ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES
LA DIRECTION
GÉNÉRALE
DES DOUANES
ET DROITS INDIRECTS
Exercices 2013-2019
Un recentrage nécessaire
Synthèse
Septembre 2020
2
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation du
rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations concernées figurent à la suite du
rapport.
3
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Sommaire
1
La Douane, une administration polyvalente, en adaptation
continue pour tenir compte des évolutions du contexte
dans lequel s’inscrit l’exercice de ses missions
5
2
Une administration dotée d’une organisation et de moyens
spécifiques
9
3
Une transformation freinée par des rigidités de gestion
et une insuffisante démarche de performance
11
4
Le nécessaire recentrage de la DGDDI sur son expertise
de contrôle des flux de marchandises et de personnes
pour faire face aux mutations à venir
15
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La Douane, une administration
polyvalente, en adaptation
continue pour tenir compte
des évolutions du contexte
dans lequel s’inscrit l’exercice
de ses missions
Rattachée au ministère de l’action
et des comptes publics, la direction
générale
des
douanes
et
droits
indirects
(DGDDI)
exerce
trois
missions principales : la surveillance et
la lutte contre la fraude et les trafics,
le soutien à l’activité économique,
la
perception
de
certains
droits
et
contributions
indirectes
1
Elle
participe aussi à l’action de l’État en
mer, au contrôle des passagers aux
frontières extérieures de l’Union et
à la gestion des flux migratoires . Elle
est en outre compétente en matière
d’accompagnement
des
filières
vitivinicoles et du commerce de tabac .
Cette diversité de missions est issue
d’un équilibre datant de la mise en
place du « marché unique » en 1993
et de la suppression des frontières
intérieures de l’Union, qui ont conduit
à la contraction du réseau territorial
de garde-frontières et, en sens inverse,
à l’élargissement des missions fiscales
et à la participation croissante aux
missions de sécurité intérieure .
La DGDDI est tenue de s’adapter
aux nouvelles priorités de l’action
publique et à l’évolution du contexte
national et international . L’ensemble
des métiers douaniers est concerné
par cet impératif de modernisation .
Elle a dû ainsi mettre en œuvre le
nouveau code des douanes de l’Union,
adopté
en
mai
2016,
qui
modifie
en
profondeur
les
procédures
de
dédouanement et d’accompagnement
des opérateurs économiques .Désormais,
les opérations de dédouanement sont
très
majoritairement
dématérialisées
et les opérateurs peuvent choisir le
point d’entrée de leurs marchandises
(bureau de présentation) sur le territoire
de l’Union tout en ayant effectué leurs
formalités déclaratives à un autre point
(bureau de déclaration) . Par ailleurs,
ils sont fortement incités à demander
le
label
d’opérateur
économique
agréé (OEA), qui permet de réduire les
contrôles dont leurs marchandises font
l’objet . Cet agrément est reconnu par
toutes les douanes des pays de l’Union .
1 La Douane perçoit chaque année environ 28 % des recettes fiscales nettes de l’État .
1
6
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Ces nouvelles réglementations, qui vont
dans le sens de l’approfondissement du
marché intérieur et de la facilitation
des échanges au sein de l’Union,
conduisent les services douaniers à
adapter leur organisation pour mieux
répondre aux attentes des opérateurs .
Cette situation peut créer une forme
de
concurrence
entre
douanes
nationales, les entreprises pouvant
réorienter
le
traitement
des
flux
commerciaux et les chaînes logistiques
qui y sont associées vers d’autres pays
de l’Union en cas d’insatisfaction .
Parallèlement, à compter de 2015, la
Douane a réorganisé son action en
matière de surveillance pour adapter
ses missions « traditionnelles » au
haut niveau de menace et accélérer la
montée en puissance de ses activités
de renseignement . Dans le cadre des
plans de lutte antiterroriste, elle a
bénéficié d’un abondement de plus
de 1 000 emplois, du renouvellement
d’équipements et du renforcement
de ses moyens juridiques d’action .
Devant la nécessité de moderniser
la gestion fiscale et à la suite des
observations constantes de la Cour
depuis de nombreuses années, la
DGDDI s’est attachée à simplifier
la fiscalité dont elle a la charge et à
rationaliser son réseau comptable en
lien avec celui de la direction générale
des finances publiques (DGFiP) . La
Douane a ainsi engagé dès 2017
un
mouvement
de
spécialisation
et de professionnalisation de la
gestion fiscale . Par ailleurs, onze
taxes
«
à
faible
rendement
»
ont été supprimées depuis 2013
et l’autoliquidation de la TVA à
l’importation est autorisée depuis le
1
er
janvier 2015, pour simplifier les
procédures fiscales des entreprises .
Enfin, depuis que le Royaume-Uni
a engagé la procédure de retrait de
l’Union européenne (Brexit), la Douane
a cherché à anticiper les conséquences
possibles
de
la
restauration
des
contrôles migratoires et de règles
à l’importation, à l’exportation et
à la circulation des marchandises
tierces sur le territoire douanier
de l’Union . Cette préparation lui a
permis d’obtenir un abondement de
700 équivalents temps plein (ETP)
sur trois ans, a donné lieu à des
investissements pour construire un
système
d’information
spécifique
et
a
conduit
à
renforcer
les
implantations
immobilières,
dans
les départements du Nord et du
Pas-de-Calais notamment .
La Douane, une administration polyvalente, en adaptation
continue pour tenir compte des évolutions du contexte
dans lequel s’inscrit l’exercice de ses missions
7
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
La Douane, une administration polyvalente, en adaptation
continue pour tenir compte des évolutions du contexte
dans lequel s’inscrit l’exercice de ses missions
Répartition géographique des renforts douaniers en France métropolitaine
Source : DGDDI, traitement Cour
9
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Si
aucun
modèle
d’organisation
douanière ne se dégage dans les pays
développés,
la
situation
française,
qui se caractérise par le cumul des
missions de dédouanement et des
missions économiques, fiscales et de
sécurité intérieure, apparaît singulière .
En particulier, la Douane française
se démarque d’autres organisations
douanières comparables par l’ampleur
de ses attributions fiscales .
Pour mener ces missions variées, la
Douane mobilise près de 17 000 agents,
principalement
déployés
au
sein
d’un réseau territorial composé de
840
implantations .
L’administration
centrale assure le pilotage de ce
réseau . Dotée d’environ 650 agents en
2018, son organigramme a été revu
au 1
er
octobre 2018 pour s’adapter
aux évolutions des missions en cours .
À cet égard, la Douane a fait le choix
de créer un grand nombre d’entités
spécialisées, notamment sous la forme
de services à compétence nationale, qui
se démarquent de la ligne hiérarchique
traditionnelle
et
disposent
d’une
certaine autonomie de gestion .
Le
découpage
territorial
de
son
réseau
lui
est
spécifique
et
se
distingue de celui de l’État . Avec,
mi-2019, 12 directions interrégionales,
42 directions régionales, 150 bureaux
de douane, 244 brigades de surveillance
et
51
services
de
contributions
indirectes, le maillage territorial est
dense et résulte de la diversité des
missions exercées .
Les importants moyens matériels que
la Douane déploie, notamment en
matière de surveillance aéromaritime,
contribuent à cette polyvalence de
métiers . Elle dispose, par ailleurs,
de
pouvoirs
juridiques
à
la
fois
administratifs et judicaires qui en font
une administration spécifique .
La Douane a bénéficié d’arbitrages
financiers
favorables .
Ainsi,
sous
le double effet des recrutements
accordés dans le cadre des plans de
lutte antiterroriste et de l’anticipation
du Brexit, les effectifs de la DGDDI
ont augmenté de 4,6 % entre 2015 et
2019 . Au sein des ministères financiers,
cette hausse se distingue nettement
de la réduction du nombre d’emplois
menée par la DGFiP (- 7,4 %) . L’ampleur
des recrutements ramène les effectifs
de la DGDDI à leur niveau de 2013,
effaçant
les
réductions
d’emplois
décidées antérieurement .
Une administration dotée
d’une organisation et de moyens
spécifiques
2
10
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une administrations dotée d’une organisation
et de moyens spécifiques
Effectifs de la DGDDI et de la DGFiP en ETPT
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Source : Documentation budgétaire, traitement Cour des comptes
11
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
En matière de ressources humaines,
la
sédimentation
de
régimes
dérogatoires complexes et coûteux
constitue un obstacle à la mobilité
des agents et au développement
des compétences . Les marges de
manœuvre pour faire évoluer les
effectifs
et
assurer
une
bonne
adaptation des profils aux postes
sont
fortement
contraintes .
Il
en
résulte des taux de vacance élevés
et des décalages persistants entre
les organigrammes affichés et les
besoins du service . Ce constat a
conduit la DGDDI à adopter fin 2019
un plan d’actions pluriannuel, qui doit
permettre la diminution du nombre
d’indemnités et leur modernisation
et à établir, début 2020, des lignes
directrices de gestion relatives à la
mobilité, qui visent notamment à
tenir davantage compte des profils
des agents dans les recrutements .
La
Cour
préconise
de
poursuivre
cette démarche en simplifiant les
régimes statutaires et indemnitaires
dérogatoires et en réduisant leur
nombre pour favoriser la mobilité
fonctionnelle des douaniers .
De plus, les modalités de logement
des
agents
mises
en
œuvre
par
l’établissement public de la « Masse
des douanes » demeurent marquées
par une série d’insuffisances, déjà
relevées par la Cour en 2016
2
L’accès à
un parc de logements devrait pourtant
permettre de réduire les difficultés
rencontrées par les agents affectés
dans certaines directions régionales,
notamment
en
Île-de-France,
et
constituer un levier d’adaptation de
son organisation et de son réseau . La
Cour recommande donc de mettre en
place une nouvelle politique d’aide au
logement des douaniers qui facilite
leur mobilité géographique .
Alors que la Douane propose une
grande diversité de métiers et de
carrières et que cet éventail est amené
à se transformer sous l’effet des
mutations qu’elle connaît, les agents
sont peu mobiles et la démarche de
gestion prévisionnelle des effectifs, des
emplois et des compétences (GPEEC)
demeure
nettement
insuffisante .
Plusieurs métiers connaissent un écart
croissant entre les postes ouverts et
les profils disponibles, en particulier
Une transformation freinée
par des rigidités de gestion
et une insuffisante démarche
de performance
2 Cour des comptes,
Le logement des douaniers par la « Masse des douanes », référé, mai 2016,
disponible sur
www.ccomptes.fr
.
3
12
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
dans
le
domaine
des
systèmes
d’information . Afin de favoriser une
plus grande fluidité des parcours
professionnels et d’accompagner la
stratégie de modernisation, la Cour
recommande donc de construire une
GPEEC prenant en compte l’évolution
attendue des missions de la Douane .
L’adaptation de la DGDDI à son
environnement est aussi ralentie par
la faiblesse des outils lui permettant
d’allouer ses ressources de manière
rationnelle . L’absence d’effectifs de
référence fiabilisés et son incapacité
à calculer le coût complet de chacune
de ses missions l’empêchent de gérer
ses moyens de manière satisfaisante .
De plus, le manque de fiabilité de
ses outils de suivi de l’activité et une
réticence réelle à s’en donner les
moyens l’empêchent de se comparer
avec les autres douanes de l’Union .
Or, dans le cadre de la montée en
charge de Frontex, les difficultés
que
la
Douane
rencontre
pour
documenter le coût de ses trois
grandes missions et pour se comparer
aux
autres
douanes
européennes
pourraient entraîner une absence de
droit au remboursement de la France
pour ses mises à disposition auprès
de l’Agence . La DGDDI doit profiter
des mois qui viennent pour travailler,
en lien avec la direction du budget,
à disposer des éléments d’analyse
de son activité lui permettant de
bénéficier de ces remboursements .
La Cour recommande donc à la
Douane
de
se
doter
des
outils
permettant une allocation rationnelle
des moyens par missions et par
services,
ainsi
que
d’élaborer
un
suivi précis de son activité afin d’en
permettre un pilotage renforcé et une
comparaison avec les autres douanes
européennes .
Par ailleurs, les dysfonctionnements
relevés ces dernières années dans la
gestion des moyens aéromaritimes de
la Douane ne sont que très lentement
corrigés . La disponibilité des moyens
aériens,
en
dépit
de
récentes
améliorations, demeure insuffisante
pour
la
flotte
d’hélicoptères
et
préoccupante pour la flotte d’avions . La
Cour attire l’attention sur la nécessité
d’accroître
la
disponibilité
des
moyens aéromaritimes, notamment
en accélérant la mutualisation de la
maintenance des flottes d’aéronefs et
de bateaux .
Enfin, la Douane n’a pas mis en place
d’outils de mesure de la performance
et, en raison de ses missions de
contrôle et de sanction, n’a développé
que récemment une démarche de
mesure du service rendu à l’usager . En
conséquence, aucun rapprochement
n’est fait de manière systématique
entre les résultats obtenus et les
moyens qui y sont consacrés et les
motifs d’insatisfaction des utilisateurs
demeurent au fil des ans . La Cour
recommande
en
conséquence
d’améliorer
la
mesure
de
la
performance et de mieux tenir compte
des motifs d’insatisfaction du public,
notamment pour renforcer la capacité
à allouer ses ressources en fonction
des priorités .
Une transformation freinée par des rigidités
de gestion et une insuffisante démarche
de performance
13
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Une transformation freinée par des rigidités
de gestion et une insuffisante démarche
de performance
Notation des principaux téléservices (sur dix points)
6,0
6,5
7,0
7,5
8,0
2014
2015
2016
2017
2018
2019
7,4
6,7
6,7
6,7
6,8
7,0
7,3
7,3
7,4
7,9
6,5
7,0
Source : DGDDI, traitement Cour des comptes
15
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le nécessaire recentrage
de la DGDDI sur son expertise de
contrôle des flux de marchandises
et de personnes pour faire face
aux mutations à venir
Les évolutions observées ces dernières
années dans l’environnement douanier
sont
appelées
à
s’accélérer .
Ces
changements, d’une ampleur inédite
depuis 1993, doivent conduire la DGDDI
à réexaminer son champ d’expertise et
à poursuivre sa transformation .
Avec la massification du commerce
international
dans
une
économie
ouverte, la Douane devrait recentrer
ses activités autour du contrôle des
flux de marchandises . Cette logique
de flux est devenue centrale avec
notamment la montée en puissance
des réglementations communautaires,
le développement de nouvelles formes
de
commerce,
dont
le
commerce
électronique, qui modifie profondément
les
caractéristiques
des
flux
de
marchandises, l’intensification des flux
de passagers aux points de passage aux
frontières et la pression migratoire aux
frontières de l’espace Schengen .
La Douane devrait ainsi se repenser
comme
une
administration
de
protection
des
frontières
et
de
contrôle des flux . Elle devrait prévoir
la réorganisation de son réseau selon
cette logique et en prenant en compte
la dématérialisation des procédures .
Le redéploiement des moyens devrait,
par ailleurs, s’effectuer en s’inscrivant
dans une recherche de synergies
avec
d’autres
administrations .
À
cet égard, la Cour recommande de
réexaminer avec la direction centrale
de la police aux frontières le partage
des responsabilités sur les points de
passage aux frontières .
Cette transformation s’inscrira dans
le cadre du renforcement des moyens
douaniers de l’Union . En particulier,
la création d’un corps européen de
garde-frontières et de garde-côtes,
prévue par un règlement européen
de novembre 2019, doté de moyens
renforcés, doit conduire la DGDDI
à
anticiper
les
conséquences
de
la montée en charge des missions
confiées à Frontex et à identifier sans
retard les moyens nécessaires et les
méthodes de travail à mettre en place .
Le mouvement d’unification de la
fonction
de
recouvrement
de
la
fiscalité, initié par la loi de finances
pour 2019 et prolongé par l’article 184
de la loi de finances pour 2020,
impliquera le transfert de fonctions
fiscales de la Douane à la DGFiP . D’ici
2024, tout ou partie de la gestion de
11 des 14 contributions indirectes
actuellement gérées par la Douane
sera transférée . Une fois les transferts
de
mission
prévus
par
les
lois
financières mis en œuvre, la fiscalité
recouvrée par la DGDDI à l’horizon
2024 ne représentera que de l’ordre du
tiers des sommes collectées en 2019 .
4
16
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Cet important chantier impliquera à
la fois de poursuivre l’adaptation de
la gestion fiscale préalablement aux
transferts et de préparer parallèlement
les
profondes
transformations
de
l’organisation
de
la
Douane,
son
réseau comptable douanier étant en
premier lieu concerné .
La
Cour
recommande
ainsi
de
mettre en œuvre le transfert du
recouvrement de nombreuses taxes
prévu par la loi de finances pour
2020 dans les délais indiqués et d’en
tirer les conséquences nécessaires en
termes d’effectifs et d’implantations
territoriales . À l’exception des droits
de douane, de la TICPE et de la
TVA à l’importation applicable aux
personnes non assujetties, dont la
gestion, le recouvrement et le contrôle
présentent
des
particularités
qui
justifient pleinement leur maintien à la
Douane, la Cour considère également
nécessaire d’examiner, dispositif fiscal
par dispositif fiscal, si le transfert
des fonctions de recouvrement doit
s’accompagner
du
transfert
des
fonctions d’assiette et de contrôle .
Par ailleurs, la Cour recommande
d’établir une stratégie de valorisation
et
d’intégration
des
données
douanières commune avec la DGFiP .
En effet, la mise en commun des
données et de leur exploitation avec
cette administration permettrait à la
fois de faire émerger des ensembles
de données plus volumineux et de
faciliter le recrutement du personnel
compétent pour leur traitement . Elle
serait d’autant plus utile pour la DGDDI
que la contraction du champ de ses
missions fiscales, au fur et à mesure du
transfert de taxes à la DGFiP, va limiter
ses capacités à accéder et exploiter un
ensemble riche et étendu de données .
Les
transformations
profondes
induites par le transfert progressif
des missions fiscales de la Douane
fournissent l’occasion de réévaluer
le
champ
d’intervention
de
la
DGDDI . Elles conduisent à envisager
Le nécessaire recentrage de la DGDDI sur son expertise
de contrôle des flux de marchandises et de personnes
pour faire face aux mutations à venir
Ordre de grandeur de la diminution attendue des recettes perçues par la DGDDI
(en Md€)
Source : Douane, présentation Cour des comptes. Les chiffres sont des ordres de grandeur.
17
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Le nécessaire recentrage de la DGDDI sur son expertise
de contrôle des flux de marchandises et de personnes
pour faire face aux mutations à venir
un
recentrage
de
ses
missions
par le transfert des compétences
d’accompagnement
des
filières
économiques . Dans le prolongement
de ses observations formulées en
2014,
la
Cour
recommande
que
les attributions vitivinicoles de la
Douane soient confiées pour partie au
ministère de l’agriculture, qui dispose
aussi d’un réseau territorial, et pour
partie aux organismes professionnels .
Elle invite également à un réexamen
des modalités d’organisation de la
vente au détail du tabac, sans tabou
sur le statut de préposé des Douanes
et leur monopole de vente du tabac,
et dans un objectif d’efficience et de
plus grande cohérence des politiques
publiques .
Dans un contexte marqué par la forte
dynamique de dématérialisation des
procédures et de mise en concurrence
des différentes douanes de l’Union,
cette démarche de transformation
doit permettre à la Douane de mieux
répondre aux attentes des opérateurs
économiques et à l’évolution des
menaces . En recentrant ses activités
douanières sur un cœur de métier à
fort enjeu, la DGDDI serait ainsi en
mesure de renouveler ses modalités
d’exercice et de renforcer sa place
dans l’action administrative nationale
et
européenne .
Par
ces
efforts
d’adaptation,
elle
contribuerait
à
ce que les opérateurs continuent à
localiser en France le traitement des
flux de marchandises et les chaînes
logistiques qui y sont associées .
L’ensemble de ces transformations
rend
nécessaire
l’élaboration
d’un
plan stratégique fixant l’évolution et
les modalités d’exercice des missions
de la Douane et comprenant un
schéma
d’adaptation
du
réseau
territorial . Ce plan devra être prolongé
par l’établissement d’ici la fin 2020
d’un contrat de performance de la
DGDDI en cohérence avec le projet
stratégique .
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations
Recommandations relatives à la
gestion des ressources humaines
1.
Simplifier les régimes statutaires
et indemnitaires dérogatoires et en
réduire le nombre pour favoriser la
mobilité fonctionnelle des douaniers
(
DGDDI
) .
2.
Mettre en place une nouvelle
politique d’aide au logement des
douaniers, qui facilite leur mobilité
géographique (
DGDDI
) .
3.
Construire
une
gestion
prévisionnelle des emplois et des
compétences prenant en compte
l’évolution attendue des missions de
la Douane (
DGDDI
) .
Recommandations
relatives
à
la gestion des moyens et à la
performance
4 .
Se doter des outils permettant
une meilleure adéquation entre les
moyens et les missions des services,
notamment d’un indicateur perti-
nent pour répartir les emplois entre
les services territoriaux
(DGDDI).
5.
Élaborer
un
suivi
précis
de
l’activité de la Douane afin d’en
permettre un pilotage renforcé et
une comparaison avec les autres
douanes européennes (
DGDDI
) .
6.
Accroître
la
disponibilité
des
moyens aéromaritimes, notamment
en accélérant la mutualisation de la
maintenance des flottes d’aéronefs
et de bateaux (
DGDDI
) .
Recommandations
relatives
à
l’évolution et au recentrage des
missions
7.
Réexaminer
avec
la
direction
centrale de la police aux frontières
le partage des responsabilités sur
les points de passage aux frontières
(
DGDDI, DCPAF
) .
8.
Dans
le
cadre
de
la
montée
en charge des missions confiées
à Frontex, identifier les moyens
nécessaires
et
les
méthodes
de
travail à mettre en place (
DGDDI, SG
Mer
) .
9.
Mettre en œuvre le transfert du
recouvrement dans les délais fixés
et
en
déduire
les
conséquences
nécessaires
en termes
d’effectifs
et
d’implantations
territoriales
(
DGDDI
) .
10.
Préciser,
dispositif
fiscal
par
dispositif fiscal, si le transfert des
fonctions
de
recouvrement
vers
la DGFiP doit s’accompagner du
transfert des fonctions d’assiette et
de contrôle (
DGDDI, DGFiP
) .
11.
Mettre en place une valorisation
des données mutualisée entre la
DGFiP et la DGDDI (
DGDDI, DGFiP
) .
12.
Organiser le transfert au ministère
de l’agriculture et aux organismes
professionnels concernés du suivi
économique de la filière vitivinicole
(
DGDDI, DGAL
) .
13.
Élaborer
un
plan
stratégique
fondé sur une revue des missions de
la Douane et le traduire d’ici fin 2020
dans un contrat de performance
fixant les objectifs, les moyens et
un schéma d’adaptation du réseau
territorial de la DGDDI (
DGDDI
) .