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La direction générale des douanes et des droits indirects

COUR DES COMPTES

La direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) mobilise 17 000 agents, déployés sur 674 implantations. Face aux évolutions de l’environnement douanier, elle a fait preuve de capacité d’adaptation mais reste confrontée à un impératif de transformation et de modernisation de ses métiers et de son organisation. Un recentrage de ses missions sur le contrôle des flux de marchandises et de personnes apparaît nécessaire. La Cour formule 13 recommandations visant à accompagner cette transformation.

Une administration dotée d’une organisation et de moyens propres

La DGDDI exerce aujourd’hui trois missions principales, qui résultent d’un équilibre trouvé  après la mise en place du marché unique en 1993 et la suppression des frontières intérieures de l’Union européenne :

  • la surveillance et la lutte contre la fraude et les trafics ;
  • le soutien à l’activité économique ;
  • la perception de certains droits et contributions indirects.

Par ailleurs, elle participe à la gestion des flux migratoires aux frontières de l’espace Schengen, à l’action de l’État en mer et à l’accompagnement des filières vitivinicoles et du commerce du tabac.
La Douane a bénéficié d’arbitrages financiers favorables dans le cadre des plans de lutte contre le terrorisme et de l’anticipation du Brexit : ses effectifs ont ainsi augmenté de 4,6 % entre 2015 et 2019.

Une capacité d’adaptation à la forte évolution de l’environnement douanier

La Cour constate que DGDDI s’est adaptée de manière continue aux évolutions du contexte dans lequel s’inscrit l’exercice de ses nombreuses missions. Ces dernières années, la Douane a su transformer son organisation dans un cadre européen nettement renforcé, sous l’effet du nouveau code des douanes de l’Union adopté en 2016.
Elle s’est adaptée, à compter de 2015, aux attentes exigeantes en matière de surveillance et de renseignement dans un contexte de menace terroriste. Elle a par ailleurs engagé la rationalisation des missions fiscales dont elle est chargée, en lien avec la direction générale des finances publiques (DGFiP), et s’est adaptée pour anticiper les conséquences du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne (Brexit).

Des marges d’amélioration en matière de gestion et de démarche de performance

Tandis que les évolutions observées ces dernières années sont appelées à s’accélérer, la poursuite de la transformation de la Douane ne doit pas être freinée par des rigidités de gestion et une insuffisante démarche de performance. Or, la Cour constate que la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences est encore insuffisante au regard de l’évolution rapide des métiers.
De plus, la politique de logement des agents connaît toujours des dysfonctionnements, alors même qu’elle devrait constituer un levier d’adaptation de l’organisation et du réseau de la DGDDI.
Par ailleurs, les insuffisances relevées ces dernières années dans la gestion des moyens aéromaritimes ne sont que très lentement corrigées.
Enfin, les outils de mesure de la performance n’ayant été mis en place que très récemment, le rapprochement entre les résultats obtenus et les moyens engagés n’est pas systématique.

Un recentrage nécessaire des missions

Pour faire face à l’accélération de l’évolution de ses missions, la DGDDI doit réexaminer son champ d’expertise et poursuivre sa transformation.
Un recentrage de ses activités autour du contrôle des marchandises et des personnes apparaît nécessaire pour répondre à l’intensification des flux, à la montée en puissance des réglementations communautaires, au développement des nouvelles formes de commerce, notamment en ligne, et à la pression migratoire. La Douane devrait se repenser comme une administration de protection des frontières et de contrôle des flux, en réorganisant son réseau et en recherchant des synergies avec les autres administrations, comme, par exemple, la direction centrale de la police aux frontières.
La DGDDI doit également anticiper la montée en charge des missions confiées à l’agence européenne des garde-frontières et garde-côtes (Frontex) et le transfert à la DGFiP de la gestion de 11 des 14 contributions indirectes qu’elle collecte aujourd’hui, qui aura un impact profond sur l’ensemble de son organisation, à commencer par le réseau comptable douanier.
Ce transfert fournit aussi l’occasion de réévaluer le champ d’intervention de la Douane, en particulier ses missions d’accompagnement des filières économiques. En recentrant ses activités sur son cœur de métier, la DGDDI serait en mesure de conforter sa place aux niveaux national et communautaire et de contribuer à la localisation en France des flux de marchandises et des chaînes logistiques associées. L’ensemble de ces transformations rend nécessaire l’élaboration d’un plan stratégique fixant les évolutions des missions et modalités d’exercice de la Douane, et incluant un schéma d’adaptation de son réseau territorial.

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