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Rapport d’observations définitives
COMMUNAUTE DE COMMUNES
DES PAYS DE L’AIGLE
ANTERIEUREMENT COMMUNAUTE DE COMMUNES
DES PAYS DE L’AIGLE ET DE LA MARCHE
(Département de l’Orne)
Exercices 2014 à 2018
Observations délibérées le 3 décembre 2019
SOMMAIRE
Synthèse
..........................................................................................................................
1
Principales recommandations
.......................................................................................
2
Principale obligation de faire
.........................................................................................
2
I.
Rappel de la procédure
........................................................................................
3
II.
L’EPCI sur son territoire
.......................................................................................
4
A.
Le contexte socio-économique
..............................................................................................
4
B.
Les compétences intercommunales
......................................................................................
4
1 -
Les évolutions statutaires
............................................................................................................
4
2 -
La stratégie territoriale
................................................................................................................
5
3 -
Les relations avec d’autres organismes de regroupement
..........................................................
5
III.
Le fonctionnement interne
...................................................................................
5
A.
Les organes décisionnels
.......................................................................................................
5
1 -
Le conseil communautaire
..........................................................................................................
5
2 -
Le bureau
....................................................................................................................................
6
3 -
Les attributions et indemnités des élus
.......................................................................................
6
4 -
Les services administratifs
..........................................................................................................
7
B.
Les ressources humaines
......................................................................................................
7
1 -
La gestion des effectifs
...............................................................................................................
7
2 -
Le rapport sur l’état de l’EPCI
.....................................................................................................
8
3 -
Le schéma de mutualisation et les conventions de mise à disposition
.......................................
8
4 -
La durée annuelle du temps de travail
......................................................................................
10
5 -
Le régime indemnitaire des agents
...........................................................................................
10
C.
La commande publique
........................................................................................................
11
1 -
L’examen de quelques marchés publics
...................................................................................
11
2 -
Le non-respect des règles de mise en concurrence
.................................................................
12
IV.
L’information financière et la fiabilité des comptes
.........................................
14
A.
L’information financière
........................................................................................................
14
1 -
Le débat d’orientation budgétaire (DOB) et autres documents d’information
............................
14
2 -
La qualité des annexes budgétaires
.........................................................................................
14
B.
La fiabilité des comptes et l’opération de concession d’aménagement
...............................
14
1 -
La fiabilité des comptes
.............................................................................................................
15
2 -
L’opération de concession d’aménagement
..............................................................................
16
V.
La situation financière
........................................................................................
19
A.
Le fonctionnement
................................................................................................................
19
1 -
Les recettes
..............................................................................................................................
19
2 -
Les dépenses
............................................................................................................................
20
B.
Les investissements
.............................................................................................................
22
1 -
Les ressources internes
............................................................................................................
22
2 -
Le financement des opérations d’équipement
...........................................................................
22
C.
La dette
................................................................................................................................
23
1 -
Le budget principal
....................................................................................................................
23
2 -
Les budgets annexes
................................................................................................................
23
3 -
Les voies possibles de restructuration de la dette
....................................................................
24
D.
Conclusion et perspectives
..................................................................................................
24
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
1
SYNTHÈSE
La communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche avait été
constituée, le 1
er
janvier 2013, par fusion des communautés de communes du Pays de L’Aigle
et du Pays de la Marche et intégration de la commune des Aspres. Elle a fusionné en 2017
avec la communauté de communes du canton de La Ferté-Fresnel, pour constituer la
communauté de communes des Pays de L’Aigle. Depuis l’intégration, au 1
er
janvier 2018, des
communes de Fay et Mahéru, elle compte désormais 32 communes et près de
27 000 habitants. De nombreux transferts de compétences ont accru, au cours de la période
2014-2018, sa sphère d’intervention.
Les ressources internes (produits de gestion de 18,7 M€ en 2018) ayant été
prioritairement affectées à la préparation, l’accompagnement et la mise en œuvre des
chantiers successifs de fusion/extension, la structuration de son organisation interne ainsi que
la maîtrise de sa masse salariale ont marqué le pas et le retard pris demande à être comblé.
Elle doit ainsi se doter d’un schéma de mutualisation des services avec ses
communes membres et adopter un règlement intérieur de ses instances délibérantes. Dans la
gestion des ressources humaines, une mise en conformité avec la réglementation s’impose
en matière de régime indemnitaire, de durée du temps de travail et d’évaluation annuelle des
agents. Dans la fonction achat, les responsabilités et pratiques internes demandent à être
formalisées, le lancement des marchés doit être programmé et anticipé et le champ de la mise
en concurrence étendu à chaque famille homogène de produits ou services.
Si l’information délivrée aux élus sur les enjeux et évolutions de sa situation
financière apparaît satisfaisante, la tenue des comptes peut cependant être améliorée sur
deux points : l’inventaire des biens, les imputations comptables entre le budget principal et les
budgets annexes. En outre, dans le cadre de la concession d’aménagement portée par la
SHEMA, l’EPCI doit, d’une part, préserver ses intérêts dans la fixation des dates de retour des
biens et, d’autre part, préparer la sortie de ce dispositif afin d’envisager le provisionnement
d’un éventuel déficit et de financer le rachat du bâtiment IMV estimé à hauteur de
1 915 999 € HT en 2030, et du bâtiment LTI pour 68 940 € HT à la même date.
Le doublement des recettes et dépenses de fonctionnement entre 2014 et 2018
témoigne des profondes transformations de la structure budgétaire et financière de l’EPCI. Les
évolutions passées font ressortir deux points majeurs de vigilance. Le premier tient à son
endettement élevé et en constante progression, sous l’effet des extensions et reprises de
compétences. Le second porte sur sa faible capacité d’autofinancement. Afin de pouvoir
aborder plus sereinement l’avenir et continuer de financer ses investissements, la
reconstitution de cette dernière, engagée en 2018, demande à être poursuivie.
Or, à périmètre constant, l’optimisation de ses recettes apparaît limitée, sauf
montée en puissance de son projet de « pacte fiscal ». Dès lors, elle doit, au moyen,
notamment, de l’élaboration d’un schéma de mutualisation avec ses communes membres,
contenir l’évolution de ses dépenses de personnel. Il lui appartient également de réduire ses
charges de gestion courante, de se désendetter et de déterminer pour ses investissements un
ordre de priorité. Enfin, l’EPCI gagnerait à développer sa prospective budgétaire et financière
de moyen terme qui, depuis la fusion de 2017, a été délaissée. Pour cela, il aurait intérêt à se
doter d’un nouveau programme pluriannuel d’investissement.
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communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
1. Maîtriser l’évolution des dépenses de personnel et des charges de gestion courante en
élaborant un schéma de mutualisation des services (article L. 5211-39 du CGCT), en se
conformant à la réglementation relative à la durée du temps de travail (lois n° 2004-626 du
30 juin 2004 et n° 2008-351 du 16 avril 2008) et en mettant en œuvre le régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, sujétions, de l’expertise et de l‘engagement
professionnel - RIFSEEP- (loi n° 2016-483 du 20 avril 2016) ;
2. sécuriser les engagements avec la SHEMA dans un cadre conventionnel clarifié et
provisionner les risques de sortie potentiellement déficitaire du contrat de concession.
PRINCIPALE OBLIGATION DE FAIRE
3. Elaborer le rapport annuel d’activité de l’EPCI et le transmettre à chaque commune
membre (article L. 5211-39 du CGCT).
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er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
3
I.
RAPPEL DE LA PROCEDURE
La chambre régionale des comptes a inscrit à son programme 2019 le contrôle, à compter de
l’année 2014, des comptes et de la gestion de la communauté de communes des Pays de
L’Aigle et de la Marche, devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des Pays de
L’Aigle.
Par lettre du 11 mars 2019, le président de la chambre a informé M. Jean Sellier, ordonnateur
en fonction sur la période, de l’ouverture de ce contrôle. L’entretien de fin de contrôle a été
conduit le 25 juin 2019.
Le présent examen des comptes et de la gestion a porté principalement sur la place de la
communauté de communes dans son environnement, son fonctionnement interne (commande
publique et ressources humaines), la qualité de l’information financière et comptable et sa
situation financière.
Lors de sa séance du 3 juillet 2019, la chambre a arrêté ses observations provisoires relatives
à la gestion de cet établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Elles ont été
adressées le 2 août 2019 à l’ordonnateur. Le même jour, des extraits dudit rapport
d’observations provisoires ont également été adressés au directeur général de la société
hérouvillaise d’économie mixte pour l’aménagement (SHEMA).
L’ordonnateur a répondu par courrier du 15 octobre 2019 enregistré au greffe de la juridiction
le 17 octobre 2019. Le directeur général de la SHEMA a quant à lui envoyé sa réponse le 3
octobre 2019, qui a été enregistrée au greffe le 4 octobre.
Après avoir entendu le président de section rapporteur, la chambre a arrêté, le
3 décembre 2019, le présent rapport d’observations définitives qui vous a été communiqué le
30 janvier 2020.
Ce rapport, auquel est jointe la réponse de M. Sellier, devra être communiqué au
conseil communautaire lors de sa plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une
inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et
donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des relations
entre le public et l’administration.
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er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
4
II.
L’EPCI SUR SON TERRITOIRE
A.
Le contexte socio-économique
La communauté de communes des Pays de L’Aigle, située dans le département de l’Orne,
comprenait 26 743 habitants au 1
er
janvier 2019, répartis sur 32 communes.
Si
son
territoire
est
constitué
majoritairement
de
communes
de
moins
de
1 000 habitants, il comprend deux pôles urbains, les villes de L’Aigle (8 053 habitants) et de
La Ferté-en-Ouche (3 211 habitants).
Selon l’INSEE, la population a diminué de 0,1 % sur la période 2010-2015 (sous le seul effet
de l’évolution du solde naturel), contre - 0,3 % dans l’Orne.
Sur la même période, les taux de chômage et de pauvreté y ont été plus élevés qu’au plan
départemental. Pour le premier indicateur, ils se sont montés à 15,4 % pour l’établissement
public de coopération intercommunale (EPCI) contre 13,5 % au plan départemental, et, pour
le second à 17,4 % contre 16,1 %.
Alors que les parts de l’agriculture (5,2 %) et de l’industrie (25,6 %) sont supérieures à celles
observées au plan départemental (respectivement 3,2 % et 22,4 %), celles du commerce, des
transports et des services et de l’administration publique y sont moins prononcées, avec
respectivement 27,0 % et 36,5 %.
B.
Les compétences intercommunales
1.
Les évolutions statutaires
Créée au 1
er
janvier 2013, la communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche
était issue de la fusion de de la communauté de communes du Pays de L’Aigle (12 communes)
et de celle du Pays de la Marche (13 communes) et de l’intégration de la commune des Aspres.
La communauté de communes des Pays de L’Aigle, qui lui a succédé, est issue de la fusion
en 2017 avec la communauté du canton de La Ferté-Fresnel (cinq communes).
La nouvelle communauté de communes est passée à 32 communes en 2018, à la suite de
l’intégration des communes de Fay et Mahéru.
Le champ d’intervention de l’EPCI est particulièrement étendu. Il englobe à la fois
l’aménagement de l’espace pour la conduite d’actions communautaires, le développement
économique, la promotion du tourisme, la protection et mise en valeur de l’environnement, le
logement et le cadre de vie, la création, l’entretien et l’aménagement de la voirie
communautaire et équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire, la construction,
l’entretien et le fonctionnement d’équipements de l’enseignement préélémentaire et
élémentaire d’intérêt communautaire, l’action sociale d’intérêt communautaire, la création,
l’aménagement et la gestion des pôles de santé libéraux ambulatoires, le grand cycle de l’eau
(hors eau potable) et
l’assainissement.
Par délibération du conseil communautaire du 18 mai 2017, elle a déterminé l’ensemble de
ses compétences obligatoires, optionnelles et facultatives et, par délibération du 20 décembre
2018, l’intérêt communautaire.
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communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
5
La communauté de communes est régie par les dispositions relatives à la fiscalité
professionnelle unique et bénéficie de la DGF bonifiée depuis 2012 (montant de 468 000 € en
2017).
2.
La stratégie territoriale
En vertu de l’article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), la
communauté de communes a émis un avis sur le
schéma de cohérence territoriale (SCOT),
document d’urbanisme qui détermine l’organisation spatiale et les grandes orientations de
développement d’un territoire,
avant son adoption à l’échelle du Pays par le pôle d’équilibre
territorial et rural (PETR) du Pays d’Argentan, d’Auge et d’Ouche en décembre 2018. Le SCOT
est exécutoire depuis le 22 février 2019.
Avant la fusion des deux communautés de communes, un PLU intercommunal (PLUi) était en
cours
d’élaboration
dans
chacun
de
ces
territoires.
Lors
de
la
séance
du
22 juin 2017, le conseil communautaire a prescrit l’élaboration d’un PLUi valant programme
local de l’habitat (PLH) sur le territoire fusionné. Le 22 février 2018, le conseil communautaire
a étendu l’élaboration du PLUiH au nouveau territoire. Les travaux du PLUiH en sont
aujourd’hui à la phase «
projet d’aménagement et de développement durable
» (PADD).
3.
Les relations avec d’autres organismes de regroupement
L’EPCI est membre de six regroupements, dont trois concernent l’exercice de la compétence
GEMAPI par bassin versant hydrographique
.
Outre le syndicat PETR PAPAO / Pays d’Ouche déjà cité, il est membre du syndicat mixte
intercommunal de ramassage et de traitement des ordures ménagères (SMIRTOM) de L’Aigle,
du syndicat intercommunal à vocation scolaire (SIVOS) d’Irai, du syndicat mixte du bassin de
la Risle et de la Charentonne (SMBRC), du syndicat mixte d’aménagement de la Vallée d’Avre
(SMAVA), du syndicat du Bassin de la Haute-Sarthe (SBHS) et d’Orne métropole.
III.
LE FONCTIONNEMENT INTERNE
A.
Les organes décisionnels
1.
Le conseil communautaire
Le nombre de conseillers communautaires est passé de 49 en 2014 à 57 en 2017 (fusion avec
la communauté de communes de La Ferté-Fresnel) et 59 en 2018 (intégration de deux
nouvelles communes).
Les statuts communautaires prévoient que les communes ne disposant que d’un siège de
titulaire disposent également d’un siège de suppléant.
1
En vertu de l’article L. 5211-1 du CGCT, le conseil communautaire se réunit au moins une fois
par trimestre. Sur toutes les années, objet du présent contrôle, cette périodicité a été
respectée.
1
Pour ces communes, le conseiller communautaire n’est pas élu, mais désigné dans l’ordre du tableau du conseil communautaire
établi au moment de l’élection des maires et adjoints. Le conseiller communautaire est donc le maire. Pour le suppléant, il s’agit
du premier membre du conseil municipal n’exerçant pas de mandat de conseiller communautaire, à savoir le premier adjoint.
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communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
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janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
6
Le conseil communautaire n’a pas adopté de règlement intérieur de ses instances, précisant
les modalités de leur fonctionnement, les conditions d’organisation du débat d’orientation
budgétaire, les conditions de consultation des projets de contrats ou de marchés prévus à
l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, ainsi que les règles de
présentation, d’examen et de fréquence des questions orales.
Il appartient à l’EPCI de se doter d’un règlement intérieur, conformément aux dispositions de
l’article L. 5211-1 du CGCT.
2.
Le bureau
Par délibérations des 17 avril 2014 et 19 janvier 2017, le nombre de membres du bureau a été
fixé à 27 (soit l’ensemble des maires des communes), puis à 42. Le passage à 43 membres
au 1
er
janvier 2018, à la suite de l’intégration des maires des deux communes de Fay et
Mahéru, n’a pas donné lieu à délibération.
La présence dans le bureau des maires de toutes les communes est un choix historique,
remontant à la première fusion en 2013, confirmé lors de la seconde fusion en 2017. Si le
président de l’EPCI a proposé de réduire les membres du bureau aux seuls membres de droit
(président et vice-présidents), cette initiative n’a pas abouti.
3.
Les attributions et indemnités des élus
a.
Les attributions
Les attributions déléguées par le conseil communautaire au président et au bureau n’appellent
pas d’observation.
Chaque vice-président élu en 2014 et 2017 a disposé d’une délégation de fonction et d’une
délégation de signature strictement limitées à son champ de compétences.
Des agents communaux (directeur général par intérim en 2019) ont également bénéficié de
délégations de signature limitativement énumérées.
Selon les prescriptions de l’article L. 5211-10 du CGCT, lors de chaque réunion de l'organe
délibérant, le président doit rendre compte des travaux du bureau et de ses attributions
exercées par délégation de l'organe délibérant. Or le conseil communautaire n’a jusqu’à
présent jamais été informé des travaux du bureau et il ne l’est, s’agissant des attributions
exercées par délégation du président, que depuis la séance du conseil communautaire du 31
mai 2018. Même si l’ordonnateur a pu préciser que les trois quarts des membres du conseil
étaient informés des délibérations du bureau de par leur seule présence dans ce dernier, il
n’en demeure pas moins que l’information formelle du conseil n’est pas mise en œuvre.
La composition pléthorique du bureau, son champ étendu de compétences et l’absence de
tout compte rendu de ses travaux en conseil communautaire ne caractérisent pas le
fonctionnement habituel d’un organe de préparation des séances de l’instance délibérante
mais davantage celle d’une quasi-instance décisionnelle.
La chambre rappelle à la communauté de communes la nécessité d’appliquer, pour l’avenir,
les dispositions de l’article L. 5211-10 du CGCT en vertu desquelles lors de chaque réunion
de l'organe délibérant, le président doit rendre compte des travaux du bureau.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
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janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
7
b.
Les indemnités de fonction
Les indemnités du président du conseil communautaire et de ses vice-présidents n’appellent
pas d’observation.
4.
Les services administratifs
L’EPCI a mise en place la commission d’appel d’offres, la commission intercommunale des
impôts directs (CIID) et la commission locale des charges transférées (CLECT).
Il a également institué diverses commissions internes de travail, régies par l’article
L. 5211-1 du CGCT et renvoyant aux dispositions de l’article L. 2121-22 du CGCT. La dernière
organisation desdites commissions et leur composition ont été fixées par les délibérations
respectives des 9 février 2017, 9 mars 2017 et 22 février 2018.
En l’absence de règlement intérieur, les modalités de fonctionnement des commissions
internes ne sont toutefois pas formalisées.
L’organisation des services administratifs n’est, par ailleurs, pas formalisée dans un
organigramme nominatif, daté et signé par le président. Un nouvel organigramme est en cours
de réalisation. Il a été présenté au comité technique de l’EPCI du 10 octobre 2019.
***
Au total, l’organisation communautaire se caractérise principalement par le poids excessif du
bureau, investi de pouvoirs décisionnels majeurs, sans que le conseil communautaire en soit
postérieurement informé, comme le requiert la réglementation.
B.
Les ressources humaines
Les investigations de la chambre en matière de ressources humaines ont porté sur la gestion
des effectifs, le rapport sur l’état de l’EPCI, le schéma de mutualisation et les conventions liant
l’EPCI à d’autres collectivités ou organismes, le respect des obligations légales relatives au
temps de travail et le régime indemnitaire des agents.
1.
La gestion des effectifs
Le service des ressources humaines (RH) est composé de six agents.
Les
effectifs
physiques
d’agents
titulaires
et
non
titulaires
se
montaient
à
169 agents fin 2014, représentant 139,30 ETP et, en 2018, à 216 agents, représentant
166,34 ETP.
L’année 2014 a été marquée par l’intégration et/ou la mise à disposition de plus de 120 agents
consécutivement à la prise de compétence de l’EPCI en matière scolaire à compter du
1
er
septembre. Au 1
er
janvier 2017, la fusion avec la communauté de communes de La Ferté-
Fresnel a généré l’intégration des 25 agents qui en étaient issus. De ce fait, tant l’évolution
des effectifs physiques que celle des équivalents temps plein a été continue sur la période
2014 - 2018 (+ 47 agents physiques sur la période représentant 27,04 ETP). L’EPCI se
caractérise également par un nombre élevé de contractuels. En 2018, sur 216 agents au total,
il comptait 99 contractuels, dont un peu plus de 20 sur emplois permanents.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
8
Au bilan social de l’année 2017, la répartition des agents sur emplois permanents pour la
filière, tous statuts confondus, était la suivante : 63 % pour la filière technique, 20 % pour la
filière administrative, 8 % pour la filière médico-sociale, 6 % pour la filière sportive,
2 % pour la filière animation et 1 % pour la filière culturelle.
L’EPCI a remplacé l’avancement d’échelon à la durée minimale par le passage au
cadencement d’échelon à durée unique (cf. la mise en place du protocole des parcours
professionnels, des carrières et des rémunérations et l’article 148 de la loi de finances pour
l’année 2016) depuis mai 2016, pour les agents de catégorie B et, le 1
er
janvier 2017, pour
toutes les autres catégories.
En
ce
qui
concerne
l’appréciation
de
la
valeur
professionnelle
des
personnels
intercommunaux, en 2017 et 2018, les entretiens professionnels ont été menés de manière
partielle. En effet, l’EPCI a précisé que l’ensemble du personnel titulaire n’avait pu bénéficier
d’un entretien professionnel annuel mené par le supérieur hiérarchique direct. Le directeur
général des services par intérim s’est engagé à ce que la campagne d’évaluation 2019 portant
sur l’année 2018 soit complète. La situation des contractuels en ce domaine est encore moins
régulière alors même que, depuis 2016, leur entretien professionnel annuel est devenu
obligatoire (cf. article 1-3 du décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié).
La chambre rappelle à l’EPCI son obligation de mettre en œuvre chaque année l’entretien
professionnel de ses personnels titulaires et contractuels dès lors que ces derniers ont été
recrutés sur un emploi permanent par contrat à durée indéterminée ou à durée déterminée
supérieure à un an.
2.
Le rapport sur l’état de l’EPCI
L’EPCI comportant plus de 50 agents, il est tenu de présenter un bilan social, au moins tous
les deux ans, avant le 30 juin de chaque année paire, à son comité technique.
Les arrêtés successifs des 24 juillet 2013, 28 septembre 2015 et 28 août 2017 ont fixé la liste
des indicateurs qu’il doit contenir.
Si les rapports sur l’état de l’EPCI (ou bilans sociaux) établis en 2015 et 2017 répondent aux
exigences réglementaires, le rapport sur l’état de l’EPCI de l’année 2015 n’a pas fait l’objet
d’une présentation au comité technique, comme le prévoit la réglementation. Quant à celui de
l’année 2017, il n’a pu lui être soumis en 2018. En effet, l’EPCI a précisé que lors de la fusion,
en 2017, avec le territoire de La Ferté-Fresnel, de nouvelles élections professionnelles avaient
été annulées. La communauté de communes n’a alors plus été en mesure d’en planifier de
nouvelles avant celles du renouvellement général qui se sont déroulées entre les 29 novembre
et le 6 décembre 2018 dans les trois versants de la fonction publique.
Pour l’avenir, la chambre rappelle à l’EPCI l’obligation de présentation, pour avis, de son
rapport sur l’état de l’établissement à son comité technique.
3.
Le schéma de mutualisation et les conventions de mise à disposition
a.
Le schéma de mutualisation
L’article L. 5211-39-1 du code général des collectivités territoriales prévoit l’établissement d’un
rapport relatif aux mutualisations entre les services de l’EPCI et ceux des communes
membres. Ce document doit comporter un schéma de mutualisation des services à mettre en
œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l’impact
prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI et des communes concernées et sur
leurs dépenses de fonctionnement. Chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou,
à défaut, lors du vote du budget, l’avancement du schéma de mutualisation doit faire l’objet
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
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janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
9
d’une communication du président à son organe délibérant. L’article 74 de la loi NOTRe a
précisé le calendrier en imposant la transmission du schéma pour avis aux conseils
municipaux au plus tard le 1
er
octobre 2015 et son approbation par l’organe délibérant de
l’EPCI au plus tard le 31 décembre 2015.
Même si lors des transferts de compétences, tous les personnels ont été transférés ou mis à
la disposition de la communauté de communes (cf. point
infra
), que les fonctions finances,
ressources humaines, communication, bâtiments, juridique, sont mutualisées entre l’EPCI, le
CIAS et l’Office de tourisme, que de nombreuses délégations de maîtrise d’ouvrage sont
réalisées entre les communes et l’EPCI, lequel met ainsi à disposition, gracieusement, ses
services techniques et administratifs, en particulier en matière de travaux et d’aménagement,
l’EPCI ne s’est néanmoins pas doté d’un véritable schéma de mutualisation de ses services,
formalisé et conforme aux dispositions précitées du CGCT.
En cours d’instruction, l’EPCI a dit vouloir l’adopter après le renouvellement de mandat des
conseillers communautaires en 2020. Parmi les axes de ce dernier, il envisage de mutualiser
avec des communes membres certaines fonctions support, dont celle de l’achat public.
La chambre demande à la communauté de communes de se conformer aux dispositions de
l’article L. 5211-39 du CGCT qui lui font obligation d’adopter un schéma de mutualisation des
services. Cette orientation pourrait contribuer à la maîtrise des charges de personnel.
b.
Les conventions de mise à disposition de personnel croisées
La loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée relative au statut de la fonction publique territoriale
(articles 61 et suivants) et le décret n° 2008-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à
disposition applicable aux collectivités territoriales et aux établissements publics administratifs
locaux constituent le corpus juridique en matière de mises à disposition.
La communauté de communes a transmis à la chambre vingt-trois conventions de mise à
disposition de personnels communaux vers l’EPCI, quasiment toutes en lien avec le secteur
scolaire. Celles-ci appellent diverses remarques de fond et de forme.
Deux conventions entre une commune et l’EPCI ont été conclues irrégulièrement dans la
mesure où elles ont autorisé la mise à disposition d’agents de droit privé bénéficiaires d’un
contrat unique d’insertion. Or, si la mise à disposition d’un personnel de droit privé à une
collectivité ou à un EPCI est juridiquement possible, elle ne peut l’être que sous réserve que
cet agent participe à la réalisation d’une mission ou d’un projet déterminé requérant des
qualifications techniques spécialisées détenues par ledit salarié. Au cas d’espèce, les agents
étaient chargés d’entretenir les infrastructures scolaires, activité qui ne nécessite pas de
qualifications techniques spécifiques.
Certaines de ces conventions évoquent une mise à disposition d’agents sans en préciser le
nombre, ni la quotité du temps de travail. De plus, la nature de leurs activités n’y est pas
systématiquement précisée, ni la mention de la date de l’accord écrit de l’agent
(nécessairement antérieure à la signature de ladite convention), ni celle de la date de la
consultation préalable de la commission administrative paritaire.
S’agissant d’agents mis par l’EPCI à la disposition des communes pour effectuer des missions
d’entretien des locaux, les conventions présentent également des lacunes de fond : mises à
disposition d’agents pour une durée indéterminée, contrairement à la réglementation qui, à
l’article 3 du décret de 2008, dispose que
« la durée de la mise à disposition (…) est prononcée
pour une durée maximale de trois ans et peut être renouvelée par périodes ne pouvant excéder
cette durée »
) comme de forme (notamment nombre d’agents et quotité de leur temps de
travail non définis).
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communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
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10
Il appartient à l’EPCI de mettre ses conventions de mise à disposition de personnels en
conformité avec la réglementation applicable.
4.
La durée annuelle du temps de travail
Le
protocole
d’accord,
toujours
en
vigueur,
est
issu
d’une
délibération
du
17 janvier 2002 du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays de
L’Aigle, qui avait fixé la durée annuelle effective de service à 1 600 heures par an maximum
pour tous les personnels intercommunaux.
Depuis lors, les lois n° 2004-626 du 30 juin 2004 et n° 2008-351 du 16 avril 2008 relatives à
la journée de solidarité ont porté le temps de travail des agents des collectivités territoriales à
1 607 heures. L’EPCI a indiqué n’avoir pas délibéré sur la mise en place de cette mesure.
Il
lui appartient d’y procéder sans tarder.
Il ressort de l’organisation du temps de travail que neuf agents administratifs relevant du
« régime ARTT »
ne réalisent que 1 539 heures annuelles, alors que les textes en vigueur leur
imposent un régime de 1 607 heures, ce à quoi l’ordonnateur s’engage à remédier en 2020.
En conclusion, la chambre rappelle à l’ordonnateur l’obligation de se conformer à la
réglementation relative à la durée du temps de travail. Il doit également actualiser son
protocole d’accord en y intégrant notamment les modalités d’application de la journée de
solidarité.
5.
Le régime indemnitaire des agents
La communauté de communes verse à ses agents une prime de fin d’année dont l’origine
remonte à 1976 et qui avait été mise en place par le syndicat cantonal des chemins vicinaux
de L’Aigle.
Le régime indemnitaire général applicable aux personnels a été défini par deux délibérations
en date des 31 janvier 2013 et 27 juillet 2017.
La délibération du 31 janvier 2013 avait tendu à harmoniser les régimes indemnitaires des
personnels des deux EPCI ayant fusionné au 1
er
janvier 2013. La nouvelle assemblée
délibérante issue de cette fusion-extension avait alors institué huit primes et indemnités, dont
l’indemnité horaire pour travaux supplémentaires (IHTS) pour les agents de catégorie C et B
de toutes les filières.
La délibération du bureau communautaire du 27 juillet 2017 reprend les mêmes primes et
indemnités que la précédente et les mêmes dispositions.
Sur le fond, les modalités d’attribution des IHTS devraient être réexaminées, les bénéficiaires
désignés actuellement l’étant de manière trop générale (par filières et cadres d’emplois). Pour
l’avenir, il y aurait lieu que l’établissement fixe précisément la liste des emplois dont les
missions impliquent la réalisation effective d’heures supplémentaires, conformément à la
réglementation. Par ailleurs, ne disposant pas d’un outil automatisé pour enregistrer le
dépassement du temps de travail, il lui est difficile de s’assurer de l’effectivité des heures
supplémentaires effectuées par ses agents. Il contrevient ainsi aux dispositions du décret
n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif aux IHTS.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
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er
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11
A ce jour, l’EPCI n’a pas mis en place le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP)
2
. Les collectivités
territoriales ainsi que les EPCI étaient invités à le mettre en œuvre dans un délai raisonnable
et au fur et à mesure de la publication des arrêtés ministériels instituant les équivalences entre
les corps de l’Etat bénéficiaires du RIFSEEP et les cadres d’emplois territoriaux, rendant de
ce fait possible sa transposition dans la fonction publique territoriale.
Ainsi, parmi les cadres d’emplois présents au sein de l’EPCI, la transposition aurait pu être
envisagée dès 2016 pour les filières administrative, animation, médico-sociale et sportive, puis
au cours de l’année 2017 pour les filières culturelle et technique. Seuls les cadres d’emplois
d’ingénieurs et de techniciens territoriaux ne peuvent actuellement encore en bénéficier.
Cette absence de délibération sur le RIFSEEP pose problème, certaines des primes et
indemnités versées à ses agents étant désormais dépourvues de base légale. Il en est ainsi
de la prime de fonctions et de résultats (PFR) et de l’indemnité d’exercice des missions (IEMP)
qui
ont
été
abrogées,
respectivement,
au
31
décembre
2015
et
au
31 décembre 2016.
L’EPCI prévoit, comme la chambre le lui recommande, de mettre en œuvre dans les meilleurs
délais le RIFSEEP. Il lui reviendra d’y intégrer la prime de fin d’année versée à ses agents.
*
De ce qui précède, il ressort que la gestion des ressources humaines s’écarte sur divers points
de la stricte application des dispositions législatives et réglementaires en vigueur. La
communauté de communes doit appliquer strictement la durée annuelle du travail et actualiser
le protocole d’accord
ad hoc
, délibérer dès que possible sur la mise en place du RIFSEEP,
conduire annuellement les entretiens professionnels, adopter le schéma de mutualisation des
services, définir précisément la liste des emplois ouvrant droit au paiement d’IHTS et, enfin,
mettre en conformité les conventions de mise à disposition du personnel avec la
réglementation en vigueur.
C.
La commande publique
Le contrôle de la chambre en matière de commande publique a porté sur le respect des
principes de liberté d’accès à la commande publique, d’égalité de traitement des candidats,
de transparence des procédures de passation et d’exécution des marchés, dans les conditions
prévues jusqu’au 31 mars 2016 par le code des marchés publics et depuis lors par
l’ordonnance du 23 juillet 2015 et le décret du 25 mars 2016 relatifs aux marchés publics.
1.
L’examen de quelques marchés publics
Sur la période examinée, les marchés à procédure adaptée et formalisés ont représenté, en
moyenne annuelle, un montant de 2 564 000 € TTC.
La chambre a examiné plus spécifiquement quelques marchés aux enjeux financiers élevés
et représentatifs des trois types de marchés (travaux, fournitures et services). Ont ainsi été
étudiés la création d’un pôle sportif (année 2014), le marché d’extension du parking de la gare
(année 2016), le marché d’aménagement du cœur de bourg de Bonsmoulins (année 2016),
les marchés d’élaboration du plan local d’urbanisme, d’extension du règlement local de
publicité intercommunale et d’accompagnement pour l’élaboration du plan climat air énergie
2
L’EPCI a affirmé vouloir présenter, avant délibération, les dispositions de ce nouveau régime indemnitaire à son comité
technique au cours de l’année 2019.
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12
territorial du programme local (année 2018) et le marché de fourniture d’électricité et services
associés (année 2018).
Les marchés contrôlés ont représenté 74 % des montants figurant sur la fiche de recensement
annuelle de l’EPCI en 2014, puis respectivement 18 et 12 % en 2016 et 2018.
Les formalités préalables de publicité ont été respectées pour tous les marchés examinés.
En revanche, les délais de remise des offres ont été particulièrement contraints pour deux des
marchés étudiés, respectivement l’aménagement du cœur de bourg de Bonsmoulins (19 jours)
et la fourniture d’électricité et services associés (10 jours), ce que l’EPCI a expliqué par un
défaut d’anticipation du renouvellement des marchés. Depuis le mois de mai 2018, un tableau
de suivi des marchés a été mis en place afin d’anticiper leur passation et laisser un temps
suffisant aux entreprises soumissionnaires.
En matière d’application des critères de jugement fixés aux règlements de consultation, sur
l’un des marchés publics examinés, l’aménagement du cœur de bourg de Bonsmoulins, si les
cotations des offres ont bien été motivées littéralement, elles n’ont cependant pas été
conformes aux critères de jugement définis initialement. La notation au titre du critère prix,
pondérée à hauteur de 70 % dans le règlement de consultation, ne l’a été que pour 60 % dans
l’analyse des offres. Le second critère du règlement de consultation «
Mémoire technique »,
initialement pondéré à 30 %, a fait place à trois sous-critères (planning d’exécution, délai
d’intervention : 20 % ; schéma organisationnel d’un plan assurance qualité - SOPAQ : 10 % ;
mémoire technique : 10 %). Au surplus, aux termes du rapport d’analyse des offres, le critère
délai d’intervention n’a été côté qu’à hauteur de 10 %, d’où un classement final sur 90 et non
100 %.
S’agissant de l’exécution, sur les trois marchés de travaux contrôlés, deux n’ont pas donné
lieu à établissement d’un décompte général définitif (DGD), seul un état de solde définitif ayant
été produit. Pour le dernier marché, les DGD ont bien été établis par lot, mais ils n’ont pas été
systématiquement signés par le pouvoir adjudicateur.
2.
Le non-respect des règles de mise en concurrence
Certains marchés ont été passés en dehors de toute procédure de publicité ou de mise en
concurrence. Il en est ainsi des contrats d’assurances et de certains marchés de familles
homogènes.
a.
Les contrats d’assurances
La directive européenne du 18 juin 1992 portant coordination des procédures des marchés
publics de services a intégré les produits d’assurances parmi les services qu’elle visait. Elle a
été transposée en droit français par un décret du 27 février 1998. La soumission des contrats
d’assurances aux marchés publics s’impose ainsi depuis lors à l’ensemble des acheteurs
publics.
L’EPCI est titulaire de divers contrats en matière de flotte automobile, de responsabilité civile
sur divers bâtiments et d’assurance du personnel. Au total, en valeur 2018, les différents
contrats souscrits représentaient un montant supérieur à 100 000 €. L’ordonnateur indique que
la communauté de communes a adhéré au groupement de commande du centre de gestion
pour l’assurance du personnel.
Depuis sa création, l’EPCI a signé des contrats pour l’ensemble de ses risques avec deux
titulaires, l’un pour la flotte automobile et les bâtiments et l’autre pour la responsabilité civile.
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13
Or, compte tenu de son montant total, le marché des assurances relève d’une procédure
adaptée avec mesures de publicité et formalisme minimal, laquelle n’a jamais été mise en
place. Le périmètre étant stabilisé depuis 2018, il envisage d’organiser cette mise en
concurrence en 2020. Seuls ont pu récemment être renégociés à la baisse, avec son
cocontractant historique, les montants de la prime de responsabilité civile.
Au-delà de son caractère obligatoire, la chambre estime que la mise en concurrence
périodique du marché des assurances placerait l’EPCI dans une situation plus favorable à une
optimisation tarifaire.
b.
Les familles homogènes de fournitures ou services
L’article 27 du code des marchés publics applicable jusqu’au 31 mars 2016 et, depuis le 1
er
avril 2016, l’article 21 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics
disposent que pour la détermination de la valeur estimée du besoin requérant un marché
public, « (…)
en ce qui concerne les marchés publics de fournitures ou de services, il est
procédé à une estimation de la valeur totale des fournitures ou des services qui peuvent être
considérés comme homogènes soit en raison de leurs caractéristiques propres, soit parce
qu'ils constituent une unité fonctionnelle
. »
Comme précédemment indiqué, l’EPCI n’a qu’engagé la démarche de la classification de ses
marchés par famille homogène. Pour pouvoir estimer précisément les besoins et allotir, les
familles identifiées (alimentation, fournitures scolaires, produits d’entretien…) demandent à
être subdivisées en sous-familles.
En l’état actuel, les achats se font au coup par coup, au moyen de simples bons de commande,
sans autres formalités. Or les montants atteints en 2018 pour plusieurs des familles identifiées
(fournitures scolaires : 78 035 € TTC, produits d’entretien : 49 967 € TTC, combustibles : 112
516 € TTC, alimentation : 419 618 €) dépassaient le seuil des 25 000 € nécessitant des
mesures de publicité et la mise en place de marchés à procédure adaptée. Ces règles de
passation des marchés n’ont jamais été appliquées.
La chambre invite donc l’EPCI à parachever son découpage en familles et sous-familles
homogènes et à se conformer aux dispositions applicables à la commande publique.
*
En définitive, la formalisation de l’organisation de la commande demeure un axe majeur de
progrès.
Les responsabilités et pratiques de l’EPCI en matière d’achat demandent à être formalisées
et les travaux de cartographie des achats menés à leur terme. Le plein respect des règles de
la commande publique dans la passation de ses marchés lui commande également d’étendre
la mise en concurrence, d’une part au champ des assurances, d’autre part, aux familles
homogènes de produits ou services, de fixer des délais raisonnables de remise des offres et
d’appliquer strictement les critères de choix résultant des règlements de consultation.
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14
IV.
L’INFORMATION FINANCIÈRE ET LA FIABILITÉ DES COMPTES
A.
L’information financière
1.
Le débat d’orientation budgétaire (DOB) et autres documents d’information
Si les DOB ont permis d’éclairer les élus sur les orientations budgétaires de l’EPCI et les ont
mis en mesure d’exercer effectivement leur pouvoir de décision à l’occasion du vote des
budgets, pour être en pleine conformité avec les textes applicables, ils demandent à être
enrichis d’une présentation de l’évolution des effectifs conformément à l’article 107 de la loi
NOTRe et d’être transmis formellement aux communes membres de l’EPCI.
Au chapitre de l’information financière, l’EPCI ne satisfait pas pleinement aux prescriptions de
l’article L. 2313-1 du CGCT et au décret n° 2016-834 du 23 juin 2016 relatifs à la mise en ligne
par les collectivités territoriales et par leurs établissements publics de coopération de
documents d'informations budgétaires et financières. En effet, si sur le site de l’EPCI sont bien
indexés les budgets et comptes administratifs, en revanche, n’y figure pas la note brève et
synthétique retraçant les informations financières essentielles du budget et du compte
administratif.
Enfin, sur un autre plan, la communauté de communes des Pays de L’Aigle n’a jamais élaboré
son rapport annuel retraçant l’activité de l’établissement qui, en application de l’article L. 5211-
39 du CGCT, doit être adressé au maire de chaque commune membre. Pour l’avenir, elle
devra s’y confirmer.
2.
La qualité des annexes budgétaires
L’article L. 2313-1 du CGCT, applicable aux EPCI comprenant au moins une commune de
3 500 habitants et plus, fixe la liste des états qui doivent être annexés aux documents
budgétaires (budget primitif et compte administratif).
Pour le budget principal, l’état des provisions devrait être renseigné. Depuis 2017, la liste
détaillée des concours attribués aux associations de droit privé, les états de flux croisés entre
l’EPCI et les communes membres du groupement et ceux entre l’EPCI et ses budgets annexes
n’ont jamais été remplis.
S’agissant des budgets annexes (BA), l’état du contrat de crédit-bail du BA «
Frénéhard et
Michaux
» et l’état C2 «
Liste des organismes dans lesquels a été pris un engagement
financier
» du BA «
Parc d’activités
» (contrat de concession d’aménagement liant l’EPCI à la
SHEMA
3
) n’ont jamais été complétés.
Pour l’avenir, la chambre demande à la communauté de communes de présenter la totalité
des annexes budgétaires retraçant ses activités.
B.
La fiabilité des comptes et l’opération de concession d’aménagement
Divers points de fiabilité des comptes ont été examinés, dont les liens contractuels entre l’EPCI
et la SHEMA dans le cadre d’un contrat de concession d’aménagement.
3
La Société Hérouvillaise d’Economie Mixte pour l’Aménagement (SHEMA) est une société d’économie mixte locale spécialisée
dans l’aménagement, la construction et le développement économique en Normandie.
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janvier 2017 communauté de communes des
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15
1.
La fiabilité des comptes
L’équilibre des opérations d’ordre budgétaire, les opérations d’affectation des résultats, les
écritures propres aux intérêts courus non échus, les cessions d’immobilisations, les restes à
réaliser et le rattachement des produits et des charges à l’exercice auquel ils se rapportent
n’appellent pas de commentaire particulier.
a.
Les anomalies en matière d’imputation budgétaire
Sur la période en revue, s’agissant de la rémunération indemnitaire des personnels
contractuels, l’EPCI n’a jamais imputé les sommes afférentes au compte 64138
« Personnels
contractuels – autres indemnités »
conformément à la nomenclature comptable M14. En effet,
dans les comptes administratifs de l’établissement, le régime indemnitaire de ces personnels
a été systématiquement mandaté et regroupé au sein du seul compte 64131
« Rémunération
principale du personnel non titulaire ».
Il n’a donc pas été possible d’apprécier précisément les variations propres au régime
indemnitaire des personnels contractuels sur la période 2014/2018. Au budget prévisionnel
2019, cette ventilation n’a toujours pas été mise en œuvre.
Il appartient à l’EPCI de ventiler, pour l’avenir, la masse salariale des agents contractuels entre
rémunération principale et régime indemnitaire.
b.
Les subventions du budget principal aux budgets annexes
Des imputations comptables inadaptées
Sur la période, en moyenne annuelle, les aides du budget principal aux budgets annexes se
sont élevées à 1 355 200 €, dont près de 1 000 000 € pour le seul budget de la piscine
intercommunale.
La nomenclature M14 dispose de comptes d’imputation précis permettant de transcrire dans
les documents comptables les opérations budgétaires entre le budget principal et les budgets
annexes. Or, sur la période, l’EPCI ne les a pas toujours respectés.
Sur toute la période en revue, à l’exception du BA «
Parc d’activités
», les aides du budget
principal à ses budgets annexes ont été imputées à tort sur le compte 65738
« Subventions
de fonctionnement versées aux autres organismes publics ».
A l’avenir, la chambre
recommande à l’EPCI d’imputer cette dépense, soit au compte 657363
« Subventions de
fonctionnement aux établissements et services rattachés à caractère administratif »
si l’aide
octroyée présente un caractère de charges courantes, soit au compte 6521
« Déficit des
budgets annexes à caractère administratif »
au cas où l’aide du budget principal couvre le
déficit d’un budget à caractère administratif.
S’agissant de l’aide au BA
« Parcs d’activités »
, en 2014 et 2015, le compte 276351
« Créances GFP de rattachement »
du budget principal a été utilisé à tort pour lui octroyer une
subvention d’équipement. Il aurait dû être recouru au compte 204163
« Subventions
d’équipement versées à établissements et services rattachés à caractère administratif »
. La
recette correspondante pour ce BA a été imputée à tort au compte 1327 «
Subventions
d’investissement budget communautaire et fonds structurels
» au lieu des comptes 13151 ou
13251
« Subventions d’équipement GFP de rattachement »
selon le caractère amortissable
ou non de l’équipement financé. En 2018 et 2019, toujours pour subventionner ce même
budget annexe, un autre compte du budget principal a été mouvementé, le compte 2041512
«
Subventions d’équipement versées
à GFP de rattachement
» en lieu et place du compte
204163 déjà mentionné. En contrepartie, le BA
« Parcs d’activités »
a retracé à tort la recette
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
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janvier 2017 communauté de communes des
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16
correspondante à un compte de la section de fonctionnement de racine 74
« Dotations et
participations »
au lieu des comptes 13151 ou 13251 de la section d’investissement précités.
La chambre invite l’EPCI à respecter les comptes d’imputation comptables qui, dans la
nomenclature M14, retracent les flux réciproques entre budget principal et budgets annexes.
c.
La concordance de l’inventaire avec le bilan du comptable
L’inventaire 2018 a été arrêté par les services de l’ordonnateur de l’EPCI à une valeur nette
comptable de 65 193 487,91 €, soit une valeur brute totale de 72 779 117,59 € - 7 595 314,46
€ d’amortissements cumulés.
Au compte de gestion du budget principal 2018 du comptable, le montant total inscrit à l’actif
brut du bilan s’élevait à 73 596 886,34 €, les amortissements cumulés à 6 751 464,74 €, d’où
un actif net de 66 845 421,60 €.
Il en ressort, fin 2018, un écart net entre ces deux documents de plus de 1,6 M€. Dès lors, la
chambre recommande à l’ordonnateur de se rapprocher des services du comptable afin de
rétablir leur concordance. En réponse au rapport d’observations provisoires, le président de
l’EPCI a transmis un nouvel inventaire, à fin 2018, d’une valeur nette comptable de
67 063 797,62 €. Après ce premier travail de concordance réalisé par les services de
l’ordonnateur en lien avec ceux du comptable, l’écart net de valeur entre ces deux documents
n’est plus que de 218 376,02 €. La chambre invite l’EPCI à parachever ce travail dès que
possible.
d.
La concordance de l’état de la dette entre les documents comptables
S’agissant des budgets annexes, le compte administratif
« Parc d’activités »
n’a jamais
recensé l’avance remboursable consentie par le budget principal, d’où un écart avec le compte
de gestion de 181 038,66 €.
Dès lors, la chambre recommande à l’ordonnateur de rétablir la concordance du montant de
la dette entre ces deux documents pour le budget annexe
« Parc d’activités
».
2.
L’opération de concession d’aménagement
a.
Présentation du contrat de concession et de ses avenants
Ce budget de lotissement retrace, d’une part, les participations de la communauté de
communes allouées à la Société Hérouvillaise d’Economie Mixte pour l’Aménagement
(SHEMA) dans le cadre d’une concession d’aménagement visant à créer de nouvelles zones
foncières (viabilisation et vente de terrains par la SHEMA) et à réaliser des bâtiments d’accueil
d’entreprises, d’autre part, les recettes et dépenses liées à la gestion de diverses autres zones
foncières, exploitées en propre par l’EPCI.
Les observations de la chambre portent sur les seules relations de l’EPCI avec son
aménageur, la SHEMA.
Dans le cadre de ce programme, la communauté de communes et la SHEMA ont signé, le 16
juillet
2009,
un
contrat
de
concession
d’aménagement,
d’une
durée
initiale
de
15 ans, par lequel cette dernière s’engageait à aménager et développer le parc d’activités afin
de favoriser la réalisation d’un ou plusieurs bâtiments d’accueil d’entreprises, le maintien et le
développement des entreprises locales et l’accueil de nouvelles entreprises. Trois sous-
opérations ont été individualisées : la réalisation d’un bâtiment d’accueil d’entreprises
d’environ 12 500 m², un bail ayant à cet effet été conclu avec la
société IMV
le 30 juillet 2010
pour une durée de 11 ans 11 mois et 20 jours, la commercialisation de l’extension du
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
17
lotissement (Le Buat) et l’aménagement et la commercialisation d’une nouvelle zone d’activités
(La Foucardière). La participation de l’EPCI dans ce montage a été fixée à 1 000 000 € sur la
durée de la concession. Au terme de la concession, les bâtiments et ouvrages seront remis à
l’EPCI.
A la demande de l’EPCI, le contrat de concession a été modifié par un avenant en date du 26
décembre 2014, qui a porté sur le rachat par la SHEMA des anciens locaux de l’entreprise
dénommée
LTI
- réinstallée sur le site de la nouvelle zone d’activités (La Foucardière) - et leur
réhabilitation en vue d’y accueillir de nouvelles structures économiques. En contrepartie, une
nouvelle participation d’un montant de 280 000 € a été appelée par la SHEMA auprès de
l’EPCI. Aux termes de cet avenant, l’ancien bâtiment
LTI
réaménagé doit revenir à l’EPCI, en
fin de concession en 2024, pour un montant de 677 324 € HT.
Par un avenant n° 2 en date du 10 septembre 2015, la durée du contrat initial a été prorogée
de six années, passant à 21 ans, 5 mois et 10 jours, pour se terminer le
31 décembre 2030, ce pour faire coïncider la durée de la concession d’aménagement avec
l’emprunt souscrit par la SHEMA pour lui permettre la reconversion de l’ex-site
LTI
.
b.
Les faiblesses juridiques et les risques financiers potentiels
Les relations croisées ainsi décrites entre la communauté de communes et la SHEMA sont
empreintes de deux incertitudes juridico-financières.
Une première incertitude porte, d’une part, sur la date de cession à l’EPCI du bâtiment construit
en 2009-2010 par la SHEMA et hébergeant les activités de la société IMV, et de celui racheté
en 2014 à la société LTI et réaménagé pour héberger de nouvelles structures économiques,
d’autre part, sur les prix de cession de ces deux biens.
Au vu du dernier bilan annuel de la concession (compte rendu annuel à la collectivité de
l’exercice 2017), l’EPCI deviendrait propriétaire du bâtiment loué à la société
IMV
à l’échéance
initiale de fin de concession en 2024, à sa valeur nette comptable déduction faite des
subventions restant à amortir, soit au prix de 2 801 209 € HT. En contrepartie, à compter de
2024, en sa qualité de nouveau propriétaire, il percevrait les produits annuels de location du
bâtiment. Or, le maintien de cette date de retour en 2024, disjointe de la fin de concession en
2030 résultant de l’avenant n° 2 au contrat de concession, nécessiterait un avenant entre les
deux parties au contrat de concession. L’EPCI a expliqué que deux options sont possibles. La
première consisterait en un maintien de la date de retour en 2024 dans les conditions
précitées. Le coût du rachat contraindrait alors l’EPCI à conclure un emprunt de financement
de court terme, le montant annuel de loyers perçus et les diverses recettes attendues
permettant de l’amortir en quelques années. Dans la seconde, le bâtiment serait maintenu
dans la convention de concession sous propriété de la SHEMA jusqu’à son échéance en 2030
et les loyers continueraient alors d’être perçus par la SHEMA, lui permettant d’amortir la valeur
résiduelle du bâtiment.
Au total, une incertitude demeure sur la date de retour de ce bien à l’EPCI (2024 ou 2030). Si
les parties convenaient d’un rachat en 2024, se poserait en amont la question de la
soutenabilité financière de l’emprunt à conclure par l’EPCI et un avenant à la convention de
concession devrait sceller cette date de retour ainsi que les conditions financières sus-définies.
Le contrat de concession précise en son article 23.2 que «
le transfert de propriété sera réalisé
en contrepartie du versement d’un prix calculé sur la base de la valeur vénale telle qu’elle
apparaît dans le dernier compte rendu annue
l ». En réponse au rapport d’observations
provisoires, le président de la communauté de communes des Pays de L’Aigle et le directeur
général de la SHEMA précisent que le coût prévisionnel de cession du bâtiment loué à
IMV
,
en 2030, est estimé à 1 915 999 € HT et qu’en contrepartie, l’EPCI percevrait alors les produits
annuels de location dudit bâtiment évalués à 810 000 € HT/an. De plus, le directeur général
de la SHEMA indique vouloir préparer un avenant arrêtant définitivement la date et la valeur
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
18
de reprise dudit bâtiment afin de le soumettre à approbation du conseil communautaire de
l’EPCI avant la fin de l’année 2019.
La même incertitude subsiste, dans des termes sensiblement similaires, en ce qui concerne
la date de cession à l’EPCI de l’ex-bâtiment de la société
LTI
. Comme indiqué ci-avant,
l’avenant n° 1 à la concession prévoit un retour du bien en 2024 pour un montant de 677 324
€ HT. Une autre option de rachat, en 2030, ressort du compte rendu annuel d’activité de la
concession de l’exercice 2017 pour un montant de 68 940 € HT, ce rachat devenant
générateur pour l’EPCI de loyers annuels prévisionnels évalués à 165 000 € HT.
Si cette date
de retour figurant au rapport annuel d’activité conforme à la prorogation de la concession
(avenant n° 2) devait être retenue par les parties, un nouvel avenant à la concession devrait
alors formaliser et actualiser le prix de cession. Dans leurs réponses respectives au rapport
d’observations provisoires, l’ordonnateur de l’EPCI et le directeur général de la SHEMA
confirment que le bâtiment
ex-LTI
(bien de reprise) sera cédé en 2030 à la communauté de
communes des Pays de L’Aigle pour une valeur de 68 940 € HT. Le directeur de la SHEMA
précise, pour sa part, préparer un avenant en ces termes.
La deuxième zone d’incertitudes tient aux conditions financières de sortie de la concession
s’agissant du rythme de la commercialisation des terrains. Interrogé sur ce point, l’EPCI a
reconnu que l’exercice de prospective en matière de terrains était difficile
4
et dépendait
fortement de l’activité économique nationale. Alors que le bilan prévisionnel annexé au rapport
d‘activité de l’exercice 2017 prévoit à l’horizon 2030 un solde excédentaire de 975 957 €, au
31 décembre 2017, le solde effectif était négatif à hauteur de - 6 857 545 € avant mise en
place des emprunts. Le solde prévisionnel de fin de concession n’est assis sur aucune donnée
précise (terrains vendus, terrains restant à vendre) permettant de s’assurer de la viabilité de
cette extrapolation des résultats d’exploitation définitifs de la concession. L’EPCI aurait grand
intérêt à demander à l’aménageur l’insertion dans son rapport annuel d’activité d’un arrêté
prévisionnel des comptes fondé sur plusieurs scénarios de vente des terrains, pour
provisionner un risque potentiel de sortie déficitaire du contrat de concession. L’EPCI, en
réponse à la chambre, a précisé avoir demandé à la SHEMA un travail sur l’évaluation
financière de différents scénarios de commercialisation des terrains, afin d’orienter sa stratégie
et mesurer au mieux ses engagements.
La chambre estime que l’EPCI doit, d’une part, préserver ses intérêts dans le choix des dates
de retour des biens et sécuriser la ou les options retenues dans un cadre conventionnel,
d’autre part, rester vigilant sur la sortie de la concession d’aménagement afin d’envisager le
provisionnement d’un éventuel déficit.
*
En conclusion, si l’information délivrée aux élus sur les enjeux et évolutions de la situation
financière de l’EPCI apparaît satisfaisante et claire, la tenue des comptes exige des
améliorations.
Trois actions prioritaires demandent à être engagées : la sécurisation, dans le cadre de la
gestion du parc d’activités, des dispositifs de rachat par l’EPCI à la SHEMA des bâtiment
s IMV
et
LTI
; la mise en concordance des montants de l’inventaire et de la dette entre les états
financiers respectifs de l’ordonnateur et du comptable ; le respect des règles de bonne
imputation budgétaire.
4
L’EPCI dispose d’une réserve foncière de 6 hectares et travaille sur la construction d’un village d’artisans permettant de répondre
à de plus petits projets, l’un de 7 000 m², l’autre de 2 500 m².
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communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
19
V.
LA SITUATION FINANCIERE
A.
Le fonctionnement
Entre 2014 et 2018, la progression considérable des produits et charges de gestion du budget
principal (respectivement, + 75,20 % et + 72,60 %) résulte des extensions successives du
périmètre géographique de l’EPCI et des nouvelles compétences exercées.
1.
Les recettes
Les produits de gestion sont passés de 10 126 656 € en 2014 à 18 716 232 € en 2018.
a.
Les impôts et taxes
-
La fiscalité levée
En 2018, les ressources fiscales propres ont constitué la part prépondérante des recettes de
l’EPCI, soit 65 %.
Leur forte hausse est imputable à trois facteurs : les augmentations des taux d’imposition en
2015 et 2016 pour compenser à la fois les nouvelles charges issues de la prise de compétence
en matière scolaire et les baisses de dotations, la fusion en 2017 avec la communauté de
communes de La Ferté-Fresnel et le dynamisme des bases fiscales qui, pour la taxe
d’habitation et la taxe foncière sur les propriétés bâties, ont toujours été supérieures aux
moyennes départementales. Le produit des impôts locaux a ainsi plus que doublé, de 4 610
085 € en 2014 à 9 910 102 € en 2018.
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) est un indicateur de la part des compétences exercées
au niveau du groupement. Il est passé de 0,39 en 2014 à 0,77 en 2018. Il reflète le haut niveau
de compétences exercées à l’échelon intercommunal.
-
La redistribution de ressources entre l’EPCI et ses communes membres
La fiscalité reversée à l’intercommunalité a été multipliée par trois, passant de 698 591 € en
2014 à 2 704 923 € en 2018. Cette variation est liée essentiellement au transfert de la
compétence en matière scolaire, au 1
er
septembre 2014 pour les communes du périmètre de
l’ex-communauté de communes des Pays de L’Aigle.
Au titre des mécanismes de péréquation horizontale, le groupement a toujours bénéficié d’un
reversement au titre du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et
communales (FPIC) et a été contributeur au fonds national de garantie individuelle des
ressources (FNGIR).
L’ensemble des compensations des communes n’ayant jamais été revalorisées, face à une
forte chute de ses recettes institutionnelles (Cf.
infra
- Les dotations de l’Etat et autres
organismes), l’EPCI étudie depuis plusieurs années la mise en place d’un «
pacte fiscal
»
visant à rééquilibrer les ressources fiscales respectives de l’EPCI et de ses communes
membres et lui permettre de financer des projets structurants sur son territoire.
Ainsi, depuis 2018, il a mis en place un mode de répartition dérogatoire du FPIC entre la part
intercommunale et la part communale. En forte baisse en 2018, par application des
mécanismes de répartition de droit commun (335 009 € contre 485 060 € en 2017), la part
intercommunale a, par délibération du 5 juillet 2018, été réévaluée à 555 000 €. Ce mécanisme
a été reconduit en 2019.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
20
b.
Les dotations de l’Etat et autres organismes
La principale dotation de l’Etat, la dotation globale de fonctionnement (DGF), s’est repliée de
30 % entre 2014 (1 834 989 €) et 2018 (1 258 721 €). A périmètre constant, d’après
l’ordonnateur, la baisse de la DGF atteint 39 %.
Hormis quelques exceptions dont les compensations de l’Etat au titre des exonérations de
taxes d’habitation, les diverses autres participations et attributions de l’Etat et des collectivités
locales au bénéfice de l’EPCI ont également été réduites.
c.
Les ressources d’exploitation
Même si elles ne représentent qu’une part réduite des recettes (10 % en 2018), les ressources
d’exploitation ont crû de 67 % entre 2014 et 2018, sous l’effet principalement de la prise de
compétence scolaire au 1
er
septembre 2014.
Quatre postes ont fortement progressé.
Il en est ainsi du compte 7067 «
Redevances et droits des services périscolaires et
d’enseignement
» regroupant les facturations de cantines, et, depuis septembre 2017, les
facturations des garderies. Les variations de ce compte (190 565 € en 2014 ; 572 543 € en
2018) s’expliquent essentiellement par la prise de compétence en matière scolaire en
septembre 2014 et la fusion de 2017.
Les deux comptes cumulés 70841 «
Mise à disposition de personnel aux budgets annexes
»
et 70845 «
Mise à disposition de personnel aux communes membres
» sont passés de
873 266 € en 2014 à 1 022 119 € en 2018. Cette hausse est liée principalement au transfert
de la compétence en matière scolaire et au remboursement depuis 2018, par les budgets
annexes (assainissement, pépinière d’entreprises), des moyens humains mis à disposition par
le budget principal.
Les revenus locatifs (compte 752) ont évolué de 116 013 € en 2014 à 304 401 € en 2018, avec
l’intégration dans le nouvel ensemble intercommunal du contrat de bail conclu entre l’ex-
communauté de communes du canton de La Ferté-Fresnel, propriétaire du bâtiment loué à
l’EHPAD, et dont la gestion est assurée par le CIAS. Ce loyer annuel s’élève à environ 200 000
€.
*
En matière de recettes, si les fusions et extensions de compétences ont, en bonne logique,
fortement fait progresser le produit fiscal de l’EPCI, en contrepoint, ce dernier a subi une forte
contraction des dotations allouées par l’Etat. Pour l’avenir, à périmètre constant, les marges
de progression des recettes ne semblent pouvoir émaner que du déploiement du projet de
«
pacte fiscal
».
2.
Les dépenses
En 2018, les charges de gestion ont atteint 15 692 563 €, contre 9 091 667 € en 2014.
a.
Les charges de personnel
Sur la période en revue, les charges de personnel - nettes des remboursements de mises à
disposition d’agents - ont évolué de 2 333 502 € en 2014 à 5 137 238 € en 2018, soit une
progression de l’ordre de 120 %.
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janvier 2017 communauté de communes des
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21
Cette forte progression résulte de la prise de compétence en matière scolaire en septembre
2014 avec l’intégration de 122 agents, puis en 2017 l’intégration de 25 agents issus de la
fusion avec la communauté de communes de La Ferté-Fresnel et des transferts de
compétence associés.
La rémunération du personnel titulaire est ainsi passée de 1 378 423 € en 2014 à 2 709 431
€ en 2018. Le même effet de levier a affecté l’évolution de leur régime indemnitaire.
La progression des rémunérations des agents non titulaires (640 483 € en 2014 ; 1 354 001 €
en 2018) s’explique, quant à elle, par la reprise de personnels contractuels dans le champ
scolaire et par des recrutements de cadres sous statut de contractuels. A ces facteurs, se sont
ajoutés, sur l’exercice 2018, de nombreux remplacements au complexe aquatique, consécutifs
à des arrêts maladie, et une hausse importante des contrats sur le service scolaire, en
particulier, après la reprise de l’activité de garderie, jusque-là confiée au CIAS.
Hors nouveau transfert de compétences, l’EPCI entend désormais limiter l’évolution de ses
dépenses de personnel aux seuls effets financiers du glissement-vieillesse-technicité (GVT),
du parcours professionnel, carrières et rémunérations (PPCR) et des mesures statutaires, soit
une progression estimée entre 1,5 et 2,5 % par an.
b.
Les charges à caractère général
Alors qu’elles s’établissaient à 1 375 816 € en 2014, les charges à caractère général ont
continûment progressé pour atteindre 2 673 692 € en 2018, soit une progression de 94 %.
Le principal poste, celui relatif aux achats, est ainsi passé de 553 400 € en 2014 à 1 286 207
€ en 2018, avec deux pics, le premier, entre 2014 et 2015 (+ 754 221 €) lié au transfert de
compétence, le second entre 2016 et 2017 (+ 644 250 €), résultant de la fusion avec la
communauté de communes de La Ferté-Fresnel.
La même progression a affecté le poste des dépenses d’entretien et de réparations.
Pour l’avenir, ce chapitre recèle des voies d’économies, en particulier par la mise en place de
marchés et le recours à des centrales d’achat. Ce travail sur les charges de gestion courante
est lié à la structuration de la fonction achats et le recrutement en cours d’un responsable des
marchés publics.
c.
Les autres charges de gestion courante
Retraitement fait de l’intégration sur ce chapitre en 2018 de la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères (à hauteur de 2 146 653 €), auparavant comptabilisée au chapitre 014
«
Atténuations de produits
», l’évolution de ce chapitre a été contenue à + 4 % sur la période
(4 509 082 € en 2014 ; 4 689 508 € en 2018).
Plusieurs budgets annexes ont bénéficié de subventions annuelles d’équilibre pour un montant
total en réduction jusqu’en 2018 (1 244 697 €), mais qui devrait retrouver en 2019 le niveau
de l’année 2014. La subvention d’équilibre du budget annexe PSLA pourrait, à l’avenir,
augmenter en raison de la mise en service attendue de deux nouveaux pôles.
La subvention annuelle au centre intercommunal d’action sociale, établissement public
autonome, a accusé un net repli en 2018 (de 1 764 000 € en 2016 à 1 164 000 € en 2018), en
raison de l’abandon des nouvelles activités périscolaires au 1
er
septembre 2017.
Les aides du budget principal aux budgets annexes pèsent sur ce chapitre de dépenses. Elles
sont fortement dépendantes des projets portés par l’EPCI.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
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janvier 2017 communauté de communes des
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22
*
Les recettes ne recélant que peu de marges de progression, l’EPCI n’a d’autre alternative que
celle d’une maîtrise des dépenses de personnel et d’une action ferme sur les charges de
gestion courante.
B.
Les investissements
1.
Les ressources internes
Dans son périmètre de 2014 à fin 2016, sous l’effet d’une progression des dépenses -
principalement de personnel - supérieure à celle des recettes, l’excédent brut de
fonctionnement (EBF) de l’EPCI, bien que globalement stable en montant, s’est dégradé en
pourcentage des produits de gestion, passant de 14,96 % en 2014 à 10,42 % en 2016. Ce
contexte a conduit l’EPCI, en 2016, à augmenter les taux fiscaux.
L’EBF s’est redressé en 2017 et 2018, dans son nouveau périmètre (reprise des produits et
charges de l’ex-communauté de communes de La Ferté-Fresnel et baisse de la subvention au
CIAS de 600 000 € entre les exercices 2016 et 2018), pour atteindre respectivement 12,3 et
16 % des produits de fonctionnement.
La capacité d’autofinancement nette a subi les variations erratiques des remboursements en
capital des emprunts. Elle a atteint son plus bas niveau en 2015 et a culminé en 2018 à
1 735 886 €. Cette amélioration de la CAF nette est en lien avec celle de la CAF brute qui suit
la même courbe sur la période (1 049 655 € en 2015 et 2 712 405 € en 2018).
2.
Le financement des opérations d’équipement
a.
L’analyse rétrospective
Le programme annuel d’investissement a été soutenu, à hauteur de 3 000 000 € annuels, à
l’exception de l’année 2018 où il n’a atteint que 1 015 800 €. En complément des ressources
propres, il a été financé par des subventions, des emprunts et des prélèvements sur le fonds
de roulement.
Les principaux équipements financés sur le budget général ont été le pôle sportif
intercommunal (réalisation 2015/2016 de 3 067 167 € TTC), l’aménagement du quartier
Blaizot (phase îlots entre 2014 et 2017 pour 616 046 € TTC et parking Napoléon en 2018 pour
771 206 € TTC), l’école de Villers-en-Ouche en 2017 (1 018 198 € TTC), l’acquisition de
l’étang «
La Croix Lamirault »
et des terrains attenants en 2017 (444 000 € TTC).
b.
Eléments de prospective
En 2019, le programme d’investissement prévisionnel fixé au budget primitif s’établit à
10 740 000 €, dont 8 040 000 € au titre de la seule opération dénommée «
cinéma
» (création
d’un complexe culturel comportant un cinéma et une salle de spectacles). Le financement de
cette opération est assis sur des subventions attendues pour un montant de 4 250 000 €, des
contributions
allouées
par
les
communes
(validées
en
CLECT
du
23 mai 2019) et un emprunt de 2 600 000 € .
La ville de L’Aigle devrait verser un fonds de concours à hauteur de 1 200 000 € au titre de la
compétence culturelle qu’elle exerce sur le territoire (conseil municipal de L’Aigle du 24 juin
2019). Les autres communes membres se sont engagées à réviser librement leur
compensation, afin d’apporter à l’EPCI un montant maximal de 7 €/habitant. Cet engagement
doit encore faire l’objet d’un vote de chaque conseil municipal.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
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janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
23
L’EPCI prévoit d’engager l’emprunt destiné à financer le complexe cinéma en phase de
travaux, fin 2019 ou début 2020.
La souscription de cet emprunt pèsera sur l’encours de dettes mais, selon l’EPCI, sans
compromettre l’objectif d’un ratio de désendettement sous la barre des huit années, règle de
prudence fixée par les élus.
Sa faible capacité d’autofinancement l’oblige à échelonner la programmation des autres
investissements (rénovation lourde des gymnases et écoles, construction de nouvelles écoles,
aménagement urbain…). A cette fin, il envisage d’élaborer, dans le courant de l’année 2019,
un plan pluriannuel d’investissement couvrant la période 2020-2025.
C.
La dette
Au 31 décembre 2018, l’encours de dettes était constitué de 110 emprunts, dont 37 sur le seul
budget principal.
La majeure partie des emprunts (75 %) a été transférée lors des prises de compétences
successives, en particulier le scolaire et l’assainissement collectif.
1.
Le budget principal
L’encours de la dette du budget principal a doublé sur la période examinée pour atteindre
10 662 341 € en 2018 contre 5 429 868 € en 2014.
Si l’EPCI a remboursé, sur la période 2014-2018, 4 500 000 € de capital, l’accroissement de
sa dette est principalement imputable à la reprise des emprunts en lien avec celle de la
compétence scolaire en 2014 (2 394 000 €) et à l’intégration de la dette de la communauté de
communes de La Ferté-Fresnel, en 2017, lors de la fusion avec cet EPCI (3 227 000 €).
Parallèlement, la communauté de communes des Pays de L’Aigle a conclu sur la même
période de nouveaux emprunts à hauteur de 4 800 000 €.
Les emprunts concernés ne présentent pas de risques. Les taux s’étalent entre 0,87 % et 6,0
%, le nombre d’emprunts à taux supérieur à 4 % se montant à 19.
La durée théorique de désendettement de l’EPCI, qui atteignait 8 années en 2015, sous l’effet
conjugué de la hausse de l’encours et de la baisse de la CAF, s’est depuis lors réduite pour
ne plus atteindre que 3,9 années en 2018.
2.
Les budgets annexes
Leur encours de dettes représentait au 31 décembre 2018 un montant de capital restant dû
de 10 001 814 €, soit un volume d’engagement financier sensiblement identique à celui pesant
sur le budget principal.
Cet encours a crû de 62 %, par rapport au niveau de l’année 2014. Ce fort bond s’explique
quasi-exclusivement par la reprise, en 2018, à hauteur de 6 031 587 €, des emprunts liés à la
compétence en matière d’assainissement.
Outre un prêt sur le budget annexe «
Affermage assainissement
» à taux variable classé
« 1B » mais « capé » (l’évolution défavorable du taux d’intérêt ne pouvant s’écarter de plus
d’un point du taux souscrit lors de la souscription), pour un capital restant dû de 159 893 €, cet
encours comporte sur le budget annexe
« Pôle santé »
, un emprunt variable conclu le
23 décembre 2010 et se terminant en février 2036 auprès de la Caisse d’Epargne pour un
montant restant dû de 828 000 €,
lequel bien que classé « IA » ne comporte pas d’option de
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur les comptes et la gestion de la
communauté de communes des Pays de L’Aigle et de la Marche devenue au 1
er
janvier 2017 communauté de communes des
Pays de L’Aigle
24
passage à taux fixe à même de prémunir l’EPCI d’un éventuel risque d’évolution défavorable
des intérêts à verser. Cet emprunt fait l’objet d’une attention particulière.
3.
Les voies possibles de restructuration de la dette
Selon l’EPCI, les tentatives de renégociation des taux effectuées en 2015 auprès des
principaux établissements prêteurs ont été infructueuses, en raison d’indemnités de résiliation
dissuasives.
Une analyse du portefeuille d’emprunts a été réalisée en 2018 par un prestataire externe. A la
lumière de cette analyse, l’EPCI entend étudier les voies possibles d’un regroupement et d’une
réduction de son nombre d’emprunts et d’une renégociation de certains autres.
*
Au total, l’encours de dettes de l’EPCI est en constante progression, fruit principalement des
extensions géographiques et reprises de compétences. Il se caractérise par des taux d’intérêt
élevés et un émiettement. La recherche d’une optimisation de la gestion de la dette s’impose.
D.
Conclusion et perspectives
Sur la période 2014-2018, sous l’effet des extensions successives de périmètre géographique
et des transferts de compétences, le budget de fonctionnement de la communauté de
communes a quasiment doublé. Son endettement s’est accru dans la même proportion, par
intégration des encours d’emprunts des entités fusionnées et de ceux liés aux compétences
reprises. Le cycle de fonctionnement n’a pu dégager, sous le poids de sa charge de
remboursement en capital d’emprunts, qu’une faible CAF nette. De ce fait, malgré le recours
à de nouveaux emprunts, l’EPCI a dû puiser dans ses ressources pour financer sa politique
d’investissement.
Outre le fort endettement, plusieurs raisons structurelles expliquent cette faible capacité
d’autofinancement. Alors que les nombreuses compétences exercées sont porteuses de coûts
fixes de fonctionnement élevés (personnel, énergie, gestion de bâtiments, sous-traitance…),
les recettes de compensation sont par nature figées, et après plusieurs années d’exercice des
compétences, se sont révélées être déconnectées des coûts réels, en particulier en matière
de voirie (transfert à la fin des années 90) ou d’action sociale. L’exercice de nouvelles
compétences a, de surcroît, nécessité un renforcement de la structure administrative de l’EPCI
(finances, juridique, ressources humaines, informatique) financé sur ses seules ressources.
Par ailleurs, certains transferts de compétences (à titre d’exemple, l’instruction des permis de
construire) n’ont été accompagnés d’aucun transfert de ressources. Enfin, diverses dépenses
« historiques » restent contraintes, comme le reversement du contingent d’aide sociale aux
communes, alors même que la DGF allouée s’est fortement repliée ces dernières années.
La restauration de la capacité d’autofinancement, engagée en 2018, constitue un objectif
prioritaire. Le pouvoir fiscal de l’EPCI est désormais fortement restreint, en raison
principalement de la suppression de la taxe d’habitation. A périmètre constant, seul le projet
dit de «
pacte fiscal
» visant à une redistribution à son profit d’une fraction de ressources
fiscales des communes membres, serait de nature à faire levier sur les recettes, mais à ce
stade, seul a pu être mis en place un mode de répartition dérogatoire des parts
intercommunale et communale du FPIC, dont le produit reste modeste. Dès lors, il revient à la
communauté de communes de maîtriser ses charges de fonctionnement, principalement
celles de personnel et de gestion courante, et de se désendetter.