CERTIFICATION
DES COMPTES DU
RÉGIME GÉNÉRAL DE
SÉCURITÉ SOCIALE
Exercice 2019
Mai 2020
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SOMMAIRE
Délibéré
..........................................................................................................
7
Synthèse
.........................................................................................................
9
Chapitre I
les positions de la Cour sur les comptes combinés du régime
général pour l’exercice 2019
.......................................................................
23
I.
Les comptes combinés de l’activité de recouvrement
........................
25
A. La position de la Cour
.................................................................................
25
B.
Les motivations détaillées de la position de la Cour
...................................
27
II.
Les comptes combinés de la branche maladie
...................................
48
A. La position de la Cour
.................................................................................
49
B.
Les motivations détaillées de la position de la Cour
...................................
50
III.
Les comptes combinés de la branche accidents du travail - maladies
professionnelles (AT-MP)
........................................................................
74
A. La position de la Cour
..................................................................................
74
B. Les motivations détaillées de la position de la Cour
....................................
75
IV.
Les comptes combinés de la branche famille
...................................
81
A. La position de la Cour
..................................................................................
81
B. Les motivations détaillées de la position de la Cour
....................................
82
V.
Les comptes combinés de la branche vieillesse
..............................
99
A. La position de la Cour
..................................................................................
99
B. Les motivations détaillées de la position de la Cour
..................................
101
Chapitre II
les positions de la Cour sur les comptes des organismes
nationaux du régime général pour l’exercice 2019
.................................
115
VI.
Les comptes de l’acoss pour l’exercice 2019
.................................
117
A. La position de la Cour sur les comptes de l’ACOSS
.................................
117
B. Les motivations détaillées de la position de la Cour
..................................
117
VII.
Les comptes de la cnam pour l’exercice 2019
..............................
118
A. La position de la Cour sur les comptes de la CNAM
.................................
118
B. Les motivations détaillées de la position de la Cour
..................................
119
VIII.
Les comptes de la cnaf pour l’exercice 2019
................................
120
A. La position de la Cour sur les comptes de la CNAF
..................................
120
B. Les motivations détaillées de la position de la Cour
..................................
121
IX.
Les comptes de la cnav pour l’exercice 2019
...............................
121
A. La position de la Cour sur les comptes de la CNAV
..................................
121
B. Les motivations détaillées de la position de la Cour
..................................
122
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
4
COUR DES COMPTES
Chapitre III
le compte rendu des vérifications opérées
par la Cour
................................................................................................
123
X.
Le cadre et la démarche d’audit
.....................................................
125
XI.
Les vérifications intermédiaires
.....................................................
127
XII.
Les vérifications finales
.................................................................
129
Annexes
......................................................................................................
133
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
La certification des comptes du régime général de sécurité sociale
par la Cour des comptes
- élaboration et publication -
En application des dispositions de l’article LO 132-2-1 du code des
juridictions financières, la Cour établit chaque année un rapport de certification
des comptes du régime général de sécurité sociale, qu’elle remet au Parlement
et au Gouvernement au titre de sa mission constitutionnelle d’assistance au
Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l’application des lois de
financement de la sécurité sociale (article LO 111-3 du code de la sécurité
sociale).
La Cour conduit ses vérifications en se référant aux normes
internationales d’audit (normes ISA) édictées par la Fédération internationale
des experts comptables (IFAC), dans le respect des trois principes
fondamentaux qui gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour des
comptes et celles des chambres régionales et territoriales des comptes :
l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle
des
juridictions
financières
et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La
contradiction
implique que les constatations et appréciations
ressortant d’un contrôle, d’une enquête ou de vérifications, de même que les
observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement
soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles
ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses
reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication.
L’audit de certification des comptes du régime général de sécurité
sociale est réalisé par la sixième chambre de la Cour. Les vérifications sont
confiées à des équipes de rapporteurs composées de magistrats de la Cour, de
rapporteurs extérieurs et d’experts. L’un des magistrats de cette chambre
assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des travaux.
Le projet de rapport de certification des comptes du régime général est
ensuite examiné par le comité du rapport public et des programmes, composé
du Premier président, du Procureur général et des présidents de chambre de la
Cour, dont l’un exerce les fonctions de rapporteur général.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
6
COUR DES COMPTES
Enfin, le projet est soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où
siègent, sous la présidence du Premier président et en présence du Procureur
général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les
conseillers maîtres en service extraordinaire.
Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales,
quelles qu’en soient les fonctions, les magistrats tenus de s’abstenir en raison
des fonctions qu’ils exercent ou ont exercées ou pour tout autre motif
déontologique.
***
Au cours des missions finales, la Cour a pris en compte, dans l’exercice
de sa mission de certification des comptes de l’exercice 2019, le contexte créé
par la crise sanitaire et les contraintes qui en ont résulté pour les organismes et
leurs administrations de tutelle (cf. encadrés pages 10 et 130).
***
Le rapport de certification des comptes du régime général de sécurité
sociale est accessible en ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des
chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Il est
également diffusé par
La Documentation française
.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en
formation ordinaire, conformément aux dispositions du décret n° 2020-438
du 17 avril 2020 portant adaptation des règles applicables à la chambre du
conseil de la Cour des comptes, a adopté le présent
Rapport de certification
des comptes du régime général de sécurité sociale pour l’exercice 2019
.
Elle a arrêté ses positions au vu des projets de motivations détaillées
et du compte rendu des vérifications opérées, communiqués au préalable
aux ministres et aux organismes nationaux du régime général de sécurité
sociale, et des réponses qu’ils ont adressées en retour à la Cour.
Ont participé au délibéré : Mme Moati, M. Morin, Mme Pappalardo,
MM. Andréani, Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, présidents de chambre,
MM. Durrleman, Briet, présidents de chambre maintenus, Mme Darragon,
MM. Courtois, Lefebvre, De Gaulle, Guédon, Thornary, Antoine,
Mme Bouygard, MM. Clément, Glimet, de Nicolay, Mme Latare,
MM. Albertini, Miller, Mme Bouzanne des Mazery, MM. Soubeyran,
Strassel, Mmes Latournarie-Willems, Hamayon, M. Bouvard, Mme Riou
Canals, MM. Lejeune, Michelet, Mme Régis, MM. Houdebine, Bonnaud,
conseillers maîtres, M. Richier, conseiller maître en service extraordinaire.
Ont été entendus :
- en sa présentation, M. Morin, président de la chambre chargée des
travaux sur lesquels le rapport est fondé et de la préparation du rapport ;
‐ en
son
rapport,
Mme
Pappalardo,
rapporteure
générale,
rapporteure du projet devant la chambre du conseil, assistée de M. Appia,
conseiller maître, rapporteur général, M. Fulachier, conseiller maître, et
M. Olié, conseiller référendaire, rapporteurs devant la chambre chargée de
le préparer, et de M. Viola, conseiller maître, président de section,
contre-rapporteur devant cette même formation ;
‐ en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, Mme Hirsch
de Kersauson, Procureure générale, accompagnée de M. Ferriol, avocat
général.
M. Lefort, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du
conseil.
Fait le 13 mai 2020.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
8
COUR DES COMPTES
Le projet de rapport de certification soumis à la chambre du conseil
a été préparé par la sixième chambre de la Cour des comptes, présidée par
M. Morin, président de chambre, et composée de M. Briet, président de
chambre maintenu, Mme Carrère-Gée, M. Viola, Mme Latare, M. de la
Guéronnière, Mme Bouzanne des Mazery, MM. Fulachier et Appia,
Mme Hamayon, M. Houdebine, conseillers maîtres.
Les rapporteurs de synthèse étaient M. Appia, conseiller maître,
rapporteur général de la certification des comptes du régime général de
sécurité sociale, M. Fulachier, conseiller maître, et M. Olié, conseiller
référendaire.
Les travaux dont est issu le projet de rapport de certification ont été
effectués par :
-
MM. Appia et Fulachier, conseillers maîtres ;
-
M. Olié, conseiller référendaire ;
-
Mmes Chabbert, Chibou, Figarol, Labidi-Farsi, Massard (jusqu’au
4 octobre 2019), Novikova (à compter du 4 novembre 2019), Perbal,
Sikora,
Vecchiatto,
Veyrat-Lafont,
MM. Bellosta,
Dardigna,
Debroas (à compter du 9 octobre 2019), Delmas, Dupouy, Pinatel,
Mc Shine, Sebbagh, experts ;
-
Mme Tan, vérificatrice (à compter du 15 octobre 2019).
Le contre-rapporteur était M. Viola, conseiller maître.
Le projet de rapport de certification a été examiné et approuvé,
le 5 mai 2020, par le comité du rapport public et des programmes de la
Cour des comptes, composé de Mme Moati, doyenne des présidents de
chambre,
faisant
fonction
de
Première
présidente,
M. Morin,
Mme Pappalardo, rapporteure générale du comité, MM. Andréani et
Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, présidents de chambre, M. Barbé,
président de section, et Mme Hirsch de Kersauson, Procureure générale,
entendue en ses avis.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Synthèse
La mission confiée à la Cour
La Cour rend compte dans le présent rapport, en application de
l’article LO 132-2-1 du code des juridictions financières, des vérifications
qu’elle a opérées en vue de certifier la régularité, la sincérité et l’image
fidèle donnée sur la situation financière et le patrimoine du régime général
de sécurité sociale par les neuf jeux de comptes suivants :
- les comptes combinés de la branche maladie, de la branche des
accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP), de la
branche famille et de la branche vieillesse, ainsi que les comptes
combinés de l’activité de recouvrement du régime général de
sécurité sociale ;
-
les comptes annuels de l’Agence centrale des organismes de sécurité
sociale (ACOSS), de la caisse nationale d’assurance maladie
(CNAM), de la caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et
de la caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV).
La Cour formule sur chacun de ces comptes une opinion écrite,
motivée et indépendante, après avoir collecté les éléments procurant une
assurance raisonnable sur la conformité des états financiers, dans tous leurs
aspects significatifs, aux règles et principes comptables qui leur sont
applicables.
Pour exprimer son opinion, la Cour effectue des travaux d’audit,
détaillés dans le chapitre III du présent rapport, se fonde sur son jugement
professionnel et se conforme aux modalités de présentation généralement
applicables en matière d’audit d’états financiers.
Elle a ainsi été conduite depuis 2006, premier exercice soumis à
certification, à formuler une impossibilité à certifier, un refus de certifier
ou une certification avec réserves, motivés par l’absence de résolution de
difficultés significatives à l’issue de l’audit.
Ces difficultés peuvent traduire un désaccord avec le producteur des
comptes portant, par exemple, sur le caractère approprié des méthodes
comptables retenues, la pertinence de l’information fournie dans les états
financiers ou la présence d’anomalies significatives dans les comptes.
Elles peuvent aussi prendre la forme d’une limitation à l’étendue des
travaux d’audit, si le certificateur n’a pas été en mesure de recueillir les
éléments probants lui permettant de conclure à l’absence d’anomalie
significative sur des éléments dont dépend la fiabilité des états financiers.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
10
COUR DES COMPTES
La synthèse des positions exprimées par la Cour (cf. annexe B)
témoigne des progrès accomplis sur le moyen terme dans la maîtrise des
risques et la fiabilisation des comptes. Ainsi, les neuf jeux de comptes du
régime général ont tous été certifiés depuis 2013, avec des réserves dont le
nombre total s’est réduit, durant cette période, de 33 à 28.
Les actions conduites en ce sens par les organismes du régime
général font l’objet d’un suivi régulier, dans le cadre de l’examen conjoint,
avec la Cour, de trajectoires de levée des constats d’audit sous-jacents aux
réserves qu’elle formule.
Incidences de l’état d’urgence sanitaire sur l’audit des comptes du
régime général de sécurité sociale de 2019
Outre l’adaptation de certaines procédures d’échange avec les producteurs
des comptes, l’état d’urgence sanitaire a eu pour principales incidences la
mention de la crise sanitaire au nombre des évènements postérieurs à la clôture
dans les annexes aux comptes 2019 des branches, de l’activité de recouvrement
et des organismes nationaux du régime général, ainsi que des limitations aux
travaux d’audit.
Pour la plupart, les limitations aux travaux d’audit dont fait état le présent
rapport sont cependant antérieures à l’état d’urgence sanitaire.
Des enjeux financiers qui dépassent le seul régime général
Du point de vue de l’audit financier, le régime général se caractérise
par le nombre considérable d’opérations effectuées par les organismes en
faveur de plus de soixante millions d’assurés ou d’allocataires ou en lien
avec 9,5 millions de cotisants, ainsi que par l’importance des masses
financières en jeu.
Compte tenu de l’atomicité financière des opérations effectuées et
comptabilisées
1
, l’examen de l’efficacité du contrôle interne, entendu
comme les dispositifs de toute nature
2
qui concourent à prévenir ou bien à
détecter et corriger les anomalies qui les affectent, est un élément clé de la
démarche d’audit suivie par la Cour.
1
Prise individuellement, chaque opération ne représente qu’une part réduite, sinon
infime, des montants comptabilisés dans les états financiers soumis à certification.
2
Dans la chaîne de réalisation des opérations, contrôles intégrés aux systèmes
d’information, procédures de gestion, ainsi que supervisions internes aux services
ordonnateurs et contrôles effectués par les directions comptables et financières.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE
11
L’efficacité de ces dispositifs, dont dépend en particulier la fiabilité
des données correspondant aux opérations retracées dans les comptes, est
mesurée par des indicateurs de risque financier résiduel, dont la Cour
examine le périmètre, la fiabilité et le niveau.
Les indicateurs de risque financier résiduel
Le décret n° 2013-917 du 14 octobre 2013 relatif au contrôle interne des
régimes obligatoires de base de sécurité sociale prévoit que les organismes
nationaux établissent des indicateurs mesurant «
le risque financier résiduel
après supervision de l'ordonnateur et contrôle de l'agent comptable
»
3
.
Le calcul de ces indicateurs repose sur la vérification approfondie d’un
échantillon d’opérations représentatif de celles effectuées et comptabilisées
durant l’exercice ou pendant une période donnée. Par-delà les différences
observées entre les branches dans la constitution des échantillons,
l’organisation des contrôles et les périodes couvertes, les résultats des
contrôles réalisés permettent d’établir :
- la fréquence des erreurs détectées, qui correspond au pourcentage des
opérations vérifiées pour lesquelles subsiste au moins une erreur de portée
financière ;
-
un taux d’incidence financière des erreurs, obtenu en rapportant la somme
des montants d’erreurs au montant total des prestations versées de
l’échantillon. Cette somme est exprimée en valeur absolue, certaines
erreurs étant au détriment et d’autres en faveur des assurés ou des tiers
concernés (professionnels de santé en tiers payant, par exemple) ;
- par extrapolation, le montant global des erreurs de portée financière,
calculé en appliquant le taux d’incidence financière précité à l’ensemble
des prestations versées au cours de la période retenue.
Les indicateurs étant calculés selon une méthode statistique, leur valeur
s’établit à l’intérieur d’un intervalle de confiance. Dans le cadre de ce
rapport, sont ainsi évoqués le niveau et l’évolution des valeurs centrales de
ces intervalles de confiance, ainsi que les fourchettes dans lesquelles se
situent les indicateurs avec une probabilité de 95 %.
La CNAF s’est dotée de deux indicateurs de cette nature, qui portent
sur les données déclaratives prises en compte pour attribuer les prestations
(indicateur « données entrantes ») et sur l’activité de la branche famille
(indicateur « métier »). La CNAM dispose d’indicateurs relatifs aux frais
de santé en facturation directe et aux indemnités journalières. La CNAV
suit des indicateurs relatifs aux prestations de retraite. L’activité de
3
Article D. 114-4-7 résultant du décret n° 2013-917 du 14 octobre 2013 relatif au
contrôle interne de régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes
concourant à leur financement.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
12
COUR DES COMPTES
recouvrement ne dispose toujours pas d’indicateurs synthétiques
comparables.
Les conventions d’objectifs et de gestion avec l’État fixent des
objectifs d’amélioration du niveau des indicateurs existants.
Les produits soumis à certification
Le réseau des URSSAF recouvre les cotisations et contributions
sociales, des impôts et taxes affectés et des produits divers pour le compte
des branches du régime général (374,4 Md
€
en 2019).
Pour le financement du régime général, l’ACOSS reçoit par ailleurs
des produits de l’État et des collectivités locales et des transferts internes à
la sécurité sociale (116,6 Md
€
).
Enfin, le réseau des URSSAF agit pour le compte de plus de huit
cents attributaires relevant de la sécurité sociale – autres régimes de
sécurité sociale, Fonds de solidarité vieillesse, CADES – ou non – Unédic,
État et autorités organisatrices de la mobilité notamment (109,2 Md
€
).
Tableau n° 1 :
produits et charges soumis à certification (2019)
Produits soumis à la certification
de la Cour
Md
€
Charges soumises
à la certification
Md
€
Produits recouvrés par le réseau des
URSSAF pour les branches du régime
général
374,4
Charges des
branches du régime
général
491,1
Produits apportés au régime général par
l’État et les départements et par des
transferts internes à la sécurité sociale
116,6
Produits recouvrés par le réseau des
URSSAF pour d’autres attributaires,
hors régime général
109,2
Total
600,2
Total
491,1
Source : Cour des comptes
Au total, les produits soumis à la certification de la Cour ont atteint
600,2 Md
€
en 2019, soit 24,7 % du PIB. Leur répartition entre leurs
destinataires était la suivante.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE
13
Graphique n° 1 :
destinataires des produits entrant dans le champ
de la mission de certification de la Cour (en Md
€
, en 2019)
Source : Cour des comptes
Les charges soumises à certification
À titre principal, les charges du régime général sont constituées par
des prestations financées par les cotisations, contributions et autres
impositions affectées à ce régime, par des transferts (Fonds de solidarité
vieillesse) et par des tiers (État et départements). Leur répartition par
branche est la suivante.
Graphique n° 2 :
la répartition des charges par branche
(% des charges - 2019)
Source : Cour des comptes
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
14
COUR DES COMPTES
Ces charges atteignent, en incluant celles financées par des tiers (soit
47,6 Md
€
pour la branche famille et 1,1 Md
€
pour la branche maladie),
491,1 Md
€
en 2019, contre 473,2 Md
€
en 2018.
Des comptes du régime général certifiés avec 28 réserves en
2019
Observations générales sur l’exercice 2019
La fiabilité des comptes de l’exercice 2019 dépend, en premier lieu,
de
l’efficacité des dispositifs de contrôle interne
mis en
œ
uvre pour
couvrir les risques de portée financière liés à l’activité des organismes et
au caractère déclaratif des données intégrées dans les systèmes
d’information en provenance des cotisants, des bénéficiaires de prestations
ou d’organismes tiers.
Les réformes engagées dans la sphère sociale au cours des années
récentes
4
ont créé de nouveaux risques ou renforcé des risques existants,
ce qui requiert l’adaptation des dispositifs de contrôle interne et des
systèmes d’information. Ainsi, l’intégration au régime général des régimes
de base de l’ex-régime social des indépendants (RSI) a continué de
mobiliser, en 2019, les organismes du régime général.
Dans ce contexte, l’audit des comptes de 2019 du régime général
souligne des faiblesses persistantes du contrôle interne.
Ces faiblesses se traduisent notamment par des valeurs toujours
élevées des indicateurs de risque financier résiduel, qui mesurent la
fréquence et les montants d’erreurs ayant une incidence financière. Ces
erreurs se traduisent par le versement de prestations non conformes aux
droits des assurés, des allocataires ou des acteurs du système de santé en
tiers payant, en leur faveur (versements d’indus) ou à leur détriment
(rappels qui seraient à effectuer).
4
Protection universelle maladie (PUMa), liquidation unique des retraites des poly-
pensionnés salariés, artisans et commerçants (LURA), déclaration sociale nominative
(DSN) et suppression du régime social des indépendants (RSI), notamment.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE
15
Ainsi, le total des erreurs liées à des données déclaratives non
corrigées, neuf mois après leur mise en paiement, qui affectent les primes
d’activité versées en 2019 équivaut à un cinquième des montants versés ;
la proportion est d’un sixième pour le revenu de solidarité active. Par
ailleurs, plus d’une pension de retraite nouvellement attribuée sur sept a été
entachée d’au moins une erreur à incidence financière. C’est également le
cas d’une indemnité journalière sur dix.
Plusieurs évolutions engagées sont de nature à réduire ces
anomalies. Ainsi, le nouveau
Dispositif de ressources mutualisées
(DRM)
5
doit fiabiliser à la source les ressources prises en compte pour les
prestations versées par la branche famille, ainsi que les revenus
professionnels pour les prestations en espèces d’assurance maladie.
D’autres chantiers, comme le
Répertoire de gestion des carrières
unique
(RGCU), la rénovation du système d’information des URSSAF et
la prescription électronique d’actes, de prestations et de biens de santé par
les médecins en ville et à l’hôpital pourraient, par ailleurs, réduire les
risques liés aux données déclaratives prises en compte pour attribuer les
prestations et recouvrer les prélèvements sociaux.
Dans ce contexte, les constats portés sur le contrôle interne
conduisent la Cour à maintenir, au titre de l’exercice 2019, des réserves sur
la maîtrise insuffisante des risques de portée financière dans chacune des
branches, ainsi que dans l’activité de recouvrement.
La fiabilité des comptes
suppose, en second lieu, le respect des
règles et principes comptables en vigueur, en particulier le principe de
comptabilisation en droits constatés dont découle le rattachement des
produits et des charges à l’exercice, ainsi que les principes de régularité, de
sincérité et d’image fidèle que doivent donner les états financiers de la
situation financière et du patrimoine de l’entité concernée.
5
Mis en place pour permettre la prise en compte « en temps réel » des revenus (sans le
décalage résultant de l’utilisation actuelle des déclarations fiscales) pour le versement
des prestations, avec une première application pour les aides personnelles au logement
(la mise en
œ
uvre prévue au 1
er
avril 2020 a été reculée, du fait de la crise sanitaire, au
1
er
janvier 2021 au plus tard par un décret du 20 avril 2020).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
16
COUR DES COMPTES
À ce titre, la Cour maintient en 2019 plusieurs réserves motivées par
des désaccords ou des limitations concernant le calcul d’estimations
comptables
6
et le rattachement de certains produits à l’exercice, de nature
à affecter de manière significative le résultat de l’exercice.
Une illustration de tels désaccords est fournie par l’absence de
comptabilisation en 2019 de 0,7 Md
€
de produits à recevoir au titre des
remises sur les médicaments dues par des entreprises pharmaceutiques
pour les autorisations temporaires d’utilisation (ATU), qui entraîne par
ailleurs le déclenchement de la clause de sauvegarde
7
et la comptabilisation
à tort d’un produit à recevoir de 0,1 Md
€
à ce titre.
Cette irrégularité au regard du principe comptable d’indépendance
des exercices dégrade de 0,6 Md
€
le résultat 2019 de la branche maladie
(- 1,5 Md
€
), au bénéfice de celui de l’exercice 2020.
Enfin, la Cour appelle de nouveau l’attention sur l’absence de
mention dans les annexes aux comptes des branches du régime général des
engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de prestations légales et
de leurs ayants droit au 31 décembre 2019, appréciés et évalués en fonction
des règles de droit en vigueur à cette date.
Au total, la Cour
certifie l’ensemble des états financiers
des
branches et de l’activité de recouvrement et des organismes nationaux,
pour le septième exercice consécutif,
en formulant 28 réserves
, contre
29 sur les comptes de 2018
8
.
6
Les produits du recouvrement et les charges de prestations que les organismes de
sécurité sociale comptabilisent, depuis 1996, en droits constatés, doivent être rattachés
à l’exercice qui a vu naître les droits et obligations, indépendamment d’une entrée ou
d’une sortie de trésorerie. Les dépréciations, provisions, créances, charges à payer et
produits à recevoir inscrits dans les comptes permettent de retracer l’ensemble des
droits et obligations au 31 décembre de l’exercice.
7
Les remises sont soustraites aux chiffres d’affaires des entreprises pharmaceutiques
pour le calcul d’un éventuel dépassement déclenchant la clause de sauvegarde.
8
Cette diminution globale du nombre des réserves recouvre la création d’une nouvelle
réserve sur les comptes de l’activité de recouvrement (comptabilisation d’une partie des
remises pharmaceutiques), la levée d’une réserve sur les comptes de la CNAM et le
réaménagement de la présentation de plusieurs réserves sur les comptes de l’activité de
recouvrement et de la branche AT-MP (qui se traduit au total par la suppression d’une
réserve).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE
17
La portée de plusieurs réserves s’atténue,
23 points d’audit
formulés par la Cour sur les comptes de 2018 ayant été
levés en 2019
pour
l’ensemble des branches et l’activité de recouvrement, contre 28 en 2018.
Par branche et pour l’activité de recouvrement, les principales
observations formulées par la Cour sur les comptes de 2019 sont les
suivantes.
Activité de recouvrement
Les relations financières entre l’État et la sécurité sociale ont
fortement évolué durant l’exercice, marqué par une forte hausse de la TVA
affectée aux régimes sociaux (+ 36 Md
€
) et la réaffectation à l’État de
certains prélèvements, l’extension des allégements généraux de cotisations
sociales
aux
cotisations
d’assurance-chômage
et
de
retraite
complémentaire, la révision de certaines exonérations ciblées de
cotisations sociales. Par ailleurs, les missions du centre national Pajemploi
9
ont été élargies.
Dans cet environnement évolutif, l’ACOSS a poursuivi le chantier
de rénovation du système d’information des URSSAF, la préparation de
l’extension du périmètre de leurs missions à de nouveaux prélèvements,
ainsi que la mise en place d’un plan de contrôle unique des services de
l’ordonnateur et de la direction comptable et financière. Un secrétariat de
la maîtrise des activités a été créé et l’audit interne couvre désormais
l’ensemble des catégories de cotisants.
Si des progrès ont été relevés sur plusieurs sujets visés par les constats
d’audit formulés par la Cour au titre des exercices précédents, les dispositifs
de maîtrise des risques conservent des faiblesses tenant à leur couverture et à
la fiabilité des actions de contrôle réalisées. Les risques liés aux systèmes
d’information restent imparfaitement couverts. Par ailleurs, le nombre
d’anomalies déclaratives en instance de traitement a fortement augmenté
durant l’exercice et le taux moyen de rejet des déclarations sociales
nominatives (DSN) par les contrôles automatisés s’est à nouveau dégradé.
Or, contrairement aux branches du régime général, l’ACOSS ne
s’est toujours pas dotée d’indicateurs synthétiques mesurant les risques
financiers résiduels liés aux données déclaratives et aux activités des
organismes de son réseau, ce qui limite les possibilités d’appréciation de
l’efficacité des dispositifs de contrôle interne.
9
Offre de service du réseau des URSSAF destinée à simplifier les formalités
administratives pour les parents employeurs qui font garder leur(s) enfant(s) par une
assistante maternelle agréée ou une garde d’enfants à domicile.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
18
COUR DES COMPTES
Sur le plan comptable, une réserve nouvelle est formulée par la Cour
sur l’absence de comptabilisation en 2019 de produits à recevoir (pour un
montant net de 0,6 Md
€
) au titre de remises dues par les entreprises
pharmaceutiques et affectées à la branche maladie, alors que les conditions
légales étaient remplies et en contradiction avec les principes comptables
(voir
supra
). Si ces produits avaient été rattachés à l’exercice 2019, comme
ils auraient dû l’être, le déficit de la branche maladie aurait été moindre
qu’affiché et le régime général, au lieu d’enregistrer un léger déficit (de
0,4 Md
€
) aurait dégagé un léger excédent (de 0,25 Md
€
).
La Cour formule quatre réserves sur les comptes combinés de
l’activité de recouvrement et deux réserves sur les comptes annuels de
l’ACOSS pour l’exercice 2019
.
Branches maladie et AT-MP
En 2019, le contrôle interne a été renforcé notamment par la
formalisation d’un plan de contrôle associant les services de l’ordonnateur
et ceux du service médical. Le déploiement de référentiels nationaux de
contrôle interne destinés à harmoniser la gestion des principaux processus
a couvert le service médical, dans le cadre de la mise en place progressive
par l’assurance maladie d’un « système de management intégré ».
L’audit de certification conduit par la Cour a cependant confirmé les
limites et fragilités persistantes des dispositifs de maîtrise des risques de
portée financière auxquels sont exposées les branches maladie et AT-MP
du régime général, qui portent notamment sur les systèmes d’information,
les prises en charge de dépenses de soins de ville et en établissement de
santé et les indemnités journalières.
La dématérialisation encore limitée des prescriptions médicales, des
avis d’arrêt de travail, des attestations de salaires et des demandes d’accord
préalable limite les possibilités de déploiement de contrôles automatisés à
même de réduire la fréquence élevée d’erreurs qui affectent les prestations.
À cet égard, l’indicateur national de risque financier résiduel des
frais de santé facturés directement à l’assurance maladie fait apparaître,
tous risques confondus, que 7,45 % des prises en charge ont été affectées
par des erreurs de portée financière en 2019. L’incidence financière de ces
erreurs, pour l’essentiel au détriment de l’assurance maladie, atteint au
moins 1 Md
€
, sur 76,7 Md
€
de règlements pris en compte dans ce calcul.
Pour sa part, le risque financier résiduel relatif aux indemnités
journalières (14,8 Md
€
), tel que mesuré par la CNAM, concerne, en 2019,
10 % des prestations versées tous risques confondus. Il atteint au moins
0,4 Md
€
en 2019, principalement au détriment de l’assurance maladie,
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE
19
contre 0,5 Md
€
en 2018. Cette évolution doit être interprétée avec prudence
en raison des fragilités qui affectent la conception de l’indicateur et les
contrôles sur lesquels repose son calcul.
De manière générale, un réexamen de la méthodologie des
indicateurs de risque résiduel et un renforcement de l’organisation des
contrôles sur échantillons qui permettent de les établir sont nécessaires,
afin de disposer d’une représentation plus complète des erreurs de portée
financière et de réduire la volatilité de ces indicateurs.
Si ces indicateurs concourent à l’appréciation par la Cour de la
fiabilité des états financiers, ils procurent avant tout des informations
essentielles sur le paiement à bon droit des prestations aux assurés sociaux
et sur le bon emploi des prélèvements sociaux et des impôts affectés au
financement de l’assurance maladie.
Par
ailleurs,
comme
indiqué
précédemment,
l’absence
de
comptabilisation en 2019 de produits à recevoir au titre des remises
conventionnelles dues par les entreprises pharmaceutiques dégrade de
0,6 Md
€
le résultat de la branche maladie.
Enfin, des faiblesses significatives affectent l’établissement et la
justification des états financiers. Elles appellent une mise à niveau urgente
des outils et des procédures mis en
œ
uvre à cette fin.
Pour l’exercice 2019, la Cour formule cinq réserves sur les
comptes combinés de la branche maladie, cinq réserves également sur
ceux de la branche AT-MP, ainsi que deux réserves sur les comptes de
la CNAM.
Branche famille
En 2019, les organismes de la branche famille ont exercé leurs
missions dans un contexte marqué par la hausse très significative du
nombre d’allocataires de la prime d’activité (+1,4 million) et du montant
de prestations versées (+6 % au total par rapport à 2018), à la suite des
mesures d’urgence économique et sociale de fin 2018.
Les contrôles sur pièces et sur place sur les données déclaratives des
allocataires mis en
œ
uvre par la branche famille lui ont permis de détecter
des montants accrus d’indus et de rappels en 2019. Dans l’attente de la mise
en
œ
uvre de nouveaux moyens de maîtrise des risques visant à acquérir les
données relatives aux ressources des allocataires à la source, de manière
contemporaine à ces dernières, ils n’ont toutefois pas été portés au niveau
qui aurait permis de prévenir une augmentation des indus et des rappels
non détectés.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
20
COUR DES COMPTES
De ce fait, l’incidence financière des erreurs liées aux données
déclaratives prises en compte pour attribuer les prestations légales, estimée
par la CNAF, s’est nettement dégradée, dans une proportion plus forte que
la seule croissance des prestations : neuf mois en moyenne après la mise
en paiement des prestations, les indus et rappels de prestations non détectés
par les dispositifs de contrôle interne atteignent 5,7 Md
€
en 2019 (soit
l’équivalent de 7,8 % des prestations versées), contre 4,9 Md
€
en 2018
(7,2
%)
10
. La prime d’activité, le RSA et les aides au logement concentrent
près de 85 % des erreurs.
Par ailleurs, le risque financier résiduel propre aux opérations
effectuées par la branche (« métier »), qui n’a pas notablement évolué par
rapport à 2018, s’établit à 1,65 % du montant des prestations légales, soit
1,2 Md
€
.
La Cour formule trois réserves sur les comptes combinés de la
branche famille et deux réserves sur les comptes annuels de la CNAF
pour l’exercice 2019.
Branche vieillesse
La branche a défini en 2019 un nouveau plan de supervision des
activités de l’ordonnateur, amélioré la sélection des dossiers à contrôler par
les directions comptables et financières et poursuivi le chantier de
transformation du répertoire national des données de carrière.
Toutefois, les erreurs à caractère définitif qui affectent les
prestations de retraite nouvellement attribuées (835 000 en 2019) ont
continué à augmenter. Ainsi, plus d’une pension sur sept nouvellement
attribuée ou révisée en 2019 a comporté au moins une erreur financière en
faveur ou au détriment des assurés. Dans plusieurs caisses, cette proportion
atteint une pension sur cinq.
Entre 2016 et 2019, la proportion des prestations de retraite affectées
par une erreur de portée financière a augmenté d’un tiers, de 11,5 % à
15,3 %, et l’incidence financière de ces erreurs a doublé, de 0,9 % à 1,8 %
du montant des prestations nouvellement attribuées.
Les erreurs qui portent sur le montant mensuel des pensions de
retraite affectent les charges de la branche vieillesse pendant toute la durée
du service de ces prestations. Ainsi, les erreurs intervenues en 2019, si elles
ne sont pas recherchées et corrigées
a posteriori
, auront un impact financier
cumulatif de 1,1 Md
€
, contre 0,8 Md
€
pour celles de l’année précédente.
10
L’indicateur à 24 mois s’établit en valeur centrale à 4,9 % des prestations versées en
2018, soit 3,3 Md
€
d’indus et de rappels qui ne seront jamais détectés par les diverses
actions de contrôle.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
SYNTHÈSE
21
La CNAV va désormais évaluer chaque année l’incidence financière
des erreurs intervenues les années précédentes et dont l’incidence persiste
au cours de l’exercice.
Les fragilités des dispositifs de contrôle propres aux données de
carrière subsistent, dans l’attente du déploiement du répertoire de gestion
des carrières unique (RGCU) et du système de régularisation des carrières
(SYRCA), qui permettraient de franchir un palier dans leur fiabilisation.
Ces constats appellent, une fois passée la crise sanitaire, un
changement d’échelle rapide des actions qui visent à réduire à la source les
erreurs commises par les services ordonnateurs lors des liquidations de
droit et des régularisations de carrière qui les précèdent, ainsi qu’à remédier
à l’absence de détection d’une partie des erreurs par les directions
comptables et financières des caisses de retraite.
La Cour formule trois réserves sur les comptes combinés de la
branche vieillesse et deux réserves sur les comptes annuels de la CNAV
pour l’exercice 2019.
***
Au total, les actions conduites durant l’exercice 2019 dans les
branches et l’activité de recouvrement du régime général ont permis la
levée de plusieurs composantes de réserves, mais de nouveaux progrès sont
indispensables pour renforcer les dispositifs de contrôle interne, fiabiliser
ou mettre en place les indicateurs permettant de mesurer leur efficacité et
améliorer la fiabilité des comptes soumis à certification.
La qualité du service rendu aux assurés sociaux et le bon emploi des
prélèvements sociaux et des impôts affectés au financement de la sécurité
sociale supposent le paiement à bon droit des prestations. Or, ce dernier est
directement affecté par le niveau élevé des erreurs qui n’ont pas été
prévenues ou décelées par des actions de contrôle. Ces faiblesses
concernent aussi le recouvrement exhaustif des prélèvements sociaux.
Plusieurs axes d’amélioration prioritaires pour les prochains
exercices découlent ainsi des constats portés par la Cour sur les états
financiers du régime général pour l’exercice 2019 :
-
la réduction à la source des risques liés à la production des
prestations et des prélèvements sociaux, par la menée à bien des
chantiers informatiques précités, le développement des contrôles
automatisés et des échanges de données numérisées et l’intégration
systématique aux applications informatiques d’aides à la décision à
l’attention des agents ;
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
22
COUR DES COMPTES
-
sans attendre ces évolutions, l’extension des contrôles palliatifs
portant sur les processus à forts enjeux financiers, la mise en place
des mesures du risque financier résiduel quand elles font défaut
(activité de recouvrement) et la fiabilisation des mesures existantes
(assurance maladie, notamment). L’absence ou l’instabilité des
indicateurs de risque résiduel entraîne, en effet, une incertitude sur
l’efficacité des dispositifs de maîtrise des risques ayant une
incidence sur les comptes ;
-
l’évaluation précoce des incidences comptables, pour le régime
général, des dispositions législatives et réglementaires relatives à
l’affectation d’impôts et taxes à la sécurité sociale et à leur
répartition entre les branches, en portant une attention particulière
au traitement comptable des prélèvements sociaux affectés
directement à l’ACOSS.
Enfin, l’avancement projeté du calendrier de dépôt du compte
général de l’État invite à examiner les conditions dans lesquelles
l’établissement des états financiers du régime général pourrait lui aussi être
adapté.
À ce titre, il devrait être tenu compte de deux impératifs : une
transmission plus précoce à la Cour, par les organismes nationaux du
régime général, des éléments de justification des comptes qui lui sont
nécessaires pour apprécier la fiabilité des états financiers ; la préservation
des délais incompressibles à l’exercice, par la Cour, de sa mission de
certification des comptes du régime général.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Les positions de la Cour sur les comptes
combinés du régime général pour l’exercice
2019
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
I.
LES COMPTES COMBINÉS DE L’ACTIVITÉ
DE RECOUVREMENT
L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)
assure la gestion unifiée de la trésorerie des différentes branches du régime
général de sécurité sociale.
Elle gère, avec son réseau de 22 unions pour le recouvrement des
cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF) et
quatre caisses générales de sécurité sociale (CGSS) pour les départements
et régions d’outre-mer, 9,5 millions de comptes de cotisants.
Les comptes combinés de l’activité de recouvrement retracent les
opérations de l’ACOSS et celles de chacune des URSSAF ainsi que,
jusqu’au 31 décembre 2019, des éléments de compte produits par la caisse
nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants
(CNDSSTI).
Les quatre caisses générales de sécurité sociale (CGSS) compétentes
pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion font l’objet
d’une combinaison partagée entre l’activité de recouvrement et les
branches maladie, AT-MP et vieillesse (ainsi que le régime des non-
salariés agricoles).
L’intégration de la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM)
dans les périmètres de combinaison de l’activité de recouvrement et des
branches du régime général est reportée depuis 2015, du fait d’écarts non
résolus entre son bilan et ceux des entités précitées
11
.
En 2019, 484 Md
€
de produits ont été mis en recouvrement
,
comptabilisés et répartis par l’ACOSS et les URSSAF pour le compte des
branches du régime général, du FSV, de la CADES, de l’Unédic et de plus
de huit cents autres organismes tiers. Depuis le 1
er
janvier 2019, l’ACOSS
assure par ailleurs la compensation de la réduction générale de cotisations
patronales aux régimes de retraite complémentaire.
A.
La position de la Cour
Au terme des vérifications dont elle rend compte au chapitre III du
présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’activité de
recouvrement pour l’exercice 2019, signés le 20 avril 2020 par le directeur
et par la directrice comptable et financière de l’ACOSS.
11
Cet élément explicatif n’est pas repris dans la suite du présent rapport.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
26
COUR DES COMPTES
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur
sont applicables, les comptes combinés de l’activité de recouvrement pour
l’exercice 2019 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la
situation financière et du patrimoine de cette activité, sous les quatre
réserves suivantes :
-
réserve n° 1
: Les dispositifs généraux de contrôle interne ne procurent
qu’une assurance limitée sur la maîtrise des risques de portée financière de
l’activité de recouvrement ;
-
réserve n° 2
: Les risques de portée financière relatifs aux données
administratives et aux déclarations des cotisants, au contrôle et au
recouvrement amiable et forcé des prélèvements sociaux des employeurs
de salariés, des travailleurs indépendants et d’autres catégories de cotisants
ou de dispositifs spécifiques sont imparfaitement couverts par les
dispositifs de maîtrise mis en
œ
uvre aux plans national et local ;
-
réserve n° 3
: La justification des comptes reste affectée par des
désaccords sur la correcte comptabilisation de produits et de charges, ainsi
que par des limitations et désaccords portant sur les enregistrements et les
estimations comptables ;
-
réserve n° 4
: Alors que les conditions légales étaient remplies, l’absence
de comptabilisation par l’ACOSS de produits à recevoir de remises
conventionnelles dues par les entreprises pharmaceutiques a minoré de
0,6 Md
€
les produits et, de ce fait, le solde de la branche maladie du régime
général pour l’exercice 2019.
En application de la norme ISA 706
12
, la Cour appelle l’attention sur
l’absence d’application en 2019 des pénalités pour non-respect de
l’obligation d’utiliser la DSN comme vecteur de déclaration, alors qu’elles
avaient été partiellement appliquées durant l’exercice précédent. L’impact
financier de cette abstention n’est pas mesuré.
La Cour appelle également l’attention sur l’absence d’application
des pénalités prévues par les textes aux travailleurs indépendants qui n’ont
communiqué qu’une déclaration fiscale servant, par défaut, de base de
calcul des prélèvements sociaux, à ceux qui ont déclaré leurs revenus
professionnels tardivement ou postérieurement à l’appel des prélèvements
en taxation d’office et aux micro-entrepreneurs n’ayant pas déclaré leurs
revenus ou les ayant déclarés tardivement.
12
« Paragraphes d’observations et paragraphes relatifs à d’autres points dans le rapport
de l’auditeur indépendant ».
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
27
B.
Les motivations détaillées de la position de la Cour
1 - Les parties de réserves levées en 2019
La Cour avait certifié les états financiers de l’activité de
recouvrement pour l’exercice 2018 en assortissant sa position de trois
réserves relatives aux dispositifs de contrôle interne (réserve n° 1), aux
prélèvements sociaux des travailleurs indépendants (réserve n° 2) et à la
justification des enregistrements et estimations comptables (réserve n° 3).
Au 31 décembre 2019, deux constats d’audit et douze points
d’audit ont été satisfaits au titre des réserves de l’exercice précédent.
Au titre de la réserve n° 1
concernant les dispositifs de contrôle interne et
d’audit interne :
-
les informations permettant de lever les limitations aux diligences
sur le dispositif de maîtrise des risques relatif aux emprunts effectués
par la voie de titres de créances négociables étaient disponibles en
2019 (§ 29) ;
-
les dispositifs de sécurité des systèmes d’information ont été adaptés
à la suite de l’intégration des centres informatiques régionaux à
l’ACOSS (§ 34) ;
-
le périmètre de la validation des comptes a été élargi et sa
coordination avec l’audit interne relevant du directeur de l’ACOSS
a été renforcée pour permettre de mieux couvrir les risques
financiers liés à certaines catégories de cotisants (§ 39 à 41) ;
-
le traitement de détection des admissions en non-valeur prend
désormais en compte tous les motifs d’admission (§ 84).
Au titre de la réserve n° 2
relative aux prélèvements sociaux sur les
travailleurs indépendants, la Cour a constaté une nouvelle réduction de la
portée des risques qui affectent spécifiquement le recouvrement des
prélèvements propres à cette catégorie de cotisants par rapport à celle des
employeurs de salariés. Cela la conduit à reclasser ses constats relatifs au
recouvrement des prélèvements sociaux des travailleurs indépendants dans
une réserve commune avec les autres catégories de cotisants, ainsi qu’à
lever les points suivants :
-
le nombre de liasses d’affiliation et de radiation en instance de
traitement à la clôture de l’exercice s’est réduit, ce qui conduit à
mettre fin à une limitation à l’audit (§ 97) ;
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
28
COUR DES COMPTES
-
les montants des appels de cotisations sur des bases erronées et des
créances des exercices antérieurs pour les cotisants ayant déjà fait
l’objet d’une taxation d’office sont devenus non significatifs en 2019
(§ 104).
Au titre de la réserve n° 3
relative à la justification des enregistrements et
des estimations comptables :
-
l’incertitude relative au calcul de la provision au titre du crédit
d’impôt de taxe sur les salaires est devenue sans objet, le crédit
d’impôt n’étant plus applicable en 2019 (§ 126) ;
-
l’absence de prise en compte dans les provisions pour litiges des
effets de la réforme des contributions portant sur les revenus du
capital ne présente plus un enjeu significatif (§ 127) ;
-
l’incertitude portant sur les montants notifiés par la caisse centrale
de la mutualité sociale agricole est désormais estimée non
significative par les commissaires aux comptes de cet organisme
(§ 128 et 129) ;
-
les opérations comptables affectées par une limitation ou une
incertitude ne concernaient que l’exercice 2018 (§ 150 et § 152).
2 - Les réserves sur les comptes pour l’exercice 2019
a)
Le cadre général du contrôle interne
Réserve n° 1
: Les dispositifs généraux de contrôle interne ne procurent
qu’une assurance limitée sur la maîtrise des risques de portée financière
de
l’activité de recouvrement.
Cette réserve est motivée par les
cinq constats d’audit
suivants.
Les dispositifs généraux de
contrôle interne
Constat n° 1
: Malgré la mise en place progressive d’un plan de contrôle
unique, la couverture incomplète et la portée souvent limitée des dispositifs
de contrôle interne continuent d’exposer l’activité de recouvrement à des
risques de portée financière insuffisamment maîtrisés.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
29
Engagée lors de l’exercice précédent, la mise en place d’un plan de
contrôle unique (PCU) commun à l’ordonnateur et à la direction comptable
et financière n’est pas achevée en 2019. Elle s’est accompagnée notamment
d’une révision des contrôles de la direction comptable et financière en
2019.
Malgré ces travaux, la conception des plans nationaux de contrôle
comporte des fragilités, qui tiennent notamment à la faible volumétrie des
opérations contrôlées et à une prise en compte limitée de l’acuité des
risques propre à chaque URSSAF dans la détermination des échantillons
d’opérations contrôlées.
En outre, les conditions inégales de mise en
œ
uvre de certains plans
nationaux réduisent leur portée, alors même que leurs résultats font
apparaître des non-conformités persistantes sur certains processus. Dans
les organismes audités, la définition et la mise en
œ
uvre des plans de
contrôle locaux présentent également des marges de progrès.
La cartographie des risques couvre insuffisamment certains risques,
activités ou catégories de cotisants (exonérations de cotisations sociales,
réduction générale, prélèvements précomptés sur les revenus de
remplacement, activité du centre national Pajemploi, notamment).
Plus d’un quart des risques cartographiés ne sont pas couverts par
des éléments de maîtrise des risques définis à l’échelon national. Les
activités spécifiques de certaines URSSAF ne sont pas intégrées à l’outil
national de maîtrise des risques (telles que celles du centre national CESU),
ce qui limite le pilotage national du contrôle interne.
La cartographie relative aux travailleurs indépendants n’est pas
intégrée à celle des URSSAF. Cette dernière n’est pas reliée à celle des
applications informatiques, et le recensement et l’évaluation des contrôles
intégrés dans les systèmes d’information sont incomplets.
Les URSSAF ne sont pas dotées d’un outil national leur permettant
de suivre en temps réel les anomalies issues des contrôles et de fournir des
informations utiles à l’amélioration continue des processus de gestion.
Les risques liés à l’utilisation de transactions sensibles, par
lesquelles les agents peuvent modifier manuellement les données des
systèmes d’information, sont insuffisamment couverts par les contrôles
prescrits par l’ACOSS.
Malgré des progrès, le cadre national du contrôle interne de la
gestion financière n’est pas exhaustif et sa mise en
œ
uvre n’est pas
homogène dans le réseau des URSSAF.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
30
COUR DES COMPTES
Constat n° 2
: En dépit d’enjeux financiers élevés, l’activité de
recouvrement ne s’est pas encore dotée d’indicateurs synthétiques de
mesure du risque financier résiduel, ce qui limite fortement l’appréciation
de l’efficacité du contrôle interne ; des travaux ont été poursuivis sur ce
point en 2019.
Pour les risques relatifs aux données déclarées par les cotisants,
l’ACOSS envisage de se servir des résultats des contrôles aléatoires menés
dans le domaine de la lutte contre le travail illégal et dans le cadre du
contrôle comptable d’assiette des cotisants, pour fournir une incidence
chiffrée des erreurs de portée financière affectant les données déclaratives
alimentant les comptes des cotisants.
Le montant de l’incidence financière de la mesure du risque
financier résiduel se situerait dans une fourchette comprise entre 5,7 Md
€
et 7,2 Md
€
(en 2018). Le périmètre de l’étude réalisée par l’ACOSS est
toutefois incomplet, la mesure du risque portant sur les seuls employeurs
du secteur privé, ce qui exclut, notamment, le secteur public, les
travailleurs
indépendants,
les
particuliers
employeurs,
l’économie
collaborative et les travailleurs détachés. Les données relatives à l’exercice
2019 n’ont pas été communiquées à la Cour.
Pour les risques financiers résiduels liés à l’activité des organismes,
dits « métier », l’ACOSS dispose de 27 indicateurs de risque financier
résiduel, déterminés à partir des résultats des contrôles effectués dans les
URSSAF. Ces indicateurs ne couvrent cependant pas l’ensemble des
risques significatifs. C’est le cas, par exemple, de l’intégration des
redressements issus des contrôles dans les comptes des cotisants, de la
gestion des exonérations, du traitement des demandes de délai de paiement
ou de celui de certains rejets d’opérations automatisées. En outre, des
faiblesses affectent la conception et la réalisation des contrôles.
L’ACOSS a engagé le chantier d’un indicateur « pilote » sur les
remboursements des crédits présents sur les comptes des cotisants (hormis
les travailleurs indépendants), déterminé à partir des modalités et résultats
du contrôle prévu dans le cadre du plan de contrôle de la direction
comptable et financière. L’ACOSS prévoit de déployer un calculateur
d’échantillons représentatifs en 2020. Les faiblesses des contrôles sur les
remboursements sont décrites au constat n° 9.
Ces éléments ne permettent pas de disposer d’indicateurs
synthétiques mesurant les risques financiers résiduels de l’activité de
recouvrement, comme le prévoit le décret du 14 octobre 2013 sur le
contrôle interne dans les régimes de sécurité sociale.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
31
Constat n° 3
: Le dispositif de contrôle interne de l’établissement public
ACOSS ne permet pas de couvrir l’ensemble des risques liés à ses activités.
Alors que les flux financiers centralisés par l’ACOSS (117,7 Md
€
)
ont fortement augmenté du fait de la croissance des impôts et taxes affectés
à la sécurité sociale, le dispositif de contrôle interne et la cartographie des
risques ont peu évolué durant l’exercice.
Le plan de contrôle interne de la gestion financière ne couvre pas
l’ensemble des risques et la formalisation des contrôles portant sur la
gestion des titres de créances négociables (dont l’encours atteint 26,5 Md
€
)
reste incomplète.
Le contrôle interne de la gestion des produits recouvrés par d’autres
collecteurs que les URSSAF (administrations fiscale et douanière et MSA,
notamment) et centralisés par l’ACOSS présente des faiblesses. Ainsi, les
flux de produits ne sont pas traités dans un applicatif informatique
spécifique. Dans l’attente de la rénovation du système d’information, ils
sont répartis entre leurs attributaires à l’aide d’outils bureautiques, ce qui
est facteur de risques. Des contrôles lourds doivent être mis en
œ
uvre afin
de garantir l’exactitude des calculs.
Le déploiement de l’outil national de maîtrise des risques (ONMR)
et la définition d’un plan de contrôle unique (PCU) de l’ordonnateur et de
la direction comptable et financière ont peu progressé.
Les risques liés au système
d’information
Constat n° 4
: Plusieurs risques majeurs liés à la sécurité des systèmes
d’information ne sont que partiellement couverts par les dispositifs visant
à les maîtriser.
Dans
un
contexte
marqué
par
d’importantes
évolutions
réglementaires relatives, en particulier, à la protection des données, la
sécurité du système d’information de l’activité de recouvrement présente
des fragilités sur les plans technique et organisationnel.
Ainsi, la revue des habilitations n’est que partiellement réalisée à
l’ACOSS et la traçabilité des consultations dans le système d’information
n’est pas assurée.
Le processus de gestion des changements ne garantit pas pleinement
la qualité des développements informatiques livrés en production. Le
dispositif de tests visant à éviter des régressions fonctionnelles et à
s’assurer de la qualité des évolutions du système d’information présente
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
32
COUR DES COMPTES
des fragilités, liées à des analyses d’impact souvent incomplètes et à un
outillage peu automatisé.
La gestion des incidents s’est améliorée à la suite du déploiement
d’un nouvel outil et du renforcement des procédures de gestion des
incidents majeurs. Cependant, des indicateurs font encore défaut pour
apprécier l’efficacité du dispositif de gestion des incidents au regard du
niveau de service attendu. L’incidence financière des incidents non résolus
à la fin de l’exercice n’est, en outre, pas évaluée. Enfin, le processus de
gestion des problèmes (incidents dont la cause est inconnue) n’est pas
déployé.
La prévention des conflits d’intérêts
et de la fraude interne
Constat n° 5
: Les actions de prévention et de détection des conflits
d’intérêt et de la fraude interne n’apportent pas une assurance raisonnable
sur la maîtrise des risques dans ce domaine.
L’ACOSS a mis en place en 2019 un dispositif de prévention des
conflits d’intérêt concernant les salariés de l’établissement public. Dans
son réseau d’URSSAF, la mise en
œ
uvre du dispositif national de
prévention et de détection de tels conflits d’intérêt reste hétérogène.
Les membres des conseils d’administration, qui ont été renouvelés
en 2018, n’ont pas fait l’objet de contrôles à ce titre en 2018, ni en 2019,
contrairement aux instructions nationales définies en 2016.
Les contrôles destinés à prévenir la fraude interne restent limités et
présentent des faiblesses dans leur conception et leur mise en
œ
uvre.
b)
Le contrôle interne des principaux processus de l’activité de
recouvrement
Réserve n° 2
: Les risques de portée financière relatifs aux données
administratives et aux déclarations des cotisants, au contrôle et au
recouvrement
amiable et forcé des prélèvements sociaux des employeurs de
salariés, des travailleurs indépendants et d’autres catégories de cotisants ou
de dispositifs spécifiques sont imparfaitement couverts par les dispositifs de
maîtrise mis en
œ
uvre aux plans national et local.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
33
Cette réserve est motivée par les
15 constats d’audit
suivants.
La gestion des données administratives
et l’intégration des données déclaratives
des employeurs de salariés
La gestion des données administratives des cotisants recouvre les
opérations liées à leur affiliation, à la modification de leurs données et à la
suspension ou à la radiation de leurs comptes. La fiabilité des données
administratives conditionne le correct enchaînement des différentes phases
du recouvrement des prélèvements sociaux.
Constat n° 6
: Le contrôle interne couvre imparfaitement plusieurs risques
liés à la gestion des données administratives des cotisants.
Environ 40 % des actions conduisant à intégrer ou à modifier des
données administratives des cotisants restent opérées manuellement dans
le système d’information.
En l’absence de bilan de l’intégration aux comptes des cotisants des
flux de données administratives, le bon déroulement et la traçabilité des
rejets du traitement automatisé correspondant ne peuvent être correctement
suivis. L’absence d’instruction de l’ACOSS sur certains paramètres locaux
du traitement automatisé d’intégration des données administratives
favorise des pratiques hétérogènes des URSSAF, de nature à affecter la
fiabilité de ces données.
La présence de données administratives erronées dans le référentiel
commun des déclarants (RCD) provoque des rejets lors de l’intégration des
DSN au système d’information. Si les taux de conformité des données
d’identification des cotisants dans les DSN par rapport à celles du RCD
s’inscrivent à un niveau élevé, les données du RCD et du référentiel des
entreprises et des individus (REI) n’ont été que partiellement fiabilisées.
Le dispositif d’évaluation des rejets issus de ces référentiels ne permet pas
d’en apprécier la pertinence.
Les modalités de traitement des dossiers en instance ne permettent
pas de réduire leur ancienneté. Les dossiers actifs, radiés ou suspendus sont
insuffisamment suivis. Les radiations effectuées sans liasses transmises par
les centres de formalités des entreprises ne sont pas suffisamment
encadrées et contrôlées.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
34
COUR DES COMPTES
Constat n° 7
: Les supervisions et contrôles mis en
œ
uvre couvrent
insuffisamment les risques liés à la gestion des données administratives.
La conception de certains plans de contrôle limite l’efficacité de la
maîtrise des risques liés à la gestion des données administratives, du fait de
l’absence de ciblage représentatif de la population totale lors des sélections
de tests à réaliser par les organismes et de l’hétérogénéité des pourcentages
de contrôle, sans que soient traités en priorité les risques les plus élevés.
Les résultats du plan de contrôle comparant les situations
administrative et comptable des cotisants (comptes actifs malgré l’absence
de pièces justificatives, ou bien inactifs malgré la présence de pièces)
manquent de fiabilité, du fait d’un échantillonnage faussé par des
dysfonctionnements persistants du traitement associé. Par ailleurs, la
traçabilité de certains contrôles prévus par le plan de contrôle de
l’ordonnateur et dans le traitement des déclarations faites par les
entreprises aux centres de formalités des entreprises demeure limitée.
La direction comptable et financière ne réalise pas de contrôles
permettant de valoriser l’incidence des anomalies détectées.
Les appels de cotisations et l’intégration
des données déclarées aux comptes des
employeurs de salariés
Constat n° 8
: Plusieurs facteurs limitent l’efficacité du dispositif
d’intégration aux comptes cotisants des employeurs de salariés des données
qu’ils ont déclarées.
Les stocks d’anomalies déclaratives en instance de traitement, qui
ont doublé au cours de l’exercice 2019 (+106 % entre janvier 2019 et
décembre 2019), font peser des risques sur l’exhaustivité et l’exactitude
des prélèvements sociaux comptabilisés. Le taux moyen de rejets des DSN
a augmenté pendant trois exercices consécutifs (9,1 % en moyenne
annuelle en 2019, contre 7,7 % en 2018 et 7,4 % en 2017).
L’évaluation de l’incidence financière des DSN de régularisation,
qui devait être actualisée en fin d’exercice, n’a pas été communiquée à la
Cour, ce qui constitue une limitation à ses travaux.
L’ACOSS a mis en
œ
uvre un plan national de fiabilisation des
données déclarées par les employeurs dans les DSN, qui vise notamment à
rapprocher les données d’assiette des prélèvements sociaux agrégées par
établissement et les données individuelles des salariés. L’efficacité de ce
plan a souffert de la non-réalisation d’un tiers des campagnes programmées
et d’une mise en
œ
uvre concentrée sur les deux derniers mois de l’exercice.
Le bilan d’une seule de ces campagnes a été transmis à la Cour.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
35
L’intégration des données déclarées aux comptes des cotisants n’est
pas encore pleinement sécurisée par les contrôles
a priori
intégrés aux
traitements informatiques concernés, notamment celui d’intégration des
données. Seuls sont réalisés des suivis
a posteriori
, qui se fondent
notamment sur l’analyse des variations des taux de rejets.
La conception des plans de contrôle de l’intégration des données
déclarées prend imparfaitement en compte les enjeux financiers
correspondants. Le mode de calcul du taux de conformité de certains
contrôles peut fragiliser l'estimation du risque financier résiduel qui leur
est lié
13
. Par ailleurs, la mise en
œ
uvre des plans de contrôle ne permet pas
d’apprécier les niveaux de risque constatés dans les URSSAF.
La transmission tardive à la Cour des éléments relatifs aux taxations
d’office n’a pas permis d’apprécier la portée des risques liés à leur
évaluation.
Constat n° 9
: Le dispositif de contrôle encadrant la gestion des crédits en
faveur des cotisants employeurs de salariés couvre imparfaitement les
risques de remboursement à tort ou pour un montant erroné.
Les comptes des cotisants employeurs qui présentent un crédit en
leur faveur
14
font l’objet d’un suivi, mais les contrôles portant sur la gestion
des crédits ont été suspendus pendant dix mois en 2019.
Mis en
œ
uvre à compter du mois de novembre 2019, un nouveau
contrôle, portant sur un champ réduit (9 M
€
d’avoirs contrôlés, sur 428 M
€
au total), affiche une fréquence élevée d’anomalies, qui représentent 6,7 %
du montant des avoirs constatés. Ces résultats sont sous-estimés, les
anomalies liées à des crédits frappés de prescription n’étant, à tort, pas
prises en compte.
Un traitement procédant à des remboursements de manière
automatisée a été déployé au cours du quatrième trimestre dans la majeure
partie des URSSAF
15
. Mais ce traitement est insuffisamment fiabilisé. En
effet, les résultats des contrôles sur les remboursements automatisés
montrent que des remboursements injustifiés sont intervenus parmi les
49 M
€
de remboursements auxquels ce nouveau traitement a donné lieu au
dernier trimestre 2019.
13
Dans les cas en question, le risque résiduel est mécaniquement plafonné, ce qui ne
permet pas la constatation d’une non-conformité majeure, ou n’est pas mesuré.
14
Du fait d’un excès de versement par rapport aux assiettes et montants de prélèvements
déclarés ou d’une modification rétroactive de l’assiette ou du taux de ces derniers.
15
Les CGSS des DOM ne l’ont pas déployé, ni l’URSSAF d’Île-de-France qui dispose
de son propre traitement de remboursement automatisé.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
36
COUR DES COMPTES
De fait, les taux d’anomalies détectées par ces contrôles sont élevés
(5,3 % en nombre et 7,7 % en montant) et hétérogènes selon les URSSAF.
Par ailleurs, les contrôles sur les remboursements manuels sont
réalisés de façon insuffisamment rigoureuse, ce qui limite leur portée.
Les allégements généraux et les
exonérations ciblées de cotisations
Constat n° 10
: La fiabilité des montants des allègements généraux
(26,9 Md
€
) et des exonérations ciblées de cotisations sociales prises en
charge par l’État (5,1 Md
€
) en 2019 est fortement limitée par les faiblesses
persistantes du contrôle interne et par les dysfonctionnements des
traitements informatiques, ce qui affecte l’exactitude et l’exhaustivité des
opérations comptabilisées à ce titre.
L’absence de résultats des contrôles portant sur le calcul de la
réduction générale, l’insuffisance des contrôles intégrés au système
d’information au titre des données déclarées à ce titre et le nombre
limité de contrôles réalisés sur l’éligibilité à la réduction générale
entraînent une incertitude sur le montant des cotisations enregistrées et
un risque de non exhaustivité des opérations comptabilisées.
En outre, les études réalisées par l’ACOSS sur la cohérence
réciproque des données agrégées et individuelles déclarées dans les DSN
au titre de la réduction générale, tout comme les contrôles de cohérence
entre les données individuelles des salariés déclarées sur les champs
respectifs des URSSAF et de l’AGIRC-ARRCO, font apparaître des
anomalies dont l’incidence sur les comptes est incertaine.
Dans ces conditions, les compensations de l’extension de la
réduction générale à l’AGIRC-ARRCO (5,3 Md
€
) et à l’Unédic (0,9 Md
€
)
en 2019 sont comptabilisées sur la base de données ne procurant pas une
assurance raisonnable sur leur fiabilité et leur exhaustivité.
Par ailleurs, le contrôle interne des mesures ciblées d’exonération
de cotisations sociales compensées par l’État est affecté par une absence
de mise à jour des procédures et par des dysfonctionnements ou
interruptions, pendant une grande partie de l’exercice, des traitements
informatiques visant à les fiabiliser.
Malgré leur reprise à la fin de l’exercice, les contrôles réalisés dans
le cadre du plan de contrôle de l’ordonnateur ont présenté des insuffisances
qui limitent le niveau d’assurance sur la réalité et l’exactitude des
exonérations ciblées compensées en 2019.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
37
Faute de rapprochement entre les contrats de travail ouvrant droit à
des exonérations enregistrés dans le système des déclarations des cotisants
et les données des DSN relatives aux salariés (apprentis notamment), le
montant des exonérations déclarées est incertain.
Le contrôle des cotisants
Constat n° 11
: Le périmètre du dispositif de contrôle des cotisants est
incomplet et l’absence de plan de contrôle interne national limite
l’efficacité des contrôles.
Le périmètre des contrôles n’inclut toujours pas les entreprises qui
adhèrent au dispositif
Titre emploi service entreprise
et les associations
adhérant au
Chèque emploi associatif
(TESE-CEA), les praticiens et
auxiliaires médicaux, ainsi que les administrations centrales et les services
déconcentrés de l’État.
D’autres catégories de cotisants ou de prélèvements ne font pas en
tant que telles l’objet de plans de contrôle, mais sont contrôlées en fonction
de circonstances particulières. Ainsi, les employeurs de personnel de
maison sont uniquement contrôlés dans le cadre d’actions de lutte contre le
travail illégal. Les revenus de remplacement ne font pas l’objet d’un
ciblage particulier, mais sont contrôlés de manière accessoire aux
prélèvements dus par les employeurs de salariés.
L’absence de plan de contrôle interne national sur l’activité de
contrôle des cotisants continue d’affecter le pilotage national et le niveau
de maîtrise des risques propres à ce processus.
Constat n° 12
: Les faiblesses de l’enregistrement comptable des
redressements n’ont pas été corrigées.
L’enregistrement dans les comptes des cotisants des redressements
opérés présente des lacunes et des faiblesses persistantes. Des actions de
contrôle sont menées par les organismes, mais l’ACOSS n’a pas défini de
plan de contrôle national qui permettrait de garantir l’exhaustivité et
l’exactitude de cet enregistrement.
Une partie des résultats des contrôles n’est toujours pas intégrée aux
comptes des cotisants selon un procédé automatisé, ce qui emporte des
risques d’erreurs.
En outre, les produits issus des redressements suite à un contrôle
sont comptabilisés au moment du dépôt du rapport de contrôle, en
contradiction avec les dispositions du code de la sécurité sociale qui, depuis
2016, font de l’envoi de la mise en demeure leur fait générateur.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
38
COUR DES COMPTES
Le recouvrement amiable et forcé des
prélèvements sociaux des employeurs de salariés
Constat n° 13
: Malgré des progrès dans le suivi des relations avec les
huissiers, le dispositif de contrôle interne du recouvrement amiable et forcé
des prélèvements sociaux des employeurs de salariés continue de présenter
des faiblesses.
Les actions de contrôle du recouvrement amiable et forcé font
apparaître une proportion élevée de situations de non-conformité,
s’agissant en particulier de la prévention de la prescription des créances, de
la vérification des propositions d’admission en non-valeur devant les
commissions de recours amiable puis de leur comptabilisation, de
l’actualisation du parcours de recouvrement dans le système d’information
et de la correcte analyse de certains dossiers complexes.
Les résultats des indicateurs relatifs au taux de récupération des
créances à 100 jours, qui s’établit à 57,2 % en 2019, contre 66,1 % fin 2018,
et à 300 jours montrent que la majeure partie des organismes locaux ne
parviennent pas à atteindre leurs objectifs.
Le pilotage et le suivi des relations avec les huissiers ont progressé
en 2019 mais conservent des marges de progrès.
Le recouvrement forcé dans les DOM reste d’une efficacité limitée
et il n’a pas été défini de plan d’action pour le renforcer.
Malgré le déploiement d’un nouveau traitement automatisant le
calcul de la date de la prescription et sa codification dans le système
d’information, la prévention de la prescription des créances demeure
imparfaitement assurée.
Les processus propres aux prélèvements
sociaux des travailleurs indépendants
Constat n° 14
: Malgré des progrès liés à l’extension de son périmètre, le
référentiel national de maîtrise des risques propres au recouvrement des
prélèvements sociaux des travailleurs indépendants conserve des
faiblesses.
Le référentiel de maîtrise des risques propre aux travailleurs
indépendants couvre désormais l’ensemble des activités et processus, mais
certains contrôles prévus n’ont pas été déployés, ce qui limite son
efficacité.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
39
Les contrôles et leurs résultats présentent toujours de nombreuses
faiblesses liées, notamment, à la détermination des échantillons
d’opérations contrôlées et à la qualification et à la valorisation des
anomalies détectées.
Le traitement manuel des flux d’affiliation et de radiation présente
par ailleurs des risques d’erreurs imparfaitement couverts par le contrôle
interne.
Constat n° 15
: Les taxations d’office continuent à représenter une part
significative des appels et des créances de prélèvements sociaux, parfois
au titre de plusieurs exercices. L’application des taxations d’office ne
respecte pas en tous points la réglementation en vigueur.
Lorsque les cotisants qui figurent dans leur fichier ne transmettent
pas une déclaration annuelle de leurs revenus professionnels, les URSSAF
leur notifient les prélèvements sociaux dont ils sont redevables suivant un
calcul forfaitaire (« taxation d’office »). Une partie de ces taxations
d’office ne sont pas régularisées par la production par les cotisants de
déclarations de leurs revenus professionnels. Tel est notamment le cas
quand les cotisants cessent leur activité sans en informer les organismes
sociaux et que ces derniers n’apprécient pas si l’absence de déclaration a
pour cause l’absence de toute activité au titre de l’exercice considéré.
Au 31 décembre 2019, les appels de cotisations en taxation d’office
de l’exercice s’élevaient à 1,3 Md
€
(1 Md
€
en 2018).
Malgré l’annulation chaque année de montants significatifs de
créances correspondant à des taxations d’office (0,7 Md
€
en 2019, après
0,8 Md
€
en 2018), dans le cadre du plan de fiabilisation des revenus des
travailleurs indépendants, les créances de taxations d’office non
régularisées atteignaient encore 3,6 Md
€
fin 2019 (3,8 Md
€
fin 2018), dont
1 Md
€
pour les taxations d’office portant sur plusieurs exercices (0,7 Md
€
en 2018).
Malgré la suppression des dispositions réglementaires qui le
permettaient, les URSSAF continuent d’appliquer des taxations d’office
aux praticiens et auxiliaires médicaux n’ayant pas déclaré leurs revenus
professionnels au titre de leur dernière année d’activité. À l’inverse, les
taxations d’office, bien que prévues par la règlementation, ne sont pas
appliquées aux micro-entrepreneurs. L’incidence financière de ces
pratiques n’a pu être évaluée dans le cadre de l’audit.
Constat n° 16
: Le contrôle des soldes créditeurs et des montants
remboursés aux cotisants et la mesure du risque financier résiduel lié à ces
opérations conservent de nombreuses limites.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
40
COUR DES COMPTES
Le total des montants créditeurs issus du dispositif dit « 3 en 1 »
16
s’élève à 2,4 Md
€
au 31 décembre 2019 (contre 2,3 Md
€
en 2018), dont
1 Md
€
ont fait l’objet d’un remboursement (contre 0,9 Md
€
en 2018).
Les contrôles
a posteriori
de l’ordonnateur sur les régularisations en
faveur des cotisants calculées de manière automatisée et sur les
remboursements souffrent de fragilités, notamment une traçabilité
insuffisante et des conclusions fondées sur des données partielles.
Pour leur part, les contrôles
a posteriori
de la direction comptable et
financière sur les remboursements manuels et les soldes créditeurs calculés
par le système d’information à partir des déclarations des travailleurs
indépendants au titre de leurs revenus de 2018 n’ont pas été réalisés dans
l’ensemble des organismes locaux.
Ces constats affectent la maîtrise des risques et la fiabilité de la
mesure de risque financier résiduel calculée par l’ACOSS.
Constat n° 17
: Les limites du système d’information et une application
hétérogène
des
instructions
nationales
continuent
d’affecter
le
recouvrement des créances sur les travailleurs indépendants.
Des dysfonctionnements ont affecté durant l’exercice le système
d’information et le correct enchaînement des étapes du parcours de
recouvrement. Par ailleurs, les instructions nationales relatives à
l’assignation en redressement judiciaire des cotisants défaillants ne sont
pas appliquées de façon homogène dans le réseau des URSSAF.
Le stock de contraintes en instance de traitement et de notification
aux cotisants demeure important dans les DOM, ce qui compromet les
perspectives de recouvrement des créances en question.
Malgré
le
déploiement
durant
l’exercice
de
nouvelles
fonctionnalités permettant d’automatiser le calcul de la date de la
prescription et sa codification dans le système d’information, les créances
restent exposées à un risque élevé de prescription. Un risque de cette nature
continue, par ailleurs, de découler des insuffisances du pilotage de la
performance des huissiers dans les DOM.
Les créances sur les cotisants non radiés ou non suspendus ne sont
toujours pas identifiées par le traitement informatisé visant à détecter de
possibles
admissions
en
non-valeur.
Cette
lacune
affecte
la
comptabilisation exhaustive des créances admises en non-valeur.
16
Ce dispositif permet de calculer automatiquement la régularisation des prélèvements
relatifs à l’exercice N-1, d’ajuster en conséquence les prélèvements provisionnels de
l’exercice N et d’informer le cotisant des appels de prélèvements relatifs à N+1.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
41
Constat n° 18
: Des incertitudes continuent à affecter les cotisations
sociales des praticiens et auxiliaires médicaux et les prises en charge de ces
cotisations par l’assurance maladie (2 Md
€
au total).
Les faiblesses des contrôles automatisés intégrés à la saisie des
déclarations limitent le niveau d’assurance qui s’attache à la correcte
intégration aux comptes des praticiens et auxiliaires médicaux de leurs
revenus professionnels et, de ce fait, à l’exactitude de leurs cotisations et
des prises en charge de ces cotisations par la branche maladie.
La cohérence insuffisante des données administratives des cotisants
détenues par l’activité de recouvrement avec celles de l’assurance maladie
limite la fiabilité des éléments intégrés dans le système d’information.
Les prélèvements sociaux précomptés sur
les revenus de remplacement
Constat n° 19
: Les risques liés aux précomptes de prélèvements sociaux
sur les revenus de remplacement recouvrés par les organismes locaux
restent imparfaitement couverts par le contrôle interne.
Les modalités déclaratives des revenus de remplacement ont été
modifiées le 1
er
janvier 2019. En l’absence de plan de contrôle interne
spécifique, les seules actions de fiabilisation menées pendant l’exercice ont
porté sur la vérification de la bonne utilisation des nouvelles rubriques
déclaratives par les cotisants. Le bilan de cette action de fiabilisation n’a
pas été transmis à la Cour.
Les cotisations acquittées sur la prestation
d’accueil du jeune enfant (PAJE) et par
chèque emploi service universel (CESU)
Constat n° 20
: Les dispositifs de maîtrise des risques liés aux processus
de recouvrement des cotisations PAJE (4,0 Md
€
) et CESU (2,1 Md
€
)
couvrent imparfaitement les risques qui leur sont liés.
Depuis mai 2019, le complément de libre choix du mode de garde
est versé aux parents employeurs qui recourent à une assistante maternelle
ou à une garde d’enfants à domicile non plus par les CAF, mais par le centre
national Pajemploi.
Or, des dysfonctionnements du système d’information de ce centre
ont entraîné une suspension des actions de recouvrement amiable et forcé
et de certains contrôles pendant plusieurs mois, une baisse des actions de
lutte contre la fraude et une forte hausse des flux et des stocks d’affaires à
traiter, qui ont fortement exposé son activité à des risques opérationnels et
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
42
COUR DES COMPTES
financiers. L’exhaustivité et l’exactitude des montants liquidés et
comptabilisés au titre de la PAJE en ont été affectées.
Plus largement, le centre ne dispose toujours pas d’une cartographie
des risques complète
17
et reliée aux contrôles intégrés à son système
d’information, ni d’un outil intégré de gestion du recouvrement des
créances, qui permettrait de prévenir la prescription des créances et de
détecter les admissions en non-valeur et qui alimenterait automatiquement
les comptes des cotisants.
Pour sa part, le dispositif de contrôle interne propre au centre CESU
reste incomplet et n’est toujours pas intégré à l’outil national de maîtrise
des risques de l’activité de recouvrement (ONMR). Le pilotage et la gestion
de plusieurs processus reposent sur des outils bureautiques renseignés
manuellement. Par ailleurs, la cotation des risques ne reflète pas le niveau
effectif des risques résiduels.
Le nouveau service CESU+
18
mis en place en juin 2019 n’a pas été
intégré à la cartographie des risques et aux plans de contrôle de
l’ordonnateur et de la direction comptable et financière.
c)
La justification des enregistrements comptables
Réserve n° 3
: La justification des comptes reste affectée par des
désaccords sur la correcte comptabilisation des produits et des charges,
ainsi que par des limitations et désaccords portant sur les enregistrements
et les estimations comptables.
Cette réserve est motivée par les
sept constats d’audit
suivants.
La comptabilisation des produits
et des charges
Constat n° 21
: Les produits de prélèvements sociaux des travailleurs
indépendants ne sont pas rattachés à l’exercice comptable.
En dehors des micro-entrepreneurs, les prélèvements sociaux des
travailleurs indépendants (25,9 Md
€
) sont comptabilisés non pas l’année
d’acquisition du revenu, mais selon leur date d’exigibilité, en contradiction
avec le principe des droits constatés.
L’impact de cette distorsion par rapport au plan comptable des
organismes de sécurité sociale, qui vise « la perception d’un revenu » en
17
Elle n’est pas à jour des nouvelles activités liées à la mise en
œ
uvre de la réforme du
CMG et du service Pajemploi+ par lequel le centre gère la rémunération du salarié.
18
Ce service confie au CESU l’intégralité du processus de rémunération du salarié.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
43
tant que fait générateur de la comptabilisation des prélèvements sociaux
des travailleurs indépendants, n’a pu être apprécié dans le cadre de l’audit.
Constat n° 22
: Les modalités de notification des impôts et taxes affectés
recouvrés par les services des ministères financiers (75,4 Md
€
) ne
permettent pas leur comptabilisation par l’ACOSS selon le principe des
droits constatés.
Les services des ministères financiers notifient à l’ACOSS les
produits et les encaissements, mais pas les créances, dépréciations de
créances et provisions pour risques au titre des impôts et taxes affectés au
financement de la sécurité sociale.
La DGFiP et la DGDDI ont communiqué une évaluation à fin 2019
du montant brut des créances (504 M
€
), des dépréciations qui s’y
rapportent (353 M
€
), ainsi que des provisions pour risque (98 M
€
).
En l’absence notamment d’une ventilation en fonction de leur année
de naissance, l’ACOSS n’a pu comptabiliser ces montants de créances et
de dépréciations et les notifier à ses attributaires. Elle n’a pas non plus
enregistré de provisions pour risques, dont l’estimation présente une
incertitude car elle ne concerne pas les seuls attributaires du régime général
de sécurité sociale.
Par ailleurs, le dénouement
a posteriori
des produits à recevoir
d’impôts et de taxes affectées (10,4 Md
€
) n’est pas assuré selon des
modalités satisfaisantes, ce qui ne permet pas d’apprécier leur correcte
évaluation.
La répartition des produits,
des créances et des charges
Constat n° 23
: L’audit de la répartition par l’ACOSS des produits, des
créances et des charges entre les attributaires de l’activité de recouvrement
reste affecté par des limitations ponctuelles. La répartition des créances est
incertaine pour les soldes antérieurs à 2019
.
L’entrepôt de données de comptabilité générale détaillées (
SAAEC
)
dont s’est dotée l’ACOSS, qui doit permettre d’auditer directement la
correcte répartition des cotisations et contributions recouvrées entre ses
différents attributaires, n’est pas totalement exhaustif
19
.
19
L’entrepôt de données
SAAEC
(Système d’Analyse Auxiliaire et Extra-Comptable)
ne contient pas les majorations de retard et pénalités, ni les résultats des données
modifiées par des transactions qui, par un forçage du système d’information,
régularisent les cas d’anomalies de répartition.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
44
COUR DES COMPTES
Les tests réalisés par la Cour ont permis de retracer le passage de la
comptabilité par attributaire à celle par compte de cotisant, sur un périmètre
restreint et avec l’éclairage complémentaire apporté par les études
compensatoires réalisées par l’ACOSS. Un audit informatique du
traitement de répartition a, par ailleurs, montré son correct fonctionnement
sur les cas testés
.
En 2019, une évolution du traitement de répartition entre les
attributaires a permis de limiter la génération d’écarts entre les données de
la comptabilité générale et le traitement visant à s’assurer que la répartition
des restes à recouvrer est correctement effectuée
20
. Les écarts constatés à
la clôture (0,6 Md
€
en valeur absolue) affectent la fiabilité des restes à
recouvrer notifiés par l’ACOSS à ses attributaires. Ils concernent
majoritairement des soldes antérieurs à l’exercice 2019 liés aux modalités
de répartition de la réduction générale de cotisations
21
.
Constat n° 24
: Une partie de la taxe sur les salaires a été affectée par la
direction de la sécurité sociale à la compensation des exonérations de
cotisations de retraite complémentaire.
Dans le silence sur ce point de la loi de financement de la sécurité
sociale pour 2019, la fraction de 10,01 % de taxe sur les salaires affectée à
l’ACOSS et destinée, selon les indications données au Parlement dans le
projet de loi, à compenser à l’Unédic la réduction générale des
contributions d’assurance chômage, a été pour partie affectée par la
direction de la sécurité sociale à la compensation des exonérations de
cotisations patronales de retraite complémentaire (à hauteur de 18,7 % de
son montant, soit 261 M
€
).
Compte tenu des règles spécifiques fixées par la loi de financement
pour assurer l’équilibre financier de chacune de ces deux compensations
22
,
la réaffectation de taxe sur les salaires à laquelle il a ainsi été procédé a
20
Au 31 décembre 2019, le taux dit « d’instabilité » des créances demeure élevé (2,2 %),
bien qu’en légère diminution par rapport à 2018 (-0,2 point).
21
Depuis 2011, les déductions sont réparties en fonction de taux déterminés par arrêté
pour chacune d’elles. Ces dispositions peuvent aboutir au constat d’un montant de
déductions supérieur aux produits enregistrés, ce qui créée ainsi des soldes négatifs dans
les comptes de certains cotisants, mais non pris en compte par le traitement de
répartition. Ces écarts liés aux allègements généraux au titre de janvier à septembre
2019 ont pu être corrigés par le traitement de répartition de façon rétroactive. En
revanche, tel n’est pas encore le cas des situations antérieures à 2019.
22
La LFSS pour 2019 a prévu que la branche vieillesse assume l’équilibre financier de
la compensation des exonérations de cotisations de retraite complémentaire et que
l’écriture de produit ou de charge nécessaire à l’équilibrage de la compensation des
exonérations de contributions d’assurance-chômage soit répartie entre les branches
maladie et vieillesse selon une clé fixée par un arrêté.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
45
réduit la charge de la branche vieillesse, au titre de la compensation des
cotisations de retraites complémentaires, et a majoré celles des branches
maladie et vieillesse, au titre de la compensation des contributions
chômage.
In fine
, ces mouvements ont amélioré le résultat de la branche
vieillesse de 153 M
€
et dégradé d’autant celui de la branche maladie.
Les estimations comptables
calculées par l’ACOSS
Constat n° 25
: L’estimation des provisions pour risques et charges
(3,8 Md
€
) reste marquée par des incertitudes et une limitation à l’audit.
Des fragilités continuent d’affecter la méthode d’estimation des
provisions pour litiges, qui portent sur des montants réglés mais
ultérieurement contestés à la suite de redressements faisant suite à des
contrôles. La fiabilité et l’exhaustivité des données prises en compte pour
provisionner ces litiges demeurent mal assurées.
L’analyse du dénouement des provisions ne peut être conduite, du
fait de l’absence d’identifiant unique de gestion qui permettrait de suivre
l’évolution d’un même litige à chaque stade juridictionnel.
Par ailleurs, les litiges relatifs aux travailleurs indépendants, artisans
et commerçants ne donnent toujours pas lieu à constitution de provisions.
Des incertitudes affectent en outre l’évaluation de la provision pour
réduction des produits de cotisations au titre des contentieux employeurs
relatifs à l’application de la législation AT-MP et pendants à la clôture de
l’exercice (713 M
€
). Il est renvoyé sur ce point à la motivation de la
position de la Cour sur les comptes combinés de la branche AT-MP
(cf. partie III, constat n° 6).
L’activité de recouvrement ne suit pas les remboursements aux
employeurs des cotisations AT-MP, à la suite de contentieux perdus par les
caisses primaires d’assurance maladie, ce qui ne permet pas de fiabiliser le
montant de la provision estimée par la CNAM à partir d’un suivi de son
dénouement au cours des exercices suivants.
Constat n° 26
: L’évaluation des dépréciations de créances sur les cotisants
(20,4 Md
€
) reste fragilisée par plusieurs limites.
Le processus d’estimation des dépréciations de créances reste
exposé à des fragilités techniques, du fait notamment du caractère manuel
de certaines opérations, qui suscite des risques d’erreur.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
46
COUR DES COMPTES
L’estimation des dépréciations ne prend pas suffisamment en
compte les perspectives de recouvrement différenciées selon la nature de
certaines créances (créances relatives à des comptes radiés ou suspendus,
créances sur les cotisants en procédure collective, etc.).
La dépréciation des créances relatives aux risques maladie et
maternité des professions libérales a été déterminée, par défaut, à partir des
taux de dépréciation afférents aux risques CSG-CRDS et famille des
professions libérales. Cette modalité limite le niveau d’assurance attendu
sur le montant des dépréciations afférentes, le taux de dépréciation ne
correspondant pas aux conditions réelles du recouvrement des risques
maladie et maternité.
Par ailleurs, les données historiques de recouvrement des créances
utilisées pour l’estimation des dépréciations des travailleurs indépendants
ne sont pas corrigées de certains flux financiers intégrés à tort dans ce
calcul. Cela conduit à une surévaluation des dépréciations des créances et
une sous-évaluation des produits à recevoir et des provisions pour
réduction de produits. L’incidence de cette pratique n’est pas chiffrée, ce
qui entraîne une limitation à l’audit.
L’analyse du dénouement
a posteriori
des dépréciations des
créances n’a pu être communiquée dans des délais permettant son audit.
Constat n° 27
: L’évaluation des produits à recevoir de prélèvements
sociaux (33,6 Md
€
) comporte des fragilités.
Les
produits
à
recevoir
comprennent
une
part
certaine,
correspondant aux prélèvements sociaux déclarés par les employeurs de
salariés en janvier 2020 au titre de périodes travaillées en 2019 (30,8 Md
€
),
et une part estimative (2,8 Md
€
), portant sur les prélèvements qui seront
déclarés au cours des mois ultérieurs de 2020 au titre de ces mêmes
périodes 2019, ainsi que sur les prélèvements des employeurs de personnel
de maison (EPM).
Après deux exercices successifs où elle a été surévaluée (à hauteur
de 0,2 Md
€
au titre de 2016, puis de 0,3 Md
€
au titre de 2017), cette part
estimative a été sous-évaluée à la clôture des comptes 2018 (à hauteur de
0,1 Md
€
). De plus, sa prévision pour 2018, qui anticipait une baisse, s’est
inscrite à l’inverse de l’évolution des flux réels, qui ont augmenté. Par
ailleurs, l’absence de transmission par l’ACOSS de l’étude portant sur les
DSN de régularisation ne permet pas d’apprécier les effets de ces dernières
sur ces évolutions.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
47
d)
L’absence de comptabilisation d’un produit à recevoir de
remises des entreprises pharmaceutiques
Réserve n° 4
: Alors que les conditions légales étaient remplies, l’absence
de comptabilisation par l’ACOSS de produits à recevoir de remises
conventionnelles dues par les entreprises pharmaceutiques a minoré de
0,6 Md
€
les produits et, de ce fait, le solde de la branche maladie du régime
général pour l’exercice 2019.
Cette réserve est motivée par le constat d’audit suivant.
Constat n° 28
: Le mode de comptabilisation des produits à recevoir des
remises conventionnelles de l’autorisation temporaire d’utilisation (ATU)
et du
post
-ATU n’est pas conforme aux principes des droits constatés et
d’indépendance des exercices.
Alors que les conditions prévues par les dispositions de l’article
L.162-16-5-1 du code de la sécurité sociale, en sa rédaction issue de
l’article 44 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2020, étaient
remplies, aucun produit à recevoir n’a été comptabilisé en 2019 au titre des
remises liées à des produits de santé bénéficiant d’une autorisation
temporaire d’utilisation (ATU) et
post
-ATU, en contradiction avec les
règles et principes comptables en vigueur.
La disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour
2020 prévoyant la possibilité de signer des avenants aux conventions
conclues en 2019 entre les entreprises pharmaceutiques et le Comité
économique des produits de santé (CEPS) a modifié les modalités de
versement des remises exigibles, comme cela a été indiqué durant le débat
parlementaire
23
.
23
L’annexe 9 du PLFSS pour 2020 mentionnait, pour cette mesure qu’elle visait à
proposer des facilités de paiement et qu’elle n’avait pas d’impact financier sur les
produits de l’exercice 2019.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
48
COUR DES COMPTES
En revanche, elle n’a pas remis en cause le fait générateur des
produits correspondants. Suivant les dispositions de l’article L.162-16-5-1
du code de la sécurité sociale, celui-ci demeure l’inscription au
remboursement et la fixation à ce titre du prix de référence, qui sont
survenus, pour les remises de l’ATU et du
post
-ATU, en 2019.
De plus, les avenants signés aux conventions conclues en 2019
portent sur le même objet que ces dernières, dont ils reprennent les
caractéristiques essentielles
24
. Ils n’exonèrent pas les entreprises du
montant initialement dû, mais prévoient une décote de 3 % de ce dernier
qui s’appuie sur les éléments de calcul et les droits acquis en 2019.
Le traitement comptable irrégulier des remises de l’ATU et du
post
-
ATU a des effets sur le déclenchement de la clause de sauvegarde prévue
aux articles L. 138-10 et suivants du code de la sécurité sociale. En effet,
les remises non comptabilisées n’étant pas prises en compte dans son
calcul, cette clause se déclenche et génère un produit à recevoir.
À partir des données transmises par le CEPS, l’ACOSS n’a pas
comptabilisé dans les comptes de l’exercice 2019 un produit à recevoir de
696 M
€
au titre des remises de l’ATU et du
post
-ATU, qui s’y rattachait
pourtant. En revanche, elle a comptabilisé le produit à recevoir de 72 M
€
découlant du déclenchement de la clause de sauvegarde occasionné par
cette omission.
Par ailleurs, les produits à recevoir sur les remises relatives aux
dispositifs médicaux prévus aux articles L. 138-10 et suivants du code la
sécurité sociale (76 M
€
) ne sont pas exhaustifs.
II. LES COMPTES COMBINÉS DE LA BRANCHE
MALADIE
La branche maladie assure le service des prestations d'assurance
maladie, maternité, paternité, invalidité et décès dont bénéficient
62 millions d’assurés, dont les non-salariés depuis le 1
er
janvier 2018.
Au total, les charges enregistrées dans les comptes combinés de la
branche maladie et dans ceux de la branche AT-MP arrêtés par la CNAM
pour l’exercice 2019 ont respectivement atteint 237,4 Md
€
et 13,1 Md
€
,
soit environ la moitié des charges du régime général.
Les comptes combinés de la branche maladie et ceux de la branche
AT-MP intègrent les éléments de comptes produits par la CNAM, les 102
caisses primaires d’assurance maladie, la caisse régionale d’assurance
24
Sont ainsi inchangés les montants fermes des remises portant sur les exercices
antérieurs à 2019, le prix de référence et les éléments de calcul pour la remise de 2019.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
49
maladie d’Île-de-France (CRAMIF), 20 directions régionales du service
médicales (DRSM) et huit centres de traitement informatique. Ces comptes
comprennent aussi ceux du Fonds de cessation anticipée d'activité des
travailleurs de l'amiante (FCAATA) uniquement pour la branche AT-MP
et, depuis 2018, des éléments de comptes produits par la caisse nationale
déléguée à la sécurité sociale des travailleurs indépendants (CNDSSTI)
uniquement pour la branche maladie.
Les comptes des quinze caisses d’assurance retraite et de la santé au
travail (CARSAT) font l’objet d’une combinaison partagée entre les
branches maladie, AT-MP et vieillesse.
Les comptes combinés des branches maladie et AT-MP intègrent
par ailleurs des éléments de comptes des CGSS, ainsi que de la caisse
commune de sécurité sociale de la Lozère, qui fait l’objet d’une
combinaison partagée entre les branches maladie, AT-MP et famille.
A.
La position de la Cour
Au terme des vérifications dont elle rend compte dans le chapitre III
du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’exercice 2019 de
la branche maladie, signés le 11 mai 2020 par le directeur général et par le
directeur comptable et financier de la CNAM.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur
sont applicables, les comptes de la branche maladie pour l’exercice 2019
sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation
financière et du patrimoine de la branche, sous les cinq réserves suivantes :
-
réserve n° 1
: Le dispositif national de contrôle interne et d’audit interne
couvre imparfaitement l’ensemble des risques financiers auxquels est
exposée l’assurance maladie ;
-
réserve n° 2
: Compte tenu des insuffisances du contrôle interne, les
prises en charge de frais de santé en facturation directe sont affectées par
des erreurs financières de portée significative ;
-
réserve n° 3
: Les contrôles réalisés sur les séjours et les actes de soins
facturés par les établissements de santé publics et privés ne permettent pas
de garantir la correcte prise en charge de ces frais de santé par l’assurance
maladie ;
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
50
COUR DES COMPTES
-
réserve n° 4
: Les indemnités journalières maladie et maternité sont
affectées par des erreurs ayant une forte incidence financière ; les risques
d’erreur relatifs aux pensions d’invalidité ne sont que partiellement
maîtrisés ;
-
réserve n° 5
: La justification des comptes est affectée par des limitations
aux travaux d’audit et des désaccords portant, notamment, sur des écritures
d’inventaire relatives, en particulier, à une partie des produits de remises
pharmaceutiques.
En application de la norme ISA 706, la Cour appelle de nouveau
l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la
branche maladie des engagements pluriannuels à l’égard des titulaires des
pensions d’invalidité au 31 décembre 2019, appréciés et évalués en
fonction des règles de droit en vigueur à cette date. Ces engagements
significatifs peuvent être chiffrés de manière fiable. Ils portent sur des
prestations ayant un objet identique à celui de prestations pour lesquelles
l’État reconnaît des passifs à ce même titre (sous la forme de provisions
pour charges).
B.
Les motivations détaillées de la position
de la Cour
1.
Les parties de réserves levées en 2019
La Cour avait certifié les états financiers de la branche maladie pour
l’exercice 2018 en assortissant sa position de cinq réserves relatives au
dispositif national de contrôle interne et d’audit interne (réserve n° 1), à la
prise en charge des frais de santé en facturation directe (réserve n° 2), aux
prestations de santé facturées par les établissements de santé publics et
privés (réserve n° 3), aux prestations en espèces (réserve n° 4) et à la
justification des comptes (réserve n° 5).
Au
31 décembre 2019,
un
constat
d’audit
relatif
à
la
comptabilisation des opérations relatives au fonds pour le financement de
l’innovation pharmaceutique (FFiP) a été levé au titre de la réserve n° 5, ce
fonds ayant été supprimé par la loi de financement de la sécurité sociale
pour 2019 (§ 152 à 154 du
Rapport de certification des comptes de 2018
,
p. 35).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
51
Par ailleurs, l’incertitude affectant le solde des charges et des
produits de la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole repris dans
les comptes de la branche est désormais estimée non significative par les
commissaires aux comptes de la CCMSA (§ 132-135, p. 32).
2.
Les réserves sur les comptes pour l’exercice 2019
a) Le cadre général du contrôle interne
Réserve n° 1
: Le dispositif national de contrôle interne et d’audit interne
couvre imparfaitement l’ensemble des risques financiers auxquels est
exposée l’assurance maladie.
Cette réserve est motivée par
cinq constats d’audit
.
Le dispositif national de contrôle
interne
Constat n° 1
: Le cadre national de contrôle interne prend insuffisamment
en compte plusieurs enjeux significatifs liés à l’activité de la CNAM, des
caisses locales et des services du contrôle médical.
Le dispositif de maîtrise des risques propre à l’établissement public
national CNAM est insuffisamment formalisé et ne couvre toujours pas
l’ensemble de ses activités. Cela a pour effet de limiter le niveau
d’assurance sur la maîtrise des risques de portée financière auxquels est
exposée la caisse nationale dans l’exercice de ses missions.
Le déploiement du « système de management intégré », qui doit
couvrir de manière transversale les processus de gestion mis en
œ
uvre par
la caisse nationale, les caisses locales et le service médical de l’assurance
maladie, n’est pas achevé. Plusieurs processus importants, portant
notamment sur les indemnités journalières et les rentes AT-MP, ou la lutte
contre les fraudes, demeurent insuffisamment couverts par les moyens de
maîtrise des risques en vigueur.
Le service médical n’est encore que partiellement intégré aux
dispositifs de maîtrise des risques. La coordination entre les services
administratifs et ceux du contrôle médical est fragilisée par l’intégration
inaboutie de leurs systèmes d’information respectifs.
Par ailleurs, les dispositifs de maîtrise des risques ne prennent pas
suffisamment en compte les enseignements tirés des contrôles et les
évolutions de la réglementation relative aux prestations.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
52
COUR DES COMPTES
S’agissant des travailleurs indépendants, intégrés en 2018 au régime
général, les rapports d’assurance émis par les commissaires aux comptes
de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs
indépendants (CNDSSTI) portant sur la fiabilité des comptes relatifs à cette
catégorie d’assurés produits par la CNDSSTI et intégrés aux comptes
combinés de la branche maladie du régime général n’avaient pas été
transmis à la Cour au moment de l’adoption du présent rapport.
Constat n° 2
: Le pilotage national du contrôle interne s’appuie sur des
données incomplètes et insuffisamment fiables.
La CNAM ne dispose pas de l’ensemble des données permettant un
pilotage efficace du contrôle interne. Celles qui concernent les résultats des
contrôles réalisés par les caisses locales et les services du contrôle médical
demeurent partielles et manquent de fiabilité.
Les résultats des contrôles effectués par les directions comptables et
financières des caisses locales font l’objet d’une centralisation nationale. Il
en va de même de ceux des services du contrôle médical, mais pour un
nombre limité de processus. Le niveau de mise en
œ
uvre des contrôles des
services de l’ordonnateur prescrits par la CNAM n’est, lui, pas suivi.
De plus, les modalités de réalisation des contrôles restent
hétérogènes entre les caisses locales et leur traçabilité est imparfaitement
assurée.
La gestion des systèmes d’information
Constat n° 3
: Le contrôle interne des systèmes d’information ne procure
pas une assurance suffisante sur la maîtrise des risques propres à leur
sécurité, aux habilitations portant sur les applications les plus sensibles et
aux changements requis par l’évolution de la réglementation.
La politique de sécurité des systèmes d’information a été adaptée
durant l’exercice aux évolutions réglementaires récentes
25
, qui exposent
l’assurance maladie à des risques nouveaux, encore imparfaitement
maîtrisés. Ainsi, le pilotage des actions de mise en conformité avec le
règlement général de protection des données (RGPD) présente des
faiblesses et certaines prescriptions du RGPD restent à mettre en
œ
uvre.
Le déploiement du projet national de refonte des habilitations s’est
poursuivi en 2019. Malgré l’engagement d’un premier palier, des risques
25
Politique de sécurité des systèmes d’information des ministères chargés des affaires
sociales, règlement général sur la protection des données et désignation de la CNAM
comme opérateur de services essentiels.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
53
subsistent en matière de gestion des accès au système d’information. Ils ne
sont pas compensés par les contrôles
a posteriori
, qui restent peu fréquents
et ne ciblent pas suffisamment les applications les plus sensibles.
Des améliorations ont été apportées à la gestion des incidents
informatiques, mais le dispositif mis en place en 2019 pour identifier et
quantifier les incidents ayant un impact financier ne permet pas d’apprécier
avec une fiabilité suffisante la portée des incidents non résolus à la fin de
l’exercice.
De même, des améliorations ont été apportées au référentiel national
de contrôle interne du processus de gestion des changements qu’impose,
dans les systèmes d’information, l’évolution de la réglementation, mais ce
cadre national n’est encore que partiellement déployé.
La lutte contre les fraudes
Constat n° 4
: Les outils nationaux et les bases de données locales sur
lesquels reposent l’analyse et la couverture des principaux risques de
fraude sont mal adaptés et globalement insuffisants au regard des enjeux
élevés auxquels l’assurance maladie est exposée.
En 2019, 287 M
€
de préjudices financiers ont été détectés au titre de
fraudes et d’activités fautives, contre 261 M
€
en 2018. Ce montant ne
représente cependant que 0,1 % des prestations versées (soit 196 Md
€
pour
les deux branches maladie et AT-MP). Il se décompose en un préjudice
subi de 226 M
€
(205 M
€
en 2018) et un préjudice évité de 61 M
€
(56 M
€
en 2018).
Le rapprochement des montants valorisés au titre de préjudices
financiers subis, d’indus notifiés à ce titre et d’indus comptabilisés fait
apparaître des anomalies qui affectent l’exhaustivité et l’exactitude des
créances enregistrées.
Les actions déployées pour lutter contre les fraudes externes
prennent insuffisamment en compte les risques liés aux pratiques à
caractère frauduleux et fautif. S’ils sont complétés par des actions décidées
par les caisses locales, les programmes nationaux de contrôle visent des
nombres réduits de professionnels aux rémunérations atypiques et de
séjours effectués dans des établissements de santé.
Les caisses recourent de manière inégale aux outils informatiques
mis à leur disposition pour cibler, détecter et suivre les actions de lutte
contre les fraudes externes. Les limites persistantes de certains outils
(défaut de mise à jour régulière du référentiel des transporteurs, par
exemple) affectent l’efficacité des contrôles.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
54
COUR DES COMPTES
Par ailleurs, les indus correspondant à des fraudes ou à des fautes
sont constatés et mis en recouvrement sur deux années seulement, et non
sur la totalité de la période de cinq années précédant l’application de la
prescription d’ordre public, ce qui a pour effet de les minorer.
Enfin, la conception de l’indicateur de taux de recouvrement, qui
agrège différentes catégories d’indus frauduleux et fautifs sans tenir
compte des risques et des délais propres à chacune d’elles, ne permet pas
une analyse suffisamment fine de leur recouvrement.
Pour leur part, les requêtes de détection des fraudes internes sont
conçues en réponse à des cas, peu nombreux, de fraude avérée. Elles ne
prennent pas suffisamment en compte, notamment, les risques de fraude
résultant de l’action conjointe d’agents de l’assurance maladie et de
personnes tierces à cette dernière.
L’audit interne
Constat n° 5
: Malgré des progrès, les audits qui concourent à la validation
des comptes des caisses locales intégrés aux comptes combinés des
branches maladie et AT-MP fournissent des éléments d’appréciation
incomplets sur la maîtrise des risques liés à leurs activités.
Les vérifications effectuées par le directeur comptable et financier
de la CNAM en vue de valider les comptes des caisses locales font une
place encore limitée aux audits de processus pris dans leur ensemble.
En outre, dans le cadre des audits sur pièces, le niveau d’assurance
procuré par l’examen de ces pièces reste partiel, en dépit d’un
enrichissement des données provenant du service médical.
En 2019, le dispositif d’audit ne couvrait pas les travailleurs
indépendants, intégrés depuis 2018 au régime général. Les rapports
d’assurance demandés par la caisse nationale déléguée pour la sécurité
sociale des travailleurs indépendants à ses commissaires aux comptes de la
CNDSSTI n’avaient pas été transmis à la Cour au moment de l’adoption
du présent rapport (cf. constat n° 1).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
55
b) Le contrôle interne de la prise en charge des frais de santé
facturés directement à l’assurance maladie
Les frais de santé facturés directement à l’assurance maladie
(84,2 Md
€
26
) correspondent, pour l’essentiel, aux règlements par les
caisses locales des soins réalisés par les professionnels libéraux de santé,
les fournisseurs, les transporteurs sanitaires et taxis conventionnés et une
partie des établissements de santé et médico-sociaux
27
.
Réserve n° 2
: Compte tenu des insuffisances du contrôle interne, les prises
en charge de frais de santé en facturation directe sont affectées par des
erreurs financières de portée significative.
Cette réserve est motivée par les
sept constats d’audit
suivants.
Le contrôle des droits aux
prestations de l’assurance maladie
Constat n° 6
: Le périmètre étroit des contrôles portant sur le respect des
conditions d’attribution des droits des assurés expose l’assurance maladie
à des risques élevés de prise en charge à tort de dépenses de santé.
La vérification du respect des conditions d’attribution de la protection
maladie universelle (PUMa) – exercice d’une activité ou bien résidence
stable et régulière en France – est assurée, notamment, par des croisements
de fichiers de l’assurance maladie, de la DGFiP et, depuis 2019, du
ministère de l’intérieur, ainsi que par des contrôles sur la situation d’une
partie des assurés non identifiés par ces croisements.
Ces croisements de fichiers permettent d’identifier un nombre
significatif d’assurés (1,1 million, selon la CNAM)
28
pour lesquels les
conditions d’attribution sont, pour une part indéterminée d’entre eux,
susceptibles de ne pas être respectées.
26
Dont 5 Md
€
pour la CNDSSTI, et hors mutuelles délégataires du régime général
(5,3 Md
€
).
27
Les établissements privés de santé pour les séjours et actes externes ; les
établissements publics pour les médicaments rétrocédés par leurs pharmacies internes,
les actes externes et, pour ceux qui participent à l’expérimentation d’une facturation
directe, les séjours ; les établissements médico-sociaux financés au prix de journée.
28
Ces assurés sont sans revenus déclarés à la DGFiP au titre de 2017, ou non connus
par cette dernière ; une situation similaire concerne 0,9 million de bénéficiaires de la
complémentaire santé solidaire, née de la fusion, au 1
er
novembre 2019, de la couverture
maladie universelle complémentaire et de l’aide au paiement d’une complémentaire
santé. Par ailleurs, le titre de séjour d’environ 62 000 assurés était échu depuis au moins
trois mois, sachant que le droit aux remboursements de frais de santé s’interrompt au
bout de douze mois.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
56
COUR DES COMPTES
Au regard de ces risques, les critères de ciblage des situations
individuelles à contrôler dans le cadre du « plan de contrôle annuel
PUMa » ne couvrent qu’une part limitée (environ 164 000) des assurés
susceptibles de ne pas satisfaire les conditions d’attribution, du fait de
l’absence de justificatifs récents d’activité ou de résidence.
Certains de ces critères conduisent à différer, parfois de plusieurs
années, la fermeture de droits maintenus à tort. Le report à 2020 de l’accès
des caisses aux fichiers des non-résidents fiscaux de 2016 et 2017 conduit
à retarder des fermetures de droits.
Enfin, la CNAM n’évalue pas de manière suffisamment précise le
résultat de ce plan afin de définir des actions correctives. Le résultat du
plan de contrôle annuel pour 2019 commencé en fin d’année n’a pu être
transmis à la Cour dans le contexte créé par la crise sanitaire.
Constat n° 7
: Le risque de prise en charge de prestations de soins non
conformes aux droits des bénéficiaires est insuffisamment couvert par les
actions de contrôle mises en
œ
uvre par l’assurance maladie.
En dehors du plan national de contrôle, la gestion des droits des
assurés donne lieu à des actions de contrôle dont le contenu et le ciblage
couvrent insuffisamment les situations les plus à risque. La traçabilité des
contrôles effectués est, de surcroît, imparfaitement assurée.
Dans certains cas, le défaut de mise à jour ou la mise à jour tardive
des cartes Vitale par les assurés ne fait pas obstacle à la prise en charge de
frais de santé par l’assurance maladie.
L’assurance maladie est exposée à un risque identique en raison des
limites fonctionnelles des outils de traitement et de suivi des cartes des
assurés dont les droits ont été fermés
29
, ainsi que de l’utilisation par un
nombre réduit de professionnels de santé de l’outil (
ADRI
30
) intégré à leur
logiciel de facturation pour accéder aux droits à jour de l’assuré.
Les indus qu’entraînent ces dysfonctionnements ne sont pas estimés.
Plus largement, et en l’absence d’instructions nationales en ce sens, les
caisses ne notifient pas d’indus au titre des périodes pour lesquelles les
assurés concernés ont cessé de répondre aux conditions d’attribution d’un
droit à la prise en charge de leur frais de santé. La possibilité de telles
notifications est, de plus, limitée par le fait que les données relatives aux
29
Les prises en charge de frais de santé sont bloquées ou signalées par des contrôles
automatisés après l’invalidation des cartes
Vitale
dans une base de données dédiée de
l’assurance maladie. Elles sont estimées par la CNAM à un peu plus de 4 M
€
en 2019
en cas de flux de facturation télétransmis.
30
Acquisition des Droits Intégrés.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
57
prestations versées sont conservées pendant une période plus courte que les
trois années du délai de prescription de l’action en recouvrement.
Le risque de prise en charge de frais de santé pour des montants
erronés concerne aussi les assurés qui bénéficient de la reconnaissance
d’une affection de longue durée (ALD) ouvrant droit à une exonération du
ticket modérateur pour les dépenses liées à cette affection.
Ainsi, en 2019, 1,6 million d’assurés étaient, selon la CNAM,
reconnus en ALD sans limitation de durée ou pour une période de plus de
dix ans, ce que ne permet plus la réglementation. Les situations qui
devaient être réexaminées par le service médical (0,3 million d’assurés) ne
le seront qu’en 2020.
De plus, de nombreuses données relatives aux ALD diffèrent entre
les applications informatiques respectives des services administratifs des
caisses locales et des échelons locaux du service médical. Les écarts
portent, notamment, sur le nombre de bénéficiaires et sur les périodes
d’exonération du ticket modérateur, ce qui entraîne une incertitude sur la
justification administrative et sur la durée des droits accordés aux
bénéficiaires.
Par ailleurs, une partie des contrôles effectués par le service médical
sur l’admission et le maintien médicalement justifié du droit à exonération
du ticket modérateur des bénéficiaires d’ALD n’ont pas été mis en
œ
uvre,
ou ont eu une efficacité limitée du fait de leurs conditions de réalisation.
Enfin, dans l’attente d’un nouveau référentiel de maîtrise des risques
liés à l’attribution de l’aide médicale de l’État (AME) et de l’utilisation
effective de l’ensemble des outils visant à apprécier la situation des
bénéficiaires, les contrôles mis en
œ
uvre dans le cadre de l’instruction des
demandes ne compensent pas dans une mesure suffisante les risques liés
aux données déclaratives prises en compte pour attribuer cette aide.
Le contrôle des facturations de
frais de santé
Constat n° 8
: La facturation directe de frais de santé par les professionnels
et les établissements de santé n’est pas couverte de façon suffisante par des
contrôles, ce qui expose l’assurance maladie à des risques élevés de prise
en charge de dépenses injustifiées ou d’un montant inexact.
La facturation en ligne, qui intègre des contrôles automatisés de
l’assurance maladie, contribue à fiabiliser les frais de santé facturés par des
professionnels de santé dont les actes, prestations ou biens ont pour origine
une prescription médicale. Toutefois, elle n’est proposée, à ce stade,
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
58
COUR DES COMPTES
qu’aux seuls transporteurs sanitaires (ambulances, véhicules sanitaires
légers) et une partie seulement de ces derniers l’utilise.
Les contrôles automatisés
a priori
intégrés à l’application de
liquidation des remboursements de frais de santé facturés directement à
l’assurance maladie ont été allégés à la suite de l’instauration de la PUMa
et de la garantie de paiement en faveur des professionnels de santé en tiers
payant
31
.
Ils ne couvrent toujours que partiellement les risques, élevés, de
non-respect de la réglementation concernant les interdictions de cumul de
facturation de certains actes médicaux ou paramédicaux, de dépassement
des délais de facturation par les établissements de santé et de prise en
charge injustifiée de certaines prestations par l’assurance maladie. Ces
contrôles ne garantissent pas, par ailleurs, une détection exhaustive des
modifications de données des assurés contenues dans la carte
Vitale
que
peuvent opérer les professionnels de santé. Les enjeux financiers liés à ces
risques n’ont pas été évalués par la CNAM.
En raison de l’hétérogénéité des paramétrages locaux d’une partie
des contrôles automatisés et de celle des consignes nationales de traitement
des anomalies, une même anomalie est susceptible de donner lieu, selon
les caisses locales, à un signalement requérant une vérification ou bien à
un paiement aux professionnels de santé.
Les contrôles
a posteriori
de la facturation des actes et prestations
ne compensent que partiellement les insuffisances des contrôles
automatisés
a priori
. Leur mise en
œ
uvre est imparfaitement assurée, ce
qui limite la détection d’anomalies. Surtout, leur périmètre est limité aux
paiements multiples de mêmes actes, prestations ou biens, ainsi qu’à un
nombre réduit de factures émises par des professionnels de santé. Ainsi, les
contrôles ciblés effectués par l’assurance maladie, en 2019, sur
518 900 factures émises par des pharmaciens, des infirmiers, des masseurs-
kinésithérapeutes et des transporteurs, ont conduit à détecter environ
10 M
€
d’indus, dont 4 M
€
à confirmer.
Par ailleurs, les contrôles déployés en 2019 pour garantir le correct
traitement des rejets et des signalements liés aux flux de facturation
télétransmis constituent un progrès notable, mais le ciblage des risques à
couvrir et leur mise en
œ
uvre restent à fiabiliser.
31
En cas de tiers payant, le paiement aux professionnels de santé leur est garanti sous
sept jours, sur la base des droits figurant dans la carte
Vitale
, sous réserve du respect
des conditions de prise en charge des actes ou prestations et d’une absence de
modification des données enregistrées.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
59
Enfin, les règles relatives à la distance facturable par certains
transporteurs et les modalités de leur contrôle par les caisses exposent
l’assurance maladie à des risques de prise en charge injustifiée de ces
dépenses, du fait de leur imprécision et de leur hétérogénéité.
La vérification de la conformité des
facturations aux prescriptions et aux
accords préalables
Constat n° 9
: Sauf exception, l’assurance maladie prend en charge les
actes, prestations et biens de santé prescrits par des médecins sans vérifier
a priori
ou
a posteriori
la conformité des facturations à ces prescriptions.
Sauf exception
32
, les médecins libéraux et en établissement
prescrivent des actes, des prestations et des biens de santé par la voie
d’ordonnances papier.
Pour sa part, l’assurance maladie règle les factures émises par les
professions
prescrites
(infirmiers,
masseurs-kinésithérapeutes,
pharmaciens et transporteurs, notamment), généralement de manière
dématérialisée, sans les rapprocher au préalable des prescriptions
médicales papier qui en sont en principe à l’origine.
En l’absence de dispositifs de prescription électronique par les
médecins, qui permettraient un contrôle automatisé de la conformité des
facturations aux prescriptions, l’assurance maladie prend en charge des
frais de santé dont la facturation ne s’accompagne pas d’une prescription
médicale ou s’écarte de la prescription qui en est en principe à l’origine.
Les contrôles
a posteriori
qu’effectuent les caisses d’assurance
maladie au vu des ordonnances médicales ne compensent pas l’absence de
contrôle
a priori
automatisé dans le système d’information de l’assurance
maladie ou dans les logiciels des professionnels de santé prescrits, de la
conformité des facturations aux prescriptions médicales (dont la plupart
des professionnels prescrits transmettent aujourd’hui l’image numérisée à
l’assurance maladie).
Ces contrôles
a posteriori
portent, en effet, sur un nombre très réduit
de facturations (0,13 % du nombre de décomptes de prestations liquidés,
contre 0,15 % en 2018).
Par ailleurs, les caisses d’assurance maladie ne relancent pas
systématiquement les professionnels de santé qui ne transmettent pas
a posteriori
les ordonnances médicales papier ou leur image numérisée ;
32
Un nombre réduit de médecins (6 200 environ) utilise le service de prescription
électronique de transport que l’assurance maladie met à leur disposition.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
60
COUR DES COMPTES
des accords locaux prévoient parfois des dérogations à l’obligation
réglementaire de transmission des pièces justificatives de la facturation. De
plus, les caisses ne demandent généralement pas à leurs homologues ces
mêmes pièces justificatives, lorsque les facturations émises au titre de leurs
assurés émanent de professionnels de santé exerçant dans le ressort
géographique d’autres caisses.
Dans l’attente de la proposition par l’assurance maladie de
modalités
de
dématérialisation
des
prescriptions
médicales,
qui
permettraient de réduire les risques de divergence des facturations d’actes,
de prestations et de biens de santé à l’assurance maladie par rapport aux
prescriptions
33
, l’absence de vérification
a priori
ou
a posteriori
de la
conformité des frais de santé facturés aux ordonnances médicales expose
l’assurance maladie à des versements injustifiés.
Constat n° 10
: Le dispositif d’accord préalable du service médical, encore
peu dématérialisé, ne fait pas obstacle à la prise en charge injustifiée de
certains frais de santé par l’assurance maladie.
Le nombre encore réduit des demandes d’accord préalable
dématérialisées établies par les professionnels de santé limite les
possibilités de contrôle
a priori
, par le service médical, du bien-fondé des
demandes réceptionnées et de la pertinence des avis rendus par les
médecins conseils.
Les facturations d’actes et de prestations soumis à l’accord préalable
du service médical et pour lesquels cet accord n’a pas été demandé, ainsi
que les facturations correspondant à des demandes refusées ou qui
dépassent les plafonds de prise en charge, ne sont pas bloquées par des
contrôles automatisés, ce qui peut conduire l’assurance maladie à régler
des dépenses injustifiées.
L’absence de contrôles automatisés n’est pas compensée par les
contrôles
a posteriori
effectués par les caisses locales, qui portent sur un
nombre réduit de règlements.
Le risque financier résiduel
Constat n° 11
: Les mesures du risque financier résiduel affectant les prises
en charge de frais de santé par l’assurance maladie, qui s’inscrivent à un
niveau élevé, manquent de fiabilité, ce qui induit une limitation à l’audit.
33
L’assurance maladie a expérimenté l’e-prescription des médicaments et d’une partie
des dispositifs médicaux. Elle prévoit d’expérimenter également celle des prestations
de soins infirmiers et de masso-kinésithérapie et des actes de biologie.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
61
La CNAM mesure annuellement la fréquence et la portée financière
des erreurs qui affectent à titre définitif les prises en charge de frais de santé
qui lui sont facturés directement par les professionnels et établissements de
santé. Ces mesures sont déterminées à partir du contrôle par la CNAM d’un
échantillon de 1 300 dossiers au total.
Pour 2019, la fréquence des erreurs s’établit, en valeur centrale
statistique, à 7,45 % des prises en charge, contre 5,1 % en 2018. Le
montant des erreurs atteint 1 Md
€
, contre 0,5 Md
€
en 2018, soit 1,3 % du
montant des prestations versées, contre 0,7 % en 2018
34
.
Pour l’essentiel, les erreurs correspondent à des indus de versement
au détriment de l’assurance maladie. La plupart traduisent des erreurs de
cotation des actes et des prestations de santé au regard des règles fixées par
les nomenclatures, des facturations qui s’écartent des prescriptions
médicales et des surfacturations manifestes. Une grande partie des erreurs
concerne les professions de santé prescrites.
La représentativité insuffisante du nombre de factures prises en
compte dans l’échantillon contrôlé (1 300, comme en 2018) expose les
mesures du risque financier résiduel à une volatilité anormale
35
et limite
leur comparabilité d’un exercice à l’autre. De surcroît, les modalités de
constitution de l’échantillon ne prennent pas en compte de manière
satisfaisante le poids financier des diverses catégories de professionnels et
d’établissements et la part effective des différents modes de facturation.
Au-delà de ces limites méthodologiques, les mesures du risque
financier résiduel qui affecte les prises en charge de frais de santé sont, de
fait, des valeurs minimales.
En effet, elles ne tiennent pas compte des risques liés aux activités
relevant du service médical (lien ou non des dépenses avec une ALD
exonérant le ticket modérateur, respect ou non des accords préalables).
De plus, l’échantillon contrôlé comprend des factures pour
lesquelles l’incidence des anomalies détectées ne peut être évaluée de façon
satisfaisante ou reste indéterminée (facturations sans pièces justificatives,
non-respect des règles de délivrance des médicaments, facturation de séries
de séances malgré l’absence de bilan diagnostic de kinésithérapie).
34
Compte tenu de la taille de l’échantillon, il y a 95 % de probabilité, selon la CNAM,
que la fréquence des erreurs soit comprise entre 6 % et 8,9 %. Le montant moyen des
erreurs étant de 11,1
€
après pondération par catégorie de professionnels et
d’établissements de santé et par mode de facturation, contre 8,3
€
en 2018 ; l’incidence
financière des erreurs est, avec le même niveau d’assurance, comprise entre
0,8 et 1,2 Md
€
.
35
La valeur centrale statistique de cet indicateur est passée de 1 Md
€
en 2016 à 1,9 Md
€
en 2017, puis s’est repliée à 0,5 Md
€
en 2018 avant de remonter à 1 Md
€
en 2019.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
62
COUR DES COMPTES
En outre, l’audit d’un sous-échantillon de dossiers déjà contrôlés par
la CNAM fait apparaître, en particulier, des erreurs de qualification des
anomalies (avec ou sans incidence financière).
Enfin, la CNAM ne rapproche pas l’assiette des montants de
règlements sur laquelle elle fait porter le calcul des mesures (76,7 Md
€
,
hors CNDSSTI) des charges de prestations comptabilisées. Il en va de
même du nombre de factures. L’incidence des écarts sur les mesures de
risque résiduel n’est pas évaluée.
Le risque résiduel qui affecte les frais de santé pris en charge en
2019 par le réseau de la CNDSSTI (5 Md
€
) n’est mesuré que pour les
feuilles de soin papier, qui représentent une part minoritaire des
règlements. Il varierait de 0,24 % à 0,32 % du montant des prestations
versées selon les types d’organismes conventionnés.
La fiabilisation des indicateurs de risque financier résiduel constitue
un enjeu de premier plan, puisqu’ils procurent des informations essentielles
pour apprécier le paiement à bon droit des prestations et, plus
particulièrement, les pertes financières évitables subies par l’assurance
maladie.
Les prestations réglées par les mutuelles
pour le compte du régime général
Constat n° 12
: Les prises en charge de frais de santé liquidées par les
mutuelles (5,3 Md
€
) pour le compte du régime général d’assurance
maladie ne font pas l’objet d’un contrôle suffisant par la CNAM.
En l’absence d’un dispositif d’échanges de données, l’assurance
maladie ne peut vérifier la correcte prise en compte, par les mutuelles
délégataires du régime général, des avis rendus par le service médical.
Les rapports qu’établissent les mutuelles sur les dispositifs de
contrôle interne applicables aux frais de santé qu’elles règlent pour le
compte de l’assurance maladie n’apportent pas d’éléments probants sur
leur efficacité.
Par ailleurs, les audits de la mise en
œ
uvre de ces dispositifs dans
les sections locales des mutuelles, réalisés par les auditeurs des CPAM,
tiennent insuffisamment compte des enjeux financiers propres aux
différents processus de gestion. De plus, la fin programmée des délégations
accordées à certaines mutuelles a conduit à les exclure du périmètre de ces
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
63
audits, ou à alléger ces derniers, ce qui réduit le niveau d’assurance sur la
qualité des prestations liquidées
36
.
Les tests ponctuels habituellement réalisés par la CNAM sur
l’application de liquidation de la MGEN vont être remplacés à partir du
prochain exercice par des contrôles réguliers. Pour l’exercice 2019, la Cour
n’a pu auditer ces tests, ce qui constitue une limitation à ses travaux.
Le risque financier résiduel qui devait être évalué par cinq mutuelles
à partir du contrôle
a posteriori
d’environ 800 dossiers ne l’a été que pour
quatre d’entre elles. Selon les données transmises par la CNAM, le montant
des erreurs représente, en valeur centrale statistique, 1,4 % des règlements,
soit 69 M
€
. Une mutuelle affiche un taux particulièrement bas de 0,2 %.
Cet indicateur souffre de limites méthodologiques identiques à
celles relevées pour l’indicateur des prises en charge par l’assurance
maladie
des
frais
de
santé
qui
lui
sont
directement
facturés
(cf. constat n° 11
supra
). Il n’est, en outre, pas pondéré en fonction du
nombre de décomptes liquidés par mutuelle, ce qui a pour effet de diviser
par près de deux les résultats affichés, selon une estimation de la CNAM.
c) Le contrôle interne des prises en charge de frais de santé facturés
par les établissements de santé publics et privés
Sauf exception, la facturation des séjours hospitaliers par les
établissements de santé publics et privés à but non lucratif transite par une
plateforme de l’Agence technique de l’information sur l’hospitalisation
(ATIH), tandis que les établissements de santé privés les facturent
directement à l’assurance maladie (39,8 Md
€
au total).
Réserve n° 3
: Les contrôles réalisés sur les séjours et les actes de soins
facturés par les établissements de santé publics et privés ne permettent pas
de garantir la correcte prise en charge de ces frais de santé par l’assurance
maladie.
36
Au total, 1 Md
€
(mutuelles d’étudiants et mutuelle nationale des hospitaliers et des
professionnels de la santé et du social, notamment).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
64
COUR DES COMPTES
Cette réserve est motivée par les
deux constats d’audit
suivants.
Constat n° 13
: Les séjours facturés par les établissements de santé publics
et privés sont insuffisamment contrôlés et le risque financier résiduel n’est
pas évalué, ce qui limite le niveau d’assurance sur la correcte prise en
charge des dépenses correspondantes par l’assurance maladie.
Le contrôle interne des établissements publics de santé présente des
insuffisances liées, notamment, aux limites fonctionnelles de leur système
d’information. Une incertitude affecte, de ce fait, les données transmises
par ces établissements au titre de la facturation des séjours
37
et, partant,
l’exhaustivité et l’exactitude des charges comptabilisées par la branche
maladie.
Les contrôles
a posteriori
effectués par le service médical de
l’assurance maladie, au vu des dossiers médicaux des patients, sur la
correcte codification des séjours tarifés à l’activité qui lui sont facturés, ne
compensent que dans une mesure limitée les faiblesses du contrôle interne
des établissements de santé publics et privés. En 2019, ils n’ont porté que
sur 0,45 % des séjours tarifés à l’activité.
S’agissant des règlements aux établissements de santé publics et
privés non lucratifs, les caisses s’en tiennent à une vérification formelle de
la cohérence des arrêtés des ARS notifiant les sommes à verser avec les
données d’activité déclarées par ces établissements, sans examiner la
cohérence de ces dernières. Pour ce qui concerne les règlements aux
établissements privés lucratifs, elles ne vérifient pas la cohérence des
données de facturation avec celles relatives à leur activité, sauf exception.
L’efficacité des dispositifs de contrôle interne mis en
œ
uvre par
l’assurance maladie pour le règlement des séjours aux établissements
publics et privés, lucratifs ou non, n’est pas évaluée au travers d’un
indicateur de risque financier résiduel qui serait établi à partir des résultats
du contrôle
a posteriori
d’un échantillon représentatif de séjours.
Constat n° 14
: Les actes et consultations externes facturés directement par
les établissements de santé publics et privés à but non lucratif (2,5 Md
€
)
sont insuffisamment contrôlés.
Les contrôles sur les frais de santé facturés directement par les
établissements santé publics et privés à but non lucratif, au titre notamment
des rétrocessions de médicaments et des forfaits techniques d’imagerie,
37
S’agissant de l’exercice 2018, 10 % des états financiers des établissements de santé
publics certifiés par un commissaire aux comptes ont fait l’objet d’une réserve portant
sur le cycle des recettes.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
65
ciblent imparfaitement les dossiers à contrôler. Ils reposent sur un examen
limité aux seules pièces justificatives obtenues, souvent incomplètes.
d) Le contrôle interne des prestations en espèces
Réserve n° 4
: Les indemnités journalières maladie et maternité sont
affectées par des erreurs ayant une forte incidence financière ; les risques
d’erreur relatifs aux pensions d’invalidité ne sont que partiellement
maîtrisés.
Cette réserve est motivée par les
quatre constats d’audit
suivants.
L’attribution des indemnités
journalières
Constat n° 15
: Le contrôle interne des services administratifs des caisses
d’assurance maladie couvre insuffisamment les risques liés à l’attribution
des indemnités journalières (11,4 Md
€
).
Le dispositif de contrôle interne du traitement des avis d’arrêt de
travail, reçus majoritairement sous format papier par les CPAM, comporte
des faiblesses persistantes. En effet, les contrôles
a priori
automatisés à
réception des avis d’arrêts de travail ne sont pas toujours adaptés au niveau
des risques, ni bloquants. En l’absence de consigne nationale, les
signalements qu’ils génèrent ne sont pas traités de façon homogène par les
caisses d’assurance maladie.
Seule une minorité d’employeurs informent les caisses d’assurance
maladie d’un arrêt de travail par la voie d’une déclaration sociale
nominative (DSN) événementielle, qui permet, de surcroît, de reconstituer
les salaires à retenir pour calculer les indemnités journalières. Cette
circonstance limite la contribution de la DSN à la maîtrise des risques
d’erreur affectant ces prestations.
Pour l’ensemble des indemnités, les contrôles
a posteriori
prescrits
par la CNAM procurent une assurance partielle sur la fiabilité des données
saisies et sur le correct traitement des rejets et signalements qui surviennent
lors de la phase administrative de calcul des indemnités. Leur portée est,
en effet, limitée par un ciblage mal adapté aux risques et par une mise en
œ
uvre partielle des consignes par les caisses.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
66
COUR DES COMPTES
Les évolutions partielles apportées
38
aux données prises en compte
pour liquider les décomptes d’indemnités journalières ne permettent pas de
fiabiliser à un niveau suffisant celles des assurés qui ont ou qui ont eu
plusieurs employeurs. Pour autant, les décomptes de ces assurés ne font pas
l’objet d’actions de contrôle en nombre suffisant des services ordonnateurs
ou des directions comptables et financières, malgré l’acuité des risques
d’irrégularité confirmée par les mesures du risque financier résiduel (voir
constat n° 17
infra
).
Contrairement aux dispositions de l’article R. 323-12 du code de la
sécurité sociale, les avis d’arrêt de travail reçus après la fin de la période
de repos, à un moment où le contrôle n’est plus possible, continuent de
donner lieu au versement d’indemnités journalières.
La gestion des indemnités journalières versées aux travailleurs
indépendants immatriculés pendant l’exercice fait apparaître une
couverture insuffisante des risques spécifiques liés au traitement de ces
dossiers et un niveau insuffisant d’appropriation des règles d’ouverture de
droits par les agents des caisses d’assurance maladie.
Constat n° 16
: Malgré des progrès, le contrôle interne des activités du
service du contrôle médical couvre insuffisamment les risques de
versement injustifié et de suspension tardive des indemnités.
Le dispositif de contrôle des avis d’arrêt de travail par le service
médical, dont le déploiement au plan national a été achevé en 2019, permet
d’identifier ceux qui doivent faire l’objet d’un examen dès leur réception
par les caisses.
En revanche, le nombre d’examens sur personne effectués par les
services du contrôle médical reste insuffisant pour maîtriser les risques de
maintien injustifié au plan médical du droit aux indemnités journalières au-
delà de six mois d’arrêt de travail.
En outre, les supervisions de l’activité de contrôle des arrêts de
travail et des avis médicaux rendus à ce titre ne sont que partiellement
mises en
œ
uvre.
Par ailleurs, les délais de convocation des assurés demeurent élevés
et les supervisions internes au service médical font apparaître, en fonction
de leur objet, un niveau hétérogène de pertinence des avis rendus par les
médecins conseils.
38
Le chaînage des données par le NIR (numéro d’inscription au répertoire) est effectif
pour l’ouverture des droits (heures travaillées et données de salaires), mais il ne
concerne pas encore le calcul du montant des indemnités.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
67
Enfin, lorsqu’il remet en cause le bien-fondé ou la durée de l’arrêt
de travail prescrit par un médecin, le service médical retient généralement
comme date de prise d’effet de la suspension du versement des indemnités
celle de la fin de l’arrêt prescrit par le médecin, alors que l’article L.315-2
du code de la sécurité sociale vise, dans le cas général, la date à laquelle le
patient a été informé par le praticien conseil. Il en résulte un allongement
de la durée de versement des indemnités.
Le risque financier résiduel lié aux
indemnités journalières
Constat n° 17
: Les mesures du risque financier résiduel affectant les
indemnités journalières, dont les valeurs s’inscrivent à un niveau élevé,
manquent de fiabilité, ce qui induit une limitation à l’audit.
La CNAM mesure annuellement la fréquence et la portée financière
des erreurs qui affectent les indemnités journalières maladie, maternité et
AT-MP nouvellement mises en paiement. Ces mesures, qui ne couvrent
pas le risque d’allongement injustifié de la durée de versement des
prestations
39
, sont déterminées à partir du contrôle par la CNAM d’un
échantillon d’indemnités qui s’est réduit en 2019 (900 environ contre un
millier en 2018).
Pour 2019, la fréquence des erreurs s’établit, en valeur centrale
statistique, à 10 % des indemnités, contre 12 % en 2018. Le montant des
erreurs atteint 361 M
€
, contre 538 M
€
en 2018, soit 3 % du montant des
prestations, contre 3,9 % en 2018
40
.
Les erreurs consistent à 69 % en des indus et à 31 % en des rappels
(56 % et 44 %, respectivement, en montant). Les plus fréquentes traduisent
une application incorrecte de la réglementation pour déterminer la période
ou le salaire de référence du calcul des indemnités.
L’amélioration des indicateurs de risque résiduel par rapport à 2018
ne permet pas de conclure à une amélioration de la qualité de la liquidation
des indemnités journalières, en raison, en particulier, des faiblesses
persistantes qui affectent la détermination de l’échantillon (taille et
composition).
39
Du fait notamment d’une reprise anticipée du travail non signalée.
40
Compte tenu de la taille de l’échantillon, il y a 95 % de probabilité, selon la CNAM,
que la fréquence des erreurs soit comprise entre 8 % et 11,9 %. Le montant moyen des
erreurs étant de 120,70
€
, contre 128,20
€
en 2018, le montant total des erreurs de
liquidation est compris, avec le même niveau d’assurance, entre 283 M
€
et 421 M
€
.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
68
COUR DES COMPTES
Au-delà de ces limites méthodologiques, les mesures du risque
financier résiduel affectant les indemnités journalières sont des valeurs
minimales. En effet, les risques liés aux activités du service médical,
l’inexactitude des salaires déclarés et les décomptes ne pouvant être
évalués ne sont pas pris en compte dans l’estimation des erreurs.
En outre, l’audit d’un sous-échantillon de décomptes déjà contrôlés
par la CNAM fait apparaître une fréquence d’erreurs de qualification (avec
ou sans incidence financière) ou de valorisation des anomalies (avec
incidence) comparable à celle observée en 2018.
Enfin, l’assiette des montants d’indemnités (12 Md
€
) sur laquelle
repose la mesure du risque résiduel correspond à une période décalée par
rapport à l’année civile et n’est pas rapprochée de la comptabilité.
Rapportée aux charges de prestations comptabilisées au titre de la période
précitée (14 Md
€
), la valeur statistique centrale du montant des erreurs
résiduelles serait supérieure de 60 M
€
.
La CNAM ne mesure pas le risque résiduel qui affecte les
indemnités liquidées par le réseau de la CNDSSTI (0,4 Md
€
en 2019).
Au même titre que pour les frais de santé en facturation directe, la
fiabilisation des mesures du risque financier résiduel relatif aux indemnités
journalières est un enjeu essentiel pour apprécier le paiement à bon droit
de ces prestations et la portée des erreurs évitables.
Les pensions d’invalidité
Constat n° 18
: Le contrôle interne des pensions d’invalidité (6,4 Md
€
)
couvre insuffisamment le risque de versement injustifié de ces prestations.
Les arrêts de travail de longue durée ne font pas l’objet de contrôles
en nombre suffisant pour garantir que les décisions de mise en invalidité
des assurés concernés interviennent au moment où leur état de santé est
stabilisé, ce qui expose l’assurance maladie au risque de versements
injustifiés d’indemnités journalières après la date de stabilisation.
Le niveau d’assurance insuffisant procuré par les contrôles effectués
par la CNAV sur les données de salaire reportées aux comptes de carrière
des assurés affecte la fiabilité des données prises en compte pour calculer
les pensions d’invalidité (moyenne des salaires des dix meilleures années).
La mise à jour et le versement à bon droit des pensions d’invalidité
sont affectés par le périmètre limité des contrôles effectués sur les
déclarations de situation et de ressources périodiques des titulaires de ces
prestations. De manière spécifique, les directions comptables et financières
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
69
des caisses ne contrôlent pas la situation des titulaires de pensions de
catégorie 2 qui ne déclarent aucun revenu professionnel ou ressource.
L’absence de supervision interne aux directions comptables et
financières réduit le niveau d’assurance, procuré par leurs contrôles, sur la
maîtrise des risques liés à l’attribution et à la révision des pensions. En
outre, les limites fonctionnelles des outils de contrôle affectent la
pertinence des résultats des contrôles consolidés au plan national.
Pour
autant,
l’efficacité
du
contrôle
interne
des
services
administratifs et médicaux n’est pas mesurée par des indicateurs de risque
financier résiduel.
e) La justification des comptes
Réserve n° 5
: La justification des comptes reste affectée par des
limitations aux travaux d’audit et des désaccords portant, notamment, sur
des écritures d’inventaire relatives, en particulier, à une partie des produits
de remises pharmaceutiques.
Cette réserve est motivée par les
sept constats d’audit
suivants.
Les produits à recevoir au titre des remises
dues par les entreprises pharmaceutiques
Constat n° 19
: Alors que les conditions légales étaient remplies, l’absence
de comptabilisation par l’ACOSS de produits à recevoir de remises
conventionnelles dues par les entreprises pharmaceutiques a minoré de
0,6 Md
€
les produits et, ce faisant, le solde de la branche maladie du régime
général pour l’exercice 2019.
Il est renvoyé sur ce point à la motivation de la réserve n° 4 formulée
par la Cour sur les comptes de l’activité de recouvrement pour l’exercice
2019 (cf. partie I
supra
).
La justification des états financiers
Constat n° 20
: Le défaut ou le retard de transmission de certaines données
soulignent les fragilités des outils et des processus d’établissement et de
justification des états financiers et induisent des limitations aux travaux
d’audit de la Cour.
Si la CNAM a produit, contrairement à 2018, des revues analytiques
pour les bilans et des documents équivalents pour les comptes de résultat
de 2019, elle n’a pas transmis un état récapitulatif des écritures passées
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
70
COUR DES COMPTES
entre l’arrêté des comptes provisoires et celui des comptes définitifs
comparable à celui produit l’exercice précédent.
Indépendamment des incidences de l’état d’urgence sanitaire,
plusieurs documents nécessaires à l’audit des comptes n’ont été fournis que
tardivement et sous une forme parfois insuffisamment aboutie. C’est le cas,
en particulier, de la revue analytique des charges permettant d’éclairer leur
évolution d’un exercice à l’autre et des états d’analyse de certains soldes
comptables.
Ces lacunes illustrent les limites des outils et des processus
comptables mis en
œ
uvre par la CNAM et conduisent à constater une
limitation aux travaux d’audit visant à s’assurer de la justification des
comptes.
La comptabilisation des provisions et des
charges pour prestations de soins
Constat n° 21
: Une part importante des charges de prestations légales
provisionnées à la clôture de l’exercice (3,6 Md
€
sur 6,8 Md
€
) correspond
en réalité à des charges à payer.
La provision pour charges de prestations légales (6,3 Md
€
hors
CNDSSTI) couvre les dépenses liées, pour l’essentiel, aux soins réalisés
dans l’exercice et qui seront remboursés durant l’exercice suivant.
Elle comprend toujours, à hauteur d’un montant comparable à celui
de l’exercice précédent (3,6 Md
€
), des dépenses dont l’échéance et le
montant ont un caractère certain à la date d’arrêté des comptes et qui
devraient, de ce fait, être comptabilisées en charges à payer.
La prise en compte de dépenses certaines dans l’évaluation de la
provision conduit par ailleurs à fausser l’analyse de son dénouement
pendant l’exercice suivant. De ce fait, il est difficile d’apprécier la correcte
évaluation de la partie des dépenses provisionnées qui répondent à la
définition d’une provision.
Sur le champ des travailleurs indépendants, la provision (0,5 Md
€
)
est évaluée selon une méthode différente de celle appliquée par la CNAM,
contrairement aux règles comptables applicables à la combinaison des
comptes. L’incidence financière de cette divergence de méthode n’a pas
été évaluée par la CNAM.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
71
Constat n° 22
: Les séjours hospitaliers non terminés à la clôture de
l’exercice ne sont pas provisionnés, ce qui affecte l’exhaustivité des
charges et passifs comptabilisés.
Les établissements de santé comptabilisent en produits à recevoir les
séjours non terminés à la clôture de l’exercice, en application de leur
référentiel comptable.
En revanche, l’assurance maladie, à tort, ne comptabilise pas de
passifs à ce titre. L’incidence sur les capitaux propres de la branche maladie
de la correction d’erreur qui résulterait de cette comptabilisation n’a pu être
appréciée dans le cadre de l’audit.
Constat n° 23
: Des incertitudes affectent la fiabilité des provisions
comptabilisées au titre des séjours hospitaliers et des soins restant à facturer
à la fin de l’exercice par les établissements de santé publics et privés à but
non lucratif.
Les prestations de soins réalisées durant l’exercice mais qui n’ont
pas été facturées par les établissements de santé publics et privés à but non
lucratif sont provisionnées (270 M
€
pour le régime général en 2019) à
partir d’une estimation effectuée par l’Agence technique de l’information
sur l’hospitalisation (ATIH).
Compte tenu des délais de transmission des données concernant
l’activité des établissements, l’estimation du montant de la provision a pu
être affectée, notamment, par le report d’opérations de codage des séjours
hospitaliers survenu à la fin de l’exercice et par les retards de facturation
qui en ont résulté. L’incidence financière de ces retards n’a pu être évaluée
dans le cadre de l’audit.
La comptabilisation des créances et
produits relatifs aux recours contre tiers
Constat n° 24
: Des irrégularités et des incertitudes affectent les produits
comptabilisés (0,9 Md
€
) et l’estimation des dépréciations de créances
(0,7 Md
€
) au titre des recours contre tiers, par ailleurs insuffisamment
couverts par le contrôle interne.
Le référentiel national de contrôle interne applicable depuis le
1
er
janvier 2019 et les outils de gestion utilisés par les caisses et les
échelons locaux du service médical procurent une assurance partielle sur la
détection exhaustive des sinistres, la correcte identification des débours
41
à
41
Ces débours correspondent aux dépenses ayant un lien direct avec les sinistres, qui
seront versées dans le futur aux victimes, une fois leur état de santé stabilisé.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
72
COUR DES COMPTES
notifier aux tiers responsables ou à leurs assureurs, ainsi que leurs correctes
valorisation, comptabilisation et affectation à la branche concernée.
L’application de gestion des recours contre tiers ne distingue pas les
situations de partage de responsabilité entre la victime et le tiers
responsable. Dans ces conditions, les débours notifiés dans l’exercice
continuent d’excéder les droits dont les caisses peuvent se prévaloir auprès
des assureurs, dans une mesure qui n’a pu être appréciée dans le cadre de
l’audit.
En outre, les produits de débours futurs de prestations, comptabilisés
en totalité dans l’exercice au cours duquel l’état de santé de la victime a été
jugé stabilisé de manière définitive par le service médical en liaison avec
l’assureur ou à la suite d’une décision de justice, ne présentent pas toujours
un caractère certain.
D’autres fragilités qui continuent d’affecter la comptabilisation des
produits et des créances n’ont pas été corrigées en 2019, ce qui limite
l’assurance que les produits de débours soient rattachés à l’exercice auquel
ils se rapportent.
Ainsi, quand les produits de débours futurs répondent à la définition
de produits, ils ne sont pas systématiquement comptabilisés au fur et à
mesure de la constatation des charges de frais de santé et de prestations en
espèces (rentes AT-MP, pensions d’invalidité) qu’ils ont pour objet de
couvrir.
Si le défaut de rattachement à l’exercice ne peut être évalué, la
CNAM estime à 0,4 Md
€
, toutes branches confondues, les produits
constatés d’avance inscrits en créances à fin 2019 (0,7 Md
€
à fin 2018),
qui sont susceptibles d’être annulés en totalité pour faire l’objet d’un
étalement sur les exercices suivants.
Depuis 2016, la CNAM reconduit le même taux de dépréciation des
créances liées à des recours contre tiers (52,9 %). L’absence de
documentation des modalités d’estimation de ce taux ne permet pas
d’apprécier s’il couvre effectivement les risques de non recouvrement ou
d’annulation future des créances.
À cet égard, les limites fonctionnelles de l’application informatique
utilisée pour gérer les créances ne permettent pas d’appréhender de manière
fiable les données relatives aux recouvrements et aux annulations futures
de produits et de créances. En outre, le dénouement de la dépréciation
comptabilisée n’est pas analysé durant l’exercice suivant.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
73
La comptabilisation des créances et dettes
internationales d’assurance maladie
Le centre national des soins à l’étranger (CNSE) de la CNAM
facture à des organismes étrangers de protection sociale les soins dispensés
à des personnes n’ayant pas la qualité d’assurés sociaux en France et prend
en charge les soins donnés à l’étranger à des assurés des régimes français
d’assurance maladie.
Constat n° 25
: Les montants de créances et de dettes à l’égard des
organismes étrangers de protection sociale, ainsi que les provisions pour
soins à rembourser à ces derniers, sont incertains.
L’assurance maladie doit s’assurer du respect des conditions de
prise en charge des patients par les établissements de santé. Or, les
contrôles opérés par les caisses d’assurance maladie sur les soins dispensés
aux personnes résidant de manière temporaire ou permanente en France ne
suffisent pas à couvrir le risque de défaut d’exhaustivité des créances à
notifier aux organismes étrangers.
L’outil utilisé (METIS) ne permet pas de sécuriser le suivi des dettes
et des créances à l’égard d’organismes étrangers, au titre de soins délivrés
à l’étranger à des personnes assurées en France, d’une part, et de soins
prodigués en France à des patients assurés à l’étranger, d’autre part.
Les montants de créances (1,9 Md
€
) et de dettes (0,6 Md
€
)
internationales d’assurance maladie ne sont pas fiabilisés, en l’absence
d’accords définitifs de soldes entre la branche maladie et les organismes
étrangers.
L’assurance maladie annule en comptabilité les dettes à l’égard des
organismes étrangers qu’elle conteste dans l’attente du retour de ces
derniers, ce qui est contraire au principe comptable de prudence et peut
entraîner une diminution injustifiée des dettes au passif du bilan.
L’estimation des soins à rembourser aux organismes étrangers
provisionnés à la clôture de l’exercice (0,9 Md
€
) n’est pas fondée sur des
données fiables et réparties par année de réalisation des soins. Le défaut
d’analyse du dénouement de la provision durant les exercices suivants
entraîne une limitation à l’audit de son montant, de fait incertain. Par
ailleurs, la Cour n'a pas obtenu l’ensemble des informations dans des délais
compatibles avec l’audit des comptes, ce qui la conduit à constater une
limitation à ses travaux.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
74
COUR DES COMPTES
III.
LES COMPTES COMBINÉS DE LA BRANCHE
ACCIDENTS DU TRAVAIL - MALADIES
PROFESSIONNELLES (AT-MP)
A.
La position de la Cour
Au terme des vérifications dont elle rend compte dans le chapitre III
du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’exercice 2019 de
la branche AT-MP, signés le 11 mai 2020 par le directeur général et par le
directeur comptable et financier de la CNAM.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur
sont applicables, les comptes de la branche AT-MP pour l’exercice 2019
sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la situation
financière et du patrimoine de la branche, sous les cinq réserves suivantes :
-
réserve n° 1
: Le dispositif national de contrôle interne et d’audit interne
couvre imparfaitement l’ensemble des risques financiers auxquels est
exposée la branche ;
-
réserve n° 2
: Le contrôle interne fournit une assurance limitée en matière
de reconnaissance des accidents du travail et maladies professionnelles et
de détermination des taux de cotisation, ce qui affecte l’exhaustivité et
l’exactitude des charges et des produits comptabilisés à ce titre ;
-
réserve n° 3
: Le contrôle interne procure une assurance au mieux
partielle sur l’exactitude et le maintien à bon droit des rentes pour
incapacité permanente versées ; les indemnités journalières sont affectées
par des erreurs de liquidation à forte incidence financière ;
-
réserve n° 4
: Compte tenu des insuffisances du contrôle interne, les
prises en charge de frais de santé en facturation directe sont affectées par
des erreurs financière de portée significative ; les contrôles réalisés sur les
séjours et les soins facturés par les établissements de santé publics et privés
ne permettent pas de garantir la correcte prise en charge de ces frais de
santé par l’assurance maladie ;
-
réserve n° 5
: La justification des comptes reste affectée par des
limitations et des désaccords portant, notamment, sur les écritures
d’inventaire.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
75
En application de la norme ISA 706, la Cour appelle de nouveau
l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la
branche AT-MP des engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de
rentes pour incapacité permanente au 31 décembre 2019, appréciés et
évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date.
B.
Les motivations détaillées de la position de la
Cour
1.
Les parties de réserves levées en 2019
La Cour avait certifié les états financiers de la branche AT-MP pour
l’exercice 2018 en assortissant sa position de six réserves relatives au
dispositif national de contrôle interne et d’audit interne commun avec la
branche maladie (réserve n° 1), aux processus de reconnaissance des
accidents du travail et maladies professionnelles et de détermination des
taux de cotisation (réserve n
2), aux prestations en espèces (réserve n° 3),
à la prise en charge par l’assurance maladie des frais de santé qui lui sont
facturés directement (réserve n° 4), aux frais facturés par les établissements
de santé publics et privés (réserve n° 5), ainsi qu’à la justification des
comptes (réserve n° 6).
Aucun constat d’audit ou point d’audit porté au titre des réserves de
l’exercice précédent n’est levé en 2019.
Au regard des enjeux financiers, les réserves portant sur la prise en
charge des frais de santé en facturation directe (n° 4) et sur les prestations
de santé facturées par les établissements de santé publics et privés (n° 5)
42
sont regroupées dans une seule réserve (réserve n° 4).
2.
Les réserves sur les comptes pour l’exercice 2019
Il est renvoyé aux motivations de la position de la Cour sur les
comptes de la branche maladie (cf. partie II
supra
) pour les deux réserves
suivantes :
-
réserve n° 1
, relative au dispositif de contrôle interne et d’audit
interne commun avec la branche maladie ;
42
Ces deux réserves relatives aux prestations de santé facturées directement ou par les
établissements de santé portent, ensemble, sur 1,0 Md
€
de charges. Par comparaison, la
réserve n° 3 porte sur 7,3 Md
€
de charges, sur un total de 13,1 Md
€
pour la branche
AT-MP.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
76
COUR DES COMPTES
-
réserve n° 4
, relative au contrôle interne des frais de santé facturés
par les professionnels et les établissements de santé.
a)
Le contrôle interne des processus de reconnaissance des
AT-MP et de détermination des taux de cotisations
Réserve n° 2
: Le contrôle interne fournit une assurance limitée en matière
de reconnaissance des accidents du travail et maladies professionnelles et
de détermination des taux de cotisation, ce qui affecte l’exhaustivité et
l’exactitude des charges et des produits comptabilisés à ce titre.
Cette réserve est motivée par les
deux constats d’audit
suivants.
La reconnaissance des accidents du travail et
maladies professionnelles et ses suites
Constat n° 1
: Le contrôle interne couvre imparfaitement les risques
relatifs au traitement des données médicales en vue de la reconnaissance
d’un accident du travail ou d’une maladie professionnelle et à l’imputation
des dépenses aux branches AT-MP et maladie.
Le contrôle interne de la saisie manuelle des données des certificats
médicaux dans l’application de gestion des sinistres comporte toujours des
faiblesses, ce qui limite le niveau d’assurance sur l’exactitude des
prestations liquidées.
Par ailleurs, le risque de non détection par les services ordonnateurs,
sur les certificats médicaux de prolongation des arrêts de travail et de soins,
de nouvelles lésions sans lien avec le sinistre initial reste insuffisamment
couvert par le dispositif de contrôle interne. De ce fait, la branche AT-MP
peut être conduite à prendre en charge au titre du risque professionnel des
dépenses relevant en fait du risque maladie.
Le dispositif de contrôle interne couvre imparfaitement le risque
d’absence de régularisation financière, entre les branches AT-MP et
maladie, des prestations réglées sur le risque maladie avant la demande de
reconnaissance de la maladie professionnelle. La portée financière de ce
risque n’a pu être évaluée dans le cadre de l’audit.
La détermination des taux de
cotisations
En 2019, les produits de cotisations sociales affectées à la branche
ont atteint 12,9 Md
€
, contre 12,5 Md
€
l’exercice précédent. Les modalités
de détermination des taux de cotisation par les organismes tarificateurs de
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
77
la branche varient en fonction des effectifs des entreprises
43
. Une fois
arrêtés, ils sont notifiés à leurs établissements et transmis à l’activité de
recouvrement.
Constat n° 2
: La détermination des taux des cotisations AT-MP reste
affectée par les faiblesses des échanges de données entre les caisses
primaires et les organismes tarificateurs et la fiabilité insuffisante des
contrôles et supervisions réalisés par les caisses.
Les faiblesses des processus de liquidation des dépenses de
prestations (cf. partie II, réserves n° 2 à 4) et des échanges de données entre
les caisses primaires et les organismes tarificateurs affectent la correcte
détermination et, ce faisant, l’exactitude des taux bruts pris en compte dans
le taux de cotisations AT-MP.
Si le dispositif de contrôle du directeur comptable et financier fait
apparaître des progrès, la conception, la mise en
œ
uvre et la traçabilité des
supervisions réalisées par les services de l’ordonnateur conservent des
faiblesses, tenant, notamment, au caractère incomplet du
reporting
et à
l’absence de fiches de supervision.
Enfin, les risques liés à l’attribution et à la mise à jour des codes-
risque applicables aux sections d’établissement et à l’affectation des
salaires aux divers établissements d’une même entreprise en fonction des
lieux effectifs de travail des salariés sont imparfaitement couverts, ce qui
limite le niveau d’assurance quant à l’exactitude des taux de cotisation
fixés.
b)
Le contrôle interne des prestations en espèces
Réserve n° 3
: Le contrôle interne procure une assurance au mieux
partielle sur l’exactitude et le maintien à bon droit des rentes pour
incapacité permanente versées ; les indemnités journalières sont affectées
par des erreurs de liquidation à forte incidence financière.
Cette réserve est justifiée par les
deux constats d’audit
suivants.
43
Sur cette question, voir Cour des comptes, « La tarification des accidents du travail
et maladies professionnelles : une gestion lourde, un caractère incitatif à renforcer »,
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale, octobre 2018
,
p. 281-318, La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
78
COUR DES COMPTES
Les rentes pour incapacité permanente
Constat n° 3
: Le contrôle interne couvre insuffisamment les risques de
versement à tort, ou pour des montants erronés, des rentes pour incapacité
permanente (4,3 Md
€
).
En général, les rentes pour incapacité permanente sont liquidées et
mises en paiement à partir d’une source unique de données
44
, sans que
soient opérés des contrôles de cohérence avec les informations détenues
par d’autres administrations.
Compte tenu des limites fonctionnelles de l’application de gestion,
les agents calculent le salaire de référence sur tableur, en dehors du système
d’information, puis le saisissent dans ce dernier. Ces modalités accentuent
le risque de prise en compte de salaires inexacts pour le calcul des rentes.
Le risque de maintien à tort du versement d’une rente pour
incapacité permanente à la suite d’un changement de la situation
administrative des ayants droit n’est que partiellement couvert.
Pour sa part, le dispositif de contrôle interne des services du contrôle
médical couvre imparfaitement le risque de détermination erronée du taux
de l’incapacité permanente, ce qui peut affecter le montant des rentes.
En l’absence de cadre réglementaire et d’un dispositif national de
contrôle interne suffisamment précis, les modalités de détermination du
coefficient professionnel, qui a pour effet de majorer le taux d’incapacité
permanente fixé par le médecin conseil, varient entre les caisses primaires
d’assurance maladie, ce qui expose l’assurance maladie à un risque
d’inexactitude des prestations, ainsi que de disparités de traitement des
assurés.
Pour
autant,
l’efficacité
du
contrôle
interne
des
services
administratifs et médicaux n’est pas mesurée par un indicateur de risque
financier résiduel.
Les indemnités journalières
Constat n° 4
: Le dispositif de contrôle interne n’assure pas une maîtrise
suffisante des risques qui affectent les indemnités journalières AT-MP
(3,4 Md
€
).
44
Attestations de salaires complétées par l’employeur ou éléments de rémunération
transmis par les assurés (salaires, allocations de chômage, indemnités journalières,
notamment).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
79
La CNAM n’a pas actualisé le référentiel de maîtrise des risques
propres aux indemnités journalières liées à un accident de travail ou à une
maladie professionnelle. Les contrôles mis en
œ
uvre par les services
administratifs des caisses locales ne couvrent pas de manière suffisante les
risques liés, notamment, à la gestion médico-administrative des dossiers, à
la saisie manuelle des certificats médicaux et à l’injection des données de
salaires dans les outils utilisés pour liquider ces prestations.
La part très significative des certificats médicaux en format papier
non enregistrés dans une base de données spécifique au moment de leur
réception par les caisses limite les possibilités de contrôle par les services
du contrôle médical.
Il est par ailleurs renvoyé à la motivation de la position de la Cour
sur les comptes de la branche maladie (cf. partie II, constats n° 15 à 17).
c)
La justification des comptes
Réserve n° 5
: La justification des comptes est affectée par des limitations
et des désaccords portant, notamment, sur les écritures d’inventaire.
Cette réserve est motivée par les
six constats d’audit
suivants.
La justification des états financiers
Constat n° 5
: Le défaut ou le retard de transmission de certaines données
soulignent les fragilités des outils et des processus d’établissement et de
justification des états financiers et induisent des limitations aux travaux
d’audit de la Cour.
Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les
comptes de la branche maladie (cf. partie II, constat n° 20).
La provision pour réduction des produits de
cotisations au titre des contentieux en cours
Constat n° 6
: Des incertitudes affectent l’évaluation de la provision pour
réduction des produits de cotisations au titre des contentieux employeurs
pendants à la clôture de l’exercice (713 M
€
).
Cette provision, qui couvre le risque de remboursements aux
employeurs de cotisations sociales, liés à des contentieux en cours à la
clôture de l’exercice, susceptibles d’être perdus par la branche, a fortement
augmenté par rapport à 2018 (+ 78 M
€
).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
80
COUR DES COMPTES
Son estimation repose sur des paramètres et des hypothèses fragiles.
En l’absence d’une application nationale de gestion des contentieux, des
limites affectent le recensement des contentieux clos et en cours à la clôture
de l’exercice. En outre, l’évaluation par les organismes tarificateurs des
cotisations remboursées aux employeurs à la suite des contentieux perdus
par la branche durant l’exercice manque de fiabilité. Enfin, l’absence de
suivi par le réseau des URSSAF des remboursements de cotisations aux
employeurs, à la suite des contentieux perdus par la branche, ne permet pas
de fiabiliser le montant de la provision estimée par la CNAM à partir de
l’observation de son dénouement.
La comptabilisation des provisions et des
charges pour prestations de soins
Constat n° 7
: Une part importante des charges de prestations légales
provisionnées à la clôture de l’exercice (soit 0,5 Md
€
) correspond en réalité
à des charges à payer.
Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les
comptes de la branche maladie (cf. partie II, constat n° 21).
Constat n° 8
: Les séjours hospitaliers non terminés à la clôture de
l’exercice ne sont pas provisionnés, ce qui affecte l’exhaustivité des
charges et passifs comptabilisés.
Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les
comptes de la branche maladie (cf. partie II, constat n° 22).
Constat n° 9
: Des incertitudes affectent la fiabilité des provisions
constituées au titre des séjours hospitaliers et des soins restant à facturer à
la fin de l’exercice par les établissements de santé publics et privés à but
non lucratif.
Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les
comptes de la branche maladie (cf. partie II, constat n° 23).
La comptabilisation des produits et des dépréciations
de créances relatifs aux recours contre tiers
Constat n° 10
: Des irrégularités et incertitudes affectent les produits
comptabilisés (0,5 Md
€
) et l’estimation des dépréciations de créances
(0,4 Md
€
) au titre des recours contre tiers, par ailleurs insuffisamment
couverts par le contrôle interne.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
81
Il est renvoyé à la motivation de la position de la Cour sur les
comptes de la branche maladie (cf. partie II, constat n° 25).
IV.
LES COMPTES COMBINÉS DE LA BRANCHE
FAMILLE
Les comptes combinés de la branche famille retracent les opérations
de la CNAF, de 99 caisses d’allocations familiales (CAF) à compétence
territoriale, de la caisse commune de sécurité sociale de la Lozère, de cinq
fédérations de CAF et des caisses de la Mutualité sociale agricole (MSA),
délégataire, par la loi, de la gestion des prestations versées par la branche
famille. La CNAF et son réseau ont procédé, en 2019, au versement de
78,9 Md
€
de prestations légales
45
et de 5,6 Md
€
de prestations extra-légales
d’action sociale.
A.
La position de la Cour
Au terme des vérifications dont elle rend compte dans le chapitre III
du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder sa position sur les comptes de l’exercice 2019 de
la branche famille, signés le 17 avril 2020 par le directeur général et le
directeur comptable et financier de la CNAF.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur
sont applicables, les comptes combinés de la branche famille pour
l’exercice 2019 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la
situation financière et du patrimoine de la branche, sous les trois réserves
suivantes :
-
réserve n° 1
: Le dispositif national de contrôle interne ne couvre pas de
manière suffisante l’ensemble des risques de portée financière auxquels est
exposée la branche ;
-
réserve n° 2
: Les fragilités du contrôle interne des prestations légales
(78,9 Md
€
) affectent tout particulièrement le paiement à bon droit de la
prime d’activité, du revenu de solidarité active et des aides au logement,
sur lesquels se concentrent plus de 80 % des erreurs résiduelles au titre des
données déclaratives prises en compte pour attribuer les prestations ;
45
Les prestations légales comprennent, notamment, les allocations familiales
(12,6 Md
€
), les allocations pour la garde des jeunes enfants (11,2 Md
€
), ainsi que
l’allocation aux adultes handicapés (10,4 Md
€
), la prime d’activité (9,4 Md
€
) et les
aides au logement (16,3 Md
€
) versées pour le compte de l’État, et le RSA (10,9 Md
€
)
versé pour le compte des conseils départementaux.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
82
COUR DES COMPTES
-
réserve n° 3
: Le dispositif national de contrôle interne des prestations
extra-légales d’action sociale (5,6 Md
€
) ne procure qu’une assurance
limitée sur la maîtrise des risques financiers auxquels est exposée la
branche dans ce domaine.
En application de la norme ISA 706, la Cour appelle de nouveau
l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la
branche famille des engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de
prestations légales au 31 décembre 2019, appréciés et évalués en fonction
des règles de droit en vigueur à cette date.
Ces engagements, d’un montant significatif, peuvent être chiffrés de
manière fiable. Ils concernent l’allocation d’éducation de l’enfant
handicapé. Pour sa part, l’État mentionne dans l’annexe à ses comptes des
engagements au titre de l’allocation aux adultes handicapés, versée par les
CAF pour son compte.
B.
Les motivations détaillées de la position
de la Cour
1.
Les parties de réserves levées en 2019
La Cour avait certifié les états financiers de la branche famille pour
l’exercice 2018 en assortissant sa position de trois réserves relatives au
dispositif de contrôle interne de la branche (réserve n° 1), aux prestations
légales (réserve n° 2) et aux prestations d’action sociale (réserve n° 3).
Au 31 décembre 2019, quatre points d’audit ont été satisfaits au titre
des réserves de l’exercice précédent :
- les délais d’instruction des signalements d’indus frauduleux ont été
réduits, ce qui diminue le risque de remise de dette d’indus
potentiellement frauduleux (§31 du rapport de certification de
2018) ;
- la part des demandes d’aide au logement transmises par les bailleurs
sociaux par l’intermédiaire de l’outil
IDEAL Web
est désormais
prépondérante, ce qui réduit la portée des risques d’erreur propres
aux demandes papier (§50) ;
- il n’est plus observé, en 2019, de discordance entre l’évolution de la
fréquence des erreurs de liquidation des prestations légales non
corrigées après six mois et celle de l’indicateur de risque financier
résiduel (§80) ;
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
83
-
le pilotage du recouvrement des créances s’appuie depuis 2019 sur
des tableaux de bord satisfaisants (§97).
2.
Les réserves sur les comptes pour l’exercice 2019
a)
Le cadre général du contrôle interne
Réserve n° 1
: Le dispositif national de contrôle interne ne couvre pas de
manière suffisante l’ensemble des risques de portée financière auxquels est
exposée la branche.
Cette réserve est motivée par les
cinq constats d’audit
suivants.
Le dispositif national de contrôle
interne
Constat n° 1
: Le périmètre, les outils déployés et la mise en
œ
uvre des
actions de maîtrise des risques par les CAF affectent l’efficacité du
dispositif national de contrôle interne.
Le dispositif de contrôle interne de la CNAF comporte la réalisation
de contrôles sur les données déclarées par les allocataires qui sont prises en
compte pour attribuer les prestations légales, ainsi que sur les actes de
liquidation des prestations par les agents des CAF.
Malgré la montée en charge du dispositif d’entraide entre caisses,
les objectifs quantitatifs de contrôles sur pièces et sur place notifiés par la
CNAF aux CAF ne sont pas systématiquement atteints. En outre, ces
objectifs prennent insuffisamment en compte les niveaux de risque propres
à chaque caisse.
La mise à jour, l’homogénéité et l’articulation des référentiels de
sécurisation de processus (RSP
46
) avec les autres outils de la branche sont
insuffisantes pour qu’ils apportent une contribution efficace à la fiabilité
de la liquidation des prestations.
Par ailleurs, le dispositif de supervision et d’accompagnement des
agents est encore insuffisant.
46
Les référentiels de sécurisation des processus désignent les procédures nationales de
contrôle interne qui visent à maîtriser les risques relatifs à l’ensemble des processus de
gestion de la branche famille.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
84
COUR DES COMPTES
Les plans d’action définis par la CNAF pour sécuriser l’application
des consignes par processus ne sont mis en
œ
uvre que de manière partielle
par les CAF. Le pilotage et le suivi des actions correctives engagées par les
caisses demeurent insuffisants sur le plan national comme local.
Pour autant, la part des prestations liquidées contrôlées par les
directions comptables et financières des CAF préalablement à leur mise en
paiement (5,3 %) reste insuffisante pour réduire de façon significative
l’incidence financière des erreurs de liquidation.
En outre, la cotation des risques opérationnels relatifs aux
prestations légales n’a pas été mise à jour par les CAF pendant l’exercice
2019. L’appréciation par les caisses d’un niveau de maîtrise insuffisant des
risques liés à leur activité n’a pas systématiquement pour corollaire un
renforcement des actions de contrôle.
Par ailleurs, les solutions (« forçages de droits ») mises en
œ
uvre
pour pallier l’absence de prise en compte par le système d’information de
nombreux cas d’exception aux règles de gestion des prestations demeurent
insuffisamment sécurisées.
Enfin, les processus relatifs à l’action sociale ne font toujours pas
l’objet d’une cartographie des risques.
La gestion des systèmes
d’information
Constat n° 2
: Bien que la branche ait commencé à engager des actions de
sécurisation, les dispositifs d’analyse des incidents de sécurité demeurent
insuffisants, ce qui l’expose à des risques d’indisponibilité du système
d’information.
La nouvelle cartographie du système d’information ne couvre pas la
totalité des applications, notamment certaines applications qui servent à
gérer les prestations (« métier ») ou relatives aux fonctions support
(ressources humaines, achats). Les données relatives à ces applications, en
matière d’infrastructure et de nombre d’incidents, restent à intégrer à cette
cartographie.
La branche a déployé un outil de détection automatisée d’anomalies
pour les habilitations aux applications de gestion des prestations légales et
d’action sociale, mais il n’existe pas de dispositif comparable pour les
applications de la comptabilité et des ressources humaines. Les revues
manuelles d’habilitations ne compensent qu’en partie cette lacune.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
85
Les exigences réglementaires récentes en matière de sécurité des
systèmes d’information
47
ne sont que partiellement satisfaites, ce qui
expose la branche à des risques significatifs pour la protection des
données, la prévention des intrusions et la gestion de sinistres éventuels.
Constat n° 3
: Les risques liés aux évolutions des applications
informatiques et aux incidents d’exploitation ne sont qu’imparfaitement
maîtrisés.
Le processus de gestion des changements informatiques a été
renforcé en 2019. Toutefois, les dispositifs encadrant les changements
urgents et les requêtes qui corrigent les droits des allocataires à la suite des
erreurs de programmes informatiques ou d’évolutions des règles de droits
montrent des fragilités liées, notamment, à l’absence de formalisation des
tests effectués.
Malgré des améliorations, le processus de gestion des incidents
informatiques conserve des faiblesses, liées notamment à l’absence
d’indicateurs qui permettraient d’en apprécier la performance
48
. Par
ailleurs, la déclaration, le suivi et la résolution des problèmes (incidents
dont la cause est inconnue) sont insuffisants, en l’absence d’un outil de
pilotage qui permettrait la mise en
œ
uvre des actions correctives.
La lutte contre la fraude externe et
interne
Constat n° 4
: Les résultats des actions de lutte contre la fraude traduisent
une maîtrise encore insuffisante des risques de versements d’indus sur
prestations et de fraude interne.
47
Politique de sécurité des systèmes d’information des ministères chargés des affaires
sociales, règlement général sur la protection des données et désignation de la CNAF
comme opérateur de services essentiels.
48
Le nombre d’incidents non résolus au 31 décembre 2019 est de 10 053 (dont 4 560
déclarés avant 2019), soit +36 % par rapport au 31 décembre 2018 (7 373). Sur la base
des incidents déclarés en 2019, 22 % des incidents ont un délai de résolution (calculé à
partir des dates d’ouverture et de clôture de l’incident) supérieur à 30 jours (14 % pour
les incidents dont la résolution revêt le niveau de priorité le plus élevé).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
86
COUR DES COMPTES
La CNAF évalue l’étendue de la fraude aux prestations légales par
la voie d’une enquête annuelle, dite de « paiement à bons droits et fraude »
(PBDF). Celle-ci consiste en un contrôle sur place approfondi d’un
échantillon représentatif de l’ordre de 7 200 dossiers d’allocataires, dont
les résultats sont ensuite extrapolés sur le plan statistique.
Les indus potentiellement frauduleux estimés par la CNAF dans
cette enquête annuelle s’élèvent à 2,3 Md
€
en 2019, contre 2,0 Md
€
en
2018 (+18 %). Le taux d'indus potentiellement frauduleux est ainsi passé
de 2,7 % à 3,2 % du montant des prestations versées
49
. Les indus détectés
et qualifiés de frauduleux (324 M
€
) représentent seulement 14 % de ce
montant estimé.
Malgré une meilleure application des instructions nationales par les
CAF, la mise en
œ
uvre des consignes données par la caisse nationale pour
recenser et caractériser les suspicions de fraude dans le cadre de l’enquête
PBDF reste inégalement assurée selon les caisses, ce qui est de nature à
minorer le montant de la fraude estimée.
Plus largement, les actions déployées par la branche afin d’améliorer
la prévention et la détection de la fraude conservent des marges
d’amélioration. Malgré des progrès, l’application par les CAF du processus
de gestion des fraudes formalisé par la CNAF demeure imparfaitement
assurée. Il en résulte des pratiques hétérogènes en matière de recensement
des suspicions de fraude et de qualification des indus détectés en tant
qu’indus frauduleux, de nature à minorer la fraude détectée, ainsi que de
sanction des fraudes qualifiées.
Seule une minorité de conseils départementaux délègue aux CAF la
sanction des fraudes au RSA. En l’absence de coordination de leurs
politiques respectives de sanction, de mêmes faits à l’origine de fraudes au
RSA et à d’autres prestations sont sanctionnés différemment, ce qui peut
conduire à minorer le montant des indus qualifiés de frauduleux.
En outre et sauf exception, les CAF ne calculent pas et ne mettent
pas en recouvrement les indus liés à des fraudes pendant les cinq années
précédant l’application de la prescription d’ordre public, mais seulement
pendant deux ou trois ans au plus. Les indus comptabilisés et mis en
recouvrement au titre de fraudes sont, de ce fait, sous-évalués.
Enfin, les CAF appliquent de manière hétérogène le dispositif de
prévention des conflits d’intérêts et de lutte contre la fraude interne défini
par la CNAF.
49
Les chiffres indiqués correspondent à la valeur centrale statistique de l’estimation.
Suivant une probabilité de 95 %, le montant de la fraude est compris entre 1,99 Md
€
(soit 2,7 % du montant des prestations versées), et 2,64 Md
€
(soit 3,6 %).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
87
L’audit interne
Constat n° 5
: L’audit interne contribue insuffisamment à la maîtrise des
risques de portée financière.
Le plan pluriannuel d’audit de la branche couvre imparfaitement
l’ensemble des risques liés aux systèmes d’information.
b)
Le contrôle interne des prestations légales
Réserve n° 2
: Les fragilités du contrôle interne des prestations légales
(78,9 Md
€
) affectent tout particulièrement le paiement à bon droit de la
prime d’activité, du revenu de solidarité active et des aides au logement,
sur lesquels se concentrent plus de 80 % des erreurs résiduelles au titre des
données déclaratives prises en compte pour attribuer les prestations.
Cette réserve est motivée par les
14 constats d’audit
suivants.
La maîtrise des risques relatifs aux données
prises en compte pour attribuer les prestations
Constat n° 6
: Les procédures et les outils sur lesquels repose la gestion
des tiers, principalement bailleurs de loyers et débiteurs de pensions
alimentaires, et celle des bénéficiaires de prestations ne permettent pas de
garantir la fiabilité de leurs données d'identification.
La branche famille gère dans ses bases de données 7 millions de tiers
physiques et moraux et environ 40 millions de bénéficiaires de prestations
au titre de 13,4 millions de foyers. Les données d’identification des tiers
(bailleurs, débiteurs de pensions alimentaires, tutelles) conservent une
fiabilité insuffisante et les actions locales visant à l’améliorer sont
imparfaitement suivies par la CNAF.
L’absence de base unique de référencement des tiers partagée par
l’ensemble des CAF expose la branche famille au risque de création de tiers
en doublons, enregistrés avec des données différentes.
De plus, la base de référencement des tiers utilisée par chaque caisse
locale (
TIERSI
) présente des limites fonctionnelles liées à l’absence de
traçabilité
des
contrôles
réalisés
(création,
radiation,
fusion
ou
modification des données d’un tiers).
En l’absence de ciblage des opérations les plus risquées, les
supervisions effectuées par les services de l’ordonnateur sur la gestion des
tiers ont une efficacité limitée.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
88
COUR DES COMPTES
De même, les risques relatifs à l’identification et à la gestion des
allocataires sont insuffisamment maîtrisés. Ainsi, les CAF ne notifient pas
d’indus
lorsque
les
droits
des
allocataires
dotés
d’un
numéro
d’immatriculation d’attente (NIA)
50
sont suspendus et que ces derniers
n’ont pas produit l’ensemble des éléments d’identification nécessaires à
l’attribution d’un numéro d’inscription au répertoire (NIR) certifié (pièce
d’identité et fiche d’état civil).
Constat n° 7
: Les procédés informatisés d’acquisition des données de
situation des allocataires ne couvrent que partiellement les risques d’erreur
dans les données déclarées et retenues pour attribuer les prestations.
La part des déclarations et des pièces justificatives dématérialisées
a continué à augmenter, atteignant 49,5 % en 2019, contre 39,8 % en 2018.
Cette évolution contribue à réduire le risque déclaratif, puisque les
contrôles automatisés intégrés aux télé-procédures permettent aux
allocataires de prendre connaissance et de corriger, dès leur déclaration en
ligne, d’éventuelles incohérences dans les données qu’ils transmettent.
La part des foyers d’allocataires dont les revenus fiscaux de
l’exercice précédent n’ont pu être fournis par la direction générale des
finances publiques (DGFiP), du fait de données d’identification différentes
entre l’administration fiscale et les CAF ou de l’absence de déclaration
fiscale, a légèrement augmenté, pour s’établir à 10,8 %, contre 10,1 % en
2018, soit 2,3 millions de foyers en 2019. L’étendue des vérifications et
corrections possibles des déclarations des allocataires concernés s’en
trouve limitée. Pour autant, la branche ne mène pas de contrôles
compensatoires ciblés sur ces mêmes foyers.
Par nature, l’étendue des vérifications des données des allocataires
est limitée par l’absence de croisement automatisé avec celles détenues par
d’autres partenaires administratifs
51
. Les CAF ont seulement la faculté de
consulter les informations qu’ils détiennent
52
.
En 2019, plus de 28 millions de croisements ont été effectués avec
les données de situation professionnelle et de montants d’allocations
chômage connues de Pôle emploi, en légère augmentation par rapport à
2018 (+1 %). Dans le cadre de l’échange mensuel de données avec Pôle
emploi, les allocataires nouvellement demandeurs d’emploi ne sont pas
50
Soit environ un millier de nouveaux attributaires par jour et un encours d’une
centaine de milliers de foyers allocataires.
51
CNAM pour les prestations en espèces, CNAV pour les retraites, ministère de
l’intérieur pour l’interruption prématurée du séjour en France de ressortissants
étrangers, DGFiP s’agissant du fichier des comptes bancaires.
52
La CNAV constituant une exception à cet égard.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
89
identifiés, ce qui expose la branche au risque d’erreurs dans l’attribution et
le calcul des prestations.
En
2019,
l’utilisation
des
données
de
salaires
déclarées
mensuellement par les employeurs dans le cadre de la déclaration sociale
nominative (DSN), afin de corroborer ou de contrôler les ressources
déclarées par les allocataires, conservait un caractère expérimental.
Constat n° 8
: Les actions de contrôle portant sur les données déclaratives
n’ont pas été adaptées à hauteur de l’augmentation des risques d’erreurs
qui leur sont liés.
Dans le contexte d’une forte progression du montant des prestations
versées par la branche famille, portée par la prime d’activité – qui présente
le risque d’erreur le plus élevé –, les actions de contrôle ont permis en 2019
de détecter des montants accrus d’indus et de rappels par rapport à 2018
(1,2 Md
€
contre 1,1 Md
€
).
Devant des risques accrus d’erreurs du fait de la hausse des
prestations versées, les contrôles sur pièces et sur place, qui ont été
redéployés mais dont le nombre total a diminué (-5,5 %), n’ont toutefois
pas permis d’éviter une augmentation du risque financier résiduel lié à la
non détection d’indus et de rappels au titre de données déclaratives
erronées (voir constat n° 15
infra
).
La disparité des résultats des contrôles sur pièces, entre agents et
entre CAF, affecte la portée de ces actions de maîtrise des risques. Les
supervisions mises en
œ
uvre par les caisses sont discontinues et
l’évaluation financière des indus et rappels propres à certains types de
contrôle n’est pas fiabilisée. Par ailleurs, le contrôle des ressources
annuelles des allocataires est retardé par le calendrier de transmission des
données de revenus fiscaux par la DGFiP.
Comme en 2018, la réalisation incomplète de l’objectif quantitatif
de contrôles sur place – qui ont les rendements unitaires les plus élevés –
compromet l’effort de sécurisation des données déclarées par les
allocataires. Malgré les actions déployées par la CNAF pour standardiser
les conditions de mise en
œ
uvre des contrôles sur place, les résultats de ces
contrôles conservent une forte hétérogénéité entre contrôleurs et entre
caisses.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
90
COUR DES COMPTES
La maîtrise des risques d’erreurs
de liquidation
Constat n° 9
: L’insuffisante automatisation des processus de liquidation
des prestations légales dans l’application de gestion (CRISTAL) expose la
branche aux risques d’erreur inhérents aux saisies manuelles.
Les télé-procédures et les liquidations automatisées couvrent une
part toujours limitée des prestations versées, avec des écarts marqués entre
CAF. Seules 24,4 % des pièces télé-déclarées ont été liquidées
automatiquement par le système d'information en 2019.
En outre, les agents des CAF continuent à effectuer les actes de
liquidation les plus complexes sans bénéficier d’une assistance suffisante
du système d’information.
Constat n° 10
: Les moyens de maîtrise des risques mis en
œ
uvre pour les
prestations du revenu de solidarité active (10,9 Md
€
) et de la prime
d’activité (9,4 Md
€
) ne permettent pas de sécuriser leur liquidation.
La prime d’activité
Alors que le nombre des bénéficiaires de la prime d’activité a
fortement crû en 2019, le dispositif de maîtrise des risques a peu évolué. Il
ne permet pas de réduire suffisamment les erreurs qui affectent l’attribution
et le calcul de cette prestation.
La branche famille est exposée à un risque élevé d’erreurs de
liquidation de la prime d’activité, comme le montrent les fréquences
élevées d’erreurs détectées par les contrôles de la direction comptable et
financière, s’agissant notamment du traitement des déclarations de
ressources trimestrielles.
Pour autant, les supervisions internes aux services ordonnateurs sur
les actes de liquidation de la prime d’activité ont été rendues facultatives
en 2019. Elles présentent toujours une fiabilité inégale.
L’expérimentation conduisant à calculer, uniquement dans le cadre
de contrôles, le montant de la prime d’activité à partir de règles simplifiées
de ressources, a dérogé courant 2019 à la réglementation applicable. Pour
autant, elle n’a pas permis de fiabiliser les contrôles réalisés, comme le
montrent les résultats des actions de supervision.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
91
Le RSA
Le dispositif de contrôle interne demeure insuffisant, qu’il s’agisse
des moyens de maîtrise ou des actions de contrôle à mettre en
œ
uvre. Le
référentiel de gestion ne permet pas de couvrir les risques majeurs de la
prestation, tels que ceux liés au traitement des déclarations de ressources
trimestrielles. Il est, de surcroît, mal maîtrisé par les caisses.
Allégé en 2019, le dispositif de supervision interne aux services
ordonnateurs des CAF a des effets limités sur l’application des consignes
par les agents et, ce faisant, sur la fiabilité des prestations versées. De plus,
les supervisions mises en
œ
uvre ne détectent qu’une partie des erreurs de
liquidation.
Les relations partenariales avec les conseils départementaux
reposent sur des conventions hétérogènes, souvent incomplètes et mises à
jour selon une périodicité insuffisante.
Constat n° 11
: Les risques liés à la prestation d'accueil du jeune enfant
(11,3 Md
€
en 2019), sont insuffisamment couverts par les dispositifs de
contrôle interne.
La prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) a quatre
composantes : la prime à la naissance ou à l’adoption (0,6 Md
€
),
l’allocation de base (3,4 Md
€
), la prestation partagée d’éducation de
l’enfant (PreParE, 0,9 Md
€
) et le complément de libre choix du mode de
garde (CMG, 6,4 Md
€
), qui vise à compenser le coût de la garde d’un
enfant par une structure agréée ou une assistante maternelle agréée.
Alors que la fréquence des erreurs de liquidation, portant notamment
sur la situation professionnelle des allocataires (activité ou chômage), est
élevée, le dispositif de maîtrise des risques liés à la PAJE ne comprend pas
de supervisions internes aux services ordonnateurs, ni de contrôles du
directeur comptable et financier propres à cette prestation.
Le service web déployé entre les CAF et le centre national
Pajemploi ne garantit pas un accès en temps réel à l’ensemble des
informations nécessaires pour assurer la liquidation des prestations, ce qui
expose les caisses à des risques d’erreurs dans le calcul des droits.
Alors que la législation prévoit que le droit au complément du mode
de garde est ouvert à compter du premier jour du mois civil au cours duquel
la demande est déposée, la CNAF retient, à tort, la date de la première
manifestation de l’allocataire, quelle qu’en soit la forme. Sur ce point, les
pratiques diffèrent selon les CAF.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
92
COUR DES COMPTES
Enfin, les contrôles mis en
œ
uvre par les CAF sur l’application des
agréments des établissements requis par la règlementation en vigueur
couvrent insuffisamment le risque de versement à tort des prestations.
Constat n° 12
: Les risques liés à l’activité du centre national Pajemploi
sont insuffisamment couverts par le contrôle interne.
Depuis mai 2019, le complément de libre choix du mode de garde
de la PAJE est versé aux parents employeurs qui recourent à une assistante
maternelle ou à une garde d’enfants à domicile, non plus par les CAF mais
par le centre national Pajemploi. Il est renvoyé sur ce point à la motivation
de la position de la Cour sur les comptes combinés de l’activité de
recouvrement (cf. partie I, constat n° 20).
Constat n° 13
: La dématérialisation et les moyens de maîtrise des risques
et des flux de données relatifs à l’allocation aux adultes handicapés (AAH)
demeurent insuffisants, ce qui affecte le calcul des droits de cette prestation
et la correcte comptabilisation des charges facturées à l’État.
En 2019, 10,4 Md
€
ont été versés au titre de l’AAH à un million
d’allocataires. L’attribution de l’AAH est subordonnée à des conditions
médicales
et
administratives
appréciées,
respectivement,
par
les
commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées
(CDAPH) des maisons départementales des personnes handicapées
(MDPH) et par les CAF.
L’absence de dématérialisation des flux de données entre les MDPH
et les CAF réduit le niveau d’assurance sur la fiabilité des données prises
en compte par ces dernières et, ce faisant, sur le bien-fondé et l’exhaustivité
des droits liquidés et comptabilisés. L’absence de flux dématérialisés
d’autres partenaires (CNAV, CNAM) renforce par ailleurs la dépendance
de la branche à l’égard des données déclarées par les allocataires.
Les délais d’instruction par les MDPH des demandes de
renouvellement, souvent supérieurs au délai légal de quatre mois,
conduisent les CAF à octroyer des avances. Or, des insuffisances affectent
l’encadrement de leurs conditions d’attribution et leur suivi, ce qui est de
nature à entraîner la constatation d'indus significatifs.
Les données du système d’information de la branche ne sont que
partiellement exploitées. Le périmètre et la volumétrie limités des télé-
déclarations, des contrôles intégrés au système d’information de la branche
et de l’assistance de l’outil de gestion lors du traitement des dossiers ne
permettent pas de fiabiliser les opérations de liquidation.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
93
Le processus de gestion de la prestation couvre insuffisamment les
situations les plus à risque ou faisant l’objet d’erreurs récurrentes lors de la
liquidation. Par ailleurs, la CNAF ne dispose que d’une information très
limitée sur les dispositifs de contrôle interne que les MDPH sont
susceptibles de mettre en
œ
uvre afin de garantir la correcte détermination
du taux d’incapacité pour les bénéficiaires de l’AAH.
L’enregistrement
des
cartes
d’invalidité
dans
le
système
d’information ne fait pas l’objet d’une instruction, d’un suivi ou d’un
contrôle, ce qui suscite des risques d’erreurs dans l’identification des
bénéficiaires et le calcul des droits.
Constat n° 14
: Les indicateurs de la qualité de la liquidation se stabilisent
en 2019, mais leur niveau et leur hétérogénéité selon les CAF traduisent
une efficacité toujours insuffisante du contrôle interne.
La fréquence des anomalies en sortie de liquidation, avant mise en
œ
uvre du dispositif de contrôle (IQL0), est en légère amélioration
(- 0,1 point), à 5,9 %. La fréquence des anomalies restant non corrigées
après six mois (IQL6) est stable, à 3,5 %.
Ces moyennes nationales recouvrent des niveaux de qualité de la
liquidation très contrastés entre CAF. Les plans d’action nationaux ne sont
pas suffisants pour réduire ces écarts, notamment dans les caisses qui
présentent les enjeux financiers les plus importants.
Le risque financier résiduel
La CNAF a calculé, pour la cinquième année consécutive, deux
indicateurs de risque financier résiduel : l’un relatif aux données
déclaratives prises en compte pour attribuer les prestations, l’autre aux
opérations effectuées par les CAF
53
.
Comme les exercices précédents, la portée de ces indicateurs de
risque résiduel est limitée, notamment, par l’absence de prise en compte de
l’allocation de rentrée scolaire (2 Md
€
en 2019).
Afin de prendre en compte la très forte augmentation du nombre de
bénéficiaires de la prime d’activité intervenue fin 2018, la CNAF a fait
évoluer le fichier des droits perçus utilisé pour le tirage de l’échantillon des
deux indicateurs. Elle n’a cependant pas évalué l’incidence de cette
modification.
53
Les résultats de ces deux indicateurs ne peuvent être additionnés, l’indicateur
« données entrantes » prenant en compte de manière indissociable une partie des erreurs
résiduelles de liquidation comptées également dans l’indicateur « métier ».
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
94
COUR DES COMPTES
Constat n° 15
: Le niveau dégradé de l’indicateur de risque résiduel lié aux
données déclaratives confirme la fiabilité insuffisante des données prises
en compte pour attribuer les prestations.
L’indicateur de risque résiduel lié aux données déclaratives est
calculé à partir des résultats de l’enquête annuelle « paiement à bons droits
et fraude » (voir
supra
). Il rapporte aux montants de prestations versées les
montants agrégés d’indus et de rappels non détectés au bout de neuf mois
en moyenne ou bien de 24 mois (lorsque les prestations versées à tort
deviennent prescrites en faveur des allocataires).
En 2019, l’indicateur à neuf mois s’établit en valeur centrale à
7,8 % des prestations légales, soit un montant de 5,7 Md
€
54
, contre 7,2 %
et 4,9 Md
€
en 2018. En corrigeant une distorsion
55
et l’incidence connue
d’évolutions méthodologiques
56
, il représente même 8,3 % du montant des
prestations, contre 7,3 % en 2018.
Trois prestations sont à l’origine de 83 % du montant ainsi estimé
d’indus et de rappels non détectés : 1,8 Md
€
pour le RSA, 1,6 Md
€
pour la
prime d’activité et 1,3 Md
€
pour les aides au logement. Les indus et rappels
non détectés équivalent ainsi à un cinquième des montants versés au titre
de la prime d’activité et un sixième au titre du RSA. Les indus non détectés
représentent 75 % des anomalies estimées au titre de ces trois prestations
(25 % pour les rappels).
Par ailleurs, l’indicateur à 24 mois s’établit en valeur centrale à
4,9 %
57
des prestations versées en 2018, soit 3,3 Md
€
d’indus et de rappels
qui ne seront jamais détectés par les diverses actions de contrôle mises en
œ
uvre (contre 2,9 Md
€
pour les prestations versées en 2017). Ainsi, sur les
4,9 Md
€
d’indus et de rappels non détectés à neuf mois en moyenne estimés
au titre des prestations versées en 2018, seuls 1,6 Md
€
sont susceptibles
d’être détectés. Pour l’essentiel, il s’agit d’indus au détriment de la branche
54
Compte tenu de la taille de l’échantillon, le taux d’incidence financière des anomalies
est compris, avec une probabilité de 95 %, entre 6,8 % et 8,8 % du montant des
prestations versées, soit respectivement 5 Md
€
et 6,4 Md
€
.
55
Alors que les montants correspondant au complément de libre choix du mode de
garde de la PAJE (au titre des cotisations) ont été exclus du calcul de l’indicateur
« métiers », ceux-ci ont été maintenus dans celui de l’indicateur à 9 mois. Ainsi, les
montants de cette prestation restent présents au dénominateur, alors que le numérateur
ne retrace pas d’erreurs à ce titre, la gestion de cette prestation ne relevant pas de la
branche, mais du centre Pajemploi.
56
Utilisation de nouvelles tables statistiques plus détaillées. En revanche, la CNAF n’a
pas évalué l’impact de l’utilisation de nouvelles données pour le tirage de l’échantillon.
57
Compte tenu de la taille de l’échantillon, le taux est compris, avec une probabilité de
95 %, entre 3,8 % et 5,9 %.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
95
et des financeurs des prestations qui comportent le plus fréquemment des
erreurs à caractère définitif (État et départements).
La portée des contrôles sur place qui servent à déterminer les
indicateurs et l’exactitude de la prise en compte de leurs résultats dans
l’outil de gestion des prestations restent hétérogènes entre CAF, ce qui est
de nature à affecter la fiabilité des mesures du risque financier résiduel lié
aux données déclaratives prises en compte pour attribuer les prestations.
Constat n° 16
: L’indicateur de risque financier résiduel sur les opérations
effectuées par les CAF se maintient à un niveau élevé en 2019, qui
confirme la capacité insuffisante du dispositif de contrôle interne de la
branche à prévenir et à corriger des erreurs d’origine interne aux caisses.
La valeur centrale de l’indicateur « métier » s’établit à 1,65 %
58
,
contre 1,7 % en 2018, ce qui correspond à un montant d’indus et de rappels
non détectés à l’issue d’une période de six mois de 1,2 Md
€
59
. À l’instar de
l’indicateur du risque résiduel lié aux données déclaratives, les aides au
logement, le RSA et la prime d’activité concentrent une part prépondérante
des montants de ces anomalies (77 %).
Ces résultats confirment les fragilités du processus de liquidation
des prestations et les insuffisances du contrôle interne, même si, à
périmètre de prestations comparable à celui de 2019 le taux se serait
légèrement amélioré par rapport à 2018.
Constat n° 17
: Les risques financiers liés aux droits à l’assurance
vieillesse des parents au foyer (AVPF) sont insuffisamment maîtrisés.
Les erreurs portant sur l’attribution et le calcul des prestations qui
ouvrent des droits à l’AVPF, sous certaines conditions, affectent dans une
mesure indéterminée l’exactitude de ces ouvertures de droit et celle des
cotisations versées, à ce titre, par la CNAF à la CNAV (5 Md
€
en 2019).
58
Compte tenu de la taille de l’échantillon, le taux d’incidence financière des anomalies
est compris, avec une probabilité de 95 %, entre 1,4 % et 1,9 %.
59
Contrairement à 2018, l’indicateur n’intègre pas le complément de libre choix de
mode de garde (CMG) au titre des cotisations.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
96
COUR DES COMPTES
Les rapports avec la MSA, délégataire
de la gestion des prestations familiales
Constat n° 18
: Les faiblesses du contrôle interne de la Mutualité sociale
agricole sont susceptibles d’affecter le montant des charges notifiées par la
CCMSA et comptabilisées par la CNAF.
Le niveau élevé de l’indicateur de risque financier résiduel à neuf
mois au titre des données déclaratives de l’ensemble des prestations gérées
par les caisses de la MSA (15,5 % du montant des prestations versées en
2019) illustre les faiblesses du contrôle interne. Les anomalies résiduelles
se concentrent sur les prestations de solidarité, dont l’AAH.
Le recouvrement des créances
d’indus de prestations
Constat n° 19
: Le processus de gestion des créances mises en
recouvrement (2,7 Md
€
) couvre insuffisamment les risques d’irrégularité
du recouvrement.
L’interfaçage des diverses applications permettant le suivi des
créances des allocataires conserve des fragilités de nature à affecter la mise
en
œ
uvre des actions de recouvrement. Malgré le déploiement d'un
référentiel national, la correcte codification des créances n'est pas assurée.
La CNAF retient la date de notification de l’indu à l’allocataire par
la voie d’un courrier simple comme point de départ de la prescription, alors
que le délai légal court à compter de la date de versement des indus et que
l’envoi d’une notification sans accusé de réception n’interrompt pas le
délai de prescription.
Plus de 90 % des montants d’indus sont recouvrés par compensation
avec les prestations servies aux allocataires. Sur les 2,4 Md
€
60
recouvrés
par la branche en 2019, 2,2 Md
€
résultent ainsi de retenues sur prestations.
Or, les modalités de mise en
œ
uvre des retenues ne respectent pas en tous
points le cadre juridique applicable, ce qui entraîne une incertitude sur le
montant des créances comptabilisées par la branche au titre de restes à
recouvrer sur les prestations versées.
L'éligibilité des créances à des admissions en non-valeur reste
insuffisamment contrôlée, ce qui ne permet pas de garantir l’exhaustivité
de leur constatation lorsque les conditions réglementaires sont remplies.
60
Hors transferts de créances de RSA aux départements, annulations de créances et
admissions en non-valeur.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
97
c)
Les prestations extra-légales d’action sociale
Réserve n° 3
: Le dispositif national de contrôle interne des prestations
extra-légales d’action sociale (5,6 Md
€
) ne procure qu’une assurance
limitée sur la maîtrise des risques financiers auxquels est exposée la
branche dans ce domaine.
Cette réserve est motivée par les
trois constats d’audit
suivants.
Le dispositif national de contrôle interne
Constat n° 20
: La qualité de la liquidation des prestations d’action sociale
est affectée par la permanence de modalités insuffisamment fiables de
déclaration de leurs données d’activité par les structures aidées.
En 2019, un nouveau système d’information a été déployé, mais un
grand nombre d’actes de gestion liés aux aides collectives a continué à être
réalisé dans l’ancien système d’information d’action sociale (
SIAS
). Or, ce
dernier ne permet pas aux structures aidées de télé-déclarer dans un portail
sécurisé les données à partir desquelles les CAF attribuent les aides.
Si les établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE), les accueils
de loisir sans hébergement (ALSH) et les relais assistantes maternelles
(RAM) peuvent recourir à la télé-déclaration de leurs données, environ
15 % des montants de prestations de service ordinaire versés en demeurent
encore exclus.
La maîtrise des risques relatifs à la gestion des
prestations
Constat n° 21
: Le dispositif global de contrôle interne de l’action sociale
couvre encore insuffisamment les risques inhérents à la liquidation des
aides collectives et ceux liés aux erreurs de déclarations de données des
structures aidées.
Les procédures nationales visant à encadrer le risque de liquidation
à tort présentent des faiblesses, liées à un périmètre incomplet et à des
moyens de contrôle insuffisamment adaptés. Les contrôles portant sur les
données déclarées réalisés par les structures financées au titre de l’action
sociale demeurent insuffisamment efficients.
La CNAF ne s’est pas dotée d’un indicateur de qualité de la
liquidation des prestations d’action sociale, ni d’un indicateur de risque
résiduel « métier ».
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
98
COUR DES COMPTES
Le périmètre de l’indicateur de risque résiduel relatif aux données
déclarées par les structures aidées ne couvre pas l’ensemble des prestations
d’action sociale versées. Il s’établit en valeur centrale statistique à 2,45 %
des prestations versées
61
, soit 65 M
€
en 2019.
Son augmentation par rapport à l’exercice précédent (2 %, soit
50 M
€
en 2018) ne traduit que pour partie l'amélioration des protocoles de
contrôle. La fiabilité de ces résultats est, en effet, limitée par des faiblesses
méthodologiques de construction de l’indicateur et par une mise en
œ
uvre
imparfaite des contrôles sur place qui servent à le déterminer.
Les charges comptabilisées
Constat n° 22
: L’estimation du montant des charges à payer d’action
sociale (4,7 Md
€
) présente une incertitude liée, notamment, aux faiblesses
du dispositif mis en
œ
uvre par les CAF pour actualiser et contrôler les
données d’activité nécessaires à leur fiabilisation.
Les charges d’action sociale de l’exercice sont essentiellement
constituées de charges à payer, dans la mesure où les montants définitifs
dus aux structures aidées en fonction de leur activité ne sont connus qu’au
cours de l’exercice suivant. Ces charges sont calculées sur la base du
budget prévisionnel des structures, mis à jour au mois de septembre de
l’exercice.
Afin de fiabiliser le montant des charges à payer comptabilisées, la
CNAF a mis en place des contrôles de cohérence intégrés au portail de télé-
déclaration. Cependant, ces contrôles couvrent les seuls établissements
d’accueil du jeune enfant et les anomalies qu’ils permettent de détecter ne
sont que partiellement traitées par les CAF. En outre, ils ne garantissent
pas une fiabilité suffisante de l’estimation des charges à payer.
Dans le cadre de l’enquête réalisée sur le risque résiduel, la CNAF
mesure l’écart constaté entre le montant des charges à payer enregistré dans
les comptes en 2017 et le montant dû après contrôle. Cet indicateur s’établit
à 6,1 % du montant des charges à payer, soit 168 M
€
62
, montant stable par
rapport à l’exercice précédent. Il traduit un niveau significatif d’anomalies.
61
Il a une probabilité de 95 % d’être compris entre 1,8 % et 3,1 %.
62
Les données vérifiées ne sont disponibles qu’après 24 mois. En 2019, l’indicateur
représente donc le risque résiduel au titre de l’exercice 2017. Le montant de l’incidence
financière est compris, avec une probabilité de 95 %, entre 150 et 185 M
€
.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
99
V. LES COMPTES COMBINÉS DE LA BRANCHE
VIEILLESSE
Le périmètre de combinaison de la branche vieillesse du régime
général comprend les comptes de la CNAV, ceux des quinze caisses
d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) et des quatre caisses
générales de sécurité sociale (CGSS) pour leurs activités relatives à la
retraite, ainsi que, depuis le 1
er
janvier 2018, ceux des caisses déléguées
pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants (CNDSSTI) sur le
champ des activités au titre desquelles elles apportent leur concours aux
caisses du régime général.
Le fonds de solidarité vieillesse n’est pas intégré au périmètre de
combinaison, bien qu’il prenne en charge 17,7 Md
€
de cotisations et de
prestations en faveur de la branche vieillesse du régime général. Les
comptes des CARSAT font l’objet d’une combinaison partagée avec les
branches maladie et AT-MP du régime général, ceux des CGSS donnent
lieu à une combinaison partagée avec ces mêmes branches, l’activité de
recouvrement et le régime agricole.
A.
La position de la Cour
Au terme des vérifications dont elle rend compte dans le chapitre III
du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’exercice 2019 de
la branche vieillesse, signés le 15 avril 2020 par le directeur et par le
directeur comptable et financier de la CNAV.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur
sont applicables, les comptes combinés de la branche vieillesse pour
l’exercice 2019 sont réguliers et sincères et donnent une image fidèle de la
situation financière et du patrimoine de la branche, sous les trois réserves
suivantes :
-
réserve n° 1
: Les faiblesses du cadre général du contrôle interne et la
fiabilité insuffisante des données émanant de certains organismes tiers de
sécurité sociale à l’origine de transferts financiers affectent le paiement à
bon droit des prestations et la fiabilité des états financiers ;
-
réserve n° 2
: Une part croissante des attributions et révisions de droit de
prestations de retraite (129 Md
€
) est affectée par des erreurs à caractère
définitif en faveur ou au détriment des assurés sociaux ;
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
100
COUR DES COMPTES
-
réserve n° 3
: La fiabilité des données de carrière déclarées par les
employeurs ou notifiées par les organismes de protection sociale et
reportées aux comptes des assurés en vue d’ouvrir des droits à retraite
demeure insuffisante.
En application de la norme ISA 706, la Cour appelle de nouveau
l’attention sur deux points essentiels relatifs aux états financiers de la
branche vieillesse.
Malgré une solidarité financière de fait avec celle-ci (voir
infra
), le
Fonds de solidarité vieillesse (FSV) n’est pas intégré au périmètre des
comptes combinés de la branche vieillesse. Le résultat de la branche
vieillesse s’en trouve amélioré, puisque son déficit (-1,4 Md
€
en 2019)
devrait être majoré à hauteur de la quote-part du résultat déficitaire du FSV
induite par les prises en charge de cotisations et de prestations en faveur de
la branche vieillesse, soit 1,5 Md
€
.
Par ailleurs, les états financiers du FSV ont été certifiés, en 2018,
par son commissaire aux comptes avec une réserve motivée par
l’insuffisance du dispositif de financement des déficits cumulés du fonds.
À fin 2019, ces derniers atteignent 9,9 Md
€
. Ils sont intégralement
supportés en trésorerie par la branche vieillesse du régime général, y
compris pour la part des concours du fonds à d’autres régimes de protection
sociale, sous la forme de retards de versement non rémunérés.
Les prévisions de solde pour les exercices 2020 à 2023 du FSV
(déficitaire à hauteur de 3,3 Md
€
en cumul selon la loi de financement de
la sécurité sociale pour 2020) et l’absence de dispositif de financement de
ces déficits conduisent à constater une incertitude sur la possibilité d’un
apurement de la dette du fonds vis-à-vis de la CNAV.
Enfin, les engagements pluriannuels à l’égard des titulaires d’une
pension de retraite au 31 décembre 2019 et de leurs ayants droit, appréciés
et évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date, ne sont
pas mentionnés dans l’annexe aux comptes. En l’absence de mécanismes
d’équilibrage automatique des résultats de la branche vieillesse, les
pensions de retraite déjà attribuées ou qui seront liquidées au titre des droits
déjà acquis par les cotisants dans leurs comptes de carrière et dont le
versement se poursuivra sur plusieurs exercices constituent des charges
futures de nature à affecter le montant et la consistance du patrimoine de la
branche, au cours des exercices à venir. Elles répondent donc à la définition
des engagements hors bilan au sens du plan comptable général.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
101
B.
Les motivations détaillées de la position de la Cour
1.
Les parties de réserves levées en 2019
La Cour avait certifié les états financiers de la branche vieillesse
pour l’exercice 2018 en assortissant sa position de trois réserves relatives
au contrôle interne de la branche et des organismes tiers (réserve n° 1), à la
liquidation des droits à la retraite (réserve n° 2) et au report de données de
carrière des assurés (réserve n° 3).
Au 31 décembre 2019, deux constats d’audit et trois points d’audit
ont été satisfaits au titre des réserves de l’exercice précédent :
-
les évolutions méthodologiques apportées par la CNAV à
l’estimation de la provision pour rappels et les travaux réalisés
pour justifier le stock ancien de dossiers et analyser le dénouement
de la provision réduisent à un niveau non significatif l’incidence
des fragilités de cette estimation comptable (§ 70-71 du
Rapport
de certification des comptes de 2018
, p. 76) ;
-
l’incertitude qui affectait le solde des charges et produits de la
Caisse centrale de la mutualité sociale agricole repris dans les
comptes de la branche est désormais estimée non significative par
les commissaires aux comptes de la CCMSA (§ 37-38, p. 71) ;
-
la diminution continue du nombre de dossiers en « périmètre de
contrôle limité » réduit à un niveau peu significatif l’incidence de
leur non-prise en compte dans l’appréciation de l’évolution des
mesures du risque financier résiduel (§ 52, p. 73).
2.
Les réserves sur les comptes pour l’exercice 2019
a)
Le contrôle interne de la branche et des organismes tiers
Réserve n° 1
: Les faiblesses du cadre général du contrôle interne et la
fiabilité insuffisante des données émanant de certains organismes tiers de
sécurité sociale à l’origine de transferts financiers affectent le paiement à
bon droit des prestations et la fiabilité des états financiers.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
102
COUR DES COMPTES
Cette réserve est motivée par les
cinq constats d’audit
suivants.
Le dispositif national de contrôle
interne
Constat n° 1
: Le référentiel national de maîtrise des risques (
Run MR
) ne
fournit pas d’éléments d’appréciation pertinents sur l’efficacité des
dispositifs de maîtrise des risques liés aux prestations légales.
Des discordances persistent entre les résultats des campagnes
d’évaluation de l’efficacité des moyens de maîtrise des risques déployés en
application du référentiel national de maîtrise des risques (
Run MR
) et ceux
des indicateurs de la qualité de la liquidation et du risque financier résiduel
affectant les prestations légales.
La nature et le degré de précision des actions de maîtrise des risques
identifiés par ce référentiel en vue d’améliorer la qualité de liquidation sont
imparfaitement adaptés aux processus de liquidation des prestations.
S’agissant des travailleurs indépendants, intégrés en 2018 au régime
général, les rapports d’assurance émis par les commissaires aux comptes
de la caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs
indépendants (CNDSSTI) portant sur la fiabilité des comptes relatifs à cette
catégorie d’assurés produits par la CNDSSTI et intégrés aux comptes
combinés de la branche vieillesse du régime général n’avaient pas été
transmis à la Cour au moment de l’adoption du présent rapport.
Les systèmes d’information
Constat n° 2
: Les dispositifs de sécurité des systèmes d’information et de
gestion des incidents demeurent insuffisants, ce qui expose la branche à un
risque d’indisponibilité de ces systèmes.
Le dispositif de sécurité des systèmes d’information présente des
faiblesses. Les mesures réglementaires relatives à la sécurité et à la
protection des données personnelles ne sont que partiellement mises en
œ
uvre et des situations de non-conformité sont constatées.
En l’absence d’un pilotage pleinement efficace de son réseau
d’organismes locaux par la caisse nationale, le dispositif de gestion des
incidents informatiques présente des faiblesses, liées en particulier à
l’absence d’objectifs de performance convenus entre les directions
« métier » et la direction des systèmes d’information, et à un défaut
d’analyse régulière de l’incidence financière des incidents. Par ailleurs, il
n’existe pas de dispositif de gestion des problèmes (incidents dont la cause
est inconnue).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
103
La gestion opérationnelle des incidents continue à se dégrader.
Ainsi, le nombre d’incidents enregistrés durant l’exercice a augmenté de
20 % (14 584 incidents créés en 2019, contre 12 150 en 2018) et plus de
15 % des incidents nés en 2019 n’étaient pas résolus en fin d’année.
La lutte contre les fraudes
Constat n° 3
: Les risques de fraude auxquels est exposée la branche sont
insuffisamment couverts par le dispositif de lutte contre les fraudes défini
au plan national et mis en
œ
uvre par les caisses de retraite.
Le dispositif de prévention et de lutte contre les fraudes externes
conserve des faiblesses. Les dysfonctionnements observés dans l’outil de
suivi déployé fin 2018 ont privé la branche d’un pilotage efficace du
dispositif de détection des fraudes. Si le procédé automatisé de sélection
des dossiers à contrôler
a posteriori
détecte une fréquence croissante
d’irrégularités, l’exploitation des signalements de situations à forte
présomption de fraude demeure hétérogène entre les caisses locales.
En
outre,
les
échanges
avec
les
organismes
sociaux
et
administrations de l’État restent limités au niveau national et local.
Par ailleurs, le contrôle de l’existence des assurés titulaires de
prestations de retraite qui résident à l’étranger demeure insuffisant. Les
accords conclus avec des organismes étrangers de protection sociale ne
couvrent pas suffisamment les principaux pays à forts enjeux.
Le dispositif de contrôle mis en
œ
uvre par l’AGIRC-ARCCO dans
le cadre de la mutualisation des certificats d’existence entre l’ensemble des
régimes de retraite présente des fragilités. En 2020, la CNAV va mettre en
œ
uvre un plan de contrôle des certificats d’existence exploités afin de
s’assurer de leur correct traitement. L’analyse des résultats de ce contrôle
devra permettre d’adapter le dispositif de maîtrise des risques en vigueur.
Le dispositif de prévention et de détection de la fraude interne ne
permet pas de couvrir efficacement l’ensemble des risques auxquels est
exposée la branche. La mise en
œ
uvre des moyens de maîtrise identifiés
est hétérogène dans les caisses locales. Le pilotage et l’animation de son
réseau de caisses locales par la CNAV sont insuffisants pour garantir la
mise en
œ
uvre intégrale du plan national de lutte contre la fraude interne.
Plus de 9 600 situations de cumul d’habilitations dans les
applications de gestion des comptes des titulaires de prestations peuvent
être relevées au 31 décembre 2019, ce qui expose la branche à des risques
de fraude insuffisamment couverts par le dispositif de contrôle interne.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
104
COUR DES COMPTES
La gestion des données de paiement et les
opérations de paiement des prestations
Constat n° 4
: Des insuffisances affectent les dispositifs de contrôle interne
des processus de gestion des comptes des titulaires de prestations et des
opérations de paiement.
Le dispositif de contrôle interne des activités de gestion des comptes
des titulaires de prestations comporte des faiblesses persistantes.
Ainsi, les taux de contrôle de certaines activités prescrits par la
caisse nationale ne garantissent pas une maîtrise suffisante des risques
d’erreurs, le cas échéant intentionnelles (fraude interne). En outre, les
caisses mettent en
œ
uvre ces contrôles de manière parfois partielle, faute
d’un pilotage suffisant par la CNAV. Enfin, le système d’information
comporte des limites fonctionnelles persistantes, notamment pour la mise
en
œ
uvre de supervisions internes aux services concernés.
Pour sa part, le dispositif de contrôle interne propre aux opérations
de paiement des prestations ne couvre toujours pas l’ensemble des risques
liés à ce processus.
La séparation des tâches entre les activités de paiement et de gestion
des comptes des titulaires de prestations demeure imparfaitement assurée,
en raison de la persistance d’un nombre élevé d’agents en cumul
d’habilitations entre ces deux activités.
Les données à la source de transferts financiers
avec des organismes de sécurité sociale tiers
Constat n° 5
: Les produits relatifs aux cotisations d’assurance vieillesse
des parents au foyer (AVPF) que comptabilise la CNAV manquent de
fiabilité.
La détermination des droits et l’exactitude des équivalents salaires
liés à l’AVPF notifiés par la CNAF à la CNAV et reportés aux comptes de
carrière des assurés, ainsi que les cotisations versées à ce titre (5 Md
€
), sont
affectées par les erreurs relatives à l’attribution et au calcul des prestations
par la branche famille (cf. partie IV, constat n° 17).
b)
La liquidation des droits à la retraite
En 2019, les caisses de la branche vieillesse du régime général ont
attribué 835 000 prestations (dont 80 % de droit propre et 20 % de droit
dérivé), soit un nombre stable par rapport à l’année précédente.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
105
Elles ont, par ailleurs, effectué 221 500 révisions de droit et
211 500 révisions de service, en augmentation de près de 9 % par rapport
à l’année précédente. Les révisions de droit consistent à modifier
rétroactivement le montant des prestations attribuées depuis la date de leur
entrée en jouissance ; les révisions de service peuvent conduire à modifier
pour l’avenir la prestation versée.
Réserve n° 2
: Une part croissante des attributions et révisions de droit de
prestations de retraite (129 Md
€
) est affectée par des erreurs à caractère
définitif en faveur ou au détriment des assurés sociaux.
Cette réserve résulte des
huit constats d’audit
suivants.
La supervision et le contrôle des
attributions et des révisions de droit
Constat n° 6
: La qualité de la liquidation par les services ordonnateurs se
dégrade, malgré les actions mises en
œ
uvre dans le cadre du plan national
qualité et le déploiement d’un dispositif de supervision rénové.
Les services ordonnateurs commettent de fréquentes erreurs de
portée financière quand ils liquident les prestations de retraite. Cet état de
fait résulte notamment de l’insuffisance des contrôles intégrés à l’outil
informatique de gestion des prestations, de l’absence d’automatisation de
plusieurs étapes de leur calcul et de l’assistance limitée apportée aux agents
par le système d’information. De plus, les actions orientées vers les agents
qui effectuent de nombreuses erreurs restent hétérogènes et leur
formalisation seulement partielle limite l’appréciation de leur efficacité.
En complément du plan national qualité mis à jour en 2019, la
CNAV a défini un plan socle de supervision des activités de l’ordonnateur
couvrant l’ensemble du processus « retraite », des régularisations de
carrière à l’attribution des prestations et aux révisions de service. Les
actions de supervision ciblent, notamment, les erreurs les plus fréquentes
et celles dont l’incidence financière est la plus élevée.
Pertinent dans sa conception, ce plan a été déployé dans les caisses
de retraite locales au cours du premier semestre 2019. Sa portée est
cependant limitée par l’hétérogénéité des modalités de sélection des
dossiers à superviser et du positionnement des supervisions, qui
interviennent selon le cas avant ou bien seulement après les contrôles
effectués par la direction comptable et financière.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
106
COUR DES COMPTES
Constat n° 7
: La capacité des directions comptables et financières des
caisses de retraite locales à détecter les erreurs de liquidation des
prestations de retraite avant leur mise en paiement se réduit.
En 2019, les directions comptables et financières n’ont détecté que
54,9 % des erreurs dans les dossiers qu’elles ont contrôlés préalablement à
la mise en paiement des prestations liquidées (contre 56,9 % en 2018). Les
consignes nationales de supervision interne à ces directions sont mises en
œ
uvre de manière hétérogène, ce qui affaiblit la portée de ce dispositif.
Le taux de contrôle des prestations de retraite liquidées est stable par
rapport à l’exercice précédent (63,1 % fin 2019), mais les évolutions sont
contrastées en fonction des types de droits. Si ce taux a augmenté de
3,5 points pour les attributions de droits propres par rapport à 2018, il a
baissé de 4 points pour les attributions de droits dérivés et de plus de
9 points pour les révisions de droits propres.
Malgré la mise à jour, fin 2018, des paramètres de l’outil de maîtrise
du risque financier (
OMRF
) qui sélectionne les dossiers à contrôler par les
directions comptables et financières, la CNAV n’a pas notifié aux caisses
un nouveau taux de contrôle déterminé en fonction de leur niveau de risque
actualisé et a reconduit les dérogations qu’elle leur avait précédemment
accordées.
Le passage d’un contrôle exhaustif à un contrôle reposant sur une
sélection par analyse de risque pour toutes les typologies de droit a conduit
à expérimenter de nouvelles modalités de contrôle en 2019 pour les
attributions et révisions de droits dérivés et le minimum vieillesse
(allocation de solidarité aux personnes ou ASPA), reposant sur un socle
minimal de contrôle de 70 %, au lieu de 100 % antérieurement.
S’agissant des droits dérivés, cette modification de la politique de
contrôle vise à améliorer la sélection des dossiers à contrôler, auparavant
effectuée de manière aléatoire. Pour sa part, l’ASPA concentre une part
importante du risque financier résiduel (voir constat n° 8
infra
).
Les erreurs résiduelles affectant les
attributions et les révisions de droit
Constat n° 8
: La fréquence et l’incidence financière des erreurs résiduelles
augmentent de manière continue. Elles traduisent les limites du dispositif
de maîtrise des risques et le poids prépondérant de la CNAV en Île-de-
France dans la dégradation de la qualité de la liquidation de la branche.
La CNAV mesure annuellement la fréquence et la portée financière
des erreurs qui affectent à titre définitif les attributions et révisions de droit
de prestations de retraite, en faveur ou au détriment des assurés, à la suite
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
107
ou non d’un contrôle des directions comptables et financières sur les
prestations liquidées préalablement à leur mise en paiement.
Ces mesures sont déterminées à partir du contrôle, par deux cellules
spécialisées, d’un échantillon représentatif de dossiers (9 367 pour 2019)
couvrant tous les types de prestations
63
.
Pour 2019, la fréquence des erreurs s’établit, en valeur centrale
statistique, à 15,3 %
64
, contre 13,5 % en 2018, soit une dégradation de
1,8 point. Ainsi, plus d’une nouvelle retraite sur sept comporte au moins
une erreur de portée financière. Les erreurs relatives à la carrière restent
prépondérantes dans le nombre total d’erreurs (près de 60 %).
La dégradation continue de la qualité de la liquidation des retraites
par la CNAV en Île-de-France pèse fortement sur les résultats de la branche
(- 4,1 points par rapport à fin 2018 et - 6,1 points par rapport à fin 2017).
Dans trois organismes métropolitains, dont la CNAV en Île-de-
France, une retraite sur cinq nouvellement mise en paiement comporte au
moins une erreur résiduelle ayant une incidence financière. Les caisses de
retraite dont la qualité de la liquidation est particulièrement dégradée ont
un poids prépondérant dans le total des attributions de l’année.
Le taux d’incidence financière des erreurs en faveur ou au détriment
des assurés sociaux se dégrade lui aussi fortement
65
. Il est ainsi passé, en
valeur centrale statistique, de 1,4 % en 2018 à 1,8 % en 2019 du montant
des prestations nouvellement mises en paiement
66
. Pour les deux tiers, cette
incidence financière correspond à des erreurs au détriment des assurés.
Rapporté au montant des attributions de prestations au cours de l’exercice
(4 Md
€
), ce taux conduit à un montant probable d’erreurs de 70 M
€
.
La fréquence et l’incidence financière des erreurs résiduelles
témoignent de la maîtrise insuffisante par la branche vieillesse des risques
afférents aux attributions et aux révisions de droit.
Si la fiabilité des prestations se dégrade pour toutes les prestations
liquidées par les caisses de retraite, la fréquence des erreurs résiduelles
demeure hétérogène entre les différents types de prestations. Ainsi, elle
atteint 26,7 % pour les attributions d’ASPA, 19,5 % pour les révisions de
63
Droits personnels, droits dérivés, droits non contributifs (ASPA notamment),
avantages complémentaires (majoration enfant, majoration tierce personne, etc.).
64
Compte tenu de la taille de l’échantillon, la fréquence des erreurs est comprise, avec
une probabilité de 95 %, entre 14,6 % et 16,1 %.
65
Le taux d’incidence financière en faveur des assurés est de 0,5 %, celui au détriment
des assurés de 1,3 %.
66
Compte tenu de la taille de l’échantillon, le taux d’incidence financière est compris
entre 1,5 % et 2,05 % avec une probabilité de 95 %.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
108
COUR DES COMPTES
droits propres, 15,4 % pour les attributions de droits propres et 8,3 % pour
les droits dérivés.
Les dossiers d’attribution et de révision de l’ASPA, qui ne
représentent qu’environ 5 % des attributions, expliquent plus du quart de
l’incidence financière des erreurs résiduelles. La CNAV a engagé la mise
à jour du cadre procédural relatif à la liquidation de cette prestation afin
d’améliorer la fiabilité du traitement de ces dossiers.
Par ailleurs, le risque financier résiduel qui affecte les prestations
mises en paiement par le réseau de la CNDSSTI (7,9 Md
€
) est mesuré
séparément, selon une méthode et une profondeur de contrôle spécifiques.
Le taux d’incidence financière des erreurs résiduelles s’établit à 0,30 %.
Constat n° 9
: Les erreurs financières portant sur les attributions de
prestations et les révisions de droit de l’année affectent les charges de la
branche pendant toute la durée du service de ces pensions.
La CNAV a renouvelé le calcul d’un taux d’incidence financière des
erreurs de l’année mesurée sur la durée moyenne de service des prestations
(soit 20,8 années). Cet indicateur retient les erreurs qui auront une
incidence financière sur toute la durée de versement des prestations,
soustrait les erreurs ayant une incidence uniquement l’année d’attribution
de manière certaine (erreurs portant sur les prélèvements sociaux) ou
probable (erreurs portant sur la date d’entrée en jouissance de la prestation),
et corrige les effets des rejets à tort de demandes de retraite, celles-ci ayant
vocation à être satisfaites à une date ultérieure.
En 2019, le taux d’incidence financière sur la durée de service des
pensions s’établit à 1,3 %, soit une dégradation de 0,3 point par rapport à
l’exercice précédent.
Les erreurs résiduelles affectant les attributions et révisions de droit
intervenues en 2019 auraient, sur ces bases, une incidence financière
cumulée en valeur absolue d’au plus 1,1 Md
€
sur toute la durée de
versement des prestations (contre 0,8 Md
€
pour l’exercice 2018).
Constat n° 10
: L’évaluation de l’incidence des erreurs résiduelles sur
l’intégralité des charges de prestations légales de l’exercice, engagée en
2019, reste à consolider.
Le taux d’incidence financière couvre les charges de prestations
légales correspondant aux attributions et révisions de droit opérées durant
l’exercice. Aussi la CNAV a-t-elle estimé en 2019 un taux d’incidence
financière des erreurs résiduelles portant sur les charges de prestations
légales comptabilisées au titre des droits propres (soit 90 % des charges
totales de la branche, hors CNDSSTI).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
109
Ce taux s’établit, à partir des résultats des exercices antérieurs
(mesurés depuis 2012 et estimés pour les précédents), à 0,3 % (0,4 % en
« fourchette haute »), soit une incidence financière des erreurs résiduelles
évaluée à 0,3 Md
€
(0,4 Md
€
en « fourchette haute ») pour un montant total
de charges de 107,7 Md
€
(au titre des salariés).
Compte tenu de la date à laquelle ils ont été communiqués, ces
résultats n’ont pu être audités.
Le défaut d’exhaustivité des révisions de
droit
Constat n° 11
: Une partie des révisions de droit, liées en particulier aux
majorations dues au titre du minimum contributif et de la pension de
réversion, n’ont pas été effectuées durant l’exercice comme elles auraient
dû l’être.
En 2019, le nombre de majorations de la pension de réversion et du
minimum contributif en attente de calcul par le régime général a continué
d’augmenter (1,3 million de majorations en instance pour un montant
provisionné de 0,6 Md
€
). La fiabilisation de la qualité et de l’exhaustivité
des informations contenues dans le répertoire d’échange inter-régimes de
retraite (EIRR), dont dépend le calcul de ces majorations, se poursuit. Elle
dépend, notamment, de la capacité de l’ensemble des régimes partenaires
à développer des correctifs informatiques.
Malgré l’automatisation de l’ouverture des révisions de droit, le
pilotage du dispositif de liquidation provisoire, qui permet de liquider une
prestation de retraite sans détenir l’ensemble des pièces justificatives,
demeure imparfaitement assuré. Les révisions de droit ne sont, en effet, pas
toujours effectuées dans les délais fixés par la CNAV.
Alors que les analyses menées par la caisse nationale montrent que
le recours à ce dispositif peut engendrer des risques supplémentaires
d’erreur avec incidence financière, aucun dispositif de maîtrise des risques
propres aux révisions de droit n’est mis en
œ
uvre au niveau national ou
local. Les résultats de la mesure du risque financier résiduel mettent
pourtant en évidence une dégradation de plus de 5 points de la fréquence
des erreurs résiduelles relatives aux révisions de droit, passée entre 2018 et
2019 de 13,9 % à 19,5 %.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
110
COUR DES COMPTES
Les révisions de service
Constat n° 12
: Malgré de récentes évolutions, le dispositif de maîtrise des
risques ne garantit pas l’exactitude des révisions de service effectuées en
cas d’évolution, notamment, de la situation des titulaires des prestations du
minimum vieillesse et d’une partie des pensions de réversion.
Compte tenu de son déploiement récent et de l’hétérogénéité des
actions déployées dans le réseau, le plan de supervision de l’ordonnateur
ne permet pas de compenser la diminution des contrôles réalisés par les
directions comptables et financières, ce qui affaiblit la portée du dispositif
de contrôle interne pris dans son ensemble.
En 2019, la CNAV a renouvelé les contrôles permettant la
détermination de mesures du risque financier résiduel propres aux révisions
de service. L’échantillon de dossiers contrôlés à ce titre (1 120) ne porte
cependant que sur des révisions ayant conduit à modifier le montant de la
prestation servie à l’assuré, ce qui exclut près d’une révision sur deux et
constitue une limitation à l’appréciation du risque financier résiduel
affectant les révisions de service.
Sur le périmètre ainsi contrôlé, 13 % des révisions de service sont
affectées d’une erreur de portée financière et le montant agrégé en valeur
absolue des erreurs atteint 0,8 % du montant des prestations versées (en
valeur centrale statistique). Ces résultats, statistiquement représentatifs,
apparaissent comme une valeur minimale. En dehors même de la non-prise
en compte des révisions sans modification du montant de la prestation
versée, ils ne tiennent pas compte des révisions pour lesquelles l’incidence
financière de l’anomalie n’a pu être évaluée.
La discordance de ces résultats avec ceux issus des contrôles mis en
œ
uvre par les directions comptables et financières (pour lesquels la
fréquence des erreurs ayant une incidence financière dépasse 21 %) donne
à penser que l’exclusion de l’échantillon des révisions de service amoindrit
significativement le niveau mesuré du risque résiduel.
Constat n° 13
: La prise en compte par les révisions de service de
l’évolution de la situation des pensionnés est imparfaitement assurée.
Bien qu’en diminution, le stock des révisions de service non traitées
demeure important. Le risque d’absence de déclaration par les pensionnés
de leur changement de situation (composition et ressources du foyer)
justifiant une révision reste par ailleurs élevé.
Une prise en compte automatisée des pensions de retraite
renseignées dans le répertoire EIRR, qui recense l’ensemble des droits
attribués à un assuré par l’ensemble des régimes de retraite de base ou
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
111
complémentaires, limiterait le risque de non exhaustivité des révisions de
service pour les assurés titulaires d’avantages de retraite soumis à
conditions de ressources.
Par ailleurs, le dispositif de pilotage des questionnaires adressés à
intervalle régulier aux assurés concernés présente des faiblesses liées à sa
mise en
œ
uvre incomplète par la caisse nationale et au report manuel de
données déclaratives des caisses.
Enfin, les tableaux de bord en vigueur ne prennent pas en compte
les certificats d’existence envoyés par l’AGIRC-ARRCO ni les anomalies
liées à la qualité des données susceptibles d’empêcher l’envoi ou la
réception des courriers.
c)
La fiabilisation des données de carrière des assurés
préalablement à la liquidation des droits à retraite
Les droits à la retraite sont liquidés en fonction des données
reportées aux comptes de carrière des assurés dans le système national de
gestion des carrières (SNGC).
Le SNGC est alimenté par les déclarations sociales des employeurs
(38 % des reports en 2018) ; les données relatives à des « périodes
assimilées » à des périodes d’assurance adressées par Pôle emploi et par
les organismes du régime général (30 % des reports) ; des données de
salaire (chèque emploi-service universel et prestation d’accueil du jeune
enfant) ou équivalents de salaire, dont l’assurance vieillesse des parents au
foyer-AVPF (18 % des reports) ; des données provenant des autres régimes
de sécurité sociale (14 % des reports).
Réserve n° 3
: La fiabilité des données de carrière déclarées par les
employeurs ou notifiées par les organismes de protection sociale et
reportées aux comptes des assurés en vue d’ouvrir des droits à retraite
demeure insuffisante.
Cette réserve est motivée par les
deux constats d’audit
suivants.
L’alimentation primaire des
comptes de carrière
Constat n° 14
: Le niveau d’assurance procuré par le contrôle interne sur
la fiabilité des données de carrière adressées par les employeurs et les
organismes sociaux partenaires est insuffisant.
L’absence de conventions d’échange de données ou le défaut de
mise à jour des conventions existantes prive la CNAV d’éléments
d’assurance sur l’effectivité et l’efficacité des contrôles mis en
œ
uvre par
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
112
COUR DES COMPTES
les organismes sociaux partenaires pour garantir la fiabilité des données
qu’ils lui adressent.
Les contrôles automatisés visant à sécuriser ces données avant leur
intégration aux comptes de carrière des assurés sont eux-mêmes incomplets
et la CNAV ne met pas en
œ
uvre de moyens efficaces de corroboration
statistique de ces flux de données.
Dans l’attente de la substitution complète de la DSN à la déclaration
annuelle de données sociales (DADS), les contrôles réalisés par la CNAV
sur les données contenues dans les DADS des employeurs ne réduisent que
partiellement les risques portant sur l’exhaustivité et l’exactitude des
reports effectués aux comptes de carrière des assurés.
De même, les actions de relance des employeurs défaillants ne
réduisent que partiellement le risque d’erreur ou d’absence de report de
données de carrière. Par ailleurs, les actions de fiabilisation
a posteriori
des
données transmises ont une efficacité limitée. Les résultats du dispositif de
fiabilisation des données mis en
œ
uvre en liaison avec l’ACOSS et le bilan
détaillé des opérations n’ont pas été transmis à la Cour.
Un volume toujours significatif de données issues de supports
déclaratifs papier
67
, de déclarations dématérialisées et d’anomalies
détectées par les contrôles automatisés de cohérence demeure en attente
d’intégration dans le système national de gestion des carrières (SNGC). Le
traitement de ces données ne fait pas l’objet d’un dispositif approprié de
maîtrise des risques.
Les régularisations de carrière
Les régularisations de carrière ont pour objet de sécuriser les
données reportées aux comptes de carrière des assurés, en amont de la
liquidation de leurs droits, en complétant ou en corrigeant les données
acquises auprès des employeurs et des organismes sociaux partenaires.
L’enjeu est significatif, car près de 60 % des erreurs affectant les droits
liquidés et mis en paiement résultent de données de carrière absentes ou
inexactes.
Constat n° 15
: Les régularisations de carrière ne fiabilisent pas
suffisamment les données de carrière préalablement à la liquidation des
droits à retraite.
67
Notamment les contrats d’apprentissage, les périodes assimilées des contractuels de
la fonction publique au titre du chômage et le montant des indemnités journalières
maternité.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES COMBINÉS DU RÉGIME GÉNÉRAL
POUR L’EXERCICE 2019
113
Des moyens de maîtrise renforcés encadrent l’instruction des
régularisations de carrière, mais les contrôles intégrés au système
d’information et les supports techniques mis à la disposition des agents
conservent des faiblesses.
Les dispositifs de supervision par les services ordonnateurs et de
contrôle par les directions comptables et financières continuent de
présenter des limites. Ainsi, des erreurs de saisie concernant le type de
régularisation de carrière effectuée faussent toujours la sélection des
dossiers à superviser et à contrôler. Les modalités de contrôle et leurs
résultats sont hétérogènes dans le réseau.
Par ailleurs, la suspension de traitements anticipés des données de
carrière (régularisations anticipées pour les demandeurs d’emploi,
partielles ou encore ciblées) prive la branche vieillesse de leviers
d’amélioration de la qualité des données reportées aux comptes de carrière
des assurés.
Pour les régularisations de carrière anticipées en faveur des
demandeurs d’emploi indemnisés, les termes de la convention conclue
avec l’Unédic ne sont pas respectés. En effet, plusieurs caisses de retraite
en ont suspendu le traitement anticipé, ce qui fait peser un risque sur la
fiabilité des données de carrière.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Les positions de la Cour sur les comptes
des organismes nationaux du régime
général pour l’exercice 2019
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES DES ORGANISMES NATIONAUX
DU RÉGIME GÉNÉRAL POUR L’EXERCICE 2019
117
VI.
LES COMPTES DE L’ACOSS POUR L’EXERCICE
2019
A.
La position de la Cour sur les comptes de
l’ACOSS
Au terme des vérifications dont elle rend compte dans le chapitre III
du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’exercice 2019 de
l’ACOSS, signés le 20 avril 2020 par le directeur et par la directrice
comptable et financière de cet organisme.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur
sont applicables, les comptes annuels de l’agence centrale des organismes
de sécurité sociale (ACOSS) pour l’exercice 2019 sont réguliers et sincères
et donnent une image fidèle de sa situation financière et de son patrimoine,
sous les deux réserves suivantes :
-
réserve n° 1
: L’établissement public national ne dispose pas d’un
dispositif de contrôle interne complet et formalisé couvrant l’ensemble des
risques auxquels ses activités sont exposées ;
-
réserve
n° 2
:
L’exactitude
et
l’exhaustivité
des
opérations
comptabilisées au titre de la réduction générale (6,5 Md
€
) et des
exonérations de cotisations sociales compensées et prises en charge par
l’État (5,1 Md
€
) demeurent affectées par les faiblesses du contrôle interne
et les dysfonctionnements des traitements informatiques. Les modalités de
notification des impôts et taxes affectés recouvrés par l’État conduisent à
formuler un désaccord sur les comptes.
La Cour avait certifié les états financiers de l’ACOSS pour
l’exercice 2018 en assortissant sa position de deux réserves.
L’audit des comptes de 2019 ne conduit pas à lever de réserve ou de
partie de réserve formulée sur les comptes de 2018.
B.
Les motivations détaillées de la position de la Cour
Il est renvoyé sur ce point aux motivations détaillées de la position
de la Cour sur les comptes de l’activité de recouvrement.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
118
COUR DES COMPTES
VII.
LES COMPTES DE LA CNAM POUR
L’EXERCICE 2019
A.
La position de la Cour sur les comptes de la
CNAM
Au terme des vérifications dont elle rend compte dans le chapitre III
du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’exercice 2019 de
la CNAM, signés le 11 mai 2020 par le directeur général et par le directeur
délégué aux finances et à la comptabilité de cet organisme.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur
sont applicables, les comptes de la Caisse nationale d’assurance maladie
(CNAM) pour l’exercice 2019 sont réguliers et sincères et donnent une
image fidèle de son résultat, de sa situation financière et de son patrimoine,
sous les deux réserves suivantes :
-
réserve n° 1
: Les réserves et parties de réserves exprimées par la Cour
sur les comptes combinés des branches maladie et AT-MP au titre du
dispositif de contrôle interne de la CNAM, de la détermination des taux des
cotisations AT-MP et de la justification des comptes concernent des
opérations comptabilisées par la CNAM ;
-
réserve n° 2
: Les réserves exprimées par la Cour sur les comptes
combinés des branches maladie et AT-MP concernent la CNAM en sa
qualité de caisse nationale qui attribue aux entités combinées des deux
branches des dotations couvrant les charges comptabilisées par ces entités.
La Cour avait certifié les états financiers de la CNAM pour
l’exercice 2018 en assortissant sa position de trois réserves, relatives aux
impacts sur les comptes annuels de l’établissement public de ses réserves
sur les comptes combinés des branches maladie et AT-MP et à
l’enregistrement d’écritures comptables qui affectent l’image fidèle donnée
par les comptes sur ses droits et obligations.
En application de la norme ISA 706, la Cour appelle de nouveau
l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la
CNAM, entité combinante des branches maladie et AT-MP, des
engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de pensions d’invalidité
et de rentes pour incapacité permanente au 31 décembre 2019 et de leurs
ayants droit, appréciés et évalués en fonction des règles de droit en vigueur
à cette date.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES DES ORGANISMES NATIONAUX
DU RÉGIME GÉNÉRAL POUR L’EXERCICE 2019
119
B.
Les motivations détaillées de la position de la Cour
1 - Une réserve sur les comptes de 2018 levée en 2019
L
’enregistrement dans les comptes de la CNAM d’écritures
relatives aux droits et obligations des caisses locales (réserve n° 3) a été en
grande partie corrigé en 2019, ce qui conduit la Cour à lever la réserve
qu’elle avait formulée à ce titre sur les comptes de 2018.
Néanmoins, la permanence de certaines de ces écritures irrégulières
au bilan de la CNAM justifie, comme indiqué ci-dessous, un constat
d’audit au titre de l’exercice 2019.
2 - Les réserves sur les comptes pour l’exercice 2019
Réserve n° 1
: Les réserves et parties de réserves exprimées par la Cour
sur les comptes combinés des branches maladie et AT-MP au titre du
dispositif de contrôle interne de la CNAM, de la détermination des taux des
cotisations AT-MP et de la justification des comptes concernent des
opérations comptabilisées par la CNAM.
Cette réserve repose sur les réserves formulées sur les comptes combinés
des branches maladie et AT-MP, auxquelles il est renvoyé, ainsi que sur le
constat d’audit suivant.
Constat n° 1
: L’enregistrement dans les comptes de la CNAM d’écritures
relatives aux droits et obligations des caisses locales contrevient aux
principes comptables et à la réglementation en vigueur.
Les comptes de la CNAM intègrent toujours à tort des écritures
afférentes à l’activité des caisses locales pour un montant total de 0,6 Md
€
à fin 2019 (contre 2 Md
€
en 2018). Ces enregistrements, qui correspondent
pour l’essentiel à des provisions pour risques et charges, affectent l’image
fidèle que les comptes de la CNAM doivent donner de son patrimoine.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
120
COUR DES COMPTES
La comptabilisation par la CNAM d’écritures afférentes aux droits
et obligations des caisses locales n’est pas conforme au principe de
comptabilisation en droits constatés et aux dispositions de l’article
D. 114-4-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoient la notification par
les caisses nationales aux caisses locales des corrections ou compléments
d'écritures nécessaires aux fins d’une intégration dans leurs comptes.
Réserve n° 2
: Les réserves exprimées par la Cour sur les comptes
combinés des branches maladie et AT-MP concernent la CNAM en sa
qualité de caisse nationale qui attribue aux entités combinées des deux
branches des dotations couvrant les charges comptabilisées par ces entités.
Cette réserve repose sur les constats justifiant les réserves formulées sur
les comptes combinés des branches maladie et AT-MP, auxquels il est
renvoyé.
VIII. LES COMPTES DE LA CNAF POUR L’EXERCICE
2019
A.
La position de la Cour sur les comptes de la
CNAF
Au terme des vérifications dont elle rend compte dans le chapitre III
du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder sa position sur les comptes de l’exercice 2019 de
la CNAF, signés le 17 avril 2020 par le directeur et par le directeur
comptable et financier de cet organisme.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur
sont applicables, les comptes annuels de la caisse nationale des
allocations familiales (CNAF) pour l’exercice 2019 sont réguliers et
sincères et donnent une image fidèle de sa situation financière et de son
patrimoine, sous les deux réserves suivantes :
-
réserve n° 1
: Les réserves n° 1, 2 et 3 sur les comptes combinés de la
branche famille concernent la CNAF en sa qualité de caisse nationale qui
attribue aux entités combinées de la branche des dotations reflétant les
charges comptabilisées par ces dernières ;
-
réserve n° 2
: La partie de la réserve n° 1 traitant de la couverture
seulement partielle par le contrôle interne des risques liés aux activités
de la caisse nationale et la partie de la réserve n° 2 relative aux prestations
légales déléguées à la MSA portent sur des opérations comptabilisées par
la CNAF.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LES POSITIONS DE LA COUR SUR LES COMPTES DES ORGANISMES NATIONAUX
DU RÉGIME GÉNÉRAL POUR L’EXERCICE 2019
121
La Cour avait certifié les états financiers de la CNAF pour l’exercice
2018 en assortissant sa position de deux réserves.
L’audit des comptes de 2019 ne conduit pas à lever de réserve ou de
partie de réserve formulée sur les comptes de 2018.
En application de la norme ISA 706, la Cour appelle de nouveau
l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la
CNAF, entité combinante des comptes de la branche famille, des
engagements pluriannuels à l’égard des titulaires de l’allocation
d’éducation de l’enfant handicapé au 31 décembre 2019, appréciés et
évalués en fonction des règles de droit en vigueur à cette date.
B.
Les motivations détaillées de la position de la Cour
Il est renvoyé sur ce point aux motivations détaillées de la position
de la Cour sur les comptes combinés de la branche famille.
IX.
LES COMPTES DE LA CNAV POUR L’EXERCICE
2019
A.
La position de la Cour sur les comptes de la
CNAV
Au terme des vérifications dont elle rend compte dans le chapitre III
du présent rapport, la Cour estime avoir collecté les éléments probants
nécessaires pour fonder ses positions sur les comptes de l’exercice 2019 de
la CNAV, signés le 15 avril 2020 par le directeur et par le directeur
comptable et financier de cet organisme.
La Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur
sont applicables, les comptes annuels de la caisse nationale d’assurance
vieillesse (CNAV) pour l’exercice 2019 sont réguliers et sincères et
donnent une image fidèle de sa situation financière et de son patrimoine,
sous les deux réserves suivantes :
-
réserve n° 1
: Les quatre premiers constats de la réserve n° 1 (contrôle
interne de la branche) et les réserves n° 2 et 3 formulées par la Cour sur les
comptes combinés de la branche vieillesse concernent la CNAV en sa
double qualité de caisse régionale pour l’Île-de-France et de caisse
nationale qui attribue aux entités combinées de la branche des dotations
reflétant les charges comptabilisées par ces dernières ;
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
122
COUR DES COMPTES
-
réserve n° 2
: Les deux derniers constats de la réserve n° 1 formulée par
la Cour sur les comptes combinés de la branche vieillesse, relatifs aux
données provenant des organismes tiers, concernent des opérations
comptabilisées par la CNAV.
La Cour avait certifié les états financiers de la CNAV pour
l’exercice 2018 en assortissant sa position de deux réserves relatives aux
impacts sur les comptes annuels de l’établissement public de ses réserves
sur les comptes combinés de la branche vieillesse.
En application de la norme ISA 706, la Cour appelle de nouveau
l’attention sur l’absence de mention dans l’annexe aux comptes de la
CNAV, entité combinante des comptes de la branche vieillesse, des
engagements pluriannuels à l’égard des titulaires d’une pension de retraite
au 31 décembre 2019 et de leurs ayants-droits, appréciés et évalués en
fonction des règles de droit en vigueur à cette date.
B.
Les motivations détaillées de la position de la Cour
Pour chacune des deux réserves, il est renvoyé aux constats relatifs
aux comptes combinés de la branche vieillesse.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Le compte rendu des vérifications opérées par
la Cour
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LE COMPTE-RENDU DES VÉRIFICATIONS
OPÉRÉES PAR LA COUR
125
X. Le cadre et la démarche d’audit
En tant qu’institution membre de l’Organisation internationale des
institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI), la Cour
se réfère, dans l’exercice de ses différentes missions, aux normes internationales
des institutions supérieures de contrôle (ISSAI).
Dans le domaine de la certification des comptes, les normes ISSAI
transposent les normes internationales d’audit (ISA) et la norme internationale
de contrôle qualité en matière d’audit financier (ISQC 1), édictées par la
Fédération internationale des experts comptables (IFAC).
Conformément à l’arrêté du Premier président de la Cour des comptes
n° 17-967 du 22 décembre 2017 pris en application de l’article L. 120-4 du code
des juridictions financières, la Cour applique les dispositions des normes ISA et
de la norme ISQC 1 dans la mesure de leur compatibilité avec la nature
particulière de ses missions de certification ainsi qu’avec les dispositions du
code des juridictions financières
68
.
La Cour applique une démarche d’audit homogène pour l’activité de
recouvrement et pour chacune les branches du régime général, qui vise à réduire
le risque d’audit, entendu comme le risque d’exprimer une opinion différente
sur les états financiers de celle qu’elle aurait exprimée si elle avait identifié
l’ensemble des anomalies significatives dans les comptes.
Cette démarche d’audit couvre quatre enjeux principaux :
-
la vérification de l’exhaustivité et de l’exactitude de la prise en compte,
dans la comptabilité générale, des informations issues de la production
des prélèvements sociaux et des prestations sociales, ce qui suppose, en
particulier, d’identifier et de suivre un chemin de révision de la
comptabilisation des opérations effectuées ;
-
la vérification de la conformité des écritures aux principes comptables
généraux, de la pertinence et de la permanence des méthodes, de
l’exhaustivité du recensement des passifs et du caractère raisonnable
68
Dans le cadre de la certification des comptes du régime général de l’exercice 2019, huit
normes n’ont pas trouvé à s’appliquer, pour tout ou partie de leurs dispositions : ISA 210
«
Accord sur les termes des missions d'audit
» ; ISA 220 «
Contrôle qualité d’un audit d’états
financiers
» et ISQC 1 «
Contrôle qualité des cabinets réalisant des missions d'audit ou
d'examen limité d’états financiers et d'autres missions d'assurance et de services connex
es » ;
ISA 510 «
Missions d’audit initiale – Soldes d’ouverture
» ; ISA 570 «
Continuité de
l’exploitation
» ; ISA 800 «
Aspects particuliers : audits d'états financiers établis
conformément à des référentiels à caractère spécifique
» ; ISA 805 «
Aspects particuliers :
audits d'états financiers pris isolément et d'éléments, de comptes ou de rubriques spécifiques
d'un état financier
» ;
ISA 810 «
Missions ayant pour but d'émettre un rapport sur des états
financiers résumés
».
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
126
COUR DES COMPTES
des enregistrements comptables qui résultent d’une estimation, afin de
s’assurer de la correcte détermination du résultat de l’exercice ;
-
l’évaluation de la fréquence et de l’incidence financière des erreurs
qui affectent les opérations effectuées du fait d’écarts des règles de
gestion, automatisées ou non, par rapport aux règles de droit ou
d’erreurs dans l’application des règles de gestion elles-mêmes ;
-
l’évaluation de la qualité de l’information financière procurée par les
états financiers, y compris l’annexe aux comptes.
En application de l’article R. 114-6-1 du code de la sécurité sociale, ces
comptes – qui comprennent chacun un bilan, un compte de résultat et une annexe
– sont établis par le directeur comptable et financier et arrêtés par le directeur,
puis présentés au conseil d'administration pour approbation.
Ils sont établis en application du plan comptable unique des organismes
de sécurité sociale (PCUOSS), qui ne s’écarte des dispositions du règlement
n° 2014-03 de l’Autorité des normes comptables relatives au plan comptable
général que si des mesures législatives et réglementaires l’exigent. Le plan
comptable en vigueur a été fixé par un arrêté interministériel du 24 février 2010.
Les comptes annuels des organismes locaux ne sont pas soumis à une
procédure de certification par un auditeur externe. Sur le fondement des articles
L. 114-6 et D. 114-4-2 du code de la sécurité sociale, le directeur comptable et
financier national les valide, en attestant qu’ils sont réguliers et sincères et
donnent une image fidèle de leur situation financière et de leur patrimoine. À
cette fin, il effectue des audits et des contrôles.
En raison du rôle central du régime général dans le financement des
organismes sociaux, la Cour audite les flux et les soldes notifiés à des
attributaires significatifs, y compris extérieurs au régime général (comme
l’Unédic). Elle examine également la répartition, entre les différents régimes
d’assurance maladie, des dotations et forfaits alloués aux établissements publics
de santé et aux établissements et services médico-sociaux.
Compte tenu de la nature des missions et des sources de financement du
fonds de solidarité vieillesse (FSV), la Cour audite de fait la totalité des produits
et plus de 90 % des charges de cet organisme. Elle examine par ailleurs les
opérations effectuées pour le compte de l’État ou d’autres organismes de
protection sociale et comptabilisées en comptes de tiers.
Dans le cadre de l’application de l’article L. 141-10 du code des
juridictions financières, la Cour communique aux commissaires aux comptes de
plusieurs organismes
69
des éléments d’appréciation sur les opérations effectuées
par le régime général de sécurité sociale pour le compte de ces entités, ou en lien
avec elles s’agissant du recouvrement des prélèvements sociaux et de la
69
La CNDSSTI, l’Unédic, l’Association pour la gestion du régime de garantie des créances
des salariés (AGS), la CIPAV, l’Association de gestion du fonds paritaire national (AGFPN).
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LE COMPTE-RENDU DES VÉRIFICATIONS
OPÉRÉES PAR LA COUR
127
répartition des dotations hospitalières et médico-sociales entre les régimes
d’assurance maladie.
En raison des relations financières de ces régimes avec le régime général
et à la suite de la mise en place, en 2016, de la protection universelle maladie
puis de l’intégration au régime général, en 2018, des travailleurs indépendants
non agricoles, la Cour est rendue destinataire par les commissaires aux comptes
de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) et par ceux de la
caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des travailleurs indépendants
(CNDSSTI) d’éléments d’appréciation sur le contrôle interne déployé par ces
organismes.
Au titre de la compensation aux régimes de retraite complémentaire de la
réduction générale de cotisations, à compter du 1
er
janvier 2019, la Cour est par
ailleurs rendue destinataire d’une attestation des commissaires aux comptes de
l’AGIRC-ARRCO.
La Cour a conduit ses travaux dans les organismes nationaux et dans une
sélection d’organismes de base, sur place et sur pièces
70
. Des réunions régulières
ont permis d’accompagner les organismes nationaux des différentes branches
dans la formalisation et le suivi de trajectoires pluriannuelles de levée des
réserves. Des échanges ont eu lieu avec la direction de la sécurité sociale, la
direction du budget et la DGFiP.
XI.
Les vérifications intermédiaires
Réalisées de juillet à décembre, les missions intermédiaires ont permis
d’apprécier la capacité des dispositifs de contrôle interne, mis en
œ
uvre par les
services ordonnateurs et par les agences comptables dans les organismes
nationaux et dans les organismes de base, à prévenir les risques d’erreurs
significatives dans les comptes et à en assurer la correction.
70
Pour les
branches maladie et AT-MP
, les CPAM de Seine-Saint-Denis, de Midi-Pyrénées,
des Hauts-de-Seine, de Lille-Douai, du Tarn-et-Garonne, du Morbihan, la CARSAT de Midi-
Pyrénées, la CRAMIF et le Centre de traitement informatique d’Île-de-France. Des entretiens
ont été réalisés dans les échelons locaux des services médicaux (Seine-Saint-Denis et Midi-
Pyrénées). Pour la
branche famille
, les CAF de Vaucluse, de Seine-Maritime, de Loire-
Atlantique, du Nord, des Hauts-de-Seine et de la Marne, ainsi que le centre de sécurité
informatique de la CNAF situé à Nice Sophia Antipolis. Pour la
branche vieillesse
, la CNAV
en Île-de-France, la CARSAT Midi-Pyrénées et la CARSAT Bretagne. Pour
l’activité de
recouvrement
, les URSSAF d’Île-de-France, du Languedoc-Roussillon et du Nord-Pas-de-
Calais.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
128
COUR DES COMPTES
Les dispositifs de contrôle interne propres aux systèmes d’information
ont également été audités, afin d’évaluer la portée des risques informatiques. La
Cour a examiné les procédures de validation des développements informatiques,
la gestion des incidents informatiques, celle de la sécurité informatique et celle
des habilitations.
La Cour a, par ailleurs, confié à des prestataires de service, agissant pour
son compte et placés sous sa responsabilité, la conduite d’audits informatiques
ciblés :
-
pour l’activité de recouvrement, ont été audités le traitement
informatique de répartition des produits entre les attributaires et les
modalités de calcul de trois estimations comptables
71
;
-
pour la branche vieillesse, un audit a été réalisé sur la gestion de la
sécurité informatique et sur la gestion des incidents survenus dans ce
domaine. Un premier bilan de l’application du Règlement général pour
la protection des données (RGPD) a été dressé ;
-
pour les branches maladie et AT-MP, un audit a porté sur la sécurité
informatique et sur l’application des dispositions du RGPD ;
-
pour la branche famille, le processus de gestion des changements
législatifs et réglementaires dans les systèmes d’information et le
processus de gestion des incidents ont été examinés.
Par ailleurs, la Cour a examiné l’organisation de la fonction d’audit
interne, les thèmes couverts par les audits récents, les résultats de ces audits et
les suites données aux recommandations des auditeurs internes.
À l’issue des missions intermédiaires et sur le fondement de l’article
R. 143-20 du code des juridictions financières, le président de la sixième
chambre de la Cour a adressé aux directeurs des organismes nationaux du
régime général de sécurité sociale et à leurs administrations de tutelle (direction
de la sécurité sociale et direction du budget), le 12 décembre 2019, des
communications présentant des constats provisoires et des préconisations au
regard de ces derniers.
Les rapporteurs de la Cour ont transmis le même jour aux organismes
nationaux et à leurs administrations de tutelle, sur le fondement de
l’article R. 143- 19 du code précité, des notes de synthèse détaillant les constats
provisoires découlant des vérifications opérées.
71
Dépréciations de créances, provisions pour réductions de produits et produits à recevoir.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LE COMPTE-RENDU DES VÉRIFICATIONS
OPÉRÉES PAR LA COUR
129
XII.
Les vérifications finales
Les vérifications finales ont permis à la Cour de compléter l’appréciation
portée sur les dispositifs de contrôle interne et d’examiner les flux d’opérations
retracés dans les comptes, les soldes des comptes en fin de période et les
informations fournies par les états financiers.
La Cour a, en particulier, analysé la consolidation nationale des résultats
des contrôles effectués par les services de l’ordonnateur et ceux des agences
comptables des organismes de base des différents réseaux, en vue d’apprécier
l’exhaustivité et l’exactitude des enregistrements comptables issus des différents
processus de recouvrement des prélèvements sociaux et de versement des
prestations.
Les mesures du risque financier résiduel qui affecte les principales
prestations légales mises en paiement et comptabilisées par les différentes
branches, qui rendent compte de l’efficacité du contrôle interne, ont notamment
été vérifiées au moyen de tests permettant d’apprécier la fiabilité du calcul des
indicateurs correspondants.
En application de l’arrêté du 24 décembre 2014 fixant le calendrier
d’établissement des comptes annuels des organismes de sécurité sociale, les
versions provisoires des comptes de résultat et des bilans ont été communiquées
à la Cour le 24 février et les versions définitives le 16 mars 2020.
La Cour a recueilli auprès de chacun des organismes nationaux, le
24 février 2020, les déclarations de la direction prévues par la norme
internationale d’audit ISA 580, portant sur des points susceptibles d’affecter ses
positions sur les comptes, tels que les écarts entre les règles de gestion et les
règles de droit applicables, les anomalies et incidents informatiques non résolus,
les risques juridiques et les fraudes internes.
Les travaux de validation des comptes des organismes de base par les
agences comptables des organismes nationaux et leurs résultats ont été évalués,
la norme ISA 610 reconnaissant à l’auditeur la faculté de les utiliser pour ses
propres travaux. La justification des opérations comptabilisées et la correcte
application par les organismes des réseaux des traitements comptables fixés par
le niveau national ont été vérifiées, ainsi que la correcte comptabilisation par les
caisses nationales des notifications de l’ACOSS.
Plus largement, la Cour a examiné la correcte répartition entre les
attributaires des produits, des encaissements et des charges de prélèvements
sociaux et d’impôts et de taxes, ainsi que la réciprocité des créances et des dettes
avec l’État.
Le processus de combinaison des comptes des organismes appartenant au
périmètre des différentes branches et de l’activité de recouvrement a été audité
afin d’en apprécier la fiabilité. Ont été examinées la détermination des
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
130
COUR DES COMPTES
estimations comptables de dépréciations, provisions, charges à payer et produits
à recevoir et les feuilles de calcul sous-tendant les principales estimations.
Les règles d’élaboration et de présentation des bilans et des comptes de
résultat ont été examinées, pour s’assurer du respect des principes comptables,
notamment ceux de comptabilisation en droits constatés, d’indépendance des
exercices et de non-compensation entre les charges et les produits, et entre les
dettes et les créances.
Durant les vérifications opérées sur les comptes du régime général pour
l’exercice 2019, 31 observations d’audit ont été adressées aux producteurs des
comptes (30 au titre des comptes de 2018). Plusieurs de ces observations
comportaient des demandes d’ajustements des comptes, pour les montants
suivants.
Corrections
demandées
(en M
€
)
Nature des incidences sur les comptes
Corrections
prises en compte
(en M
€
)
693
Hausse du résultat du régime général
69
153
Baisse du résultat de la branche vieillesse
et hausse de celui de la branche maladie
-
5 645
Reclassements sans incidence sur les
résultats du régime général
1 245
La Cour a vérifié la qualité de l’information financière présentée dans les
annexes aux comptes, dont les projets lui ont été transmis pour audit jusqu’au
10 avril 2020.
Les incidences de la crise sanitaire sur les missions finales
Au cours des missions finales, la Cour a pris en compte, dans l’exercice de
sa mission de certification des comptes de l’exercice 2019, le contexte créé par la
crise sanitaire et les contraintes qui en ont résulté pour les organismes et leurs
administrations de tutelle.
Survenue postérieurement à la clôture de l’exercice 2019, la crise sanitaire
n’a pas nécessité d’ajustement des montants figurant au 31 décembre 2019 dans les
comptes des branches et de l’activité de recouvrement et dans ceux des organismes
nationaux du régime général.
La Cour a constaté que les annexes aux comptes faisaient état des mesures
adoptées par les organismes du régime général dans le cadre de l’état d’urgence
sanitaire entré en vigueur le 24 mars 2020 et des principaux postes comptables qui
en sont affectés
.
En application de la norme ISA 580, les directeurs et les directeurs
comptables et financiers des organismes nationaux ont transmis à la Cour, le
21 ou le 22 avril 2020, une lettre d’affirmation, par laquelle ils indiquent avoir
satisfait à leurs responsabilités relatives à l’établissement des comptes,
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
LE COMPTE-RENDU DES VÉRIFICATIONS
OPÉRÉES PAR LA COUR
131
communiqué toutes les informations pertinentes et utiles à l’auditeur et
enregistré et traduit dans les comptes l’ensemble des opérations.
Le projet de rapport de certification a été contredit avec les organismes
nationaux, avec la direction de la sécurité sociale et la direction du budget, ainsi
qu’avec la DGFiP, pour les parties qui les concernent.
Enfin, la Cour a examiné l’incidence sur les comptes des branches du
régime général et de l’activité de recouvrement, ainsi que sur les comptes des
organismes nationaux, des événements significatifs, autres que la crise sanitaire,
intervenus entre le 31 décembre 2019 et le 13 mai 2020, date d’approbation du
rapport de certification du régime général par la chambre du conseil.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Annexes
A.
Les états financiers de l’exercice 2019
Les états financiers de la CNAM, de la CNAF, de la CNAV et de
l’ACOSS, comme ceux des branches maladie, accidents du travail et maladies
professionnelles, famille et vieillesse et ceux de l’activité de recouvrement du
régime général, consistent, pour chacune de ces entités, en un bilan, un compte
de résultat et une annexe. Ces éléments forment un tout indissociable.
Les organismes nationaux du régime général portent leurs états financiers
à la connaissance du public sur leurs sites internet. La Cour reproduit ci-après,
pour l’information du lecteur et sous une forme synthétique, les bilans et les
comptes de résultat combinés des branches et de l’activité de recouvrement du
régime général. Les annexes ne sont pas reprises, compte tenu de leur volume.
À la suite de la suppression du régime social des indépendants, les bilans
et comptes de résultat de l’activité de recouvrement, de la branche maladie et de
la branche vieillesse intègrent, en 2019 comme l’exercice précédent, les comptes
retraçant l’activité qu’ont exercée la Caisse nationale et les caisses locales
déléguées pour la sécurité sociale des travailleurs indépendant au titre du
concours apporté durant cet exercice aux caisses du régime général.
En 2019, le régime général de sécurité sociale a enregistré, toutes
branches confondues, un déficit de 0,4 Md
€
(contre un excédent de 0,5 Md
€
en
2018), inférieur de 2,7 Md
€
au déficit prévu par la loi de financement de la
sécurité sociale pour 2020 (-3,1 Md
€
).
Par rapport à l’exercice précédent, le déficit de la branche maladie s’est
aggravé, passant de 0,7 Md
€
à 1,5 Md
€
. L’excédent de la branche vieillesse
(0,2 Md
€
en 2018) a fait place à un déficit d’1,4 Md
€
. À l’inverse, les excédents
de la branche accidents du travail-maladies professionnelles et de la branche
famille ont augmenté, pour atteindre 1 Md
€
(contre 0,7 Md
€
en 2018) et
1,5 Md
€
(0,5 Md
€
en 2018), respectivement.
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
135
2018
publié
Brut
Amortissements
et dépréciations
Net
Net
ACTIF IMMOBILISE
Immobilisations incorporelles
339,3
160,1
179,2
154,9
15,6%
Immobilisations corporelles
857,9
496,8
361,2
357,5
1,0%
Immobilisations financières
4 068,5
0,1
4 068,4
3 862,3
5,3%
TOTAL DE L'ACTIF IMMOBILISE
5 265,7
657,0
4 608,7
4 374,8
5,3%
ACTIF CIRCULANT
Créances à l'égard des cotisants
62 139,0
20 413,7
41 725,2
43 341,3
-3,7%
Cotisants douteux ou litigieux
26 778,1
20 413,7
6 364,4
6 588,1
-3,4%
Cotisants : produits à recevoir
35 360,9
0,0
35 360,9
36 753,1
-3,8%
Créances sur l'Etat et entités publiques
11 521,0
0,0
11 521,0
6 964,4
65,4%
Etat et entités publiques
11 423,0
0,0
11 423,0
6 637,2
72,1%
Créances à l'égard des entités publiques (PAFAR)
97,9
0,0
97,9
85,6
14,3%
Entités publiques
0,1
0,0
0,1
241,5
-100,0%
Créances sur les organismes et autres régimes de sécurité sociale
28 657,4
0,0
28 657,4
23 905,6
19,9%
Comptes courants des Caisses Nationales
25 230,0
0,0
25 230,0
20 983,6
20,2%
CNAM Maladie
21 130,2
0,0
21 130,2
20 517,0
3,0%
CNAV
4 099,8
0,0
4 099,8
56,6
7140,4%
Créances à l'égard des autres organismes et régimes (PAFAR)
7,8
0,0
7,8
7,8
0,0%
Créances à l'égard des Caisses Nationales du RG (hors PAFAR)
755,7
0,0
755,7
1 277,0
-40,8%
Autres organismes et régimes
2 663,9
0,0
2 663,9
1 637,2
62,7%
Créances au titre de la gestion administrative
6,1
0,0
6,1
6,1
0,6%
Disponibilités
1 482,4
0,0
1 482,4
2 153,9
-31,2%
Débiteurs divers
134,8
1,1
133,7
119,0
12,3%
Comptes transitoires ou d'attente
126,8
0,0
126,8
80,1
58,4%
Charges constatées d'avance
54,1
0,0
54,1
40,2
34,4%
TOTAL DE L'ACTIF CIRCULANT
104 121,6
20 414,9
83 706,7
76 909,9
8,8%
TOTAL ACTIF
109 387,2
21 071,8
88 315,4
81 284,7
8,6%
2019
2018
publié
Variation
45,4
45,5
-0,1%
416,8
434,6
-4,1%
-0,7
0,0
-
-17,8
-17,8
0,0%
0,1
0,1
-7,1%
444,0
462,5
-4,0%
25,0
25,4
-1,6%
3 748,2
3 987,1
-6,0%
30,0
25,3
18,6%
3 803,2
4 037,8
-5,8%
403,9
369,5
9,3%
0,2
0,2
-2,1%
6 742,1
5 215,0
29,3%
19 792,8
17 878,5
10,7%
1,6
1,7
-4,2%
26 940,6
23 464,9
14,8%
1 657,4
1 736,9
-4,6%
2 712,9
3 452,9
-21,4%
45 739,7
42 741,0
7,0%
205,2
0,0
-
386,3
109,9
251,4%
222,3
231,0
-3,8%
3 959,5
4 096,6
-3,3%
1 317,3
254,4
417,8%
350,2
68,3
413,1%
576,9
628,4
-8,2%
57 127,7
53 319,6
7,1%
88 315,4
81 284,7
8,6%
Variation
Bilan résumé - Activité de recouvrement
TOTAL PASSIF
Produits constatés d'avance
TOTAL DES AUTRES DETTES
Comptes transitoires ou d'attente
Instruments financiers
Créditeurs divers
Dettes au titre de la gestion administrative
Compte de suivi financier CCMSA
Compte de suivi financier Fonds CMU
Dettes à l'égard d'organismes et autres régimes de sécurité sociale
Dettes à l'égard des cotisants
Dettes à l'égard de l'Etat et entités publiques
Billets de trésorerie / Neu Commercial Papers
Euro commercial papers
Autres
TOTAL DES DETTES FINANCIERES
PASSIF CIRCULANT
Autres provisions pour charges
TOTAL DES PROVISIONS
DETTES FINANCIERES
Dépôts reçus d'autres organismes de sécurité sociale (<1 an)
Prêts Caisse des dépôts et consignations (<1an)
Provisions au titre de la gestion du recouvrement
Résultat de l'exercice (excédent ou déficit)
Subventions d'investissement
TOTAL DES CAPITAUX PROPRES
2019
ACTIF (en M
€
)
PROVISIONS
Provisions au titre de la gestion administrative
PASSIF (en M
€
)
CAPITAUX PROPRES
Dotations, apports
Réserves combinées
Report à nouveau
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
136
COUR DES COMPTES
PRODUITS (en M
€
)
2019
2018
publié
Variation
PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
Cotisations, impôts et produits affectés
438 534,4
418 083,0
4,9%
Cotisations sociales
206 575,7
217 765,1
-5,1%
Cotisations prises en charge par l'Etat
5 149,9
5 706,6
-9,8%
Cotisations prises en charge par la sécurité sociale
1 601,9
1 520,6
5,3%
Impôts : contribution sociale généralisée
126 753,6
125 355,1
1,1%
Impôts et taxes affectés
90 443,7
53 722,8
68,4%
Autres impôts et taxes affectés
15,6
6 333,6
-99,8%
Autres cotisations et contributions affectées
330,0
267,6
23,3%
Contribution au remboursement de la dette sociale
7 664,2
7 411,7
3,4%
Produits techniques
5 268,5
5 324,8
-1,1%
Transferts de charges
3 607,9
3 885,8
-7,2%
Reprises sur provisions pour charges techniques et pour dépréciation
1 189,7
1 636,3
-27,3%
TOTAL PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
448 600,5
428 930,0
4,6%
PRODUITS DE GESTION COURANTE
Ventes de produits et prestations de services
295,2
254,2
16,1%
Production immobilisée
46,0
34,0
35,5%
Divers produits de gestion courante
28,9
25,5
13,2%
Contribution des caisses nationales du régime général
860,8
917,6
-6,2%
Reprises sur amortissements, prov. pour risque et dépréciation
22,1
29,3
-24,6%
TOTAL PRODUITS DE GESTION COURANTE
1 253,0
1 260,6
-0,6%
PRODUITS FINANCIERS
TOTAL PRODUITS FINANCIERS
176,7
178,1
-0,8%
PRODUITS EXCEPTIONNELS
TOTAL PRODUITS EXCEPTIONNELS
113,8
129,6
-12,2%
TOTAL PRODUITS
450 144,0
430 498,4
4,6%
CHARGES (en M
€
)
2019
2018
publié
Variation
CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
Transferts de produits
438 613,5
415 480,9
5,6%
CNAM
216 668,8
210 522,7
2,9%
CNAF
50 473,0
49 781,6
1,4%
CNAV
106 986,8
105 167,9
1,7%
Autres attributaires
64 484,8
50 008,8
28,9%
Pertes sur créances irrécouvrables
2 463,2
2 502,0
-1,6%
Frais d'assiette et de rec. au titre de recettes recouvrées par l'Etat
693,3
648,9
6,8%
Compensation exonérations salariales UNEDIC
0,0
9 630,2
-100,0%
Compensation réduction générale chômage UNEDIC
943,1
0,0
-
Solde compensation réduction générale UNEDIC
199,1
0,0
-
Compensation réduction générale retraite complémentaire AGIRC-ARRCO
5 279,7
0,0
-
Solde compensation réduction générale AGIRC-ARRCO
34,7
0,0
-
Dotations aux provisions et dépréciations pour les charges techniques
483,8
777,7
-37,8%
TOTAL CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
448 710,3
429 039,7
4,6%
CHARGES DE GESTION COURANTE
Achats
13,1
12,8
2,5%
Autres charges externes
224,3
227,6
-1,5%
Impôts, taxes et versements assimilés
85,0
84,0
1,2%
Charges de personnel
766,8
770,1
-0,4%
Diverses charges de gestion courante
86,4
113,9
-24,2%
Dotations aux amortissements et provisions
94,6
86,0
10,0%
TOTAL CHARGES DE GESTION COURANTE
1 270,2
1 294,5
-1,9%
CHARGES FINANCIERES
TOTAL CHARGES FINANCIERES
176,7
178,1
-0,8%
CHARGES EXCEPTIONNELLES
TOTAL CHARGES EXCEPTIONNELLES
4,5
3,8
20,3%
TOTAL DES CHARGES
450 161,7
430 516,1
4,6%
RESULTAT NET DE L'EXERCICE
-17,8
-17,8
0,0%
Compte de résultat résumé - Activité de recouvrement
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
137
2018
Pro forma
2018
Publié
Brut
Amortissements et
dépréciations
Net
Net
Net
Immobilisations incorporelles
1 313,0
895,2
417,8
386,4
386,2
8,1%
Immobilisations corporelles
3 575,0
2 028,4
1 546,6
1 584,6
1 543,7
-2,4%
Immobilisations financières
1 009,4
0,8
1 008,5
1 052,0
1 050,6
-4,1%
TOTAL ACTIF IMMOBILISE
5 897,4
2 924,5
2 973,0
3 022,9
2 980,6
-1,7%
Stock et en-cours
0,3
0,3
0,4
0,4
-27,3%
Créances d’exploitation
42 808,5
10 157,5
32 651,1
33 577,2
33 589,1
-2,8%
Fournisseurs, intermédiaires soc et prest débiteurs
5 488,9
1 600,3
3 888,6
3 882,2
3 882,2
0,2%
Clients, cotisants et comptes rattachés
27 499,2
8 557,1
18 942,0
22 955,1
23 032,1
-17,5%
Personnel et comptes rattachés
11,7
11,7
8,8
8,8
33,0%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux
14,9
14,9
15,4
15,4
-3,3%
Entités publiques
7 818,5
7 818,5
3 275,0
3 275,0
138,7%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale
1 975,3
1 975,3
3 440,6
3 375,5
-42,6%
Débiteurs divers
2 602,3
120,8
2 481,5
2 557,0
2 557,0
-3,0%
Comptes transitoires et d’attente
110,5
110,5
108,5
108,5
1,8%
Charges constatées d’avance
30,3
30,3
18,6
18,6
62,9%
Disponibilités
6,7
6,7
11,0
11,0
-39,4%
TOTAL ACTIF CIRCULANT
45 558,7
10 278,3
35 280,4
36 272,7
36 284,7
-2,7%
TOTAL ACTIF
51 456,1
13 202,7
38 253,4
39 295,7
39 265,2
-2,7%
2019
2018
Pro forma
2018
Publié
Variation
Dotations, apports et réserves
2 110,1
2 135,5
2 135,5
-1,2%
Report à nouveau
-14 882,4
-14 036,6
-13 998,2
-6,0%
Résultat net de l'exercice
-1 465,6
-845,7
-732,1
-73,3%
Subventions d’investissement, provisions réglementées
5,5
7,1
7,1
-21,9%
-14 232,3
-12 739,8
-12 587,7
-11,7%
Provisions pour risques et charges de gestion courante
63,3
66,4
66,4
-4,6%
Provisions pour risques et charges de gestion technique
9 530,3
9 833,6
9 496,8
-3,1%
Autres provisions pour charges
119,8
125,2
125,2
-4,3%
9 713,4
10 025,1
9 688,3
-3,1%
514,0
398,6
398,6
28,9%
Cotisants et clients créditeurs
1 242,9
1 444,8
1 444,8
-14,0%
Fournisseurs
197,3
125,3
125,3
57,5%
Prestataires-versements directs aux assurés et allocataires
57,0
38,0
38,0
49,9%
Prestataires-versements à des tiers
902,2
901,9
901,9
0,0%
Personnel et comptes rattachés
320,9
315,7
315,7
1,6%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux
189,8
219,6
219,6
-13,6%
Entités publiques
994,4
496,9
496,9
100,1%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale
24 448,8
25 524,4
25 678,7
-4,2%
Créditeurs divers
11 997,9
11 035,5
11 035,5
8,7%
Comptes transitoires ou d’attente
1 878,9
1 482,6
1 482,6
26,7%
Produits constatés d’avance
28,2
27,0
27,0
4,5%
TOTAL AUTRES DETTES
42 258,3
41 611,8
41 766,0
1,6%
38 253,4
39 295,7
39 265,2
-2,7%
TOTAL PASSIF
PASSIF (en M
€
)
CAPITAUX PROPRES
TOTAL CAPITAUX PROPRES
PROVISIONS
TOTAL PROVISIONS
Bilan résumé - Branche Maladie
ACTIF (en M
€
)
2019
Variation
ACTIF IMMOBILISE
ACTIF CIRCULANT
DETTES FINANCIERES
TOTAL DETTES FINANCIERES
AUTRES DETTES
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
138
COUR DES COMPTES
PRODUITS (en M
€
)
2019
2018
Pro forma
2018
Publié
Variation
Cotisations, impôts et produits affectés
201 665,9
196 307,1
196 392,8
2,7%
Cotisations sociales
69 707,0
83 334,9
83 411,9
-16,4%
Cotisations prises en charge par l’Etat
2 063,0
2 461,3
2 461,3
-16,2%
Cotisations prises en charge par la sécurité sociale
1 415,4
1 317,8
1 317,8
7,4%
Produits versés par une entité publique
928,2
918,2
926,9
1,1%
Contribution sociale généralisée (CSG)
68 559,2
89 588,4
89 588,4
-23,5%
Impôts et taxes affectés
58 694,9
18 460,5
18 460,5
217,9%
Autres impôts et taxes affectés
-1,9
-4,6
-4,6
58,0%
Autres cotisations et contributions affectées
300,1
230,5
230,5
30,2%
Produits techniques
20 511,9
19 946,5
19 946,5
2,8%
Divers produits techniques
4 614,1
4 184,7
3 176,6
10,3%
Reprises sur provisions et dépréciations
8 524,8
8 393,9
8 013,3
1,6%
TOTAL PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
235 316,7
228 832,3
227 529,2
2,8%
TOTAL PRODUITS DE GESTION COURANTE
388,4
364,2
361,0
6,6%
TOTAL PRODUITS FINANCIERS
128,1
126,0
126,0
1,7%
TOTAL PRODUITS EXCEPTIONNELS
109,2
129,1
129,1
-15,4%
TOTAL DES PRODUITS
235 942,4
229 451,5
228 145,2
2,8%
CHARGES (en M
€
)
2019
2018
Pro forma
2018
Publié
Variation
Prestations sociales
186 683,4
181 933,0
175 829,5
2,6%
Prestations légales
185 712,0
180 922,3
174 818,9
2,6%
Prestations extra-légales : action sanitaire et sociale
122,3
124,2
124,2
-1,5%
Autres prestations
849,1
886,5
886,5
-4,2%
Charges techniques, transferts, subventions et contributions dont :
35 556,7
33 039,9
38 062,4
7,6%
Compensations
9 739,4
8 300,6
8 265,2
17,3%
Prise en charge cotisations
2 298,7
2 174,9
2 174,9
5,7%
Contributions versées à la CNSA
18 823,5
18 309,6
18 309,6
2,8%
Autres charges techniques
4 695,1
4 254,5
4 254,5
10,4%
Diverses charges techniques
1 698,9
1 452,7
1 452,7
17,0%
Dotations aux provisions pour charges techniques
8 092,2
8 294,7
7 958,9
-2,4%
TOTAL CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
232 031,3
224 720,3
223 303,6
3,3%
Achats et charges externes
753,7
801,8
801,8
-6,0%
Impôts et taxes
335,4
342,6
342,6
-2,1%
Charges de personnel
3 201,0
3 338,3
3 338,3
-4,1%
Diverses charges de gestion courante
730,3
738,3
738,3
-1,1%
Dotations aux amortissements, aux dépréciations et aux provisions
316,0
322,0
318,8
-1,9%
TOTAL CHARGES DE GESTION COURANTE
5 336,4
5 543,0
5 539,7
-3,7%
TOTAL CHARGES FINANCIERES
15,7
10,7
10,7
46,9%
TOTAL CHARGES EXCEPTIONNELLES
24,5
23,1
23,1
5,9%
IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES
TOTAL IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES
0,1
0,2
0,2
-54,8%
TOTAL DES CHARGES
237 408,0
230 297,2
228 877,3
3,1%
RESULTAT NET DE L'EXERCICE
-1 465,6
-845,7
-732,1
-73,3%
CHARGES DE GESTION COURANTE
CHARGES FINANCIERES
CHARGES EXCEPTIONNELLES
Compte de résultat résumé - Branche Maladie
PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
PRODUITS DE GESTION COURANTE
PRODUITS FINANCIERS
PRODUITS EXCEPTIONNELS
CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
139
2018
Pro forma
2018
Publié
Brut
Amortissements et
dépréciations
Net
Net
Net
Immobilisations incorporelles
179,9
118,1
61,8
55,4
55,3
11,6%
Immobilisations corporelles
439,5
251,0
188,5
187,0
186,2
0,8%
Immobilisations financières
28,4
0,0
28,4
30,2
30,2
-6,1%
TOTAL ACTIF IMMOBILISE
647,7
369,1
278,6
272,6
271,8
2,2%
Stock et en-cours
0,0
0,0
0,0
0,0
-23,9%
Créances d’exploitation
7 459,8
1 587,6
5 872,1
4 740,6
4 685,0
23,9%
Fournisseurs, intermédiaires soc et prest débiteurs
989,2
579,6
409,6
392,8
392,8
4,3%
Clients, cotisants et comptes rattachés
2 677,6
1 008,0
1 669,6
1 643,0
1 643,0
1,6%
Personnel et comptes rattachés
1,7
1,7
1,4
1,4
17,7%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux
1,9
1,9
1,8
1,8
7,1%
Entités publiques
19,0
19,0
18,6
18,6
2,1%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale
3 770,4
3 770,4
2 683,1
2 627,5
40,5%
Débiteurs divers
24,9
0,0
24,9
24,6
24,6
1,4%
Comptes transitoires et d’attente
150,9
150,9
124,4
124,4
21,3%
Charges constatées d’avance
10,3
10,3
10,2
10,2
0,7%
Disponibilités
14,8
14,8
16,5
16,5
-10,4%
TOTAL ACTIF CIRCULANT
7 660,7
1 587,6
6 073,1
4 916,4
4 860,8
23,5%
TOTAL ACTIF
8 308,5
1 956,8
6 351,7
5 189,0
5 132,6
22,4%
2019
2018
Pro forma
2018
Publié
Variation
Dotations, apports et réserves
115,5
115,5
115,5
0,0%
Report à nouveau
2 563,9
1 846,7
1 890,1
38,8%
Résultat net de l'exercice
975,3
717,2
661,2
36,0%
Subventions d’investissement, provisions réglementées
0,2
0,2
0,2
14,4%
3 654,9
2 679,6
2 667,0
36,4%
Provisions pour risques et charges de gestion courante
10,3
11,6
11,6
-11,3%
Provisions pour risques et charges de gestion technique
1 366,5
1 180,0
1 179,7
15,8%
Autres provisions pour charges
24,0
31,7
31,7
-24,3%
1 400,8
1 223,3
1 223,0
14,5%
34,3
37,5
37,5
-8,6%
Cotisants et clients créditeurs
83,9
52,7
52,7
59,2%
Fournisseurs
24,2
21,0
21,0
15,3%
Prestataires-versements directs aux assurés et allocataires
4,2
4,3
4,3
-2,3%
Prestataires-versements à des tiers
29,2
28,9
28,9
0,9%
Personnel et comptes rattachés
57,3
55,8
55,8
2,6%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux
35,5
40,2
40,2
-11,7%
Entités publiques
264,8
216,4
216,4
22,4%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale
242,3
336,6
293,0
-28,0%
Créditeurs divers
470,0
468,4
468,4
0,3%
Comptes transitoires ou d’attente
50,2
24,2
24,2
107,3%
Produits constatés d’avance
0,0
0,0
0,0
-38,6%
TOTAL AUTRES DETTES
1 261,8
1 248,7
1 205,1
1,0%
6 351,7
5 189,0
5 132,6
22,4%
TOTAL PASSIF
PASSIF (en M
€
)
CAPITAUX PROPRES
TOTAL CAPITAUX PROPRES
PROVISIONS
TOTAL PROVISIONS
Bilan résumé - Branche AT-MP
ACTIF (en M
€
)
2019
Variation
ACTIF IMMOBILISE
ACTIF CIRCULANT
DETTES FINANCIERES
TOTAL DETTES FINANCIERES
AUTRES DETTES
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
140
COUR DES COMPTES
PRODUITS (en M
€
)
2019
2018
Pro forma
2018
Publié
Variation
Cotisations, impôts et produits affectés
12 972,4
12 573,4
12 573,6
3,2%
Cotisations sociales
12 864,3
12 482,4
12 482,4
3,1%
Cotisations prises en charge par l’Etat
98,6
83,5
83,5
18,1%
Produits versés par une entité publique
9,3
6,8
7,1
36,6%
Impôts et taxes affectés
0,1
0,7
0,7
-82,3%
Produits techniques
22,8
32,9
32,9
-30,6%
Divers produits techniques
497,4
468,5
468,5
6,2%
Reprises sur provisions et dépréciations
555,3
492,5
492,4
12,8%
TOTAL PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
14 047,9
13 567,3
13 567,4
3,5%
TOTAL PRODUITS DE GESTION COURANTE
38,2
30,2
30,1
26,6%
TOTAL PRODUITS FINANCIERS
0,0
0,1
0,1
-44,5%
TOTAL PRODUITS EXCEPTIONNELS
7,1
10,8
10,8
-34,3%
TOTAL DES PRODUITS
14 093,2
13 608,3
13 608,4
3,6%
CHARGES (en M
€
)
2019
2018
Pro forma
2018
Publié
Variation
Prestations sociales
9 223,3
8 922,8
8 963,6
3,4%
Prestations légales
8 756,0
8 463,8
8 504,5
3,5%
Prestations extra-légales : action sanitaire et sociale
2,2
2,5
2,5
-10,4%
Autres prestations
465,0
456,5
456,5
1,9%
Charges techniques, transferts, subventions et contributions dont :
899,2
988,7
1 004,3
-9,1%
Compensations
431,2
481,2
481,2
-10,4%
Contributions versées à la CNSA
9,1
14,7
14,7
-38,0%
Autres charges techniques
285,6
306,4
306,4
-6,8%
Diverses charges techniques
1 422,1
1 424,5
1 424,5
-0,2%
Dotations aux provisions pour charges techniques
706,3
660,2
659,9
7,0%
TOTAL CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
12 250,9
11 996,2
12 052,3
2,1%
Achats et charges externes
81,5
79,2
79,2
2,8%
Impôts et taxes
62,6
63,2
63,2
-1,0%
Charges de personnel
580,9
597,4
597,4
-2,8%
Diverses charges de gestion courante
76,8
83,8
83,8
-8,4%
Dotations aux amortissements, aux dépréciations et aux provisions
41,7
53,8
53,8
-22,4%
TOTAL CHARGES DE GESTION COURANTE
843,5
877,5
877,4
-3,9%
TOTAL CHARGES FINANCIERES
18,8
14,8
14,8
27,3%
TOTAL CHARGES EXCEPTIONNELLES
4,7
2,6
2,6
79,8%
IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES
TOTAL IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES
0,0
0,0
0,0
-35,2%
TOTAL DES CHARGES
13 118,0
12 891,1
12 947,2
1,8%
RESULTAT NET DE L'EXERCICE
975,3
717,2
661,2
36,0%
CHARGES DE GESTION COURANTE
CHARGES FINANCIERES
CHARGES EXCEPTIONNELLES
Compte de résultat résumé - Branche AT-MP
PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
PRODUITS DE GESTION COURANTE
PRODUITS FINANCIERS
PRODUITS EXCEPTIONNELS
CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
141
2018
Brut
Amortissements et
dépréciations
Net
Net
Immobilisations incorporelles
253,9
191,7
62,2
49,8
24,8%
Immobilisations corporelles
2 205,5
1 245,4
960,1
937,1
2,5%
Immobilisations financières
298,9
7,2
291,8
308,4
-5,4%
TOTAL ACTIF IMMOBILISE
2 758,3
1 444,3
1 314,0
1 295,3
1,4%
Stock et en-cours
0,0
0,0
0,0
0,0
-
Créances d’exploitation
19 805,8
3 695,8
16 109,9
15 057,8
7,0%
Fournisseurs, intermédiaires soc et prest débiteurs
4 454,6
188,3
4 266,3
4 091,7
4,3%
Clients, cotisants et comptes rattachés
7 800,7
3 034,9
4 765,8
4 630,7
2,9%
Personnel de sécurité sociale
1,1
0,0
1,1
1,0
9,5%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux
7,4
0,0
7,4
10,5
-29,5%
Entités publiques
6 346,5
0,0
6 346,5
6 107,0
3,9%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale
641,4
28,0
613,4
127,7
380,3%
Débiteurs divers
554,1
444,7
109,4
89,2
22,6%
Comptes transitoires et d’attente
2,0
0,0
2,0
0,6
216,4%
Charges constatées d’avance
13,4
0,0
13,4
11,5
16,0%
Disponibilités
48,8
0,0
48,8
17,3
181,3%
TOTAL ACTIF CIRCULANT
19 869,8
3 695,8
16 174,0
15 087,3
7,2%
TOTAL ACTIF
22 628,1
5 140,1
17 488,0
16 382,6
6,7%
2019
2018
Variation
Dotations, apports et réserves
548,9
554,8
-1,1%
Report à nouveau
1 030,1
594,0
73,4%
Résultat net de l'exercice
1 524,6
450,4
238,5%
Subventions d’investissement, provisions réglementées
11,1
12,0
-7,2%
3 114,8
1 611,2
93,3%
Provisions pour risques et charges de gestion courante
21,3
27,3
-22,1%
Provisions pour risques et charges de gestion technique
1 545,0
1 814,6
-14,9%
Autres provisions pour charges
53,0
50,1
5,8%
1 619,4
1 892,1
-14,4%
4 122,8
3 900,9
5,7%
Cotisants et clients créditeurs
373,6
308,9
20,9%
Fournisseurs
4 940,9
4 787,5
3,2%
Prestataires-versements directs aux assurés et
885,5
840,9
5,3%
Prestataires-versements à des tiers
434,3
662,8
-34,5%
Personnel et sécurité sociale
175,3
172,3
1,7%
Sécurité sociale et autres organismes sociaux
103,6
120,6
-14,1%
Entités publiques
298,6
213,8
39,6%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale
1 339,4
1 801,8
-25,7%
Créditeurs divers
45,9
43,4
5,7%
Comptes transitoires ou d’attente
16,7
14,3
16,6%
Produits constatés d’avance
17,4
12,0
44,7%
TOTAL AUTRES DETTES
8 631,0
8 978,4
-3,9%
17 488,0
16 382,6
6,7%
DETTES FINANCIERES
TOTAL DETTES FINANCIERES
AUTRES DETTES
TOTAL PASSIF
PASSIF (en M
€
)
CAPITAUX PROPRES
TOTAL CAPITAUX PROPRES
PROVISIONS
TOTAL PROVISIONS
Bilan résumé - Branche Famille
ACTIF (en M
€
)
2019
Variation
ACTIF IMMOBILISE
ACTIF CIRCULANT
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
142
COUR DES COMPTES
PRODUITS (en M
€
)
2 019
2018
Variation
Cotisations, impôts et produits affectés
50 905,4
50 053,2
1,7%
Cotisations sociales
30 596,2
29 630,8
3,3%
Cotisations prises en charge par l’Etat
686,3
850,6
-19,3%
Cotisations prises en charge par la sécurité sociale
186,4
202,8
-8,1%
Contribution sociale généralisée (CSG)
12 014,0
10 478,7
14,7%
Impôts et taxes affectés
7 422,5
8 890,4
-16,5%
Produits techniques
16,1
14,3
12,6%
Divers produits techniques
162,2
134,1
21,0%
Reprises sur provisions et dépréciations
923,6
912,2
1,2%
TOTAL PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
52 007,3
51 113,8
1,7%
TOTAL PRODUITS DE GESTION COURANTE
655,4
588,9
11,3%
TOTAL PRODUITS FINANCIERS
3,5
4,2
-16,1%
TOTAL PRODUITS EXCEPTIONNELS
42,9
33,6
27,8%
TOTAL DES PRODUITS
52 709,1
51 740,4
1,9%
CHARGES (en M
€
)
2019
2018
Variation
Prestations sociales
37 040,5
36 989,7
0,1%
Prestations légales
31 342,4
31 439,5
-0,3%
Prestations extra-légales : action sanitaire et sociale
5 633,1
5 484,1
2,7%
Autres prestations
65,1
66,1
-1,5%
Charges techniques, transferts, subventions et contributions dont :
10 276,5
10 234,2
0,4%
AVPF
4 992,1
5 006,2
-0,3%
Majorations pour enfants
4 926,8
4 863,6
1,3%
Diverses charges techniques
512,6
510,6
0,4%
Dotations aux provisions pour charges techniques
505,4
645,9
-21,7%
TOTAL CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
48 335,1
48 380,4
-0,1%
Achats et charges externes
336,6
330,8
1,8%
Impôts et taxes
196,0
196,7
-0,4%
Charges de personnel
1 889,1
1 954,1
-3,3%
Diverses charges de gestion courante
240,2
245,2
-2,0%
Dotations aux amortissements, aux dépréciations et aux provisions
160,5
158,0
1,6%
TOTAL CHARGES DE GESTION COURANTE
2 822,4
2 884,8
-2,2%
TOTAL CHARGES FINANCIERES
12,8
11,1
15,7%
TOTAL CHARGES EXCEPTIONNELLES
13,8
13,4
3,2%
TOTAL IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES
0,3
0,3
-0,5%
TOTAL DES CHARGES
51 184,4
51 290,0
-0,2%
RESULTAT NET DE L'EXERCICE
1 524,6
450,4
238,5%
CHARGES DE GESTION COURANTE
CHARGES FINANCIERES
CHARGES EXCEPTIONNELLES
Compte de résultat résumé - Branche Famille
PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
PRODUITS DE GESTION COURANTE
PRODUITS FINANCIERS
PRODUITS EXCEPTIONNELS
CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
143
2018
Brut
Amortissements et
dépréciations
Net
Net
ACTIF IMMOBILISE
Immobilisations incorporelles
282,9
142,2
140,8
118,2
19,1%
Immobilisations corporelles
805,5
544,0
261,5
267,9
-2,4%
Immobilisations financières dont :
3 779,0
2,0
3 777,0
3 796,3
-0,5%
Créances fin. : fraction (40%) de la soulte IEG gérée par le FRR
3 060,0
3 060,0
3 060,0
0,0%
Prêts aux lieux de vie (action sanitaire et sociale) et autres
719,0
2,0
717,0
736,2
-2,6%
TOTAL ACTIF IMMOBILISE
4 867,5
688,2
4 179,3
4 182,4
-0,1%
ACTIF CIRCULANT
Fournisseurs, intermédiaires sociaux
369,3
128,0
241,3
247,0
-2,3%
Créances d’exploitation
29 447,7
5 896,5
23 551,3
21 382,5
10,1%
Clients, cotisants et comptes rattachés dont :
16 843,4
5 896,5
10 947,0
10 969,1
-0,2%
Créances sur les cotisants
7 270,0
5 896,4
1 375,5
1 336,6
2,9%
Cotisants - produits à recevoir
9 394,7
9 394,7
9 469,4
-0,8%
Rachats de cotisations et versements pour la retraite
68,4
68,4
56,3
21,4%
CFE et Autres
110,4
0,0
110,4
106,9
3,3%
Etat et entités publiques dont :
1 662,5
0,0
1 662,5
958,5
73,4%
Exonérations de cotisations
774,7
774,7
202,9
281,8%
Exonérations de cotisations - produits à recevoir
220,3
220,3
229,4
-4,0%
Impôts et taxes affectées - produits à recevoir
646,1
646,1
509,5
26,8%
Autres
21,4
21,4
16,7
28,1%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale dont :
10 935,2
0,0
10 935,2
9 444,1
15,8%
FSV
9 923,0
9 923,0
8 461,3
17,3%
Autres
1 012,2
1 012,2
982,8
3,0%
Personnel et organismes sociaux
4,4
4,4
7,5
-41,3%
Débiteurs divers
2,2
2,2
3,1
-29,0%
Charges constatées d’avance
505,8
505,8
495,7
2,0%
Disponibilités
1,7
0,0
1,7
23,6
-92,6%
TOTAL ACTIF CIRCULANT
30 324,5
6 024,5
24 300,0
22 148,7
9,7%
TOTAL ACTIF
35 192,0
6 712,7
28 479,3
26 331,0
8,2%
2019
2018
Variation
CAPITAUX PROPRES
Dotations, apports et réserves
783,0
713,2
9,8%
Report à nouveau
6 492,8
6 309,1
2,9%
Résultat net de l'exercice
-1 408,0
160,9
-975,1%
Subventions d’investissement
1,8
2,0
-10,0%
TOTAL CAPITAUX PROPRES
5 869,6
7 185,2
-18,3%
PROVISIONS
Provisions pour risques de gestion technique
2 257,0
2 318,5
-2,7%
Provisions pour risques de gestion courante
32,7
32,9
-0,8%
TOTAL PROVISIONS
2 289,6
2 351,5
-2,6%
DETTES FINANCIERES
TOTAL DETTES FINANCIERES
0,1
0,1
0,0%
AUTRES DETTES
Cotisants
717,5
509,8
40,7%
Fournisseurs
121,8
118,3
3,0%
Prestataires
10 032,3
9 668,8
3,8%
Etat et entités publiques
814,3
511,3
59,3%
Organismes et autres régimes de sécurité sociale
4 894,8
2 249,2
117,6%
Compte courant ACOSS
4 099,7
56,6
7143,3%
Prélèvement sociaux précomptés sur prestations
565,4
1 865,6
-69,7%
Autres
229,7
326,9
-29,7%
Personnel et organismes sociaux
89,7
96,1
-6,7%
Créditeurs divers et comptes transitoires ou d'attente
87,8
90,0
-2,4%
Produits constatés d’avance dont :
3 108,9
3 114,0
-0,2%
Fraction (40%) de la soulte IEG gérée par le FRR
3 060,0
3 060,0
0,0%
Autres
48,9
54,0
-9,4%
Trésorerie
452,8
436,8
3,7%
TOTAL AUTRES DETTES
20 320,0
16 794,3
21,0%
TOTAL PASSIF
28 479,3
26 331,1
8,2%
2019
PASSIF (en M
€
)
Bilan résumé - Branche Vieillesse
ACTIF (en M
€
)
Variation
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
144
COUR DES COMPTES
PRODUITS (en M
€
)
2019
2018
Variation
Cotisations, impôts et produits affectés
107 038,9
105 117,8
1,8%
Cotisations des salariés et non salariés
88 535,5
87 333,6
1,4%
Cotisations des assurés volontaires
420,0
438,4
-4,2%
Rachats de cotisations et versements pour la retraite
115,0
58,3
97,3%
Cotisations prises en charge par l'Etat
2 259,9
2 293,1
-1,4%
Impôts et taxes affectés
15 678,6
14 957,3
4,8%
Autres cotisations et contributions affectées
30,0
37,1
-19,1%
Produits techniques dont :
28 918,8
29 117,8
-0,7%
Cotisations d'assurance vieillesse des parents au foyer
4 992,1
5 006,2
-0,3%
Prises en charge de cotisations par le FSV
13 396,2
13 275,0
0,9%
Prises en charge de prestations par le FSV
3 669,4
4 054,4
-9,5%
Quote part annuelle de la fraction de 60%-soulte IEG
341,0
334,6
1,9%
Transferts CNIEG - Cotisations
1 170,6
1 180,7
-0,9%
Autres (Prises en charge CNAF, AT/MP, FCAATA, Compensation…)
5 349,5
5 266,9
1,6%
Divers produits techniques
103,4
102,9
0,5%
Reprises sur provisions et dépréciations
1 791,9
1 609,6
11,3%
TOTAL PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
137 852,9
135 948,1
1,4%
TOTAL PRODUITS DE GESTION COURANTE
117,2
117,9
-0,6%
TOTAL PRODUITS FINANCIERS
31,2
30,3
3,0%
TOTAL PRODUITS EXCEPTIONNELS
86,8
79,8
8,8%
TOTAL DES PRODUITS
138 088,1
136 176,1
1,4%
CHARGES (en M
€
)
2019
2018
Variation
Prestations sociales
129 646,7
126 444,6
2,5%
Prestations légales de l'assurance vieillesse dont :
129 250,7
126 032,0
2,6%
Droits propres
117 110,7
113 994,3
2,7%
Droits dérivés et divers
12 140,0
12 037,7
0,8%
Prestations légales de l'assurance veuvage
47,1
55,3
-14,8%
Prestations extra-légales : action sanitaire et sociale
348,8
357,3
-2,4%
Transferts entre organismes de sécurité sociale et assimilés
6 078,6
5 770,4
5,3%
Compensations
4 037,7
3 749,1
7,7%
Prise en charge de cotisations et de prestations par le FSV
46,3
75,1
-38,3%
Reversements aux régimes spéciaux de retraite
227,0
230,8
-1,6%
Prestations au titre de l'adossement IEG
1 767,6
1 715,4
3,0%
Diverses charges techniques dont :
812,4
768,8
5,7%
Pertes sur créances irrécouvrables, frais d'assiette et de recouvrement
795,1
752,7
5,6%
Autres
17,2
16,1
7,1%
Dotations aux provisions techniques
1 633,3
1 683,9
-3,0%
TOTAL CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
138 171,0
134 667,7
2,6%
Contributions nationales de la branche
273,8
289,5
-5,4%
Achats et charges externes
184,6
179,0
3,1%
Impôts et taxes
70,4
71,7
-1,8%
Charges de personnel
648,8
669,0
-3,0%
Diverses charges de gestion courante
82,5
72,4
14,0%
Dotations aux amortissements, aux dépréciations et aux provisions
58,1
58,0
0,2%
TOTAL CHARGES DE GESTION COURANTE
1 318,2
1 339,6
-1,6%
TOTAL CHARGES FINANCIERES
4,2
6,0
-30,5%
TOTAL CHARGES EXCEPTIONNELLES
2,7
1,7
58,8%
TOTAL IMPOTS SUR LES BENEFICES ET ASSIMILES
0,1
0,1
0,0%
TOTAL DES CHARGES
139 496,1
136 015,2
2,6%
RESULTAT NET DE L'EXERCICE
-1 408,0
160,9
N/S
PRODUITS EXCEPTIONNELS
CHARGES DE GESTION COURANTE
CHARGES FINANCIERES
CHARGES EXCEPTIONNELLES
CHARGES DE GESTION TECHNIQUE
Compte de résultat résumé - Branche Vieillesse
PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE
PRODUITS DE GESTION COURANTE
PRODUITS FINANCIERS
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
ANNEXES
145
B.
Les positions de la Cour sur les comptes des exercices
2006 à 2019
Certification (avec 1 ou 2 réserves)
Certification (avec 3 ou 4 réserves)
Certification (avec 5 réserves ou plus)
Refus de certification (nombre de motifs)
Impossibilité d’exprimer une opinion
Branche
maladie
Branche
AT-MP
Branche
famille
Branche
vieillesse
Recou-
vrement
CNAM
CNAF
CNAV
ACOSS
2006
Certification
(7)
Certification
(4)
Impossibilité
Certification
(7)
Certification
(3)
Certification
(3)
Impossibilité
Certification
(7)
Certification
(1)
2007
Certification
(9)
Certification
(5)
Impossibilité
Certification
(4)
Refus
(11)
Certification
(4)
Impossibilité
Certification
(4)
Refus
(3)
2008
Certification
(7)
Certification
(2)
Refus
(7)
Refus
(9)
Certification
(10)
Certification
(2)
Refus
(2)
Refus
(2)
Certification
(2)
2009
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(7)
Refus
(7)
Certification
(5)
Certification
(2)
Certification
(4)
Refus
(2)
Certification
(2)
2010
Certification
(6)
Refus
(3)
Certification
(5)
Certification
(7)
Certification
(9)
Certification
(1)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(3)
2011
Certification
(5)
Refus
(5)
Refus
(6)
Certification
(6)
Certification
(8)
Certification
(3)
Refus
(3)
Certification
(3)
Certification
(3)
2012
Certification
(4)
Impossibilité
Certification
(4)
Certification
(6)
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(3)
Certification
(3)
2013
Certification
(4)
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(4)
Certification
(4)
Certification
(2)
Certification
( 3)
Certification
(2)
Certification
(3)
2014
Certification
(4)
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(4)
Certification
(4)
Certification
(2)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
3)
2015
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(4)
Certification
(4)
Certification
(4)
Certification
(3)
Certification
2)
Certification
(2)
Certification
(3)
2016
Certification
(6)
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(4)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
2017
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
2018
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
2019
Certification
(5)
Certification
(5)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(4)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes
146
COUR DES COMPTES
C.
Sigles et acronymes
ACOSS
Agence centrale des organismes de sécurité sociale
AT-MP
Accidents du travail – maladies professionnelles
AVPF
Assurance vieillesse des parents au foyer
CESU
CNDSSTI
Chèque emploi service universel
Caisse nationale déléguée pour la sécurité sociale des
travailleurs indépendants
CRISTAL
« Conception relationnelle intégrée du système de traitement
des allocations familiales » (application))
CSG
Contribution sociale généralisée
CSSM
Caisse de sécurité sociale de Mayotte
Datamining
Système de sélection par profilage
DADS
Déclaration annuelle des données sociales
DGDDI
Direction générale des douanes et impôts indirects
DGFiP
Direction générale des finances publiques
DOM
Département d’outre-mer
DSN
Déclaration sociale nominative
EAJE
Établissement d’accueil du jeune enfant
EIRR
Échange inter-régimes de retraite
IFAC
Fédération internationale des experts comptables
IQL
IQL0
Indicateur de la qualité de la liquidation
Indicateur de qualité en sortie de liquidation
IQL6
Indicateur de la qualité de la liquidation à six mois
ISQC
International
Standards
on
Quality
Control
(normes
internationales de contrôle qualité)
IQV
Indicateur qualité des dossiers validés
IRR
Indicateur de risque résiduel
LFSS
Loi de financement de la sécurité sociale
MAGIC
MGEN
Modèle automatisé de gestion institutionnelle comptable
Mutuelle générale de l’éducation nationale
MSA
Mutualité sociale agricole (régime agricole)
NIR
Numéro d’identification au répertoire national d’identification
des personnes physiques
OMEGA
Observation mesure et gestion de l’action sociale
PAJE
Prestation d’accueil du jeune enfant
PUMa
Protection universelle maladie
RCD
Référentiel commun des déclarants
REI
Référentiel des entreprises et des individus
Run MR
Référentiel unique de maîtrise des risques
SNGC
Système national de gestion des carrières
TIF
Taux d’incidence financière
Certification des comptes 2019 du régime général de sécurité sociale - mai 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes