La mission de certification et ses enjeux
La mission confiée à la Cour
La Cour des comptes établit chaque
année, en application de l’article L.O. 132-
2-1 du code des juridictions financières, un
rapport sur la certification des comptes du
régime général de sécurité sociale, qu’elle
remet au Parlement et au Gouvernement.
Elle applique, dans l’exercice de cette
mission, les dispositions des normes
internationales d’audit (ISA).
Elle formule sur les comptes une opinion
motivée et indépendante, après avoir
collecté les éléments lui permettant
d’apprécier la régularité et la sincérité des
états financiers des branches du régime
général de sécurité sociale et la fidélité de
l’image que donnent ces derniers sur leur
situation financière et leur patrimoin
e .
Le champ de la certification
Le rapport annuel de la Cour présente
neuf opinions
sur la fiabilité des
comptes soumis à certification :
l
cinq
portent
sur
les
comptes
respectifs
de
l’activité
de
recouvrement et des branches
maladie et accidents du travail-
maladies professionnelles (AT-MP),
famille et vieillesse ;
l
quatre
concernent les comptes
des
organismes
nationaux
:
Agence centrale des organismes
de
sécurité
sociale
(ACOSS),
CNAM, CNAF et CNAV.
L’activité
de
recouvrement
assure
le recouvrement de cotisations et
contributions
sociales,
d’impôts
et
taxes affectées et de produits divers,
pour
le
régime
général
et
pour
d’autres attributaires (autres régimes
de sécurité sociale et de protection
sociale, État, Unédic, etc.).
Les prélèvements sociaux recouvrés par
l’ACOSS et les URSSAF en 2019 pour les
branches du régime général et d’autres
attributaires ont atteint 483,6 Md€, dont
374,4 Md€ pour le régime général et
109,2 Md€ pour d’autres organismes
et régimes de sécurité et de protection
sociale, ainsi que d’autres attributaires.
Les prélèvements sociaux soumis à certification
CERTIFICATION DES COMPTES
DU RÉGIME GÉNÉRAL
DE SÉCURITÉ SOCIALE -
Exercice 2019
Points essentiels
2
La mission de certification et ses enjeux
AGIRC ARRCO :
5,3
Vieillesse
107,1
Maladie
203,8
AT-MP
13,0
Famille
50,5
Unédic
38,5
Autres
65,4
FSV : 17,5
CADES : 16,3
CNDSSTI : 2,8
AOM : 9,2
CNSA : 5,1
FNAL : 2,7
Divers régimes
et caisses :
11,8
Compte tenu de transferts
internes
à
la
sécurité
sociale, ainsi que de l’État
et
des
départements
(116,6 Md€), les montants
des produits soumis à la
certification de la Cour ont
atteint
600,2 Md€ (24,7 %
du PIB) en 2019.
Les charges soumises à certification
Répartition entre les attributaires
en 2019 (Md€)
Source : Cour des comptes
Toutes branches confondues, le régime
général de sécurité sociale a enregistré
en 2019 un déficit de 0,4 Md€, après
un excédent de 0,5 Md€ en 2018 et un
déficit de 2,2 Md€ l’exercice précédent.
Le déficit de la branche maladie s’est
établi à 1,5 Md€, contre -0,7 Md€ en
2018. La branche vieillesse, qui avait
dégagé un léger excédent en 2018
(0,2 Md€), affi
che en 2019 un déficit
de 1,4 Md€, sachant que le déficit du
Fonds de solidarité vieillesse (FSV,
dont les comptes ne sont pas certifiés
par la Cour) s’est réduit à -1,5 Md€
(contre -1,8 Md€ en 2018).
Seules branches en excédent, la branche
famille a enregistré un excédent de
1,5 Md€ (0,5 Md€ en 2018) et la branche
AT-MP a vu le sien augmenter de 0,7 Md€
en 2018 à 1 Md€.
Au total, le défi
cit agrégé du régime
général et du FSV a augmenté de
0,6 Md€, pour s’établir à 1,9 Md€ en 2019
.
Le solde du régime général en 2019
Le régime général se caractérise, du
point de vue de l’audit financier, par
l’importance des masses financières
en jeu et le nombre considérable des
opérations comptabilisées.
À titre principal, les charges soumises
à certification correspondent à des
prestations des branches du régime
général
et
à
des
prestations
de
solidarité financées par l’État (aides au
logement, AAH, prime d’activité) et les
départements (RSA).
Charges du régime général
(en % des charges de 2019)
Maladie
AT-MP
Famille
Vieillesse
Maladie
49%
AT-MP
3%
Famille
20%
Vieillesse
28%
En 2019, elles ont atteint
491,1 Md€ au total
(contre 473,2 Md€ en 2018),
soit
20 % du PIB.
Source : Cour des comptes
3
Depuis
2006,
la
certification
des
comptes
apporte
une
contribution
déterminante à la transparence et à la
fiabilité des comptes sociaux :
l
Elle
procure
au
Parlement,
aux
citoyens, aux ministères concernés,
aux
conseils
d’administration
des
organismes
nationaux
du
régime
général,
ainsi
qu’aux
marchés
financiers sur lesquels opère l’ACOSS,
une opinion indépendante et motivée
sur la fiabilité des états financiers du
principal régime de sécurité sociale.
l
Elle
contribue
à
améliorer
les
dispositifs de contrôle interne des
processus de gestion, la lutte contre les
fraudes et, de ce fait, le service rendu
aux bénéficiaires de prestations sociales
et aux redevables de prélèvements
sociaux. En effet, elle permet d’apprécier
le paiement à bon droit des prestations
et l’exhaustivité de la collecte des
prélèvements au regard des lois et des
règlements, en identifiant les écarts
entre les opérations effectuées et
comptabilisées et celles qui l’auraient
été si le contrôle interne avait permis
de prévenir ou de corriger l’ensemble
des
erreurs
affectant
les
données
déclaratives ou le traitement de ces
données par les organismes sociaux.
l
Elle contribue aussi à fiabiliser les
données financières nécessaires à
la préparation des projets de lois de
financement de la sécurité sociale
soumis à l’approbation du Parlement
et fournit des éléments d’appréciation
sur
la
correcte
application
des
décisions du législateur et de l’autorité
réglementaire,
sur
l’évolution
du
résultat du régime général de sécurité
sociale et sur sa ventilation entre les
diverses branches.
L’apport de la certification et l’évolution
des opinions de la Cour
L’exercice 2019 a été marqué par la
poursuite de l’intégration de la gestion
des prestations et prélèvements sociaux
des travailleurs indépendants au sein
du régime général, à la suite de la
suppression du RSI au 1
er
janvier 2018.
En outre, les CAF ont versé durant cette
période la prime d’activité à 1,4 million
de bénéficiaires supplémentaires. Les
organismes
du
régime
général
de
sécurité sociale ont par ailleurs continué
à adapter leurs systèmes d’information
et dispositifs de maîtrise des risques, en
réponse aux modifications législatives et
réglementaires.
Pour l’exercice 2019, la Cour certifie les
neuf jeux de comptes du régime général
en formulant
vingt-huit réserves, contre
vingt-neuf l’année précédente.
Au sein de ces réserves, la levée de
vingt-
trois points d’audit en 2019 (vingt-huit
en 2018)
témoigne de la poursuite de
progrès en matière de contrôle interne et
de comptabilisation des opérations.
Une réserve nouvelle sur les comptes
2019 de l’activité de recouvrement est
motivée par la comptabilisation à tort
sur l’exercice 2020 de produits à recevoir
se rattachant à l’exercice 2019, ce qui
a conduit à dégrader le résultat 2019
de son principal attributaire, la branche
maladie (à hauteur de 0,6 Md€).
Le
maintien
d’un
nombre
élevé
de
réserves
traduit
des
difficultés
persistantes pour franchir un nouveau
palier dans la maîtrise des risques
de portée financière. En témoigne le
maintien à des niveaux significatifs,
voire
parfois
la
dégradation
des
indicateurs qui mesurent les erreurs à
caractère définitif (désignées sous le
terme de risque financier résiduel), qui
affectent notamment les prestations,
du fait d’une efficacité insuffisante des
dispositifs de contrôle interne. Pour
l’avenir, la levée d’autres points d’audit
dépend notamment de la réalisation de
chantiers de grande ampleur qui visent
à transformer les processus de gestion, à
étendre les fonctionnalités des systèmes
d’information et à tirer tout le parti de la
numérisation des données.
4
L’EXERCICE 2019
L’OPINION DE LA COUR
Activité de recouvrement
et ACOSS
Mises en recouvrement des prélèvements sociaux
et impôts et taxes affectés : 483,6 Md€
Les relations financières entre l’État et la sécurité sociale ont
fortement évolué en 2019, sous l’effet notamment d’une hausse
de 36 Md€ de la TVA affectée aux régimes sociaux et de l’exten-
sion des allégements généraux de cotisations sociales aux cotisa-
tions d’assurance-chômage et de retraite complémentaire.
Dans cet environnement évolutif, l’ACOSS a poursuivi le
programme de modernisation du système d’information des
URSSAF et la mise en place d’un plan de contrôle unique des
services de l’ordonnateur et de la direction comptable et
financière.
Les dispositifs de maîtrise des risques de portée financière
conservent des faiblesses tenant à leur couverture et à la fiabilité
des actions de contrôle réalisées. Les risques liés aux systèmes
d’information restent imparfaitement couverts. Le nombre
d’anomalies déclaratives en instance de traitement a fortement
augmenté durant l’exercice et le taux moyen de rejet des
déclarations sociales nominatives (DSN) par les contrôles
automatisés s’est à nouveau dégradé.
L’ACOSS ne s’est pas encore dotée d’indicateurs synthétiques
mesurant les risques financiers que les dispositifs de contrôle
interne n’ont pas permis de prévenir ou de corriger, ce qui limite
les possibilités d’appréciation de l’efficacité de ces dispositifs.
Des traitements comptables non conformes aux principes et
règles comptables en vigueur ont affecté la fiabilité des comptes.
La Cour certifie les comptes 2019 de l’activité de
recouvrement sous quatre réserves et ceux de l’ACOSS
sous deux réserves
Les désaccords ou limitations motivant les réserves formulées sur
les comptes combinés de 2019 de l’activité de recouvrement
proviennent :
des insuffisances des dispositifs généraux de contrôle
interne, qui ne procurent qu’une assurance limitée sur la
maîtrise des risques de portée financière auxquels est
exposée l’activité de recouvrement ;
des fragilités persistantes des dispositifs de contrôle
interne des principaux processus de la collecte des
prélèvements sociaux des employeurs de salariés et des
travailleurs indépendants ;
du traitement comptable de certains produits et charges et
d’incertitudes
relatives
au
calcul
des
estimations
comptables
(provisions
pour
risques
et
charges,
dépréciations de créances, produits à recevoir) ;
de l’absence de comptabilisation en 2019 de produits à
recevoir
de
remises
conventionnelles
dues
par
les
entreprises pharmaceutiques, qui a eu pour effet de
minorer les produits et donc le solde de la branche maladie
de 0,6 Md€ ;
Charges 2019 : 237,4 Md€
En 2019, le co
ntrôle interne a été renforcé notamment par la
formalisation d’un plan de contrôle associant les services de
l’ordonnateur et ceux du service médical, dans le cadre de la mise
en place progressive par l’assurance maladie d’un « système de
management intégré ».
Des fragilités persistantes du contrôle interne affectent en
particulier les systèmes d’information, la prise en charge des
dépenses de soins de ville et en établissement de santé et les
indemnités journalières. Les outils et les processus mis en oeuvre
pour l’établissement et la justification des comptes montrent des
faiblesses persistantes.
Les erreurs à caractère définitif qui affectent la prise en charge par
l’assurance maladie des frais qui lui sont facturés directement par les
acteurs du système de santé ont, tous risques confondus, porté sur
7,45 % des prises en charge, avec une incidence d’au moins 1 Md€,
pour l’essentiel au détriment de l’assurance maladie. Les erreurs à
caractère définitif concernant les indemnités journalières ont atteint
au moins 0,4 Md€, principalement au détriment de l’assurance
maladie. Elles affectent un dossier d'indemnités journalières sur
dix.
Le niveau élevé des dépenses entachées d’erreur limite le niveau
d’assurance procuré par le contrôle interne sur la qualité de
service, la fiabilité des comptes et le bon emploi de l’argent public.
La dématérialisation limitée des prescriptions médicales, des avis
d’arrêt de travail, des attestations de salaires et des demandes
d’accord
préalable
freine
le
déploiement
de
contrôles
automatisés à même de réduire la fréquence élevée d’erreurs qui
caractérise les prestations versées par l’assurance maladie.
La Cour certifie les comptes de 2019 de la branche
maladie sous cinq réserves et ceux de la CNAM
sous deux réserves
Les limitations et désaccords sur les comptes combinés de 2019
de la branche maladie concernent :
l’assurance partielle que procure le dispositif national de
contrôle interne et d’audit interne sur la maîtrise des
risques financiers affectant les processus de gestion ;
la persistance des erreurs significative de portée financière
qui affectent la prise en charge par l’assurance maladie des
frais qui lui sont facturés par les acteurs du système de
santé ;
le risque de paiements erronés aux établissements de
santé publics et privés, du fait de la portée insuffisante des
contrôles opérés sur les séjours et les actes de soins
facturés à l’assurance maladie ;
les erreurs à forte incidence financière qui affectent le
calcul des indemnités journalières et la maîtrise insuffi-
sante des risques d’erreur concernant le versement des
pensions d’invalidité ;
la justification d’une partie des enregistrements comp-
tables, notamment l’absence de rattachement à 2019 de
produits à recevoir de remises pharmaceutiques, qui
conduit à minorer à tort le résultat de la branche (à
hauteur de 0,6 Md€).la justification des enregistrements
comptables.
Branche
maladie
et CNAM
5
L’EXERCICE 2019
L’OPINION DE LA COUR
Branche
AT-MP
Branche famille
et CNAF
Branche vieillesse
et CNAV
Charges 2019 (y compris les prestations financées
par l’État et les départements) : 98,8 Md€
En 2019, l’activité des CAF a été marquée par une forte augmentation
du nombre d’allocataires de la prime d’activité (+ 1,4 million) et du
montant de prestations légales versées (+ 6 % au total par rapport à
2018), à la suite des mesures d’urgence de fin 2018.
Les contrôles déployés ont permis de détecter des montants accrus
d’indus et de rappels, mais n’ont pas été portés au niveau qui aurait
permis de prévenir une hausse des indus et des rappels non détectés.
Ainsi, la portée des erreurs liées aux données déclaratives prises en
compte
pour
attribuer
les
prestations
légales
(situation
professionnelle, composition et ressources du foyer) s’est nettement
dégradée : neuf mois en moyenne après la mise en paiement des
prestations, les erreurs non détectées ont atteint 5,7 Md€ en 2019
(soit l’équivalent de 7,8 % des prestations versées), contre 4,9 Md€ en
2018. La prime d’activité, le RSA et les aides au logement concentrent
près de 85 % de ces erreurs, principalement au détriment des CAF. Les
indus et rappels non détectés par le contrôle interne équivalent à un
cinquième des montants versés au titre de la prime d’activité et à un
sixième des montants de RSA.
À cet égard, le déploiement du dispositif des ressources mensualisées
pourrait permettre de franchir un palier dans la fiabilisation des
données prises en compte pour attribuer les prestations.
Par ailleurs, les erreurs définitives liées aux opérations internes
effectuées par les CAF ont elles aussi continué à s’inscrire à un niveau
élevé (1,65 % du montant des prestations légales, soit 1,2 Md€).
Charges 2019 : 13,1 Md€
Au-delà de constats communs avec la branche maladie, l’audit des
comptes a conduit à relever d’autres faiblesses du contrôle interne.
Ainsi, les fragilités des processus de reconnaissance des accidents
du travail et maladies professionnelles et de détermination des
taux de cotisation continuent d’affecter la fiabilité des prestations
liquidées et des produits comptabilisés à ce titre.
Les faiblesses des processus de liquidation des prestations et des
échanges de données entre les caisses primaires et les organismes
tarificateurs affectent par ailleurs la correcte détermination des
taux bruts pris en compte dans le taux de cotisations AT-MP.
Le contrôle interne de l’attribution et du versement des rentes
pour incapacité permanente conserve des fragilités, qui affectent
la fiabilité des montants comptabilisés à ce titre.
Charges 2019 : 139,5 Md€
La branche vieillesse a défini en 2019 un nouveau plan de supervision
des activités de l’ordonnateur, amélioré la sélection des dossiers à
contrôler par les directions comptables et financières et poursuivi le
chantier de transformation du répertoire des données de carrière.
Toutefois, les erreurs à caractère définitif qui affectent les prestations
de retraite ont continué à augmenter. Ainsi, plus d’une pension sur
sept nouvellement attribuée ou révisée en 2019 a comporté au moins
une erreur financière en faveur ou au détriment des assurés. Dans
plusieurs caisses, cette proportion atteint une pension sur cinq.
Entre 2016 et 2019, la fréquence des erreurs définitives a augmenté
d’un tiers et leur incidence financière a doublé (de 0,9 % à 1,8 % du
montant des prestations nouvellement mises en paiement).
Les erreurs intervenues en 2019 et qui ne seront pas recherchées et
corrigées a posteriori auront un impact financier cumulatif de
1,1 Md€, contre 0,8 Md€ pour celles de l’année précédente.
La Cour certifie les comptes de la branche AT-MP
sous cinq réserves
Les limitations ou désaccords sur les comptes combinés de 2019
de la branche AT-MP proviennent des faiblesses du contrôle
interne, qui affectent :
comme pour la branche maladie : la couverture des risques
financiers auxquels est exposée la branche ; le processus de
prise en charge des frais de santé en facturation directe ; les
paiements aux établissements de santé publics et privés et la
justification des enregistrements comptables ;
de manière spécifique à la branche AT-MP : la reconnaissance
des accidents du travail et maladies professionnelles et la
détermination des taux de cotisations ; l’exactitude du calcul
des rentes pour incapacité permanente et des indemnités
journalières
;
la
justification
des
comptes
s’agissant
notamment des écritures d’inventaire.
La Cour certifie les comptes de 2019 de la branche
famille sous trois réserves et ceux de la CNAF
sous deux réserves
Des limitations ou désaccords sur les comptes combinés de 2019
de la branche famille portent sur :
le dispositif de contrôle interne, qui couvre imparfaitement
l’ensemble des risques de portée financière auxquels est
exposée la branche famille ;
les erreurs significatives de portée financière qui affectent le
paiement à bon droit des prestations légales, notamment
de la prime d’activité, du revenu de solidarité active et des
aides au logement, du fait d’erreurs non corrigées dans les
données déclaratives et, aussi, d’erreurs propres aux
opérations effectuées par les caisses ;
pour les prestations extra-légales d’action sociale, les
faiblesses du contrôle interne.
La Cour certifie les comptes de 2019 de la branche
vieillesse sous trois réserves et ceux de la CNAV
sous deux réserves
Des limitations ou désaccords sur les comptes combinés de la
branche vieillesse pour l’exercice 2019 concernent :
les faiblesses du contrôle interne et la fiabilité limitée des
données provenant d’organismes tiers, qui affectent le
calcul des prestations et la fiabilité des comptes ;
les erreurs significative de portée financière qui affectent
le paiement à bon droit d’une part croissante des
prestations de retraite nouvellement attribuées (et des
révisions de droit) ;
la fiabilité insuffisante des données déclaratives de salaires
et de périodes assimilées à des périodes d’activité reportées
aux comptes de carrière des assurés sociaux en vue d’ouvrir
des droits à retraite.
6
Les positions de la Cour sur les comptes
des exercices 2006 à 2019
Certification (avec 1 ou 2 réserves)
Certification (avec 3 ou 4 réserves)
Certification (avec 5 réserves ou plus)
Refus de certification (nombre de motifs)
Impossibilité d’exprimer une opinion
Branche
maladie
Branche
AT-MP
Branche
famille
Branche
vieillesse
Recou-
vrement
CNAM
CNAF
CNAV
ACOSS
2006
Certification
(7)
Certification
(4)
Impossibilité
Certification
(7)
Certification
(3)
Certification
(3)
Impossibilité
Certification
(7)
Certification
(1)
2007
Certification
(9)
Certification
(5)
Impossibilité
Certification
(4)
Refus
(11)
Certification
(4)
Impossibilité
Certification
(4)
Refus
(3)
2008
Certification
(7)
Certification
(2)
Refus
(7)
Refus
(9)
Certification
(10)
Certification
(2)
Refus
(2)
Refus
(2)
Certification
(2)
2009
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(7)
Refus
(7)
Certification
(5)
Certification
(2)
Certification
(4)
Refus
(2)
Certification
(2)
2010
Certification
(6)
Refus
(3)
Certification
(5)
Certification
(7)
Certification
(9)
Certification
(1)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(3)
2011
Certification
(5)
Refus
(5)
Refus
(6)
Certification
(6)
Certification
(8)
Certification
(3)
Refus
(3)
Certification
(3)
Certification
(3)
2012
Certification
(4)
Impossibilité
Certification
(4)
Certification
(6)
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(3)
Certification
(3)
2013
Certification
(4)
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(4)
Certification
(4)
Certification
(2)
Certification
( 3)
Certification
(2)
Certification
(3)
2014
Certification
(4)
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(4)
Certification
(4)
Certification
(2)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
3)
2015
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(4)
Certification
(4)
Certification
(4)
Certification
(3)
Certification
2)
Certification
(2)
Certification
(3)
2016
Certification
(6)
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(4)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
2017
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
2018
Certification
(5)
Certification
(6)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
2019
Certification
(5)
Certification
(5)
Certification
(3)
Certification
(3)
Certification
(4)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)
Certification
(2)