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Le 28 octobre 2019
Le Premier président
à
Madame Muriel Pénicaud
Ministre du travail
Réf. : S2019-2622
Objet
:
L’Institut national du travail, de l’emploi et de la
formation professionnelle (Intefp) : une
refondation nécessaire sur tous les plans.
En application des dispositions de l’article
L. 111-3 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné les comptes et la gestion de
l’Institut national
du travail,
de l’emploi et de la
formation professionnelle (Intefp), pour les exercices 2013 à 2017.
Établissement public à caractère administratif depuis le 1
er
janvier 2006, l’Intefp
,
constitué d’un établissement principal et de six centres interrégionaux de format
ion, a pour
missions statutaires, à titre principal, la formation initiale des membres des corps de
l’inspection du travail et la formation continue de l’ensemble des personnels de la sphère
« travail, emploi, formation professionnelle » tant en administra
tion centrale qu’en services
déconcentrés, et, à titre secondaire, une fonction de valorisation de ses compétences vis-vis
de partenaires extérieurs visant également à l’enrichissement de ses activités internes
,
fonction
qui justifie son appellation d’«
institut ».
L’établissement avait été contrôlé
par la Cour en 2012, contrôle qui avait donné lieu à
de nombreuses observations sur son fonctionnement, notamment en raison de la
transformation incomplète de l’ancien servic
e ministériel en établissement public.
À l’issue de son
dernier
contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions
de l’article R.
143-11 du code des juridictions financières, d'appeler votre attention sur les
observations et recommandations suivantes qui conduisent à proposer une complète
refondation de cet Institut : les instances de gouvernance dont le fonctionnement a été
perturbé sont à réinstaller (I) ; au-delà de la capacité à gérer une forte croissance
conjoncturelle de son activité de formation,
l’Intefp
doit développer une approche plus
qualitative de
l’exercice de
ses missions (II) ; enfin les moyens de fonctionnement, mis à
disposition de l’établissement dans des conditions critiquables
, doivent être redéfinis (III).
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1.
UNE GOUVERNANCE À RÉINSTALLER
1.1.
Des instances de gouvernance empêchées
Si trois instances majeures -
conseil d’administration, comité restreint,
conseil
pédagogique et scientifique - sont prévues par le décret statutaire
de l’Intefp
du
13 décembre 2005, les deux dernières ne fonctionnent pas ou plus et le conseil
d’administration connaît des dysfonctionnements
.
Le comité restreint de six membres (article 9 du décret précité), émanation du conseil
d’administration
,
n’a jamais pu être constitué du fait de l’oppos
ition des cinq organisations
syndicales à
n’y désigner
que deux délégués en leur sein.
Le conseil pédagogique et scientifique (article 15 du décret précité), dont la mission est
de donner des avis sur les orientations et programmes annuels et pluriannuels de formation,
les dispositifs de formation et les méthodes pédagogiques,
n’
a fonctionné que de manière
erratique. Sa composition a été fixée en dernier lieu par un arrêté du 2 novembre 2011,
nommant ses membres pour trois ans.
Bien qu’il ait
cessé d’exist
er juridiquement en 2014, il
a néanmoins été réuni de façon très ponctuelle jusqu’en 2016. Si la nécessité d’une telle
instance est avérée, sa composition actuelle ne fait pas consensus, notamment en raison de
l’absence
, en son sein, de représentants des directions métiers du ministère du travail
(direction générale du t
ravail, délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle,
d
irection de l’animation de la recherche, des études et des statistiques).
Enfin, le fonctionnement du
conseil d’administration lui
-même connaît des faiblesses.
Les modifications du décret statutaire qui étaient rendues nécessaires par les réformes
administratives ayant des incidences
sur la composition du conseil d’administration ou la
qualité de ses membres n’ont pas été faites avec diligence.
En outre, à deux reprises pendant
la période examinée
, le conseil d’administration a été mis en sommeil, du fait de l’absence de
désignation de membres ou de président. Cela a été le cas entre le 6 février et le 8 juillet 2015,
puis entre le 1
er
juin 2018 et le 19 avril 2019. La critique déjà formulée lors du précédent rapport
de la Cour sur la composition de ce conseil et la nature de la représentation des organisations
syndicales qui y siègent demeure
. Même si les débats semblent s’être apaisés depuis 2015
,
les
questions d’ordre
national éloignées des préoccupations
de l’
Institut restent très présentes.
La tutelle, consciente de cette situation, semble toutefois peu encline à y remédier rapidement.
La refonte du décret statutaire sur ce point paraît pourtant essentielle pour assurer un
fonctionnement normal de l’
Institut.
1.2.
Un dialogue social perturbé
L’Intefp
a été confronté à une très forte augmentation de son activité depuis 2013, en
raison des différentes réformes concernant l
’inspection du travail
(transformation d’emplois
de
contrôleurs en inspecteurs) ainsi que
l’organisation des
services déconcentrés (création des
directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de
l'emploi (Direccte), puis fusion des régions)
. L’établissement a
réussi globalement à faire face
à ces charges
, mais les modalités d’organisation enc
ore trop cloisonnées et un management
défaillant ont créé une distance entre la direction et les personnels. L
’approche retenue par la
direction concernant la prévention et la gestion des risques psycho-sociaux
, d’une part,
et le
télétravail,
d’autre part,
dossiers considérés comme essentiels par les organisations
syndicales siégeant au comité technique et au c
omité d’hygiène, de sécurité et des conditions
de travail, a suscité des critiques, des malentendus et finalement une crise de confiance. Dans
ce climat
, alourdi par le décès d’un collaborateur à Lille
, les organisations syndicales ont
démissionné en bloc le 8 juillet 2018 de leurs mandats.
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1.3.
Une tutelle dispersée et peu impliquée
Depuis la constitution du Secrétariat général des ministères chargés des affaires
sociales (SGMAS) en 2013
, l’exercice de
la tutelle est réparti entre la direction des ressources
humaines (DRH) sur un plan technique et la direction des finances, des achats et des services
(DFAS) en ce qui concerne les aspects financiers et budgétaires, qui au final prévalent. La
désignation de la DRH comme chef de file permettrait peut-être un exercice plus attentif de la
tutelle.
Les autres directions du ministère du travail (la direction générale du travail, la
délégation générale à
l’emploi et à la formation professionnelle et la direction d
e l
’animation
de la recherche, des études et des statistiques) participent
au conseil d’administration
. Elles
contribuent à
l’élaboration de l’
offre nationale de formation en validant les contenus
pédagogiques et leurs agents y participent en qualité de formateurs. Elles souhaitent
logiquement renforcer leurs relations
avec l’Intefp. Ainsi,
depuis 2018, la direction générale du
travail a accentué sa
présence au sein de l’établissement
. Elle a suscité des rencontres
périodiques entre ses équipes et celle de l’établissement et programm
é des déplacements
plus fréquents au siège de
l’Intefp
, à Marcy-
l’
Étoile, près de Lyon.
La dispersion de la tutelle
n’a pas favorisé la mise en place
de relations très
formalisées, ni très structurée
s avec l’Institut.
À
titre d’exemple, le directeur nommé le 1
er
janvier 2012 n’a
jamais
eu d’entretien annuel d’évaluation
et il
n’a reçu qu’une seule lettre
lui
fixant des objectifs annuels en date du 13 août 2013. Cette
lacune n’a pourtant pas
empêché
que lui soit versée, sur toute la période, la part variable de sa prime de fonction normalement
liée à
l’atteinte d’
objectifs, en principe fixés chaque année. En outre, les nombreux actes
successifs de nomination du directeur (pour trois ans, avec des renouvellements pour trois
ans, puis un an, puis six mois et finalement trois mois
pour assurer l’int
érim avant la nomination
d’un nouveau directeur
), ont été pris sans continuité et ont laissé, à deux reprises, une vacance
de poste dommageable.
Depuis le mois de juillet 2018, le c
onseil d’administration n’a plus de président titulaire
et l’
intérim, effectué par le directeur des ressources humaines du ministère du travail,
n’est
effectif que depuis le 3 mars 2019. Les contr
ats d’objectifs et de performance (COP) n’ont pas
été actualisés avec la fréquence souhaitable. Au COP de 2011-2013 a succédé un COP
2016-2018 et
le prochain contrat ne devrait pas voir le jour avant l’été 2020
. Par ailleurs, le
niveau d’ambition
et la pertinence des indicateurs de suivi
d’atteinte
des objectifs mériteraient
d’être reconsidérés
. Enfin, le dialogue de gestion et la fixation de la subvention pour charges
de services publics n’
ont pas conduit à remettre en question la base historique de la dotation
de fonctionnement, laissant se créer,
au sein de l’
établissement, des réserves très importantes
utilisées à d’autres fins
(notamment pour financer des investissements).
2.
UNE APPROCHE PLUS QUALITATI
VE DE L’EXER
CICE DES MISSIONS
À DÉVELOPPER
2.1 Un équilibre à préserver entre les métiers
de l’Institut
L’
Institut a connu, durant la période 2011-2017, une augmentation de 34 % du volume
des formations dispensées (10 143 stagiaires et 64 402 jours de formation en 2017),
notamment en raison de la réforme « Ministère fort » engagée en 2013 et de la transformation
des emplois de contrôleurs en inspecteurs du travail.
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L’établissement
a bien su y répondre en termes quantitatifs. De ce fait, la formation
initiale
représente
70 %
de
son
activité.
Au-delà
des
promotions
annuelles
d’inspecteurs
-élèves
du travail (entre 30 et 79 selon les années) dont la formation s’étale sur
15 mois de tronc commun et 3 mois de formation complémentaire après la prise de fonction,
l’Intefp
a accueilli, au cours des dernières années, entre 200 et 250 inspecteurs-stagiaires par
an pour 6 mois de formation délivrée dans les centres interrégionaux de formation.
En matière de formation continue, l’établissement n’
assure que
l’accompagnement des
personnels des services déconcentrés, alors que le décret statutaire prévoyait aussi la
formation des personnels des administrations centrales
. Ces derniers bénéficient d’u
ne offre
mutualisée, pilotée par la direction des ressources humaines au sein du SGMAS.
En conséquence, l
’Intefp est
désormais principalement dédié à la formation « métier »
des agents des Direccte, au travers de
l’
offre nationale de formation (ONF) et des plans
régionaux de formation « métier » (PRFM), les formations dites « transverses » ayant été
mutualisées au niveau des préfets de région.
Globalement,
pour l’ensemble des formations
délivrées, la part des formations
dispensées aux personnels de la sphère « travail » est nettement supérieure à celle en faveur
des personnels de la sphère « emploi-formation », compte tenu du poids de la formation initiale
des inspecteurs du travail. En matière de formation continue, du fait des conditions
d’élaboration et d’exécution de l’ONF
et des PRFM, les agents des pôles T (travail) des
Direccte bénéficient davantage d’actions de formation que ceux des
pôles 3E (entreprise,
emploi, économie).
2.2. Des approches plus qualitatives à développer
L
’Intefp
a pour rôle, notamment, de produire
de l’ingénierie de formation. L’institut
ne
dispose pas d’un corps professoral propre et, comme la plus grande part des écoles du réseau
des écoles de service public, il s
’appuie sur la
formation par les pairs. Sans remettre en cause
ce principe important, les
contrats d’objectifs et de performance
successifs ont souligné la
nécessité d’un
équilibre entre «
compagnonnage
et ouverture sur l’extérieur
». Or, du fait
notamment
de l’augmentation de la charge de formation
, le recours aux formateurs internes
s’est intensifié
. Leur nombre
s’est
considérablement accru (de 595 en 2011 à 842 en 2018),
le nombre des intervenants publics extérieurs au ministère du travail et des intervenants privés
se réduisant sensiblement.
Les formations sont dispensées, sous le contrôle des directions métiers du ministère,
par des formateurs sélectionnés selon une procédure restée longtemps très informelle. Les
enjeux attachés à la qualité de la formation délivrée et à la loyauté des formateurs au regard
de
l’
évolution des métiers et des politiques publiques sont cruciaux. Or, la « charte du
formateur » ne donne pas encore lieu à une adhésion formelle. Elle devrait pourtant constituer
un acte d’engagement explicite
et réciproque entre les parties prenantes (
l’
Intefp, le Direccte
-
lorsque le formateur est l’un de ses agents
- et le formateur).
Enfin, concernant la qualité des formations dispensées, si les évaluations à chaud
reflètent la satisfaction des stagiaires, les évaluations à froid révèlent des niveaux
d
’insatisfaction des bénéficiaires
de la formation initiale préoccupants, de manière réitérée
depuis plusieurs années, sans que des études complémentaires aient été conduites pour
confirmer ou infirmer, ni analyser ces résultats.
2.3. Une fonction d’
institut à mieux formaliser
Au-
delà de sa mission de formation, l’Intefp est appelé à
valoriser ses compétences en
proposant
une offre de formation à destination d’autres publics
(engendrant des ressources
propres extérieures), en nouant des partenariats avec des organismes de recherche et
universitaires, en développant une politique de publication et de communication et en assurant
une présence aux niveaux international et européen.
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Force est de constater que cette mission est très inégalement assurée. Nombre
d’actions n’ont pas connu de réels développements (formations interministérielles, actions
européennes et internationales) et d’autres sont encore en devenir (activités de recherche,
partenariats universitaires, politique de publication et de communication).
En revanche, de nouvelles missions se sont imposées
. L’Intefp
a proposé une offre de
service au bénéfice des agents, notamment pour accompagner les réformes des services
déconcentrés. Par ailleurs, la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du
dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels et le décret du 2 mai 2017
relatif aux formations visant à améliorer les pratiques du dialogue social lui ont
attribué une
nouvelle mission de formation commune aux partenaires sociaux et de dialogue social. Celle-ci
semble
davantage consister en une mission d’impulsion, voire de régulation, qu’en
une
mission de formation proprement dite
, contrairement aux aspirations de l’établissement
.
En définitive, et alors
que la réforme de l’organisation territoriale de l’État doit être mise
en œuvre dans le cadre de la circulaire du 12 juin 2019,
ces dernières missions gagneraient
à être mieux définies aussi bien au regard des attentes de la tutelle que des capacités de
l’
Intefp à les exécuter.
3.
MALGRÉ DES EFFORTS, LA GESTION DES MOYENS EST À REPENSER
3.1 Une situation financière restée longtemps confortable
Le budget de l’établissement, qui s’élevait à 16,5
M€ en 2017, a été, depuis l’origine,
bâti sans
qu’ait été
réexaminée
l’adéquation entre les moyens
alloués et les missions. Dès
l’origine, la subvention pour charges de service public excédait les besoins de l’établissement.
De surcroît, ce budget inclut à tort 2,4
M€ d’indemni
tés de stage et de remboursements de
frais qui relèvent
d’autres organismes et d’autres ordonnateurs. L’analyse de la situation
financière de l’établissement en est rendu
e délicate
et cela d’autant plus
que le développement
d’une comptabilité analytique en coûts complets s’est interrompu en
2013.
L’établissement a bénéficié historiquement d’une situation financière très confortable
(avec des résultats annuels
supérieurs à 1 M€),
alors que
les services de l’État étaient appelés
à réduire leurs effectifs et leurs dépenses de fonctionnement. Ses ressources restent très
majoritairement constituées de subventions, l’Intefp
ayant en vain cherché à développer des
ressources propres qui demeurent très marginales.
Le niveau élevé de la subvention (14,3
M€ en 2017)
et des réserves a permis à
l’établi
ssement de financer notamment
les travaux d’un nouveau bâtiment par prélèvement sur
le fonds de roulement. Pourtant la subvention pour charges de service public a vocation à
financer les dépenses de fonctionnement, et non les investissements.
Cette situation favorable
explique aussi que l’I
ntefp ait pu assumer, sans difficulté
budgétaire,
l’accroissement d’activité
lié au plan de transformation des emplois de contrôleurs
en inspecteurs du travail. Cet effort a également pu être réalisé à moyens constants grâce à
quelques gains de productivité réalisés par l
’établissement.
Pour autant,
l’
Intefp
n’a
pas établi de tableau de bord pour piloter son activité. Ses
prévisions d’activité pour les années à venir, qui devraient sous
-tendre des prévisions
financières pluriannuelles, sont insuffisamment documentées, alors que le plan de
transformation des emplois de contrôleurs en inspecteurs du travail s’achève
.
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3.2 La prise en charge indue des dépenses d
’accueil des élèves et des stagiaires
Les élèves et stagiaires sont hébergés (18 018 nuitées en 2018), à titre gratuit, sur le
campus de
l’Intefp, à
Marcy-
l’Étoile
, qui compte 194 chambres. Dans les centres
interrégionaux de formation, les nuitées externalisées sont prises en charge directement par
l’I
ntefp (13 277 nuitées en 2018). Les dépenses
très élevées (2,4 M€), liées
à cette prise en
charge
, ne cessent d’augmenter alors qu’elle
s devraient être prises en charge par les
employeurs des stagiaires (principalement les Direccte). La Cour réitère sa précédente
observation
et demande qu’il soit mis
fin à cette organisation.
Autre incongruité, a
lors que l’accès au restaurant est gratuit pour les inspecteurs du
travail stagiaires et pour les stagiaires de la formation continue, il est payant pour les
inspecteurs-élèves du travail. Cela leur permet ainsi de
bénéficier d’une
indemnité de stage
journalière dont le montant est supérieur au coût de leurs repas.
S’agissant des ressources humaines, les effectifs totaux (100,4 ETPT en 2018) et la
masse salariale (6,9
M€ en
2018)
de l’Intefp
ont progressé sur la période de 11 % et de 26 %.
L
a tutelle s’est substituée à l’établissement pour la gestion de proximité, lui déléguant
, fin 2018,
la gestion d’actes qui relèvent de droit
de
l’établissement
public depuis sa création. Par ailleurs,
la réglementation n’est pas respectée s’agissant du
non-remboursement du coût des agents
mis à disposition, du versement de la part variable de la rémunération du directeur ou de
l’absence de formalisation du recrutement d
es vacataires.
3.3
Une absence de stratégie immobilière
En raison de la vétusté des chambres de son campus,
l’Intefp a
jugé plus avantageux
de construire un nouveau bâtiment (pour 2,5
M€)
plutôt que de rénover
l’
un des bâtiments
existant. Le nombre de stagiaires accueillis continuant de progresser, le vieux bâtiment a
néanmoins continué à servir. Cet accroissement
de la capacité d’accueil n’a pas
été suffisant
et l’Intefp continue à
externaliser des nuitées, lors
des pics d’activité
, bien que le taux global
d’occupation des chambres
soit faible (à hauteur de la moitié de la capacité). Ces
incohérences mettent en lumière la difficulté,
pour l’établissement
,
d’organis
er son activité,
notamment dans sa dimension hôtelière.
La Cour pose à nouveau la question du maintien de tout ou partie des six centres
interrégionaux de formation, comme elle l’avait déjà fait à l’occasion de précédents travaux
.
En effet, l’activité de ces centres
a été fortement allégée par la dématérialisation de la gestion
des ordres de mission et la fermeture des régies, décroissance qui devrait se poursuivre avec
la fin des transformations d’emploi
de contrôleurs du travail en inspecteurs du travail
programmée en 2020. Enfin, alors que
le taux d’occupation des chambres de Marcy
-
l’Étoile
reste faible, des nuitées sont payées pour les stages en centres interrégionaux de formation.
La Cour constate une absence de réflexion stratégique sur le rôle du campus et sur la
manière d’optimiser le taux d’occupation
de ses salles comme des chambres, sachant que
l’
É
tat n’est pas tenu de loger gratuitement les élèves. Elle s’interroge sur le devenir de cet
ensemble immobilier au regard de son coût (non évalué). Elle
préconise d’expertiser au moins
deux scénarii pour le campus : le premier de mise en valeur en y centralisant toutes les
activités pour optimiser l’occupation des lieux et le second
, de cession de cet ensemble
immobilier, en externalisant les activités pour favoriser la proximité avec les stagiaires.
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Après 14 années d’existence de l’
Institut en
qualité d’
établissement public, les
dysfonctionnements constatés de manière répétée,
s’agissant
aussi bien de
l’
institut lui-même
que de l’exercice de la tutelle, conduisent la Cour à recommander de refonder la stratégie, la
gouvernance, le fonction
nement et la gestion des moyens de l’I
ntefp.
Elle formule, dans cette perspective, les recommandations suivantes :
Recommandation n° 1
: (SGMAS) modifier
la composition du conseil d’administration de
l’Intefp pour que
les débats portent sur les activités
et le fonctionnement de l’Institut et
réinstaller le conseil pédagogique et scientifique ;
Recommandation n° 2
: (SGMAS, Intefp) formaliser une réflexion stratégique, en lien avec le
conseil pédagogique et scientifique,
sur la politique d’ouverture de l’Institut sur l’extérieur et le
niveau de diversification optimal en
termes d’origine professionnelle
des personnels et des
formateurs ;
Recommandation n° 3 :
(SGMAS, Intefp) inscrire, dans le prochain document stratégique,
une vision prospective partagée et documentée concernant les grands enjeux de la formation
des personnels du ministère et l’avenir de l’établissement
, y compris en
sa qualité d’i
nstitut ;
s’appuyer sur des indicateurs de résultats permettant une mesure
plus exacte
de l’efficacité
de l’établissement
pour l’ensemble de ses missi
ons ;
Recommandation n° 4 :
(SGMAS, Intefp) réaliser une évaluation de la formation initiale des
inspecteurs du travail et des besoins en formation complémentaire des inspecteurs issus du
concours réservé pour l’accès au corps des inspecteurs du travail
;
Recommandation n° 5
:
(SGMAS et Intefp) c
irconscrire le budget de l’établissement aux
missions du décret statutaire et renforcer sa cohérence
en s’appuyant sur une comptabili
té
analytique en coûts complets ;
Recommandation n° 6
:
(SGMAS et Intefp)
a
méliorer le taux d’occupation des salles et des
chambres, en optimisant la programmation des formations et en faisant évoluer la stratégie
immobilière au regard de deux scenarii immobiliers (conserver ou céder le campus).
Par ailleurs, la Cour rappelle,
à l’établissement et à sa tutelle
,
l’obligation
de se mettre
en conformité avec les lois et règlements sur les points suivants :
-
la prise en charge de
s dépenses d’indemnisation et
de remboursements de frais
des stagiaires par leur employeur et non par l’I
ntefp ;
-
la formalisation du recrutement des vacataires ;
-
le remboursement, à leur employeur, du coût des personnels mis à disposition de
l’Intefp
;
-
l
’attribution de l
a part variable de la rémunération du directeur, dans le respect du
plafond accordé par le ministre chargé du budget,
sur le fondement d’un entretien
d’évaluation annuel
et d’un examen du degré de
réalisation des objectifs fixés dans
une lettre de mission annuelle.
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Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à l’article
L. 143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que vous aurez
donnée à la présente communication
1
Je vous rappelle qu’en
application des dispositions du même code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des finances
et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes de
l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accom
pagné de votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son site
internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
l’article L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous fournissiez
à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en vue de leur
présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être adressé à la Cour
selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné convenue entre elle et
votre administration.
Signé le Premier président
Didier Migaud
1
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septembre 2015 modifié portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).