25 rue Paul Bellamy BP 14119
–
44041 Nantes Cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 17 septembre 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
COMMUNE D’ANGERS
(Département de Maine-et-Loire
Exercices 2013 et suivants
COMMUNE D’ANGERS
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
7
INTRODUCTION
......................................................................................................................
8
1
LES RELATIONS ENTRE
LA VILLE D’ANGERS, L
A COMMUNAUTE
URBAINE ET LES SATELITTES DE SA « GALAXIE ».
...............................................
11
1.1
Présentation
...................................................................................................................
11
1.1.1 Organisation de la « galaxie »
.........................................................................................
11
1.1.2 Les risques financiers liés aux satellites
.........................................................................
13
1.1.4 Le champ de contrôle
......................................................................................................
15
1.2
Les relations avec la communauté urbaine
...................................................................
16
1.2.1
Une mise en œuvre critiquable du transfert de compétences
..........................................
16
1.2.2 Une mutualisation importante des services entre la ville et
Angers Loire
Métropole (ALM)
...........................................................................................................
20
1.2.3 La compétence espace vert communautaire
...................................................................
23
1.3.2 La SEM ALTER CITES
.................................................................................................
24
1.3.3 Les sociétés publiques locales angevines
.......................................................................
28
1.3.4
Le GIE (Groupement d’intérêt économique)
..................................................................
31
1.3.5 Angers Loire télévision
...................................................................................................
31
1.4
EPARC (Etablissement public angevin pour la restauration collective)
......................
36
1.5
La caisse des écoles
......................................................................................................
37
1.6
Aménagement - habitat : la situation de la SOCLOVA
................................................
38
1.6.1
La SOCLOVA, société d’économie mixte de logement social
......................................
38
1.6.2 Relations financières
.......................................................................................................
38
1.6.3
Le centre de formation et d’entrainement de la Baumette
..............................................
39
1.7
Social, solidarités
–
maisons de quartiers
.....................................................................
40
1.7.1
L’association Léo Lagrange Ouest
.................................................................................
40
1.7.2
Le comité d’action sociale (CAS)
...................................................................................
41
1.7.3
Le centre communal d’action sociale (CCAS)
...............................................................
43
1.8
Culture
...........................................................................................................................
44
1.8.1 ADRAMA
.......................................................................................................................
44
1.8.2 TERRA BOTANICA
......................................................................................................
45
2
LA QUALITE DES COMPTES ET DE LA GESTION
.....................................................
47
2.1
Introduction
...................................................................................................................
47
2.2
La qualité de l’information financière et budgétaire
.....................................................
47
2.2.1
L’information qui doit être présentée préalablement au débat d’orientations
budgétaires
......................................................................................................................
47
2.2.2
L’information présentée lors du débat d’orientations budgétaires (DOB)
.....................
48
2.2.3
L’information présentée dans les documents budgétaires
..............................................
49
2.2.4
La qualité de l’évaluation budgétaire
..............................................................................
51
2.2.5 Les délais de mandatement
.............................................................................................
52
2.3
La fiabilité de l’information comptable
........................................................................
52
2.3.1 Le suivi des observations faites par la chambre dans son rapport de 2012
....................
52
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
2.3.2 Le patrimoine et son suivi comptable
.............................................................................
53
2.3.3 La formation du résultat
..................................................................................................
55
2.3.4 Une organisation de la chaîne comptable qui ne permet pas une imputation fiable
.......
56
2.3.5
La réquisition du comptable par l’ordonnateur le 29 juillet 2014
...................................
57
2.4
La publicité des données de la commune en matière budgétaire et financière
.............
57
2.4.1 La mise en ligne des informations publiques se rapportant au territoire de la
commune (articles L. 300-2 et L. 311-1 du code des relations entre le public et
l’administration)
.............................................................................................................
57
2.4.2
La mise en ligne des documents d’informations budgétaires et financières (article
L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT)
..................................................................................
58
2.5
Le verse
ment d’une indemnité de résiliation d’un BEA
...............................................
58
3
LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
61
3.1
Les recettes de fonctionnement
.....................................................................................
62
3.1.1
La perception d’une dotation de solidarité communautaire (DSC) favorable à la
ville d’Angers
.................................................................................................................
62
3.1.2 Une diminution importante
de l’attribution de compensation
........................................
63
3.1.3 La fiscalité
......................................................................................................................
64
3.1.4
Les recettes d’exploitation
..............................................................................................
64
3.1.5 Les produits financiers
....................................................................................................
65
3.2
Les dépenses de fonctionnement (annexe n° 16)
..........................................................
65
3.3
Excédent brut de fonctionnement (EBF) et capacité d’autofinancement (annexe
n°°17)
............................................................................................................................
66
3.4
La politique d’investissement (annexe n°
18)
...............................................................
66
3.5
L’endettement (annexe n°
19)
.......................................................................................
67
3.6
Prospective
....................................................................................................................
67
4
LES RESSOURCES HUMAINES
......................................................................................
69
4.1
L’évolution des effectifs (annexe n°
22)
.......................................................................
69
4.2
Le temps de travail
........................................................................................................
70
4.2.1
L’or
ganisation du temps de travail
.................................................................................
70
4.2.2
L’absence au travail
........................................................................................................
71
4.3
La politique de rémunération des agents de la ville
......................................................
71
5
LA FOURRIERE AUTOMOBILE
.....................................................................................
72
5.1
Organisation
..................................................................................................................
72
5.1.1
Une gestion sous forme d’entente intercommunale
........................................................
72
5.1.2 Le service
........................................................................................................................
73
5.2
Son fonctionnement
......................................................................................................
74
5.2.1 Les frais de mise en fourrière
.........................................................................................
74
5.2.2
L’enlèvement des véhicules
............................................................................................
74
5.2.3 Le recours à un expert automobile
..................................................................................
74
5.2.4 La destruction des véhicules
...........................................................................................
75
5.2.5
L’activité de la fourrière automobile
..............................................................................
76
5.2.6 Equilibre économique
.....................................................................................................
76
5.3
Conclusion
....................................................................................................................
77
COMMUNE D’ANGERS
3
6
LA POLITIQUE SPORTIVE DE LA COMMUNE
...........................................................
77
6.1
Une politique qui s’est appuyée à compter de 2015 sur des «
états généraux du
sport
» et la validation d’un plan stratégique de 2016 à 2020
......................................
78
6.2
L’organisation et gouvernance
......................................................................................
78
6.2.1 La direction des sports et des loisirs (DSL)
....................................................................
78
6.2.2 La gestion des subventions
.............................................................................................
79
6.3
Les infrastructures
.........................................................................................................
81
6.3.1 Un patrimoine important
.................................................................................................
81
6.3.2
Un mode de gestion reposant pour l’essentiel sur la régie
..............................................
82
6.3.3
Le fonctionnement des équipements et la politique d’investisseme
nt
............................
83
6.4
Le Tour de France
.........................................................................................................
84
6.5
Le SCO d’Angers
..........................................................................................................
85
6.5.1 Les suites du précédent contrôle
.....................................................................................
85
6.5.2 Les autres soutiens financiers
.........................................................................................
89
ANNEXES
...............................................................................................................................
94
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
SYNTHÈSE
Commune de plus de 150 000
habitants, Angers est membre d’une communauté urbaine
récente, créée en 2015. Elle est caractérisée par sa situation au cœur d’une zone à dominante
rurale. Sa population connaît un taux de chômage et un taux de pauvreté plus élevés que les
communes de sa strate démographique.
Les relations avec la communauté urbaine
Si la ville a transféré ses compétences en matière de voirie, d’éclairage public et d’eaux
pluviales à la communauté urbaine en 2015, elle continue toutefois à les exercer dans leur
totalité, en contradiction avec le code général des collectivités territoriales, et ce même si des
conventions de délégation de gestion ont été mises en place. Ces dernières ont d’ailleurs une
durée trop longue (plus de 6 ans) et une visibilité financière insuffisante (la masse salariale de
près de 8
M€
correspondant à cette délégation est confondue avec celle des agents de la
commune).
La commune continue à supporter financièrement d’importants équipements qui ont,
soit les caractéristiques d’un équipement communautaire (patinoire), soit la particularité d’être
sur des champs de compétences quasi-exclusivement intercommunaux (parc des expositions,
centre des congrès).
La ville, la communauté urbaine et le centre communal d’action sociale (CCAS) ont mis
en place un dispositif de mutualisation particulièrement développé qui concerne 41 % des
agents de la ville. Toutefois, au-delà
de l’absence des fiches d’impact dans les conventions
de
mutualisation, elle devra veiller à ce que les agents remplissant la totalité de leurs fonctions
dans un service mis en commun soient transférés à la communauté ou à la commune chargée
de ce dernier. Par ailleurs, la ville ne refacture pas intégralement les coûts de cette mutualisation
au CCAS (0,8
M€ en 2017).
Les relations entre la ville et les entités de sa « galaxie »
La chambre a examiné les relations que la ville a mis en place avec ses principaux
partenaires.
Elle a relevé que :
-
lors de la fusion absorption de la SARA par la SODEMEL pour créer Altercités, la
SARA dont elle possédait plus de 70 % des actions a été sous-évaluée de plus de
8
M€
;
-
Alterservices
exploite dans le cadre d’une délégation de service public un centre de
remise en forme SPAVITA dont l’activité
, de nature concurrentielle, est
systématiquement déficitaire depuis 2014, requiert des compétences dont la société
ne dispose pas ;
COMMUNE D’ANGERS
5
-
Angers Loire
télévision a bénéficié d’une remise gracieuse de dette deux mois après
sa vente à une société privée ainsi que d’une convention de mise à disposition de
locaux à des conditions favorables, et ce, dans un contexte où les conventions
d’objectifs et de moyens signées avec la ville présentent aussi des faiblesses
juridiques (durée, contenu, respect des règles européennes en matière de subvention
par exemple) ;
-
La ville devra améliorer la transparence des flux financiers avec plusieurs
organismes : ADRAMA, CAS, CCAS, EPARC, etc.
Qualité des comptes
Des progrès ont été relevés concernant la qualité des comptes de la commune. Toutefois,
la connaissance de son patrimoine reste limitée ; les politiques de provisionnement, de
rattachement des
charges et des produits, d’amortissement sont à développer
; la
communication financière est à renforcer tant en direction des élus qu’en direction des citoyens.
La chambre a relevé que la ville a supporté le coût de la résiliation d’un bail
emphytéotique administratif à la demande du syndicat mixte SADAR pour un montant de
1,7
M€, alors que l’avis des domaines valorisait l’opération à hauteur de 0,45
M€ et que le
contrat spécifiait qu’aucune indemnité n’était due.
Situation financière
La situation financiè
re n’a cessé de se tendre jusqu’en 2017. L’année 2018 montre une
rupture positive dans cette évolution. Le contrat passé avec l’État sur la maîtrise des dépenses
a été respecté pour cette année.
La lisibilité des comptes est rendue complexe avec la mise en
place d’une délégation de
gestion de la voirie, de l’éclairage public et des eaux pluviales donnée par la communauté
urbaine. L
’évolution des comptes
révèle cependant un effet de ciseau, avec des produits de
gestion qui diminuent en moyenne de - 0,2 % par an, tandis que les dépenses de gestion
augmentent annuellement de 0,6 %
. La capacité d’autofinancement est réduite même si elle se
redresse en 2018.
Compte tenu de la dynamique des investissements, la commune s’est appuyée sur une
politique d’endettement soutenue, l’encours entre 2013 et 2018
étant multiplié par trois, passant
de 52,8
M€
à 143,5
M€
.
Elle reste toutefois en dessous des seuils d’alerte. Pour atteindre les
objectifs d’investissement qu’elle s’est fixée pour les deux années à venir, elle devra
nécessairement confirmer les résultats de 2018, car cette tendance n’est pas soutenable à court
–
moyen terme.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
Les ressources humaines
La chambre observe que les effectifs pourvus ont pu dépasser les autorisations
budgétaires ce qui est irrégulier (ex. catégories B et C de la filière administrative, catégories A
et B de la filière culturelle, etc.), même si dans la globalité, le plafond constitué par le nombre
total d’emplois budgétaires est respecté. En 2017, l’effectif de la ville atteignait 2
661,40
équivalent temps plein travaillé, dont 11,6
% d’agents non titulaires.
La durée du temps de travail à la ville est inférieure à 1 607 heures, la journée de
solidarité n’ayant pas été mise en place.
L’absentéisme pour raisons médicales est
cependant nettement plus faible que dans les
autres collectivités.
Le régime indemnitaire ancien, peu lisible et non identifiable dans les comptes, a été
revu au cours de l’année 2019 pour se conformer aux dispositions réglementaires applicables
depuis 2014.
La fourrière automobile
La fourrière automobile est gérée sous la forme d’une entente intercommunale qui
implique 9 autres communes de l’agglomération. Située idéalement près de la voie expresse,
elle peut accueillir jusqu’à 190
véhicules. Fin 2017, elle a enregistré 2 344 entrées, en
augmentation de 29
% par rapport à 2013. La police municipale est à l’initiative de 75
% d’entre
elles. Il pourra être relevé que 24 % des véhicules reçus ont finalement été détruits en 2017.
Le reste à charge pour la commune était évalué en 2015 à 57
€ par véhicule. Angers
pourra mener une réflexion concernant l’enlèvement des véhicules pour stationnement gênant
sur les marchés dans la mesure où ils représentent plus de 33
% de l’activité de la fourrière.
Des fragilités juridiques ont également été relevées dans la gestion des marchés publics
passés.
La politique sportive
La ville dispose d’un important patrimoine sportif (383
équipements) dont l’essentiel
a été construit avant 2000. Il est géré en totalité en régie à l’exception de
la future patinoire et
de SPAVITA.
La politique sportive développée par la commune a été définie à partir d’«
états
généraux » réunis en 2015 qui ont abouti à un plan stratégique 2015-2020. Celui-ci aurait mérité
d’être plus précis en ce qui concerne la mise en place d’indicateurs, la déclinaison des moyens
alloués et la définition d’un calendrier.
Cette politique mobilise près de 18
M€
de dépenses de fonctionnement et implique plus
de 240 agents. Les subventions atteignent 12
M€
dont 6
M€
en aide matérielle ;
près d’un tiers
de celles-ci bénéficie aux dix clubs évoluant au plus haut niveau. Le SCO
d’Angers, en
excellente santé financière, est le premier bénéficiaire avec une subvention approchant un
million d’euros. Son suivi juridique et financier impose
par ailleurs plus de rigueur.
COMMUNE D’ANGERS
7
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Présenter au conseil municipal les travaux de la commission
consultative des services publics locaux conformément à l’article L.
1413-1 du code général
des collectivités territoriales (CGCT).
Recommandation n°
2
Constituer une commission de contr
ôle conformément à l’article
R. 2222-3 du CGCT.
Recommandation n°
3 :
Affecter la totalité des dépenses et des recettes de la délégation de
gestion de la voirie, de l’éclairage public et des eaux pluviales au compte 458 «
opérations sous
mandat
» comme l’exige l’instruction
budgétaire et comptable M14.
Recommandation n°
4 :
Rendre effectif le transfert de compétence dans les meilleurs délais,
se rapprocher d’
Angers Loire Métropole
et mettre fin à la délégation qui n’a pas vocation à se
pérenniser.
Recommandation n°
5
: Respecter les modalités de mises à disposition des agents concernés
par la mutualisation et m
ettre en place des fiches d’impact en application de l’article
L. 5211-4-2 du CGCT.
Recommandation n°
6 :
Sécuriser le dispositif de subventionnement en faveur d’Angers Loire
Télévision.
Recommandation n°
7 :
Faire état de l’ensemble
des concours attribués par la commune sous
forme de presta
tions en nature et renseigner en conséquence l’annexe du compte administratif
(cf. article L. 2313-1 alinéa 2 du CGCT) en procédant de préférence à une valorisation.
Recommandation n°
8
: Assurer la facturation complète des charges de mutualisation dues à
la ville au moyen
si nécessaire, du versement d’une subvention
au CCAS.
Recommandation n°
9
: Réaliser une description suffisante des opérations relatives aux
services publics industriels et commerciaux, notamment par la création d'un budget annexe, et
en complétant les annexes du compte administratif prévues à cet effet et ce,
dans l’attente d’un
transfert de compétences.
Recommandation n°
10
: Achever
dans les meilleurs délais la régularisation de l’inventaire
physique des biens, améliorer la qualité des informations patrimoniales (cf. instruction
budgétaire et comptable M14, tome 2, titre 4, chapitre 3) et se rapprocher du comptable public
afin de s’assurer de la correspondance entre les différents états comptables.
Recommandation n°
11
: Procéder au provisionnement obligatoire prévu aux articles
R. 2321-2 et R. 2321-3 du CGCT, notamment en matière de contentieux.
Recommandation n°
12
: Dans un souci de bonne gestion, renforcer la transparence des actes
pris par le conseil municipal en les mettant à disposition sur le site internet de la commune de
façon accessible.
Recommandation n°
13 :
Valoriser de manière exhaustive le coût complet des aides apportées
aux clubs professionnels, en intégrant notamment les aides relatives aux équipements sportifs.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION
Procédure
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune d’Angers, à
compter de
l’exercice 2013, a été inscrit au programme 2018 des travaux de la chambre régionale des
comptes Pays de la Loire.
L’ouverture du contrôle, en date du
21 juin
2018, a été adressée à l’ordonnateur en
fonctions, M. Christophe Béchu. M. Frédéric Bé
atse, ancien ordonnateur, s’est vu notifier cette
ouverture par courrier en date du 5 juillet 2018.
Les entretiens d’ouverture et de clôture du contrôle ont eu lieu sur place
avec
l’ordonnateur en fonctions
, respectivement les 11 juillet 2018 et 2 avril 2019.
L’entretien de
clôture a eu lieu le 3 avril
2019 avec l’ancien ordonnateur par téléphone.
La chambre s’est réunie le
23 avril 2019 afin de délibérer sur les observations
provisoires.
Un
rapport
d’observations
provisoires
a
été
adressé
le
24
mai
2019
à
M. Christophe
Béchu, maire. Des extraits ont été également adressés le même jour à l’ancien
ordonnateur et à 15 tiers mis en cause. Six
destinataires n’ont pas répondu.
La chambre s’est réunie pour délibérer sur les observations définitives le
17 septembre 2019.
Présentation de la commune d’Angers
Commune de 151 520 habitants, Angers est la 18
ème
ville de France par sa taille. Angers
fait partie d’une communauté urbaine composé pour l’essentiel de petites communes dont
seules cinq dépassent 10 000 habitants (aucune ne dépassant les 16 000 habitants) sur les 30 qui
la composent, mais qui souhaiterait se transformer dans les années à venir en métropole.
Le taux de chômage (9,2 % au troisième trimestre 2018) y est plus élevé que dans le
département de Maine-et-Loire (8,3 %) ou la région (7,6 %). Ce taux est à corréler au taux de
pauvreté de la population qui s’élève à 19,4
% à Angers contre 11,7 % en moyenne dans le
département et 18,4 % pour les communes de sa strate. 31,3 % des personnes situées sous le
seuil de pauvreté ont moins de 30 ans.
La commune d’Angers est entrée dans une phase de turbulence dans son organisation
interne et externe. Trois facteurs expliquent cette situation : la transformation au
1
er
janvier
2016 de la communauté d’agglomérat
ion en communauté urbaine, la réorganisation
des satellites qui participent directement ou indirectement à l’action publique locale avec
notamment la mise en place de nouvelles sociétés publiques locales et la montée en puissance
de la mutualisation des services avec Angers Loire Métropole et le CCAS.
S’agissant des
effectifs, la ville
annonce qu’à
fin décembre 2018, 1 079 agents (1 044 ETP) sont mutualisés,
ce qui correspond à 41 % de ses agents permanents.
COMMUNE D’ANGERS
9
Périmètre du contrôle
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune a porté sur les éléments
suivants :
-
les relations entre la ville d’Angers, la communauté urbaine et ses satellites
sous les angles
juridiques et financiers ;
-
la fiabilité des comptes ;
-
la situation financière de la commune ;
-
la gestion des ressources humaines (rémunération, temps de travail) ;
-
la gestion de la fourrière automobile ;
-
la politique sportive de la ville d’Angers.
Le contrôle a porté également sur le suivi des recommandations et observations faites
dans le précé
dent rapport d’observations définitives de la chambre de 2012
:
-
-
sur sept recommandations, deux ont été totalement mises en œuvre
;
-
- sur quatre observations, une seule a été prise en compte.
Les développements qui suivent reprennent les recommandations et observations non
mises en œuvre.
Suites données aux recommandations et observations faites dans le
cadre de l’enquête sur «
l’accueil de la petite enfance à Angers
»
en 2012.
L’enquête sur l’accueil de la petite enfance à Angers avait amené la chambre
à émettre
deux recommandations et quatre observations. Si les deux recommandations ont été suivies
d’effet, les quatre observations restent d’actualité
:
Sur l’absence de périmètre intercommunal du contrat enfant jeunesse (CEJ)
La chambre avait relevé l’absence de projet d’élargissement du CEJ aux communes de
la communauté d’agglomération, alors que la Caisse d’allocations familiales (CAF) promeut
un périmètre intercommunal. Dans le cadre du contrôle, la commune a indiqué la compétence
de l’enfance n’a pas
fait l’objet d’un transfert de compétence au moment de la transformation
de la communauté d’agglomération en communauté urbaine. Par ailleurs, lors de la signature
du dernier contrat pour la période 2016/2020, la caisse d’allocations familiales n’aurait p
as
demandé à ce que soit mis en place un CEJ intercommunal. La commune travaille actuellement
à un projet de convention territoriale globale municipale.
Sur le faible développement de la coopération avec le conseil général
La chambre avait observé que la coopération avec le conseil général de Maine-et-Loire,
compétent dans le champ de la protection maternelle et infantile et en charge des agréments de
structures « petite enfance » et des assistantes maternelles, semblait peu développée dans le
pilotage local de cette politique et sur le plan financier. La commune a indiqué que des relations
régulières existent entre les acteurs ; la chambre relève cependant que chacun agit dans son
domaine d’intervention.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Sur l’absence de dispositif d’évaluation de la qualité de l’accueil et de conseil de crèche
:
La chambre avait observé précédemment qu’un plan de formation soutenait la
professionnalisation des agents. La qualité de l'accueil était un objectif prioritaire du projet de
service, développé dans chaque structure au moyen d'un projet d'établissement. Des formations
sur la « bien-traitance » étaient engagées pour l'ensemble du personnel, mais il n'existait ni
dispositif d'évaluation de la qualité de l'accueil, ni conseil de crèche, même si les parents étaient
associés régulièrement à la vie des crèches.
Dans le cadre du présent contrôle, la commune a indiqué que le projet de service a été
réécrit et que le service fait l’objet d’une réorganisation en plusieurs phases. À cette occasion,
la chambre entend souligner
l’importance de prévoir un dispositif d’évaluation qui ne semble
pas prévu au vu des éléments communiqués par la commune.
Sur l’évaluation financière de l’intégration des coûts d’amortissement
:
La chambre invitait la ville à évaluer les avantages et les inconvénients d'une intégration
des coûts d'amortissement dans l'assiette des charges des équipements gérés par elle.
La commune a mis en place depuis 2014 un calcul d’un équivalent « loyer et charges »
pour valoriser les charges liées à l’utilisation des
bâtiments, en réponse à la demande de la CAF.
COMMUNE D’ANGERS
11
1
LES
RELATIONS
ENTRE
LA
VILLE
D’ANGERS,
LA
COMMUNAUTE URBAINE ET LES SATELITTES DE SA
« GALAXIE »
.
1.1
Présentation
1.1.1
Organisation de la « galaxie »
La ville
a élaboré tout au long de la période de contrôle
un document intitulé
« galaxie
» qui permet d’identifier ses principaux partenaires en fonction des risques financiers,
des liens et des formes juridiques. Ils sont regroupés par thématiques. Il est régulièrement
actualisé. Le schéma de la « galaxie » vill
e pour l’année 2017 se présente de la manière
suivante :
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
Source :
commune d’Angers
COMMUNE D’ANGERS
13
La « galaxie
» s’est réduite entre 2012 et 2017 de 53 à 44 satellites sous l’effet d’une
réorganisation forte encore en cours et du transfert de compétences vers la communauté urbaine.
La ville, la communauté urbaine, le département et la région se sont associées pour consolider
leurs actions lorsque cela était possible au sein de l’actionnariat de certains organismes (Terra
Botanica, Sara ou Sodemel).
1.1.2
Les risques financiers liés aux satellites
En agrégeant les données sur les garanties d’emprunt 2017 et en les comparant avec la
« galaxie
» 2013, on constate une stabilité du volume de garanties d’emprunt autour de 530
M€
dont l’essentiel concerne le logement social (93
% de l’encours).
Le risque sur les concessions
d’aménagement est en diminution en raison de transferts de zones vers la communauté urbaine.
La « galaxie »,
en revanche, ne permet pas d’identifier l’endettement
des satellites.
Interrogée sur le degré de c
onnaissance d’une éventuelle externalisation de sa dette et de son
évolution, la ville a indiqué avoir procédé à une étude en septembre 2018 sur la « dette
déportée » sur ses aménageurs. Cette étude a porté sur les six principales ZAC (habitat et secteur
gare) ainsi que sur AQUAVITA pour la ville et Angers Loire Métropole (ALM). Elle établit un
montant total de participations et d’avances versées arrêté à fin 2017 à hauteur de 73
M€
dont
22
M€
pour la réalisation d’
AQUAVITA
. L’étude s’accompagne d’une analy
se de
l’endettement bancaire des
ALTER
qui s’établit à 54
M€
supplémentaires.
Cette analyse, ponctuelle alors qu’elle mériterait un suivi régulier
, précise que depuis
2013, le risque « endettement »
a diminué d’environ 28
M€
pour la ville et ALM par rapport
aux aménageurs et de 26
M€
entre les aménageurs et leurs banques. L’analyse aurait pu intégrer
une approche des risques spécifiques pour la ville.
Le graphique ci-dessous
montre l’évolution de la stratégie d’endettement
consolidée de
la ville,
d’
ALM et de ses satellites ALTER. On peut relever une progression de la dette
consolidée de 25,7
M€ depuis 2013, pour
atteindre 543 M
€
en 2017. L’essentiel a pour origine
une montée de l’endettement ville.
Évolution de la dette consolidée ville, ALM et ALTER
Source :
Ville d’Angers
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
1.1.3
Le contrôle réalisé par la ville sur ses partenaires
1.1.3.1
Le conseil de gestion
Le conseil de gestion est un service mutualisé composé de 6,7 ETP. Il intervient sur la
gestion interne et externe, mais non dans le champ juridique, les deux fonctions étant totalement
séparées. Il procède à des études de coûts et à un suivi des services et des satellites via des
dialogues de gestion et de performance et des comités de suivi avec les principaux partenaires
(une quarantaine de comités est programmée chaque année). Des fiches financières sont
élaborées, mais elles ne couvrent pas l’intégralité des zones de risques comme celle concernant
la mise en place d’un GIE servant
d
’appui ressources aux sociétés publiques locales (SPL),
mais qui ne fait pas encore
l’objet de réel suivi
. Il
aurait été intéressant d’ajouter un volet
juridique à celui portant sur les risques et enjeux financiers.
Le conseil de gestion établit également des coûts de gestion afin de répondre aux besoins
de facturation, en externe, inter-services et intra-services. Des délibérations sont prises dans ce
cadre. Une nouvelle grille a été établie
après la mise en œuvre d’une nouvelle méthode depuis
2017. Il pourra être relevé que cette nouvelle méthode apparaît plus réaliste (cf. exemples en
annexe n° 1).
Concernant la sécurisation des actes juridiques, la chambre relève une faiblesse des
moyens (5,4 agents ETP) au regard des enjeux. Les nombreux sujets juridiques abordés dans le
rapport
montrent qu’un renforcement serait
souhaitable.
1.1.3.2
La commission consultative des services publics locaux
La mise en place et le fonctionnement de la commission consultative des services
publics locaux (CCSPL), prévue à l’art
icle L. 1413-1 du CGCT,
n’appellent pas d’observation,
à l’exception de l’
absence de présentation, lors de ses réunions,
du bilan d’activité des services
exploités en régie dotés
de l’autonomie financière tel qu’
il
est prévu par l’article L.
1413-1
précité, alors que
l’EPPALM
1
et l’EPARC
2
sont exploités sous cette forme.
L’exame
n des procès-verbaux des séances du conseil municipal - depuis le
1
er
janvier 2013 - révèle également
qu’aucune présentation des travaux réalisés au cours de
l’année précédente par la CCSPL n’est faite, alors que le président de la commission doit
présente
r à l’
assemblée délibérante, avant le 1
er
juillet de chaque année, un état des travaux
réalisés par cette commission au cours de l'année précédente.
Recommandation n°
1 : Présenter au conseil municipal les travaux de la commission
consultative des services publics locaux co
nformément à l’article L.
1413-1 du code
général des collectivités territoriales (CGCT).
1
Etablissement public du parc de loisirs du lac de Maine
2
Etablissement angevin de restauration collective qui qui a été dissous en 2019 pour être remplacé par
une société publique locale.
COMMUNE D’ANGERS
15
L’ordonnateur dans sa réponse aux observations provisoires a indiqué qu’
il mettrait
cette recommandation en œuvre à l’issue du contrôle.
1.1.3.3
La commission de contrôle
La commission
de contrôle dont la constitution est prévue par l’article R.
2222-3 du
CGCT
n’a pas été
mise en place par la commune
d’Angers
3
.
Obligatoire, sa mise en place pourrait s’appuyer sur les comités de suivi existants, qui
sur le fond, à défaut de revêtir la forme requise, paraissent répondre aux objectifs
réglementaires.
Recommandation n°
2 : Constituer une commission de contrôle conformément à
l’article R.
2222-3 du CGCT.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a pris acte de cette
recommandation sans préciser s’il s’engageait à la mettre en œuvre.
1.1.4
Le champ de contrôle
Entre les transferts de compétences à la communauté urbaine et la redéfinition des rôles
au sein des sociétés œuvrant au service de la ville et de la communauté urbai
ne, Angers est dans
une phase complexe présentant des risques juridiques importants et des enjeux financiers
particulièrement difficiles à appréhender en raison des nombreux flux qui transitent entre les
acteurs.
En dehors des relations particulières mises en place avec la communauté urbaine, les
domaines suivants ont fait l’objet d’un examen au travers d’un certain nombre de satellites
:
aménagement et habitat, évènementiel-commerce et tourisme, enfance, social, culture et sport.
3
L’article R.
2222-3 du CGCT prévoit que, dans les communes ou établissements ayant plus de
75 000 euros de recettes de fonctionnement, les comptes des délégataires de service public doivent être examinés
par une commission de contrôle dont la composition est fixée par une délibération du conseil municipal.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
1.2
Les relations avec la communauté urbaine
1.2.1
Une mise en œuvre critiquable du transfert de compétence
s
1.2.1.1
Les
compétences voirie, réseaux d’eaux pluviales et réseaux d’éclairage
transférées à la communauté urbaine
Une
compétence
redéléguée
à
la
commune
pour
une
durée
excessivement longue
Aux termes de la loi, la communauté urbaine est désormais compétente pour la voirie,
l
’éclairage
public et les résea
ux d’eaux pluviales
. Toutefois, une convention de délégation de
gestion a été mise en place au profit de la commune en septembre 2015 (date du transfert de
compétence) pour préparer progressivement ce transfert dans le respect des articles L. 5216-7-1
et L. 5215-27
4
du CGCT. Initialement prévue pour une durée de deux ans, cette convention a
fait l’objet de deux prolongations et dépassera six
années à terme.
La commune justifie cette prolongation par le fait qu’elle est
«
dans l’attente de la mise
en place définitive de l’organisation la plus efficiente en proximité et d’une gouvernance
permettant
à
Angers Loire
Métropole
d’exercer
les
compét
ences
précitées,
Angers Loire
Métropole souhaite, afin d’assurer la continuité et la sécurité du service public
jusqu’alors assurées par les communes, s’appuyer sur les services de cette dernière.
»
Une durée de six ans pour rendre effectif un tel transfert est néanmoins excessive. Il
pourra être relevé au surplus que ces prolongations
de délégation s’effectue
nt sans que soient
revues leurs conditions financières, ni actualisés les montants retenus lors du transfert initial.
Une absence d’exercice réel de l
a compétence
La convention de délégation de gestion dispose dans son article 4 « missions confiées
à la commune » que « La c
ommune assure la maîtrise d’ouvrage des études et travaux de toutes
natures des voiries, des réseaux d'eau pluviale et des réseaux d'éclairage public situés sur son
territoire au nom et pour le compte d'Angers Loire Métropole, dans les limites des montants
plafond définis en annexe à la présente convention au titre de l'année 2015 ».
Autrement dit, ALM
s’est dépossédé de son pouvoir de maître d’ouvrage,
à l’e
xception
du volet financier, au profit de la ville d’Angers.
4
La communauté urbaine peut confier, par convention avec la ou les collectivités concernées, la création
ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses attributions à une ou plusieurs communes
membres, à leurs groupements ou à toute autre collectivité territoriale ou établissement public.
COMMUNE D’ANGERS
17
À titre d’illustration, l
a convention de délégation est peu précise en ce qui concerne la
définition de la « création » de la voirie, de l
’éclaira
ge public ou des
réseaux d’eaux pluviales
.
La commune confond la création proprement dite et la gestion de cette création. L’article 1
er
portant sur l’objet de la délégation ne présente aucun développement sur ce point pourtant
essentiel, alors que
pour l’aménagement et l’
entretien « la commune élabore le programme de
maintenance des ouvrages en fonction des besoins qu’elle constate pour garantir la sécurité des
usagers et la fonctionnalité des ouvrages, et le soumet au préalable au président
d’
Angers Loire Métropole ».
Si
l’article
4 précise que « ces études et travaux sont réalisés à l'initiative et sous la
responsabilité de la commune qui en définit la programmation et en assure le contrôle, après
accord écrit du président d'Angers Loire Métropole. », la direction des finances a précisé que
seuls « les prévisionnels de dépense pluriannuels sont remis à jour et un avenant à la convention
de gestion passé aux deux conseils ».
Quelques exemples de délibérations montrant le rôle exclusif de la commune en la
matière :
1-
délibération 2016-494 exposant que des travaux sur les réseaux devant avoir lieu, dans le
secteur du carrefour Rameau, la ville d’Angers souhaite accompagner ces derniers «
en
proposant un projet ambitieux de requalification de l’espace public correspondant. […] le
budget global est de 600 000
€, etc.
» ;
2-
délibération 2017-263 concernant des aménagements de voirie urbaine dans laquelle il est
exposé que «
dans le cadre du plan d’urgence voirie, la ville d’Angers va réaménager la rue
de la Chambre aux deniers », pour un coût de 500 000
€
.
Si ces délibérations font état du code général des collectivités territoriales, des avis des
commissions Finances et Aménagements et cadre de Vie, à aucun moment il n’est fait référence
à ALM ou à la convention de délégation.
On pourra également relever que la commune continue à délibérer en matière de tarifs
voirie alors qu’elle ne dispose plus de la compétence (décision du maire 30
novembre 2018 par
exemple). La convention de délégation n’évoque d’ailleurs pas ce point.
Un périmètre de transfert de la voirie réduit voire irrégulier
La convention de délégation de gestion précise, en son annexe 1, le périmètre des
compétences voirie, eau pluviale et éclairage public. Ce document présente l’avantage de
préciser à un niveau fi
n le rôle de chacun des deux acteurs. Il a fait l’objet de modifications lors
de la signature d’un avenant n°
1.
Toutefois, plusieurs items classés dans le périmètre de compétence communale
semblent à tout le moins entrer dans le champ de compétence d’AL
M. En effet, le transfert des
compétences des communes en matière de voirie à la communauté urbaine a pour conséquence
de mettre à sa charge exclusive l’entretien des voies et notamment leur nettoiement à l’issue
des marchés se tenant sur ces voies (CE, 18 mai 1988, req. n° 53575), la remise en état des
voies publiques dégradées à la
suite d’intempéries (CE,
10 juillet 1987, req. n° 59259). Or, la
liste prévoit que reste dans le champ de la commune :
-
l
es astreintes d’urgence
;
-
la viabilité hivernale ;
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
-
concernant la propreté publique : balayage, lavage/décapage après marché, après
manifestation, nettoiement des abords des points d’apport volontaire, désherbage des
trotoirs.
Par ailleurs, la séparation des compétences précise que des voies sont propriétés de la
commune et d’autres d’ALM. Une telle distinction, non formalisée jusqu’à présent
, pose une
difficulté sur la manière dont doivent être prises en charge les dépenses d’entretien et de gros
travaux. Le calcul des coûts transférés pour la gestion de la voir
ie n’a pas pris en compte cet
aspect.
Comme on le verra dans la partie sur le calcul de l’attribution de compensation, aucun
procès-
verbal n’a été établi depuis la date de ce transfert de compétence, soit trois ans et demi
après.
Une visibilité financière de la gestion déléguée insuffisante
Deux conventions de prestations transitoires de services ont été signées entre ALM et
la commune
d’Angers. Elle
s décrivent de manière identique la manière de traduire
comptablement les opérations concernées par cette gestion.
Si effectivement les dépenses et les recettes apparaissent sur des comptes 45
conformément à l’instruction budgétaire et comptable M14, il apparaît que les dépenses de
personnels qui sont réalisées dans le cadre de cette délégation ne font pas l’objet d’une telle
affectation et restent noyées dans les dépenses de personnel de la commune. Elles représentent
près de 7,7
M€
sur les 16,5
M€
de dépenses de fonctionnement (annexe n° 2).
Contrairement à ce que prévoit la convention initiale
, aucun rapport d’activité n’a été
réalisé.
L’impact financier de la gestion déléguée
Les masses salariales des compétences déléguées (7 657 261
€)
font l’objet de
remboursements de la part de la communauté urbaine. Toutefois, ces sommes sont forfaitaires
et correspondent
aux montants calculés pour l’attribution de compensation, c’est
-à-dire en
2015 ; or, celles-ci vont forcément évoluer au cours des six années de la délégation.
La seconde convention en cours d’application prévoit, dans son article 6 sur les
modalités compt
ables des conditions financières d’exercice des missions, un dispositif de
fongibilité : «
en cas d’excédent, tant sur l’enveloppe de fonctionnement que sur les l’enveloppe
d’investissement, la commune a la possibilité de basculer tout ou partie de cet exc
édent sur
l’autre enveloppe en fonction de ses besoins.
»
Même si cette fongibilité est revue chaque année, la chambre relève le transfert de risque
financier sur la communauté urbaine que présente un tel dispositif au terme de la convention.
Recommandation n°
3 : Affecter la totalité des dépenses et des recettes de la délégation
de gestion
de la voirie, de l’éclairage public et des eaux pluviales
au compte 458
« opérations sous mandat »
comme l’exige l’instruction
budgétaire et comptable M14.
COMMUNE D’ANGERS
19
Recommandation n°
4 : Rendre effectif le transfert de compétence dans les meilleurs
délais, se rapprocher d’Angers
Loire
Métropole et mettre fin à la délégation qui n’a pas
vocation à se pérenniser.
L’ordonnateur dans sa réponse aux observations provisoires précise que ces délégations
de gestion s’ach
èveront au 1
er
janvier 2021 pour l’ensemble des communes de l’agglomération
et que les différentes observations faites par la chambre seront alors prises en compte.
La chambre maintient ses observations sur le caractère excessif de la durée de la
délégati
on de gestion et rappelle que la ville d’Angers peut transférer ces compétences sans
attendre les autres communes.
1.2.1.2
Le transfert de ZAC intercommunales : un processus long et déséquilibré
Depuis le 1
er
septembre 2015, Angers Loire Métropole est compétente pour la
définition, la création et la réalisation d’opérations d’aménagement d’intérêt communautaire.
Le conseil communautaire du 10 juillet 2017 a défini cet intérêt communautaire en établissant
des critères d’intercommunalité de ces opérations dans le res
pect du délai des deux ans.
Toutefois, si la délibération est précise en ce qui concerne les caractéristiques de ces
zones (opérations publiques de rayonnement métropolitain répondant à des objectifs et des
critères spécifiques), ce n’est que par délibéra
tions du 9 juillet 2018 pour la communauté
urbaine et du 24 septembre
2018 pour la commune qu’a été validé le transfert des opérations «
plateau de la Mayenne » et « plateau des Capucins ». Et encore, pour les opérations de
renouvellement urbain, si la délibération du 10 juillet
2017 précisait qu’étaient concernées les
opérations angevines de Belle Beille et de Monplaisir, l’opération ZAC Verneau avait été
omise. Ce n’est que par délibération de la commune le 24
septembre 2018, soit un an plus tard,
que la
collectivité et l’EPCI ont approuvé les conditions financières de transfert des biens
immobiliers.
1.2.1.3
Trois équipements majeurs excèdent le périmètre d’intervention communale
La nouvelle patinoire
La ville a décidé de construire une nouvelle patinoire que la communauté urbaine n
’a
pas reconnue comme ayant un intérêt communautaire. Pourtant, cette dernière présente des
caractéristiques qui auraient pu la faire reconnaître comme telle : dimension financière du projet
dont le coût est estimé à plus de 32
M€
, m
êmes tarifs d’entrée pour les angevins que pour
les habitants
de l’agglomération, seul équipement de ce typ
e existant sur le bassin de vie. La
ville a choisi en conséquence de continuer à supporter les charges de centralité liées à un tel
équipement.
Le parc des expositions et le centre des congrès
La chambre a déjà formulé dans son rapport d’observations définitives du 17
avril 2018
sur la SEML Angers Loire Tourisme des observations précisant la question des compétences
communales et intercommunales non partageables pour le centre des congrès et le parc des
expositions, et ce en particulier dans la perspective de création de la société publique locale
ALTEC.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
La chambre invite la ville à se rapprocher
d’ALM pour le transfert de ces
équipements
afin de respecter les règles de répartition des compétences imposées par le code général des
collectivités territoriales.
L’ordonnateur précise dans sa réponse aux observations provisoires qu’il n’est pas
opposé à ces transferts et que ces équipements feront l’objet d’une réflexion à l’issue du présent
mandat. La chambre rappelle qu’il n’y a pas d’alternative à l’obligation d
e transférer le parc
des expositions et le centre des congrès pour lesquels
la commune n’a plus la compétence
et
qui présentent toutes les caractéristiques d’équipements de nature communautaire
.
1.2.1.4
Auto partage : une compétence intercommunale
L’article L.
5215-20 du CGCT précise que la communauté urbaine est obligatoirement
compétente concernant l’aménagement de l’espace communautaire de «
l’organisation de la
mobilité au sens des articles L. 1231-1, L. 1231-8 et surtout des L. 1231-14 à L. 1231-16 du
code des transports
5
»
.
Ces articles précisent que, « en cas d'inexistence, d'insuffisance ou
d'inadaptation de l'offre privée, elles peuvent créer un service public d'autopartage. »
Si les statuts de la communauté ont bien repris la rédaction du texte au mot près, le choix
a été de ne pas procéder au transfert de la compétence « autopartage ». La ville continue à
financer cette politique notamment en confiant à la nouvelle SPL ALTER SERVICE la gestion
du s
ervice d’autopartage Autocité + (
convention de prestation de services du 1
er
juillet 2016 au
30 juin 2021).
La SPL ALTER SERVICE conserve la totalité des recettes liées
à l’offre de service pour
les véhicules en autopartage et une subvention est versée par la Ville d’Angers pour couvrir la
mission de service public confiée à ALTER SERVICE, à hauteur de 82 566
€
pour
l’exercice
2017 (Les subventions prévues pour les années suivantes devraient se réduire à
65 000
€
en 2020
–
annexe n°°3).
1.2.2
Une mutualisation importante des services entre la ville et
Angers Loire
Métropole (ALM)
La ville d’Angers, ALM et le CCAS ont une longue tradition de mutualisation des
moyens. Les effectifs concernés par la mutualisation au sein de la ville, fin décembre 2018,
étaient de 1 079 agents (1 044 ETP) correspondant à 41 % de ses agents permanents.
5
Article L. 1231-14 : L'activité d'autopartage est la mise en commun d'un véhicule ou d'une flotte de
véhicules de transport terrestre à moteur au profit d'utilisateurs abonnés ou habilités par l'organisme ou la personne
gestionnaire des véhicules. Chaque abonné ou utilisateur habilité peut accéder à un véhicule sans conducteur pour
le trajet de son choix et pour une durée limitée.
COMMUNE D’ANGERS
21
La dernière convention de mutualisation, signée entre la ville, ALM et le CCAS en 2017
pour une durée de quatre ans,
précise que dans le cadre d’une bonne organisation des services,
ces derniers ont décidé de mettre en commun de nombreux services
sur la base de l’article
L. 5211-4-2 du CGCT
6
. Ceux-ci sont très divers et concernent notamment la direction générale,
le cabinet, les services fonctionnels, les directions des bâtiments et patrimoine communautaires,
des parcs jardins et p
aysages, de l’
aménagement et du développement des territoires, la
direction « déchets, environnement, propreté ».
Des conventions annexes contenant des fiches de calcul ont été annexées à la convention
pour préciser la manière dont sont répartis les coûts.
La chambre relève que les conventions annexées ne répondent pas aux obligations
formulées par le CGCT car elles ne contiennent pas de fiches d'impact qui doivent décrire
notamment les effets sur l'organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits
acquis pour les agents. La collectivité a précisé que des principes sur les conditions des
mutualisations ont été posés lors de la grande vague de mutualisation de 2008-2010, ce qui
demeure insuffisant.
Les conventions annexes précisent que la collectivité bénéficiaire d
’
un service
mutualisé rembourse à
l’autre partie son
coût réel de fonctionnement.
Cet
te présentation des données a une logique financière mais n’intègre pas le volet
ressources humaines. L’article L.
5211-4-2 du CGCT dispose que : « Les fonctionnaires et
agents non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de
service mis en commun sont transférés de plein droit, après avis, selon le cas, de la commission
administrative paritaire ou de la commission consultative paritaire compétente, à
l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à la commune
chargée du service commun.
Les fonctionnaires et agents non titulaires qui remplissent en partie
leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont de plein droit mis
à disposition, sans limitation de durée, à titre individuel, de l'établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre ou de la commune chargé du service commun
pour le temps de travail consacré au service commun. »
Il s’avère que la commune ne procède pas
systématiquement à des transferts dans la
mesure où des agents à plein temps des deux entités cohabitent. Ainsi par exemple, la fiche
« commande publique-marchés » fait état de quatre agents à plein temps dont
l’e
mployeur est
la ville et de quatre
agents à plein temps dont l’employeur est ALM.
Toutes les conventions annexes ne sont pas forcément très détaillées. Neuf missions ne
fournissent aucune information tant financière que pour les effectifs.
Les charges mutualisées entre la ville, ALM et le CCAS atteignent 32,39
M€
en 2017
dont 24,54
M€
sont supportées par la ville, 0,14
M€
par le CCAS et 7,72
M€
par ALM. Elles
représentent près de 16 % des charges à caractère général et de personnel de la ville.
6
« En dehors des compétences transférées, un EPCI à fiscalité propre, une ou plusieurs de ses communes
membres
[…]
, peuvent se doter de services communs, chargés de l'exercice de missions fonctionnelles ou
opérationnelles
. […].
Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention après établissement d'une
fiche d'impact décrivant notamment les effets sur l'organisation et les conditions de travail, la rémunération et les
droits acquis pour les agents. La fiche d'impact est annexée à la convention. Les accords conclus sont annexés à la
convention. »
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Au final, la quasi intégralité des services mutualisables ont été mutualisés (il ne reste
guère que le service des archives, selon le contrôle de gestion).
Pour réaliser ce travail, qui désormais serait « bien rodé », le conseil de gestion
considère devoir affecter près de 250 heures de travail par an sans compter le temps passé par
les services et la DRH.
Si la mise en place de ce dispositif de suivi des coûts de mutualisation est riche et
apparaît donner une image relativement fidèle des poids supportés par chacun des acteurs, il
reste que la lisibilité au niveau macroéconomique
est difficile. Il est difficile d’avoir une
connaissance de l’évolution des effectifs concernés
et une comparabilité dans le temps dans la
mesure où de nouveaux services sont régulièrement mutualisés (en 2017 par exemple le service
de la communication externe pour 1,5
M€
, le cabinet du maire-président pour 0,73
M€
, RH
pour 4,7
M€, etc.)
La reprise de données de quelques centres de coût permet toutefois une vision parcellaire
(neuf centres de coût sur 63) :
Evolution des coûts et des effectifs ETP entre 2013 et 2017 pour 9 services
2013
2014
2015
2016
2017
Variation
moyenne
annuelle
Cabinet Chauffeurs
Coût
113 548
122 058
196 207
195 452
163 684
9,6%
etp
3
3
5
5
4
4,7%
Cab Relations internationales Coût
119 713
123 296
123 191
137 209
199 043
13,6%
etp
2
3
3
2
4
13,4%
Relations Publiques
Protocole : administration
2017
Coût
263 275
248 972
259 886
283 397
282 066
1,7%
etp
6
6
6
6
6
-0,4%
intervention
Coût
2 609 239
2 491 585
2 573 475
2 265 260
2 241 484
-3,7%
etp
58
53
45
42
37
-10,6%
Finances
Coût
828 545
902 760
945 991
869 249
945 033
3,3%
etp
18
21
20
17
18
-0,1%
Imprimerie
Coût
853 894
521 016
830 104
918 029
742 056
-3,4%
etp
11
12
11
12
11
1,6%
courrier
Coût
884 687
776 374
750 660
682 960
703 959
-5,6%
etp
8
6
4
3
6
-4,6%
Pérennité
Coût
1 710 055
1 728 532
1 721 539
1 808 707
1 815 786
1,5%
etp
36
40
39
41
39
2,1%
conduite de projets
Coût
536 177
519 487
507 628
528 810
545 420
0,4%
etp
11
11
11
11
11
0,9%
TOTAL
Coût
7 919 133
7 434 080
7 908 681
7 689 073
7 638 531
-0,9%
etp
153
154
143
139
136
-2,8%
Source :
commune d’Angers
COMMUNE D’ANGERS
23
Enfin, comme on le verra dans les développements ci-après sur le CCAS (cf.1.7.3), la
refacturation des coûts n’est
pas intégrale.
Recommandation n°
5 : Respecter les modalités de mises à disposition des agents
concernés par la mutualisation et mettre en place d
es fiches d’impact
en application de
l’article L.
5211-4-2 du CGCT.
L’ordonnateur précise dans sa réponse aux observations prov
isoires que la gestion du
personnel mise en place par ses services est volontairement simplifiée, mais que dans ce cadre
il procédera toutefois à l’actualisation des conventions de mutualisation et à la mise en place
des fiches d’impact.
La chambre maintient
que cette simplification n’est pas
conforme aux prescriptions de
l‘instruction comptable M14
et
qu’au surplus elle
nuit à la transparence financière.
1.2.3
La compétence espace vert communautaire
Les statuts de la communauté urbaine incluent dans la partie « compétences obligatoires,
au sein du 7° protection et mise en valeur de l’environnement et de politique du cadre de
vie » les
espaces verts d’intérêt communautaire
.
Compte tenu des dispositions de l
’article L.
5215-20 du CGCT
et du fait qu’ALM n’a
pas statué sur l’intérêt communautaire dans les deux ans suivant le transfert de comp
étence, la
chambre constate qu’ALM exerce désormais l’intégralité de la compétence transférée et qu’en
conséquence la commune d’Angers n’est plus co
mpétente en la matière.
Dans ce cadre, le lac de Maine présente des caractéristiques, notamment une superficie
de plus de 220 hectares et des rives partagées avec la commune de Bouchemaine, qui laissent à
penser que son intérêt va au-delà du seul intérêt
de la commune d’Angers
. Il en est de même
pour le parc végétal Terra Botanica (voir ci-après).
L’ordonnateur précise dans sa réponse aux observations provisoires qu’il n'émet aucune
réserve sur ces propositions qui seront faites le moment venu à la Communauté Urbaine. La
chambre rappelle qu’il n’y a pas d’alternative à l’obligation de transférer
les espaces verts pour
lesquelles la commune n’a plus la compétence
et relevant de l’intérêt communautaire
.
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
Si la ville a transféré ses
compétences en matière de voirie, d’éclairage public et
d’eaux pluviales à la communauté urbaine en 2015, elle continue toutefois à les exercer dans
leur totalité en contradiction avec le code général des collectivités territoriales, et ce, même si
des con
ventions de délégation de gestion ont été mises en place. Ces dernières ont d’ailleurs
une durée trop longue (plus de 6 ans) et une visibilité financière insuffisante (la masse salariale
de près de 8
M€
est confondue avec celle des agents de la commune).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
La commune continue à supporter financièrement d’importants équipements qui ont
soit les caractéristiques
d’un équipement communautaire (patinoire), soit la particularité
d’être
dans des champs de compétence quasi-exclusivement intercommunaux (parc des
expositions, centre des congrès).
La ville, la communauté urbaine et le CCAS ont mis en place un dispositif de
mutualisation particulièrement développé qui concerne 41 % des agents de la ville. Toutefois,
au-delà
de l’absence des fiches d’impact dans les co
nventions de mutualisation, la ville devra
veiller à ce que les agents remplissant la totalité de leurs fonctions dans un service mis en
commun soient transférés à la communauté ou à la commune chargée de ce dernier. La ville
par ailleurs ne refacture pas intégralement les coûts de cette mutualisation au CCAS (0,8
M€
en 2017).
1.3
Les sociétés publiques locales et les sociétés d’économie mixte de la
« galaxie »
1.3.1
Présentation
La ville, l’agglomération et le département de Maine
-et-Loire ont réorganisé récemment
les structures privées dans lesquelles elles sont actionnaires pour f
aciliter l’action publique. Il
s’agit principalement des «
ALTER » (ALTER CITES, ALTER SERVICE et ALTER PUBLIC
pour ce qui concerne la ville), d’ALTEC et d’un GIE (annexe 4).
1.3.2
La SEM ALTER CITES
Le capital
social d’ALTER CITES, est détenu pour 75
% par des actionnaires publics dont
28,84 % par le département de Maine-et-Loire, 28,84 % par ALM, 9,21 % par la ville et par des
actionnaires privés à hauteur de 25 % (dont la Caisse des dépôts pour 12,94 %).
La société a notamment pour objet d
’étudier et de réaliser en vue du développement
économique du département de Maine-et-Loire, des opérations d'équipement foncier,
économique, touristique, industriel.
COMMUNE D’ANGERS
25
La fusion-absorption de la SARA par la SODEMEL et le
changement de dénomination sociale en ALTER CITES
ALTER CITES est
l’aboutissement de la fusion absorption en 2016 de la SAEML
SARA7 par la SAEML SODEMEL8, accompagnée
d’une augmentation de capital et de la vente
d
’une partie des actions appartenant à la ville à
Angers Loire Métropole.
Pour réaliser cette opération complexe, les représentants des sociétés concernées ont
arrêté un projet de traité de fusion le 13 mai
2016 qui a fait l’objet de deux
rapports réalisés par
un commissaire à la fusion sur la valeur des apports et sur leur rémunération et ce dans le respect
de l’article L.
236-10 du code de commerce.
Les rapports concluent que la valeur des apports n’est pas surévaluée (7,9
M€) et que le
rapport d’échange est équitable.
Le commissaire a constaté que la valorisation de la société absorbée SARA et de la
société absorbante SODEMEL a été établie sur la base d’une approche patrimoniale. Elle a été
mise en œuvre en réévaluant la valeur nette comptable des actifs et des passifs des deux sociétés,
afin de prendre en compte les plus ou moins-values au 31 décembre 2015. Dans le cadre de
cette approche, les titres de participation et l’actif immobilier détenus par la SARA et par la
SODEMEL ont fait l’objet d’une réévaluation. La SARA pour sa part est propriétaire de 37
790
actions de la SOCLOVA
(valeur nominale de 25 €) et de d’autres actions (BRE notamment).
Sur ce point, la ville a transmis le rapport du cabinet
d’expertise
en charge de
l’évaluation.
Ce rapport indique que la valorisation de la SARA repose sur une plus-value sur
titres de la société SOCLOVA. La valorisation de cette SEM immobilière, à vocation sociale,
peut être appréhendée selon trois méthodologies
(les deux premières n’ayant pas été retenues)
:
-
la première fondée sur le montant des capitaux propres au 31 décembre 2013 ;
-
la deuxième fondée sur le montant des capitaux propres corrigés de la plus-value latente sur
le patrimoine de la société ;
-
la troisième, méthode privilégiée par le rapport, fondée sur le rendement attendu des actions.
En effet,
la SARA agit en tant qu’actionn
aire minoritaire. Dans ce cadre, la loi ALUR a
défini des règles de distribution des dividendes des SEM de construction et de gestion des
logements sociaux : ceux-ci ne peuvent être « supérieurs à un pourcentage de la valeur
nominale des actions égal ou in
férieur au taux d’intérêt servi au détenteur d’un livret A au
31
décembre de l’année précédente, majoré de 1,5 points » (article L.
481-8 du Code de
l’Habitat et de la Construction). La détention de la SARA présente en effet un caractère
pérenne et n’a don
c pas pour objet de spéculer sur la valeur de sa participation.
7
Le capital de la SARA est détenu par la ville (71,43 %), ALM (7,07 %) et Ecouflant (0,09 % pour les
acteurs publics et 13,41 % pour les acteurs privés (dont 7,64 % pour la CDC).
8
Le capital de SODEMEL est détenu par le Département 49 (46,15 %), ALM (10,27
%), ville d’Angers
(3,35
%), la communauté d’agglomération de Saumur (3,68
%), la ville de Cholet (3,68 %) et le SIE de Maine-et-
Loire pour 6,08 %. Les actionnaires privés détiennent 26,78 % dont la CDC à hauteur de 16,13 %.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
La méthode retenue n’apparaît pas adaptée au cas présent
: une politique active de
distribution de dividendes a été engagée dès 2014 (avant la fusion-absorption) par la
SOCLOVA. Propriétaire de 11,95 % des actions SOCLOVA, la SARA a ainsi encaissé en 2014
et en 2015 plus de 0,91
M€
. Entre 2014 et 2017 la SARA puis ALTER CITES ont encaissé près
de 2
M€. La politique de versement de dividendes ne s’arrête pas là puisqu’elle va se poursuivre
en 2019.
Ni l’expert
-comptable, ni le commissaire à la fusion
qui s’est
prononcé sur la valeur des
apports et sur leur rémunération ne pouvaient ignorer cette situation.
L
a chambre relève également que la valeur de l’action retenue de 25
€ (valeur nominale
)
est particulièrement faible au regard de la vente d’actions de la SOCLOVA de la ville à ALM,
faite en octobre 2016 soit une dizaine de mois après l’évaluation faite par
le cabinet précité.
Cette transaction a été réalisée sur la base d’une action fixée à
240,20
€
. En retenant cette valeur,
les titres détenus par la SARA sur la SOCLOVA atteindraient le montant suivant : 37 790
actions x 240,20
€ = 9
069 600
€, soit 10
fois la valeur des actifs financiers de la SARA !
La prise en compte de cette situation au réel montre que la valeur de la SARA, loin
d’être
identique, est en réalité deux fois supérieure à celle de la SODEMEL. Il peut être ajouté
que l
es statuts de la SOCLOVA n’imposent à aucun moment des conditions particulières de
vente (sous réserve des conditions légales).
Valeur des sociétés selon la méthode du commissaire à la fusion et sur la
base de la situation nette
Méthode validée
SARA sur la base de la
valeur des titres
SOCLOVA à 25
€
SODEMEL
SARA sur la base de la
valeur
des
titres
SOCLOVA à 240,40
€
Situation nette au 31/12/2015
6 942 224
9 893 723
6 942 224
Réévaluation des titres
922 217
602 607
9 042 217
Plus-value sur bâtiment
168 260
1 145 560
168 260
Provisions statistiques nettes
d’IS
-
954 335
-
Engagements retraite non provisionnés
(34 171)
(34 171)
Impôts différés
(70 387)
(582 722)
(70 387)
Situation nette retraitée au 31/12/2015 selon le traité
de fusion
7 928 143
12 013 503
16 048 143
Nombre d'actions composant le capital social
75 001
125 000
75 001
Valeur de l'action
106
96
214
Parité selon le traité de fusion
1,1
2,2
Source : rapport du Commissaire à la fusion sur la rémunération des apports et CRC
Cette opération a été réalisée au détriment des actionnaires de la SARA et tout
particulièrement de la ville qui disposait de 78,78 %
des actions de la société. A l’inverse, les
actionnaires de la SODEMEL et au premier chef, le département (46 % des actions) ont été les
bénéficiaires de cette opération.
COMMUNE D’ANGERS
27
L’ordonnateur en fonctions également président d’Altercités et le président du conseil
départemental de Maine et Loire ont précisé dans leurs réponses aux observations provisoires
qui leur ont été adressées qu’ils avaient suivi
les recommandations du cabinet concerné. Ils
ajoutent
qu’à l’époque, la décision avait été prise en prenant en compte différents facteurs
:
perte de confiance
dans la SARA (en situation financière difficile) et impossibilité d’anticiper
le fait que la ville allait développer une politique de distribution de dividendes. La commissaire
aux comptes ajoute en réponse à l’extrait qui lui a été adressé qu’
à la date d'émission du rapport,
le 26 Mai 2016, la SOCLOVA n'avait pas adopté une politique active de distribution de
dividendes. En effet, à cette date, elle avait connaissance des éléments suivants :
Absence de dividendes distribués sur les exercices 2012, 2013 et 2014, selon le rapport de
gestion de l'exercice 2014,
Distribution de 340 K€ de dividendes sur l'exercice 201
4 selon le procès-verbal de
l'Assemblée Générale des actionnaires du 24 Juin 2015.
Elle soutient par ailleurs,
qu’elle n’avait pas à se
prononcer sur l'opportunité
économique de l'opération ni sur les stratégies de groupe qui sous-tendent l'opération, La
valorisation des actions de la SOCLOVA au prix de 240 €, correspondant à la valeur de cession
des actions de la Ville à ALM en octobre 2016, n'est selon elle pas justifiée à la date de la fusion
pour les raisons suivantes :
Valeur connue après l'opération d'apport / fusion ;
La Ville est actionnaire majoritaire avec plus de 50 % des actions ;
L'évaluation pour l'opération d'apport / fusion a été réalisée dans un contexte de détention
durable.
La chambre maintient cependant son observation. L
e détail des 0,91 M€ de dividendes
indiqué ci-dessus correspond à un versement par la SOCLOVA de 340
110 € en 2014 et
de
573
062 € en 2015 en faveur de la SARA. Le
rapport sur la rémunération des apports précise
pourtant bien que la revalorisation de la valeur nette comptable des actifs et des passifs des deux
sociétés a été faite « afin de prendre en compte les plus ou les moins-values au 31 décembre
2015 ». Enfin,
si l’hypothèse de la connaissance d’un seul encaissement de dividendes à hauteur
de 340
000 € s’avérait exact, un tel encaissement aurait dû alerter les acteurs
quant à la
valorisation des actifs financiers et sur la possibilité de ne pas supporter les contraintes de la loi
ALUR du 24 mars 2014.
Les relations financières
d’ALTER CITES
avec la ville
La commune confie à ALTER CITES
des opérations d’aménagement.
Au regard de
l’importance
des opérations en cours (4,9
M€ restant à verser au 1
er
janvier 2018), les enjeux
paraissent
a priori
limités
, sous réserve d’
une étude approfondie de chaque opération.
La prospective financière établie par la société (plan stratégique et financier du groupe
ALTER 2018-2021) apparaît favorable et ne semble pas présenter de risques pour la
collectivité.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
1.3.3
Les sociétés publiques locales angevines
1.3.3.1
ALTER SERVICE
ALTER SERVICE est depuis le 30 juin 2016 le nouveau nom de SPL2A qui est une
société publique locale. Le capital social est détenu par ALM pour 55,26 %
et la ville d’Angers
pour 44,74 %.
L’objet social de la société est
particulièrement étoffé. Elle a vocation notamment à
réaliser des actions ou opérations d'aménagement, d'étudier et d'entreprendre des opérations de
construction de toute nature, d'exploiter tous services publics à caractère industriel ou
commercial ou toutes autres activités d'intérêt général contribuant notamment au
développement économique, culturel ou sportif de ses collectivités actionnaires.
Dans sa réponse à l’extrait du rap
port provisoire qui lui a été adressé, le président
directeur général de la société a indiqué que l’objet social allait être modifié « afin d'assurer la
cohérence de la politique d'aménagement du territoire » en supprimant dans celui-ci la
réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement.
Cet objet social se traduit par d’importants liens juridiques tissés avec la commune.
ALTER SERVICE
, dans son métier d’exploitant des services publics, gère ainsi
:
-
sous forme de convention de prestations de services, l
’activité du stationnement payant de
la Ville d’Angers sur voirie qui concerne 3
970 places (et d’
Angers Loire Métropole pour
les parcs en enclos et en ouvrages
–
soit environ 5 400 places) ; la SPL collecte les recettes
à la Ville d’Angers dans le cadre d’une régie de recettes et a perçu une rémunération pour
ses prestations de 563 848
€
en 2017 (pour une dépense de 638 848
€
) ;
-
sous la même forme,
la supervision et la gestion du dispositif de contrôle d’accès aux
plateaux piétonniers de la Ville d’Angers
;
-
sous la même forme,
l’activité du
« déplacement-autopartage » ;
-
s
ous la forme d’une convention d’une délégation de service public, le centre
de remise en
forme SPAVITA.
Au-delà, le conseil municipal du 24 septembre 2018 a délibéré pour valider une
augmentation du capital de la société, qui passera de 0,75
M€
à 1,75
M€, augmentation qui
se
fera proportionnellement au capital détenu par chaque actionnaire.
La motivation de cette augmentation, selon le conseil municipal, est de répondre « à la
volonté de co
nforter le capital social d’
ALTER SERVICE, compte tenu des investissements à
venir sur le réseau de chaleur et le parking de la patinoire », autrement dit sur les seules
compétences de la communauté urbaine
9
.
La prospective financière fournie par la ville concernant ALTER SERVICE apparaît
favorable et ne semble pas présenter de risques pour la collectivité.
9
A noter que cette augmentation de capital social sera sans conséquence sur la répartition des sièges
d’administrateurs
: neuf sièges pour Angers Loire Métropole, huit
sièges pour la Ville d’Angers.
COMMUNE D’ANGERS
29
Le centre de remise en forme SPAVITA
SPAVITA
, a fait l’objet d’une convention de délégation de service pu
blic le
25 juin
2012 sous le mode de l’affermage concessif, par laquelle la Ville d’Angers a confié à la
SPL2A la gestion, l’exploitation, l’entretien et la maintenance du centre de remise en forme
installé dans les locaux d’
AQUAVITA (piscine ludique appartenant à la ville).
SPAVITA, partie intégrante de la piscine ludique AQUAVITA, est un espace de soins
individuels, complémentaire aux espaces d’activités d’
AQUAVITA : petite enfance
(découverte
de l’eau), jeunes (espace dynamique), adultes (détente loisirs
). Le champ
d’intervention est très large
10
. Il est également envisagé des cures (« déstress, silhouette,
récup »
). Pour ce faire, il s’appuie sur des
coaches
sportifs, des esthéticiennes, etc.
Les résultats de l’activité sont
, au moins depuis 2014, négatifs (cf. annexe n° 5). Ils sont
de - 0,13
M€ en 2017 pour 0,61
M€ de produits d’exploitation. On pourra relever à cet égard
des difficultés à établir des prévisions fiables (cf. annexe n° 5).
La chambre constate que non seulement il s’agit d’une activité con
currentielle qui
requiert des compétences et une expérience dont ne dispose pas la SPL, mais qu’en outre il
apparaît discutable que ce type d’activité puisse être considéré comme un service public.
L’ordonnateur dans sa réponse aux observations provisoire
s envisage de mettre fin au
contrat de délégation de la SPL à son échéance (janvier 2022) pour en confier la gestion, après
appel d'offres, à un opérateur dont c'est le métier.
1.3.3.2
ALTER PUBLIC
La SPL de l’Anjou
a été créée en septembre 2010 avec un changement de dénomination
sociale le 24 juin 2016 pour devenir ALTER PUBLIC. Elle a notamment pour objet de réaliser
des opérations d'aménagement. Ne possédant que 0,6 % du capital de la société, mais un siège
d’administrateur au sein d’un conseil d’administration
(ALM dispose de cinq sièges), la
commune a pu lui confier directement, par différents mandats, la construction de la couverture
des voies sur b
erges dans le cadre de l’opération Cœur de
Maine et la construction de la
patinoire.
1.3.3.3
ALTEC
Par délibération en date du 27 mars
2017, la commune a approuvé la création d’une
société publique locale « Angers Loire Tourisme Expo Congrès » (ALTEC) qui regroupe les
missions de service public assurées par
l’ex SEM Angers Loire Tourisme
et par Angers expo
congrès (SEM). Depuis le 1
er
janvier 2018, elle a repris
les activités de gestion de l’Office de
Tourisme en lui agrégeant l’exploitation et le développement
du Centre de Congrès et du Parc
des Expositions d’A
ngers.
10
- Espace forme : équipement cardio-training, plateau de musculation, espace fitness,
- Espace Spa : hammam, Sauna, Jacuzzi, solarium,
-
Bains hydro massant (taux d’occupation inférieur à 3
%),
- Soins de corps dont réflexo-plantaire, tonique dos, régénérant dos, pierres chaudes, modelage minceur,
modelage Lomi, modelage ayurvédique, etc.
), Cabine d’épilation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
Le capital social est détenu à 50 % par ALM et 50 % par la ville et le nombre de sièges
au conseil d’administration est de 12
, répartis égalitairement entre les deux organismes.
La gestion transitoire de la délégation de service public « office de tourisme
et port fluvial »
Concernant la période antérieure à la création de cette SPL, la délibération n° 2015-396
du 28 septembre 2015 a approuvé un avenant à la délégation de service public passée entre la
ville et la SEML Angers Loire Tourisme « office de tourisme et port fluvial ».
En effet, «
l’accueil, info
rmation des touristes et des visiteurs angevins, conception et
commercialisation des prestations touristiques à l’accueil de l’office de tourisme, contribution
à l’accueil des autocaristes, contribution à l’accueil des camping caristes
» étant devenues des
compétences communautaires, la ville a validé le fait de transférer ces dernières compétences
dans la délégation de service public « promotion touristique » de la communauté urbaine.
Ce processus est irrégulier et aurait dû respecter les règles de mises en concurrence. La
ville justifie la mise en place de cet avenant par le fait qu’il «
s’agit de régler une situation
provisoire, le temps pour la ville et ALM de réorganiser la compétence tourisme et ses modes
de gestion » tout en précisant que la délégati
on de service public s’achèvera
it le
31 décembre 2017,
soit au terme d’
une période de deux ans.
La mise en concurrence pour la gestion du centre des congrès et du parc des
expositions
La commune a procédé à une mise en concurrence pour l’attribution d’une
délégation
de
service public d’une durée de cinq
ans du centre des congrès et du parc des expositions
d’Angers
après délibération sur le principe le 29 février 2016. Celle-ci a été attribuée le 29 mai
2017 à la SAEML Angers Expo Congrès pour un commencemen
t d’exécution au 1
er
janvier
2018, alors même que la SPL « Angers Loire Tourisme Expo Congrès » destinée à exploiter
ces équipements était déjà créée depuis le 27 mars 2017.
La chambre
relève le caractère factice de cette mise en concurrence qui n’a abouti
qu’à
une seule remise d’offre (un second candidat avait été déclaré recevable, mais n’avait pas donné
suite). La SAEML n’aura jamais exercé cette nouvelle délégation puisque celle
-ci a été
transférée à la SPL le 27 novembre 2017. En procédant ainsi, la co
mmune s’est exposé à un
risque juridique élevé.
L’ordonnateur dans sa réponse aux observations provisoires a indiqué qu’au cours de la
procédure de mise en concurrence, la ville a considéré qu’
au regard du peu de candidats à la
gestion de ces équipements,
la création d’une SPL apparaissait plus appropriée. Toutefois, la
procédure d’appel à concurrence aurait pu tout simplement être abandonnée à partir du moment
où la commune a envisagé le transfert de la gestion des équipements à une SPL.
COMMUNE D’ANGERS
31
1.3.4
Le GIE (Groupement
d’intérêt économique)
La « galaxie
» ne fait pas état de l’existence de ce groupement d’intérêt économique.
L’article L.
251-1 du code du commerce dispose que «
le but d’un GIE est de faciliter ou de
développer l'activité économique de ses membres, d'améliorer ou d'accroître les résultats de
cette activité. Il n'est pas de réaliser des bénéfices pour lui-même. Son activité doit se rattacher
à l'activité économique de ses membres et ne peut avoir qu'un caractère auxiliaire par rapport à
celle-ci ».
Selon la collectivité, le GIE a été créé pour faciliter et optimiser la gestion des différentes
structures ALTER (cf. annexe n°
7). La chambre souligne que dans un tel montage, l’existence
d’un GIE rend plus difficile pour les élus ou les adhérents, le contrôle su
r le fonctionnement ou
l’administration effective des différentes sociétés dans lesquelles elle disposent d’actions.
Sur le plan juridique, l’existen
ce du GIE ne simplifie pas, pour ce qui concerne les SPL,
l’exercice par la commune d’un
contrôle analogue à celui
qu’ effectue
sur ses propres services
11
,
condition de l’application du principe
in house
la
dispensant de
la mise en concurrence de ces
sociétés.
Sur le plan financier et de la gestion du personnel, le coût de chaque activité ou secteur
d’activité n’apparaît
clairement
dans les rapports d’activité.
S’il n’est pas fait obligation de présenter une délibération approuvant la création d’une
telle structure au conseil municipal, un GI
E n’étant pas une société commerciale, une
information aurait été un gage de transparence.
1.3.5
Angers Loire télévision
1.3.5.1
La cessions des actions
La société Angers Loire télévision (ALT) a été créée 2013
12
. La commune était
propriétaire de 28,5 % des actions
13
, ju
squ’à sa décision de
les céder par délibération en date
du 29 mars 2016, à M. Chaba
ne, président du SCO d’Angers,
pour une valeur de 43 168
€
.
La chambre relève que la collectivité a investi 100
€
par action au moment de sa création
en 2013 et que trois années plus tard la valeur de cette dernière a été estimée à 37,9
€.
La
délibération ne fait pas état de cette perte de 70 832
€
14
.
Elle s’interroge également sur la méthode retenue pour son évaluation. L
e calcul réalisé
par un
cabinet d’expertise comptable
a été fait le 30 janvier 2016 sur la base des années 2013
et 2014 sans tenir compte du résultat de
l’année 2015 (même provisoire) et sans tenir compte
du fait que la société allait pouvoir diffuser en haute définition à compter du 1
er
avril 2016.
11
Dans une telle situation, la commune n’est pas soumise aux règles de la commande publique.
12
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des
comptes du 22 octobre 2014
13
Tout comme Angers Loire développement ; les investisseurs privés disposant de 33,5 % du capital.
14
Apport en capital de 114 000
€
–
vente des actions 43 168
€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
1.3.5.2
Remise gracieuse de dette
La ville d’Angers met à disposition d’
Angers Loire télévision des locaux privatifs et
communs en vertu d’une convention d’occupation en date du 18
juin 2013. Cette convention
prévoit que la SAEML supporte les charges locatives.
Par délibération du conseil municipal du 25 avril 2016, la ville a décidé de procéder à
une remise gracieuse en faveur de la société pour un montant de 25 074,56
€
en raison
d’«
une
erreur matérielle liée aux conditions de refacturation des charges d’électrici
té auprès de
l’occupant (absence de relevés annuels des compteurs
».
La chambre relève :
-
que la période de remise gracieuse du 20 février 2013 au 2 décembre 2015 ne
correspond pas
à la période d’occupation qui ne commence qu’au 18
juin 2013 ;
-
que la commune avait décidé de la vente de ses actions dans cette société à peine un
mois auparavant ;
-
que les quatre administrateurs de la société ont participé au vote alors qu’ils étaient
intéressés à l’affaire dans la mesure où ils
en ont assumé la gestion sur la période
concernée.
1.3.5.3
La convention de mise à disposition de locaux privatifs et mutualisés dépendant
de l’immeuble sis 3 rue de la rame à Angers signée avec le nouveau propriétaire
Une convention a été signée entre la ville et M. Saïd Chabane, nouveau président
d
’
Angers Loire télévision pour la mise à disposition de locaux privatifs et mutualisés dépendant
de l’immeuble sis 3 rue de la rame à Angers pour une durée allant du
20 avril 2016 au
31 décembre 2018, soit 32 mois. La mise à disposition concerne des locaux ayant une superficie
de 542,53 m² dont une partie « à usage commun » de 141,98 m², soit 400,55 m².
Cette convention fait suite au contrat existant entre la ville et la société Angers Loire
Télévision rachetée par M. Chabane.
L
a chambre relève qu’il n’y a pas de qualification juridique de l’act
e passé entre les
deux parties ce qui présente des risques juridiques et financiers pour la collectivité. Questionnée
sur ce point, la commune a indiqué qu’il s’agissait d’une simple convention d’occupation du
domaine public.
Par ailleurs le montant retenu est particulièrement faible (3,39
€
par m²) au regard du
marché de l’immobilier de bureau
15
et par rapport à la propre évaluation de la collectivité
(6,42
€ par m²)
16
. Sur cette dernière évaluation, Angers Loire télévision aurait dû payer un loyer
hors charge de 41 774
€
.
Au regard d’un tel montant,
la collectivité aurait dû procéder à une
demande d’avis du service des domaines de l’
É
tat en application de l’article L.
1311-10 du
CGCT, demande qu’elle n’a pas faite.
Questionnée sur ces deux derniers points, la commune a
indiqué que :
15
Selon le site internet « pole-implantation.org » à la date du 29
janvier 2019, le prix bas de l’immobilier
de bureaux sur Angers était de 87
€/m²/an HT soit 7,25
€ par mois et pour le site «
bureaux locaux » toujours sur
Angers entre 73
€, prix bas, 138
€ prix moyen et prix haut 255
€.
16
Une décision du maire en date du 22 décembre 2016 considère que pour les bureaux il faut retenir
6,42
€
par m²
pour l’année 2017
COMMUNE D’ANGERS
33
-
« le montant du loyer annuel est de 22 049
€
pour 300 m² affectés à Angers Télé (sur
un total de 542 m², le reste étant affecté à des associations et à des parties communes à
75
€
le m
² révisé selon l’indice de la construction
». Une telle réponse est inexacte dans
la mesure où il est indiqué précisément en quoi consiste la mise à disposition,
notamment pour les parties communes, et que par conséquent on ne peut retenir une
superficie de seulement 300 m², superficie erronée puisque même en décomptant les
parties communes celles-ci atteignent 400 m² ;
-
L’article L.
1311-
10 du CGCT ne s’applique que pour des projets d’opérations
immobilières et ne concerne pas ce type de convention. Une telle réponse apparaît
discutable, car il s’agit de simples locaux de bureaux ne supportant de caractéristiques
propres au domaine public. À titre subsidiaire, les facturations de cette mise à
disposition sont imputées à l’article 752 revenus des immeubles e
t non en redevance
d’occupation du domaine public communal (article 70323).
1.3.5.4
Un soutien financier continu et
important de la ville qui s’appuie sur une
convention d’objectifs et de moyen
La mise en place d’une convention d’objectifs et de moyen
s
L’ar
ticle L. 1426-1 du CGCT relatif à la communication audiovisuelle prévoit la
possibilité pour les communes ou leurs groupements d’éditer un service de télévision destiné
aux informations sur la vie locale. Dans ce cadre,
une convention d’objectifs et de moyen
s doit
être signée avec la personne morale à laquelle est confié le service. Celle-ci doit définir les
missions de service public et les conditions de mise en œuvre. Une telle convention doit avoir
une durée de trois à cinq ans.
La chambre relève qu
’au lieu d’u
ne seule, deux conventions identiques ont été signées,
l’une entre la ville et Angers Loire Télévision le 29
avril 2016
et l’autre entre ALM et Angers
Loire Télévision le 17 mai 2016. Pourtant, les statuts de la communauté urbaine ne prévoient
aucunement l
’exercice d’une telle compétence.
Les missions de service public confiées par la collectivité sont longuement décrites dans
la convention entre ALT et la commune. Le « projet éditorial d'Angers Télé répond à une
mission de service public dans la mesure où la chaine locale traitera de l'actualité du territoire
angevin. Sa ligne éditoriale sera celle d'une information pluraliste, accessible et en prise directe
avec le terrain. ». De telles missions apparaissent particulièrement générales et peuvent
s’appliquer à n’importe quel territoire de France. Aucune durée d’émission
ni horaires de
programmation ne sont imposés.
La loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 précise que « les interventions des collectivités
s’effectuent
d
ans
des
conditions
objectives,
transparentes,
non
discriminatoires
et
proportionnées. » Pourtant la convention ne rappelle ses obligations, majeures, que de manière
fugace.
Sur le montant de la subvention, aucune explication n’est apportée
pour justifier son
niveau.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
La durée de la convention ne
respecte pas l’article L.
1426-1 qui impose une période de
trois à cinq ans :
la convention a une durée qui s’étale
du 20 avril 2016 au 31 décembre 2018,
soit 32 mois.
Le versement de subventions
Les soutiens apportés à Angers Loire Télévision par la vill
e d’Angers
2013
2014
2015
2016
2017
Subv article
6574
400 000
€
400 000
€
400 000
€
210 531,46
€
165 000
€
Source : comptes de gestion
Le versement de subventions est essentiel au fonctionnement de la société dont le chiffre
d’aff
aires en 2014 atteignait 72 146
€
et les subventions perçues 719 807
€
. ALM participe
également au financement de ce service. Au-delà, les sommes perçues par la société
atteignent les niveaux suivants :
Les subventions d’exploitation perçues par Angers Loire télévision
en
millions
d'euros
31/12/2013
31/12/2014
31/12/2015
30/06/2016
30/06/2017
12 Mois
12 Mois
12 Mois
6 Mois
12 Mois
Subventions
d'exploitation
0,716
0,72
0,707
0,25
0,336
Source : Scores et décision
Des soutiens financiers à valider juridiquement
Les
articles 107 et suivants du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
(TFUE) interdisent les aides publiques versées aux « entreprises » dès lors qu’elles sont
susceptibles de fausser les règles de la concurrence sauf dérogations
17
.
17
Règlement n°
1407/2013, du 18 décembre 2013 relatif à l’application des articles 107 et 108 du TFUE
aux aides de minimis qui prévoit un plafond de 200 000
€
d’aide par entreprise unique, sur une période
de trois exercices fiscaux et
règlement n°360/2012 du 25 avril 2012 relatif à l’application des articles 107
et 108 du TFUE aux aides de minimis accordées à des entreprises fournissant des services d’intérêt
économique général (SIEG) qui prévoit un plafond de 500 000
€
d’aide par entreprise, sur une période de
trois exercices fiscaux.
COMMUNE D’ANGERS
35
La compétence p
our apprécier si les projets d’aides notifiés par les États peuvent être
autorisés au regard des exceptions prévues (règlement d’exemption par catégorie d’aide ou
règlement d’exemption pour service d’intérêt économique général, ce que n’est pas le service
au cas présent, faute de définition de contraintes de service public) appartient exclusivement à
la Commission européenne sous le contrôle du juge communautaire et ne saurait être présumée.
L
e simple défaut de notification suffit pour entacher d’illégalité
les actes nationaux de « mise à
exécution » de ces aides et donc peuvent donner lieu à un contentieux administratif.
Même en cas de décision de compatibilité prise par la Commission, lorsque l’aide n’a
pas été notifiée, le juge national doit condamner l’e
ntreprise au minimum à verser des intérêts
pour la période comprise entre la date d’octroi de l’aide et la décision de la Commission
.
Au cas présent, la société bénéficie de montants de subventions supérieurs aux règle
de
minimis
. Au-
delà, avant l’octroi d’une telle aide, l’entreprise bénéficiaire aurait dû être
informée par écrit du montant potentiel de l’aide
18
ainsi que de son rattachement au règlement
de minimis
n°
1407/2013 en citant l’intitulé du texte et sa date de publication au Journal officiel
de l
’Union européenne (JOUE). Ce
la ne semble pas avoir été le cas.
Une nouvelle convention signée le 10 avril 2019
La chambre relève que pendant plus de trois mois, la chaîne de télévision a pu
fonctionner sans convention. Si la durée de la convention (trois ans) est devenue conforme et
des améliorations ont été apportées (par exemple : article 1 adhésion à la charte de la Laïcité
d’Angers
Loire
Métropole, de la ville d’Angers et du CCAS) avec un retrait en matière
d’engagement financier (0,36
M€), les observat
ions faites sur la convention qui vient de
s’achever restent globalement valables, les deux conventions étant très proches.
Recommandation n°
6 :
Sécuriser le dispositif de subventionnement en faveur d’Angers
Loire Télévision.
L’ordonnateur en fonctions précise dans sa répo
nse aux observations provisoires que
le soutien apporté à Angers Loire Télévision par la Ville d'Angers est passé de 400 000 € en
2013 à 140 000 € en 2019, cette dégressivité devant se poursuivre jusqu'au terme de la
convention pour atteindre 100 000 € en 2021. Il indique également qu’il mettra en œuvre la
recommandation et que c'est par « inadvertance » que quatre élus du Conseil Municipal,
administrateurs d'Angers Loire Télévision, ont participé au vote du Conseil Municipal sur la
remise gracieuse des charges locatives.
18
Règlement n° 360/2012 du 25 avril 2012.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
1.4
EPARC (Etablissement public angevin pour la restauration collective)
Un rapport spécifique va être prochainement publié par la chambre sur cet
établissement. Toutefois plusieurs éléments concernent directement la commune dans ses
relations
juridiques et financières avec l’EPARC.
La commune a créé cet établissement sous une forme juridique inadaptée : son statut
d’
établissement public industriel et commercial est incompatible avec les activités de
restauration scolaire qui ont un caractère administratif. Dans ce cadre, seuls des agents
appartenant au statut de la fonction publique peuvent intervenir, or ces derniers ont été indûment
soumis au code du travail. L’EPARC assure en outre des prestations
en dehors de la commune
d’Angers sans en avoi
r la capacité juridique : s
a zone d’intervention couvre, à ce jour, la moitié
des 30 communes de la communauté urbaine.
Si le conseil municipal est seul compétent pour déterminer les tarifs de la restauration
scolaire
19
, il s’avère que dans les faits c’est
le
conseil d’administration
de l’EPARC qui les fixe.
En réponse à cette observation, l’ordonnateur en fonctions a indiqué que le conseil
Municipal du 24 juin 2019 a procédé à la fixation des tarifs de la restauration scolaire
Les relations financières s’
appuient sur une convention de 1983 de quatre articles
rédigés sur une page
qui n’a jamais été revue depuis.
Le versement de subventions depuis 2013
a été le suivant :
Subventions versées par la ville entre 2013 et 2017
2013
2014
2015
2016
2017
Var 2013-2017
Subvention communale
1 821 415
1 821 415
1 755 415
1 600 000
1 600 000
-12,2%
Source : Comptes de gestion
Leur baisse de 12 % entre 2013 et 2017 a été compensée
par l’augmentation
concomitante du chiffre d’affaires constitué uniquement
de la vente des tickets de cantine.
La mise en place d’une nouvelle convention
aurait permis de fixer des objectifs, de
conditionner son montant et d’échelonner les versements en fonction des besoins
, dans un
contexte où sa situation financière est confortable : sa trésorerie
est en fin d’année supérieure à
4
M€
pour un chiffre d’affaire
s de 7,5
M€ et ses
comptes enregistrent en p
rovisions l’équivalent
de 2,5 années de subventions.
Questionnée sur la façon dont la subvention est calculée actuellement, la collectivité a
indiqué «
qu’il s’agit d’un montant forfaitaire qui a dû être fixé à ce niveau il y a longtemps
considérant qu’il assurait le fonctionnement normal de l’EPARC.
»
19
CE, 14 avril 1995,
commune de Séné
; CE, 11 juin 2014,
Ville de Paris
.
COMMUNE D’ANGERS
37
La ville a mis à disposition de
l’établissement
une cuisine centrale sur la b
ase d’une
convention en date du 28 novembre 1983 modifiée par deux avenants, qui prévoit une
redevance de 12 000 francs (environ 4 000
€
après révision selon l’ICC de l’INSEE). Ce
montant est particulièrement faible au regard de la valeur des investissemen
ts réalisés et n’a
jamais été revu depuis 1983.
Enfin, on peut souligner que cette mise à disposition n’est pas valorisée dans l’actif de
la ville.
La transformation en société publique locale (SPL)
La ville a décidé
de transformer l’établissement en société publique locale dotée d’
un
capital social de 1,7
M€ détenu par 14 communes
20
(dont 1,6
M€
pour la seule
ville d’Angers
).
Elle a pour vocation d’exploiter une nouvelle cuisine qui devrait produire plus de 2,3 milli
ons
de repas dont 20 % pour le compte du CCAS de la ville. Or, e
n application de l’a
rticle L. 1531-1
du CGCT, les SPL ne peuvent pas intervenir pour le compte de personnes publiques ou privées
non actionnaires, même dans le respect des règles de la commande publique et même à titre
accessoire, ce qui exclut
de facto
le CCAS du bénéfice de telles prestations.
Les enjeux sont importants pour l’équilibre économique
de la SPL dans la mesure où la
nouvelle cuisine doit intégrer la réalisation supplémentaire de 500 000 repas au profit du CCAS
en sus des 2 millions déjà réalisé et le transfert de 40 de ses agents.
La construction de la cuisine centrale dont la mise en service est prévue en 2021 selon
le conseil de gestion représente un programme d’investissement d
e 8
M€
HT financé par une
subvention d’équipement de 1,6
M€
versée par la commune d’Angers sur deux exercices et un
emprunt de 6,4
M€
supporté par la SPL.
L’EPARC a été dissout le 31 août 2019 à la suite d’une délibération du conseil municipal
en date du 24 juin précédant.
1.5
La caisse des écoles
La caisse des écoles est un établissement public local destiné à faciliter la fréquentation
de l'école par des aides aux élèves en fonction des ressources de leur famille. S
i elle n’a pas
procédé à des opérations comptables au cours des trois dernières années, la commune peut
décider de procéder à sa suppression.
Le budget de la c
aisse des écoles d’Angers repose essentiellement sur des subventions
versées par la commune, pour environ 0,24
M€. Elle ne dispose d’aucun
moyen propre et ce
sont les services de la commune qui l’assistent dans sa gestion. L’actif de son bilan est composé
à 98 %
de disponibilités en 2016 (caisse). Elle intervient pour l’essentiel dans le portage du
programme de réussite éducative de la commune.
20
Angers (96 % des actions), Saint Barthélémy d'Anjou (1,2 % des actions), les autres communes
disposant de moins de 1 % du capital.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
Des difficultés importantes de gestion (administratives et comptables) ont été
rencontrées par les services de la mairie. À
titre d’exemple, des élus communaux non membres
de la caisse ont été amenés à intervenir dans la gestion de l’établissement en si
gnant des
bordereaux de mandats ou de titres sans que ni les gestionnaires ni le comptable public ne s’en
rendent compte (jugement du 18 octobre 2018 de la CRC).
Les statuts de la caisse des écoles d’Angers, adoptés en 1912 par le conseil municipal,
ont été modifiés par une délibération du 30 juin
2008 de l’organe délibérant de la caisse.
Ces
modifications sont irrégulières à double titre. Le comité de l
a caisse des écoles n’est
en effet
pas compétent pour modifier des statuts arrêtés par le conseil municipal de la collectivité de
rattachement. Il ne l’est pas davantage pour arrêter une liste des membres du comité
d’administration et désigner son président en s’affranchissant des
dispositions législatives du
code de l’éducation qui s’imposent tant à la commune qu’à la
caisse.
La commune pourrait dans ce cadre examiner la possibilité de réintégrer ses actions au
sein du budget communal en faisant une étude de coût /avantage.
L’ordo
nnateur en fonctions a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires avoir
engagé une réflexion sur la possibilité de réintégrer les actions de la caisse des écoles au sein
de ses propres services et du budget communal.
1.6
Aménagement - habitat : la situation de la SOCLOVA
1.6.1
La SOCLOVA,
société d’économie mixte de logement social
Le conseil d’administration
la SOCLOVA est composé de 18 membres dont deux
représentants de locataires. Huit élus du conseil municipal de la ville sont administrateurs, soit
un administrateur sur deux.
Le capital social de la société s’élève à 7
,90
M€
. Il se compose de 316 200 actions de
25
€
.
Les principaux actionnaires sont la ville d’Angers av
ec 56,89 %, ALTER CITES avec
11,95 % et la CDC avec 10,79 %.
1.6.2
Relations financières
1.6.2.1
La distribution de dividendes
L
a société s’est engagée dans une politique de distribution de dividendes substantiels à
ses actionnaires depuis 2015.
Un rapport de l’ANCOLS
21
précise à cet égard «
qu’a
près
consultation de la fédération des EPL, d’un bureau d’e
xpertise comptable et du commissaire
aux comptes, la SEM considère que l’application du nouvel article du CCH ne s’applique pas
aux réserves constituées antérieurement à 2014 et que l’encadrement des dividendes n’est pas
rétroactif. Aux fins de limiter l’i
mpact sur le modèle économique de la SEM, la société a
néanmoins décidé de limiter le montant des dividendes à 80 %
maximum du résultat de l’année,
avec un solde devant être supérieur ou égal à 1 000 000
€
. »
21
Agence nationale de contrôle du logement social
COMMUNE D’ANGERS
39
Le rapport ajoute concernant la distribution de dividendes :
« Au-
delà du fait qu’elle impacte fortement le bilan de la société et implique un
réajustement à la baisse de sa politique patrimoniale, la distribution de montants élevés de
dividendes décidée par la gouvernance apparaît critiquable compte t
enu de l’origine des
réserves. Ces dernières ont en effet été constituées en grande partie grâce aux aides directes ou
indirectes dites d’
É
tat obtenues dans le cadre de l’exercice du service d’intérêt économique
général (SIEG), dont une évaluation indicati
ve partielle a été réalisée à l’occasion du contrôle.
»
Sur les 53
M€
figurant en réserves fin 2013, 12
M€
proviennent d’aides d’Etat directes
et 13
M€
proviennent « de plus-
values de cessions immobilières dont l’acquisition a été
financée dans le cadre du SIEG, destinées à être réinvesties dan
s l’activité agréée de la SEM.
»
La commune aura perçu entre 2015 et 2018, plus de 8,8
M€ de dividendes (le budget
primitif 2019 prévoit également le versement de 1,5
M€).
Un tel recours permet ainsi à la ville de li
miter son recours à l’endettement. Dans un
même temps, la SOCLOVA aura versé plus de 16,2
M€ de dividendes à ses actionnaires.
1.6.2.2
La vente d’actions
détenues par la ville à Angers Loire Métropole
Le conseil d’administration de la SOCLOVA le 19
octobre 2016 a été informé des
modalités de la cession par la ville de 15
810 actions en faveur d’ALM pour un montant de
3 797 503,70
€.
La délibération du conseil municipal n° 2016-528
précise qu’il a été fait utilisation de
la méthode de « la situation nette
» pour calculer la valeur de l’action
:
Situation nette à fin 2015 : 75,95
M€/316
200 actions = 240,20
€ par action.
La chambre relève le changement de méthode de valorisation par rapport à celle validée
par le commissaire en charge de la fusion-absorption de la SARA-SODEMEL (voir supra sous
1.3.2.) qui aboutit à une multiplication par dix de sa valeur. Sur la base de 25
€ la ville n’aurait
dû recevoir que 395 250
€ soit un bénéfice supplémentaire de 3
402 253
€.
1.6.3
Le centre de formation et d’entrainement d
e la Baumette
La ville a signé avec la SOCLOVA un bail emphytéotique administratif le 13 mai 2013
pour son centre de formation de la Baumette. La SOCLOVA, après avoir réalisé des
équipements, a donné l’ensemble de l’emprise en location à la SASP SCO
22
d’Ang
ers.
La commune a apporté sa garantie aux contrats de prêt mobilisés par la SOCLOVA pour
3
M€
(délibérations n° 2013-598 et 599) pour la réal
isation de l’opération
. Elle a également
versé dans ce cadre une subvention de 400 000
€
. Le coût du projet de cons
truction s’est élevé
à 4,16
M€
HT.
22
Société anonyme sportive professionnelle « Sporting
club de l’Ouest
»
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
La SOCLOVA loue le centre de formation à la SASP pour un montant annuel de
356 014
€
HT
23
et pour une durée de 21 ans, s’achevant le 30 juin 2034
24
sur la base d’un bail
signé le 17 mai 2013.
Cette location comprend outre des équipements existants (trois terrains de football et
des parkings pour 41 stationnements), les nouveaux équipements réalisés par la SOCLOVA
(bâtiment de 1 064 m² et un terrain de football).
Cette intervention entre dans le champ de compétence de la SOCL
OVA dont l’objet est
de réaliser, soit pour son compte ou pour le compte d'autrui, en ce compris les collectivités
locales appartenant à la communauté d'agglomération du Grand Angers, la construction ou
l'aménagement d'immeubles à usage d'activités ou d'équipement ainsi que le financement total
ou partiel de ces opérations.
Toutefois, l’article L.
113-1 du code du sport interdisait aux collectivités territoriales de
garantir les emprunts réalisés par une association ou une société sportive
25
.
L’ordonnateur
en fonctions et le président de la SOCLOVA considèrent que la
procédure a respecté la loi dans la mesure où la garantie apportée par la ville a été faite en faveur
de la SOCLOVA et non de la SASP SCO ANGERS. La chambre ne conteste pas la régularité
de la p
rocédure mais souligne que le montage juridique a permis en s’appuyant sur la
SOCLOVA, organisme de logement social, de faire bénéficier le SCO d’Angers d'un
équipement répondant au cahier des charges de la Fédération Française de Football et de la
Ligue de Football Professionnel, et de bénéficier ainsi d'aides financières plus importantes de
ces structures.
La ville a indiqué avoir cédé par délibération du 24 juin 2019 l'emprise de ce centre à la
société SCO Invest.
1.7
Social, solidarités
–
maisons de quartiers
1.7.1
L’association Léo Lagrange Ouest
1.7.1.1
Léo Lagrange Ouest, délégataire de service public de la commune d’Angers
pour la gestion de la maison du partenariat à Bamako
Sur la période sous revue, l’association a été désignée par deux fois délégataire de
se
rvice public pour la gestion de cette structure d’accueil et d’hébergement sous forme
d’affermage, afin de mettre en œuvre la coopération entre les villes d’Angers et de Bamako et
les actions des acteurs publics et civils angevins ou autres au Mali pour les périodes 2015-2017
et 2018-2021.
23
La région a autorisé que la subvention de 0,4
M€ qu’elle verse puisse être déduite du calcul du loyer
dû par le SCO d’Angers.
24
Avec une période de gratuité allant du 17 mai 2013 au 30 septembre 2014.
25
La loi n° 2017-261 du 1
er
mars 2017 a autorisé depuis,
l’octroi de « garantie aux emprunts contractés
en vue de l'acquisition, de la réalisation ou de la rénovation d'équipements sportifs par des associations ou des
sociétés sportives. L'association ou la société sportive produit à l'appui de sa demande ses comptes certifiés sur
trois exercices tels que transmis à l'organisme prévu à l'article L. 132-2. »
COMMUNE D’ANGERS
41
L’information financière délivrée par le délégataire à la commune dans ses comptes est
difficile à appréhender car elle présente de façon consolidée l’ensemble de ses activités, ce qui
ne permet pas de mettre en relief le
s chiffres afférents à l’exécution de la convention.
1.7.1.2
Une association prestataire de la commune sous différents régimes juridiques
au titre de ses autres missions sur le territoire communal
L’association intervient sur le territoire communal en sa qualité de centre de loisirs
associatif. À ce titre, elle perçoit des subventions de la ville dénommées « participations
journalières ou sociales
» dans le cadre d’un conventionnement spécifique de
financement.
Léo Lagrange Ouest s’est également vu confier la gestion de la maison de quartier des
Hauts de Saint-Aubin depuis juillet 2010, sous différentes formes juridiques : délégation de
service public jusqu’au 31
décembre
2015, marché public jusqu’au
31 mars 2019 et, depuis,
sous forme de convention pluriannuelle d’objectifs.
La chambre relève que le subventionnement réel apporté par la commune est plus
important que celui affiché dans la convention pluriannuelle d’objectifs qui ne mentionne pas
la va
lorisation de la mise à disposition des locaux et de matériel, des charges et de l’agent
communal mis à disposition, ces éléments étant mentionnés dans les annexes de la convention
et représentant un montant annuel de 173 073
€ en sus de la subvention qui s’élève à
2 077 500
€ pour toute la durée de la convention.
Il appartiendra à la commune de valoriser ces éléments dans l’annexe dédiée du compte
administratif et de demander le remboursement des frais de mise à disposition de l’agent
communal, en applica
tion de l’article 61
-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984. Le coût total
de mise en œuvre du projet de la convention est estimé à 2,96
M€, le subventionnement total
estimé de la commune
26
n’excédant pas ce coût à la date de signature de la convention le
28 mars 2019.
L’ordonnateur en fonctions et la directrice de Léo Lagrange Ouest dans leurs réponses
aux observations provisoires considèrent que le gardien n’est pas mis à disposition de
l’association.
Pourtant, le point 4.1.4 de l’annexe 5 de la convention pluriannuelle d’objectifs
précise : « cas unique parmi les associations animatrices de maisons de quartier, Léo Lagrange
Ouest dispose d’un gardien agent de la collectivité à temps plein. Sa valorisation est estimée à
40
070 €.
»
Il serait souhaitable que cette convention soit rectifiée en conséquence.
1.7.2
Le comité
d’action
sociale (CAS)
L’objet de cette association est de fournir une aide matérielle, financière et morale et de
promouvoir, organiser et gérer des activités dans les domaines social, humanitaire, culturel,
sportif, de loisirs, de création et de tourisme, ainsi que toute action de nature à favoriser
l’entraide et la solidarité, entre les membres du personnel actifs ou retraités et leur famille de la
commune, d’ALM) et du CCAS.
26
Avantages en nature et remboursement de l’agent communal compris (pour 40
070
€ par an), la
subvention peut être évaluée à hauteur de 2,47
M€ sur la duré
e de la convention de trois ans et neuf mois.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
Le fonctionnement du CAS est assuré par les subventions versées par les collectivités,
calculées sur la base d’un montant correspondant à 1
% de la masses salariale brute sans charges
patronales inscrite au compte administratif de l’année écoulée. En outre, les collectivité
s
octroient des moyens en locaux, matériel et personnel mis à disposition. Une part
complémentaire correspondant au montant de la ristourne des « chèques déjeuner » perdus ou
périmés perçu directement par les collectivités est reversée à l’association conf
ormément à
l’article R.
3262-14 du code du travail.
Les relations
conventionnelles entre la commune et le CAS ont fait l’objet d’une remise
à plat en 2013 avec la signature d’une nouvelle convention conforme au cadre légal et
règlementaire en matière de mi
se à disposition d’agents territoriaux au bénéfice de
l’association.
Cependant, l’information concernant
les relations financières entre la commune et le
CAS est trop sommaire dans les documents budgétaires et comptables de la commune. En effet,
l’examen d
e la convention fait apparaître que le CAS bénéficie de nombreux avantages en
nature qui ne font pas l’objet d’une valorisation ni dans la convention, ni dans le compte
administratif
27
. Les rapports du commissaire aux comptes de l’association font apparaîtr
e
également une valorisation du montant du loyer des locaux bien supérieure à ce qui est indiqué
dans le compte administratif
28
.
Au final, si la subvention versée par la commune chaque année au CAS est de 1 % de
la masse salariale (par exemple 0,87
M€ en 2
017), il faut ajouter le remboursement des frais de
mise à disposition des agents communaux qui atteint 0,12
M€.
Recommandation n°
7
: Faire état de l’ensemble
des concours attribués par la
commune sous forme de prestations en nature
et renseigner en conséquence l’annexe
du compte administratif (cf. article L. 2313-1 alinéa 2 du CGCT) en procédant de
préférence à une valorisation.
L’ordonnateur en fonctions a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires que
la ville mettra en application cette recommandation n
°
7, même si la chambre relève que la ville
a adopté ces dernières années une nouvelle stratégie de gestion de son patrimoine immobilier
qui lui permet de gérer de façon plus transparente la mise à disposition de son patrimoine au
bénéfice des associations (recensement des occupants, valorisation des avantages en nature au
m
2
, refacturation des loyers et/ou des charges en fonction du type d'occupation, intégration de
clauses contractuelles spécifiques dans les conventions d'occupation).
27
Le CAS bénéficie outre les moyens en locaux, matériel et personnel, de la réalisation des supports
d’information à destination du personnel, de l’utilisation du service d’autopartage Autocité
+ pour son personnel
en utilisant les cartes de la direction des ressources humaines à titre gratuit, de l’utilisation des titres de transport
mis gratuitement à disposition par les collectivités aux personnels pour les déplacements professionnels sur Angers
et son
agglomération et de la souscription par les collectivités de l’assurance en responsabilité civile générale pour
l’association dans leurs propres contrats.
28
9 887
€ ont été ainsi valorisés par la commune contre 41
379
€ par l’association.
COMMUNE D’ANGERS
43
1.7.3
Le
centre communal d’a
ction sociale (CCAS)
Un rapport spécifique va être prochainement publié par la chambre sur cet
établissement. Toutefois, plusieurs éléments concernent directement la commune dans ses
relations juridiques et financières avec le CCAS.
La ville assure pour le
compte du CCAS la gestion de sa paie en application d’une
délibération datant du 23 novembre
1973 du bureau d’aide sociale.
Le motif du transfert du
service paie était le suivant : «
il apparaît souhaitable d’envisager la mise en place de méthodes
moderne
s susceptibles d’alléger les tâches qui nous sont confiées
». Pour ce faire, la
délibération précise que les frais de gestion sont évalués à un « agent qualifié à ¾ temps ».
La ville a ainsi facturé 22 119
€
en 2016 au CCAS. La chambre relève que :
-
45 années
s’étant
écoulées, les tâches de gestion de la paie ont évolué, avec un volume
de paies plus conséquent qu’en 1973 et avec une complexification de la gestion qui
implique de prendre en compte l’existence de 10 budgets annexes du CCAS, d’un grand
nombre d
e statuts et d’un volant de remplaçants ou de variables de paie conséquents
;
-
les frais remboursés sont inférieurs au coût réel supporté par la ville : seul est pris en
compte le traitement brut, autrement dit sans régime indemnitaire.
Surtout, une telle délibération apparaît superflue dans la mesure où un dispositif de
mutualisation entre la ville, ALM et le CCAS
a été mis en place dans le cadre d’une convention
organisant la mutualisation de moyens. Ce dispositif fait l’objet d’un calc
ul détaillé et évalue le
reste à charge pour le CCAS qui a atteint 1 569 609
€
pour 2017.
Il s’avère que ces sommes ne font pas l’objet d’un
remboursement intégral et sont
plafonnées à 700 000
€
sur la base d’avenants
(850 000
€ sont prévus pour 2019)
. Il peut être
précisé qu’avant
2015, il n’y avait aucun remboursement
de prévu avec la ville.
Même couverte par une convention, une telle manière de procéder est irrégulière. Il
s’agit d’une subvention qui doit être traitée comme telle. La chambre
recommande par
conséquent
de facturer au CCAS à l’euro près les sommes réellement dues.
La ville apporte également un soutien important au CCAS par le biais de subventions
(autour de 12
M€), sommes qui ne sont pas détaillées quant à leur utilisation. Une convention
à cet égard, pourrait être utile pour mieux définir les relations financières entre la ville et le
CCAS.
La chambre a aussi relevé que le CCAS dispose de budgets annexes qui gèrent des
EHPAD et des résidences « autonomie ». Trois de ces équipements ont été
réalisés par l’OPH
Angers Loire Habitat (devenu intercommunal) sur des terrains appartenant à la ville d’Angers
parfois dans le cadre de baux emphytéotiques administratifs (BEA). Ils représentent un enjeu
financier important estimé à 30
M€ en coût histori
que (55
M€
en coût actualisé). Pourtant, ils
n’ont pas été identifiés dans les bilans des deux structures.
Enfin, la ville ne facture pas de loyer au CCAS pour son siège social pourtant valorisé
par les services à hauteur de de 0,4
M€
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Recommandation n°
8 : Assurer la facturation complète des charges de mutualisation
dues à la ville au moyen si nécessaire, du versement d’une subvention au CCAS.
La ville a indiqué qu’elle mettra en œuvre cette recommandation
1.8
Culture
1.8.1
ADRAMA
L’objet de cette association concerne le développemen
t, la promotion et la diffusion des
musiques actuelles, mais aussi d’une manière plus générale, des spectacles vivants sous toutes
les
formes. L’association a aussi pour but de favoriser la découverte d’autres formes
d’expression associées à la musique. Les statuts prévoient que le cadre d’exercice de cette
activité se situe dans l’équipement dénommé «
Chabada », les studios Tostaky et le studio la
Cerclère qui appartiennent à la commune et dont l’exploitation se fait dans le cadre d’une
délégation de service public.
Sur la période sous revue, l’association a été titulaire de deux convention de DSP
(1
er
juillet 2009/30 juin 2015 et 1
er
juillet 2015/30 juin
2020). Outre la gestion et l’exploitation
administrative, technique et financière des équipements, le service délégué porte sur la
découverte, la promotion et la diffusion des musiques actuelles, le Chabada étant titulaire du
label Scènes de musique actuelles ;
la création et l’accompagnement des pratiques artistiques
locales ;
l’encouragement d’initiatives
locales en matière de promotion et de développement de
musiques actuelles amplifiées ;
le développement de l’action culturelle et de la sensibilisation
l’exploitation auprès des publics. Le délégataire est autorisé à exploiter de façon accessoire une
activité de débit de boissons, complémentaire aux autres missions.
La chambre observe que si le délégataire produit bien chaque année son rapport à
l’autorité délégante et que cette dernière présente ce document en commission consultative des
services publics
locaux et en conseil municipal, le suivi de l’activité du délégataire est
perfectible, les indicateurs de qualité du service étant absents
de ce rapport alors qu’ils sont
prévus dans le contrat de délégation de service public.
COMMUNE D’ANGERS
45
Le montant affiché de la contribution financière de la commune représente en moyenne
44 % du montant des charges d
e l’association sur la période
(cf. annexe n° 9). Or, la chambre
relève que l’équilibre économique de la délégation de service public
ainsi exposé est faussé, la
participation communale étant plus importante que celle annoncée dans les comptes
administratifs,
en raison de l’octroi d’avantages en nature dont la valorisation paraît insuffisante
au regard des éléments considérés. Ainsi, la redevance fixe perçue en contrepartie de
l’occupation des locaux apparaît très faible au regard de ce qui est valorisé par l’association
dans ses comptes et la commune met à disposition du délégataire du matériel et du mobilier
dont la valorisation par l’association est supérieure à
ce qui est indiqué dans la convention
29
,
ces derniers élé
ments n’apparaissant pas dans l’annexe dédiée des
comptes administratifs.
1.8.2
TERRA BOTANICA
Par arrêté préfectoral du 10 février
2015, un groupement d’intérêt public (GIP) Terra
Botanica a été créé, substitué aux droits et obligations de la SAEML Terra Botanica, dissoute
après avoir connu une situation financière difficile apurée par le département de
Maine-et-Loire
30
. La commune d’Angers est membre du GIP avec le département et le comité
départemental de
tourisme. La mission de cette nouvelle structure est une mission d’intérêt
général à but non lucratif de gestion et d’animation du parc et de l’ensemble des activités
annexes ou connexes qui y sont liées. Le GIP est financé par les produits de son activité et par
les contributions de ses membres, à hauteur de 48 % pour la commune. Les membres peuvent
aussi mettre à disposition du GIP des biens matériels ou immobiliers dans le cadre de
conventionnements spécifiques.
La chambre relève que la commune ne devrait pas participer à ce GIP dans la mesure
où son objet qui est de gérer un parc végétal pour «
promouvoir l’image de la filière végétale
angevine et contribuer au développement touristique du territoire départemental » ne le lui
permet pas. En effet, la communauté urbaine est seule compétente en ce qui concerne les
espaces verts intercommunaux et le tourisme. Au surplus, Terra Botanica s’étend au
-delà du
territoire communal pour 5 % de sa surface.
29
Le montant conv
entionnel de la redevance perçue par la commune pour l’occupation du Chabada
(1 517 m²) a été fixée par la commune à 5 433
€ H.T. La commune explique que le studio Tostaky et la Cerclère
(972 m² pour les deux) ne générant aucun revenu cadastral, aucune val
eur locative n’a pu être établie. Les comptes
de l’association remis à la ville et les rapports du commissaire aux comptes font apparaître une valorisation de la
mise à disposition des biens et services pour une valeur totale de 283 784
€ (dont plus de 37
000
€ de valeur
locative à la fois pour Tostaky et la Cerclère) en 2016 et 273 142,10
€ pour 2017, pour ne citer que ces deux
exemples. Par ailleurs, les rapports du commissaire aux comptes en 2016 et 2017 chiffre la mise à disposition de
mobilier, matériel de bureau et matériel technique à 590 000
€, ces éléments étant valorisés à hauteur de 117
300
€
dans la convention de DSP 2015/2020.
30
Terra Botanica a fait l’objet d’un contrôle de gestion par la chambre régionale des comptes dont le
rapport d’observations définitives a été publié en juillet 2015 ainsi que d’une insertion au rapport annuel de la cour
des comptes de 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
La chambre observe que sur la période 2015/2017, le montant des contributions versées
par la commune est décroissant (1 718 400
€ en 2015, 1
416 000
€ en 2016, 1
228 800
€ en
2017). Sur l’ensemble des contributions apportées par les membres du GIP, la commune
supporte 20 % des subventions en fonctionnement et 76 % des subventions en investissement.
Les éléments prévisionnels communiqués par la commune font apparaître une augmentation du
montant des subventions d’investissement en 2018, même si l’enveloppe totale versée continue
de baisser.
La création de ce GIP
a été suivie en 2016 d’une résiliation partielle du bail
emphytéotique administratif signé initialement en 2010. La clause de résiliation anticipée a été
mise en œuvre s’agissant de deux parcelles de terrain communales sur lesquelles était aménagé
un parking de délestage, le département de Maine-et-Loire ayant bénéficié en contrepartie du
renoncement à l’indemnité de résiliation anticipée prévue dans le bail, du renoncement de la
commune à la « clause recette
» et d’une indemnité de la part de la commune d’
un montant de
278 400
€. Au
-delà du fait que cette somme est supérieure de 78 400
€ à l’estimation faite par
France Domaine
31
, la chambre relève que le principe et le montant de cette indemnité n’ont pas
été validées par le conseil municipal (délibération du 25 janvier
2016), comme l’exige l’article
L. 2241-1 du CGCT.
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
La chambre a examiné les relations que la ville a mis en place avec ses principaux
partenaires.
Elle a relevé que :
-
lors de la fusion absorption de la SARA par la SODEMEL pour créer ALTER CITES,
la SARA dont elle possédait plus de 70 % des actions a été sous-évaluée de plus de
8
M€
;
-
ALTER SERVICE exploite dans le cadre d’une délégation de service public un
centre de remise en forme SPAVITA dont l’activité
de nature concurrentielle,
systématiquement déficitaire depuis 2014, requiert des compétences dont la société
ne dispose pas.
-
Angers Loire
télévision a bénéficié d’une remise gracieuse de dette
juste après sa
vente à une société privée ainsi que d’une convention de
mise à disposition de locaux
à des conditions favorables, et ce, dans un contexte où les conventions d’objectifs et
de moyens signées avec la ville présentent aussi des faiblesses juridiques (durée,
contenu, respect des règles européennes en matière de subvention par exemple) ;
-
La ville devra améliorer la transparence des flux financiers avec plusieurs
organismes : ADRAMA, CAS, CCAS, EPARC, etc.
31
L’avis des Domaines précise
: « il est prévu retour au bailleur, pour leur pleine propriété, des parcelles
AI308 à 242 à Angers ainsi que les parcelles AO71 et AP 44 à Avrillé, améliorées des aménagements réalisés par
l’emphytéote. Le montant de l’indemnité de résiliation négocié entre les parties, calculé sur la base des coûts de
revient HT des aménagements susmentionnés, et en prenant en compte les droits déjà acquis par les bailleurs, peut
être fixé à 200
000 €.
COMMUNE D’ANGERS
47
2
LA QUALITE DES COMPTES ET DE LA GESTION
2.1
Introduction
Outre son budget principal, la commune d’Angers est dotée,
sur la période sous revue,
de deux budgets annexes :
-
un budget annexe « chaufferies urbaines
» qui a fait l’objet d’une clôture, par délibération
du 24 octobre 2016, cette compétence ayant fait l’objet d’un transfert à la communauté
urbaine. Les recettes d
’exploitation représentaient, en 2015, 1,8
M€ sur un total de 226
M€
pour le budget principal (
source : BP 2015
) ;
-
un budget annexe « boucle optique angevine » de faible enjeu financier (recettes de
fonctionnement de 153 000
€ au BP 2018). Ce service publi
c, exploité en régie ayant le
caractère industriel et commercial devrait disposer d’un compte individualisé au trésor, ce
qui n’est pas le cas. Au
-
delà, la chambre s’interroge sur la pertinence du maintien d’un tel
budget à la ville compte-tenu de la démar
che initié par ALM sur le développement d’un
« territoire intelligent ».
2.2
La qualité de l’information financière et budgétaire
En préambule, la chambre observe que la commune ne dispose pas de règlement
financier. L’adoption d’un tel document serait de bonn
e gestion et renforcerait la transparence
des opérations financières ainsi que l’organisation du débat d’orientation budgétaire (L.
2312-1
du CGCT).
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur en fonctions a indiqué ne
pas être opposé à l’adoption d’un tel règlement.
2.2.1
L’information qui doit être présentée préalablement au débat d’orientations
budgétaires
Le rapport sur la situation en matière de développement durable intéressant le
fonctionnement de la collectivité prévu aux articles L. 2311-1-1 et D. 2311-15 du CGCT est
élaboré par la commune. Son contenu est de qualité. Il est annoncé par la commune comme
étant un véritable outil de prise de décision. Une version synthétique est établie
à l’adresse des
citoyens à partir de 2017. Outre qu
’il n’y ait pas eu de présentation d’un rapport relatif à l’année
2015 en 2016 faite en conformité avec les prescriptions du CGCT, la présentation du rapport
au conseil municipal sur la période est déconnectée de la procédure budgétaire à partir du
30 mai 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
Le rapport sur la situation en matière d’égalité entre les hommes et les femmes
intéressant le fonctionnement de la commune
, tel qu’il est prévu aux articles
L. 2311-1-2 du
CGCT et D. 2311-16 du CGCT, a été présenté pour la première fois en 2017 à l
’occasion du
DOB 2017, soit une année après la date de mise en œuvre des textes visés. S’il est bien élaboré
et soumis pour « dont acte » aux élus, la chambre relève que les procès-verbaux des séances du
conseil municipal de 2017 et 2018 ne font pas appara
ître de présentation ou d’évocation
formelle aux élus de ce rapport préalablement au DOB. Ce rapport est riche et contient de
nombreuses informations qui constituent un instantané complet de la situation dans la
collectivité, mais il ne permet pas de connaître dans le détail la démarche, les actions et les
orientations de la collectivité en matière d’égalité hommes/femmes
. Certains domaines évoqués
par les textes applicables ne sont pas abordés, comme la prévention de toutes les violences faites
aux agents sur leur lieu de travail et la lutte contre toute forme de harcèlement, ou la mise en
œuvre de la clause d’égalité
dans les marchés publics.
2.2.2
L’information présentée lors du débat d’orientations budgétaires (DOB)
Un rapport d’orientation budgétaire est élab
oré chaque année. Ce rapport est un
document court (une quinzaine de pages) pour ce qui concerne la seule partie financière, au
regard des masses financières en jeu, certains domaines à enjeu étant insuffisamment abordés
(comme la gestion déléguée, la mutualisation, le financement des emprunts). Il reste difficile
d’appréhender la manière dont les investissements sont financés en dehors du recours à
l’endettement.
Ce rapport s’accompagne depuis le DOB 2017 d’un rapport exclusivement dédié aux
ressources humaines contenant, notamment le
rapport sur la situation en matière d’égalité entre
les hommes et les femmes intéressant le fonctionnement de la commune. Ce document ne
contient pas de réels éléments prospectifs pluriannuels en matière de gestion des ressources
humaines
. Il s’agit d’une photographie assez complète de l’état des effectifs, bien qu’il ne soit
pas possible d’identifier les agents demeurant dans les effectifs communaux mais exerçant des
compétences pour ALM.
Le contenu du programme pluriannuel d
’investissements est perfectible, les
informations communiquées étant peu descriptives notamment quant au contenu des opérations.
La chambre rappelle à cet égard que l’article L.
2311-
2 du CGCT dispose qu’à
l’occasion du vote du budget le conseil doit se prononcer sur l’ordre de priorité des travaux à
effectuer, sur l’évaluation de la dépense globale entraînée par l’exécution de ces travaux, sur la
répartition de cette dépense par exercice si la durée des travaux doit excéder une année, ainsi
que sur l’ind
ication des ressources envisagées pour y faire face.
En lien avec ce constat et le fait que des équipements importants aient pu être réalisés
sur plusieurs années, la chambre observe que la commune ne pratique pas les autorisations de
programme et les
crédits de paiement tels qu’ils sont prévus par les articles L.
2311-3 et
R. 2311-9 du CGCT
. Pourtant, il s’agit d’
instruments de pilotage et financiers qui favorisent
une gestion pluriannuelle des investissements en rendant plus aisé le suivi de la réalisation des
programmes : ils accroissent la lisibilité budgétaire, permettent de diminuer massivement les
reports de crédits, aident à mieux planifier les procédures administratives. Par leur caractère
programmatique, ils donnent une vision plus globale de la politique d'investissement, facilitant
la cohérence des choix et les arbitrages politiques. La chambre invite donc la commune à mettre
en œuvre ces instruments.
COMMUNE D’ANGERS
49
2.2.3
L’information présentée dans les documents budgétaires
2.2.3.1
Les insuffisantes mises en œuvre des r
ecommandations faites par le rapport de
la chambre en 2012
Sur la description des opérations relatives aux services publics
industriels et commerciaux
Le précédent rapport de la chambre avait recommandé de « réaliser une description
suffisante des opérations relatives aux services publics industriels et commerciaux, notamment
par la création d'un budget annexe, et en complétant les annexes du compte administratif
prévues à cet effet »
Cette recommandation concernait l’insuffisance de lisibilité dans le comp
te
administratif de l’équilibre financier du service public industriel et commercial délégué sous
forme d’affermage à la SEM «
Société d’Angers Expo Congrès
», notamment en l’absence de
renseignement de la rubrique C.3.4 du compte administratif intitulée « liste des services publics
soumis à TVA et non érigé en budget annexe
».
La commune a indiqué dans le cadre de l’instruction de ce contrôle qu’une annexe
budgétaire avait été établie uniquement en 2013 et qu’elle serait rétablie dès le prochain budget
primitif de la ville. Toutefois, la chambre observe que la lisibilité des données est restée
insuffisante depuis 2014 jusqu’à ce jour.
Recommandation n°
9 : Réaliser une description suffisante des opérations relatives aux
services publics industriels et commerciaux, notamment par la création d'un budget
annexe, et en complétant les annexes du compte administratif prévues à cet effet et ce,
dans l’attente d’un transfert de compétences.
L’ordonnateur
, dans sa réponse aux observations provisoires, considère que le faible
nombre de flux financiers entre la Ville et la SPL Altec ne justifie pas la création d'un budget
annexe. La chambre ne partage pas cette analyse et maintient sa recommandation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
Sur l’amélioration de l’information financière des
concours attribués
par la commune sous forme de prestations en nature dans les annexes
du compte administratif et par voie électronique »
Depuis 2013, la commune a procédé à la valorisation numéraire des mises à disposition
de locaux au bénéfice des associations qui est inscrite dans les documents budgétaires et
disponible sur le site internet, conformément aux textes règlementaires. Cependant, la chambre
estime q
u’il convient de poursuivre cette action en procédant à la valorisation des autres
avantages en
nature (mise à disposition d’agents communaux ou de matériel par ex.) et de
mettre en œuvre le cas échéant les dispositions de l’article 2 du décret n°
2017-779 du
5 mai 2017 relatives à la mise à disposition du public par voie électronique des données
essentielles des conventions de subvention.
2.2.3.2
La situation actuelle
Le vote du budget primitif est accompagné d’un rapport de présentation (d’une
quinzaine de pages). Les informations communiquées aux élus sont en grande partie identiques
à celles communiquées lors du DOB. La chambre relève les mêmes lacunes que pour le rapport
d’orientation budgétaire en sa partie financière. Ce rapport mériterait d’être enrichi pour une
meilleure information des élus et des citoyens.
La présentation des budgets est conforme à
l’article L.
2312-3 du CGCT, les maquettes
utilisées étant conformes à celles fixées par voie règlementaire.
Dans l’ensemble, les annexes obligatoires annexes aux budgets et comptes
administratifs sont renseignées et respectent les règles imposées par l’i
nstruction comptable
M14. Toutefois, trois anomalies notables ont pu être constatées
32
. L
e contenu de l’annexe IV
B1.7 « liste des concours attribués à des tiers en nature ou en subventions » des comptes
administratifs est perfectible quant à l’exactitude d
es informations produites qui peuvent
s’avérer
incomplètes : ainsi, les mises à disposition de personnel ou de matériel ne sont pas
valorisées.
32
Ainsi,
en 2015, l’annexe IV A9 « chapitre d’opérations pour le compte de tiers » était manquante dans
le CA alors que l’examen du CA 2016 laisse apparaître que des opérations ont pourtant eu lieu, puisqu’il est fait
état d’un cumul des réalisations avant l’exercice tant pour la gestion déléguée de la voirie et des eaux pluviales
que pour l’éclairage public.
Ne figure pas dans l’annexe IV «
engagements hors bilan
–
engagements donnés et reçus état des autres
engagements donnés - B1.5 Etat des autres engagements donnés
» du compte administratif 2017 l’engagement pris
par la commune de verser une somme de 375 000
€
à ALTEC
sur appel de fonds du conseil d’administration de la
SPL (appel qui doit intervenir en principe en 2019), la commune ayant participé à hauteur de 750 000
€
au capital
social
, mais n’en ayant versé que 375
000
€
au moment de la souscription au capital de la SPL en 2017 (cf.
délibération du 27 mars 2017, DEL2017-
145, qui prévoit l’imputation des dépenses au budget de l’exercice 2017
et aux budgets suivants).
Enfin, ne figure pas dans la même annexe du BP 2018 la prise de participation de la commune au capital
d’une nouvelle SPL pour la restauration collective,
à hauteur de 1,6
M€. Un premier versement de la participation
pour moitié étant prévu en 2018 et un second en 2019.
COMMUNE D’ANGERS
51
2.2.4
La qualité de l’évaluation budgétaire
Le calendrier budgétaire et celui d’adoption des décisions modificatives s
ont conformes
à la règlementation. La reprise des résultats et leur affectation est conforme au CGCT.
La qualité de la prévision
Sur la période sous revue, la qualité des prévisions est satisfaisante.
Les chiffres affichés au compte administratif sur les exercices 2013 et 2015 soulèvent
une difficulté de cohérence avec les prévisions affichées au budget primitif. Manquent
200 000
€
au compte administratif 2013 et 5 095 263
€
au compte administratif 2015. La
commune justifie ces écarts par des restes à réaliser non intégrés et le changement de logiciel
comptable intervenu entre 2014 et 2015.
En moyenne, 91,37 % des prévisions budgétaires en dépenses (fonctionnement et
investissement) sont exécutées. En rajoutant
les restes à réaliser, c’est
-à-dire les dépenses
engagées mais non mandatées, ce taux de réalisation atteint 94,75 %. Les taux chutent en
recettes et dépenses d’investissement au cours au cours de l’exercice 2015 avec le début de la
mise en œuvre de la gestion déléguée et le fait que les crédits
votés dans le cadre de la décision
modificative n°
6 n’
ont pas été entièrement consommés (cf. annexes n° 10 et 11).
Les restes à réaliser
La production des états de restes à réaliser n’appelle pas d’observation majeure. Leurs
montants sont en adéquation avec le compte administratif, ils sont intégrés dans le calcul du
résultat de l’exercice et repris aux budgets primitifs ou supplémentaires suivants.
Cependant, leur contenu doit être amélioré : les pièces justificatives afférentes aux restes
à réaliser ne sont pas mentionnées, leur intitulé trop imprécis ne permet pas de les identifier et
aux tiers de vérifier leur correct apurement d’une année sur l’autre.
Au 31 décembre
2017, il a été constaté qu’un montant de 0,97
M€ concernait des
engagements antérieurs à cet exercice. La commune a justifié cette situation par le fait que
certains des engagements, d’un montant significatif, s’étalaient sur plusieurs années. La
chambre observe que la mise en place d’autorisations de programme et de crédits de paiement
facili
terait la lecture de telles opérations dans un souci de transparence, d’information des élus
et de renforcement de la fiabilité des comptes.
Par ailleurs, la chambre relève que par délibération n° 2017-587 du 18 décembre 2017,
le conseil municipal a décidé
la prise de participation de la commune au capital d’une nouvelle
SPL pour la restauration collective, à hauteur de 1,6
M€. Il est prévu un versement de la
participation pour moitié en 2018 et pour moitié en 2019. Ces montants n’apparaissent pas dans
l’ét
at des restes à réaliser.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
2.2.5
Les délais de mandatement
Au 31 décembre 2018, le délai moyen de mandatement
semble satisfaisant puisqu’il est
de 17 jours
33
. Cependant, un examen plus fin du fichier des mandats laisse apparaître que 28 %
des factures sont mandatées avec un délai supérieur à 20 jours, représentant 30 % du montant
des mandats sur opérations réelles, sachant que le même constat pouvait être fait au 31
décembre 2017 dans le même ordre de grandeur. Si la commune a diminué ses délais de
mandatement ces dernières années - les agents ayant été formés et grâce au travail étroit engagé
avec la trésorerie -
, elle a des marges d’amélioration réelles
pour se conformer au code de la
commande publique.
2.3
La fiabilité de l’information
comptable
La tenue de l’état de la dette annexé aux comptes administratifs n’appelle pas de
remarque. Son contenu est cohérent avec les écritures du compte 16. La thématique des intérêts
courus non échus ne soulève pas non plus
d’observation, contrairement
aux points évoqués
ci-après.
2.3.1
Le suivi des observations faites par la chambre dans son rapport de 2012
2.3.1.1
Mandats et titres de régularisation à émettre plus rapidement
La chambre avait enjoint à la commune d’émettre plus rapidement les mandats et titre
de régularisation entre les comptes 471 « recettes à classer » et 472 « dépenses à classer » du
budget principal et du budget annexe Boucle optique angevine, afin de pouvoir faire diminuer
le niveau de ces comptes qui restait élevé fin 2010.
Cette observation demeure (cf. annexe n° 12) : il appartient à la commune de procéder
à une régularisation rapide des recettes inscrites au compte 471, particulièrement celles inscrites
au compte 47138 « recettes perçues avant émission de titres
–
autres
» puisque l’instruct
ion
budgétaire et comptable M14 (tome 1, chapitre 2, point 4) prévoit leur régularisation sous deux
mois après leur encaissement. Or, au 31 décembre 2017, un total de 175 000
€
concernait des
titres antérieurs à septembre 2017.
Les anomalies relevées sur le compte 4711 « versement des régisseurs » doivent
également être corrigées, ce compte devant être apuré en fin d’exercice aux termes de
l’instruction budgétaire et comptable M14 (tome 1, chapitre 2, point 4).
2.3.1.2
La problématique du cofinancement d’associatio
n par la commune et le CCAS
Le précédent rapport de la chambre évoquait la problématique du cofinancement par la
ville et le CCAS de nombreuses associations, sans qu’il y ait eu de formalisation quant à la
coordination des interventions, dans le cadre des conventions notamment.
33
Calculé à partir de la date de constatation du service fait ou de la date de liquidation.
COMMUNE D’ANGERS
53
Depuis, la commune a effectué un travail de réorganisation de la gestion des associations
qui sécurise, selon elle, la question des financements croisés. Ainsi, plusieurs dispositifs ont été
mis en place afin de flécher et coordonner les interventions respectives de la ville et du CCAS.
2.3.1.3
La gestion du patrimoine immobilier
La chambre avait observé que la commune louait des locaux d’une surface de
8 904,77 m² pour un montant annuel de 639 698
€
et ne refacturait que 76 812
€
par an au
CCAS et à la police municipale, alors que, par ailleurs, aucune refacturation de loyer et de
charges n’était faite aux 19 associations utilisatrices des locaux.
La commune a depuis lors adopté une nouvelle stratégie lui permettant de gérer de façon
plus transparente la mise à disposition de son patrimoine au bénéfice des associations :
recensement des occupants, valorisation des avantages en nature au m², refacturation des loyers
et/ou des charges en fonction du type d’occupation, intégration de clauses con
tractuelles
spécifiques dans les conventions d’occupation.
2.3.2
Le patrimoine et son suivi comptable
Lors de la publication de son précédent rapport, la chambre avait relevé des difficultés
quant à la comptabilisation du patrimoine de la commune, observation déjà faite en 2007. Par
ailleurs, la comptabilisation des travaux dans les comptes d’immobilisation n’apparaissait pas
satisfaisante en 2012. Elle était même insuffisante pour les immobilisations en cours relatives
aux installations, matériel et outillage techniques : les dotations aux amortissements qui s'y
rapportaient révélaient un retard se chiffrant à plusieurs millions d'euros, venant ainsi
augmenter artificiellement la capacité d'autofinancement de la collectivité.
La chambre relevait que les services ne communiquaient aucun flux d'inventaire
permettant de tenir un état de l'actif avec les valeurs brutes et les amortissements. Des écarts
importants entre les soldes de la balance du compte de gestion pour l'année 2009 et l'état de
l'actif avaient été observés, à hauteur de 39,96
M€
pour le compte 281 (amortissements des
immobilisations corporelles). Par ailleurs, la chambre observait l’augmentation du compte 23
de 342
M€
en 2006 à 428
M€
en 2009 (465,8
M€
au 31 décembre
2010), ce qui n’était pas
satisfaisant eu égard au montant des investissements annuels réalisés (environ 70
M€
) et à la
dégradation des opérations de transfert au compte 23 vers le compte 21 sur la période.
La chambre avait par conséquent recommandé à la ville d’
« améliorer la mise à jour des
informations patrimoniales adressées au comptable public et effectuer la régularisation des
opérations
de
transfert
pour
la
comptabilisation
des
travaux
dans
les
comptes
d'immobilisation ».
En collaboration avec la DGFiP, la commune a entrepris depuis plusieurs années et
particulièrement à partir de 2015, un travail de régularisation de ces situations. Cependant,
s’agissant de l’information patrimoniale, la chambre observe que l’effort doit être
poursuivi
pour parvenir à donner une image fidèle du patrimoine.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
L’état de l’actif du comptable laisse apparaître que les informations transmises à la
trésorerie doivent être améliorées
: l’année de mise en service (sauf pour les éléments récents),
les durées d’amortissement, la dénomination de très nombreuses i
mmobilisations sont
insuffisamment renseignées ou inexploitables. Le niveau d’information délivré est plutôt faible
et l’absence de certaines données ne permet pas une lisibilité du niveau d’amortissement ou de
dépréciation des biens, ni de repérer leur éventuel suramortissement.
S’agissant du niveau des immobilisations en cours qui avaient fait l’objet d’une
observation de la chambre en 2012, une démarche de régularisation des transferts du compte
23 « immobilisations en cours » vers le compte 21 « immobilisations corporelles » est constatée
sur la période.
Apurement du 23 compte « immobilisations en cours »
2013
2014
2015
2016
2017
Immobilisations corporelles en cours
–
compte 23
458 847 300
403 347 613
413 884 637
284 354 459
272 492 873
Immobilisations corporelles
–
compte 21
909 090 318
979 308 599
1 033 583 434
1 179 636 031
1 246 859 988
Solde des immo en cours/Solde des immo
corporelles
50,5%
41,2%
40,0%
24,1%
21,9%
Source : CRC
Ces actions de régularisation doivent être poursuivies et achevées dans les meilleurs
délais afin de permettre à la commune d’avoir une connaissance réelle et fiable de son
patrimoine. Cela
permettra d’en optimiser la gestion et d’améliorer la qualité et la fiabilité des
comptes, considérant que les différents chantiers programmés ou en cours de réalisation vont
alimenter le compte 23, alourdissent la tâche.
Recommandation n°
10 : Achever dans les meilleurs délais la régularisation de
l’inventaire physique des biens, améliorer la qualité des informations patrim
oniales
(cf. instruction budgétaire et comptable M14, tome 2, titre 4, chapitre 3), et se
rapprocher du comptable public afin de s’assurer de la correspondance entre les
différents états comptables.
Les écritures comptables afférentes à la comptabilisatio
n des cessions d’immobilisation
n’appellent pas de remarque.
Enfin,
la chambre relève qu’
aucun
mouvement ou inscription n’ont été
enregistrés à
l’actif de la commune aux comptes 241, 244 et 245 alors que la commune a mis en place
plusieurs délégations de service public,
sous le régime de l’affermage, notamment.
COMMUNE D’ANGERS
55
L’examen du compte 2423 pose question entre 2016 et 2017, puisque d’une année sur
l’autre les biens inscrits ne sont pas identiques (des équipements relatifs à la patinoire en 2016,
des biens relatifs aux chaufferies urbaines en 2017), alors que le montant total du solde est
équivalent. L’instruction a révél
é
qu’il existe à propos de l’ancien budget annexe des
chaufferies urbaines (dont la compétence a été transférée à ALM en 2015) des anomalies
comptables concernant les biens devant être mis à disposition par la commune. Cette situation
a contraint la commune à décider en juin 2017 de ne procéder qu’à une mise à disposition
partielle (à hauteur de 90 %
) des éléments d’actifs, dans l’attente de la ré
gularisation.
L’ordonnateur
, dans sa réponse aux observations provisoires,
partage l’analyse faite par
la chambre et confirme qu’il va poursuivre la régularisation de l’inventaire physique des biens
et l’amélioration de la qualité des informations patrimoniales. La chambre rappelle à nouveau
la nécessité d’achever ces travaux
dont le caractère incomplet nuit à la fiabilité des comptes.
2.3.3
La formation du résultat
2.3.3.1
Le rattachement des charges et des produits
Pourtant obligatoire en ce qui la concerne, la commune n’a mis en place la
procédure
de rattachement des charges et des produits de fonctionnement
qu’à partir de
2014, ce qui
explique que les taux de rattachement constatés soient nuls ou faibles sur la période de contrôle,
quoiqu’en légère progression (
cf. annexe n° 13). Un abaissement des seuils de rattachement à
6 000
€ depuis 20
17
a été mis en place par ailleurs, ainsi qu’une information des services sur
les procédures à diligenter.
2.3.3.2
Les provisions
La commune a effectué pour la première fois des provisions obligatoires pour risques
en 2017 (à hauteur de 60 000
€ s’agissant d’admis
sions en non-valeur). La chambre relève que
la commune n’inscrit aucun provisionnement en matière de contentieux, alors que certains
dossiers présentent des enjeux financiers. Cette pratique n’est pas conforme aux articles
R. 2321-2 et R. 2321-3 du CGCT.
Concernant les provisions pour charges, la commune explique que les provisions sont,
de facto
, faites dans les prévisions budgétaires de chaque direction qui prévoit des crédits
supplémentaires dédiés. Ceci ne favorise pas la lisibilité budgétaire en la matière.
Au-
delà, l’instruction codificatrice M14 (Titre 2 chapitre 2) l’impose. Ainsi, concernant
les jours épargnés par les agents de la ville sur des comptes épargne-temps (CET) qui atteint
près de 18 000 jours pour une valeur de 1,6
M€ (voir ci
-après),
l’instruction précise que
l’obligation de provisionnement ne saurait se limiter à la seule hypothèse de l’indemnisation de
jours épargnés sur CET mais bien de « couvrir le coût que le service supporte du fait des
conditions de consommation des droits ouverts aux personnels concernés ». Il en est fait
obligation également pour les charges à répartir sur plusieurs exercices correspondant à des
« charges prévisibles importantes, ne présentant pas un caractère annuel, telles que les frais de
gros entretien et de grandes révisions, qui ne sauraient être supportées par le seul exercice au
cours duquel elles sont engagées ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
Recommandation n°
11 : Procéder au provisionnement obligatoire prévu aux articles
R. 2321-2 et R. 2321-3 du CGCT, notamment en matière de contentieux.
L’ordonna
teur dans sa réponse aux observations provisoires prend acte des observations
et de la recommandation de la chambre sur la formation du résultat sans s‘engager à les prendre
en compte.
2.3.3.3
Les dotations aux amortissements
La commune a fait le choix de retenir
une procédure d’amortissement linéaire. Il aurait
été de bonne de gestion de prévoir des amortissements par composants pour les équipements
d’importance comme AQUAVITA.
La dernière délibération fixant la durée des amortissements date du 17 juillet 2017. La
chambre relève le caractère rétroactif irrégulier de cette délibération. Les durées
d’amortissement retenues par la commune n’appellent pas de remarque.
Le rapprochement entre l’état de l’actif et les durées d’amortissement montre l’absence
d’amortissement pour certaines catégories de biens dans l’état de l’actif
34
. De nombreux
éléments d’actif qui font l’objet d’un amortissement (notamment ceux inscrits aux comptes
21578, 21571, 2158, 2181, 2182, 2183, 2188) ne comportent aucune mention de la date d’anné
e
de leur mise en service, ce qui ne permet pas de vérifier l’exactitude de leur valeur nette
comptable et de s’assurer de l’absence de tout suramortissement.
2.3.4
Une organisation de la chaîne comptable qui ne permet pas une imputation
fiable
La commune a fait le choix de déconcentrer la saisie des opérations comptables au sein
de chaque service. Cette démarche
présente l’inconvénient du recours fréquent à des
inscriptions sur des comptes divers
, les agents n’étant habilités à saisir les écritures dans
le
systè
me d’information comptable
que sur un nombre de comptes limités. Par exemple, des
montants importants sont imputés aux comptes 6068
–
autres matières et fournitures (3
M€ en
2018) ou 6288
–
divers
–
autres services extérieurs (3,5
M€ en 2018) qui représent
ent des
sommes non négligeables au regard de l’ensemble des dépenses du chapitre «
charges à
caractère général » (environ 42
M€ en 2018).
Si les frais de mise à disposition de personnel du budget principal vers le budget annexe
donnent bien lieu à remboursement de ce dernier (compte 6215) vers le budget principal de la
commune, l’imputation es
t incorrecte sur le budget principal : au lieu de passer les écritures sur
le compte 70841 « mise à disposition de personnelle facturée
–
aux budgets annexes, régies
municipales, CCAS et caisses des écoles
», l’écriture a été
passée sur le compte 70848 « autres
organismes ». Ce constat est également valable pour les frais de mise à disposition de personnel
de la caisse des écoles et du CCAS.
34
Par exemple, concernant le compte 2121 sous to
tal « plantations d’arbres et d’arbustes » qui s’élève à
3 134 906,97
€, seule une ligne a fait l’objet d’un amortissement avant 2017 pour 5
224
€
. La très grande majorité
des biens listés sont difficilement identifiables (« fleurs », « flux »), ont une du
rée d’amortissement à 0 (sauf 3
lignes).
COMMUNE D’ANGERS
57
2.3.5
La réquisition du comptable
par l’ordonnateur le 29 juillet 2014
L’ordre de réquisition concerne un refus de paiement du comptable public pour
insuffisance de pièces justificatives, concernant une indemnité d’expropriation d’un montant
de 110 043
€. La chambre a demandé à la ville si
elle avait obtenu depuis le paiement les pièces
manquantes. Il s’avère que le certificat de non appel n’a jamais été demandé (mais aujourd’hui
ce n’est plus un sujet en soit). En revanche, la preuve de la publication au fichier immobilier de
l’ordonnance d’expropriation a été transmise.
La chambre relève qu’aucun motif d’urgence ou d’impossibilité «
insurmontable »
d’obtenir les pièces nécessaires au paiement dans un délai raisonnable n’existait au cas présent.
La mise en œuvre d’une telle procédure appara
ît pour ce paiement manifestement excessive, et
ce même si elle apparaît respecter les formes juridiques.
2.4
La publicité des données de la commune en matière budgétaire et
financière
2.4.1
La mise en ligne des informations publiques se rapportant au territoire de la
commune (articles L. 300-2 et L. 311-1 du code des relations entre le public et
l’administration)
Il est possible d’accéder aux comptes rendus des conseils municipaux depuis la séance
du 18 décembre 2009. Les procès-verbaux sont mis en ligne à partir du 6 janvier 2014, mais
pas les délibérations. Pourtant, ceci permettrait de renforcer la transparence de l’action
communale.
Depuis fin 2012 la commune met en ligne les vidéos des séances du conseil municipal.
Même si cette action constitue un atout, elle n
e saurait compenser l’importance des délais qui
précèdent la publication des procès-verbaux des conseils municipaux : au 31 décembre 2018,
la consultation du site internet laisse apparaître un retard de plusieurs mois entre le déroulé de
la séance du conse
il, l’approbation des procès
-verbaux puis leur mise en ligne.
Recommandation n°
12 : Dans un souci de bonne gestion, renforcer la transparence des
actes pris par le conseil municipal en les mettant à disposition sur le site internet de la
commune de façon accessible.
L’ordonnateur en fonctions a indiqué dans sa réponse aux observations provisoires qu’il
mettrait en œuvre la recommandation n°
12.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
2.4.2
La mise en ligne des documents d’informations budgét
aires et financières
(article L. 2313-1 et R. 2313-8 du CGCT)
Les doc
uments budgétaires principaux établis depuis l’exercice 2015 sont consultables
sur le site Internet de la commune d’Angers via la rubrique « budget
». Les documents relatant
l’état des subventions et des garanties d’emprunts accordées par la commune qui so
nt
disponibles concernent les années 2011 et suivantes et les rapports adressés au conseil
municipal sur le débat d’orientation budgétaire consultables concernent les exercices 2016 et
suivants. Le budget annexe « Boucle optique angevine
» n’est plus dispo
nible après 2016 alors
qu’il est toujours actif à ce jour.
La loi NOTRé du 7 août 2015 prévoit une présentation brève et synthétique retraçant
les informations financières essentielles jointe au budget primitif et au compte administratif,
permettant aux ci
toyens d’en saisir les enjeux. La commune n’a pas
fourni ces informations
avant la mise en ligne du budget 2018.
2.5
Le versement d’une indemnité de résiliation d’un BEA
La ville d'Angers a consenti un bail emphytéotique en 1995 au profit du Syndicat Mixte
Angevin pour le Développement et l'Application de la Recherche (SADAR
–
comprenant
Angers Loire Métropole, le département de Maine-et-Loire et la région des Pays de la Loire)
en vue de la création d'une zone technopolitaine orientée vers la recherche, pour une durée de
30 ans et moyennant un loyer annuel d'un franc.
Le bâtiment, inoccupé, ayant fait l’objet d’une proposition d’achat par une entreprise,
le conseil municipal du 27 septembre 2017
a approuvé le versement d’une i
ndemnité de
résiliation anticipée du BEA avec la SADAR pour un montant de 1 751 000
€
. La commune a
revendu le bien 2 216 064
€
à l’entreprise
le 4 décembre 2017.
La chambre relève que :
-
France Domaine a procédé à deux estimations :
o
une première datant de 2016 pour une valeur de 1 700 000
€
(+/- 10 %) sur la
base d’une demande de ALDEV pour le compte du SADAR (et non de la ville)
ne précisant pas l’existence d’un quelconque BEA
;
o
u
ne seconde, en raison de l’obsolescence de la précédente évaluation valable un
an, a été établie en août 2017 et calculée pour une valeur inférieure (450 000
€
)
correspondant à une indemnité de résiliation anticipée calculée selon deux
méthodes
35
. L’avis précisait également qu’il prenait bonne note de l’accord
intervenu entre les parties prévoyant le versement d’une
indemnité de
1 751 000
€.
35
Méthode
prorata temporis
: valeur du terrain 210.000 euros ; valeur des constructions nette du terrain
1.890.000 euros ; droit acquis sur les constructions : 1.890.000 * 22/30 = 1.386.000 euros ; droit acquis sur les
constructions + terrain = 1.596.000 euros ; droits du preneur = 2.100.000
–
1.596.000 = 504 000 euros.
Méthode financière : valeur du bien 2,
M€ taux de rendement 3
% ; valeur actuelle du bâtiment à
l’expiration du bail 1,657
M€
; droit du preneur 0,442
M€.
COMMUNE D’ANGERS
59
-
le contrat de bail précisait dans la partie « conditions particulières
» au point 5 qu’«
à
l’expiration du bail à toutes époques, de quelque manière qu’elle se produise
, toutes
constructions édifiées par le SADAR ou ses ayants causes sur le terrain loué, ainsi que
toutes améliorations et travaux deviendront propriété du bailleur de plein droit et sans
indemnité sans qu’il soit besoin d’un acte pour le constater
» ;
-
si la délibération pour retenir un montant différent des Domaines précise que ce terrain
sera revendu à une entreprise dans le cadre de la démarche d’optimisation du patrimoine
économique, à aucun moment elle ne précise ni n’explique les raisons de cet achat à un
prix supérieur à l’évaluation des Domaines.
Pour expliq
uer la perte volontaire d’au moins 1
300 000
€
(la perte est en fait de la
totalité de l’indemnité soit 1,75
M€
dans la mesure où c’est le SADAR qui souhait
ait mettre fin
au contrat de bail
, la ville n’ayant aucune compétence en matière économique
), la ville a
répondu
à la chambre qu’il y avait urgence
, un intérêt stratégique de la société pour le territoire
36
et un enjeu financier pour le SADAR, dans un contexte de volonté de ses membres de céder
intégralement le patrimoine économique du syndicat avant sa dissolution. Elle a ajouté que
« lorsque le SADAR sera dissout, Angers Loire Métropole, et donc indirectement la Ville
d’Angers, récupèreront à travers la dévolution des actifs restants du Syndicat, un tiers de
l’in
demnité de résiliation de 1 751
K€.
»
De
l’analyse de ces éléments, la chambre
retient :
-
q
u’il ne s’agit pas d’une urgence avérée
: la première demande de la ville
remonte au 31 mars 2016 et la seconde au 25 juillet 2017, soit 16 mois, la
délibération datant elle-même du 25 septembre 2017 ;
-
que la situation financière du SADAR avant
l’
opération était satisfaisante ;
-
q
ue la ville n’était pas demandeu
se.
L’ordonnateur en fonctions
précise
dans sa réponse aux observations provisoires
que la
ville d'Angers, membre fondateur du SADAR avant le transfert de la compétence économique
à la communauté urbaine, principale commune de celle-ci et ville siège de la société acquéreur,
ne pouvait que souscrire à cette cession et
l’accompagner. Il précise é
galement que concernant
l’évaluation de l’indemnité à verser, le calcul établi par ses services n’a pas par ailleurs pris en
compte les 8 années d'exploitation locative perdues par le SADAR en raison de la rupture
anticipée du bail.
La chambre considère que la ville a perdu de vue ses intérêts financiers dans cette
opération alors même qu’elle ne dispose plus de la compétence économique
et que cette
opération était faite à la demande du SADAR
. Un tel BEA aurait dû d’ailleurs faire l’objet d’un
transfert à l
a communauté d’agglomération lors du transfert de la compétence économique à
cette dernière. Quant à l’évaluation de l’indemnité, elle rappelle que France Domaine est un
service de l’Etat spécialisé dans l’évaluation immobilière.
36
36
Notamment au niveau de l’emploi selon l’ordonnateur en fonctions dans sa réponse aux observations
provisoires : 23 salariés fin 2017, à 29 fin 2018, puis 35 aujourd'hui. 12 salariés supplémentaires sont actuellement
en cours de recrutement, avec une projection à terme de 100 salariés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
Si des progrès ont été relevés concernant la qualité des comptes de la commune, la
connaissance de son patrimoine est limitée. Les pratiques
de provisionnement, d’amortissement
de rattachement des charges et des produits, sont à développer. La communication financière
est à renforcer tant en direction des élus qu’en direction des citoyens.
La chambre a relevé que la ville a procédé à la résiliation d’un bail emphytéotique
administratif à la demande du syndicat mixte SADAR pour un montant de 1,7
M€
alors que
l’avis des
D
omaines valorisait l’opération à hauteur de 0,45
M€
et que le contrat spécifiait
qu’aucune indemnité n’était due
.
COMMUNE D’ANGERS
61
3
LA SITUATION FINANCIERE
Avertissement
: l’analyse financière développée ci
-dessous ne concerne que le budget
principal. Elle
ne retraite pas les charges et les produits tant en fonctionnement qu’en
investissement inhérents à la délégation de gestion de la voirie, de l’éclairage public et des eaux
pluviales confiées à la ville par la communauté urbaine. La lisibilité de ces données est en effet
rendue difficile dans la mesure où pour la partie fonctionnement, la masse salariale de la
délégation n’est pas dissociée de la masse salariale de la ville et où les flux financiers en
investissement varient fortement chaque année. La situation de son budget principal est la
suivante :
Produits et charges de gestion, excédent brut de fonctionnement et capacité
d’autofinancement
entre 2013 et 2018
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales
propres (nettes des
restitutions)
104 771 277
105 957 256
109 603 589
107 971 925
108 995 019
113 578 644
1,6%
+ Ressources
d'exploitation
15 590 227
18 433 101
23 167 257
24 029 084
23 110 526
23 248 180
8,3%
= Produits "flexibles" (a)
120 361 503
124 390 357
132 770 846
132 001 009
132 105 545
136 826 823
2,6%
Ressources
institutionnelles (dotations
et participations)
68 788 479
68 772 637
68 009 461
66 023 634
68 100 175
66 462 444
-0,7%
+ Fiscalité reversée par
l'interco et l'Etat
30 423 055
29 918 535
25 341 331
12 306 202
14 096 647
13 701 755
-14,7%
= Produits "rigides" (b)
99 211 534
98 691 172
93 350 792
78 329 836
82 196 822
80 164 199
-4,2%
Production immobilisée,
travaux en régie (c)
0
0
0
0
0
0
= Produits de gestion
(a+b+c = A)
219 573 037
223 081 530
226 121 637
210 330 845
214 302 367
216 991 023
-0,2%
Charges à caractère
général
45 875 823
46 762 118
44 502 896
39 770 052
40 234 989
39 836 850
-2,8%
+ Charges de personnel
102 304 016
110 041 223
112 125 193
112 470 935
114 634 094
113 205 630
2,0%
+ Subventions de
fonctionnement
39 151 674
42 055 917
42 900 498
41 968 286
41 684 518
40 044 762
0,5%
+ Autres charges de
gestion
3 556 284
4 064 492
4 126 304
3 594 191
4 085 720
3 655 114
0,5%
= Charges de gestion (B)
190 887 796
202 923 751
203 654 891
197 803 464
200 639 320
196 742 356
0,6%
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
28 685 241
20 157 779
22 466 746
12 527 381
13 663 047
20 248 667
-6,7%
en % des produits de
gestion
13,1%
9,0%
9,9%
6,0%
6,4%
9,3%
-6,5%
+/- Résultat financier
-1 200 547
-1 704 006
-402 631
672 817
607 832
240 264
-27,5%
+/- Autres produits et
charges excep. réels
75 292
77 535
233 277
582 647
-693 573
915 862
64,8%
= CAF brute
27 559 985
18 531 307
22 297 391
13 782 845
13 577 306
21 404 793
-4,9%
en % des produits de
gestion
12,6%
8,3%
9,9%
6,6%
6,3%
9,9%
-4,7%
Source : comptes de gestion de la commune
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
La commune dispose de produits de gestion à hauteur de 217
M€ fin 2018, en variation
moyenne annuelle depuis 2013 de - 0,2
%. Ses charges de gestion s’élèvent à 196,7
M€, en
variation moyenne annuelle de + 0,6
%. La commune s’expose par conséquent à un eff
et de
ciseaux. L’excédent brut de fonctionnement se dégrade sur la période pour atteindre 20
M€,
contre 28,7
M€ en 2013.
Toutefois, les données de 2018 montrent une amélioration globale de
la situation.
3.1
Les recettes de fonctionnement
La baisse des recettes de la commune entre 2013 et 2018
est pour l’essentiel due à une
réduction importante de l’attribution de compensation qui passe de 22,4
M€
à 5,28
M€
soit près
de 17
M€
transférés à la communauté urbaine.
Cette forte baisse n’a pas de
conséquence dans la mesure où les dépenses doivent suivre
la même évolution, puisqu’il s’agit de la prise en charge par la communauté urbaine de
nouvelles compétences qui étaient auparavant assurées par la commune.
Hors évolution de cette attribution de compensation, les recettes restent, dans leur
ensemble, relativement stables avec des évolutions à la hausse comme à la baisse qui se
compensent :
-
si la dotation globale de fonctionnement (DGF) chute fortement sur la période en raison
de la contribution nationale au redressement des comptes de la Nation avec une baisse
de plus de 10
M€
de la dotation forfaitaire qui passe en 2013 de 40,1
M€
à 28,7
M€
.
Cette baisse est toutefois limitée en raison du dynamisme des dotations nationales de
péréquation (DNP) et de solidarité urbaine (DSU) qui augmentent parallèlement de
13
M€
à 20,4
M€
soit + 7,4
M€
;
-
une dotation de solidarité urbaine stable autour de 6
M€,
après une bais
se d’un million
d’euros en 2013
;
-
un fonds de péréquation FPIC qui monte en puissance, passant de 1 million à 2,5
M€
.
3.1.1
La perception d’une dotation de solidarité communautaire (DSC) favorable à
la ville d’Angers
La commune perçoit une dotation de solidarité communautaire
à hauteur d’environ
6
M€
(soit 3% de ses produits et 45 % de son résultat de fonctionnement) dont 3,5
M€
destinés
à compenser un manque à gagner lors de la mise en œuvre de la TEOM
37
en 2001.
Sous réser
ve d’analyses plus approfondies
, cette situation est plus favorable que celle
qui résulterait de l’application stricte par ALM d
es dispositions fiscales en vigueur (VI. de
l’article 1609 nonies C du CGI
). Compte tenu de son importance, c
e point d’incertitude
peut
impacter
l’appréciation de sa situation financière et de ses perspectives d’évolution.
37
Taxe d’enlèvement des ordures ménagères
COMMUNE D’ANGERS
63
3.1.2
Une diminution importante de l’
attribution de compensation
Le transfert de plusieurs compétences dans le cadre de la transformation de la
communauté d’agglomération en communauté urbaine a eu un impact important sur
l’attribution de compensation. Si celle
-ci représ
entait jusqu’en 2014 pl
us de 10 % des produits
de gestion, le transfert des charges voiries, eaux pluviales, éclairage public notamment a
fortement réduit son importance qui représente désormais moins de 3 % des produits de gestion.
Une commission locale d’évaluation des charges
transférées (CLECT) a été chargée
d’émettre un avis consultatif sur l’évaluation des charges transférées. L’attribution de
compensation qui en découle est un mécanisme financier visant à la neutralité budgétaire des
transferts de produits et de charges ne
ttes au moment du transfert entre l’EPCI et les communes
-
membres.
La méthode de calcul pour les dépenses de fonctionnement n’appelle pas
d’observation à l’exception de deux points importants
:
-
l
es charges indirectes n’ont pas été évaluées (le cabinet d’exp
ertise
comptable, en
charge d’accompagner les services dans l’évaluation, précise à cet égard que c’est
en
défaveur d’
Angers Loire Métropole) ;
-
la sous-estimation de la masse salariale liée à la gestion des accotements de voirie pris
en charge par les services des espaces verts de la ville. Le coût horaire par agent a été
évalué à 36,10
€
; or, ce taux a été revu en 2017 à hauteur de 29,30
€
, chiffre plus fiable
si on compare à celui du taux horaire calculé pour les agents de la voirie eux-mêmes
(25
€
).
Sur cette base, le surcoût a été d’au moins 410
000
€
, au détriment de la ville.
Concernant l
’évaluation des dépenses d’investissement transférées
qui impacte
également le montant de l’attribution de compensation, l
a CLECT a décidé de déroger
légalement au CGCT, dérogation favorable aux communes.
Concernant le devenir des patrimoines concernés par ces transferts, l
’article L.
1321-1
du CGCT précise
que
«
le transfert d’une compétence entraîne de plein droit la mise à la
disposition des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour
l’exercice de
cette compétence. Cette mise à disposition est constatée par un procès-verbal établi
contradictoirement entre les représentants de la collectivité antérieurement compétente et de la
collectivité bénéficiaire. Le procès-
verbal précise la consistance, la situation juridique, l’état
des biens et l’évaluation de la remise en état de ceux
-ci. ».
Le même texte dispose qu’il peut
être fait recours aux conseils d’experts.
Depuis septembre 2015, aucun procès-
verbal n’a été établi. Interrogé sur cette carence,
la commune a indiqué qu’une réflexion était en cours sur le transfert de propriété des biens,
après audit technique de l’état de ceux
-ci (réalisé par le CEREMA).
Si cette absence de procès-verbal est sans conséquence sur l'effectivité du transfert de
la compétence et des biens concernés, il convient de souligner les conséquences de son absence
notamment en terme de gestion comptable, d'assurance et de responsabilité juridique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
3.1.3
La fiscalité
Les produits des impôts locaux augmentent de 1,5 % en moyenne par an pour atteindre
près de 99,5
M€
. Ils représentent 46 % des produits de gestion en 2018, contre 42 % en 2013
(impact de la baisse sensible de l’attribution de compensation).
Cette progression est due
uniquement au
x bases d’imposition, les taux ayant
été maintenus depuis 2011 au même niveau :
-
t
axe d’habitation (TH)
: 17,70 %, inférieur au taux moyen de sa strate
38
qui est de 22,25 %
(référence 2016) ;
-
taxe foncière sur les propriétés bâtis (TFPB) : 32,98 % soit un taux supérieur au taux moyen de
la strate qui est de 23,87 % (référence 2016).
La commune dispose d’un potentiel financier inférieur à celui de sa strate,
et qui par
ailleurs se dégrade plus rapidement.
L’effort fiscal de la commune, supér
ieur à la moyenne de sa strate, diminue légèrement
sur la période.
Potentiel fiscal et effort fiscal
en
€
2013
2014
2015
2016
2017
var
Potentiel financier/pop DGF
1 083
1 108
1 092
1 093
1 046
-3%
Potentiel financier moyen de la strate
1 250
1 268
1 257
1 252
1 237
-1%
Ecart
-167
-160
-165
-159
-191
effort fiscal
1,56
1,56
1,55
1,53
1,52
-2%
effort moyen de la strate
1,32
1,32
1,31
1,30
1,29
-2%
Ecart
0,24
0,24
0,24
0,23
0,23
Source : Fiches DGF
D’autres ressources fiscales sont également perçues
par la commune. Parmi celles-ci, la
DMTO
39
est particulièrement dynamique même si elle est dépendante du marché de
l’immobilier
: elle passe de 4
M€
à 6
M€
entre 2013 et 2017 (avec un recul en 2016 de 1
M€
).
Les taxes sur les activités de service (taxe locale sur la publicité extérieure, les droits de
stationnement ou droits de place) chutent de manière importante en 2013 puis se stabilisent
autour de 4,6
M€. La taxe sur la consommation finale d’électricité reste stable autour de 2,5
M€
.
3.1.4
Les recettes
d’exploitation
Les recettes d’exploitation représentent un peu plus de 10
% des produits de gestion. Si
elles progressent de manière dynamique (+ 8 % en moyenne annuelle entre 2013 et 2018) pour
atteindre 23,2
M€
, il convient de prendre en compte la croissance de la part des mises à
disposition de personnel facturées qui passe de 0,3
M€
à 8,8
M€
et des remboursements de frais.
38
Communes de plus de 100 000 habitants appartenant à un groupement fiscalisé.
39
Droits de mutation à titre onéreux
COMMUNE D’ANGERS
65
Les recettes du domaine baissent de 1,7
M€
à 0,6
M€
; les revenus locatifs et redevances
de 2,8
M€
à 1,7
M€
et les excédents et redevances sur les SPIC de 2,3 à 1,3
M€ (cf. annexe
n° 14).
3.1.5
Les produits financiers
La commune dégage d’importants produits financiers. Ils contribuent de manière
importante à l’équilibre du budget. Ainsi, depuis 2016, ceux
-ci sont supérieurs aux charges
financières qui comprennent notamment le paiement des intérêts de la dette.
Evolution du résultat financier
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Résultat financier
-1 200 547
-1 704 006
-402 631
672 817
607 832
240 264
Source : comptes de gestion
Les produits financiers proviennent essentiellement de versement de dividendes de la
SOCLOVA (voir développements supra sous 1.6.1. ; 2,14
M€
ont été perçus pour 2018).
Par ailleurs, la commune dispose d’un portefeuille d’actions
estimé à 4,3
M€
en 2016 à
la suite d’un don (annexe 15). Elle a indiqué qu’elle avait inscrit la vente de ce portefeuille au
budget primitif 2019, la chambre ayant rappelé qu’e
n vertu de
l’article L.
2253-1 CGCT, les
communes ne peuvent détenir des participations dans des sociétés commerciales.
3.2
Les dépenses de fonctionnement (annexe n° 16)
Les charges de gestion progressent au rythme de 0,6 % par an entre 2013 et 2018 pour
atteindre 197
M€
.
Les charges de personnel sont le premier poste de dépense. Elles atteignent 113
M€
en
2018, en diminution pour la première fois sur la période (- 1,4
M€ par rapport à 2017), la
variation moyenne annuelle entre 2013 et 2018 reste toutefois à un rythme de 2 %.
Cette somme comprend les dépenses liées à la mise à disposition de personnel auprès
de la communauté urbaine (et avant de la
communauté d’agglomération
). Retraitées de ces
personnels mis à disposition, les charges de personnel nettes évoluent de manière maîtrisée
(+ 0,5 % en variation moyenne annuelle).
Les subventions de fonctionnement sont le deuxième poste le plus important (41,6
M€
en 2017). Leur volume est stable sur la période et se répartit pour 22
M€
en subventions aux
personnes de droit privé et 17,8
M€
pour les établissements publics en 2018.
Elles constituent
une particularité au regard des autres collectivités de l
a strate puisqu’elle dépense 258
€
par
habitant contre 168
€
en 2016, soit 19 % de ses charges contre 13 % pour la moyenne de la
strate.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
Les charges à caractère général baissent en moyenne par an de 2,8 % pour atteindre
39,8
M€. Il s’agit notamment de l’impact des transferts à la communauté d’agglomération puis
urbaine (CA/CU). Il pourra toutefois être relevé le recours plus important aux contrats de
prestations de service (+ 9,4 % par an en moyenne) et aux honoraires sur la période (+ 5,2 %
par an en moyenne), et ce, alors que la part concernant les transferts à la CU a disparu.
3.3
Excédent brut de fonctionnement (EBF) et capacité d’autofinancement
(annexe n°°17)
Les produits de gestion diminuant sur la période de - 0,2 % en moyenne annuelle et les
charges de gestion augmentant de 0,6 %. L
’excédent brut de fonctionnement a reculé fortement
tant en volume (- 15
M€) qu’en pourcentage des produits de gestion (de 13
% en 2013 à 6,4 %
en 2017) jusqu’en 2017. Les données de 2018 laissent
cependant apparaître un redressement.
Comparé aux autres communes de sa strate en 2017,
l’
EBF
de la ville d’Angers
est nettement
inférieur : 88
€
par habitant contre 191
€
.
La CAF brute qui s’est effondrée en 2016 et 2017 connaît un redressement en 2018, e
t
est même supérieure à l’EBF. Hors produits des dividendes versés par la SOCLOVA et
ALTER
CITES,
qui n’ont pas
vocation à se pérenniser, la CAF nette retraitée laisse apparaître
notamment
en 2016 des marges de manœuvre réduites.
Comparée à sa strate et sa
ns retraitement, Angers dispose d’une CAF brute
également
plus faible.
3.4
La politique d’investissement
(annexe n° 18)
La politique d’investissement est dynamique
, puisque la commune a réalisé en cinq ans
pour près de 249
M€
de
dépenses d’équipement et 89
M€
de participations ou subventions.
Pour la financer, elle
s’est appuyée sur 204
M€ de financement propre disponible (dont 80
M€
de capacité d’autofinancement nette) et
a recouru sur la période à l'emprunt à hauteur de
158
M€. Elle s’est
en particulier appu
yée sur une politique active de cessions d’immobilisations
(26
M€
) et notamment
d’actions (SOCLOVA, SARA/SODEMEL, SOMINVAL).
Les opérations pour compte de tiers
La section d’investissement comptabilise une partie importante de dépenses et de
recettes d’opé
rations pour compte de tiers : la gestion déléguée de la voirie et eaux pluviales,
d’une part, et de l’éclairage public, d’autre part,
qui sont désormais de la compétence de la
communauté urbaine. Ces opérations représentent près de 15 % des dépenses réelles. Affectées
en section d’investissement
, elles concernent tout autant des dépenses et des recettes de
fonctionnement que d’investissement, à l’exception notable de la masse salariale qui est restée
fondue dans la masse salariale globale de la ville en section de fonctionnement.
COMMUNE D’ANGERS
67
Aux termes de la délégation de gestion, les dépenses et les recettes ont vocation à
s’équilibrer.
Le tableau (en annexe n°°3) montre que la situation, déséquilibrée en faveur le
ville d’Angers à hauteur de 2
M€ en 2017 est proche de l’équilibre en 2018 et ce, même en
ajoutant la masse salariale.
Cette situation excédentaire en 2017 a permis à la ville de limiter d’autant son recours à
l’endettement.
3.5
L’endettement (annexe n°
19)
La commune a connu entre 2013 et 2018 une forte augmentation de sa dette qui est
passée de 52,8
M€
à 143,5
M€
soit une augmentation moyenne annuelle de plus de 22 %.
Au regard des autres collectivités de sa strate, la commune apparait toutefois peu
endettée : 813
€
par habitant contre 1 151
€
(pour 2017).
Cette dette
ne comporte pas d’emprunts structurés.
En ce qui concerne le coût de sa dette, la commune améliore sensiblement son taux
d’intérêt apparent qui passe de 2,6
% à 1,5 %.
En revanche, sa capacité à se désendetter se dégrade, pour atteindre 6,7 années, compte
tenu du fort recours à
l’emprunt et d’u
ne baisse de sa CAF brute.
3.6
Prospective
Une politique fiscale amputée des marges de manœuvre offertes par
la taxe d’habitation
La commune ayant développé une politique fiscale favorable aux occupants
propriétaires ou locataires,
avec une taxe d’habitation nettement inférieure à la moyenne de sa
strate, et,
a contrario,
moins favorable aux propriétaires avec une taxe foncière sur les
propriétés bâties supérieure, la réforme de la taxe d’hab
itation qui doit disparaître au cours des
prochaines années et prendre une autre forme va réduire ses marges de manœuvre fiscales.
Le contrat passé avec l’Etat pour la maîtrise de l’évolution des
dépenses de fonctionnement sur la période 2018-2020
L’
État e
t la commune d’Angers ont signé en juin 2018 un contrat conformément à
l’article 13 de la loi de programmation des finances publiques qui dispose que les dépenses de
fonctionnement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre
progresseraient, dans leur ensemble dans la limite de 1,2 % par an. Elle prévoit également une
réduction annuelle du besoin de financement des collectivités et de leurs groupements à fiscalité
propre de 2,6
Md€. Il convient de noter que la commune ne bénéf
icie pas des modulations
prévues par les textes dans la mesure où elle
n’est pas dans une situation particulière au regard
:
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
-
d
e l’évolution de sa population entre 2013 et 2018 et / ou l’évolution annuelle de ses
logements autorisés ;
-
de son revenu moyen par habitant et de la proportion de sa population résidant en quartiers
prioritaires de la politique de la ville ;
-
de l
’évolution de ses dépenses réelles de fonctionnement réalisées entre 2014 et 2016.
L’évolution maximal
e est la suivante :
Trajectoire 2018/2020 des dépenses réelles de fonctionnement de la
collectivité
En millions d'euros
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Réalisé
193,79
206,31
208,33
202,33
206,67
199,92
Trajectoire
204,75
207,21
209,69
212,21
Evolution
6,5%
1,0%
-2,9%
2,1%
1,2%
1,2%
1,2%
Source :
commune d’Angers
Cet objectif apparaît accessible au regard de son évolution moyenne annuelle entre 2013
et 2017 qui a été de 1,6 %. Les chiffres laissent à penser que la trajectoire sera respectée pour
2018.
Le contrat
prévoit également un objectif d’amélioration du besoin de financement qui
se définit comme étant les emprunts minorés des remboursements de dette. Les besoins retenus
sont ceux qui ont été définis en début de mandat.
La commune a programmé des investissements à hauteur de 178,6
M€
sur la période
2018 à 2020. Les investissements majeurs sont la patinoire (28,6
M€
- montant insuffisant au
regard de l’estimation fournie lors de l’instruction et établi à hauteur de 31,8
M€
), les opérations
d’aménagement et la r
éhabilitation du centre des expositions (cf. annexe n° 20).
Pour financer ces projets, la commune a communiqué une trajectoire du financement de
sa politique d’investissement qui montre une capacité à respecter les
engagements signés avec
l’État (cf. annex
e n° 21).
L’endettement atteindrait 160
M€ selon les hypothèses de la commune
en 2020.
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
La situation financière n’a cessé de se tendre jusqu’en 2017. L’année 2018 montre une
rupture dans cette évolution. Le contrat passé avec l’Etat sur la maîtrise des
a été respecté pour
cette année.
Si la lisibilité des comptes est rendue complexe du fait de la mise en place d’une
délégation de gestion de la voirie, de l’éclairage public et
des eaux pluviales donnée par la
communauté urbaine, l’évolution des comptes montre l’existence d’un effet ciseau avec des
produits de gestion qui évoluent négativement en moyenne de - 0,2 % par an tandis que les
dépenses de gestion progressent à un rythme modeste mais positivement de 0,6 %. La capacité
d’autofinancement est réduite, même si elle se redresse en 2018.
COMMUNE D’ANGERS
69
Compte tenu de la dynamique des investissements, la commune s’est appuyée sur une
politique d’endettement soutenue, l’encours étant multiplié
quasiment par trois, de 52,8
M€ à
143,5
M€, entre 2013 et 2018. Elle reste toutefois en dessous des seuils d’alerte. Pour atteindre
les objectifs d’investissement qu’elle s’est fixée pour les deux années à venir, elle devra
nécessairement confirmer les rés
ultats de 2018, car cette tendance n’est pas soutenable à court
–
moyen terme.
4
LES RESSOURCES HUMAINES
4.1
L’évolution des effectifs (annexe n°
22)
Concernant l’examen des emplois budgétaires et des effectifs pourvus, la chambre a fait
le choix de se focalise
r sur les données de l’annexe C1.1 «
état du personnel au 31/12/N » du
compte administratif. Le rapprochement des chiffres contenus dans les différents documents
traitant de ces données est en effet malaisé, la méthodologie de calcul pouvant différer.
Le n
ombre d’emplois budgétaires est passé de 3
048 en 2014 à 2 667,54 en 2017, soit
une diminution de 12
%. Dans le même temps, le nombre d’emplois budgétaires en emplois
équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT) est passé de 2 654 à 2 661, après avoir culminé
à 2
719 en 2018. Le taux global d’occupation augmente en 2017 pour atteindre 99,7
%, alors
qu’il était de 88
% en moyenne les années précédentes. Cette évolution, constatée
essentiellement en 2017, concerne des emplois budgétaires et des ETPT de la filière animation
(agent de catégorie C) : - 333,40 emplois budgétaires et 42,50 ETPT, cette réduction étant due
à un changement dans les modalités de calcul des emplois budgétaires.
La chambre observe que pour certaines filières, il y a un dépassement des effectifs
pourvus sur emplois budgétaires en ETPT par rapport à ce qui était autorisé (ex. catégories B
et C de la filière administrative, catégories A et B de la filière culturelle, etc.), ce qui est
irrégulier, même si dans la globalité, le plafond const
itué par le nombre total d’emplois
budgétaires est respecté.
Il peut être relevé que la
proportion d’agents non titu
laires sur la période 2014/2017 est
assez stable (entre 11,6 % et 13,1 % des effectifs).
Enfin, la politique en faveur de l’apprentissage re
ste peu développée alors que des
secteurs importants peuvent potentiellement en accueillir comme les services techniques,
éducation-
enfance voirie par exemple. Leur nombre a diminué jusqu’en 2016 pour remonter à
24,7 ETP en 2017 (0,85
% de l’effectif).
L’o
rdonnateur dans sa réponse aux observations provisoires a indiqué que des efforts
en matière d’apprentissage seront développés dans les prochaines années.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
4.2
Le temps de travail
4.2.1
L’organisation du temps de travail
4.2.1.1
Une durée annuelle du travail inférieure à 1 607 heures
La chambre a relevé que la durée annuelle du travail à la ville d’Angers est inférieure à
1607 heures. L’ordonnateur dans sa réponse aux observations provisoires indique à cet égard
que le temps de travail intégrera la journée de solidarité qui n
’avait pas été prise en compte en
2005.
4.2.1.2
Le compte épargne temps
Le régime du compte épargne temps (CET), tel qu’il a été prévu par la commune
40
, ne
prévoit aucune monétisation des jours épargnés qui doivent être exclusivement utilisés sous la
forme de
congés. La monétisation n’est envisagée que dans le cas particulier du décès de
l’agent, les ayants
-droit étant indemnisés forfaitairement sur la base du nombre de jours détenus
par la personne décédée sur son CET au 31
décembre de l’année précédente.
Sur la période 2016/2018 examinée, il est
observé une tendance à l’accroissement du
nombre de jours épargnés dont le volume global au 31 décembre
2018 s’élevait à 17
657,5 jours
et 992 jours consommés. Les agents de catégorie C, qui représentent 76 % du total du nombre
d’agents de la collectivité, ont constitué le plus gros volume des jours épargnés
(10 621 jours
au 31 décembre 2018, cf. annexe n° 23).
En l’absence de monétisation,
le stock de jours épargnés représente néanmoins un
risque financier pour la collectivité puisque,
lorsqu’un agent est absent du fait de l’utilisation
de jours épargnés, son absence pèse sur le fonctionnement de la collectivité dans la mesure où,
soit il doit être remplacé, soit ses missions ne sont plus remplies. Or, la chambre relève que la
commune n’a pas constitué de provision pour faire face au risqu
e constitué par la prise de CET
estimé à 1,6
M€ au 31
décembre 2018
41
(cf. annexe n° 24).
40
Par délibération du 21 décembre 2000. Les règles de gestion du compte épargne-temps ont été modifiées
par délibérations des 30 juin 2005 et 16 décembre 2010, suite aux évolutions règlementaires intervenues en la
matière. Peuvent en bénéficier l’ensemble des agents titulaires et non titulaires, à temps comp
let, à temps partiel
ou à temps non complet qui sont employés de manière continue et ont accompli au moins une année de service. Il
est alimenté exclusivement par le report de congés annuels non pris (sans que le nombre de congés annuels pris
dans l'année puisse être inférieur à 20) et le report de jours RTT. Le nombre total de jours maintenus sur le CET
ne peut excéder 60 jours.
41
Valeur estimée au 1
er
janvier 2019, selon le décret n° 2004-878 du 26 août 2004 relatif au CET dans la
fonction publique territoriale (article 7) qui renvo
ie à l’article 6
-2 du décret n° 2002-634 du 29 avril 2002 modifié
et à l’arrêté ministériel du 28 août 2009.
COMMUNE D’ANGERS
71
4.2.2
L’absence au travai
l
4.2.2.1
L’absentéisme pour raison médicale
La chambre constate que le no
mbre moyen de jours d’absence par agent permanent pour
maladie ordinaire est inférieur à la moyenne nationale : il est de 6,2 jours en 2018 contre 13,4
jours pour la moyenne nationale
42
.
4.2.2.2
Autorisations spéciales d’absence
Le régime des autorisations spéciale
s d’absence octroyé aux agents tel qu’il est prévu
dans les fiches annexées à la délibération du 27 septembre 2010 relative au temps de travail est
plus favorable que celui dont bénéficie les agents de la fonction publique d’Etat, la typologie
des autorisations étant plus vaste. La
chambre observe que l’autorisation spéciale d’absence
« rentrée scolaire
» est irrégulière puisqu’elle n’a pas été votée par le conseil municipal (elle
n’apparait pas dans les fiches annexées à la délibération visée ci
-avant). Par ailleurs, la
commune a prévu la dégressivité des droits en fonction du temps de travail et du statut de
l’agent. Or, celle
-
ci n’est pas prévue par les textes régissant ces autorisations
43
.
L’ordonnateur a souligné dans sa réponse aux observations provisoi
res que le
dispositif angevin d’autorisation d’absence peut parfois être moins favorable qu’à l’Etat et
inversement et que la dégressivité des droits a été alignée sur les autres dispositifs de la ville
(RTT ou congés). Il ajoute qu’il va régulariser le di
spositif concernant la rentrée scolaire.
4.3
La politique de rémunération des agents de la ville
Les agents des services transférés à la communauté urbaine sont maintenus via un
dispositif de délégation de gestion dans l’ensemble de l’effectif alors qu’il exis
te des comptes
ad hoc.
Les charges totales de personnel nettes des remboursements pour mise à disposition
évoluent entre 2013 et 2018 de + 0,5 % en moyenne par an. Hors charges sociales, la
rémunération du personnel a progressé de 2,8 % en moyenne par an. Celle concernant les agents
non titulaires a augmenté plus rapidement (4,4 % en moyenne par an), et représente désormais
près de 18 % du total des rémunérations versées (cf. annexe n° 25).
Le régime indemnitaire de la ville est ancien et complexe. Pas moins de
45 délibérations ont été prises hors prime de service public.
Il s’agit pour l’essentiel d’un simple
complément de rémunération qui varie toutefois en fonction de l’absentéisme.
Le RIFSEEP,
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de
l'engagement professionnel (décret n° 2014-513 du 20 mai 2014) ne sera mis en
œuvre qu’au
cours de l’année 2019
alors
qu’il aurait dû être mis en place «
dans un délai raisonnable ». Cette
situation a rendu difficile
la gestion du régime indemnitaire. A titre d’exemple,
au moins deux
attachés hors classe (création d’un nouveau grade à la suite de la réforme du cadre d’emplois
des attachés), continuent à percevoir le régime indemnitaire de leur ancien grade sans base
réglementaire.
42
Ce chiffre est issu du
rapport annuel 2018 sur l’état de la fonction publique (chiffres 2015).
43
Cf. article 59 de la loi n° 84-
53 du 26 janvier 1984 et l’instruction ministérielle n°
7 du 23 mars 1950.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
Il a également pu être constaté des maintiens de régime indemnitaire pour un certain
nombre de situations individuelles.
Enfin, la délibération du 9 janvier 1995, prise à la suite du contrôle de la chambre en
1994 et portant sur l’attribution d’une indemnité de départ à la retraite est privée de tout
fondement juridique et constitue par conséquent un acte réglementaire illégal. La chambre
invite la commune à régulariser la situation ou à abroger cet acte.
______________________ CONCLUSION INTERMEDIAIRE ______________________
La chambre observe que les effectifs pourvus ont pu dépasser les autorisations
budgétaires ce qui est irrégulier (ex. catégories B et C de la filière administrative, catégories
A et B de la filière culturelle, etc.), même si dans la globalité, le plafond constitué par le nombre
total d’emplois budgétaires est respecté. En 2017, l’effectif de la ville atteignait 2
661
équivalent temps plein travaillé, dont 11,6
% d’agents non titulaires.
La durée du temps de travail à la ville est inférieure à 1 607 heures, la journée de
solidarité n’ayant pas été mise en place.
L’absentéisme pour raisons médicales est nettement plus faible que dans les autres
collectivités.
Le régime indemnitaire ancien, peu lisible et non identifiable dans les comptes a fait
l’objet d’une révision en avril
2019 pour se conformer aux dispositions réglementaires
applicables depuis 2014.
5
LA FOURRIERE AUTOMOBILE
5.1
Organisation
5.1.1
Une gestion sous forme d’entente intercommunale
Une entente intercommunale pour la gestion de la fourrière a été mise en place en 2014,
ce qui a permis de mettre fin à la pratique par
la ville d’Angers
de recueillir les véhicules de
diverses communes voisines dans sa fourrière, sans base juridique ni marché.
Une convention a été
signée entre la commune d’Angers et neuf communes de
l’intercommunalité instaurant l’entente
44
, créant une conférence de l’entente intercommunale
où les collectivités membres se réunissent au moins une fois par an pour étudier les modalités
pratiques, juridiques et financières du service.
44
Angers, Avrillé, Saint-Barthélemy-
d’Anjou, Ecouflant, Saint
-Jean-de-Linières, la Meignanne,
Montreuil-Juigné, les Ponts-de-Cé, Trélazé, Saint-Lambert-la-Potherie.