Parc d’activités La Providence –
Kann’Opé –
Bât. D - CS 18111
–
97181 LES ABYMES CEDEX
Tél. 05 90 21 26 90
–
Courriel : «
antillesguyane@crtc.ccomptes.fr
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www.ccomptes.fr/fr/antilles-guyane
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RAPPORT D’
OBSERVATIONS DEFINITIVES
COMMUNE DE CAYENNE
(département de la Guyane)
Exercice 2011-2017
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les
destinataires concernés
a été délibéré par la chambre le 12 juillet 2019
2
TABLE DES MATIÈRES
__
SYNTHÈSE __
..........................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS ___
...................................................................................
7
INTRODUCTION
...................................................................................................
10
1
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE CAYENNE
..................................
10
2
LES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES
...............................................
13
3
LES COMPTES DE LA COMMUNE
...............................................................
14
3.1
L’information financière et la fiabilité des comptes à améliorer
.................
14
3.1.1
L’irrégularité récurrente des rapports sur les orientations budgétaires
(ROB)
...........................................................................................................
14
3.1.2
Des annexes aux comptes administratifs à fiabiliser
....................................
16
3.1.3
L’irrégularité f
ormelle des budgets primitifs de 2016 et de 2017
................
17
3.1.4
Le manque de transparence du coût et du financement des opérations
d’investissement ainsi que de l’information budgétaire délivrée au conseil
municipal
......................................................................................................
19
3.1.5
Des provisions non constituées
.....................................................................
20
3.1.6
Des charges faussées par le chevauchement des exercices
...........................
21
3.1.7
Un résultat annuel de la section de fonctionnement insincère
......................
25
3.2
Une situation financière critique malgré l’utilisation en fonctionnement d’un
prêt de 19
M€
...............................................................................................
26
3.2.1
Les engagements non respectés du
protocole d’accompagnement
...............
26
3.2.2
Une CAF dégradée et fragile
........................................................................
27
3.2.3
Des produits de gestion stables sur la période
..............................................
28
3.2.4
Des charges de gestion rigides et déséquilibrées
..........................................
29
3.2.5
Des charges de personnel excessives
............................................................
29
3.2.6
Un niveau d’investissement pénalisé par les charges de fonctionnement
excessives
.....................................................................................................
30
3.2.7
Un financement des investissements principalement par subvention et
emprunt
.........................................................................................................
31
3.2.8
La dégradation continue du fonds de roulement et de la trésorerie
..............
31
3.2.9
Un endettement réel masqué
.........................................................................
33
3.3
L’impasse financière des budgets à venir
....................................................
33
4
LA GESTION DES SERVICES
.........................................................................
35
4.1
Une gestion des ressources humaines dispendieuse portée par des actes
irréguliers
.....................................................................................................
35
4.1.1
Un nombre excessif d’agents, en particulier de catégorie C
.........................
35
4.1.2
Les dépenses irrégulières de rémunération
...................................................
37
4.1.3
Une durée du temps de travail très inférieure à celle fixée par la
réglementation en vigueur
............................................................................
39
4.1.4
Une organisation destinée à favoriser les heures supplémentaires et les
astreintes
.......................................................................................................
44
4.1.5
Un régime indemnitaire irrégulier et inefficace
............................................
52
4.1.6
Des carrières irrégulières
..............................................................................
54
4.1.7
L’externalisation injustifiée de la blanchisserie
...........................................
55
4.2
Une fonction « commande publique » perfectible
.......................................
55
3
4.2.1
Un taux de mise en concurrence devenu satisfaisant
....................................
56
4.2.2
Une organisation à parfaire
...........................................................................
56
4.2.3
Une publicité et des délais adaptés à l’objet du marché
...............................
56
4.2.4
De graves irrégularités dans les marchés de maîtrise d’œuvre
.....................
57
4.2.5
Deux freins à la concurrence dans les concours
...........................................
58
4.2.6
L’absence de recherche du meilleur prix dans la mise en concurrence
........
58
4.2.7
La pratique des protocoles transactionnels : un contournement des règles de
mise en concurrence
.....................................................................................
59
5
LES INTERVENTIONS DE LA COMMUNE
..................................................
60
5.1
La restauration collective
.............................................................................
61
5.1.1
Des usagers principalement scolaires
...........................................................
61
5.1.2
Les enjeux de la restauration collective scolaire de la commune
.................
61
5.1.3
Une volonté d’accueil d’un plus grand nombre d’enfants contredite par la
fréquentation du service
................................................................................
62
5.1.4
L’accès au service à améliorer
......................................................................
63
5.1.5
Un service en régie directe organisé avec trois sites de production
.............
68
5.1.6
Le cadre économique et financier
.................................................................
71
5.1.7
La tarification des repas
................................................................................
76
5.1.8
Le coût net pour la commune d’un repas de restauration scolaire
................
77
5.2
La gestion de la police administrative
..........................................................
77
5.2.1
Un état des lieux préoccupant de la sécurité des bâtiments scolaires de la
commune
......................................................................................................
77
5.2.2
Des obligations du maire en matière de sécurité civile non remplies
...........
78
ANNEXES
4
SYNTHÈSE
__
Le présent rapport porte sur les comptes et sur la gestion de la commune de Cayenne
de 2011 à 2017.
Cayenne est une commune du littoral nord de la Guyane qui comptait 57 999 habitants au
1
er
janvier 2018. Elle est la commune la plus peuplée et la plus petite (2 368 hectares) de
la Guyane. Les origines de la population cayennaise sont très diverses : principalement
afro-guyanaises, amérindiennes, indo-caribéennes, européennes, latino-américaines,
hmongs. Ville-centre de la communauté d
’
agglomération du Centre Littoral (CACL), elle
supporte, à ce titre, différentes charges de centralité : administrations, écoles, réseaux
viaires, équipements sportifs et culturels, etc. Chef-lieu du département, elle concentre la
majeure partie des activités, des emplois et des services du territoire guyanais.
Un seul ordonnateur a administré la commune pendant la période examinée : Mme Marie-
Laure PHINERA-HORTH, élue maire en 2010, qui a répondu aux observations
provisoires de la chambre le 11 juillet 2018.
La chambre régionale des comptes a examiné plus particulièrement les points suivants :
la mise en œuvre des préconisations du précédent rapport de la chambre rendu en 2010,
la qualité de l’information financière et la situation financière de la commune, la gestion
des ressources humaines, la restauration collective et la police administrative exercée par
le maire.
Les constats principaux sont les suivants.
L
’
information financière délivrée au conseil municipal au cours des années 2010 à 2017
était incomplète et insuffisante. Les rapports sur les orientations budgétaires (ROB) et
certaines annexes aux comptes administratifs comportaient des lacunes de nature à rendre
irréguliers ces documents essentiels pour la bonne tenue du débat démocratique. Le ROB
de 2019 et le compte administratif de 2018 marquent un net progrès. Ils sont complets et
fiables, prenant en compte les recommandations émises au cours du contrôle par la
chambre.
Les comptes eux-mêmes n
’étaient
pas fiables. Les coûts des opérations d
’
investissement
n
’étaient
pas sincères et les reports de charge d
’
une année sur l
’
autre, pratiqués par la
commune depuis au moins 2011, ont masqué le résultat réel de la section de
fonctionnement depuis au moins cette date. En 2018 et sur le budget de 2019, la commune
a réalisé un effort sensible de transparence, rendant ses comptes fiables. Elle a également
adopté un plan pluriannuel d’investissement qui traduit de manière
crédible ses
engagements pour les années à venir.
Le manque de transparence des années précédant 2018 a conduit la commune dans une
impasse financière, situation qu
’
elle avait déjà connue en 2007. Les 19
M€
de prêt de
restructuration qui lui ont été accordés par l
’
AFD en 2008
pour l’aider à se redresser
,
comptabilisés irrégulièrement en section de fonctionnement, ne
l’ont nullement
incité à
corriger sa gestion.
5
Fin 2017, la situation financière de la commune est devenue critique. Le déficit de la
section de fonctionnement a atteint 11,9
M€,
conséquence de cette absence de respect des
engagements qu’elle avait pris
dans le protocole signé en 2008 de rétablir sa capacité
d
’
autofinancement (CAF) et de diminuer ses charges de personnel.
Malgré les ressources très importantes dont elle bénéficie, sa CAF était négative en 2017
(-4,7
M€
), son fonds de roulement de même (- 20,5
M€
). Le délai de paiement de ses
fournisseurs dépassait six mois.
La situation n’a commencé à s’améliorer qu’en 2019
après
que la mise en œuvre de
certaines recommandations de la chambre a été engagée.
Le principal facteur responsable de cette situation est la gestion des ressources humaines
pratiquée depuis plusieurs années : durée du travail très inférieure à la durée légale,
recrutement massif d
’
agents d
’
exécution sans qu
’
il s
’
agisse de répondre à des besoins
identifiés, organisation du travail favorisant le paiement d
’
heures supplémentaires et
d
’
astreintes de manière irrégulière, régime indemnitaire qui ne récompense pas
l
’
engagement professionnel ni le résultat
…
Ces dérives ont engendré un surcoût annuel
de plus de 5
M€
en charges de personnel. Toutefois, la commune a pris conscience de ces
faiblesses et irrégularités et a commencé à y mettre fin. En 2018, elle a supprimé quatre
jours fériés locaux sur sept et les heures supplémentaires forfaitaires ; elle a réorganisé le
service informatique af
in d’éviter le paiement d’indemnités d’astreinte
inutiles ; les
primes et les avantages irréguliers ont été abrogés. La commune doit poursuivre ses
efforts en ce sens
pour rendre soutenable son plan pluriannuel d’investissement.
La commune dispose d
’
atouts qu
’
il lui appartient de valoriser. Sa commande publique
peut rapidement s
’
améliorer, ce qui aura pour conséquence des économies d
’
échelle très
élevées, de l
’
ordre de 7
M€
.
L’amélioration des comptes de la commune passe en effet
par l’augmentation de la performance de ses achats, c’est
-à-dire par une meilleure analyse
des besoins et par la recherche systématique du meilleur prix dans ses commandes.
Elle peut reconstituer sa capacité d
’
autofinancement et son fonds de roulement en
supprimant les avantages indus au personnel, en rétablissant le temps de travail annuel à
1 607 heures et en refondant son régime indemnitaire sur la base de la performance
collective et individuelle. Elle diminuera ainsi ses délais de paiement et pourra négocier
des réductions de prix dans ses marchés publics.
L
’
optimisation des opérations d
’
investissement nécessite l
’
étude préalable des besoins et
des conditions économiques de réalisation des projets. A titre d
’
illustration, la
construction de la cuisine centrale et du réfectoire de Mont-Lucas ne correspondait pas
aux besoins identifiés. Alors qu
’
elle n
’
utilisait pas toutes ses capacités de production de
repas et qu
’
un grand réfectoire pour les élèves de maternelle était nécessaire, elle a
construit une grande cuisine centrale au détriment de l
’
espace consacré au réfectoire.
Le service de la restauration collective, géré en régie directe, est uniquement destiné aux
élèves des écoles primaires (99 % des repas servis) et aux enfants accueillis dans les
crèches municipales (1 % des repas servis). 561
303 repas ont été servis en 2017. L’accès
au service et sa qualité sont perfectibles. Des travaux d’insonorisation des réfectoires
doivent améliorer les conditions d’accueil des rationnaires. L’accès du service aux enfants
de familles défavorisées doit être facilité. Le coût du service est très élevé (11,83
€ par
repas), principalement à cause du nombre trop élevés d’agents assurant le service (155
ETP pour 4000 repas servis par journée scolaire).
L’accueil en deux services doi
t être
proposé pour optimiser les moyens et les 136 repas quotidiens gratuits distribués au
personnel sans mission en rapport avec la restauration doivent leur être facturés.
6
Enfin, la gestion de la police administrative par la commune souffre de
dysfonctionnements et de lacunes. Le diagnostic de la sécurité des écoles est préoccupant
et les obligations du maire en matière de sécurité civile ne sont pas remplies.
7
RECOMMANDATIONS
___
Recommandations de régularité
Recommandation n° 1 :
Indiquer dans le
rapport d’orientations budgétaires, les
engagements pluriannuels chiffrés de la commune, tous les
critères définissant la structure et la gestion de la dette ainsi
que l’évolution de la masse salariale, des avantages en nature
et du temps de travail.
Recommandation n° 2 :
Fiabiliser les informations contenues dans les annexes du
compte administratif et compléter toutes les annexes, même
celles sans objet.
Recommandation n° 3 :
Compléter le rapport sur l
’
égalité entre les femmes et les
hommes des informations prévues à l
’
article D. 2311-16 du
CGCT.
Recommandation n° 4 :
Adopter l’une des deux règles budgétaires de l’article
L. 2311-
2 du CGCT (plan pluriannuel d’investissement ou
AP/CP) pour présenter, gérer et voter les opérations
d’investissement de la commu
ne.
Recommandation n° 5 :
Joindre à chaque acte budgétaire modifiant une opération ou
son financement le nouvel état chiffré de programmation
pluriannuelle.
Recommandation n° 6 :
Enregistrer une provision dès l’apparition d’un risque
probable.
Recommandation n° 7 :
Enregistrer chaque année, à partir de 2018 et jusqu’à
apurement du total des titres prescrits ou possiblement
irrécouvrables, une provision de 300 000
€ pour dépréciation
des éléments de l’actif afin de couvrir le risque avéré de
prescription du recouvrement des titres ou de leur
irrécouvrabilité.
Recommandation n° 8 :
Mandater ou rattacher toutes les charges de
l’exercice
.
Recommandation n° 9 :
Sécuriser la comptabilité d’engagements en refusant le
paiement
des factures n’ayant pas fait l’objet d’une
commande par une autorité habilitée.
Recommandation n° 10 :
Dès 2018, indiquer sur les mandats de rémunération la nature
de la dépense et le mois concerné.
8
Recommandation n° 12 :
Respecter le délai légal de paiement de 30 jours pour
l’ensemble
des dettes de la collectivité.
Recommandation n° 15 :
Supprimer
l’avantage
des
130
heures
annuelles
non
travaillées, en redéployant les agents vers des prestations
aujourd’hui externalisées ou vers des postes occupés par
des
contractuels ou des non titulaires.
Recommandation n° 16 :
Délibérer sur un aménagement et une durée du temps de
travail conformes aux lois et règlements, en intégrant les
modalités de mise en œuvre de la journée de solidarité
.
Recommandation n° 17 :
Procéder à la réfaction des RTT, sur le fondement de l
’
article
115 de la loi n° 2010-1657.
Recommandation n° 18 :
Mettre en place des cycles de temps de travail et redonner
aux heures supplémentaires leur caractère exceptionnel, en
privilégiant la compensat
ion par rapport à l’indemnisation.
Recommandation n° 19 :
Réorganiser le temps de travail pour diminuer le champ
d’application des astreintes et supprimer les astreintes de
complaisance.
Recommandation n° 20 :
Procéder à la répétition de l’indu de 2016 et
de 2017
engendré par l’application de la délibération du 28
octobre
2014 octroyant une prime irrégulière au directeur des
opérations.
Recommandation n° 21 :
Procéder à la régularisation des carrières et à la répétition des
indus.
Recommandation n° 28 :
Prendre une délibération définissant précisément les tarifs de
la restauration scolaire pour la rentrée 2018-2019.
Recommandation n° 31 :
Élaborer le document d
’information
communal sur les
risques majeurs (DICRIM) et procéder aux actions de
communications qui en résultent, au plus tard le 31 décembre
2018.
Recommandation n° 32 :
Mettre à jour le PCS dans un délai de trois mois, rectifier les
mesures prévues et vérifier leur opérationnalité.
9
Recommandations de performance
Recommandation n° 11 :
Dès 2018, mettre en place un tableau trimestriel comparant,
par nature de charges, les charges sociales calculées et les
charges sociales mandatées, et laissant apparaître l’éventuel
reste à mandater.
Recommandation n° 13 :
Fixer la CAF à 9
M€ à partir de 2019
Recommandation n° 14 :
Diminuer
le nombre d’agents de catégorie C.
Recommandation n° 22 :
Intégrer le service des achats à la direction des affaires
juridiques et de la commande publique.
Recommandation n° 23 :
Retenir
la procédure d’appel d’offres ou de concours dans les
consultations de maîtrise d’œuvre en cas d’incertitude sur le
montant des travaux.
Recommandation n° 24 :
Admettre à concourir entre cinq et sept candidats et fixer le
montant de l’indemnité de concour
s en respectant les
dispositions de l’article 90 du décret n°
2016-360 du 25 mars
2016 relatif aux marchés publics.
Recommandation n° 25 :
Fiabiliser les données sur la domiciliation des enfants en
croisant ce fichier avec celui de la CAF.
Recommandation n° 26 :
Mettre en place un tableau de bord de suivi du gaspillage.
Recommandation n° 27 :
Instituer la CCSPL pour la restauration et mesurer la
satisfaction des usagers en février de chaque année.
Recommandation n° 29 :
Refaire les visites des écoles et établir des procès-verbaux de
visite motivés permettant de déterminer les causes et les
moyens de remédier aux non-conformités.
Recommandation n° 30 :
Élaborer un programme de travaux chiffré et planifié dans le
temps pour la remise aux normes de sécurité des écoles et
inscrire les crédits nécessaires au budget d’investissement de
la commune.
10
INTRODUCTION
La chambre a inscrit à son programme de 2017 l
’
examen de la gestion de la commune de
Cayenne sur la période 2011-2017. Par lettre en date du 15 décembre 2017, le président
de la chambre en a informé le maire, Mme Marie-Laure PHINERA-HORTH, en fonction
depuis 2010.
L
’
administration communale a été réactive, professionnelle et ses réponses ont été de
grande qualité.
L
’
entretien de fin d
’instruction
avec l
’
ordonnateur,
prévu à l’article L.
243-1 du code des
juridictions financières, a eu lieu le 9 février 2018.
Après avoir entendu le rapporteur et le procureur financier en ses observations, la
chambre a arrêté, le 20 mars 2018, des observations provisoires qui ont été transmises, le
9 mai 2019, au maire de la commune qui en a accusé réception le 10 mai 2019.
La réponse du maire de la commune a été reçue par la chambre le 12 juillet 2018
accompagnée de pièces qui ont été actualisées le 1
er
février 2019.
Au terme du délibéré, le 12 juillet 2019, la chambre a formulé les observations définitives
ci-après développées. Le rapport, qui doit encore être considéré comme confidentiel, est
communiqué
à l’ordonnateur
en fonction qui dispose d'un délai d'un mois pour, s'il le
souhaite, y apporter une réponse qui engagera sa seule responsabilité.
Mme Marie-Laure PHINERA-HORTH a répondu par courrier du 9 octobre 2019,
enregistré au greffe le même jour.
Ce rapport devra être communiqué par l’ordonnateur à l’assemblé
e délibérante lors de la
plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour,
sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande et mis
en ligne sur le site internet des juridictions financières
www.ccomptes.fr/fr/antilles-
guyane
.
1
PRESENTATION DE LA COMMUNE DE CAYENNE
Cayenne est une commune du littoral nord de la Guyane qui comptait 57 999 habitants au
1
er
janvier 2018. Elle est la commune la plus peuplée de la Guyane. À l
’
image de la
région, la population cayennaise a des origines très diverses (principalement, afro-
guyanais, amérindiens, indo-caribéens, européens, latino-américains, hmong).
Avec ses 2 368 hectares, Cayenne est la plus petite commune de Guyane et, par
opposition au reste de la Guyane, le foncier privé (1 648 ha) représente une part
importante du territoire de la commune ; le patrimoine foncier libre de toute occupation
est constitué en majorité de terrains humides ou inondables (650 ha).
Cayenne est la ville centre de la communauté d
’
agglomération du Centre Littoral (CACL)
qui a succédé en 2012 à la communauté des six communes la composant (Cayenne,
11
Macouria, Matoury, Montsinéry-Tonnegrande, Rémire-Montjoly, Roura). Elle supporte,
à ce titre, différentes charges de centralité, notamment administrations, écoles, réseaux
viaires, équipements sportifs et culturels.
Chef-lieu du département, la commune a connu, ces trente dernières années, une forte
expansion urbaine,
l’extension en périphérie se substituant
au développement urbain
concentré. Elle concentre la majeure partie des activités, des emplois et des services du
territoire guyanais.
Sa population est jeune. En 2014, plus de la moitié des habitants avaient moins de 30 ans.
12
Bien qu
’
elle concentre la majeure partie des équipements scolaires du territoire
communautaire, la commune supporte un retard dans ce domaine, par comparaison avec
le nombre moyen d
’
élèves par établissement au niveau national, en particulier en termes
de collèges et de groupes scolaires du 1
er
degré :
Tableau n° 1 :
Nombre moyen d
’
élèves par établissement scolaire (
rentrée 2015)
Cayenne
Moyenne nationale
1
er
degré
280,6
131,7
Collège
723,0
482,5
Lycée
581,7
539,2
Source : Commune et Éducation nationale, datagouv.fr
La commune subit une forte présence
d’
habitat illégal, très souvent insalubre.
Dans le centre-ville
1
, par exemple, des logements en fond de cour ont été créés. Ce sont
des logements précaires, sans confort, sans eau, de petite taille et habités par plusieurs
personnes. Difficiles d
’
accès, ils ont été construits sans autorisation et, dans la majorité
des cas, avec la complicité de « marchands de sommeil ». Les conditions de vie y sont
malsaines et l
’
hygiène très précaire. Les eaux usées non évacuées stagnent dans les cours.
Dans le centre-ville toujours, de nombreuses maisons traditionnelles créoles en mauvais
état sont occupées illégalement.
Le même phénomène s
’
est développé dans d
’
autres quartiers comme la banlieue sud
(Mirza) ou au sud de la rocade.
Un certain nombre de « cités », vastes espaces plus ou moins urbanisés situés dans les
secteurs périphériques du centre-ville, ont été acquises par la commune dans les années
70 et 80 auprès des propriétaires privés qui les louaient à des personnes privées. Ces cités
portaient et portent encore aujourd
’
hui le nom des familles anciennement propriétaires
(Brutus, Anatole, etc.). La commune n
’
avait pas établi, alors, de contrat de location avec
les occupants de ces quartiers, intégrés à son domaine privé. Or, ceux-ci avaient parfois
construit des maisons, des extensions, et s
’
étaient le plus souvent comportés comme des
propriétaires, certains ayant été tacitement « autorisés » à construire. La situation était
donc inégale : certains payaient une location, la TH, la TFB, d
’
autres non. Le plus
souvent, la commune acquittait ces impôts.
Jusqu
’
en 2010, un grand nombre de ces personnes étaient en attente de régularisation de
leur situation. Depuis cette date, la commune en a régularisé un grand nombre en vendant
le terrain aux occupants après l
’
avoir rendu viable.
Consciente de l
’
état de vétusté et d
’
insalubrité du patrimoine bâti privé, la commune a
engagé plusieurs opérations visant à requalifier de nombreux quartiers. À cet effet, elle
est engagée dans :
-
trois opérations de résorption de l
’
habitat insalubre (RHI Mont-Baduel, RHI Eau-
Lisette et RHI N
’
Zila) ;
1
Rapport de présentation du PLU de la commune de Cayenne, page 13
13
-
une opération majeure de rénovation urbaine avec l
’
ANRU (147,9
M€ dont
11,9
M€
à la charge de la commune) ;
-
une opération programmée d
’
amélioration de l
’
habitat en complément de
l
’
opération de rénovation urbaine (OPAH RU) qui a déjà mobilisé 1,4
M€
depuis 2011.
En complément, la commune poursuit l
’
objectif d
’
améliorer le paysage urbain à l
’
aide de
plusieurs outils qu
’elle a mis en œuvre
:
-
un plan patrimonial comportant des recommandations architecturales ;
-
la protection des espaces boisés par leur classement au plan local de l
’
urbanisme ;
-
une aire de mise en valeur de l
’
architecture et du patrimoine (AVAP) ;
-
un plan pluriannuel de réfection des voiries et des trottoirs ;
-
la définition d
’
une modénature architecturale des équipements publics et d
’
une
identité paysagère des infrastructures ;
-
l
’
inscription de chaque opération de construction d
’
ouvrage public dans
l
’
environnement paysager.
La commune doit aussi répondre aux défis posés par l
’
absence d
’
assainissement pendant
de longues décennies. Elle a adopté pour cela un schéma directeur d
’
assainissement dont
la mise en œuvre relève désormais de
la communauté d
’
agglomération.
La commune s
’
est dotée des différents plans de préventions en fonction des risques
auxquels son territoire est soumis. Toutefois, l
’
illégalité des constructions rend plus
difficile la mise en œuvre des mesures de sécurité
.
Le retard en équipements scolaires et sportifs, la vétusté du réseau viaire du centre-ville,
des trottoirs et de l
’
éclairage public, associés à la volonté affichée de dessiner la ville dans
un style propre engendrent d
’
importants besoins d
’
investissements auxquels seule une
situation financière saine peut permettre de répondre.
2
LES RECOMMANDATIONS ANTERIEURES
Le contrôle précédent a eu lieu en 2010 et a porté sur les exercices 2003 à 2008. Il avait
signalé un bon démarrage de l
’
exécution du protocole «
d
’
accompagnement financier et
d
’
optimisation de la gestion communale
» sous la forme d
’
un prêt de 19
M€
destiné à
financer la section de fonctionnement qui semblait rendre atteignable l
’
objectif de
redressement financier fin 2012. Toutefois, le contrôle alertait sur les relations entre la
commune et le comité des festivals et carnavals de Cayenne (CFCC).
Le rapport ne comportait pas de recommandations en tant que telles mais prenait acte des
engagements de la commune
dans le sens de l’amélioration de
la fiabilité de ses comptes,
sur la régularisation des indemnités dues par les occupants sans titre des cités et sur la
maîtrise des postes de dépenses relatifs à l
’
entretien des espaces verts et publics, au
gardiennage et au nettoyage des locaux.
Il prenait acte, de même, de l
’
engagement de la commune de mettre en place une gestion
prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) et d
’
améliorer la sécurité juridique des
14
concessions de ZAC. Il alertait sur la fragilité des finances de la commune pour soutenir
financièrement le projet de rénovation urbaine.
Les résultats de l
’
exécution du protocole d
’
accompagnement présentés dans la partie
suivante, relative à l
’
évolution de la situation financière de la commune entre 2011 et
2017.
Les relations entre la commune et le Comité des festivals et du carnaval sont assainies
depuis 2011 ; l
’
association perçoit une subvention et la commune gère les emplacements
des marchands ambulants et des commerçants. La commune perçoit elle-même les
produits du domaine engendrés par cet événement.
En matière de fiabilité des comptes, la commune s
’
était engagée
à mettre en œuvre une
comptabilité d
’
engagements et à améliorer son information sur l
’
endettement. Ces deux
sujets ont fait l
’
objet, dans le cadre du présent contrôle, d
’
un examen approfondi dont les
résultats sont exposés dans la partie relative à l
’
information financière et à la fiabilité des
comptes.
La viabilisation des terrains des cités et leur cession à leurs occupants ont donné lieu,
pendant toute la période sous contrôle,
à l’émission
des titres afférents.
Le rapport de 2010 révélait que les charges de l
’
exercice 2009 relatives à l
’
entretien des
espaces verts et publics, au gardiennage et au nettoyage des locaux, mandatées au
chapitre 011 «
Charges à caractère général
»,
s’élevai
ent à 8
M€
. En 2017, les seules
charges d
’
entretien des espaces verts et des espaces publics, et de gardiennage, se sont
élevées à 7,7
M€
, les charges de nettoyage des locaux qui sont essentiellement des
charges de personnel n
’
ayant pas pu être chiffrées. Toutefois, compte tenu du nombre
important de locaux à nettoyer, ce montant devrait dépasser sensiblement 300 000
€
aujourd’hui
. Ces postes de dépenses ont donc probablement augmenté au cours de la
période, contrairement à ce qui avait été annoncé par la commune.
3
LES COMPTES DE LA COMMUNE
Après l’
examen de la qualité des comptes de la commune et de l
’
information financière
délivrée aux conseillers municipaux et aux citoyens, cette partie présente le diagnostic
financier de la commune.
3.1
L
’
INFORMATION FINANCIERE ET LA FIABILITE DES COMPTES A AMELIORER
De la qualité des comptes tenus par l’ordonnateur dépend
une analyse juste et transparente
qui permet de réaliser un véritable diagnostic financier. Le contrôle interne est un moyen
d’améliorer la sincérité des comptes et de prévenir les risques d’absence
ou de mauvais
enregistrement de faits ayant une influence sur la situation budgétaire et comptable de
l’organisme concerné
.
L’exactitude et la transparence de l’information financière délivrée
au conseil municipal est, quant à elle, une exigence légale.
3.1.1
L
’
irrégularité récurrente des rapports sur les orientations budgétaires
(ROB)
En application des dispositions de l
’
article L. 2312-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT), un débat est organisé au sein du conseil municipal sur les
15
orientations budgétaires dans les deux mois précédant le vote du budget. La loi NOTRé
a renforcé l
’
obligation d
’
information financière de l
’
assemblée municipale par la
présentation d
’
un rapport qui comporte «
[…] en outre, une présentation de la structure
et de l
’
évolution des dépenses et des effectifs. Ce rapport précise notamment l
’
évolution
prévisionnelle et l
’
exécution des dépenses de personnel, des rémunérations, des
avantages en nature et du temps de travail [
…]
».
Jusqu
’
en 2013, la loi ne prévoyait aucun rapport particulier pour le débat d
’
orientations
budgétaires. La note de synthèse prévue par l
’
article L. 2121-12 du CGCT faisait office
de support d
’
information dudit débat. Les exigences de contenu de cette note étaient
issues d
’
une construction jurisprudentielle, la loi se limitant à imposer un débat
« sur les
orientations générales du budget de l
’
exercice ainsi que sur les engagements
pluriannuels envisagés »
. La note devait être suffisamment détaillée et comporter des
éléments d
’
analyse prospective, des informations sur les principaux investissements
projetés, sur le niveau d
’
endettement, sur son évolution projetée et sur l
’
évolution des
taux de fiscalité locale. L
’
absence de ces informations constituait une irrégularité
substantielle de nature à entacher d
’
irrégularité la procédure d
’
adoption du budget
primitif (
cf. CAA Douai 14 juin 2005, commune de Breteuil-sur-Noye).
La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l
’
action publique territoriale et
d
’
affirmation des métropoles a élargi le débat aux caractéristiques de l
’
endettement de la
commune. Il faut cependant attendre la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle
organisation territoriale de la République pour qu
’
un rapport particulièrement attaché au
sujet soit rendu obligatoire (art. 107). Ce texte a également :
-
remplacé les caractéristiques de l
’
endettement par un débat sur la structure et la
gestion de la dette ;
-
imposé «
une présentation de la structure et de l
’
évolution des dépenses et des
effectifs [...] notamment l
’
évolution prévisionnelle et l
’
exécution des dépenses de
personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail
» ;
-
renvoyé à un décret d
’
application la fixation du contenu du rapport sur les
orientations budgétaires (
cf.
article D. 2312-3 du CGCT).
Si le maire organise effectivement, chaque année au moins depuis 2011, un débat du
conseil municipal sur les orientations budgétaires, tous les rapports présentés pour cette
circonstance comportent des irrégularités : jusqu
’
en 2013, absence des engagements
pluriannuels chiffrés ; en 2014, en sus, absence des caractéristiques de la dette ; en 2015,
malgré la présentation complète sur des caractéristiques de l
’
endettement, pluri-annualité
des engagements manquante ; en 2016 et en 2017, en plus des manquements précédent,
non présentation de l
’
évolution de la masse salariale, des avantages en nature (incomplète
en 2017) et du temps de travail.
Indiquer dans le rapport d’orientations budgétaires, les
engagements pluriannuels chiffrés de la commune, tous les
critères définissant la structure et la gestion de la dette ainsi
que l’évolution de la masse salariale, des avantages en nature
et du temps de travail.
En 2019, la commune a suivi l
a recommandation d’indiquer dans le rapport d’orientations
budgétaires ses engagements pluriannuels chiffrés et tous les critères définissant la
16
structure et la gestion de la dette ainsi que l’évolution de la masse salariale, des avantages
en nature et du temps de travail.
3.1.2
Des annexes aux comptes administratifs à fiabiliser
L’article L.
2313-1 du CGCT organise les annexes attachées aux documents budgétaires
(budgets primitifs et comptes administratifs) en quatre ensembles :
-
I.
les annexes afférentes à des éléments du bilan de la collectivité,
-
II.
les annexes afférentes aux engagements hors bilan de la commune,
-
III. les annexes présentant d
’
autres éléments d
’
informations de la commune,
-
IV. les annexes relatives aux décisions en matière des taux de contributions directes
et à l
’
arrêté et signature.
Le détail de chaque partie figure aux articles L. 2313-1 et L. 2123-12 du CGCT.
Six annexes supplémentaires complètent le compte administratif :
-
les états relatifs aux dépenses et aux recettes des services assujettis à la TVA ;
-
les états relatifs à la variation du patrimoine ;
-
la liste recensant les concours attribués à des tiers en nature ou en subventions ;
-
l
’
état retraçant les actions de formations des élus ;
-
la présentation agrégée du budget principal et des budgets annexes ;
-
les comptes certifiés des organismes non dotés d
’
un comptable public dont la
commune détient au moins 33 % du capital, ou a garanti un emprunt, ou auxquels
elle a versé une subvention supérieure à 75 000
€ ou représentant plus de 50
% du
produit figurant sur leur compte de résultat.
L
’absence de certains
de ces éléments entache d
’
irrégularité le document budgétaire.
La commune de Cayenne dispose d
’
un budget principal et de deux budgets annexes pour
des services dont elle a souhaité individualiser les comptes : l
’
accueil de la petite enfance
et la restauration scolaire.
Les annexes des comptes administratifs du budget principal votés des exercices 2011 à
2016 sont incomplètes, soit, parce que certaines manquent, soit, parce que certaines
d
’
entre elles sont présentes mais ne sont pas complétées, soit, parce que l
’
information
qu’elles comportent
est erronée.
L
’omission
de certaines annexes
Le compte administratif de 2011 ne comporte que neuf annexes sur les 46 obligatoires,
qualifiant leur manque «
sans objet
» alors que les annexes (A2.1 à A2.9) relatives aux
états de la dette ou celle comportant la décision en matière des taux de contribution
directes (D1) doivent être fournies et complétées.
Le compte administratif de 2012 ne comporte que sept annexes sur les 46 obligatoires,
les 39 manquantes n
’
étant pas qualifiées. Trois états de la dette sur neuf sont présents. En
17
revanche, les annexes A6.1 et A6.2 relatives à l
’
équilibre des opérations financières
manquent alors qu
’
elles étaient présentes au compte administratif de 2011.
Le compte administratif de 2013 contient 11 annexes sur les 47 obligatoires, la maquette
légale s
’
étant enrichie d
’
une annexe supplémentaire : la C3.6, intitulée «
Identification
des flux croisés
». Six états de la dette sur neuf manquent mais les annexes A6.1 et A6.2
réapparaissent.
Aucun de ces trois budgets ne comporte l
’
annexe A3 relative aux méthodes utilisées pour
les amortissements, ni l
’
annexe B1.1 sur l
’
état des emprunts garantis, ni celle B1.2 sur le
ratio d
’
endettement garanti, ni celle B1.7 relative aux concours attribués à des tiers en
nature ou en subventions.
L
’
information du conseil municipal s
’
améliore au compte administratif de 2014 puisque
les 47 annexes obligatoires figurent aux comptes administratifs de 2014, de 2015 et de
2016. Toutefois, elles ne sont pas toujours rigoureusement ou complétement remplies.
Des annexes présentes non remplies
Dans les comptes administratifs de 2014 et de 2015, sur les 47 annexes présentes, moins
d
’
une quinzaine sont remplies alors que toutes devraient l
’
être, même celles sans objet
dès lors qu
’
elles doivent en porter la mention.
Des annexes ne sont pas remplies alors qu
’
elles ont pour objet de détailler les charges
mandatées ou les recettes titrées au cours de l
’
exercice : par exemple, la liste des concours
attribués à des tiers en nature ou en subventions (B1.7) ou la liste des opérations liées aux
cessions (A10.3).
Les manquements liés à l
’
information sur la dette garantie qui n
’
est remplie qu
’
au compte
administratif de 2016 mais sans le calcul obligatoire du ratio d
’
endettement, apparaît plus
grave encore.
Ce manque d
’
informations est aggravé par deux erreurs dans deux annexes.
Des annexes au contenu inexact
Les annexes A6.1 et A6.2 des comptes administratifs de 2015 et de 2016 comportent des
informations qui ne permettent pas de vérifier la couverture du remboursement du capital
de la dette par les ressources propres. Par exemple, en 2015, les opérations de recettes
sont illisibles. En 2016, elles comprennent les subventions d
’
opérations alors que celles-
ci ne sont pas des ressources propres.
Fiabiliser les informations contenues dans les annexes du
compte administratif, et compléter toutes les annexes, même
celles sans objet.
Au compte administratif de 2018, le contenu des annexes a été fiabilisé.
3.1.3
L
’
irrégularité formelle des budgets primitifs de 2016 et de 2017
L
’
article L. 2311-1-1 du CGCT impose depuis 2012 aux communes de plus de
50 000 habitants, «
préalablement aux débats sur le projet de budget »,
la présentation
18
d
’
un rapport «
sur la situation en matière de développement durable intéressant le
fonctionnement de la collectivité, les politiques publiques qu
’
elle mène sur son territoire
et les orientations et programme de nature à améliorer cette situation
». L
’
article
D. 2311-15 du même code précise le contenu de ce rapport.
La commune a respecté chaque année son obligation en présentant un rapport clair sur sa
situation et ses actions en matière de développement durable. Toutefois, ces rapports
souffrent d
’
un manque de chiffrage, même si le décret ne le prévoit pas explicitement, et
ne font pas apparaitre «
les modalités d
’élaboration, de mise en œuvre et d’
évaluation des
actions, politiques publiques et programmes
» prévu par le texte.
L
’
article L. 2311-1-2 du CGCT impose depuis 2016 aux communes de plus de 20 000
habitants, «
préalablement aux débats sur le projet de budget »,
la présentation d
’
un
rapport «
sur la situation en matière d
’
égalité entre les femmes et les hommes intéressant
le fonctionnement de la commune, les politiques qu
’
elle mène sur son territoire et les
orientations et programmes de nature à améliorer cette situation. Le contenu de ce
rapport et les modalités de son élaboration sont fixés par décret
». L
’
article D. 2311-16
du même code définit le contenu du rapport.
La commune ne s
’
est pas acquittée de cette obligation lors de l
’
approbation du budget de
2016, rendant celui-ci irrégulier. Elle s
’
y est conformée en 2017. Toutefois, le rapport ne
satisfait pas aux obligations de contenu fixées par l
’
article D. 2311-16 précité. En effet,
ne sont pas abordés :
-
« la politique de ressources humaine de la commune en matière d
’
égalité
professionnelle entre les hommes et les femmes »
(manquent les données relatives
« au recrutement, à la formation, au temps de travail »
2
) ;
-
le
« bilan des actions menées et des ressources mobilisées en matière d
’
égalité
professionnelle entre les hommes et les femmes » ;
-
les
« orientations pluriannuelles (parcours professionnels, promotion de la parité
dans le cadre des actions de formation, l
’
articulation entre la vie privée et la vie
personnelle, la prévention de toutes les violences faites aux agents et la lutte
contre toute forme de harcèlement) » ;
-
les
« orientations pluriannuelles et [les] programmes de nature à favoriser
l
’
égalité entre les femmes et les hommes » ;
-
le
«
bilan des actions conduites à cette fin dans la conception, la mise en œuvre
et l
’
évaluation des politiques publiques de la commune » ;
-
le
«
suivi de la mise en œuvre de la clause d’
égalité dans les marchés publics »
.
L
’
adoption du budget primitif de 2017 est donc irrégulière.
Compléter le rapport sur l
’
égalité entre les femmes et les
hommes des informations prévues à l
’
article D. 2311-16 du
CGCT.
P
renant en compte l’observation de la chambre, le rapport de 2019 a été
complété des
informations prévues à l’article D.
2311-16 du CGCT.
2
En italique, les obligations précisées par l
’
article D. 2311-16 du CGCT
19
3.1.4
Le manque de transparence du coût et du financement des opérations
d
’
investissement ainsi que de l
’
information budgétaire délivrée au conseil
municipal
La lecture combinée des articles L. 2311-2, L. 2342-2 du CGCT et de l
’
arrêté du
26 avril 1996 relatif à la comptabilité de l
’
engagement des dépenses des communes, des
départements, des régions et de leurs établissements publics
met en œuvre le principe
d
’
annualité budgétaire dans la prévision des dépenses d
’
investissement par trois moyens
au choix :
-
soit, la délibération qui
« détermine l
’
ordre de priorité des travaux à effectuer
suivant leur caractère d
’
urgence et de nécessité, comporte une évaluation de la
dépense globale entraînée par l
’
exécution de ces travaux, ainsi qu
’
une répartition
de cette dépense par exercice si la durée des travaux doit excéder une année, et
l
’
indication des ressources envisagées pour y faire face » ;
dans ce cas, la
collectivité peut n
’
ouvrir les crédits annuels qu
’
à hauteur des dépenses
d
’
investissement à réaliser
« au cours de l
’
exercice pour lequel ils sont votés »
mais en y affectant
« les ressources nécessaires à la couverture des dépenses
d
’
investissement » ;
-
soit, la collectivité gère ses opérations d
’
investissement avec le mécanisme des
autorisations de programme et de crédits de paiements (dit AP/CP) défini à
l
’
article L. 2311-3 du CGCT ; elle a alors les mêmes droits d
’
inscription de
dépenses et de recettes que dans le cas précédent (elle inscrit alors les recettes et
les dépenses dans les mêmes conditions que celles décrites précédemment) ;
-
soit, elle ouvre les crédits suffisants pour constater la totalité (
« Évaluation de la
dépense globale »
) des futurs engagements juridiques qui résulteront de la
décision d
’
exécuter l
’
opération pluriannuelle (
Cf.
article 1 de l
’
arrêté du 26 avril
1996 précité) ; elle est alors aussi tenue d
’
inscrire
« les ressources nécessaires à
la couverture des dépenses d
’
investissement »
en totalité (non limitées
« à celles
à effectuer au cours de l
’
exercice pour lequel
[elles sont]
votées »
).
Jusqu
’
en 2014, la commune ne tenait pas de comptabilité d
’
engagement par opération
d
’
investissement. Les crédits budgétaires de ces dernières étaient fondus dans les
chapitres budgétaires de la section d
’
investissement, à savoir, principalement, les
chapitre 20 «
Immobilisations incorporelles »
, 21 «
Immobilisations corporelles
» et 23
«
Immobilisations en cours
». Les budgets annuels d
’
investissement ne permettaient pas
de suivre les opérations ni leur financement.
En 2015, le budget d
’
investissement a été voté par opération, améliorant ainsi la
transparence de l
’
information budgétaire et financière de l
’
investissement communal.
Toutefois, les dépenses et les recettes des opérations n
’
ont pas été inscrites conformément
aux règles budgétaires et comptables fixées par les articles L. 2311-2 et L. 2342-2 du
CGCT et par l
’
arrêté du 26 avril 1996 précité.
L
’
écart
entre
les
engagements
juridiques
pluriannuels
de
la
commune
au
31 décembre 2017 et leur comptabilisation budgétaire s
’
élève à 29 332 444,90
€
.
Toutefois ce montant n
’
est pas exhaustif dans la mesure où il n
’
a pas été possible de
retrouver la comptabilisation de certaines dépenses, pourtant financées par des
subventions, dont les montants sont inscrits en recettes à réaliser. C
’
est le cas, par
exemple, des opérations n° 74, 103, 104, 165, 240 ou 1013.
20
La comptabilisation des ressources souffre de la même fragilité, aggravée par la caducité
de certaines subventions pourtant maintenues dans le budget. L
’
écart s
’
élève au
31 décembre 2017 à 22 084 598,76
€ dont
6 221 866,65
€ doivent être justifiés.
Pendant la période sous revue, l
’
information délivrée au conseil municipal en matière de
coût et de financement de l
’
investissement était ainsi incomplète et a manqué de clarté.
Le manque de transparence dans la gestion des opérations, ajouté à la non
comptabilisation de la totalité des engagements juridiques, a masqué, jusqu
’
en 2017, la
réalité du besoin de financement d
’
investissement de la commune. Avant corrections par
la chambre, le compte administratif provisoire affichait une capacité de financement de
6 556 934,12
€. Avec les corrections de la chambre, le besoin de financement s’
élève à
15 051 398,45
€.
Adopter l
’
une des deux règles budgétaires de l
’
article
L. 2311-2 du CGCT (plan pluriannuel d
’
investissement ou
AP/CP) pour présenter, gérer et voter les opérations
d
’
investissement de la commune.
Joindre à chaque acte budgétaire modifiant une opération ou
son financement le nouvel état chiffré de programmation
pluriannuelle.
Dans sa réponse au rapport provisoire,
l’ordonnateur a
indiqué que le plan pluriannuel
d’investissement a été adopté en avril 2019.
3.1.5
Des provisions non constituées
Le principe de sincérité comptable impose aux collectivités locales de constituer une
provision dès l
’
apparition d
’
un risque. Aux termes du 29° de l
’
article L. 2321-2 du
CGCT, les provisions constituent des dépenses obligatoires. L
’
article R. 2321-2 du même
code prévoit trois cas dans lesquels la provision doit être inscrite au budget en totalité
pour couvrir l
’
ensemble du risque encouru :
-
« 1° Dès l
’
ouverture d
’
un contentieux en première instance contre la commune,
une provision est constituée à hauteur du montant estimé par la commune de la
charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru ;
-
« 2° Dès l
’
ouverture d
’
une procédure collective prévue au livre VI du code de
commerce, une provision est constituée pour les garanties d
’
emprunts, les prêts
et créances, les avances de trésorerie et les participations en capital accordés par
la commune à l
’
organisme faisant l
’
objet de la procédure collective. Cette
provision est constituée à hauteur du risque d
’
irrécouvrabilité ou de dépréciation
de la créance ou de la participation, estimé par la commune. La provision pour
participation prend également en compte le risque de comblement de passif de
l
’
organisme. Pour les garanties d
’
emprunts, la provision est constituée à hauteur
du montant que représenterait la mise en jeu de la garantie sur le budget de la
commune en fonction du risque financier encouru ;
-
« 3° Lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est
compromis malgré les diligences faites par le comptable public, une provision est
constituée à hauteur du risque d
’
irrécouvrabilité estimé par la commune à partir
des éléments d
’
information communiqués par le comptable public ».
21
Pendant la période sous revue, la commune a connu de nombreux contentieux dont les
conséquences financières pouvaient être importantes.
Par exemple, depuis 2005, la commune avait dans son stock de dettes deux emprunts dits
« toxiques » en raison de la forte volatilité de leurs taux d
’
intérêts qui pouvaient être
multipliés par cinq entre deux échéances de remboursement. Ils étaient classés 3E et 4E
sur l
’
échelle de Gissler
3
. Avec un capital restant dû de 10 845 057
€ au 31 décembre 2011,
engendrant 535 006
€
d
’
intérêts annuels, le risque encouru s
’
élevait à 2 140 023
€,
compte tenu des taux d
’
intérêts de ces deux prêts qui pouvaient passer de 4,917 % à
24,585 % et de 4,962 % à 24,81 %, représentant une charge financière annuelle de
2 675 029
€.
Jusqu
’
en février 2016, date à laquelle les deux prêts ont été rééchelonnés sur sept ans sur
la base d
’
un taux fixe, moyennant une indemnité de sortie de 1 270 000
€, la commune
n
’
a constitué aucune provision.
Il en a été de même avec les autres risques. Aucun n
’
a été provisionné.
S
’
agissant des restes à recouvrer dont le montant, fin 2016, s
’
élevait à 4,6
M€
,
représentant 92 % du montant des produits d
’
exploitation titrés de 2011 à 2016, aucune
provision n
’
a été enregistrée.
Enregistrer une provision dès l
’
apparition d
’
un risque
probable.
Enregistrer chaque année, à partir de 2018 et jusqu
’
à
apurement du montant des titres prescrits ou possiblement
irrécouvrables, une provision de 300 000
€ pour dépréciation
des éléments de l
’
actif afin de couvrir le risque avéré de
prescription du recouvrement des titres ou de leur
irrécouvrabilité.
Dans sa réponse l’ordonnateur a précisé avoir intégré ces recommandations
dans ses
comptes de 2018 et 2019, ce que la chambre a pu constater.
3.1.6
Des charges faussées par le chevauchement des exercices
De 2011 à 2017, les comptes de la commune n
’
ont pas enregistré l
’
ensemble des charges
des exercices au cours desquels elles sont nées, masquant ainsi le résultat réel de la section
de fonctionnement de chaque année.
3.1.6.1
Les charges à caractère général
Les charges hors personnel qui permettent aux services de fonctionner et d
’
assurer les
prestations aux usagers sont enregistrées au chapitre 011 «
Charges à caractère
général
».
3
La classification Gissler différencie les prêts selon une matrice à double entrée : le chiffre (de 1 à 5) traduit la
complexité de l
’
indice servant au calcul des intérêts de l
’
emprunt et la lettre (de A à E) exprime le degré de
complexité de la formule de calcul des intérêts ; le nombre obtenu classe le prêt en fonction de la volatilité de son
taux d
’
intérêt.
22
Sur la période 2011-2017, la commune a comptabilisé pour chaque exercice les montants
des exercices précédents et n’a pas comptabilisé les charges d’électricité bien que celles
-
ci fussent prélevées sur le compte de la trésorerie et donc payées à EDF (
cf.
tableaux n°31
à 33 en annexe 1).
Les montants réels des charges à caractère général étaient les suivants :
Tableau n° 2 :
Montants réels des charges à caractère général (en euros)
et écart avec les montants apparents (en euros et en %)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
011 mandaté ex n = apparent
13 698 794
13 312 397
12 093 140
13 148 460
12 605 145
10 688 728
14 718 780
montant n-1
2 828 758
3 381 283
3 081 399
3 225 614
3 066 813
4 299 423
4 394 764
EDF
725 794
952 778
708 842
98 262
844 593
011 corrigé (de l
’
exercice) = réel
14 251 319
13 012 512
12 963 149
13 942 438
14 546 597
10 882 331
16 160 350
Écart
-552 525
299 885
-870 009
-793 978
-1 941 452
-193 603
-1 441 570
Écart/montant réel (%)
3,9
2,3
6,7
5,7
13,3
1,8
8,9
Sources : chambre régionale des comptes sur la base des comptes de gestion 2011-2016 et du compte administratif
provisoire de 2017 de la commune, arrêté au 23 février 2018
Cette pratique provient du manque de fiabilité de la comptabilité d
’
engagements. Le
circuit de la dépense n
’
est pas sécurisé : plus de 40 %
4
des bons de commandes viennent
en régularisation de la facture.
L
’
ordonnateur ne sanctionnant pas les agents qui passent des commandes sans vérifier la
disponibilité des crédits et alors qu
’
ils n
’
y sont pas habilités, la pratique perdure et les
comptes ne sont jamais fiables (la commune ne suit pas quotidiennement le montant des
engagements de dépenses issus des bons de commandes).
Mandater ou rattacher toutes les charges de l
’
exercice
Sécuriser la comptabilité d
’
engagements en refusant le
paiement des factures n
’
ayant pas fait l
’
objet d
’
une
commande par une autorité habilitée.
3.1.6.2
Les charges de personnel et, plus particulièrement, les charges sociales
Les charges sociales ont servi de variable d
’
ajustement artificielle en 2016 afin de limiter
le déficit apparent.
Le tableau suivant montre l
’
écart entre les charges sociales mandatées par exercice et
celles qui n
’
étaient toujours pas mandatées au 31 décembre 2017. Il met en évidence un
montant de charges sociales et d
’
assurance du personnel restant à mandater fin 2017
de 3 352 114
€.
L
’
écart entre les charges apparentes et la dette réelle est très élevé et traduit le report d
’
un
exercice sur l
’
autre, caractéristique de la « cavalerie » budgétaire.
4
Moyenne sur la période 2011-2017 du nombre de bons de commande comportant la même date que la facture,
rapporté au nombre total de bons de commande. Statistiques issues du logiciel de gestion financière
23
Tableau n° 3 :
Chevauchement entre exercices
de l’imputation
des charges sociales (CS)
du personnel (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Reste à
mandater
CS mandatées
9 644 487
9 349 389
9 892 319
9 713 785
11 293 980
13 324 785
14 462 271
0
CS non mandatées
927 086
408 036
210 286
854 252
412 890
1 987 097
- 862711
2 950 521
Assur. non mandatée
97 746
97 746
Dette réelle
10 571 573
9 757 425
10 102 605
10 568 037
11 706 870
15 311 883
13 697 306
3 048 267
Écart en %
8,8
4,2
2,1
8,1
3,5
13,0
- 6,3
Sources : logiciel financier de la commune, comptes de charges sociales et d
’
assurance du personnel
Les montants des charges sociales mandatées des exercices 2014, 2015, 2016 et 2017
traduisent un rattrapage du retard accumulé pendant plusieurs années. En effet, ni
l
’
augmentation des taux des charges patronales ni la hausse des rémunérations ne
justifient les hausses constatées ces années-là.
De plus, le montant des rémunérations enregistré dans les comptes de 2016 est inexact. Il
s
’
élève à 36 102 958
€ alors qu’
en 2015, il était de 38 671 522
€
. Pourtant, la hausse de
l
’
effectif, de cinq agents
5
, ajoutée au glissement-vieillesse-technicité estimé à 2,8 % et la
hausse du point d
’
indice de 0,6 % à compter du 1
er
juillet 2016, engendrent une
augmentation des rémunérations de 1 289 566
€
, calculée comme il suit :
-
cinq agents de plus, soit 87 500
€
;
-
GVT, soit 2,8 % x 38 671 522
€ = 1
082 803
€
;
-
hausse du point d
’
indice, 0,6% x (38 671 522+1 082 803) x 0,5 = 119 263
€
.
En 2016, le montant des rémunérations aurait dû s
’
élever à 39 961 088
€
, soit une
différence de 3 858 130
€
.
Cette différence a été imputée sur les comptes destinés à enregistrer les charges sociales
patronales.
Ces derniers contiennent donc, en 2016, une partie des cotisations salariales normalement
imputées dans les comptes de rémunérations. Toutefois, les mandats ne comportant pas
les informations suffisantes pour permettre de corriger ces erreurs d
’
imputation, il n
’
a pas
été possible de reconstituer les comptes de rémunérations ni de charges de
l
’
exercice 2016.
La reconstitution n
’
a pas été possible, non plus, pour les exercices 2011 à 2015, pour le
même motif.
Il convient que la commune fiabilise la comptabilisation des rémunérations et des charges
sociales et s
’
assure du mandatement de toutes ses dettes sociales.
Dès 2018, indiquer sur les mandats de rémunérations la
nature de la dépense et le mois concerné.
5
Source : DRH de la commune sur la base des agents payés en 2016
24
Dès 2018, mettre en place un tableau trimestriel comparant,
par nature de charges, les charges sociales calculées et les
charges sociales mandatées, et laissant apparaître l
’
éventuel
reste à mandater.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a indiqué avoir organisé l’échange d’informations entre
sa direction des finances et sa direction des ressources humaines.
3.1.6.3
Les charges sociales dans les budgets annexes
Le contrôle du calcul des charges sociales dans les budgets annexes de la restauration
scolaire et de la petite enfance sur la période 2014-2017 conduit à constater la constitution
d
’
une dette sociale importante (1 251 400
€ au 31
décembre 2017) qu
’
il faut réintégrer
dans les comptes du budget principal, faute de mandatement du montant adéquat.
Tableau n° 4 :
Estimation du montant annuel des charges sociales non mandatées (en euros)
2014
2015
2016
2017
Total,
fin 2017
BA « Petite enfance »
171 246,25
180 880,33
199 117,14
253 337,93
804 581,65
BA « Restauration scolaire »
88 986,34
113 284,39
123 280,83
121 267,18
446 818,74
Total
260 232,59
294 164,72
322 397,97
374 605,11
1 251 400,39
Sources : chambre régionale des comptes d
’
après les rémunérations mandatées et les taux des différents organismes
Le calcul des charges sociales n
’
est pas fiable. Pourtant, la direction des ressources
humaines ne manque pas de moyens : 42 agents y travaillent, pour gérer un effectif de
1 429 agents, soit un agent pour 34
agents à gérer. Le ratio maximal admis est d’un
agent
pour la gestion de 100 agents.
Dans sa réponse, l
’ordonnateur a indiqué
le ratio à prendre en compte pour le calcul des
charges est d
’un
agent pour 89 agents gérés
et non pas 34. Toutefois, l’observation portait
sur l’ensemble de la direction qui est composée de 42 agents affectés à la gestion de 1
429
agents, ce qui correspond bien à un agent pour 34 gérés, soit trois fois plus que ce que les
bonnes pratiques de gestion révèlent. Il appartient à la commune de gérer les deniers
publics dans un souci de
d’économie de moyens
et de performance.
3.1.6.4
Le rattachement imparfait des produits à l
’
exercice
L
’
analyse du compte administratif provisoire de 2017 a mis en évidence l
’
enregistrement
sur l
’
exercice 2017 de 2 583 841,41
€ de
produits relevant de l
’
exercice 2016 (
cf.
tableau
n°34, annexe 1). Le rattachement des produits doit donc aussi être fiabilisé.
Il est donc nécessaire de retraiter les comptes de produits de 2016 et de 2017 pour
reconstituer le résultat réel de fonctionnement de ces exercices (
cf. infra
).
3.1.6.5
L
’imputation
erronée de l
’
indemnité de remboursement anticip
é d’emprunts
La commune a refinancé auprès du même établissement de crédit les deux emprunts
toxiques qu
’
elle avait contractés en 2005 (
cf.
partie 3.1.5. ci-dessus). Elle n
’
a pas pu
produire l
’
ensemble des écritures comptables qu
’
elle a passées en 2016 pour ce
25
refinancement ; le compte 668 qui doit enregistrer les charges de pénalité de
remboursement anticipé n
’
a pas été mouvementé.
La commune invoque le motif selon lequel la pénalité ayant été capitalisée, son paiement
a été imputé au compte de remboursement des emprunts, n° 1641. Or, la capitalisation de
la pénalité ne modifie pas sa nature. Elle reste une charge. La capitalisation permet
simplement à la commune de ne pas augmenter son besoin de financement de la section
d
’
investissement grâce à l
’
intégration du montant de la pénalité dans le capital du nouvel
emprunt. La commune a donc financé la pénalité (1 270 000
€)
avec de la dette nouvelle,
ce qui fausse le bilan et le résultat de la section de fonctionnement.
La commune devra rétablir ses comptes par les écritures comptables permettant un retour
à la légalité et à un bilan plus conforme à la réalité.
3.1.7
Un résultat annuel de la section de fonctionnement insincère
Hormis le refinancement de la pénalité des emprunts toxiques dont les écritures n
’
ont pas
pu être vérifiées, l
’
ensemble des retraitements précités, présentés en annexe 2, permettent
d
’
identifier l
’
écart entre les résultats annuels apparents et les résultats réels de la section
de fonctionnement.
Tableau n° 5 :
Écarts entre les résultats réels et les résultats apparents
de la section de fonctionnement (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Rés. sect. de fonct.
-54 115
707 937
1 558 487
-1 225 980
-2 409 796
3 749 749
-5 203 588
Rés. sect. de fonct. corrigé
-1 533 726
599 786
478 192
-3 134 443
-5 058 302
4 402 389
-8 366 196
Rés. sect. de fonct. cumulé réel
-3 737 483
-3 137 697
-2 659 505
-5 793 948
-10 852 251
-6 449 862
-14 816 057
/prod. de gest. (L. 1612-14, al. 1)
-5,09 %
-4,25 %
-3,62 %
-7,76 %
-14,20 %
-8,06 %
-18,97 %
Rés. sect. de fonct. cumulé appt
2 149 641,36
2 857 578,40
4 416 065,54
3 190 085,43
780 289,53
4 530 038,53
-673 549,47
Écart entre réel et apparent
-5 887 124,03
-5 995 275,46
-7 075 570,92
-8 984 033,65 -11 632 540,10 -10 979 900,25 -14 142 507,98
Sources : chambre régionale des comptes sur la base des comptes de gestion corrigées
De 2011 à 2016, le résultat cumulé apparent de la section de fonctionnement a toujours
été positif. En réalité, il était fortement négatif et aurait pu justifier, en 2011, 2014, 2015
et 2016, la saisine de la chambre régionale des comptes par le préfet si ces résultats
n
’
avaient pas été masqués par le manque de fiabilité des comptes.
Le compte administratif de 2017 devrait présenter un résultat de la section de
fonctionnement déficitaire supérieur à 14,8
M€
, compte tenu des corrections à apporter
(ces dernières ayant été imputées sur chaque exercice alors qu
’
au compte administratif de
2017, elles vont se cumuler), justifiant la saisine de la chambre régionale des comptes au
titre de l
’
article L. 1612-14, al. 1, du CGCT qui définit le déficit excessif
6
.
En conclusion, sur la fiabilité, l
’
examen du contrôle interne montre qu
’
il se limite au visa
de la directrice générale des services, chargée du conseil d
’
opportunité et du suivi des
6
Article L. 1612-14-1 :
« Lorsque l
’
arrêté des comptes des collectivités territoriales fait apparaître dans l
’
exécution
du budget, après vérification de la sincérité des inscriptions de recettes et de dépenses, un déficit égal ou supérieur
à 10 % des recettes de la section de fonctionnement s
’
il s
’
agit d
’
une commune de moins de 20 000 habitants et à
5 % dans les autres cas, la chambre régionale des comptes, saisie par le représentant de l
’État […]
»
.
26
dossiers et qui ne peut pas se substituer à la fonction de contrôle interne
(rédaction
modifiée au stade du rapport d’observations définitives
à la demande de l’ordonnateur,
–
cf. réponse de la ville de Cayenne jointe en annexe, page 9)
.
3.2
U
NE
SITUATION
FINANCIERE
CRITIQUE
MALGRE
L
’
UTILISATION
EN
FONCTIONNEMENT D
’
UN PRET DE
19
M€
L
’
examen de la situation financière de la commune a porté sur les exercices 2011 à 2017.
Elle repose sur les corrections apportées aux comptes de gestion jusqu
’
en 2016 et au
compte de gestion provisoire de 2017 établi sur la base du compte administratif provisoire
de 2017 arrêté au 23 février 2018. Ces corrections ont été détaillées dans la partie 3.1.6.
3.2.1
Les engagements non respectés du protocole d
’
accompagnement
Fin 2007, la situation financière de la commune était critique. Sa gestion avait conduit
son budget à un déficit de la section de fonctionnement de plus de 15
M€
et à un fonds
de roulement
7
(FR) quasi-nul.
Pour remédier à cette situation, l
’
État, la commune et l
’
Agence française de
développement (AFD) ont signé, en juillet 2008, un protocole
« d
’
accompagnement
financier et d
’
optimisation de la gestion communale »
qui mettait en œuvre un dispositif
partenarial, assignant à la commune des objectifs de performance pour lui permettre de
retrouver un équilibre pérenne.
En contrepartie de ces engagements, l
’
AFD versait un prêt de restructuration de 19
M€
dont l
’
État acceptait la comptabilisation irrégulière en produit de fonctionnement.
Le prêt a été comptabilisé dans les comptes de l
’
exercice 2008 et a permis de mandater et
de payer des charges des exercices antérieurs. Il a permis à la commune de présenter un
résultat de fonctionnement excédentaire de 3,7
M€ fin 2008.
Le prêt s
’
accompagnait d
’
objectifs de performance sur lesquels la commune s
’
était
engagée pour cinq ans.
Le tableau suivant (n° 6) montre que la commune
n’
a pas respecté ses engagements.
Dès 2011, la commune ne respectait pas ses engagements en matière d’épargne brute,
notion qui rejoint celle de capacité d
’
autofinancement (CAF) brute, cette dernière
correspondant à la différence des recettes et des dépenses de fonctionnement, hors
certains éléments exceptionnels
8
.
Elle ne respectait pas non plus son engagement en matière de limitation des dépenses de
personnel, ni celui relatif à sa capacité de désendettement (cette année-là, la commune
n’était plus en mesure de rembourser sa dette), ni celui de l’effort d’investissement, ni
celui du fonds de roulement, engagements les plus importants qui requièrent, il est vrai,
des décisions de gestion difficiles à prendre et à tenir.
7
Le fonds de roulement peut se définir simplement comme la résultante des excédents et des déficits accumulés,
année après année. C
’
est ce que le compte de gestion appelle
« résultat de clôture de l
’
exercice »
: il s
’
agit du
résultat de
l’
exercice augmenté ou diminué des résultats des exercices antérieurs.
8
La CAF brute se calcule ainsi : (crédit net de la classe 7)
–
(débit net de la classe 6) + (débit net des comptes 6741,
675, 676 et 68)
–
(crédit net des comptes 775, 776, 777 et 78).
27
Tableau n° 6 :
Comparaison entre objectifs et réalisation des engagements de la commune
(en %, sauf dernière ligne, en jours)
2011
2012
Objectif
Réalisation
Objectif
Réalisation
Taux d
’
épargne brute (EB/RRF
9
)
7,5
0,0
10,1
2,9
Dépenses de personnel/RRF
58,9
62,6
57,7
61,4
Annuité de la dette/RRF
5,8
5,3
5,7
5,4
Niveau d
’
endettement (dette/RRF)
68,5
52,6
62,3
49,1
Capacité de désendettement (dette/épargne brute) en années
9,2
nd
6,2
17,0
Effort d
’
investissement (dépenses d
’
équipement/RRF)
16,9
10,5
16,1
12,3
Taux de subventionnement des investissement (SUB/DRI
10
)
70,0
54,3
70,0
75,4
Fonds de roulement au 31/12 en jours de dépenses totales
35,0
29,0
41,0
24,0
Sources : chambre régionale des comptes d
’
après des comptes de gestion corrigés
Fin 2012, elle ne les respectait toujours pas ; le taux d
’
épargne était cinq fois moins élevé
que celui fixé dans le protocole ; les dépenses de personnel représentaient toujours plus
de 60 % des recettes de fonctionnement ; la capacité de désendettement était trois fois
plus élevée que celle du protocole et le fonds de roulement suivait la trajectoire inverse
de celle sur laquelle la commune s
’
était engagée.
3.2.2
Une CAF dégradée et fragile
La CAF brute mesure l
’
épargne dégagée par le fonctionnement courant et disponible pour
le
financement
des
dépenses
d
’
investissement
(dépenses
d
’
équipement
et
remboursements d
’
emprunts). Après remboursement du capital de la dette, la CAF dite
« nette » permet de financer les dépenses d
’
équipement. Aussi, les CAF brute et nette
constituent-elle deux bons indicateurs pour apprécier la situation financière d
’
une
collectivité locale.
De 2011 à 2017, la CAF brute de la commune de Cayenne a été faible ou négative, sauf
en 2016 où elle a atteint 8,5 % des produits de gestion alors que, depuis 2012, la commune
s
’
était engagée à la maintenir au-dessus de 10 %.
L
’
exception de 2016 tient pour partie aux charges sociales de 2016 mandatées en 2017 et
dont le montant n
’
a pas pu être déterminé.
Tableau n° 7 :
Évolution annuelle de la CAF brute (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
CAF brute corrigée
-33 726
2 144 368
2 384 293
-934 443
-3 086 119
6 202 389
-4 643 099
/produits de gestion (%)
0,0
2,9
3,2
-1,3
-4,0
7,8
-5,9
/charges de gestion (%)
0,0
3,07
3,45
non pertinent
non pertinent
8,47
0,0
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés et compte de gestion provisoire 2017 corrigé
9
Recettes réelles de fonctionnement
10
Dépenses réelles d’investissement
28
Hormis en 2016, la CAF brute est très insuffisante pour permettre le financement d
’
un
niveau d
’
investissement en adéquation avec les besoins de la commune.
Le parangonnage avec la CAF des communes de la strate au niveau national montre la
faiblesse structurelle de celle de Cayenne. Alors que la moyenne de la CAF des
communes de la strate à laquelle elle appartient (50 000 à 100 000 habitants) est
supérieure à 140
€/habitant
sur la période, celle de Cayenne n
’
atteint que 113
€/habitant
en 2016. En outre, ce montant est à considérer avec les réserves précédemment exposées.
Tableau n° 8 :
CAF brute annuelle par habitant et écart avec la moyenne de la strate
2011
2012
2013
2014
2015
2016
CAF/habitant
(€)
0
37
43
0
0
113
Moyenne de la strate
(€)
25
172
166
148
169
184
Ecart (%)
-
460
390
-
-
39
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés et compte de gestion provisoire 2017 corrigé et DGCL
La CAF nette a été fortement négative sur la période passant de
–
1,9
M€ en 2011
à
–
7,7
M€ en 2017
et, en 2011, 2014, 2015 et 2017, le remboursement du capital de la
dette n
’
a pas été couvert par des ressources propres.
La CAF brute de la commune est insuffisante et extrêmement fragile lorsqu
’
elle existe.
D
’
ailleurs, la faible fréquence de son existence conduit à conclure que la commune n
’
a
pas disposé de CAF brute sur la période.
3.2.3
Des produits de gestion stables sur la période
Les produits de gestion de Cayenne sont essentiellement
d’origine fiscale. Au
31 décembre 2017, sur 78
M€ de produits de gestion, 60
M€, soit 77
%, étaient issus de
la fiscalité :
-
20,2
M€ au titre des taxes foncières et d’habitation
;
-
20,4
M€ d’octroi de mer
;
-
14,4
M€ de fiscalité intercommunale reversée
;
-
5
M€
d’impôts indirects dont 3,3
M€ de taxes sur les carburants.
De 2011 à 2017, ces produits de gestion
11
sont passés de 73,4
M€ en 2011 à 78,1
M€ en
2017, soit une augmentation globale de 6,4 % et une évolution annuelle moyenne de
0,67 %.
Cette faible évolution résulte de la conjonction de cinq facteurs :
-
le reversement
par l’intercommunalité
à la commune, à partir de 2012, de 5,4
M€
de fiscalité supplémentaire ;
-
la baisse de la dotation globale de fonctionnement de 4,7
M€ en 2012, de 1,4
M€
en 2015 et de 0,8
M€ en 2016
;
11
Produits de gestion = produits d’exploitation + produits fiscaux + dotation
s et participations + production
immobilisée.
29
-
la hausse des taux d
’
impôts locaux de 3 % en 2015 qui a rapporté 1,7
M€ en
trois ans ;
-
la stabilité des produits de la taxe sur les carburants sur la période ;
-
la faible évolution du montant annuel de l
’
octroi de mer jusqu
’
en 2016 (il a
augmenté de 2,2
M€ en 2017
).
Cependant, cette évolution ne doit pas masquer le dynamisme des bases fiscales qui ont
progressé, de 2011 à 2017, de 27,8 % pour le foncier bâti, de 15,4 % pour la taxe
d
’
habitation et de 18,5 % pour le foncier non bâti.
3.2.4
Des charges de gestion rigides et déséquilibrées
En 2017, les charges de gestion, hors intérêt de la dette, se sont élevées à 79 568 126
€
.
Elles se répartissaient entre les destinations présentées dans le tableau suivant.
Tableau n° 9 :
Composition des charges de gestion de 2017 corrigées
Montant
(€)
Part (%)
Entretien des espaces publics
7 700 000
9,7
Fonctionnement des services
8 460 350
10,6
Charges de personnel
52 613 777
66,1
Restauration scolaire et petite enfance
2 200 000
2,8
Soutien aux associations
800 000
1,0
SDIS
5 000 000
6,3
Aide sociale facultative
1 400 000
1,8
Activités périscolaires
700 000
0,9
Autres charges
693 998
0,9
Total
79 568 126
100,0
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés et compte de gestion provisoire 2017 corrigé
Sur le total des charges de gestion, 76,8 % sont des charges de personnel et de
fonctionnement des services. Le troisième poste de charges le plus élevé est celui
consacré à l
’
entretien des espaces verts, à la propreté des espaces publics et au
gardiennage, ces prestations étant réalisées par des entreprises.
En 2016, comparée aux 10 communes de plus de 50 000 habitants dont la population est
inférieure à la sienne et aux neuf communes de moins de 60 000 habitants dont la
population est supérieure à la sienne, Cayenne figurait au 17
e
rang des communes qui
consacraient la plus faible part de leurs produits à leurs charges de gestion.
La difficulté principale de Cayenne tient à la rigidité de ses charges : 88 % des charges
de gestion sont rigides.
3.2.5
Des charges de personnel excessives
De 2011 à 2017, le montant des charges de personnel est passé de 45,9
M€ à 52,6
M€.
L
’
évolution annuelle a été particulièrement forte en 2014 et en 2015.
30
Tableau n° 10 :
Évolution des charges de personnel de 2011 à 2017
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Montant
45 487 959
45 699 683
46 222 745
48 573 463
51 420 601
52 002 371
52 613 777
Évolution annuelle
0,5
1,1
5,1
5,9
1,1
1,2
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés et compte de gestion provisoire 2017 corrigé
La comparaison
12
avec les communes précitées en 2016 montre que Cayenne fait partie
des communes qui ont choisi d
’
avoir un effectif élevé.
Elle met aussi en évidence le fait qu
’
une commune de la taille démographique de Cayenne
peut être gérée avec un montant de charges de personnel compris entre 30
M€ et 35
M€,
en mutualisant des services avec l
’
établissement de coopération intercommunal.
Les choix de la commune en matière de ressources humaines ont été le facteur principal
de dégradation de la CAF brute.
Au lieu de saisir
l’occasion d
es départs à la retraite pour diminuer le nombre d
’
agents et
la masse salariale, la commune ait fait le choix de poursuivre leur augmentation. Elle s
’
est
privée de 8,5
M€
de CAF brute annuelle supplémentaire, compte tenu du coût moyen
annuel d
’
un agent de catégorie C (35 000
€).
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise que les 35
000
€ comprennent les heures
supplémentaires forfaitaires et l’indemnité d’astreinte que la chambre a déclarées
irrégulières. Sans ces irrégularités, le coût moyen est de 28 200
€ par an
; les agents
remplacés ont bien coûté 35 000
€ à la commune, jusqu’à ce que la chambre demande les
corrections des rémunérations.
Sachant que 1
M€
de CAF permet d
’
emprunter 9
M€
13
, 8,5
M€ de CAF engendrent
la
possibilité d
’
emprunter 77
M€.
La commune s
’
est ainsi privée de 77
M€ d’
investissement
sur la période.
3.2.6
Un niveau d
’
investissement pénalisé par les charges de fonctionnement
excessives
De 2011 à 2017, la commune a réalisé et engagé 152,8
M€ d’
investissement.
Tableau n° 11 :
Dépenses d
’
équipement réalisées et engagées annuellement (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
7 732 762
9 128 172
10 901 940
15 774 595
26 261 569
14 470 813
68 577 639
152 847 488
Source : comptes de gestion corrigés et pour 2017, y compris les restes à réaliser
Si ce niveau semble élevé, il demeure inférieur de 20 % à celui des communes de la strate.
12
Les montants pour les communes d’outre
-mer ont été recalculés, en retirant la sur-rémunération de 40 % aux
Antilles et en Guyane et de 53 % à La Réunion.
13
1
M€ emprunté sur 15 ans à un taux d’intérêt annuel
de 4,5 % engendre une annuité de 111 667
€
; 1
M€
d’autofinancement annuel permet donc de payer neuf annuités de 111
667
€, soit l’équivalent d’un emprunt
de 9
M€.
31
Tableau n° 12 :
Dépenses d
’
équipement de la commune comparées à celles de sa strate
(en euros par habitant)
2011*
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Cayenne
133
159
195
274
457
263
247
Moyenne de la strate
133
366
406
335
301
292
306
Ecart
0
2,0
2,0
1,2
0,7
1,1
1,2
*
Anomalie possible sur les données de l
’
année 2011
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés et compte de gestion provisoire 2017 corrigé et DGCL
Ce faible niveau d
’
investissement comparativement aux ressources de la commune
constitue le contrepoint de la priorité accordée aux dépenses de personnel.
3.2.7
Un financement des investissements principalement par subvention et
emprunt
Compte tenu de la faiblesse de la CAF, le financement des dépenses d
’
équipement
provient principalement des subventions reçues (ces dernières ont représenté en moyenne
68 % du financement sur la période). La deuxième source est l
’
emprunt qui a représenté
15 % des financements sur la période. Et la dernière est le fonds de roulement, fortement
mobilisé (voir partie suivante). Le financement propre, globalement négatif sur la période,
a
détruit le fonds de roulement, la commune n’étant plus en
mesure de financer ses
investissements.
Tableau n° 13 :
Tableau de financement de l
’
investissement de 2011 à 2017 (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
Dépenses d
’
équipement
7 732 762
9 128 172
10 901 940
15 774 595
26 261 569
14 470 813
68 577 639
152 847 488
Financement propre disponible
-983 199
1 251 985
1 091 054
-1 949 769
-3 805 877
6 094 044
-2 396 762
-698 523
Subventions reçues
4 200 110
6 885 832
9 215 070
9 769 722
12 620 899
12 568 223
48 380 932
103 640 787
Emprunts
2 002 564
0
0
3 048 152
10 861 359
1 157 533
6 286 673
23 356 281
Mobilisation du fds de roulement
- 2 513 287
- 990 355
- 595 816
- 4 906 489
- 6 585 188
5 348 988
- 16 306 796
- 26 548 943
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés et compte de gestion provisoire 2017 corrigé
C
’
est ici la deuxième conséquence de la politique financière de la commune.
3.2.8
La dégradation continue du fonds de roulement et de la trésorerie
Le fonds de roulement peut se définir simplement comme la résultante des excédents et
des déficits accumulés, année après année. C
’
est ce que le compte de gestion appelle
« résultat de clôture de l
’
exercice »
. Il s
’
agit du résultat de l
’
exercice augmenté ou
diminué des résultats des exercices antérieurs.
Le fonds de roulement est donc un agrégat synthétique qui permet d
’
analyser la situation
financière d
’
une collectivité sur une longue période, au-delà des résultats annuels qui
peuvent être plus aléatoires. Lorsqu
’
il est négatif, la collectivité ne peut plus assurer le
financement de sa trésorerie autrement qu
’
en ne payant plus ses fournisseurs.
32
L
’
annexe 3 présente le calcul du fonds de roulement de chaque année, corrigé par la
chambre sur la base des comptes de gestion corrigés et du compte de gestion provisoire
2017 corrigé et intégrant les restes à réaliser.
De 2011 à 2017, le fonds de roulement s
’
est continuellement dégradé, passant de 2,5
M€
à -20,5
M€
. Positif jusqu
’
en 2013, il devient fortement négatif en 2015.
Tableau n° 14 :
Évolution du fonds de roulement au 31 décembre (en euros)
Fonds de roulement
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Montant
2 543 747
3 033 003
2 545 339
-1 280 856
-5 953 095
2 039 914
-20 569 272
En nombre de jours
de charges courantes
29
24
28
-59
-13
36
-4
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés et compte de gestion provisoire 2017 corrigé
Cette dégradation continue est à l
’
origine des difficultés de trésorerie que connaît la
commune depuis 2014, exercice à partir duquel elle a commencé à accumuler les dettes
envers ses fournisseurs.
Tableau n° 15 :
Évolution de la dette de la commune envers ses fournisseurs,
y compris la CGSS et l
’
État (en euros)
2013
2014
2015
2016
Encours de dette envers les fournisseurs
3 422 009
7 016 828
10 581 047
4 706 987
Dette sociale
0
15 979
6 068 336
8 302 487
Dette fiscale
932 580
0
410 186
135 578
Total
4 354 588
7 032 808
17 059 569
13 145 052
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés
La commune a financé sa trésorerie en pénalisant les entreprises, les organismes sociaux
nationaux et l
’
État.
Tableau n° 16 :
Évolution de la trésorerie réelle de 2011 à 2016 (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Trésorerie nette
3 930 597
1 656 802
282 844
-1 277 377
487 730
3 710 672
Dette totale
5 356 642
5 559 256
4 354 588
7 032 808
17 059 569
13 145 052
Trésorerie réelle
-1 426 046
-3 902 454
-4 071 744
-8 310 185
-16 571 839
-9 434 380
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés
La trésorerie négative sur la période a engendré des délais moyens de paiement compris
entre 45 jours en 2011 et 328 jours en 2015. Fin 2016, compte tenu de sa trésorerie réelle
négative de 9,4
M€
, la commune de Cayenne payait ses fournisseurs dans un délai moyen
de 187 jours, soit plus de six mois, très supérieur au délai légal global de paiement fixé à
30 jours.
Ces délais de paiement sont de nature à engendrer un renchérissement sensible des coûts
facturés par les entreprises qui prennent des risques et doivent se refinancer à un coût
élevé auprès des banques qui, elles-mêmes, doivent se couvrir en fonction du risque
33
assumé. Le marché ne peut pas fonctionner sainement (confiance et concurrence) et les
entreprises
sont fragilisées, ce qui nuit à l’emploi
.
Au-
delà des services publics dont elle s’acquitte, par le montant de ses ressources et de
ses dépenses, la commune
exerce un pouvoir économique très important à l’échelle du
territoire de l
a Guyane. Les dysfonctionnements dont elle est à l’origine, la perte de
confiance qui en résulte pour les opérateurs économiques, portent préjudice à ce territoire
et au développement de l’emploi productif dans les entreprises
.
3.2.9
Un endettement réel masqué
L
’
endettement bancaire de la commune est raisonnable sur la période sous contrôle.
Son niveau se situe constamment à la moitié de celui des communes de la strate, 599
€
par habitant contre 1 238
€ en 2012 et 720
€ par habitant contre 1
430
€ en 2016
.
En outre, de 2011 à 2017, l
’
endettement bancaire de la commune a peu augmenté. Il est
passé de 36,4
M€
début 2011 à 42,8
M€
fin 2017, soit 6,4
M€
supplémentaires, ce qui est
assez peu, comparé aux 152,8
M€
d
’
investissements réalisés et engagés.
Toutefois, ces résultats masquent une réalité moins satisfaisante.
Compte tenu de l
’
importance du besoin en fonds de roulement global à partir de 2015, la
commune aurait dû emprunter au moins 6
M€
en 2015, 700 000
€ en 2016 et 18
M€
en 2017. Ces sommes ont été prélevées de manière diffuse sur l
’
économie guyanaise,
comme il a été indiqué ci-dessus : les fournisseurs ont été contraints
d’assurer le
financement de la commune en substitution des banques.
L
’
endettement réel de la commune, fin 2017, est donc plus proche de 67,5
M€
que de
celui affiché de 42,8
M€
. Il convient que la commune contracte elle-même et en toute
transparence les emprunts rendus nécessaires par ses décisions.
Respecter le délai légal de paiement de 30 jours pour
l
’
ensemble des dettes de la collectivité.
3.3
L
’
IMPASSE FINANCIERE DES BUDGETS A VENIR
Avec un résultat de la section de fonctionnement du compte administratif de 2017, corrigé
par la chambre, de l
’
ordre de -18,7
M€
14
, la commune se trouve au 31 décembre 2017
dans une impasse financière. Elle ne dispose plus des ressources nécessaires pour assurer
le fonctionnement de ses services (excédent brut de fonctionnement négatif de 10
M€
).
La résorption de ce déficit supposerait une hausse de la fiscalité de 2018 de 93 %, soit
presque un doublement des taux locaux d
’
imposition.
14
Voir annexe 4 le détail des calculs
34
À défaut d
’
augmenter les recettes fiscales à ce niveau, et en tenant compte des évolutions
prévisibles suivantes :
-
évolution des produits fiscaux de 1 % après la prise en compte de l
’
abondement
d
’
octroi de mer de 4
M€
à partir de 2018 ;
-
hausse des charges de personnel limitée à 1,5 %, c
’
est-à-dire un taux du
glissement-vieillesse-technicité compensé en partie par des départs à la retraite
non remplacés ;
-
provision pour dépréciation des éléments d
’
actifs de 300 000
€ par an (la
commune ne pouvant continuer à accumuler des titres impayés) ;
-
autres produits et charges constants sur la période ;
la trajectoire financière catastrophique de la commune se poursuivrait
15
comme il apparaît
dans le tableau suivant.
Tableau n° 17 :
Évolution prévisionnelle de la CAF brute
et du résultat de la section de fonctionnement(en euros)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Résultat FCT exercice
-18 789 887
-1 057 557
-792 433
-969 468
-1 152 697
-1 341 306
Résultat FCT cumulé
-18 671 847
-19 729 404
-20 521 837
-21 491 305
-22 644 002
-23 985 308
EBF
-10 032 506
2 292 443
2 557 567
2 380 532
2 197 303
2 008 694
CAF brute
-15 066 790
1 142 443
1 407 567
1 230 532
1 047 303
858 694
Source : compte de gestion provisoire 2017 corrigé et extrapolation des données suivant les hypothèses présentées
En suivant ces hypothèses, en 2022, le déficit de la section de fonctionnement
augmenterait de 5,3
M€
; l
’
EBF et la CAF brute diminueraient rapidement, malgré le non-
remplacement des agents partant à la retraite.
Pour redresser sa situation, la commune doit baisser ses charges ou augmenter les impôts
locaux de manière beaucoup plus ample.
Dans sa réponse l’ordonnateur indique faire le choix de baisser l
es charges et de ne pas
augmenter les impôts qui lui paraissent déjà trop élevés. La situation décrite
supra
démontre que
l’effort doit porter sur les charges de personnel et qu’en cas
de baisse
insuffisante,
le recours à l’impôt sera inévitable
.
Le rétablissement de la situation passe ainsi par une CAF brute maintenue à 9
M€
sur la
période 2018-2022, ce qui correspond à un supplément de ressources disponibles de
8
M€
16
, soit une hausse d
’
impôts de 39,7 % en 2018.
Si la commune ne souhaitait pas cette augmentation d
’
impôts, elle devrait diminuer ses
charges de 8
M€
, ce qui peut se faire sans nullement diminuer le service aux usagers,
comme indiqué dans la partie suivante relative à la gestion des ressources humaines.
Ainsi, si les agents communaux travaillaient pendant le nombre réglementaire de
1 607 heures par an, la commune pourrait réaliser une économie de 3,7
M€
sur les
15
idem
16
Voir détail du calcul en annexe 5
35
prestations d
’
entretien des espaces publics, aujourd
’
hui externalisés en partie. De plus, la
commune a dans son effectif 162 agents contractuels, ce qui représente une masse
salariale annuelle moyenne de 5,7
M€
. Le non-renouvellement de 124 d
’
entre eux
dégagerait 4,3
M€
par an.
En conclusion, le prêt de 19
M€ servi à la commune en 2008 pour financer ses dépenses
de fonctionnement et qui devait lui permettre d
’
assainir sa situation financière, a servi en
grande partie à recruter en nombre des agents de catégorie C, au temps de travail
anormalement réduit, avec pour résultat, dix ans après, le creusement d
’
un nouveau déficit
de fonctionnement de plus de 18,6 M
€
,
dont la résorption nécessite aujourd’hui des
décisions rigoureuses.
Fixer la CAF à 9
M€ à partir de 2019
4
LA GESTION DES SERVICES
4.1
U
NE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DISPENDIEUSE PORTEE PAR DES
ACTES IRREGULIERS
La commune
de Cayenne a mis en œuvre
une politique des ressources humaines qui peut
être qualifiée de dispendieuse pour cinq raisons :
-
un nombre excessif d’agents, en particulier de catégorie C
;
-
une durée du temps de travail très inférieure à 1 607 heures et qui descend jusqu
’
à
1 468 heures pour certains agents ;
-
une organisation du temps de travail se prêtant au recours aux heures
supplémentaires et aux indemnités d
’
astreintes ;
-
un régime indemnitaire indépendant de la performance ;
-
le confort des agents privilégié au détriment de l
’
intérêt général et de l
’
usage
économe des deniers publics.
L’ordonnateur indique que le confort des agents n’a pas été privilégié au détriment de
l’intérêt général puisque la commune réalise de nombreux investissements. Il affirme que
«
c
’est au quotidien que le personnel communal s’investit afin de rendre un service public
de qualité nonobstant les difficultés de la collectivité
».
Contrairement à ces affirmations, les irrégularités dont bénéficient les agents de la
commune constituent des privilèges dont le coût annuel est la cause de ses difficultés
financières. Si l’investissement du personnel communal au quotidien doit être retenu, sa
répartition individuelle est inégale.
4.1.1
Un nombre excessif d’agents, en particulier de catégorie C
Hors
emplois aidés et apprentis, le nombre d’agents est passé de 1
286 en 2011 à 1 429
en 2017, soit 143 agents supplémentaires.
36
Graphique n° 1 :
Évolution de l
’
effectif de la commune de Cayenne de 2011 à 2017
Sources : Fichiers mensuels des paies de chaque année
Toutefois, sur la période 2011-2017, 186 agents sont partis à la retraite
17
. La commune a
donc recruté 329 agents dont 267 de catégorie C, 26 de catégorie B et 36 de catégorie A.
Si le sous-encadrement de 2011
18
justifiait le recrutement de cadres, les recrutements
d’agents d’exécution sont difficilement justifiables. En effet, des communes maintiennent
leur effectif
19
autour de 1 000 agents, voire en dessous : Saint-Quentin (880 agents),
Beauvais (993), Maisons-Alfort (1000), Cholet (1143).
La commune pouvait donc ne pa
s recruter 267 agents d’exécution supplémentaires.
Le tableau suivant montre que le recrutement a été privilégié sur les autres solutions,
notamment le redéploiement ou l
’
externalisation par le recours aux entreprises.
Tableau n° 18 :
Recrutements annuels par catégorie d
’agents
, de 2011 à 2017 (en ETP)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
%
Catégorie A
9
6
7
8
3
3
36
10,9 %
Catégorie B
3
1
9
8
3
1
1
26
7,9 %
Catégorie C
39
33
73
40
14
22
46
267
81,2 %
Total hors emplois aidés
51
40
89
56
20
26
47
329
100,00%
Source : commune
Dans
sa réponse l’ordonnateur indique qu’il faut tenir compte du nombre d’agents
bénéficiant de restrictions médicales et de ceux en congé de longue maladie, soit 115
agents sur la période.
La commune a recruté 329 agents dont 115 en qualité de remplaçants.
17
Nombre fourni par la commune
18
Sur 1 281 agents, un cadre de catégorie A encadrait 37 agents de catégorie B et C, un cadre de catégorie B encadrait
16 agents d’exécution qui représentaient 91,6
% de l’effectif total.
19
Données au 31 décembre 2017
1286
1268
1369
1403
1397
1399
1429
15
32
65
101
34
32
153
879
847
861
891
936
944
949
387
379
394
332
329
327
213
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
stagaires
titulaires
contractuels
37
Le nombre de recrutements d’agents d’exécution a été le plus élevé l’année précédant le
renouvellement des mandats locaux, avec 73 agents recrutés en 2013,
alors qu’en
moyenne annuelle, ce nombre a été de 35.
L’encadrement a été renforc
é sur la période mais reste insuffisant en catégorie A. Fin
2017, la commune comptait un agent de catégorie A pour 27 B et C au lieu de 1 pour 20
en 2011
; en revanche, le taux d’encadrement des catégorie C par un B était en 2011
satisfaisant avec 1 B pour 14 C.
Entre 2011 et 2017, le nombre d’agents de catégorie C est passé de 1
164 à 1 213, soit
27 agents supplémentaires.
Tableau n° 19 :
Évolution du nombre d’agents communaux de catégorie C
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Total
Effectif (ETP)
1 164
1 166
1 209
1 211
1 179
1 173
1 213
Evolution (ETP)
2
43
2
-32
-6
40
49
Evolution (%)
0,2
3,7
0,2
-2,6
-0,5
3,4
2,5
Source : commune
Si l’on tient comptes des départs à la retraite, ce sont en réalité 267 recrutements qui sont
intervenus pendant ces sept années.
Comme cela a déjà été souligné précédemment, certaines communes de la taille
démographique de Cayenne assurent leurs services aux habitants avec un effectif de
catégorie C limité à 1 000 agents.
Dans sa réponse,
l’ordonnateur invoque les charges de central
ités non compensées de sa
commune, les zones d’habitat illégal et insalubre pour justifier l’effectif du personnel
communal sans relier précisément ces constats au sur
nombre d’emplois communaux.
Il
s’est
toutefois
engagé à arrêter les recrutements d’agents
de catégorie C
« sauf en cas
d’obligations réglementaires et d’emplois subventionnés
»
. La chambre prend acte de
cette intention mais rappelle que, lorsque les emplois subventionnés ne le sont plus, ils
sont transformés quasi-systématiquement en emplois de titulaires de la fonction publique,
venant g
rossir l’effectif en surnombre pour de nombreuses années.
Diminuer le nombre d’agents de catégorie C.
4.1.2
Les dépenses irrégulières de rémunération
En 2017, en plus de leur traitement, du complément de rémunération outre-mer de 40 %
et du régime indemnitaire, les agents communaux ont bénéficié irrégulièrement :
-
de 39 081
heures supplémentaires payées dont l’effectivité de la réalisation n’a
pas pu être vérifiée (coût annuel 851 173
€)
;
-
d’astreintes de semaine complète alors qu’une réorganisation des horaires de
travail aurait permis d’assurer le travail sans astreinte (coût annuel 116
585
€)
;
38
-
de 130 heures de travail par an et par agent payées non effectuées, ce qui
représente 106 postes équivalent-temps plein annuel (coût de 3,7
M€
20
) ;
-
de prestations versées par l’association des agents de la ville, subventionnée par
la commune (coût annuel 130 000
€)
;
-
de la prestation de nettoyage des vêtements de travail (coût annuel 100 000
€)
;
-
d’indemnités kilométriques alors
que les postes occupés ne le justifiaient pas,
(coût annuel 21 970
€).
Le détail des irrégularités est exposé ci-après.
Contrairement aux affirmations de l’ordonnateur qui indique qu’une procédure de
vérification des heures supplémentaires réalisées qui assoit leurs paiements sur une base
légale et tangible existait, le contrôle sur place et sur pièce de la chambre a montré
qu’aucune vérification n’était
réalisée et que les services avaient été organisés pour
favoriser le travail en heures supplémentaires.
Toutefois, en 2019, les heures supplémentaires non réalisées ont été supprimées et la
possibilité d’y recourir, réduite à
un quota de 10 heures par mois et par agent, en fonction
des nécessités de service.
Cent quarante-huit repas quotidiens sont attribué
s gratuitement à des agents n’effectuant
aucune mission de nature à justifier cet avantage comme, par exemple, l’encadrement des
enfants des cantines. Sur l’année scolaire 2016
-2017, cela représente un coût de 215 353
€
sur la base du coût d’un repas de 11
,83
€
21
et de 123 jours de scolarité.
Dans sa réponse, l’ordonnateur indique que seuls les repas pris par le personnel ne
participant à aucune mission sont déclarés en avantage en nature.
La chambre relève l’irrégularité de cette mesure. En effet, les agent
s consommant un
repas sans effectuer de mission doivent le payer. Et ceux effectuant une mission doivent
se le voir compter en avantage en nature.
Au total, ce sont plus de 5
M€ par an qui sont consacrés au personnel en sus du droit à
rémunération.
Ce coût
excessif du personnel prive la commune d’une ressource de près de 45
M€ par
an qui pourrait être consacrée à l’investissement
22
,
à l’entretien des biens communaux,
aux prestations de service public ou à la réduction de la pression fiscale.
Supprimer
l
’
avantage
des
130 heures
annuelles
non
travaillées, en redéployant les agents vers des prestations
aujourd’hui
externalisées ou vers des postes occupés par des
contractuels ou des non titulaires.
Dans
sa réponse l’ordonnateur indique que cette recommandation sera mise en œuvre en
2019. La chambre a pu observer un début de démarrage avec la réorganisation des
20
Sur la base d’
un coût moyen annuel par agent de 35 000
€
21
Voir le détail du calcul page 78
22
Cf.
note 13
39
services en cours qui a permis un gain de 28 postes à temps complets, effort qui devra
être poursuivi au regard du sureffectif de la commune.
4.1.3
Une durée du temps de travail très inférieure à celle fixée par la
réglementation en vigueur
L
’
article 7-1 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant dispositions relatives
à la fonction publique territoriale et son décret d
’
application n°2001-623 du 12 juillet
2001 relatif à l
’
aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction
publique territoriale fixent la durée annuelle légale de temps de travail d
’
un agent à temps
complet à 1 607 heures.
Ce nombre correspond aux 1 600 heures initialement prévues par le décret n°2001-623
du 12 juillet 2001 auxquelles ont été ajoutées sept heures au titre de la journée de solidarité
à compter du 1
er
janvier 2005.
Le décompte des 1 607 heures s
’
établit comme suit :
-
nombre de jours de l
’
année :
365
-
nombre de jours non travaillés :
- 137
.
repos hebdomadaire :
- 104
.
congés annuels :
- 25
.
jours fériés :
- 8
-
nombre de jours travaillés
228
228 jours x 7 h 00 = 1 596 heures, arrondies à 1 600 heures + journée de solidarité
de 7 h 00, soit un total de 1 607 heures.
Cette limite réglementaire est constituée d
’
heures de travail effectif, c
’
est-à-dire, selon
l
’
article 2 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000, comme «
le temps pendant lequel les
agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives
sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles »
. D
’
autres textes ont
complété ce socle originel pour prendre en compte certaines conditions de travail
particulières
23
.
Les assemblées délibérantes étaient appelées à adopter le régime de travail de la
collectivité
concernée
avant
le
31 décembre 2001
pour
une
application
au
1
er
janvier 2002.
4.1.3.1
Un socle juridique irrégulier résultant de deux délibérations imprécises et
confuses
Des irrégularités formelles
Le conseil municipal de Cayenne a délibéré sur l
’
aménagement et la durée du temps de
travail de ses agents le 10 mars 2003, sur la base d
’
un rapport du maire qui date du
17 décembre 2001 et après les avis du comité technique paritaire (CTP) du 18 et du
23
L’annexe n°
7 présente la liste des textes constituant la réglementation
40
21 décembre 2001.
Un
autre
rapport
indique
que
l
’
avis
du
CTP
daterait
du 27 décembre 2002.
La délibération de mars 2003 porte, comme dates d
’
affichage et de transmission au
contrôle de légalité, respectivement, le 4 janvier 2002 et le 7 janvier 2002. L
’
irrégularité
de cette délibération tirée de sa rétroactivité n
’
a pas fait l
’
objet d
’
observation du contrôle
de légalité.
Par ailleurs, une délibération du 29 mai 2012 a fixé un règlement intérieur spécifique à la
durée du temps de travail des agents exerçant leurs fonctions dans les écoles maternelles,
primaires et élémentaires, sans prendre en compte celle du 10 mars 2003.
C
’
était pourtant l
’
occasion pour la commune de refonder juridiquement son régime sur
des bases légales solides.
Les irrégularités de fond
La première est celle affectant le maintien du régime de travail antérieur. L
’
article 7-1 de
la loi du 26 janvier 1984 permettait, à titre dérogatoire, de maintenir un régime de travail
antérieur plus favorable sous réserve qu
’il contribuât à mettre en œuv
re les dispositions
de la loi n°2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l
’
emploi précaire.
C
’
est probablement sur ce fondement que la délibération du 10 mars 2003 précitée a
institué le maintien des jours d
’
absence dits « du maire » ou « les ponts » au-delà des
jours fériés légaux, dispositions pourtant sans relation avec la résorption de l
’
emploi
précaire.
La cour administrative d’appel de Nantes
a rappelé, en 2004, lors de l
’
examen d
’
une
situation similaire
24
, que
« La seule circonstance que lesdits agents bénéficient de jours
de congés excédant le contingent légal, ne saurait suffire à faire regarder la collectivité
ou l
’
établissement public comme ayant créé un régime de travail particulier susceptible
d
’
être maintenu en application en vertu des dispositions de l
’
article 7-1 de la loi du 26
janvier 1984, dès lors qu
’
un tel régime doit s
’
entendre, non seulement comme un simple
avantage particulier accordé à certains agents, mais uniquement comme un ensemble de
règles destinées à mettre en œuvre
un dispositif complet d
’
aménagement et de réduction
du temps de travail […]
».
La commune de Cayenne ne pouvait donc pas maintenir ses jours de congés
supplémentaires ni le régime de travail antérieur.
La deuxième irrégularité de fond est celle de la durée annuelle du temps de travail qui
repose sur les deux délibérations.
La délibération du 10 mars 2003 comporte des contradictions qui peuvent porter à croire
que la durée légale de 1 600 heures est respectée, notamment en visant le protocole
d
’
accord signé et annexé qui stipule dans son article 2 : «
Durée du travail
:
article 2-1
définition du temps de travail […], le décompte du temps de travail est réalisé sur la base
d
’
une durée annuelle de travail de 1 600 heures dont 1 505 heures effectives
. ».
24
CAA Nantes, 28 mai 2004,
ville de Tours
41
Or, ce temps de travail limité à 1 505 heures constitue une irrégularité. En outre, la
délibération de mars 2003 définit trois régimes différents de temps de travail
hebdomadaire, tous irréguliers compte tenu du nombre de jours de congés
supplémentaires
qu’ils comportent
:
-
37,5 heures avec attribution de 15,28 jours de RTT ;
-
36 heures avec 6,14 jours de RTT ;
-
35 heures sans jours RTT.
Le décompte lui-même des jours fériés a été effectué de manière irrégulière dans le
protocole susvisé qui stipule, dans son article 2.2.1 : «
Décompte des jours de congés et
ARTT selon les modalités suivantes :
le nombre de jours non travaillé à prendre en
compte sur une année se détaille comme suit : 104 jours de repos hebdomadaires, 25
jours de congés annuels légaux auxquels s
’
ajoutent 2 jours hors période, les jours fériés
suivants : 1
er
janvier, lundi de pâques, 1
er
mai, 8 mai, jeudi de l
’
ascension, lundi de
pentecôte, le 10 juin, 14 juillet, 15 août, 1
er
novembre, 11 novembre et 25 décembre. En
sus les 3 jours gras, le 15 octobre, vendredi saint, les 2 jours de fin d
’
année (24 et 31/12).
Les jours RTT viennent s
’
ajouter à ces jours non travaillés.
Les jours fériés et chômés qui tombent un samedi ou un dimanche seront compensés par
un jour choisi par le maire. »
Les jours fériés ne sont donc pas décomptés forfaitairement à huit jours mais sont recensés
au nombre de 12, auxquels sont ajoutés sept jours « chômés », soit un total de 19 jours
non travaillés.
Enfin, la « compensation » de jours fériés ou « chômés » qui seraient un samedi ou un
dimanche constitue une irrégularité supplémentaire.
Dans sa réponse l’ordonnateur confirme l’irrégularité
mais indique
qu’il entend respecter
les engagements pris dans le protocole de 2003.
La chambre rappelle que l’ordonnateur n’a pas de pouvoir législatif lui permettant de
s’engager au
-delà de ce qui est prévu par la loi et
qu’un accord collectif ne peut pas
prévaloir sur le statut de la fonction publique.
La délibération du 29 mai 2012 qui concerne les agents en fonction dans les écoles est
tout aussi irrégulière.
Dans le même document, à quelques lignes d
’
intervalle, il est écrit :
-
article 16
« Durée du travail, le temps de travail effectif est fixé à 35 heures par
semaine ou 1 607 heures »
;
-
article 18 :
« les horaires de travail ont été ramenés à 37 heures 30 et sont
identiques
quel
que
soit
la
catégorie
de
personnel
(ATSEM,
AEP
Coordinateurs) »
;
-
article 23
« décompte - la durée hebdomadaire étant en moyenne de 40 h 30, le
travail effectif pour ces agents, le volume annuel moyen sera de 1
505 (h) […].
»
En outre, le décompte des congés annuels est imprécis. Le règlement fixe comme période
de congés annuels les trois premières semaines d
’
août, une semaine entre Noël et le jour
42
de l’A
n et une semaine lors des vacances de Pâques. Du fait de cette contrainte, les deux
jours de fractionnement sont attribués automatiquement.
En revanche, il est indiqué que le personnel «
prolonge ses activités »,
article 16,
« pendant le mois de juillet
» et, article 22, «
durant la première semaine de juillet »
. Il
est indiqué également qu
’
il y a systématiquement prolongation des activités deux jours
après la date d
’
ouverture des vacances scolaires.
Aucun calcul horaire n
’
est détaillé. La commune a précisé que le volume horaire
journalier était identique en période scolaire ou non et elle a, par ailleurs, indiqué que le
nombre d
’
heures hebdomadaire était devenu 41 heures par semaine à partir de 2014, sans
toutefois le justifier.
Pour conclure, la commune de Cayenne n
’
a jamais respecté l
’
obligation réglementaire
d
’
aménagement et de durée du temps de travail. Le fondement juridique du régime du
temps de travail de ses agents est irrégulier depuis l
’
origine, sur la forme et sur le fond,
et elle n
’
a pas corrigé les irrégularités bien qu
’
elle en ait eu l
’
occasion en 2012.
Il s
’
ensuit que le décompte annuel horaire des agents est très éloigné des 1 607 heures.
4.1.3.2
Une durée du travail éloignée des normes
Le nombre annuel d
’
heures décomptées comme travail effectif des agents bénéficiant des
dispositions de la délibération de mars 2003 varie de 1 354 à 1 477 (
cf. annexe 6)
, selon
le régime choisi par l
’
agent. Dans ce contexte, l
’
attribution de jours « RTT » constitue un
abus de droit.
S’agissant
des agents des écoles, le temps de travail effectif s
’
établit à 1 389 heures par
an selon le calcul établi sur la base des informations recueillies, présenté en annexe n°7.
L’insuffisance du temps de travail est
aggravée par une durée du travail effectif qui ressort
davantage de pratiques que de décisions du conseil municipal.
Des pratiques irrégulières qui accentuent l
’
écart entre la durée légale et la durée
effective de travail
Les horaires d
’
entrée en fonction ne sont pas respectés et une pause de 30 minutes
instaurée pour le déjeuner est prise en compte dans le calcul du temps de travail effectif.
Ceci s
’
applique notamment au personnel administratif, lequel travaille, soit de 7 h 00 à
14 h 00, soit de 7 h 00 à 15 h 30.
La réglementation est aussi méconnue sur ce point puisque la justification donnée repose
sur la nécessité d
’
accorder pour le temps du repas une coupure de 45 minutes au
minimum. Or, cette coupure est comprise dans la législation en vigueur comme du travail
non effectif.
En ce qui concerne la pause « courte » qui s
’
applique en cas de journée continue, elle est
réglementairement de 20 minutes et non de 30 minutes et s
’
applique dès lors que la
journée de travail comporte plus de six heures consécutives.
43
Le personnel administratif qui effectue une journée continue de 7 h 00 à 14 h 00 ou de
7 h 00 à 15 h 30 doit bénéficier de cette pause courte de 20 minutes, non pas de
30 minutes.
L
’
accord passé avec les organisations syndicales et les représentants au comité technique
repose sur une journée continue pour l
’
ensemble des services ou presque. Cette facilité
ne peut justifier l
’
octroi d
’
un temps pour déjeuner. Face à une demande de ce type,
l
’
autorité territoriale aurait dû étudier de nouvelles modalités d
’
organisation, dans un
cadre plus respectueux de la continuité du service public, en mettant fin au rythme que
représente la journée continue.
Par ailleurs, des autorisations d
’
absence sont accordées par le maire à diverses occasions.
Par exemple, la visite du Président de la République en octobre 2017 a donné lieu à une
journée d
’
autorisation d
’
absence exceptionnelle pour tous les services, selon une lettre
d
’
observation transmise à juste titre par le préfet au maire de la ville.
Des cycles de travail informels
La gestion de la restauration collective comporte des congés annuels de 45 jours accordés
aux agents des cuisines
25
.
Dès lors, selon les informations recueillies, la durée du travail effective de ces agents
n’atteint que
1 372 heures, sur la base d
’
un nombre de jours de travail de 196 jours, soit
une différence de 235 heures par rapport à la durée légale annuelle, c
’
est-à-dire
l’équivalent d’
un temps partiel de 85 %.
Aucune délibération n
’
est intervenue pour officialiser ce cycle de travail qui n
’
a donc
aucune base juridique.
L
’absence de dispositions prises pour la mise en œu
vre de la journée de solidarité
La loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l
’
autonomie des personnes
âgées et des personnes handicapées a instauré une
« journée de solidarité »
, en application
du principe posé à l
’
article L. 3133-7 du code du travail
26
.
Les modalités de sa mise en place dans la fonction publique territoriale ont été précisées
par la loi n° 2008-351 du 16 avril 2008 relative à la journée de solidarité et par une
circulaire du 7 mai 2008. La date de cette journée de solidarité doit être fixée par une
délibération de l
’
organe exécutif de l
’
assemblée territoriale compétente, après avis du
comité technique concerné, l
’
article 6 modifié de la loi susmentionnée du 30 juin 2004
précisant que
« la journée peut être accomplie selon les modalités suivantes : le travail
d
’
un jour férié précédemment chômé autre que le 1
er
mai ; le travail d
’
un jour de RTT ;
toute autre modalité permettant le travail de sept heures précédemment non travaillées,
à l
’
exclusion des jours de congés annuels ».
25
Voir partie 5.1.5.2. ci-dessous
26
La journée de solidarité instituée en vue d
’
assurer le financement des actions en faveur de l
’
autonomie
des personnes âgées ou handicapées prend la forme :
1°
d’une journée supplémentaire de travail non rémunérée pour les salariés
;
2° de la contribution prévue au 1°
de l’article
L. 14-10-4
du code de l’action sociale et des familles
pour les employeurs.
44
Aux termes de la circulaire du 7 mai 2008,
«
[…] Il appartient à la collectivité de
délibérer, avant le 31 décembre 2008, pour choisir l
’
une des trois options prévues par la
loi, permettant d
’accomplir la journée de solidarité pour 2008 […].
»
.
Aucune délibération n
’
ayant pu être transmise par la commune, les agents doivent être
présents le lundi
de Pentecôte. Or, aucun agent n’est à son poste
ce jour-là.
La chambre a toutefois constaté
qu’
en 2019,
ce jour n’était plus chômé p
ar les agents
communaux.
Des congés de maladie qui ne sont pas déduits pour le calcul des jours de RTT
L
’
article 115 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 dispose :
« La période pendant laquelle le fonctionnaire relevant de la loi n° 83-634 du 13 juillet
1983 portant droits et obligations du fonctionnaire, ou l
’
agent non-titulaire bénéficie
d
’
un congé pour raison de santé ne peut générer de temps de repos lié au dépassement
de la durée annuelle du travail »
.
Or, le nombre de jours de RTT des agents de la ville de Cayenne n
’
est pas réduit en
proportion de la durée de travail non effectuée.
Délibérer sur un aménagement et une durée du temps de
travail conformes aux lois et règlements, en intégrant les
modalités de mise en œuvre de la journée de solidarité
.
Procéder à la réfaction des RTT sur le fondement de l
’
article
115 de la loi n° 2010-1657.
Dans sa réponse,
l’ordonnateur s’engage à mettre en œuvre ces recommandations à partir
de 2019 concomitamment avec le réaménagement du temps de travail. Cette action a
effectivement démarré par la diminution des « jours fériés locaux », passés de 7 à 3
dès 2019.
4.1.4
Une organisation destinée à favoriser les heures supplémentaires et les
astreintes
Les indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS) dites
« heures
supplémentaires » sont définies depuis le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002 comme
«
les heures effectuées à la demande du chef de service dès qu
’
il y a dépassement des
bornes horaires définies par les cycles de travail »
.
Il n
’
existe pas de droit à indemnisation. Les heures supplémentaires donnent lieu à un
repos compensateur. C
’
est à défaut de compensation que l
’
autorité territoriale peut
autoriser la rémunération des heures supplémentaires.
Une seule exception existe ; elle
concerne les interventions dans le cadre des astreintes et uniquement pour les agents de
la filière technique (voir, ci-après, les observations sur les astreintes).
L
’
indemnisation ou la compensation exige qu
’
une délibération soit prise sur le fondement
de l
’
article 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions relatives à la
fonction publique territoriale afin de fixer les modalités d
’
attribution des IHTS.
45
L
’
article 6 du décret du 14 janvier 2002 précité fixe un contingent maximal mensuel de
25 heures. Ce contingent ne peut être dépassé que de manière exceptionnelle et doit
donner lieu à une information des représentants du personnel siégeant au comité
technique. Il doit s
’
exercer dans le respect des garanties minimales de l
’
organisation du
travail, sur le fondement de l
’
article 3 du décret n° 2000-815 du 25 août 2000, aux termes
duquel «
la durée hebdomadaire du travail effectif, heures supplémentaires comprises,
ne peut excéder ni 48 heures au cours d
’
une même semaine, ni 44 heures en moyenne sur
une période quelconque de douze semaines consécutives ; le repos hebdomadaire
comprenant en principe le dimanche ne peut être inférieur à 35 heures »
.
Enfin, un système permettant de comptabiliser de manière précise les heures
supplémentaires est nécessaire.
4.1.4.1
L
’
irrégularité de la délibération instituant les heures supplémentaires
Le dispositif retenu pour l
’
aménagement et la réduction du temps de travail par
l
’
assemblée municipale dans sa délibération du 10 mars 2003 qui entérine un protocole
d
’
accord, est très imprécis.
En effet, l
’
article 3 de ce protocole stipule : «
lorsque les besoins du service l
’
exigent, les
agents peuvent être appelés à effectuer des heures supplémentaires dans la limite des
garanties minimales prévues par les textes. Ces heures supplémentaires seront
soit
indemnisées et/ou compensées par des jours de récupération selon les modalités
réglementaires. Les récupérations devront être utilisées dans l
’
année. Le seuil de
déclenchement des heures supplémentaires intervient dès qu
’
il y a dépassement de la
durée du cycle de travail utilisé. »
L
’
assemblée municipale n
’
a donc pas véritablement statué sur les modalités de gestion
des heures supplémentaires et sur leur indemnisation, comme l
’
exigeait le décret du
14 janvier 2002 susvisé.
L
’
article 3 du protocole dont le conseil municipal a autorisé la signature comporte
également une disposition non conforme au décret en ce qu
’
il stipule que les heures
supplémentaires peuvent être compensées et indemnisées. L
’
article 3 du même décret
dans sa rédaction en vigueur en 2003, dit précisément :
« La compensation des heures
supplémentaires peut être réalisée, en tout ou partie, sous la forme d
’
un repos
compensateur. Une même heure supplémentaire ne peut donner lieu à la fois à un repos
compensateur et à une indemnisation au titre du présent décret. »
La délibération et le protocole sont donc irréguliers.
4.1.4.2
Un volume très élevé
d’heures supplémentaires
Les heures supplémentaires rémunérées chaque année représentent un volume compris
entre 18 900 heures et 40 000 heures, soit l
’
équivalent d
’
environ 12 postes de travail à
temps complet sur une année. Elles ont augmenté de 51 % entre 2016 et 2017.
De 2011 à 2017, leur coût annuel a varié entre 303 365
€ et 688
714
€. Il est
principalement dû aux heures rémunérées pour organiser les élections, qui représentent
près de 40 % du total, et à certaines manifestations municipales.
46
Il révèle la pratique institutionnalisée du recours aux heures supplémentaires alors que les
agents ne réalisent pas le temps de travail légal.
4.1.4.3
Des heures supplémentaires en substitution au temps de travail normal
En 2011, 316 agents ont bénéficié de la rémunération d
’
heures supplémentaires ; 95 %
d
’
entre eux étaient des agents titulaires ou stagiaires. Le volume annuel d
’
heures
supplémentaires rémunéré par agent varie, en 2011, entre une heure et 420 heures. En
2017, il varie entre deux et 498 heures.
Les agents titulaires de Cayenne ne réalisent pas leur temps de travail effectif
réglementaire mais perçoivent
une rémunération pour l’accomplissement
d
’
heures
supplémentaires.
La commune a donc organisé ses services de manière à favoriser les heures
supplémentaires,
nonobstant
la réponse de l’ordonnateur qui affirme ne pas avoir organis
é
les services dans le but de favoriser les heures supplémentaires.
4.1.4.4
Un exemple d
’
organisation destiné à favoriser le versement maximal d
’
heures
supplémentaires : les élections
L
’
organisation mise en place par la commune pour assurer la tenue des élections de 2016
et 2017 a coûté
27
, respectivement, 204 112
€ et 258
922
€.
En 2012 et en 2014, elle avait
coûté 181 846
€ et 174
349
€.
Le calendrier de mobilisation du personnel communal à l
’
occasion des élections de ces
deux années explique ces coûts. La commune comporte 32 bureaux de vote pour un total
de 25 100 électeurs. Le nombre moyen d
’
électeurs par bureau est inférieur à la fourchette
recommandée par le ministère de l
’
intérieur : de 800 à 1 000 électeurs par bureau. Le
nombre de bureau pourrait donc être réduit à 27 par exemple.
L’ordonnateur s’est engagé à
modifier cette organisation avant les prochaines échéances
électorales, engagement dont la chambre prend note.
Les horaires d
’
intervention du personnel communal pour installer et désinstaller les
bureaux de vote se situent exclusivement en dehors du temps de travail. S
’
il est
concevable que l
’
installation matérielle des bureaux ait lieu la veille du scrutin, en dehors
de
l’
horaire de travail normal des agents, compte tenu de la configuration des locaux
(écoles), le démontage le lundi suivant les élections, dans l
’
après-midi, est injustifié. Les
agents des services techniques peuvent procéder à l
’
enlèvement des isoloirs et autres
matériels le lundi très tôt dans le cadre de leur horaire normal de travail.
Il n
’
est pas utile de prévoir deux agents à la remise des cartes et des attestations ; un seul
suffit. Deux agents peuvent donc se partager la journée pour éviter de longues amplitudes
horaires.
27
Sources
: montants total des heures supplémentaires versées aux agents ayant participé à l’organisation de la
consultation électorale. Fichiers de la paye.
47
Un agent
a été rémunéré en tant qu’
assesseur. Or, le code électoral prévoit que les
assesseurs sont désignés par les listes. Les conseillers municipaux de la majorité comme
de l
’
opposition doivent en priorité se mobiliser sur cette fonction.
Il apparait inutile de prévoir 52 agents sur l
’
ensemble de la journée pour vider les
poubelles ou retirer les urnes. Enfin, le calendrier révèle des récupérations d
’
heures
travaillées irrégulières, puisque six heures de travail, de 14 h 00 à 20 h 00 le vendredi
précédant la consultation, donnent lieu à deux jours de récupération.
4.1.4.5
Des paiements irréguliers
L
’
examen de la paie de janvier 2011 a mis en évidence les faits suivants :
-
un agent a perçu l
’
indemnisation de 111 heures supplémentaires (agent
matricule 30779) ;
-
33 agents dépassent le plafond mensuel de 25 heures ;
-
les volumes individuels mensuels d
’
heures supplémentaires ont varié en 2011 de
1 heure à 67 heures.
En 2015, les agents recrutés dans la catégorie des emplois d
’
avenir ont perçu des heures
supplémentaires alors que leur statut de contractuel de droit privé ne permettait pas de les
faire bénéficier de manière automatique des dispositions relatives aux agents de droit
public. Une délibération était nécessaire pour fixer le régime des heures supplémentaires
des emplois d’avenir
et, éventuellement, leur indemnisation (ou compensation).
En décembre 2015, 26 agents relevant de la filière administrative ont perçu des heures
supplémentaires pour un nombre égal ou supérieur à 25. Un agent a perçu 62 heures.
L
’
analyse des heures supplémentaires attribuées aux 10 bénéficiaires les plus importants
de la police municipale montre que ceux-ci cumulent des heures supplémentaires chaque
mois, souvent au-delà de la limite mensuelle de 25 heures, comme l
’
atteste le tableau ci-
dessous.
Par ailleurs, les périodes de congés annuels n
’
interrompent pas l
’
indemnisation des heures
supplémentaires. À Cayenne, les agents réalisent donc des heures supplémentaires même
pendant leurs congés annuels.
Aucun système automatisé de contrôle des heures effectuées
n’a été installé
. L
’
effectivité
des heures supplémentaires n
’
est donc pas démontrée.
En conclusion, le régime des heures supplémentaires n
’
a pas vocation à rémunérer du
travail effectif supplémentaire mais à augmenter les salaires par une voie détournée,
irrégulière, la délibération du 21 décembre 2005, instaurant un régime indemnitaire au
bénéfice des agents de Cayenne, prévoyant à cet effet «
le recours à une rotation du
personnel sur les heures supplémentaires ».
Mettre en place des cycles de temps de travail et redonner
aux heures supplémentaires leur caractère exceptionnel, en
privilégiant la compensation par rapport à l
’
indemnisation.
48
L’ordonnateur a indiqué avoir mis en place la
compensation au lieu du paiement depuis
le 1
er
mars 2018. Toutefois, la chambre a constaté que cette décision n’a eu des
conséquences réelles qu’à partir de septembre 2018.
4.1.4.6
Un recours excessif au régime de l
’
astreinte
Rappel de la réglementation
L
’
organisation d
’
astreintes est étroitement liée à la définition des cycles de travail issus
de la réglementation sur l
’
aménagement et la durée du temps de travail, notamment en ce
qui concerne les astreintes d
’
exploitation. En effet, les astreintes interviennent en dehors
des cycles habituels de travail.
On distingue trois types d
’
astreintes :
-
les astreintes d
’
exploitation (agents susceptibles d
’
intervenir pour nécessités de
service) ;
-
les astreintes de sécurité (situation de pré-crise ou de crise) ;
-
les astreintes de décision concernant le personnel d
’
encadrement.
L
’
article 5 du décret 2000-815 du 29 août 2000 relatif à l
’
aménagement et à la réduction
du temps de travail dans la fonction publique de l
’
État définit l
’
astreinte dans les termes
suivants :
« Une période d
’
astreinte s
’
entend comme une période pendant laquelle
l
’
agent, sans être à la disposition permanente et immédiate de son employeur, a
l
’
obligation de demeurer à son domicile ou à proximité afin d
’
être en mesure d
’
intervenir
pour effectuer un travail au service de l
’
administration, la durée de cette intervention
étant considérée comme un temps de travail effectif. »
La permanence correspond à l
’
obligation faite à un agent de se trouver sur son lieu de
travail habituel, ou en un lieu désigné par son chef de service, pour nécessité de service,
un samedi, un dimanche ou lors d
’
un jour férié sans qu
’
il y ait travail effectif ou astreinte.
Cependant, selon le ministère de l
’
intérieur, pour les agents de la filière technique,
l
’
indemnisation des permanences est possible à tout moment de la semaine et notamment
la nuit (
circulaire n° NOR/MCT/B/05/10009/C du 15 juillet 2005
).
Sur le fondement du décret n° 2005-542 du 19 mai 2005 relatif aux modalités de la
rémunération ou de la compensation des astreintes et des permanences dans la fonction
publique territoriale, les assemblées fixent, sur avis du comité technique, les situations de
recours à des astreintes ainsi qu
’
aux permanences, leur organisation et les emplois
concernés.
Une modification réglementaire est intervenue en 2015 (arrêté du 3 novembre 2015 paru
au Journal officiel du 11 novembre 2015) : la distinction entre les indemnités d
’
astreinte
du personnel de la filière technique et celles des autres filières. Cependant, la transposition
de cette modification dans la fonction publique territoriale doit faire l
’
objet d
’
une
délibération de la collectivité.
Hors filière technique, l
’
intervention réalisée pendant une astreinte de sécurité donne lieu
à une indemnisation ou à une compensation. Dans la filière technique, les agents
bénéficient de l
’
indemnité horaire pour travaux supplémentaires aux taux réglementaires.
49
Les repos compensateurs accordés en contrepartie d
’
une intervention correspondent au
nombre d
’
heures de travail effectif majoré de 10 % pour les heures effectuées en semaine
et le samedi, et de 25 % pour les heures effectuées les nuits, les dimanches et jours fériés.
La réglementation concernant la filière technique ne prévoit pas les conditions dans
lesquelles les périodes d
’
astreinte qui ne sont pas indemnisées peuvent donner lieu à une
compensation en temps. Le texte exclut de son champ d
’
application du repos
compensateur les ingénieurs
lorsqu’ils relèvent d’
un régime de forfait/jour.
L
’
indemnité d
’
intervention ou la compensation des interventions ne peuvent pas être
accordées aux agents qui bénéficient d
’
une concession de logement par nécessité absolue
de service ou d
’
une NBI au titre de l
’
occupation de l
’
un des emplois fonctionnels
administratifs de direction mentionnés par le décret n° 2001-1274 du 27 décembre 2001
et le décret n° 2001-1367 du 28 décembre 2001.
L
’
indemnité de permanence est réglementée par quatre décrets
28
et deux arrêtés
29
. Elle
s
’
applique à partir de l
’
entrée en vigueur de la délibération transposant le nouveau régime
(c
’
est-à-dire postérieurement au 28 mai 2005).
Les délibérations doivent définir les catégories d
’
agents concernés, notamment les agents
contractuels. Le régime d
’
indemnisation ou de compensation des permanences diffère
selon la filière dont relève le fonctionnaire : filière technique et autres filières, y compris
la filière « police municipale ».
Une délibération communale imprécise
Le régime des astreintes et permanence de la commune de Cayenne a été institué par la
délibération du 24 mars 2011, succédant à celle du 10 mars 2003 qui limitait les astreintes
à aux agents de deux services : informatique et techniques.
Il semble concerner tous les grades de la fonction publique territoriale sauf celui des
agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles.
Des astreintes sont prévues dans les situations suivantes, en dehors des horaires habituels
de travail :
-
évènements climatiques ;
-
catastrophes naturelles ;
-
manifestations particulières ;
-
dégradations ou actes similaires dans les bâtiments communaux ;
-
évènements matériels imprévisibles.
Les permanences sont prévues pour les mêmes situations, en ajoutant les jours fériés ou
chômés.
La délibération de la commune de Cayenne ne prévoit pas de façon claire les services
concernés ni les bénéficiaires : les contractuels ne sont pas explicitement mentionnés ni
28
Décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 (JO du 14/07/2001) ; décret n° 2002-148 du 7 février 2002 (JO du
8/02/2002) ; décret n° 2003-545 du 18 juin 2003 (JO du 25/06/2003) et décret n° 2005-542 du 19 mai 2005 (JO du
27/05/2005).
29
Arrêté du 7 février 2002 (JO du 8/02/2002) et arrêté du 14 avril 2015 (JO du 16 avril 2015)
50
les agents stagiaires. L
’
organisation des astreintes et permanences n
’
est pas suffisamment
précise, en particulier la distinction des astreintes d
’
exploitation et des astreintes de
décision. À titre d
’
illustration, la nature des astreintes des agents de maîtrise n
’
est pas
définie.
De plus, les dispositions de la délibération et du protocole afférent datent d
’
avant l
’
arrêté
du 3 novembre 2015 (JO du 11 novembre 2015). Faute d
’
une nouvelle délibération, les
taux en vigueur avant le 12 novembre 2015 pour la filière technique ne sont donc pas
applicables après cette date.
Les taux indiqués pour l
’
indemnisation des permanences des agents de la filière technique
ne sont pas conformes aux montants de référence en vigueur depuis le 1
er
janvier 2006.
Les imprécisions des décisions relatives aux astreintes ont conduit à des abus.
Des astreintes
en substitution d’horaires normaux adaptés au besoin
Les services désignent une astreinte par corps de métier pour les agents des services
techniques (15 personnes) chaque jour de la semaine et le week-end. Une personne assure
aussi une astreinte au service informatique après 15 heures, en semaine.
L
’
agent du service informatique reste à disposition sur place (et non à son domicile) après
15 h 00, pour le cas où un problème interviendrait entre 15 h 00 et 18 h 00. Il ne s
’
agit
donc pas d
’
une situation d
’
astreinte proprement dite.
En effet, la nécessité de bénéficier d
’
un agent du service informatique pour les services
qui fonctionnent l
’
après-midi résulte, non pas, d
’
un service d
’
astreinte apte à intervenir
en dehors des horaires conventionnels mais de l
’
inadaptation des horaires des agents du
service informatique et de leur départ à 15 h 00.
Il ne s
’
agit pas, non plus, d
’
une situation de « permanence » puisque celle-ci ne peut être
activée que les week-ends et jours fériés.
En ce qui concerne les 15 agents des services techniques mobilisés une semaine complète,
leur intervention consiste en réalité en des travaux de maintenance dans les écoles qui ne
sont pas assurés du fait d
’
horaires inadaptés.
C
’
est donc bien la définition des cycles de travail en relation avec la nécessité de
continuité du service public qui est en cause.
La commune ne s
’
est pas organisée de manière économe, en fonction des tâches à
accomplir et de l
’
intérêt des usagers, mais
dans le but d’attribuer un maximum de
commodité et de rémunération aux agents.
Des indemnités d
’
astreintes versées irrégulièrement
Avant la délibération instituant les astreintes à une grande partie des agents de la
commune, la délibération de référence était celle du 10 mars 2003 qui restreignait le
bénéfice des astreintes aux agents des services techniques ou du service informatique. En
conséquence, les paiements effectués au bénéfice des agents occupant un autre emploi
avant le mois d
’
avril 2011 étaient irréguliers.
51
L
’
examen des bénéficiaires des astreintes en 2011 a mis en évidence les faits suivants :
-
une astreinte du dimanche a été versée à 70 agents ;
-
trois agents en contrats d
’
accompagnement vers l
’
emploi (CAE) ont perçu une
indemnité d
’
astreinte alors qu
’
ils sont exclus du dispositif
en tant qu’agents de
droit privé
-
des indemnités pour astreinte de nuit ont été payées (certes, pour une somme
modeste de 160
€) en janvier 2011 à un agent
, adjoint administratif stagiaire, et à
deux agents rédacteurs qui bénéficiaient en outre d
’
astreintes du lundi au
vendredi ;
-
un attaché a perçu une astreinte du lundi au vendredi
en janvier 2011, alors même
que cet agent bénéficiait de l
’
indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaire
pour la même période ;
-
des agents non concernés par la délibération du 24 mars 2011 ont bénéficié
d’astreintes
30
; c
’est le cas, par exemple, du directeur de cabi
net qui a bénéficié
tous les mois de 2016 d’un montant mensuel pour astreinte de 798
€ réparti en
astreinte (242
€), astreinte semaine complète (484
€) et astreinte de week
-end ou
jour férié (72
€)
; or, les collaborateurs de cabinet sont attachés à la personne de
l’élu et n’entrent pas dans le champ de l’organisation des services c
ommunaux ;
leur disponibilité permanente est inhérente à leur emploi ; ils ne peuvent donc pas
prétendre au bénéfice du régime de l’astreinte.
En 2016, le coût des astreintes s
’
est élevé à 175 568
€ auquel
est venu s
’
ajouter le montant
des indemnités d
’
intervention (57 006
€), ce qui représente un total de 232
574
€, soit
l
’
équivalent annuel d
’
environ sept postes de travail à temps complet.
Le
s indemnités d’astreinte ont bénéfici
é à , 100 agents en 2016, bien au-delà du nombre
nécessaire aux interventions des services techniques et informatique. Les astreintes de
nuit ont concerné 51 agents en 2016. L
’
un d
’
eux a reçu tous les mois un montant pour
astreinte de nuit, soit 2 950,26
€
sur un an.
De nombreux agents exerçant des fonctions administratives ont perçu des indemnités
d
’
astreintes, preuve du détournement de l
’
objet de l
’
astreinte qui constitue, dans de
nombreux cas, un simple complément de rémunération.
Réorganiser le temps de travail pour diminuer le champ
d
’
application des astreintes et supprimer les astreintes de
complaisance.
La chambre a constaté que les horaires du service informatique ont été réaménagés pour
éviter le paiement d’astreinte. Elle prend
not
e de l’engagement de l’ordonnateur de mettre
en œuvre la recommandation
n°19
à l’échelle de tous les services à partir de 2019.
30
Source
: fichiers de la paie de l’année citée
52
4.1.5
Un régime indemnitaire irrégulier et inefficace
4.1.5.1
Les fondements non conformes du régime indemnitaire
C
’
est seulement en 1991, soit neuf ans après les lois de décentralisation, que les
collectivités locales ont pu instaurer un régime indemnitaire au bénéfice de leurs agents,
composé de primes et indemnités liées, soit, aux contraintes, aux risques ou à la technicité
de leurs fonctions, soit, au niveau de leurs responsabilités ou à leur engagement dans le
travail.
Deux conditions, toujours en vigueur, ont été posées : la parité du régime des
fonctionnaires territoriaux avec celui des agents de l
’
État
31
, la fixation par délibération
des critères d
’
attribution collective et individuelle
32
. Le régime indemnitaire devenait
ainsi un outil de gestion de la performance collective et individuelle.
Le régime indemnitaire dont bénéficient les agents de la commune de Cayenne repose sur
trois délibérations : la délibération fondatrice du 21 décembre 2005, la délibération
d
’
ajustement du 5 octobre 2009 et la délibération de modernisation du 17 mars 2012.
La délibération fondatrice assigne au régime indemnitaire l
’
objectif de
« forfaitiser les
heures supplémentaires »
; elle n
’
identifie pas clairement ses bénéficiaires et ne fixe
aucun critère d
’
attribution, malgré sa volonté d
’
être attractive grâce à des «
critères
mesurables et objectivables
». Pour ces trois motifs, elle est irrégulière.
La délibération d
’
ajustement se limite à ajuster les catégories d
’
emplois bénéficiaires du
régime indemnitaire aux nouveaux cadres d
’
emplois parus depuis 2005.
La délibération de 2012 qui souhaitait «
valoriser le positionnement de chacun par le
biais d
’
une valorisation des compétences individuelles
» n
’
identifie pas les bénéficiaires
du régime indemnitaire et ne fixe aucun critère d
’
attribution mais augmente l
’
enveloppe
annuelle consacrée au régime indemnitaire de 50 000
€
, pour la porter à 2 965 465
€.
Elle
est, de même que celle de 2005, irrégulière.
Les deux délibérations de 2005 et de 2012 devront être abrogées, leur irrégularité
entachant d
’
irrégularité toutes les primes et indemnités attribuées sur leur fondement.
4.1.5.2
Un coût élevé aux regards des résultats obtenus
Le coût du régime indemnitaire des agents de la commune de Cayenne, hors NBI, hors
indemnités aux régisseurs, heures supplémentaires et hors complément de rémunération
outre-mer de 40 %, a augmenté de 30 % de 2011 à 2017. Le détail est présenté en
annexe n° 8.
Il a coûté en 2017 plus de 3,5
M€
à la commune pour une efficacité qui n
’
est pas
démontrée. En effet, dès lors que le socle juridique ne propose aucun critère d
’
attribution,
31
L’article 88 de la loi n°84
-53 du 26 janvier 1984 dans sa rédaction en vigueur en 2005 précise :
«
L’assemblée
délibérante de chaque collectivité t
erritoriale ou le conseil d’administration d’un établissement public local fixe,
par ailleurs, les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’État.
»
32
L’article 2 du décret 91
-875 du 6 septembre 1991 prévoit que
«
L’assemblée délibérante de la collectivité ou le
conseil d’administration de l’établissement fixe, dans les limites prévues à l’article
1
er
, la nature, les conditions
d’attribution et le taux moyen des indemnités [...] L’autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans
cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire. »
53
le régime indemnitaire ne constitue qu
’
un complément de traitement attribué de manière
égalitaire par grade et cadre d
’
emploi. La performance collective ou individuelle dans
l’accomplissement du service public
au bénéfice des usagers n
’
est pas récompensée.
La chambre avait recommandé dans son rapport provisoire d’abroger
les délibérations de
2005 et de 2012 et de fixer des critères d’attribution du régime indemnitaire en relation
avec les performances collectives et individuelles évaluées objectivement. La chambre a
pu constater que l’ordonnateur avait suivi ses recommanda
tions.
4.1.5.3
Cinq cas d
’
irrégularité devant entraîner le reversement des primes
La prime de coordination technique
Par délibération du 28 octobre 2014, a été créée au bénéfice du directeur des opérations,
chargé de la coordination technique, une indemnité d
’
un montant annuel de 2 000
€.
Le
statut et le grade de l
’
agent concerné ne sont pas indiqués. La délibération n
’
établit pas
l
’
équivalence de grade ni de mission avec la fonction publique de l
’
État qui justifierait
une telle indemnité. Créée sans fondement réglementaire, cette délibération irrégulière a
été abrogée sur recommandation de la chambre.
Cette décision ayant entraîné le versement d
’
une somme indue par une personne publique,
ladite somme peut être récupérée dans un délai de deux ans à compter du 1
er
jour du mois
suivant celui de la date de mise en paiement du versement erroné
33
.
Le défaut d’action en
recouvrement peut être assimilé
à l’attribution d’
un avantage injustifié à autrui. A la fin
du mois de
juillet 2019, l’action en recouvrement n’était pa
s encore engagée.
La prime de service et de rendement
La prime de service et de rendement (PSR) est instituée par différentes délibérations dont
celle créant le régime indemnitaire en 2005, et confirmée en 2012 comme pouvant être
attribuée aux ingénieurs, techniciens et contrôleurs.
La PSR a effectivement vocation à être allouée aux agents de la filière technique
détenteurs de ces grades, au regard du principe de parité avec les agents de l
’
État. La
transposition de cette prime peut donc être décidée par délibération de l
’
assemblée
délibérante, en tenant compte des taux maximaux et en fixant les conditions d
’
attribution.
En l
’
espèce, il est, d
’
une part, regrettable que l
’
information sur les taux maximaux n
’
ait
pas été communiquée aux élus municipaux
lors de l’examen du projet de délibération
et,
d
’
autre part, qu
’
aucune précision ne soit apportée sur le crédit global alloué à cette prime,
dont les modalités de calcul sont spécifiques, par référence au traitement brut moyen du
grade ou de la classe (TBMG).
Pour rappel, la formule du crédit global pour un grade s
’
établit de la façon suivante :
TBMG x taux moyen x nombre d
’
agents éligibles dans le grade
(dans lequel ne sont
comptés que les postes effectivement pourvus). Par rapport au taux moyen,
l
’
augmentation de prime pour un agent est compensée par une diminution de prime pour
un autre agent. Le montant maximal individuel ne peut dépasser le double du taux moyen.
33
CE, avis du 31 mars 2017, rec.
54
La délibération de 2005 ne mentionne aucun de ces éléments de calcul et attribue ce qui
semble être des coefficients du TBMG par grade, entre 6,8 et 8. Les coefficient retenus,
s
’il s’agit bien de
pourcentages du TBMG, sont, pour certains grades, supérieurs aux
montants fixés par les textes en vigueur à la date de la délibération.
La délibération du 17 mars 2012 aurait dû, quant à elle, prendre en compte le décret
n° 2009-1558 du 15 décembre 2009 qui a abrogé l
’
arrêté de 1972, et l
’
arrêté du
15 décembre 2009 qui fixe de nouveaux montants moyens de référence. À défaut de
précision quant au maintien du régime antérieur, les nouvelles dispositions devaient
s
’
appliquer.
Trois irrégularités affectent le versement de cette prime : la délibération de 2012 qui la
fonde fixent des taux supérieurs au taux maximal réglementaire par grade et elle ne prend
pas en compte l’abrogation de l’arrêté susvisé de 1972
; enfin, le versement de cette prime
a été réalisé sans arrêté individuel
d’attribution.
En outre, s
’
il était possible d
’
attribuer à certains agents un pourcentage supérieur au taux
moyen
–
sans dépasser le taux plafond
–
en fonction des responsabilités qui leur étaient
confiées et de la manière dont ils s’en acquittaient
, cela impliquait de diminuer le niveau
pour d’autres agents, le total du taux moyen par le nombre d’agents au sein d’un
grade
constituant une enveloppe de prime à ne pas dépasser. Cela n
’
a pas été le cas.
Tant que la délibération n’est pas abrogée, les agents bénéficiaires de l
a prime de service
et de rendement courent le risque de devoir reverser les sommes perçues indûment.
Trois primes attribuées en 2016
Les
trois
primes
intitulées
«
Indemnité
travailleur
saisonnier
»,
«
Indemnités
exceptionnelles
» et «
Prime de mise sous pli
» versées en 2016 ne reposent sur aucun
texte réglementaire ni sur aucune délibération. Elles étaient irrégulières.
L’ordonnateur a joint à sa réponse la délibération 2016
-69-
DRH renouvelant l’opération
« emplois vacances » au mois de juillet et août 2016. Si cette délibération fixe les
conditions de temps de travail et de rémunération de ces
emplois, elle n’institue pas les
primes en cause.
Les agents ayant perçu ces primes doivent les reverser sans délai à la caisse du comptable.
Le défaut d’action en recouvrement des sommes indûment versées par la commune peut
être assimilé à l’attribution d’un avantage injustifié à autrui.
Procéder à la répétition de l’indu de 2016 et de 2017
engendré par l’application de
la délibération du 28 octobre
2014 octroyant une prime irrégulière au directeur des
opérations.
4.1.6
Des carrières irrégulières
La carrière de certains agents a été constituée irrégulièrement, à leur avantage.
L
’
agent M. a bénéficié d
’
une reconstitution de carrière en 2008 sur la base de dispositions
réglementaires de 2005, appliquées à sa titularisation intervenue en 1996, alors que ce
55
sont les dispositions du décret n°87-1107 du 30 décembre 1987 qui aurait dû être
appliquées.
En 2010, un agent occupant un emploi de cabinet a bénéficié d
’
une rémunération
supérieure de 15 % à celle autorisée par son grade d
’
origine, en méconnaissance du décret
du 13 janvier 1986. De plus, sa reconstitution de carrière de 2015 a été réalisée sur la base
d
’
un changement de date d
’
entrée en fonction sur un emploi fonctionnel, soit le
9 novembre 2010, alors que la publication de celui-
ci n’est intervenue que
le 19 janvier
2011. La reconstitution de carrière n
’
avait donc pas lieu d
’
être. Enfin, son arrêté de
nomination dans l
’
emploi fonctionnel est irrégulier, à la suite d
’
une erreur de classement
dans l
’
échelon de la grille indiciaire. Elle a été classée au 3
e
échelon alors qu
’
elle ne
pouvait prétendre qu
’
au premier.
Dans sa réponse, l’ordonnateur précise qu’il a fait procéder à la rectification de la situation
administrative de l’agent et a joi
nt les justifications adéquates
(rédaction modifiée au
stade du rapport d
’observations définitives
à la demande de l’ordonnateur, –
cf. réponse
de la ville de Cayenne jointe en annexe, page 12
).
Mme A. a été mise à disposition de la caisse des écoles de la commune en qualité de
directrice de l
’
établissement par arrêté du maire du 1
er
juillet 2016, à compter du 15 mars
2015. Cet arrêté est irrégulier par sa rétroactivité et par l
’
absence d
’
avis préalable de la
commission administrative paritaire compétente.
En outre, l’intéressée
a signé elle-même
la convention de mise à disposition en sa qualité de directrice, en lieu et place du
représentant du président de la caisse des écoles. La mise à disposition est, de ce fait aussi,
irrégulière.
La commune doit poursuivre la correction des carrières. Tant qu
’
elles ne seront pas
réalisées, les agents devront reverser l
’
indu à la commune.
Procéder à la régularisation des carrières et à la répétition des
indus.
4.1.7
L’
externalisation injustifiée de la blanchisserie
La commune prend en charge le lavage des vêtements de travail qu
’
elle fournit à certains
agents (de la voirie, des écoles, des cuisines, etc.). Cette prestation est externalisée et
coûte environ 100 000
€ par an.
Alors
qu’elle dispose
d
’
agents de catégorie C
en surnombre n’effectuant qu’un
nombre
d’heures de travail
faible, elle aurait pu réaliser elle-même le service de blanchisserie et
économiser le coût de la prestation.
4.2
U
NE FONCTION
«
COMMANDE PUBLIQUE
»
PERFECTIBLE
La mise en concurrence des achats de la commune entre 2011 et 2017 a donné lieu à
845 procédures dont 844 ont été contrôlées par la chambre. Seul, le marché n°12 DGS
DSIC 078, d
’
un montant de 1,4
M€
, relatif à l
’
extension du réseau à très haut débit en
fibre optique, n
’
a pas pu être contrôlé, les pièces ayant été emmenées par la police
judiciaire lors d
’
une perquisition. Les observations citées dans cette partie sont tirées du
contrôle exhaustif de ces marchés.
56
4.2.1
Un taux de mise en concurrence devenu satisfaisant
De 2011 à 2017, la commune a réalisé plus de 90
M€
d
’
achats de fournitures et services
(fonctionnement) et engagé 150,9
M€
de travaux et d
’
équipements (investissement).
Si le taux de mise en concurrence des achats d
’
investissement s
’
est amélioré dès 2012
(passant de 67,7 % à 97,2 %) et est resté proche de 100 % ensuite, celui relatif aux achats
de fonctionnement a beaucoup varié (de 36,2 % à 97,8 % en 2017 en passant par 55 %,
71 %, 44 %).
L
’
amélioration du taux de mise en concurrence des achats tient à deux facteurs :
-
le recrutement en 2012 d
’
un juriste spécialisé dans la commande publique ;
-
la centralisation des procédures de marchés publics.
Sur 844 marchés, le marché n°12 PDRU 019 sur l
’
évaluation environnementale, d
’
un
montant de 27 448
€
, et celui n°15073 M sur l
’
audit financier et fiscal, d
’
un montant de
30 000
€
, comportent les indices de marchés de régularisation (cahier des charges
identique à la proposition du fournisseur, cette dernière précédant la consultation).
4.2.2
Une organisation à parfaire
Le service des achats n
’
est pas rattaché à la direction des affaires juridiques et de la
commande publique mais à la direction des finances. Toutefois, la compétence de ce
service est restreinte aux fournitures communes à tous les services. Pour les autres
fournitures ou services, chaque service effectue les achats propres à ses métiers. Les
procédures de la commande publique sont centralisées au service de la commande
publique, chaque service opérationnel établissant la définition de ses besoins et l
’
analyse
des offres.
La séparation du service des achats de la direction de la commande publique ne permet
pas à la commune de bénéficier de la souplesse introduite par le décret n° 2016-360 du
25 mars 2016 relatif aux marchés publics, permettant l
’
achat à la suite d
’
un référencement
des fournisseurs. Cette séparation freine aussi la systématisation de la négociation lors
des mises en concurrence selon la procédure adaptée. Une réorganisation est donc
souhaitable.
Intégrer le service des achats à la direction des affaires
juridiques et de la commande publique.
4.2.3
Une publicité et des délais adapté
s à l’objet du marché
Sur les 844 marchés contrôlés par la chambre, un est irrégulier, faute de publicité
suffisante.
En 2011, l
’
avis d
’
appel public à la concurrence du marché d
’
«
approvisionnement en
fournitures de bureau et papeterie
» n° 11 SAA 046 ,d
’
un montant annuel de 100 000
€
,
est trop sommaire (figurent uniquement l
’
objet, les lots et les coordonnées du service où
se procurer le dossier de consultation des entreprises) pour permettre une consultation
satisfaisante.
57
Les 843 autres marchés dont le montant est supérieur à 6 000
€ comportent une publicité
suffisante.
Tous les marchés à procédure adaptée passés pendant la période sous revue comportent
un délai minimal de consultation de 10 jours ouvrés.
4.2.4
De graves irrégularités dans les marchés de maîtrise d
’œuvre
La définition des besoins, acte substantiel d
’
une mise en concurrence, des marchés autres
que ceux de maîtrise d
’œuvre est satisfaisante au regard des principes de la commande
publique. Elle permet aux candidats de participer à la compétition.
Seuls deux marchés ne satisfont pas à l
’
obligation de définition des besoins (le n° 12 PE
003, d
’
un montant de 6 500
€
, relatif à l
’
acquisition d
’
un lave-linge professionnel, le
n° 13 DGSSC 024, d
’
un montant de 44 450
€
, relatif aux études de définition, de
faisabilité et de programmation du projet de construction de la cité des arts et du
spectacle). Le premier ne comporte pas la description des caractéristiques attendues du
lave-linge. Le deuxième qui est un marché de prestations intellectuelles, ne définit pas les
besoins en compétences recherchées, alors que sa nature le justifiait.
Hormis le marché de maîtrise d
’œuvre relati
f au busage des canaux (n°13 DA PET 068),
tous les marchés de maîtrise d
’œuvre passés
par la commune de 2011 à 2017 sont
irréguliers, faute d
’
estimation fiable du coût des travaux programmés.
Par exemple, le marché de maîtrise d
’œuvre relati
f à la construction d
’
un espace multi-
accueil a été lancé sur la base d
’
une estimation de travaux de 1,8
M€
au lieu de 4,5
M€
;
celui de la réhabilitation des trois écoles, 1 518 170 M
€
au lieu de 2,8
M€
; celui de la
réhabilitation de l
’
école R. Barthélémy, 850 000
€ au lieu de 3,2
M€
.
Les propositions d
’
honoraires des maîtres d
’œuvre étant établies sur la base du montant
des travaux estimés par le maître d
’
ouvrage, leur mauvaise estimation rend irrégulier le
marché passé avec le candidat retenu, la définition des besoins étant faussée.
En outre, l
’
estimation influe sur la procédure à suivre, les marchés de services pouvant
être dévolus en procédure adaptée seulement si le montant d
’
honoraires est inférieur au
plafond de 209 000
€. Au
-delà, la procédure change et devient un appel d
’
offres.
Tous les marchés de maîtrise d
’œuvre dévolus en procédure adaptée dont le montant
d
’
honoraires a dépassé les 209 000
€ ont méconnu les principes
de la commande
publique, et abouti à un détournement de procédure.
La commune doit modifier sa pratique et, en cas d
’
incertitude sur le montant des travaux,
choisir la procédure correspondant au montant maximal de marché, à savoir l
’
appel
d
’
offres ou le concours.
Retenir la procédure d
’
appel d
’
offres ou de concours dans les
consultations de maîtrise d
’œuvre en cas d’
incertitude sur le
montant des travaux.
58
4.2.5
Deux freins à la concurrence dans les concours
4.2.5.1
La restriction du nombre de candidats admis à concourir
La commune a organisé trois concours de maîtrise d
’œuvre au cours de la période sous
revue, en 2014, 2015 et 2017.
Lors de ces trois consultations, elle a décidé de n
’
admettre à la remise des offres que trois
candidats. Or, la concurrence est meilleure avec six ou sept candidats.
4.2.5.2
La faiblesse de l
’
indemnité
Le concours de maîtrise d
’œuvre constitue une mise en compétition exigeante pour les
candidats auxquels il est demandé de fournir un travail de conception souvent avancé
(stade de l
’
esquisse) ou abouti (stade de l
’
avant-projet sommaire).
La loi a prévu une indemnisation des candidats admis à concourir mais dont le projet n
’
a
pas été retenu. L
’
article 74 du code des marchés publics prévoit que «
Le montant de la
prime attribuée à chaque candidat est égal au prix estimé des études à effectuer par les
candidats telles que définies dans l
’
avis d
’
appel public à la concurrence et précisées dans
le règlement du concours, affecté d
’
un abattement au plus égal à 20 %.
»
Or, la commune n
’a jamais fixé d’
indemnité à ce niveau. Par exemple, pour le concours
sur esquisse en vue de la réalisation des équipements du secteur 2 du PDRU (maison de
quartier, salle de sport spécialisée pour la danse et le badminton, plateau sportif couvert
avec ses annexes), l
’
indemnité a été fixée à 13 000
€ HT alors que le montant des études
estimées était de 80 000
€.
Il est aisé de comprendre que l
’
équipe de maîtrise d
’œuvre s’
investit davantage pour
64 000
€
que pour 13 000
€, sauf cel
le qui sait qu
’
elle va être retenue.
Admettre à concourir cinq à sept candidats et fixer le montant
de l
’
indemnité de concours en respectant les dispositions de
l
’
article 90 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif
aux marchés publics.
4.2.6
L
’
absence de recherche du meilleur prix dans la mise en concurrence
L
’
obtention de prix intéressant suppose, d
’
évidence, des conditions de paiement sans
difficulté, ce qui n
’
est pas le cas de la commune de Cayenne. Les graves retards de
paiement dissuadent les entreprises performantes de Guyane de soumissionner, le choix
de clients fiables étant pour celles-ci un critère de performance et de pérennité.
4.2.6.1
L
’
absence de négociation dans les MAPA : un coût d
’
au moins 7
M€
La commune a organisé 522 marchés à procédure adaptée (MAPA) pendant la période
sous contrôle. Cette procédure admet, contrairement à celle de l
’
appel d
’
offres, la
négociation avec les candidats.
59
Aucun des 522 marchés n
’
a utilisé la négociation pour faire baisser les prix. Pourtant, les
MAPA ont représenté un montant de 70
M€
de commande publique. Une baisse de 10 %
aurait engendré un gain pour la commune de 7
M€
.
4.2.6.2
Des marchés attribués malgré la remise d
’
une seule offre
Un des objectifs de la mise en concurrence est d
’
acheter au prix du marché. Or, lorsqu
’
une
procédure aboutit à la remise d
’
une seule offre, le prix du marché n
’
est pas connu et il est
faux d
’
affirmer que le prix du marché est celui de l
’
offre. Dès lors, retenir une offre sur
la base de sa seule présence est contraire à l
’
objectif recherché.
La commune a attribué 24 marchés, toutes procédures confondues, malgré la remise d
’
une
seule offre. Les montants des marchés varient de 8 000
€ (marché n°12 DSP0
035
d
’
études géotechniques au stade nautique municipal) à 1,6
M€
(marché n°13 SAA 065 de
location de structures modulaires pour les établissements scolaires et les manifestations
de la commune).
La commune ne semble donc pas attentive au prix des achats qu
’
elle effectue.
4.2.7
La pratique des protocoles transactionnels : un contournement des règles
de mise en concurrence
La transaction
34
est un mode de règlement des litiges, nés ou à naître, dans le cadre des
contrats publics, utilisés par les personnes publiques pour faire face à une situation
particulièrement difficile, dans laquelle il n
’
est pas possible d
’
utiliser les modes de
contractualisation habituels (avenant, marché complémentaire). Elle trouve son
fondement dans l
’
article 2044 du code civil.
La transaction comporte trois éléments constitutifs : une situation litigieuse, des
concessions réciproques et une convention de règlement.
En vertu de l
’
article 2052 du code civil, le Conseil d
’
État considère, depuis son avis du
6 décembre 2002,
Syndicat intercommunal des établissements du second degré de L
’
Haÿ-
les-Roses
, que la transaction a, entre les parties, l
’
autorité de la chose jugée en dernier
ressort et est exécutoire de plein droit.
La Cour de justice de l
’
Union européenne (CJUE, 7/09/2016, aff. C-549/14) est venue
clarifier les conditions de recours à la transaction (matérialisée par la signature d
’
un
protocole d
’
accord transactionnel) et la capacité de ce processus à modifier un contrat
public. En l
’
espèce, les deux parties s
’
étaient accordées pour éteindre un contentieux par
le biais de la signature d
’
un protocole d
’
accord transactionnel, validé sur la forme par la
CJUE, conduisant à la réduction du périmètre du marché et à une baisse significative de
son montant. Néanmoins, cet accord ayant pour objet de limiter et de modifier les
prestations initiales du marché, la CJUE a considéré qu
’
il était de la responsabilité du
pouvoir adjudicateur de définir son besoin avec précision et d
’
anticiper les difficultés
d
’
exécution du marché. Elle a jugé
in fine
que, nonobstant la validité formelle de la
34
Sources :
circulaire du 7 septembre 2009 relative au recours à la transaction pour la prévention et le
règlement des litiges portant sur l
’
exécution des contrats de la commande publique et circulaire du 6
avril 2011 relative au développement du recours à la transaction pour régler amiablement les conflits
60
transaction (concessions réciproques), aucune modification substantielle ne pouvait être
apportée à un marché en cours par ce biais, sans nouvelle procédure de passation.
Par cet arrêt, la CJUE a réaffirmé sa position, intégrée depuis dans la directive
2014/24/UE à son article
72, quant aux modifications d’un
marché en cours d
’
exécution.
Dans ce cas, il est nécessaire de prévoir, avant la consultation, une clause de réexamen
(transposé à l
’
article 139 du décret n° 2016-360), prévoyant la faculté et les modalités
d
’
adaptations du marché.
Ainsi la conclusion d
’
un protocole d
’
accord transactionnel, si pratique qu
’
elle soit pour
éteindre des contentieux, doit répondre à plusieurs critères cumulatifs :
-
présence d
’
un litige né ou à naître ;
-
échange de concessions réciproques (« renonciations » pour la CJUE) ;
-
absence de modifications substantielles du marché initial ou faculté d
’
adaptation
du marché prévue
dès l’appel d’offres
Il est donc nécessaire, pour les marchés comportant des risques d
’
évolution majeure, de
prévoir les modalités de ces modifications par le biais d
’
une clause de réexamen.
La commune de Cayenne a conclu, pendant la période sous contrôle, plus de 15 protocoles
transactionnels, portant tous sur la multiplication du prix initial des prestations.
Le marché de mission de maîtrise d
’œuvre relative à la réhabilitation de l’
école Renée
Barthélemi d
’
août 2012 en est un exemple. Le marché initial prévoyait un montant
d
’
honoraires de 102 000
€ sur la base d’
une estimation de travaux de 850 000
€. Le
montant des travaux arrêté par le maître d
’œuvre en 2014 s’
élève à 3,2
M€
; les honoraires
à payer s
’
élèvent à 394 074,31
€.
Aucun avenant n
’
étant possible, la commune a recouru
à la transaction en avril 2015, irrégulièrement au regard de la directive et de la
jurisprudence de la CJUE précitées.
Par ailleurs, le recours systématique à la transaction encourage la mauvaise définition des
besoins et tend à autoriser ce que la réglementation de la commande publique interdit.
C
’
est bien, d
’
ailleurs, la position de la CJUE : absence de modifications substantielles du
marché initial ou faculté d
’
adaptation du marché prévue dans le contrat. Or, aucun des
protocoles transactionnels de la commune ne respecte cette règle jurisprudentielle.
Dans sa réponse,
l’ordonnateur indique que la mention au cahier des clauses
administratives particulières d’une clause instituant une faculté d’adaptation du marché
en cas de dépassement de la masse initiale rend les transactions conformes au droit positif
en vigueur.
La faculté d’adaptation ne consiste pas à augmenter le prix du marché à prestation égales
ou parce que des prestations obligatoires ont été omises, ce que pratique la commune et
qui est irrégulier.
5
LES INTERVENTIONS DE LA COMMUNE
Deux champs d’intervention ont été examinés
: la restauration collective et la police
administrative exercée par la maire.
61
5.1
L
A RESTAURATION COLLECTIVE
5.1.1
Des usagers principalement scolaires
Les usagers sont essentiellement les enfants des écoles publiques maternelles,
élémentaires et primaires de la ville de Cayenne. Les repas sont destinés à 32 écoles
réparties en 14 écoles maternelles, 15 écoles primaires et trois groupes scolaires et sont
offerts quatre jours par semaine : lundi, mardi, jeudi et vendredi depuis le 1
er
janvier 2014,
entre 11 h 30 et 13 h 30.
De façon accessoire, environ 6 800 repas par an sont servis aux crèches de la ville, soit
un peu plus de 1 % des repas servis. Une délibération du conseil municipal en date du
7 juin 2013 a approuvé la mise à disposition des moyens du service de restauration
scolaire au jardin d
’
enfants municipal du centre de l
’
enfance Gérard Holder pour
40 enfants et assure la livraison de ces repas.
Enfin, 4 800 repas par an répartis sur environ 70 jours sont fournis à la caisse des écoles
pour les enfants qui fréquentent le centre de loisirs sans hébergement.
Occasionnellement, les agents préparent quelques recettes pour des fêtes ou des
cérémonies.
5.1.2
Les enjeux de la restauration collective scolaire de la commune
Le service public de restauration scolaire est un service facultatif des communes. Il a le
caractère, de par la loi, de service public administratif. Une évolution récente du code de
l
’
éducation est intervenue pour instituer un droit à l
’
inscription dès lors que le service
existe
35
. Un jugement du tribunal administratif de Besançon du 7 décembre 2017 a tiré
les conséquences de ce texte en jugeant qu
’
une commune devait garantir à chaque élève
des écoles primaires le droit d
’
y être inscrit. Il est donc nécessaire d
’
ant
iciper l’effectif
susceptible de fréquenter le service et d
’
organiser les moyens nécessaires à la mise en
œuvre de ce principe.
Les services de restauration scolaire doivent se conformer au décret n° 2011-1127 et à
l
’
arrêté du 30 septembre 2011 en ce qui concerne la qualité nutritionnelle des repas.
Les exigences nutritionnelles sont fondées sur 20 repas successifs et se résument en sept
points :
-
veiller à la diversité de la structure du repas qui doit être composé d
’
une
succession de 4 ou 5 plats ;
-
assurer la distribution d
’
un produit laitier à chaque repas (selon l
’
enquête INCA 2
- Étude individuelle nationale sur les consommations alimentaires 2006-2007
- 57 % des enfants ne consomment pas suffisamment de produits laitiers) ;
-
garantir une variété suffisante pour favoriser les apports en fibres et en fer dont
les enfants ont besoin ;
35
Le nouvel article L. 131-
13 du code de l’éducation créé par la loi n°
2017-86 du 27 janvier 2017- article 186
dispose :
«
L’inscription à la cantine des écoles primaires, lorsque ce service existe, est un droit pour tous les
enfants scolarisés. Il ne peut être établi aucune discrimination selon leur situation ou celle de leur famille. »
62
-
limiter la fréquence des plats trop gras et trop sucrés (par exemple, ne pas donner
plus de quatre produits frits sur 20 repas) ;
-
vérifier que les fournisseurs ne livrent pas de produits dont la taille des portions
n
’
est pas adaptée à l
’
âge de l
’
enfant ;
-
mettre à disposition sans restriction l
’
eau et le pain ; ne pas proposer le sel et les
sauces en libre-service ;
-
favoriser l
’
emploi de produits de saison dont la présence dans le menu doit
clairement être mise en évidence.
À Cayenne, le service municipal de la restauration scolaire est géré en régie directe sans
personnalité morale ni financière. Il fait l
’
objet d
’
un budget annexe, rattaché au budget
principal, afin d
’
individualiser les coûts.
5.1.3
Une volonté d
’
accueil d
’
un plus grand nombre d
’
enfants contredite par la
fréquentation du service
Après une progression continue des repas servis, avec un pic d
’
activité en 2014 de
682 799 repas, une baisse est observée à partir de cette date pour atteindre 561 303 repas
en 2017, avec deux baisses très marquées, de 9 % entre 2016 et 2015 et de 8 % entre 2016
et 2017, comme l
’
indique le tableau ci-après :
Tableau n° 20 :
Nombre de repas servis chaque année scolaire, de 2013 à 2017
2013
2014
2015
2016
2017
Agents territoriaux encadrants
55 093
57 271
58 082
55 157
50 702
Scolaires
566 722
618 768
613 445
553 689
503 716
Nombre total d
’
élèves en établts scolaires
9 840
10 244
10 297
9 715
9 621
Rationnaires/nombre
‘
élèves
46,82%
49%
48%
46%
38,44 %
Rationnaires agents/rationnaires élèves
9,72%
9,26%
9,47%
9,96%
10,07%
Nombre de repas servis par jour aux agents
405
412
421
424
412
Source : commune de Cayenne
La diminution des rationnaires est à rapprocher de la tendance à la baisse du nombre
d
’
élèves inscrits dans les écoles relevant de la compétence de la commune de Cayenne
depuis 2015 : 10 244 enfants inscrits à la rentrée scolaire 2014-2015 et 9 621 à la rentrée
2017-2018, soit une diminution de 6 %.
L
’
objectif affiché du maire est pourtant d
’
accueillir l
’
ensemble des enfants dont les
familles souhaitent bénéficier de ce service. Les données apparaissent contraires à cet
objectif. En effet, le nombre de repas servis diminue d
’
environ 10 % par an depuis 2015.
En 2017, le nombre de repas servi est d
’
environ 4 000 repas par jour (3 903 enfants
inscrits en février 2018) alors qu
’
il a été, dans les années précédentes, de près de 4 500
repas par jour.
La diminution de l
’
effectif scolaire devrait permettre d
’
accueillir une part plus importante
de rationnaires. Or, le tableau n° 43 ci-dessus montre le contraire, puisque le nombre de
rationnaires reste toujours un peu moins élevé que 50 % de l
’
effectif scolaire et atteint
moins de 40 % en 2017.
63
Enfin, il ressort de l
’
examen des demandes d
’
inscriptions qu
’
environ 500 enfants ont vu
leur demandes d
’
accès au service refusées, alors que la capacité d
’
accueil maximale n
’
est
pas atteinte. La commune n
’
a pas pu justifier cette incohérence.
5.1.4
L
’
accès au service à améliorer
5.1.4.1
Les enjeux juridiques et économiques du principe de non-discrimination
Le service de la restauration collective est confronté, à Cayenne, à des enjeux d
’
accueil
et d
’
organisation.
Le règlement intérieur de la restauration scolaire en vigueur a été signé le 27 juin 2016.
Toutefois, ses termes indiquent qu
’
il est applicable depuis la rentrée scolaire de 2014. Il
édicte les principales règles et est accompagné d
’
une charte du savoir-vivre et du respect
mutuel.
Il comporte une mesure discriminatoire en ce qu
’
il réserve la priorité aux
« enfants dont
les parents ou le parent isolé justifient d
’
une activité professionnelle »
. Cette situation ne
pourra perdurer au regard de la nouvelle réglementation. Il sera nécessaire d
’
accompagner
l
’
élargissement du droit à l
’
accès à ce service, en en étudiant les conséquences budgétaires
et en termes d
’
organisation.
La commune a adopté le 20 juillet 2018 un nouveau règlement intérieur dans lequel la
discrimination ne figure plus.
5.1.4.2
Les conditions d
’
accueil de l
’
ensemble de la population scolaire
L
’
accueil en restauration scolaire limité à 5 600 enfants
L
’
accueil des enfants dépend de trois paramètres devant être réunis concomitamment :
-
la capacité de production de repas, déterminée dans le cadre de l
’
agrément
obtenu ;
-
la capacité d
’
accueil des enfants par rapport à la superficie des restaurants
scolaires ;
-
la capacité d
’
encadrement prévue par la collectivité en fonction des normes en
vigueur.
Le croisement de ces trois données permet de fixer la capacité d
’
accueil du service. A
Cayenne,
le potentiel des cuisines centrales, la capacité d’accueil des réfectoires
et
l’effectif du personnel d’enc
adrement ne sont pas cohérents.
Les cuisines centrales sont agréées par les services vétérinaires pour un total de
8 100 repas par jour.
Les superficies utilisables en réfectoire sont de 2 800 m². La capacité maximale est
dépendante de la classification des locaux de restauration et de seuils ; par exemple, les
seuils en étage sont différents des seuils en rez-de-chaussée. On peut estimer, au vu de la
64
surface utilisable totale des réfectoires, que la capacité d
’
accueil est d
’
environ
2 800 enfants sans rotation
36
.
Les capacités d
’
encadrement des enfants sont actuellement calculées selon les ratios
d’un
encadrant pour 15 enfants de classe maternelle et
d’
un pour 30 en classe primaire. Aussi,
l
’
effectif actuel du personnel de la ville de Cayenne affectés à ces missions, constitué de
168 agents en écoles maternelles et de 155 agents en écoles primaires, permet-il
l’
encadrement d
’
un total de 6 825 enfants.
La limitation du nombre d
’
enfants accueillis en restauration à la ville de Cayenne provient
donc uniquement de la superficie des locaux disponibles à cette fin. Une seule rotation
étant envisageable, la limite se situe donc à 2 x 2 800 places soit 5 600 enfants.
Une qualité
d’accueil
aisément améliorable
Des travaux d
’
amélioration à prévoir
Le rapport de vérification des réfectoires établi par les services de la commune, le 7 juillet
2016, indique que des travaux sont à réaliser pour améliorer les conditions d
’
accueil. Ces
travaux ne semblent pas
d’
un coût important et permettraient d
’
améliorer notablement les
conditions d
’
accueil. Ils devraient être inscrits en priorité compte tenu de leur
convergence avec les orientations affichées par le maire.
Un accueil en deux services à proposer
L
’
accueil en deux services semble faire l
’
objet d
’
un rejet par le personnel communal. Le
protocole signé en novembre 2016 avec les organisations syndicales prévoit :
« article 24 : le double service effectué dans les cantines ainsi que la prise des repas dans
les classes seront annulés à la rentrée scolaire 2017. »
.
Pourtant, cette solution est adoptée par de nombreuses communes et n
’
est pas interdite
par la réglementation en vigueur. Le temps du repas doit être au minimum de 30 minutes.
La recommandation pour sa durée optimale est de 45 minutes
37
. La plage temporelle de
restauration s
’
établissant entre 11 h 30 et 13 h 30, il est tout à fait possible de répartir les
enfants sur deux services en organisant des activités adaptées avant et après le repas.
Maintenir les enfants à table sur un temps long, soit, selon l
’
association reconnue
nationalement AGORES, plus de 55 minutes pour les élèves des classes maternelles et
plus de 45 minutes pour ceux des écoles primaires, est tout aussi pénible pour l
’
enfant
que de lui laisser un temps trop court. Des solutions comme les self-services permettent
de raccourcir le temps passé au service sans pénaliser la durée du repas proprement dite.
En outre, le double-service pourrait constituer un moyen de lutter contre les nuisances
sonores, fléau de la restauration scolaire, en diminuant le nombre de convives à chaque
service. Une concertation avec les équipes de la direction régionale de la jeunesse et les
sports permettrait sans doute de trouver des solutions pour développer la convivialité de
ce temps, y compris en deux services.
36
La norme NF X 50-220 d
’
octobre 2011
qui ne constitue qu’une recommandation, indique
:
« La surface par place
assise doit être au minimum de 1,4 m
2
. […] L’aménagement du restaurant scola
ire doit intégrer une organisation
des tables en petits espaces conviviaux mais permettant une surveillance générale sans obstacle visuel
contraignant. »
37
Direction départementale de la protection des populations de la Drôme et association ADES juin 2011
65
La qualité de l
’
accueil en restauration scolaire ne peut pas être laissée à la seule
appréciation du personnel. Les différentes organisations institutionnelles et les usagers
pourraient être utilement consultés.
A la suite de
l’avis favorable du comité technique en date du 18 juin 2018, la double
vacation a été étendue dans toutes les écoles, sauf dans six
d’entre elles
qui ne disposent
pas de salle de restauration scolaire, de dortoir ou de préau.
Un nouveau réfectoire en cours de construction
Un réfectoire est actuellement en cours de construction à proximité immédiate de l
’
école
Mont-Lucas. Le projet prévoit la création d
’
un réfectoire au premier étage pour des
enfants de classe maternelle et la cuisine au rez-de-chaussée.
Le permis de construire indique que 350 enfants pourront être accueillis au sein de ce
nouveau réfectoire d
’
une superficie de 604 m². La notice de sécurité n
’
indique à aucun
moment que les enfants accueillis seront en partie des enfants de classe maternelle. Le
rapport pour avis sur le permis de construire de la commission de sécurité, signé le 14
janvier 2014, est plus précis sur cette construction. Il annonce une capacité d
’
accueil de
394 enfants, en raison d
’
une superficie accessible de 394 m², et indique que deux
réfectoires sont prévus, l
’
un de 187 m² pour les enfants des classes élémentaires et l
’
autre
de 207 m² pour les enfants des classes maternelles.
Or, l
’
effectif
des élèves de maternelle de l’école Mont
-Lucas se situe à environ 300 élèves
et celui des élémentaires à 450. Il apparaît donc incohérent d
’
avoir prévu un réfectoire
pour les élèves de maternelle plus grand que pour les élémentaires alors que ces derniers
sont plus nombreux. La superficie paraît en outre faible par rapport aux besoins.
L
’
accessibilité n
’
apparaît pas adaptée à des enfants de maternelle, en particulier ceux de
petite section, même si le rapport susmentionné évoque deux ascenseurs sans, d
’
ailleurs,
en préciser les capacités. Le procès-verbal de la commission d
’
accessibilité réunie le
5 décembre 2013 est, par ailleurs, plus que succinct. Aucune mention n
’
est portée sur
l
’
effectif, la superficie ou sur les documents fournis. Il comporte uniquement la mention
«
Favorable
» et la signature.
La construction d
’
une nouvelle cuisine centrale à l
’
école « Mont Lucas »
La nouvelle cuisine centrale est installée en rez-de-chaussée du bâtiment accueillant le
réfectoire Mont-Lucas, sur une superficie d
’
environ 600 m². Cette nouvelle cuisine
centrale portera la capacité totale de production de repas de la commune à 11 500 repas
soit plus que l
’
effectif scolaire auquel il est
a priori
destiné. Aucun élément concret n
’
a
pu être apporté pour justifier cette augmentation de capacité de production.
L
’
accueil des enfants allergiques à organiser
Actuellement, les enfants souffrant d
’
allergies ne peuvent pas être accueillis ; une
nouvelle organisation devrait permettre de répondre à la demande des familles
concernées, en se référant utilement à l
’
annexe du Bulletin officiel spécial de l
’
éducation
nationale du 28 juin 2001. La possibilité de « réserver » une chaîne de production lors de
la mise en service de la nouvelle cuisine centrale de Mont-Lucas serait envisagée, sous la
réserve du recrutement d’une personne supplémentaire
. Le coût de cette nouvelle chaîne
de production n
’
a pas été analysé par la commune.
66
L’accès des
enfants des familles défavorisées à faciliter
La municipalité a souhaité favoriser l’accès au service des catégories sociales les moins
favorisées. Une politique de réduction des tarifs a été adoptée précédemment à la période
examinée dans le cadre du présent contrôle, en vue de favoriser les familles nombreuses,
l’accès aux enfants des classes «
spécialisées
» d’unité locale d’inclusion scolaire (ULIS).
La grande majorité des enfants accueillis (70 %) en restauration en janvier 2017 relève
de la catégorie des foyers dont le quotient familial est supérieur à 459
€
(QF 1), soit la
catégorie sociale la plus élevée dans l’échelle adoptée par le conseil municipal de
Cayenne. Les enfants des catégories sociales les plus défavorisées seraient, au vu de ces
éléments, largement sous-représentés.
Tableau n° 21 :
Analyse de la catégorie d
’
usagers au regard du tarif appliqué
Tarif de janvier 2017
(€/mois
)
Condition
Nombre d
’
enfants
par niveau tarifaire
85,00
7
79,00
Hors Cayenne
208
50,00
Forfaitaire résident de Cayenne
121
47,50
Résident
–
Quotient familial 1 (459
€ et plus)
2 908
43,60
Résident
–
Quotient familial 2 (152,46
€ à
458
€)
592
35,00
Aide sociale à l’enfance
- QF 3 (1
€ à 152,46
€)
89
33,60
Résident
–
Quotient familial 4 (152
€ à 458
€)
196
25,00
Résident
–
Quotient familial 5 (1
€ à 152
€)
12
16,80
11
Total facturation
4 144
Source : CRC d
’
après les informations du régisseur de recettes
Deux cent-huit enfants (5 % du total) sont résidents des communes extérieures ; ce
nombre apparaît très faible et il est permis de douter de sa sincérité. Face à ce constat, les
services ont exposé que de nombreuses familles des communes extérieures produisaient
un document indiquant que leur enfant était accueilli par un membre de la famille à
Cayenne. Il serait nécessaire de fiabiliser ces données.
Fiabiliser les données sur la domiciliation des enfants en
croisant ce fichier avec celui de la CAF.
5.1.4.3
Les menus et la gestion des commandes
Les menus sont élaborés par une nutritionniste diplômée qui est également la responsable
du service, selon les recommandations du Groupe d
’
étude des marchés pour la
restauration collective et la nutrition (GEMRCN) en outre-mer. Ils sont visés par le
médecin scolaire après présentation à la commission de la restauration scolaire dont sont
membres des représentants de parents d
’
élèves. Leur présentation est attrayante. Ils
réservent une part importante aux produits locaux, notamment au poisson, aux légumes
et aux fruits frais.
Ils sont conçus pour représenter environ 40 % des apports nutritionnels de la journée.
67
Proposés sur une période minimale de trois mois, ils facilitent la gestion des commandes
et des stocks. La gestion des commandes est informatisée. La gestion des stocks parait
bien organisée, comme a permis de le constater la visite des locaux de stockage et la
vérification de la chaîne de suivi et de contrôle. Elle est aussi informatisée et s
’
appuie sur
des documents simples, clairs et permettant de faire apparaître les incohérences.
5.1.4.4
La lutte contre le gaspillage
Depuis la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte,
les collectivités territoriales doivent, aux termes de l
’
article L.
541-15-3 du code de
l
’
environnement, mettre en place
« une démarche de lutte contre le gaspillage
alimentaire au sein des services de restauration collective dont ils assurent la gestion »
.
La date limite de mise en place de cette démarche était fixée au 1
er
septembre 2016. Cette
disposition n
’
a p
as encore été mis en œuvre à Cayenne. Cependant, le service montre une
volonté de remédier au gaspillage en adaptant les menus et en tenant compte
journellement des absences.
Mettre en place un tableau de bord de suivi du gaspillage.
5.1.4.5
La satisfaction des usagers
Un questionnaire de satisfaction a été proposé il y a trois ans. Il est prévu de réitérer cette
démarche en 2018. La commission consultative des services publics locaux (CCSPL)
n
’
est pas constituée pour le service de restauration. Elle n
’
est pas obligatoire, s
’
agissant
d
’
un service géré en régie directe, mais pourrait permettre d
’
asseoir la participation des
familles à ce service essentiel.
Il n
’
est pas possible d
’
évaluer le degré de satisfaction des usagers sur ce service
depuis 2014.
Instituer la CCSPL pour la restauration et mesurer la
satisfaction des usagers en février de chaque année.
5.1.4.6
La sécurité alimentaire
Les normes sanitaires regroupent les règles d
’
hygiène élémentaires, la méthode HACCP
«
Hazard Analysis Critical Control Point
» ainsi que la traçabilité des denrées
alimentaires. Le recrutement d
’
une responsable de la production a permis, à compter de
2013, d
’
élaborer les plans de maîtrise sanitaire (PMS) des cuisines et des restaurants qui
ont pu être examinés. Les agréments de services vétérinaires ont été obtenus. La
combinaison de ces deux facteurs laisse augurer une bonne maîtrise des règles sanitaires.
Sur les trois établissements de production, l
’
accent a été mis sur une démarche de maîtrise
du plan sanitaire, fondée sur les référentiels professionnels, à savoir :
-
l
’
analyse et
l’
évaluation des risques aux différentes étapes du processus de mise
en œuvre et de préparation
;
-
la mise en évidence des points d
’
étapes où des risques alimentaires peuvent se
présenter ;
68
-
l
’
identification parmi les points qui ont été mis en évidence de ceux qui sont
déterminants pour la sécurité alimentaire appelés « points critiques » ;
-
la définition et la mise en œuvre des moyens de maîtrise de ces points et
l
’
élaboration de procédures de suivi ;
-
la révision périodique, notamment en cas de modification des opérations, des
procédures établies.
Le personnel a participé à un plan de formation dès 2014.
5.1.4.7
La qualité d
’
approvisionnement des denrées alimentaires
Le service veille à la qualité des
approvisionnements par la mise en œuvre des mesures
suivantes :
-
la recherche en continu de nouveaux fournisseurs en favorisant les circuits
d
’
approvisionnement courts et locaux ;
-
la sélection et l
’
évaluation des fournisseurs lors des appels d
’
offres selon des
critères définis (qualité des produits, prix, qualité et délai de livraison, qualité
environnementale) ;
-
le contrôle des marchandises à réception ;
-
l
’
application des procédures en cas de non-conformité des produits (fiche de non-
conformité à réception) ;
-
l
’
évaluation des fournisseurs (audits).
Le plan « qualité des approvisionnements » est en partie intégrée dans le plan de maîtrise
sanitaire.
5.1.4.8
L
’
équilibre nutritionnel et la protection de la santé
Les recommandations nutritionnelles du GEMRCN à destination des populations d
’
outre-
mer servent de base pour le calcul des denrées servies.
Le service gestionnaire est en mesure d
’
assurer ses approvisionnements conformément
aux règles des marchés publics, de gérer ses équipements et son personnel, de se
conformer aux règles d
’
hygiène. Toutefois, la protection de la santé par la nutrition ne
semble pas être intégrée dans un projet global qui pourrait être pris en compte par
l
’
ensemble des acteurs scolaires.
5.1.5
Un service en régie directe organisé avec trois sites de production
5.1.5.1
L
’
organisation générale
Le service de la restauration scolaire est organisé à partir de trois cuisines centrales qui
desservent les réfectoires des écoles. Chaque cuisine est rattachée au groupe scolaire le
plus proche des autres établissements du quartier. Ainsi, la cuisine de l
’
école Henri
Agarande dessert les écoles Jean Macé, Pasteur, Zéphir, Colibris et Mont-Lucas. La
création de la quatrième cuisine à Mont-Lucas va engendrer une nouvelle répartition des
secteurs de rattachements.
69
La production s
’
effectue en liaison chaude : les aliments sont maintenus à température
entre la production et la consommation, maintien en température contrôlé dans les
satellites. Cette liaison chaude nécessite des moyens de transport et de manutention et
induit une grande rigidité horaire.
La future cuisine centrale de Mont-Lucas sera exploitée selon le même procédé de la
liaison chaude. Comme indiqué
supra
, son dimensionnement ne paraît pas avoir été étudié
finement en fonction des prévisions d
’
effectif scolaire et des besoins recensés et chiffrés.
D
’
un coût total de 4,8
M€
, net de subvention de 2,4
M€
pour la commune, aucune étude
relative à ses conséquences sur le coût du service n
’
a pu être transmise, en particulier sur
la nécessité ou non de recruter du personnel supplémentaire et des conséquences
d’éventuels recrutements
sur le coût du repas.
5.1.5.2
Le personnel en place
Un effectif important
Cinq catégories de personnel interviennent au sein du service de restauration scolaire :
-
le personnel administratif :
.
rattaché au service des affaires scolaires, avec deux fonctions principales : les
relations avec les usagers (inscription notamment) et la gestion du personnel
d
’
encadrement et de nettoyage des locaux ;
.
rattaché à la production des repas qui gère les stocks, les commandes, la
réglementation hygiène et sécurité et le personnel de la cuisine centrale ;
-
le personnel d
’
encadrement et de production du service des affaires scolaires qui
regroupe les ATSEM et les agents du service scolaire affectés à l’encadrement
des
enfants lors des repas ;
-
le personnel de production en cuisine et de livraison ;
-
la régie de recettes chargée du recouvrement des recettes auprès des usagers ;
-
les agents chargés des livraisons : cinq chauffeurs-livreurs qui travaillent les lundi,
mardi, jeudi et vendredi, de 6 h 30 à 9 h 30 (réception des denrées alimentaires
livrées par les fournisseurs et le stockage en magasin, livraison des denrées en
cuisine pour les jours suivants lorsque c
’
est nécessaire), de 9 h 30 à 11 h 30
(livraison des repas dans les écoles, suivi et traçabilité - formalisation des fiches
de suivi température), et de 11 h 30 à 13 h 30 (retour au dépôt central et
préparation des denrées pour le lendemain, réception des denrées livrées par les
fournisseurs).
Les agents d
’
entretien polyvalent des écoles consacrent quatre heures par jour à la
restauration scolaire, selon le planning suivant :
-
10 h 30 à 11 h 30 : mise en place de la restauration ;
-
11 h 30 à 13 h 20 : restauration, déjeuner avec les enfants et encadrement
(activités calme) ;
-
13 h 30 à 14 h 30 : entretien du réfectoire et vaisselle.
Les ATSEM consacrent deux heures par jour à la restauration depuis 2014.
70
En définitive, le nombre total d
’
agents intervenant à la restauration scolaire a pu être
estimé à 439 répartis entre les affectations suivantes :
Tableau n° 22 :
Répartition du personnel œ
uvrant en restauration scolaire
2017
Temps de travail
Agents de production
19
temps complet
Dépôt central
11
temps complet
Administratif production
16
temps complet
Régie de recettes
3
temps complet
ATSEM
155
2 heures/jour
Agent des écoles
229
4 heures/jour
Livraison
5
temps complet
Administratif scolaire
1
25 %
Total
439
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les services de la ville de Cayenne
Une organisation complexe et un temps de travail des agents irrégulier
Les agents des cuisines n
’
effectuent pas la durée légale du travail de 1 607 heures,
compte-tenu du fait qu
’
ils bénéficient de 45 jours de congés annuels, ce qui est irrégulier
(
cf.
partie 4.1.2. ci-dessus). Une remise à plat de leur temps de travail et son annualisation
permettrait d
’
améliorer la qualité des repas ou d
’
offrir de nouveaux services.
L
’
effectif théorique et l
’
effectif réel en encadrement et surveillance des enfants sont
éloignés. En effet, une part relativement importante des agents (70 agents) soit environ
17 % des agents du service des affaires scolaires, est soumis à des restrictions d
’
activités
pour motif médical. Plusieurs certificats médicaux signés du médecin du travail
comportent une mention telle que «
pas de cantine
» ; «
pas de travail en milieu sonore
» ;
«
pas de travail avec les enfants de moins de 5 ans » ;
«
pas d
’
activités périscolaires
».
Ces restrictions ne touchent pas seulement du personnel de plus de 50 ans mais, aussi, de
jeunes agents, ce qui est préoccupant. Dès lors, pour respecter un taux d
’
encadrement
correct, la commune augmente le nombre d
’
agents, induisant une majoration des coûts
sensible.
Des repas servis gratuitement aux agents sans cadre juridique
Le nombre de repas servis gratuitement aux agents territoriaux représente environ 10 %
du nombre de repas servis aux enfants. On pourrait donc estimer qu
’
en moyenne, un agent
encadre 10 enfants. Or, la fourniture des repas à titre gratuit au personnel, de l
’
ordre de
400 par jour, dépasse nettement le nombre de repas des encadrants (264).
71
Tableau n° 23 :
Nombre de repas servis aux agents
2013
2014
2015
2016
2017
Agents territoriaux
55 093
57 271
58 082
55 157
50 702
Scolaires
566 722
618 768
613 445
553 689
503 716
Nombre de repas /jour aux agents*
405
412
421
424
412
Source : Ville de Cayenne
Aucune délibération n
’
est intervenue pour officialiser la fourniture de repas à titre
gracieux, lesquels ne sont pas intégrés non plus en avantages en nature. Ce faisant, la
ville, tout comme les agents, s
’
exposent à un contrôle des organismes sociaux et fiscaux
et à un redressement éventuel. En effet, un avantage en nature tel que la fourniture de
repas entre dans l
’
assiette des rémunérations, sauf si la fourniture du repas résulte d
’
une
obligation professionnelle pour les agents chargés d
’
un aspect éducatif, social ou
psychologique.
Les agents de production ne remplissent pas ces conditions, ni les agents qui ne prennent
pas le repas avec les enfants qu
’
ils encadrent dans un objectif pédagogique.
En conclusion, la ville de Cayenne doit, de manière officielle et vérifiable par les services
fiscaux, établir les critères de prise en charge du repas des agents, dans le cadre de la
législation en vigueur, c
’
est-à-dire seulement pour les agents qui prennent leur repas avec
les enfants dans le cadre d
’
un projet éducatif.
Le nombre de repas superflus offerts par la collectivité majore le coût de revient des repas
d’
un montant estimé
infra
.
Un manque de pilotage par projet et une absence de logique de coût
La séparation des services participant à la restauration scolaire engendre un émiettement
des tâches au détriment de la gestion globale du projet de restauration collective. Les
services travaillent de façon trop segmentée, chacun dans ses propres missions. Par
exemple, le service « Production » et le service des affaires scolaires n
’
échangent pas sur
l
’
analyse des coûts, ni sur la prévision d
’
effectif.
5.1.6
Le cadre économique et financier
5.1.6.1
La dynamique des recettes et des dépenses
Les recettes de la restauration scolaire
Les repas servis à la crèche municipale ne faisaient pas l
’
objet de facturation. En juillet
2018, le conseil municipal a adopté une convention prévoyant une facturation au prix
unitaire du repas de 6,16
€. Il serait sou
haitable, pour la transparence des coûts, de facturer
les repas, au coût de production, sur le budget «
petite enfance
», en identifiant les
différentes rubriques de dépenses.
Il en a été de même pour la facturation à la caisse des écoles des repas servis aux enfants
dans le cadre des centres de loisirs. Le conseil municipal a adopté une convention entre
la commune et la caisse des écoles.
72
La caisse d
’
allocations familiales (CAF) participe, outre-mer, aux repas des enfants
scolarisés en école maternelle et primaire. La dernière convention en date entre la CAF
et la ville de Cayenne, soit celle de l
’
année scolaire 2016-2017, prévoit le versement de
1,91
€ par repas servi. Il s’
agit d
’
une aide importante qui permet de minorer le coût de
revient net du repas.
Tableau n° 24 :
Évolution des recettes (en euros)
Recettes
2013
2014
2015
2016
2017
Produit des services
1 736 456,00
1 680 188,00
2 022 101,00
2 110 231,00
2 730 018,00
Dotations et subventions
1 412 395,00
1 732 950,00
1 124 873,00
828 062,00
1 470 429,14
Participation département et région
17 409,00
12 252,00
1 146,00
3 406,00
9 694,00
Participation des communes
0,00
400 426,00
0,00
136 000,00
0,00
Participation CAF (PARS)
1 394 986,00
1 320 272,00
1 123 727,00
688 656,00
1 460 735,14
Total des recettes
3 148 851,00
3 413 138,00
3 146 974,00
2 938 293,00
4 200 447,14
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les chiffres transmis par la commune et les comptes de gestion
Graphique n° 2 :
Répartition des recettes de la restauration scolaire de 2013 à 2017
Source : chambre régionale des comptes
La répartition des recettes entre la part provenant des familles et celle des institutions est
relativement équilibrée. Les produits des services suivent la tendance à la baisse du
nombre de repas servis.
Tableau n° 25 :
Répartition des recettes (en %)
Part relative en pourcentage
2013
2014
2015
2016
2017
Produit des services/recettes totales
55,15
49,23
64,26
71,82
53,88
PARS/recettes totales
44,30
38,68
35,71
23,44
45,81
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les chiffres transmis par la commune et les comptes de gestion
La totalité des recettes correspond à un produit proche de 5
€ par repas
; sur ces 5
€, les
parents participent à hauteur d
’
environ 3
€ par repas.
73
Tableau n° 26 :
Part relative en euros des recettes par catégories (en euros)
Part relative des recettes en euros
2013
2014
2015
2016
2017
Nombre de repas fournis ( scolaire et agents)
621 815
676 489
671 527
608 846
554 418
Recettes totales par repas
5,06
5,05
4,69
4,83
5,75
Participation des familles par repas
2,79
2,48
3,01
3,47
3,10
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les chiffres transmis par la commune et les comptes de gestion
Les recettes sont recouvrées au moyen de factures éditées chaque début de mois. Le
recouvrement est bien suivi par le régisseur de recettes.
Les dépenses de la restauration scolaire
Ces dépenses regroupent en fonctionnement :
-
les dépenses de production des repas, en charges de personnel, dépenses
d
’
alimentation, frais d
’
exploitation des cuisines et de livraison ;
-
les dépenses d
’
encadrement et de surveillance des enfants ;
-
les dépenses d
’
entretien des réfectoires ;
-
les dépenses liées à la gestion du service.
Le coût complet d
’
un repas
semble n’avoir
jamais été calculé. La connaissance du coût
de revient ne préoccupe pas les élus ni les services, notamment le coût des agents
impliqués dans la restauration et leur temps de travail. Les dépenses en fluide ne sont pas
individualisées ni portées au budget annexe ; les charges d
’
investissement n
’
ont pas pu
être analysées, faute de disponibilité des données. Il serait toutefois intéressant pour les
services municipaux et la municipalité de réaliser ce calcul et de mettre en place ce suivi.
Le rapprochement de diverses données permet cependant d
’
approcher le coût du repas
produit et servi aux enfants en âge scolaire.
Le coût annuel 2017 des 439 agents qui ont pour mission la restauration scolaire est estimé
comme il suit :
Tableau n° 27 :
Coût annuel 2017 de la charge de personnel en restauration scolaire
Répartition
Nombre
d’agents
Prorata en
temps de travail
Coût annuel
2017
Agents sur budget annexe cuisine
45
100 %
1 638 498
Régisseurs
2
100 %
90 151
Encadrants et entretien
253
30 %
2 598 127
ATSEM
138
23 %
1 289 915
Coordination générale (plannings, inscriptions)
1
25 %
15 456
Total
439
5 632 147
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les comptes de gestion provisoire 2017
Les dépenses en alimentation sont en diminution, en relation avec la baisse observée du
nombre de repas produits.
74
Tableau n° 28 :
Évolution des dépenses en alimentation (en euros)
Coût
2013
2014
2015
2016
2017
Alimentation
1 054 026
1 463 800
1 435 345
1 033 698
911 967
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les comptes de gestion provisoire 2017
Établie sur la base d
’
un récapitulatif de la consommation en carburant pour la période
2016 à 2018, la consommation est stable en 2016 (4 779 litres) et en 2017 (4 578 litres).
L
’
estimation annuelle porte donc sur 4 600 litres à 1,70
€
, soit 7 820
€
.
5.1.6.2
Le coût total des repas servis
L
’
estimation du coût du repas est complexifiée par le fait que le personnel encadrant n
’
est
pas toujours identifié et est rémunéré sur le budget principal. Il s
’
agit notamment des
ATSEM qui n
’
occupent qu
’
une partie de leur temps à l
’
encadrement des enfants au repas.
Le coût estimatif de l
’
encadrement par les ATSEM peut être estimé au prorata du temps
passé.
Le personnel administratif est aussi difficile à identifier. Il a toutefois été décidé d
’
intégrer
au coût du repas le coût du personnel chargé du recouvrement des recettes. En effet, trois
agents à temps complet sont affectés exclusivement à cette tâche.
Les dépenses d’acquisition de matériel ont été établies sur la base d’une liste transmise
par les services municipaux qu’il n’a pas été possible de vérifier
: leur montant s’élève à
828 209
€ sur la période 2013
-2017, soit une moyenne de 165 642
€ par an. La liste
transmise n’est peut
-être pas exhaustive.
Les dépenses en maintenance de bâtiments n’ont pas pu être estimées. Un suivi des
travaux à réaliser, assez précis, est effectué mais il
est n’est pas chiffré.
Le coût total s
’
élève ainsi, en 2017, à 6 560 750,22
€
selon le détail du tableau suivant.
Pour les années 2013 à 2016, les nombres en italiques correspondent à des estimations,
en l’absence
de données fiables dans les comptes de la commune.
75
Tableau n° 29 :
Coût des repas servis en restauration scolaire (montants en euros)
2013
2014
2015
2016
2017
NOMBRE DE REPAS SERVIS
Nombre de jours d
’
ouverture
136
139
138
130
123
Nombre de repas servis en moyenne par jour
4 572
4 867
4 866
4 683
4 507
Nombre de repas servis par an aux scolaires
621 815
676 489
671 527
608 846
554 418
DÉPENSES RATTACHÉES AU SERVICE DE RESTAURATION COLLECTIVE SCOLAIRE
(€)
Dépenses de personnel (cuisine et entretien) (comptes 641 et 645)
1 677 786,89
1 733 404,95
1 856 753,39
1 646 898,32
1 613 913,73
Dépenses de surveillance (compte 641 et 645)
3 734 837,63
3 772 563,26
3 810 669,96
3 849 161,58
3 888 042,00
Dépenses de coordination administrative et régisseurs
101 445,66
102 470,37
103 505,42
104 550,93
105 607,00
Dépenses de fournitures et petits équipements (compte 606) - carburants
7 820,00
7 820,00
7 820,00
7 820,00
7 820,00
Dépenses de fluides et d
’
entretien (compte 606)
21 764,00
21 764,00
21 764,00
21 764,00
21 764,00
Achats alimentaires (ou de repas) (comptes 602, 606 et 611)
1 042 889,59
1 449 307,76
1 421 123,75
1 022 945,12
908 682,59
Contrôles (compte 611)
11 000,00
11 000,00
11 000,00
11 000,00
11 200,90
Autres dépenses
3 000,00
3 000,00
3 000,00
3 000,00
3 720,00
Dépenses totales rattachées au service de restauration collective scolaire
6 600 543,78
7 101 330,34
7 235 636,53
6 667 139,95
6 560 750,22
COUT MOYEN D’UN REPAS
10,61
10,50
10,77
10,95
11,83
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les comptes de gestion
76
5.1.7
La tarification des repas
Le pouvoir de fixation des tarifs d
’
un service public communal est une prérogative de
l
’
assemblée délibérante. Celle-ci dispose d
’une certaine marge de manœuvre et peut
instaurer, notamment, une modulation en fonction des revenus des usagers. Cette
modulation doit cependant reposer sur des critères se rattachant à l
’
objet du service. Elle
ne peut remettre en cause l
’
égal accès de tous les usagers au service public. En outre, le
tarif maximal ne peut être supérieur au coût par usager de la prestation concernée.
La compréhension des tarifs appliqués est rendue obscure par le nombre de délibérations
qui se sont succédées au fil des années sans que soit repris l
’
ensemble des critères dans
une seule décision.
Par exemple, sur la période 2013 à 2014, les tarifs appliqués sont ceux qui ont été votés
par délibération du 26 mai 2005, lesquels instaurent un tarif réduit pour les familles qui
ont trois enfants et plus qui déjeunent à la cantine. Or, ce critère de «
famille nombreuses
»
disparaît totalement dans les délibérations des années suivantes sans que l
’
on puisse
déterminer s
’
il s
’
agit d
’
un oubli ou d
’
un abandon du critère. Plus grave, les tarifs
appliqués et ceux votés ne sont pas toujours concordants (
cf.
tarifs en vigueur en annexe
n°9).
Les délibérations, par leur imprécision, ont sans doute conduit à des erreurs. Ainsi,
l’
on
passe de quatre catégories de revenus à cinq sans qu
’
aucune décision formelle ne soit
intervenue. Aucune précision n
’
est donnée sur le niveau des quotients familiaux dans les
délibérations de 2014 et 2016. Les abandons de catégorie ne sont pas expliqués.
La politique tarifaire est devenue de ce fait illisible. De plus, le régisseur de recettes
applique depuis 2014 des tarifs qui ne sont pas ceux définis dans les délibérations comme,
par exemple, celui de 85
€
. Enfin, les tarifs n
’
ont pas augmenté depuis 2005, soit depuis
13 ans ; ils ont même diminué pour certaines catégories d
’
usagers : les enfants des classes
ULIS par exemple.
Prendre une délibération définissant précisément les tarifs de
la restauration scolaire pour la rentrée 2018-2019.
77
5.1.8
Le coût net pour la commune d
’
un repas de restauration scolaire
Compte tenu du montant des produits facturés par la commune, le coût net
s’est établi
à
4,26
€ en
2017.
Tableau n° 30 :
Calcul du coût net d
’
un repas servi de restauration scolaire pour la commune (en euros)
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses totales
6 600 543,78
7 101 330,34
7 235 636,53
6 667 139,95
6 560 750,22
Coût moyen d
’
un repas
10,61
10,50
10,77
10,95
11,83
RECETTES RATTACHÉES AU SERVICE DE RESTAURATION COLLECTIVE
Participation de la commune
0,00
400 426,00
0,00
136 000,00
0,00
Participation des usagers
1 736 456,00
1 680 188,00
2 022 101,00
2 110 231,00
2 730 018,00
Autres recettes CAF et région)
1 412 395,00
1 332 523,00
1 124 873,00
692 062,00
1 470 429,14
Recettes totales
3 148 851,00
3 413 137,00
3 146 974,00
2 938 293,00
4 200 447,14
Recettes moyennes par repas
5,06
5,05
4,69
4,83
7,58
COÛT NET D
’
UN REPAS
Coût net moyen d
’
un repas
5,55
5,45
6,09
6,12
4,26
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les comptes de gestion
5.2
L
A GESTION DE LA POLICE ADMINISTRATIVE
L
’
analyse la politique de sécurité publique porte sur le respect par la commune de la
réglementation des établissements recevant du public (ERP), notamment pour les
établissements relevant de sa responsabilité en tant que propriétaire et personne morale
compétente et, d
’
autre part, sur le cadre de l
’
intervention mis en place en cas de crise.
5.2.1
Un état des lieux préoccupant de la sécurité des bâtiments scolaires de la
commune
5.2.1.1
Rappel des missions du maire et de la responsabilité civile de la commune
Le maire a un rôle de prévention et d
’
intervention en cas de risques connu ou prévisible.
Le
maire a notamment pour mission la mise en œuvre d’
un ensemble d
’
actions pour
assurer la sauvegarde des personnes accueillies dans les établissements recevant du
public. Il est l
’
autorité principale de la police des ERP. Il transmet en particulier les
dossiers à la commission de sécurité dont le siège est en préfecture mais à laquelle le
maire participe. Il doit s
’
assurer de la bonne prise en compte des mesures prévues par la
commission de sécurité et délivrer sur cet avis les arrêtés d
’
autorisation d
’
exploitation ou
de fermeture.
78
5.2.1.2
Un diagnostic de sécurité préoccupant dans un tiers des établissements
scolaires
Les écoles de la ville sont des ERP et doivent bénéficier des mesures de prévention et de
protection des usagers. Or, sur les 32 écoles de la ville, huit ont reçu un avis défavorable
de la commission de sécurité (
cf.
liste en annexe n°10 mise à jour)
.
Aucun programme précis de travaux n
’
a pu être présenté en vue de remédier rapidement
aux problèmes de sécurité urgent et faire lever les avis défavorables. Le chiffrage transmis
ne concerne que l
’
accessibilité et la sécurité anti-incendie et avoisine 400 000
€
, ce qui
parait très faible.
L
’
ensemble de ces constats révèle un
manque d’attention
de la part du maire susceptible
d
’
entraîner, en cas d
’
accident, la responsabilité de la commune et la sienne propre.
Refaire les visites des écoles et établir des procès-verbaux de
visite motivés permettant de déterminer les causes et les
moyens de remédier aux non-conformités.
Élaborer un programme de travaux chiffré et planifié dans le
temps pour la remise aux normes de sécurité des écoles et
inscrire les crédits nécessaires au budget d
’
investissement de
la commune
5.2.2
Des obligations du maire en matière de sécurité civile non remplies
5.2.2.1
L
’
élaboration et la diffusion du DICRIM
La commune de Cayenne est couverte par un plan de prévention des risques naturels en
raison, notamment, des risques
d’
inondation et de submersion marine et de ceux
découlant des mouvements de terrain. En conséquence, au regard de l
’
article R. 125-11
du code de l
’
environnement, le maire est tenu de réaliser le document d
’
information
communal sur les risques majeurs. (DICRIM).
Fin 2018, ce document n
’
avait toujours pas été réalisé par la commune.
Or, le risque naturel s
’
est illustré à Cayenne dans le secteur du Mont-Baduel qui figure
en zone rouge du PPRM de 2001. Ce quartier a présenté en 2016 des risques élevés de
glissements de terrain nécessitant des évacuations en urgence et le relogement des
personnes concernées.
Élaborer le document d
’information
communal sur les
risques majeurs (DICRIM) et procéder aux actions de
communications qui en résultent le plus rapidement possible.
5.2.2.2
La mise à jour et l
’
opérationnalité du plan communal de sauvegarde (PCS)
Le plan communal de sauvegarde est un document important en ce qu
’
il permet de
préparer les équipes en cas de crise et de gérer de manière efficace la situation difficile
qui en découle.
79
Le plan communal de sauvegarde de la ville de Cayenne a été élaboré en 2010. Il semble
ne pas avoir été mis à jour puisque l
’
ensemble des mises à jour qui doit être notifié chaque
année n
’
a pas pu être fourni.
Le PCS de 2010 manque d
’
opérationnalité dans la mesure où il ne donne pas les
renseignements essentiels permettant de joindre les autorités qui y sont mentionnées. En
particulier, s
’
il mentionne que le maire est l
’
autorité de commandement, il n
’
indique pas
le numéro auquel il peut être joint. Il en est de même pour «
l
’
élu d
’
astreinte »
, dont les
modalités de désignation ne sont pas définies. Il est indiqué que le cadre d
’
astreinte peut
être joint sans autre précision.
Mettre à jour le PCS dans un délai de trois mois, rectifier les
mesures prévues et vérifier leur opérationnalité.
80
LISTE DES ANNEXES
__
-
Annexe 1 :
Tableaux financiers
Annexe 2 :
Comptes 2011-2017 après corrections par la chambre
-
Annexe 3 :
Correction du fonds de roulement de 2011 à 2017
-
Annexe 4 :
Calcul des résultats et de la capacité d’autofinancement des
budgets, de 2018 à 2022
-
Annexe 5 :
Détermination des conditions de
réalisation d’une CAF brute de
9
M€ sur la période 2018
-2022
-
Annexe 6 :
Décompte de la durée annuelle du travail des agents communaux
hors agents en fonction dans les écoles
-
Annexe 7 :
Comparaison du temps de travail annuel des agents des écoles avec
la durée légale
-
Annexe 8 :
Montants annuels du régime indemnitaire par nature de prime,
de 2011 à 2017
-
Annexe 9 :
Tarifs en vigueur de la restauration scolaire de Cayenne
-
Annexe 10 :
Liste des établissements ayant reçu un avis défavorable d’ouverture
au public
-
Annexe 11 :
Glossaire
81
ANNEXE N° 1 :
Tableaux financiers
Tableau n° 31 :
Charges à caractère général mandatées annuellement (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
011 mandaté ex n
13 698 794
13 312 397
12 093 140
13 148 460
12 605 145
10 688 728
14 718 780
Sources : comptes de gestion et pour 2017 compte administratif provisoire arrêté au 23 février 2018
Tableau n° 32 :
Montants des factures de l’exercice n
-
1 mandatées sur l’exercice suivant (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Montant n-1
2 828 758
3 381 283
3 081 399
3 225 614
3 066 813
4 299 423
4 394 764
Source : logiciel de gestion financière de la commune CIVITAS
Tableau n° 33 :
Montants des charges d’électricité non mandatées par exercice (en euros)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
EDF
725 794
952 778
708 842
98 262
844 593
Source : compte 472 du compte de gestion provisoire arrêté au 19 février 2018
Tableau n° 34 :
Produits de fonctionnement de 2016 titrés en 2017 (en euros)
Produits de gestion
Montants
Total 70
185 325,33
Total 73
627 399,11
Total 74
1 421 867,86
Total 75
5 000,00
Total 76
158 750,00
Total 77
167 365,17
Total 6419 ou 6459
18 133,94
Total
2 583 841,41
Source : compte de gestion provisoire 2017
82
ANNEXE N° 2 :
Comptes 2011-2017 après corrections par la chambre
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
1 -
CAPACITÉ D’AUTOFINANCEMENT BRUTE CORRIGÉE
Ressources fiscales propres (nettes des restitutions)
46 082 878
39 607 903
40 146 188
40 556 606
42 121 241
43 482 821
45 391 714
+ produits fiscaux 2016 titrés en 2017
627 399
-627 399
+ Ressources d’exploitation
826 187
896 724
829 598
502 428
653 632
1 302 496
1 052 749
+ produits d’exploitations 2016 titrés en 2017
190 325
-190 325
= Produits « flexibles » (a)
46 909 065
40 504 627
40 975 785
41 059 034
42 774 873
45 603 042
45 626 739
Ressources institutionnelles (dotations et participations)
23 999 002
19 003 586
19 132 431
19 535 982
18 745 828
18 564 194
19 492 268
+ dotations 2016 titrées en 2017
1 421 868
-1 421 867,86
+ Fiscalité reversée par l’interco et l’Etat
2 510 166
14 313 918
13 447 477
14 051 768
14 205 446
14 398 239
14 398 239
= Produits "rigides" (b)
26 509 168
33 317 505
32 579 908
33 587 750
32 951 274
34 384 300
32 468 639
Production immobilisée, travaux en régie (c)
0
0
0
0
704 751
0
0
= Produits de gestion (a+b+c = A) corrigés
73 418 233
73 822 132
73 555 693
74 646 784
76 430 898
79 987 342
78 095 378
Charges à caractère général
10 870 036
13 312 398
12 093 140
13 148 460
12 605 145
10 688 728
14 718 780
+factures exercice n mandatées en n+1
3 381 283
3 081 399
3 225 614
3 066 813
4 299 423
4 394 764
4 991 741
+EDF
0
0
725 794
952 778
708 842
98 262
844 593
Charges à caractère général corrigées
14 251 319
13 012 513
12 963 149
13 942 437
14 546 597
10 882 331
16 160 350
+ Charges de personnel
45 060 873
45 291 647
46 012 459
47 719 211
51 007 711
50 033 408
53 476 488
+charges sociales et assurance non mandatées
927 086
408 036
210 286
854 252
412 890
1 987 097
-862 711
Charges de personnel corrigées
45 987 959
45 699 683
46 222 745
48 573 463
51 420 601
52 002 371
52 613 777
+ Subventions de fonctionnement
3 283 355
3 716 826
2 764 767
3 279 444
3 705 917
3 082 373
2 986 189
+ Autres charges de gestion
8 109 121
7 335 432
7 218 727
7 832 613
7 371 947
6 939 098
7 433 204
+ charges sociales BA non mandatées
0
0
0
260 233
294 165
322 398
374 605
Autres charges de gestion corrigées
8 109 121
7 335 432
7 218 727
8 092 846
7 666 112
7 261 496
7 807 809
= Charges de gestion (B)
70 152 142
69 656 302
68 089 092
71 979 727
74 690 721
70 743 607
78 614 661
Charges de gestion (B) corrigées
71 631 753
69 764 454
69 169 388
73 888 190
77 339 227
73 228 571
79 568 126
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
3 266 092
4 165 829
5 466 601
2 667 057
1 740 177
9 243 736
-519 283
Excédent brut de fonctionnement (A-B) corrigé
1 786 480
4 057 678
4 386 306
758 595
-908 329
6 758 772
-1 472 748
en % des produits de gestion
2,4%
5,5%
6,0%
1,0%
-1,2%
8,4%
-1,9%
+/- Résultat financier
-1 979 250
-1 896 333
-1 801 664
-1 510 315
-1 545 856
-1 009 696
-1 323 163
- Subvent. except. versées aux services publics industriels et commerciaux
22 563
46 073
44 966
26 488
12 108
0
0
+/- Solde opérat.
d’aménagt de terrains (ou +/
- values de cession de stocks)
0
0
0
0
0
0
0
+/- Autres produits et charges excep. réels
181 606
29 097
-155 382
-156 235
-619 826
285 948
135 488
corrections prod et charges excep.
0
0
0
0
0
167 365
-1 982 676
+/- Autres produits et charges excep. Réels corrigés
181 606
29 097
-155 382
-156 235
-619 826
453 313
-1 847 188
= CAF brute
1 445 885
2 252 520
3 464 588
974 020
-437 613
8 519 988
-1 706 958
CAF brute corrigée
-33 726
2 144 368
2 384 293
-934 443
-3 086 119
6 202 389
-4 643 099
en % des produits de gestion
0,0%
2,9%
3,2%
-1,3%
-4,0%
7,8%
-5,9%
en % des charges de gestion
0,0%
3,07%
3,45%
0,00%
0,00%
8,47%
0,00%
2 - STRUCTURE DE COÛT DES CHARGES DE GESTION COURANTE CORRIGÉE
Charges à caractère général
14 251 319
13 012 513
12 963 149
13 942 437
14 546 597
10 882 331
16 160 350
+ Charges de personnel
45 987 959
45 699 683
46 222 745
48 573 463
51 420 601
52 002 371
52 613 777
+ Subventions de fonctionnement
3 283 355
3 716 826
2 764 767
3 279 444
3 705 917
3 082 373
2 986 189
+ Autres charges de gestion
8 109 121
7 335 432
7 218 727
8 092 846
7 666 112
7 261 496
7 807 809
+ Charges d’intérêt et pertes de change
1 979 250
1 896 333
1 801 664
1 510 315
1 545 856
1 168 446
1 164 413
= Charges courantes corrigées
73 611 003
71 660 787
70 971 052
75 398 505
78 885 083
74 397 017
80 732 539
Charges de personnel / charges courantes
62,5%
63,8%
65,1%
64,4%
65,2%
69,9%
65,2%
Intérêts et pertes de change / charges courantes
2,7%
2,6%
2,5%
2,0%
2,0%
1,6%
1,4%
3 - RÉSULTAT DE LA SECTION DE FONCTIONNEMENT CORRIGÉ
CAF brute corrigée
-33 726
2 144 368
2 384 293
-934 443
-3 086 119
6 202 389
-4 643 099
- Dotations nettes aux amortissements
1 500 000
1 544 583
1 906 101
2 200 000
1 972 183
1 800 000
1 900 000
- Dotations nettes aux provisions
0
0
0
0
0
0
1 823 097
+ Quote-
part des subventions d’inv. transférées
0
0
0
0
0
0
+ Neutralisation des amortissements des subventions d’équipements versées
0
0
0
0
0
0
= Résultat section de fonctionnement
-54 115
707 937
1 558 487
-1 225 980
-2 409 796
3 749 749
-5 203 588
= Résultat section de fonctionnement corrigé
-1 533 726
599 786
478 192
-3 134 443
-5 058 302
4 402 389
-8 366 196
= Résultat section de fonctionnement réel cumulé
-3 737 483
-3 137 697
-2 659 505
-5 793 948
-10 852 251
-6 449 862
-14 816 057
en % des produits de gestion (L1612-14-1)
-5,09
-4,25
-3,62
-7,76
-14,20
-8,06
-18,97
= Résultat section de fonctionnement cumulé apparent
2 149 641,36
2 857 578,40
4 416 065,54
3 190 085,43
780 289,53
4 530 038,53
-673 549,47
Ecart entre réel et apparent
-5 887 124,03
-5 995 275,46
-7 075 570,92
-8 984 033,65
-11 632 540,10
-10 979 900,25
-14 142 507,98
Sources : comptes de gestion corrigé par la chambre
83
ANNEXE N° 3 :
Correction du fonds de roulement, de 2011 à 2017 (en euros)
au 31 décembre en €
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Dotations, réserves et affectations
117 810 501
118 646 997
120 283 564
123 117 258
123 623 547
123 476 197
128 792 548
+/- Différences sur réalisations
118 690
222 673
316 164
482 930
625 931
625 931
625 931
+/- Résultat (fonctionnement) corrigé
- 1533 726
599 786
478 192
- 3 134 443
- 5 058 302
4 402 389
-8 366 196
+ Subventions
51 166 953
58 052 784
67 267 854
77 037 576
89 658 474
102 226 698
150 463 441
dont subventions transférables
0
0
0
0
0
0
dont subventions non transférables
51 166 953
58 052 784
67 267 854
77 037 576
89 658 474
102 226 698
150 463 441
+ Provisions pour risques et charges
0
0
0
0
0
0
1 823 097
= Ressources propres élargies
167 562 419
177 522 240
188 345 774
197 503 320
208 849 650
230 731 215
273 338 821
+ Dettes financières (hors obligations)
36 494 639
34 339 639
32 017 334
32 600 364
40 858 663
39 640 920
42 857 579
+ Emprunts obligataires
0
0
0
0
0
0
0
= Ressources stables (E)
204 057 057
211 861 879
220 363 108
230 103 684
249 708 314
270 372 136
316 196 400
Immobilisations propres nettes (hors en cours)
63 432 257
67 829 974
72 531 245
79 933 934
95 032 490
100 905 627
109 221 184
dont subventions d
’
équipement versées
2 209 201
2 356 129
1 854 367
1 383 080
1 354 187
1 292 414
dont autres immobilisations incorporelles
6 364 089
6 424 409
7 127 324
8 648 259
9 085 136
10 150 208
dont immobilisations corporelles
54 662 075
58 852 543
63 352 662
69 705 703
84 396 275
89 266 112
dont immobilisations financières
196 892
196 892
196 892
196 892
196 892
196 892
+ Immobilisations en cours
138 111 422
140 989 631
145 254 361
151 448 443
160 583 082
167 380 758
227 498 651
+ Immob. reçues au titre d
’
une mise à disposition ou d
’
une affectation
3 271
42 911
65 803
35 803
79 477
79 477
79 477
+ Immob. ss mandats ou pr cpte de tiers (hors BA, CCAS et c. des éc.)
-33 640
-33 640
-33 640
-33 640
-33 640
-33 640
-33 640
= Emplois immobilisés (F)
201 513 310
208 828 876
217 817 769
231 384 540
255 661 409
268 332 222
336 765 672
= Fonds de roulement net global (E-F) corrigé
2 543 747
3 033 003
2 545 339
- 1 280 856
- 5 953 095
2 039 914
-20 569 272
Sources : comptes de gestion 2011-2016 corrigés et compte de gestion provisoire de 2017 corrigé
84
ANNEXE N° 4 :
C
alcul des résultats et de la capacité d’autofinancement
(CAF)
des budgets de 2018 à 2022 (en euros)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes de fonctionnement
013
Atténuations de charges
227 358
283 000
283 000
283 000
283 000
283 000
70
Produits services, domaines et ventes
1 042 749
852 749
1 369 500
1 369 500
1 369 500
1 369 500
73
Impôts et taxes
59 559 953
62 932 554
63 562 554
64 198 554
64 840 554
65 489 554
74
Dotations et participations
18 456 677
17 034 809
17 034 809
17 034 809
17 034 809
17 034 809
75
Autres produits de gestion courante
10 000
10 000
10 000
10 000
10 000
10 000
76
Produits financiers
0
0
77
Produits exceptionnels
2 039 591
0
0
0
0
0
042
Opér.
d’ordre de transf.
entre sections
0
0
002
Excédent reporté
0
0
Total
81 336 328
81 113 112
82 259 863
82 895 863
83 537 863
84 186 863
Dépenses de fonctionnement
011
Charges à caractère général
20 422 490
15 000 000
15 000 000
15 000 000
15 000 000
15 000 000
012
Charges de personnel
57 235 960
53 401 277
54 202 296
55 015 331
55 840 561
56 678 169
014
Atténuations de produits
0
0
0
0
0
0
65
Autres charges de gestion courantes
11 670 793
10 419 393
10 500 000
10 500 000
10 500 000
10 500 000
66
Charges financières
1 164 413
1 150 000
1 150 000
1 150 000
1 150 000
1 150 000
67
Charges exceptionnelles
5 909 463
0
0
0
0
0
68
Dotations aux provisions
1 823 097
300 000
300 000
300 000
300 000
300 000
022
Dépenses imprévues
0
0
0
0
0
0
023
Viremt à la section d
’
investissement
0
0
0
0
0
0
042
Opér.
d’ordre de transf.
entre sections
1 900 000
1 900 000
1 900 000
1 900 000
1 900 000
1 900 000
002
Déficit reporté
0
0
0
0
0
0
Total
100 126 215
82 170 670
83 052 296
83 865 331
84 690 561
85 528 169
Résultat
de l’
exercice
-18 789 887
-1 057 557
-792 433
-969 468
-1 152 697
-1 341 306
Résultat cumulé
-18 671 847
-19 729 404
-20 521 837
-21 491 305
-22 644 002
-23 985 308
Sources : compte de gestion provisoire de 2017 corrigé et extrapolation selon les hypothèses contredites avec la commune
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Produits de gestion
79 296 737
81 113 112
82 259 863
82 895 863
83 537 863
84 186 863
Charges de gestion
89 329 243
78 820 670
79 702 296
80 515 331
81 340 561
82 178 169
Excédent brut d’expl.
-10 032 506
2 292 443
2 557 567
2 380 532
2 197 303
2 008 694
Résultat financier
-1 164 413
-1 150 000
-1 150 000
-1 150 000
-1 150 000
-1 150 000
Résultat exceptionnel
-3 869 871
0
0
0
0
0
CAF brute
-15 066 790
1 142 443
1 407 567
1 230 532
1 047 303
858 694
Sources : compte de gestion provisoire de 2017 corrigé et extrapolation selon les hypothèses contredites avec la commune
85
ANNEXE N° 5 :
Détermination des conditions de réalisation d
’
une CAF brute
à 9
M€
sur la période 2018-2022 (en euros)
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Résultat FCT exercice
-18 789 887
6 942 443
7 207 567
7 030 532
6 847 303
6 658 694
Résultat FCT cumulé
-18 671 847
-11 729 404
-4 521 837
2 508 695
9 355 998
16 014 692
EBF
-10 032 506
10 292 443
10 557 567
10 380 532
10 197 303
10 008 694
CAF brute
-15 066 790
9 142 443
9 407 567
9 230 532
9 047 303
8 858 694
Sources : compte de gestion provisoire de 2017 corrigé et extrapolation selon les hypothèses contredites avec la commune
2017
2018
2019
2020
2021
2022
Recettes de fonctionnement
013
Atténuations de charges
227 358
283 000
283 000
283 000
283 000
283 000
70
Produits services, domaines et ventes
1 042 749
852 749
1 369 500
1 369 500
1 369 500
1 369 500
73
Impôts et taxes
59 559 953
70 932 554
71 562 554
72 198 554
72 840 554
73 489 554
74
Dotations et participations
18 456 677
17 034 809
17 034 809
17 034 809
17 034 809
17 034 809
75
Autres produits de gestion courante
10 000
10 000
10 000
10 000
10 000
10 000
76
Produits financiers
0
0
77
Produits exceptionnels
2 039 591
0
0
0
0
0
042
Opér.
d’
ordre de transferts entre sections
0
0
002
Excédent reporté
0
0
Total
81 336 328
89 113 112
90 259 863
90 895 863
91 537 863
92 186 863
Dépenses de fonctionnement
011
Charges à caractère général
20 422 490
15 000 000
15 000 000
15 000 000
15 000 000
15 000 000
012
Charges de personnel
57 235 960
53 401 277
54 202 296
55 015 331
55 840 561
56 678 169
014
Atténuations de produits
0
0
0
0
0
0
65
Autres charges de gestion courantes
11 670 793
10 419 393
10 500 000
10 500 000
10 500 000
10 500 000
66
Charges financières
1 164 413
1 150 000
1 150 000
1 150 000
1 150 000
1 150 000
67
Charges exceptionnelles
5 909 463
0
0
0
0
0
68
Dotations aux provisions
1 823 097
300 000
300 000
300 000
300 000
300 000
022
Dépenses imprévues
0
0
0
0
0
0
023
Virement à la section d
’
investissement
0
0
0
0
0
0
042
Opér.
d’
ordre de transferts entre sections
1 900 000
1 900 000
1 900 000
1 900 000
1 900 000
1 900 000
002
Déficit reporté
0
0
0
0
0
0
Total
100 126 215
82 170 670
83 052 296
83 865 331
84 690 561
85 528 169
Résultat
de l’
exercice
-18 789 887
6 942 443
7 207 567
7 030 532
6 847 303
6 658 694
Résultat cumulé
-18 671 847
-11 729 404
-4 521 837
2 508 695
9 355 998
16 014 692
Sources : compte de gestion provisoire de 2017 corrigé et extrapolation selon les hypothèses contredites avec la commune
86
ANNEXE N° 6 :
Durée annuelle du travail des agents communaux,
hors agents dans les écoles
Décompte
Durée
légale
Cayenne,
selon la délibération de 2003
37 h 30
36 h 00
35 h 00
Année
365
365
365
365
Week-end
-104
-104
-104
-104
Jours fériés
-8
-12
-12
-12
Congés payés
-25
-25
-25
-25
Jours de fractionnement
-2
-2
-2
Jours dits "du maire"
-7
-7
-7
Jours dits compensés
-3
-3
-3
Jours travaillés
228
212
212
212
Nombre de semaines travaillées (base de 5 jrs/semaine)
45,6
42,4
42,4
42,4
Nombre
d’heures
1 596,0
1 476,0
1480,8
1484,0
Jours de réduction du temps de travail (RTT)
15,3
6,1
0
Heures à décompter au titres des jours de RTT
114,6
44,2
0
Temps de travail effectif
1361,4
1 436,6
1 484,0
Arrondi à
1 600,0
1 361,0
1 437,0
1 484,0
Journée de solidarité en heures (- n si non travaillée)
7,0
-7,5
-7,2
-7,0
Temps de travail annuel (en h)
1 607,0
1 354,0
1 430,0
1 477,0
Nombre de jours travaillés (7 h ou 7,5 h ou 7,2 h/jour)
229,0
180,5
198,6
211,0
Ecart (en heures)
- 253,0
- 177,0
- 130,0
Source : chambre régionale des comptes d
’
après la délibération de 2003
87
ANNEXE N° 7 :
Comparaison du temps de travail annuel des agents des écoles
avec la durée légale
Décompte
Durée légale
Durée issue
de la délibération du
29 mai 2012
Année
365
365
Week-end
-104
-104
Jours fériés
-8
-12
Congés payés
-25
-25
Jours de fractionnement
-2
Jours « du maire »
-7
Jours fériés « compensés »
-3
Vacances scolaires
-26
Total des jours travaillés
228
186
Nombre de semaines (sur la base de 5 jours/semaine)
45,6
37,2
Nombre
d’
heures (sur la base de 35 et de 40,5 h/semaine)
1 596
1 396,4
Temps de travail effectif arrondi à
1 600
1 397
Journée de solidarité (en heures)
7
8,1
Temps de travail annuel (en heures)
1 607
1 389
Nombre de jours travaillés (7h/jour)
229
171
Écart
-210
Source : Chambre régionale des comptes d
’
après les éléments transmis par les services de la ville de Cayenne
88
ANNEXE N° 8 :
Montants annuels du régime indemnitaire
par nature de prime, de 2011 à 2017 (en euros)
Prime
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Indemnité coord. manif.
0,00
1 350,00
1 900,00
3 650,00
2 000,04
3 250,04
3 200,04
Indemnité référents APS
0,00
0,00
0,00
0,00
8 550,00
8 100,00
7 200,00
Prime de nuit
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
15 000,00
Indemnité travailleur saisonnier
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
IFTS
111 771,45
181 079,03
203 191,68
217 491,60
209 032,12
221 913,58
225 978,11
I.A.T.
1 175 640,61
1 166 433,92
1 172 802,89
1 189 345,17
1 179 468,80
1 205 021,61
1 216 739,27
Ind. sujétion spéciale APS
1 432,64
1 074,48
1 119,25
1 208,79
1 611,72
1 611,72
1 626,73
Ind. sujétion et travaux suppl
2 789,22
4 076,74
1 583,20
Indemnité de sujétions CEPJ
13 488,00
15 876,50
14 331,00
14 331,00
14 331,00
14 331,00
14 284,17
Indemnité de sujétion spéc (soc)
10 308,88
10 438,04
11 651,86
9 968,11
12 126,21
12 688,87
14 433,98
Prime de service (soc)
88 809,95
93 038,03
88 661,33
88 671,99
91 497,00
92 306,67
95 151,54
I.E.M.P.
1 032 280,13
1 073 588,37
1 123 055,23
1 202 174,50
1 219 289,64
1 251 961,12
1 436 079,10
Prime de resp. dir. adm.
3 745,61
4 817,40
5 054,91
5 134,08
5 414,87
5 726,28
5 861,47
Prime de techn. forfait Biblio
2 526,75
2 105,76
2 406,60
2 406,60
2 486,78
2 887,68
2 887,68
Ind. spéc. agents police mun.
150 868,17
159 129,74
167 936,38
184 736,52
189 676,42
206 700,37
221 656,87
Ind. spéc fonction part fixe
0,00
0,00
0,00
0,00
41 627,77
5 625,00
Prime de sujétion aux. puéri.
39 273,24
0,00
0,00
40 704,41
30 201,11
41 505,64
41 216,32
Prime de service et rendement
31 111,19
26 694,96
27 191,72
27 035,77
30 201,11
35 959,15
36 752,04
Indemnité spécif. de services
125 621,68
111 292,93
128 309,37
136 678,42
142 831,44
166 213,53
156 030,59
Indemnité exceptionnelle
61 230,90
56 944,39
54 043,83
50 631,45
46 729,17
43 182,84
40 484,56
Indem. kilométrique
41 509,26
4 237,80
3 866,19
4 248,00
12 891,54
49 110,86
21 970,70
Prime de mise sous pli
0,00
0,00
0,00
6 006,48
0,00
0,00
0,00
Total
2 892 407,68
2 912 178,09
3 007 105,44
3 178 416,41
3 239 966,74
3 367 900,96
3 562 178,17
Variation annuelle (N+1/N)
0,68%
3,26%
5,70%
1,94%
3,95%
5,94%
Source : fichiers des paies
89
ANNEXE N° 9 :
Tarifs en vigueur de la restauration scolaire de Cayenne (en euros)
Catégorie de tarif
délibération du 26 mai 2005
Tarif
mensuel
Modification par délibération 2014-114
du 5 septembre 2014
Tarif
mensuel
Modification par délibération n° 2016-78 du 27
juin 2016
Tarif
mensuel
fixé
Tarif
appliqué
en 2017
Quotient
familial
appliqué
Réduction
3 enfants
et plus
Enfants des communes
voisines
79,00
Enfants des communes voisines
79,00
79,00
QF entre 1 et
1000
Commensal (hôte)
58,20
Absence
Quotient de 152,46€ à 457€
43,60
Résidents de Cayenne en fonction du QF ( sans
précision)
Résidents de Cayenne en fonction du QF
(sans précision)
Quotient de 0
à 152,45 €
35,00
QF 1 ( pas de précisions)
47,50
QF 1 ( pas de précisions)
47,50
47,50
459 et plus
non
QF 2 ( pas de précisions)
43,60
QF 2 ( pas de précisions)
43,60
43,60
152,46-458
non
Familles de 3 enfants et plus
QF 3 (pas de précisions)
33,60
QF 3 (pas de précisions)
35,00
35,00
1-152,46
non
Quotient de 152,46€ à 457€
33,60
QF 4 ( pas de précisions)
25,00
QF 4 ( pas de précisions)
33,60
33,60
152-458
oui
Quotient de 0 à 152,45 €
25,00
QF 5 ( pas de précisions)
25,00
25,00
1-152
oui
Tarif forfaitaire pour les familles ne pouvant
justifier de QF
Absence
Résidents de Cayenne
50,00
50,00
Enfants des communes voisines
81,50
85,00
sans QF
Enfant en classe d
’
ULIS
QF 1 ( pas de précisions)
23,75
QF 2 ( pas de précisions)
21,80
QF 3 (pas de précisions)
17,50
QF 4 ( pas de précisions)
16,80
QF 5 ( pas de précisions)
12,50
Le tarif 35
€ n’existe pas à
ce niveau
Absence de mention du tarif pour 3 enfants et plus
Absence de mention des
tarifs forfaitaires
Application par le régisseur d
’un tarif de 85
€
Source
: CRC d’après les délibérations votées
90
ANNEXE N° 10 :
Liste des établissements ayant reçu un avis défavorable
d’ouverture au public
Établissement
Date de la visite
Avis
École élémentaire Edvard Malacarnet
18/11/2014
Défavorable
École élémentaire Alexandre Stanislas
11/12/2012
Défavorable
Groupe scolaire Gaëtan Hermine
08/12/2012
Défavorable
École maternelle Solange Patient
11/12/2012
Défavorable
École Joséphine Horth
12/12/2013
Défavorable
Groupe Vendôme
15/01/2015
Défavorable
Groupe scolaire Danglade
14/11/2017
Défavorable
École élémentaire Dorville Leonco
13/05/2014
Défavorable
Source : procès-verbaux des commissions communales de sécurité
91
ANNEXE N° 11 :
Glossaire
AAPC :
avis d
’
appel public à la concurrence
ATSEM :
agent territorial spécialisé des écoles maternelles
EBF :
excédent brut de fonctionnement
CAP :
commission administrative paritaire
CDD :
contrat à durée déterminée
CDI :
contrat à durée indéterminée
CGCT :
code général des collectivités territoriales
CT :
comité technique
CTP :
comité technique paritaire
DGCL :
direction générale des collectivités locales
FCT :
fonctionnement
FCTVA :
fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
IVT :
investissement
PEDT :
projet éducatif de développement territorial
RAR :
reste à réaliser
ROB :
rapport sur les orientations budgétaires
TAP :
temps d
’
animation périscolaire
92
Chambre régionale des comptes de la Guyane
Adresse :
Parc d
’
activités La Providence
–
Kann
’
Opé
–
Bât. D - CS 18111
97181 LES ABYMES CEDEX
adresse mél. :
antillesguyane@crtc.ccomptes.fr
site internet
:
www.ccomptes.fr/fr/antilles-guyane