25 rue Paul Bellamy BP 14119
–
44041 Nantes Cedex 01
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 11 septembre 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA REPONSE
COMMUNE DE LAVAL
(Département de la Mayenne)
Exercices 2013 et suivants
COMMUNE DE LAVAL
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
INTRODUCTION
......................................................................................................................
8
1
L’ADMINISTRATION GEN
ERALE DE LA COMMUNE
................................................
9
1.1
Eléments démographiques et sociaux
.............................................................................
9
1.2
Les relations entre Laval et Laval agglomération
...........................................................
9
1.2.1
Les compétences de l’intercommunalité
...........................................................................
9
1.2.2 Les mutualisations entre Laval et Laval agglomération
.................................................
10
1.3
La transparence et la démarche de performance
...........................................................
12
1.3.1 Les informations mises à disposition des citoyens
.........................................................
12
1.3.2 La démarche de performance
..........................................................................................
13
1.4
Les systèmes d’information
..........................................................................................
14
1.5
La protection des données personnelles
........................................................................
15
1.5.1 Le régime Informatique et libertés (2013-24 mai 2018)
.................................................
16
1.5.2 Le règlement général sur la protection des données - RGPD (depuis le
25 mai 2018)
...................................................................................................................
17
1.5.3 Les risques encourus par la collectivité
..........................................................................
18
2
LES RESSOURCES HUMAINES
......................................................................................
20
2.1
Les charges de personnel, vue d’ensemble
...................................................................
20
2.2
L’évolution des effectifs
...............................................................................................
23
2.3
Les contractuels
............................................................................................................
23
2.3.1 Les contractuels sur emplois permanents
.......................................................................
24
2.3.2 Les contractuels sur emplois n2n-permanents
................................................................
24
2.4
Le temps de travail
........................................................................................................
25
2.4.1
La situation jusqu’au 31 décembre 2016
........................................................................
25
2.4.2 Le nouveau régime du temps de travail mis en place au 1
er
janvier 2017
......................
25
2.4.3
Les cycles de travail et l’annualisation du temps de travail
............................................
26
2.4.4 Le suivi du temps de travail
............................................................................................
27
2.4.5 Les heures supplémentaires
............................................................................................
27
2.4.6 Les heures complémentaires
...........................................................................................
28
2.5
L’absentéisme
...............................................................................................................
29
2.6
Les accidents du travail et la gestion des risques
..........................................................
29
2.7
La formation
..................................................................................................................
30
2.8
Les entretiens d’évaluation
...........................................................................................
31
2.9
La rémunération
............................................................................................................
31
2.9.1 La situation des cadres supérieurs
..................................................................................
31
2.9.2 Les collaborateurs de cabinet
..........................................................................................
32
2.9.3 Les avantages en nature
..................................................................................................
32
2.9.4 Le régime indemnitaire
...................................................................................................
33
2.9.5 La nouvelle bonification indiciaire
.................................................................................
33
2.10
L’action sociale
...........................................................................................................
34
2.10.1 Le COSEM
.....................................................................................................................
34
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
2.10.2 La prise en charge des tickets repas
................................................................................
35
2.10.3 La prise en charge de la complémentaire santé
..............................................................
35
2.11
La gestion prévisionnelle des ressources humaines
....................................................
35
3
LE PATRIMOINE
...............................................................................................................
37
3.1
La connaissance du patrimoine
.....................................................................................
37
3.2
Les cessions de patrimoine, vue d’ensemble
................................................................
38
3.3
Les cessions à titre gratuit
.............................................................................................
41
3.4
La cession du site St-Julien
...........................................................................................
43
3.5
Les biens pour lesquels la ville paye ou reçoit un loyer
...............................................
44
3.6
Les baux de long terme aux bailleurs sociaux
..............................................................
44
3.7
Les locaux mis à disposition d’associations
.................................................................
45
3.8
Les équipements sportifs
...............................................................................................
46
3.9
Les locaux mis à disposition gratuite de syndicats
.......................................................
46
4
LE SUIVI DES SATELLITES ET DES DELEGATIONS DE SERVICE PUBLIC
.........
48
4.1
Les prises de participation et les garanties d’emprunt
..................................................
48
4.2
Les relations de la ville avec Méduane habitat
.............................................................
49
4.2.1
L’information du conseil municipal
...............................................................................
49
4.2.2
La représentation de la ville au sein du conseil d’administration
...................................
50
4.2.3
L’avenir de Méduane
habitat
..........................................................................................
51
4.3
Les relations de la ville avec la SEM Laval Mayenne aménagement
...........................
51
4.3.1
L’information du conseil municipal
...............................................................................
52
4.3.2
La modification d’actionnariat et de statuts de septembre 2018
.....................................
53
4.3.3 La maison de santé
..........................................................................................................
53
4.4
Les relations de la ville avec la SPL Laval Mayenne aménagement
............................
54
4.4.1
L’information présentée par les élus siégeant au conseil d’administration
....................
54
4.4.2
L’information produite par la société sur les ZAC
.........................................................
55
4.4.3 Le contrôle par la ville de la société publique locale
......................................................
55
4.5
Les relations de la ville avec l’établissement public foncier local de Mayenne
...........
55
4.6
Les relations de la ville avec la régie autonome du théâtre
..........................................
57
4.7
Le suivi de la délégation de service public (DSP) du stationnement
............................
59
4.7.1 Présentation de la DSP stationnement
............................................................................
59
4.7.2 Les biens de la délégation
...............................................................................................
60
4.7.3 Les rapports annuels du délégataire
................................................................................
60
4.8
Le suivi de la DSP chauffage
........................................................................................
61
5
L’INFORMATION BUDGET
AIRE ET FINANCIERE ET LA FIABILITE DES
COMPTES
...........................................................................................................................
63
5.1
L’information budgétaire et financière
.........................................................................
63
5.1.1 Les différents budgets de la commune
...........................................................................
63
5.1.2 Le transfert des compétences eau et assainissement
.......................................................
63
5.1.3
Les débats et rapports d’orientation budgétaire
..............................................................
64
5.1.4
L’information fournie en annexe du compte administratif
.............................................
65
5.1.5 La sincérité des prévisions budgétaires
..........................................................................
65
5.1.6 Le suivi des engagements et des autorisations de programme
.......................................
66
5.2
Les informations patrimoniales
.....................................................................................
67
5.3
Les provisions
...............................................................................................................
67
COMMUNE DE LAVAL
3
5.3.1 La provi
sion pour dette ou créance auprès de l’État
.......................................................
68
5.3.2 La provision pour créances douteuses
............................................................................
68
5.3.3 Les provisions pour contentieux
.....................................................................................
69
5.3.4 Les provisions pour compte épargne temps
....................................................................
69
6
LA SITUATION FINANCIERE
.........................................................................................
70
6.1
Le fonctionnement
........................................................................................................
71
6.1.1 Les recettes de fonctionnement
.......................................................................................
72
6.1.2 Les dépenses de fonctionnement
....................................................................................
73
6.2
L’investissement
...........................................................................................................
74
6.3
L’endett
ement
...............................................................................................................
76
6.3.1 Le niveau de la dette
.......................................................................................................
76
6.3.2 La capacité de désendettement
.......................................................................................
77
6.3.3 Nature de la dette
............................................................................................................
78
6.4
Perspectives et prospectives
..........................................................................................
79
ANNEXES
...............................................................................................................................
81
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
SYNTHÈSE
Une situation financière préoccupante
Depuis le dernier contrôle de la chambre (2013), la situation financière de la ville de
Laval est restée préoccupante. Les indicateurs de référence (niveau de la dette, évolution de la
capacité d’autofinancement, capacité de désendettement) traduisent un état très dégradé.
Cette situation est la conséquence des emprunts à risque contractés au cours des années
2000 mais éga
lement d’une adaptation tardive du niveau de dépenses
de la commune à la baisse
de ses recettes
(baisse des dotations de l’État, baisse des impôts décidée en 2014, transferts de
compétence à l’intercommunalité).
Sur les exercices examinés (2013 au printem
ps 2019), la commune n’est cependant pas
restée inactive : elle a choisi de transformer son encours à risque en emprunts non risqués,
recherché des ressources en vendant des biens immobiliers, régularisé le régime de temps de
travail des agents, mis en place une démarche de performance et mutualisé plusieurs services
avec l’agglomération. Pour autant, afin de financer de nouveaux travaux, elle a
dû contracter
de nouveaux emprunts à hauteur de 38
millions d’euros.
Le suivi des ressources humaines et du patrimoine immobilier
constitue deux chantiers prioritaires
En matière de ressources humaines, le suivi des effectifs et du temps de travail (congés,
heures supplémentaires réalisées notamment) reste insuffisant. Des primes sont versées sans
justification, les recrutements de contractuels ne sont pas analysés. Le conseil municipal
dispose d’une information t
rop lacunaire sur la gestion du personnel.
En ce qui concerne le patrimoine immobilier, la ville a cédé gratuitement un certain
nombre de biens
à d’autres
entités publiques, ce qui, sans être irrégulier, interroge, dans un
contexte financier aussi dégradé. Le suivi général du patrimoine (inventaire, suivi par bâtiment
des travaux et consommations de fluides) reste à réaliser. De nombreux locaux sont mis
durab
lement à disposition d’acteurs extérieurs privés (associations, clubs sportifs, syndicats)
sans que le conseil municipal ne s’assure que le principe d’égalité entre les structures et les
objectifs d’économie d’énergie soient bien respectés.
La ville doit améliorer très sensiblement le contrôle de ses sociétés
satellites et clarifier s
es relations avec l’intercommunalité
Le conseil municipal ne dispose pas d’une information suffisante sur l’activité et la
situation financière des sociétés dont la ville est actionnaire ou qui assurent des services publics.
C’est le cas pour le bailleur social Méduane
habitat, la société publique locale et la société
d’économie mixte Laval Mayenne aménagement
s et
l’E
tablissement public foncier local de la
Mayenne. La rémunération des entreprises en charge du stationnement et du chauffage urbain
n’est pas non plus
suivie ni rendue publique.
Les flux financiers entre la ville et l’agglomération mériteraient d’être présentés de
manière plus explicite au conseil municipal. Il pourrait également être pertinent de mener une
réflexion sur le portage par Laval agglomération du fonctionnement du théâtre.
COMMUNE DE LAVAL
5
La protection des données personnelles des usagers et du personnel
municipal est à renforcer
Enfin, la ville doit se mettre sans délai en conformité avec la réglementation en matière
de protection des données personnelles. Ce chantier doit permettre de s’assurer que les fichiers
comprenant des données p
ersonnelles d’usagers (adultes ou
enfants) ou de personnel sont créés,
utilisés et archivés en respectant les droits des citoyens.
En complément du présent rapport, la chambre publie également un rapport spécifique
sur la restauration collective.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Formaliser une stratégie des systèmes d’information incluant une
cartographie des risques et la mettre en œuvre par la définition et le suivi d’objectifs annuels
réalistes.
Recommandation n°
2 : Se mettre en conformité avec les réglementations de protection des
données personnelles dans les plus brefs délais.
Recommandation n°
3 : Régulariser les mises à disposition de personnel titulaire
conformément à la loi n° 2007-148 et au décret n° 2008-580.
Recommandation n°
4 : Conformément au décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001, fixer par
délibération les cycles de travail du personnel et les éventuels régimes d’astreintes.
Recommandation n°
5 : M
ettre fin aux versements automatiques d’indemnités pour heures
supplémentaires et s’assurer par un relevé centralisé qu’aucun agent ne réalise plus de 25
heures
supplémentaires par mois, hors décision exceptionnelle du chef de service, comme prévu au
décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002.
Recommandation n°
6 : Appliquer les articles L. 4121-2 et 3 et R. 4121-2 du code du travail
qui imposent la réalisation d’un document unique d’évaluation des risques professionnels.
Recommandation n°
7 : Cesser le versement de la prime « traitement de
l’information » et des
nouvelles bonifications indiciaires irrégulières.
Recommandation n°
8 : Réaliser un inventaire physique complet du patrimoine immobilier,
bâti et non bâti, de la collectivité et s’assurer de sa concordance avec les états comptables,
conformément à la norme comptable M14.
Recommandation n°
9 : Sécuriser la mise à disposition de locaux au profit d’associations et
d’organisations syndicales par des délibérations régulières du conseil municipal et conclure des
conventions d’occupation précaire des locaux prenant en compte l
es objectifs de
développement durable.
Recommandation n°
10 : C
onformément à l’article L. 1524
-5 du CGCT, assurer une
information complète et régulière du conseil municipal sur la situation de Méduane habitat,
ainsi que sur les modalités d’exercice par les élus mandataires
de leur mandat.
Recommandation n°
11 : Conformément aux articles L. 1524-5 et L. 1531-1 du CGCT,
assurer une information complète et régulière du conseil municipal sur la situation de la société
publique locale et de la Sem Laval Mayenne aménagement, ainsi que sur les modalités
d’exercice par les élus mandataires de leur mandat.
Recommandation n°
12 : S’assurer que le conseil municipal dispose bien, chaque année, d’une
information précise et fiable sur la rémunération des entreprises délégataires de service public.
COMMUNE DE LAVAL
7
Recommandation n°
13 : Mettre en place un engagement systématique, tant pour les dépenses
de fonctionnement que pour les dépenses d’investissement, co
nformément aux articles
L. 2342-2 du CGCT, R. 2342-1 à 12 et R. 2311-11 du CGCT.
Recommandation n°
14 : En application des articles L. 2132-2 et R. 2321-2 du CGCT,
constituer les provisions nécessaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
INTRODUCTION
Le contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Laval pour les exercices
2013 et suivants a été inscrit au programme 2018 de la chambre régionale des comptes Pays de
la Loire.
Le contrôle a été ouvert par lettre adressée le 4 juin 2018 à M. Jean-Christophe Boyer
(maire de la ville du 1
er
janvier 2013 au 4 avril 2014) et à M. François Zocchetto, maire en
fonction depuis le 4 avril
2014. Les entretiens d’ouverture ont eu lieu le 22
juin 2018 et le
23 juillet 2018. Les entretiens de clôture ont eu lieu le 3 mai 2019. La chambre a arrêté ses
observations provisoires le 16 mai 2019. Les rapports provisoires ont été notifiés entre le
29 mai et le 4 juin aux ordonnateurs successifs et aux tiers mis en cause et les réponses reçues
entre le 18 juillet et le 2 août 2019. La chambre a arrêté ses observations définitives le
11 septembre 2019.
Ce rapport principal est accompagné d’un rapport spécifique, portant sur la restauration
collective, qui s’intègre dans
l
e cadre d’
une enquête nationale coordonnée par la Cour des
comptes.
COMMUNE DE LAVAL
9
1
L’ADMINISTRATION GEN
ERALE DE LA COMMUNE
1.1
Eléments démographiques et sociaux
La commune de Laval est le chef-lieu du département de la Mayenne et membre de
Laval Agglomération, intercommunalité de 115 000 habitants.
La population de la ville décroît ces dernières années : les deniers chiffres INSEE
établissent la population à 49 492 habitants en 2016 contre 50 843 en 2011. Cette baisse
s’accompagne d’un vieillissement de la popul
ation : les plus de 60 ans représentaient 21,8 %
des habitants en 2010, 26,1 % en 2015.
Cette situation démographique n’est
pas en elle-même défavorable. Cependant, une
baisse de population entraîne mécaniquement, à fiscalité constante et sauf évolution très forte
du marché immobilier, une baisse des ressources financières de la ville. Si ce mouvement se
confirme, la commune devra veiller à adapter son offre de services publics
pour s’assurer le
maintien, à moyen terme, de la qualité du service rendu aux citoyens lavallois.
Le taux de chômage est sensiblement plus élevé que la moyenne nationale comme celle
du département de la Mayenne. Le taux de pauvreté, en 2015, est de 18,3 % contre 14,2 % au
niveau national. Seul un ménage sur deux est imposé.
L’intercommunalité accueille un nombre important d’entreprises industrielles et de
services ainsi qu’une technopole et un centre universitaire.
Outre son patrimoine historique, la ville de Laval a choisi de se doter d’équipements
culturels significatifs (théâtres, bibliothèques, musées) dont la chambre a pu constater par une
visite sur place, la qualité de l’offre proposée. La ville dispose également de nombreux
équipements sportifs.
Enfin, la ville a mené ces dernières années deux opérations majeures de rénovation
urbaine, financées par l’Etat, le 1
% logement (à travers l’ANRU, agence nationale de
rénovation urbaine) mais également la collectivité et les locataires des organismes HLM. Des
résultats significatifs sont à ce jour visibles sur les quartiers Pommeraies et St-Nicolas.
1.2
Les relations entre Laval et Laval agglomération
1.2.1
Les compétences de l’intercommunalité
La commune de Laval est membre de l’intercommunalité Laval agglomér
ation depuis
sa création le 1
er
novembre 1993. Le 1
er
janvier 2019, suite à la fusion de la communauté de
communes du Pays de Loiron et de la communauté d’agglomération Laval agglomération,
celle-ci rassemble 34 communes. Outre les compétences obligatoires comme le développement
économique, Laval agglomération exerce de nombreuses autres compétences, comme l’eau et
l’assainissement, les déchets, le tourisme.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
Au cours de la période sous contrôle, les principaux transferts de compétence de la ville
vers l’agglo
mération sont :
L’
eau potable, assainissement collectif et non collectif au 1
er
janvier 2017 ;
L’
enseignements artistiques au 1
er
septembre 2017 ;
La mise en réseau des bibliothèques.
Ces transferts ont donné lieu, dans le cadre de réunions de la commission locale
d’évaluation des charges transférées (CLECT), à compensations financières.
Ni le fonctionnement du théâtre, ni les bibliothèques ne sont à ce jour définis comme
d’intérêt communautaire. Comme l’indiquent les fichiers d’usagers, l’utilisation de
ces biens
n’est pas, sur les dernières années, strictement communal. Le portage par l’intercommunalité
de ce type d’équipement pourrait donc opportunément être étudié.
Il n’est pas prévu à ce stade que la commune apporte des subventions d’investissement
ou de fonctionnement à l’Espace
Mayenne, équipement sportif et culturel propriété du
département de la Mayenne, dont la construction est en cours pour un montant de travaux estimé
à 37
millions d’euros
. La cession gratuite
d’un terrain de 10
hectares au quartier Ferrié par la
ville a cependant constitué un apport très significatif au projet (voir plus loin).
1.2.2
Les mutualisations entre Laval et Laval agglomération
Les relations entre Laval et Laval agglomération ne se limitent pas aux transferts de
compétence.
En juin 2015, la ville et l’agglomération ont choisi de mutualiser un certain nombre
de leurs services (notamment administratifs) pour mieux coordonner leurs interventions
1
.
Ces mutualisations sont réelles
: par exemple, il n’y a plus qu’un seul directeur
général
des services, les services finances, commande publique, ressources humaines, informatique
travaillent effectivement pour les deux structures. Depuis 2015, plus de 160 personnes ont été
concernées par la création de ces nouveaux services, ce qui a
contraint les équipes à s’adapter
à de nouvelles fonctions.
La ville et l’agglomération ont adopté des conventions de création de services communs
ainsi qu’une charte financière
2
visant à répartir équitablement les charges de ces services
mutualisés.
1
En réponse aux observations provisoires, la collectivité a indiqué que les objectifs des mutualisations sont les
suivants : «
améliorer l’expertise et la technicité de l’administration communautaire, harmoniser les pratiques entre ville et
agglomération, faciliter le pilotage de la conduite des projets communautaires et communaux grâce à une administration
performante et aux compétences renforcées
; renforcer la solidarité et le sentiment d’appartenance à la même entité
; réaliser
des économies d’échelle (
à moyen/long terme) par des « non dépenses, dédoublonner des fonctions communes aux deux
administrations. »
2
Cette charte financière adoptée par le conseil municipal du 19 décembre 2016 prévoit que l’agglomération prend en
charge l’ensemble des coûts de f
onctionnement des services communs et déduit la somme correspondant aux activités réalisées
pour la ville de Laval sur l’attribution de compensation à partir d’une clé historique (fixée à partir de la masse salariale
des
deux structures en 2016 : 72,16% pour la ville, 27,84
% pour l’agglomération). Une régularisation est effectuée en fin d’année
sur les coûts réels et se traduit par une imputation sur la dotation de solidarité communautaire.
COMMUNE DE LAVAL
11
L’in
formation disponible ne met pas à la chambre en mesure de se prononcer à ce stade
sur les économies ou sur les gains en termes de qualité de service que ces mutualisations
permettent de réaliser.
Chaque année, le conseil municipal est informé des régularisations financières à
effectuer entre la ville et l’agglomération pour ces services communs. Cependant, ces
délibérations ne permettent pas aux élus d’exercer un regard critique sur le fonctionnement et
le financement de ces mutualisations. Jusqu’en 2019, l
es effets des transferts de compétence et
des mutualisations étant fusionnés dans l’attribution de compensation brute et la dotation de
solidarité communautaire, les élus municipaux pouvaient très difficilement suivre ces
reversements.
La ville pourrait donc rendre public un bilan administratif et financier de ces
mutualisations, afin d’assurer la clarté et l’intelligibilité tant pour les agents, que pour les élus
municipaux et le citoyen. Les modifications de clés de répartition et les réorganisations liées
aux changement de périmètre (par exemple fusion avec la communauté de communes de Loiron
ou transferts de compétence) doivent également être explicitées en conseil municipal : ces
modalités techniques ont des conséquences financières significatives pour la ville. En réponse
aux observations provisoires,
l’ordonnateur s’est engagé à présenter un bilan «
au moins
annuel » des mutualisations en conseil municipal.
Cela est d’autant plus important que les flux financiers entre la ville et l’agglomération
sont difficiles à suivre. Pour améliorer l’information du conseil municipal, il serait opportun de
bien distinguer :
les effets financiers des transferts de compétence ;
les effets financiers des mutualisations ;
les flux liés à l’immobilier (location par l’agglomération à la ville ou inversement, mises
à disposition de bien immobilier, cessions et dons de patrimoine) ;
les flux liés aux mises à disposition de per
sonnel de la ville à l’agglomération ou de
l’agglomération à la ville
;
les flux liés à des prestations de services.
À ce jour, la ville ne dispose pas de tableau général permettant de suivre facilement
l’ensemble des flux entre la ville et l’agglomératio
n. En réponse aux observations provisoires,
la collectivité a indiqué tenir à ce stade plusieurs tableaux, qu’elle s’est engagée,
lors de la
contradiction, à enrichir et à diffuser aux élus.
De plus, le code général des collectivités territoriales (art L. 5211-39) impose une
information du conseil municipal sur
l’a
ctivité
de l’agglomération. Si
un rapport en ce sens est
bien présenté chaque année au conseil municipal, il comprend très peu d’éléments chiffrés. Les
élus municipaux représentant la commune à
l’agglomération ne rendent pas compte au moins
deux fois par an de l’activité de
cette dernière
3
, ce qui est irrégulier.
L’ordonnateur
s’est engagé
en cours de contradiction à se conformer désormais à la législation.
Ces points d’information pourraient permettre d’aborder en conseil municipal des sujets
dont l’importance est majeure pour la ville
,
comme l’avancée des opérations de rénovation
3
Contrairement à ce qu’impose l’article L. 5211
-39 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
urbaine, le fonctionnement du futur Espace Mayenne ou les actions engagées pour assurer le
développement économique de la commune.
1.3
La transparence et la démarche de performance
1.3.1
Les informations mises à disposition des citoyens
Conformément à la législation
4
, la ville publie sur son site internet :
les rapports d’orientation budgétaire (c’est
-à-dire les documents présentant les
tendances financières pluriannuelles de la ville) ;
les budgets accompagnés de notes explicatives (c’est
-à-dire ce que les élus ont prévu de
dépenser et de percevoir pour chaque exercice) ;
les comptes administratifs accompagnés de notes expli
catives (c’est
-à-dire ce qui a été
effectivement dépensé et perçu chaque année)
5
;
l’ensemble des résumés (« compte
-rendu analytiques ») des séances du conseil
municipal depuis 2014
6
.
La commune
a choisi d’aller au
-delà de ces obligations pour améliorer
l’information du
citoyen. Ainsi elle publie :
son organigramme actualisé ainsi que les contacts de l’ensemble des services
;
la liste des subventions aux associations versées chaque année depuis 2014 ;
les ordres du jour des séances du conseil municipal depuis 2014 ;
les procès-verbaux des séances du conseil municipal depuis 2014.
Il est également facile de trouver, pour chaque politique publique, le nom de l’élu
référent.
En revanche, certaines obligations d’information et de transparence sont imparf
aitement
mises en œuvre à ce jour
:
La collectivité doit mettre en ligne les données essentielles de toutes les conventions de
subvention d’un montant supérieur à 23
000 euros
7
. Cela n’est pas le cas au 1
er
mai 2019
et doit être corrigé. Cette norme vise à assurer une information complète sur les aides
apportées notamment aux associations, mais également aux sociétés d’économie mixte,
aux syndicats, etc.
Elle ne publie pas les informations exigées par la réglementation sur ses ressources
humaines, tant dans les annexes de ses comptes administratifs que dans ses rapports
4
CGCT, L. 2313-1.
5
Le contenu de ces différents documents financiers sera examiné plus loin (partie 5 et 6).
6
CGCT, L. 2121-5.
7
En application au décret n° 2017-
779 du 5 mai 2017 et de l’arrêté du 17 novembre 2017.
COMMUNE DE LAVAL
13
d’orientation budgétaire
8
;
Alors que les articles L. 2311-1-2 et D .2311-16 du CGCT imposent la production
annuelle d’un rapport sur l’égalité hommes femmes depuis le 1
er
janvier 2016, la
commune n’a produit un rapport que pour l’exercice 2016. L
e contenu de celui-ci est
trop léger pour remplir les conditions posées par la réglementation.
La ville ne rend pas public son plan pluriannuel d’investissement. Celui
-
ci n’a jamais
été délibéré
par le conseil municipal sur l’ensemble de la période
9
. Si la présence
d’emprunts
à
risque dans les comptes de la commune et la faible prévisibilité des cessions ont rendu difficile
la prévision des investissements, une telle publication est nécessaire pour assurer une bonne
information des élus.
La collectivité présente en conseil municipal et publie dans ses procès-verbaux des
rapports sur le développement durable
10
. Le contenu de ces rapports pourrait être sensiblement
amélioré,
a minima
en présentant le suivi des consommations d’eau, d’électricité et de
chauffage pour chacun des bâtiments communaux (qu’ils soient occupés par les services ou mis
à disposition d’associations).
La ville a présenté en conseil municipal le rapport sur les travaux de la commission
consultative des services publics locaux uniquement en 2017 (pour l’exercice 2016) et en 2018
(pour l’exercice 2017). Ce rapport doit être présenté annuellement. Par ailleurs, cette
commission doit examiner l’activité des régies auto
nomes (statut juridique du théâtre) en
application de l’article L.
1413-1 du CGCT.
Depuis mars 2019, la commune doit publier en accès libre, direct et gratuit, les données
essentielles de ses marchés publics et contrats de concession
11
. Cette publication pourra avoir
lieu sur le profil d’acheteur de la ville à condition que ces éléments soient librement accessibles
à tous
12
.
Enfin, si la ville souhaite améliorer la transparence de l’information donnée au citoyen,
elle pourrait utilement publier sur son site
internet un document unique récapitulant l’ensemble
des tarifs qu’elle pratique (restauration collective, accueil de loisirs, droits de place, locations
de salles,
etc.) comme le font d’autres
communes de taille similaire.
1.3.2
La démarche de performance
La commune
a fait d’importants efforts depuis 2017 pour améliorer le suivi des
politiques publiques menées, en particulier par la définition pour chaque secteur de politique
publique des objectifs de l’année et des points principaux d’amélioration.
8
Voir partie 2,5 et 6.
9
L’article L.
2311-
2 du CGCT prévoit qu’à l’occasion du vote du budget le conseil doit se prononcer sur l’ordre de
priorité des travaux à effectuer, sur l’évaluation de la dépense globale entraînée par l’exécution de ces travaux, sur la rép
artition
de cette dépense par
exercice si la durée des travaux doit excéder une année, ainsi que sur l’indication des ressources envisagées
pour y faire face.
10
Conformément aux articles L. 2311-1-1, L. 3311-2, L 4310-1 du CGCT.
11
Code de la commande publique, R. 2196-1 et R. 2132-3 et arrêté du 22 mars 2019 relatif aux données essentielles
dans la commande publique.
12
https://agglo-laval.achatpublic.com/sdm/ent/gen/index.do
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Des documents dits « projets annuels de performance » donnent une visibilité sur les
objectifs poursuivis et sur les montants financiers consacrés à chaque politique publique. À ces
documents s’ajoutent l’élaboration de stratégies pluriannuelles au niveau de chaque
direction
générale adjointe.
La mise en place de ces documents constitue une amélioration significative dans le
pilotage de la collectivité. Quand bien même ces outils ne seraient pas encore complètement
appropriés par tous les services, ils permettent de fixer ce que les équipes vont essayer de faire
ou d’améliorer au cours d’une année donnée.
La chambre encourage donc vivement cette démarche qui doit permettre à chaque agent
de bénéficier d’une définition écrite des objectifs de service public que son t
ravail contribue à
atteindre.
Par ailleurs, un service dit « mission performance » a été mis en place pour améliorer
l’organisation et le contrôle de gestion au sein des services de la ville. La chambre a pu apprécier
la qualité des documents produits et
l’appui que cette équipe apporte à l’ensemble des services
de la ville.
Par exemple, le service a mené une étude sur l’imprimerie municipale, service dont le
fonctionnement coûte environ 600 000 euros par an et pour lequel il est normal que la commune
s’i
nterroge sur la pertinence de son maintien en régie. Concernant les prestations réalisées par
l’imprimerie pour les associations, la chambre note les régularisations en cours et rappelle
l’importance de l’aide qui reste
accordée en nature aux associations à travers les prestations
d’imprimerie, de l’ordre de 90
000 euros par an.
1.4
Les systèmes d’information
La
direction
des
systèmes
d’information
est
un
service
mutualisé
(Laval-Laval
agglomération) qui comprend une vingtaine d’agents
13
. Le service a été fortement
sollicité suite aux transferts et mutualisations
14
. Ces transformations se sont ajoutées à l’activité
quotidienne d’un service qui apporte un support informatique à plus d’un millier d’agents.
La ville ne dispose pas à ce jour de stratégie formalisée ou de schéma directeur des
systèmes d’information. Au regard de la taille qu’atteignent la ville et l’agglomération et du
caractère stratégique des questions informatiques, il serait de bonne gestion de réaliser ce
document : en effet, la commune utilise plus 80 applications informatiques différentes au
quotidien. Il s’
agit de les coordonner et de préparer leur évolution. Lors de la contradiction, la
ville s’est engagée à rédiger un schéma directeur des systèmes d’information
couvrant la
période 2020-2024.
13
Outre deux personnes chargées du système d’information géographique, cette direction est organisée en deux
services, l’un consacré à l’urbanisation du système d’information et la conduite de projet, l’autre à la gestion des infrastr
uctures
système et réseau.
14
Par exemple, la fusion avec la communauté de communes de Loiron impose de rendre compatibles ou de faire
évoluer les différentes applications informatiques utilisées.
COMMUNE DE LAVAL
15
Par ailleurs, les objectifs fixés dans les projets annuels de performance sur ce service
apparaissent incorrectement rédigés ou suivis : des objectifs qui avaient été fixés en janvier
2017 ne sont pas atteints au printemps 2019. C
ela s’explique
fréquemment par la rédaction
d’objectifs de long terme qui n’étaient en fait pas tenables en une année. D’autres objectifs ont
été repoussés en raison de contraintes financières.
La ville doit être particulièrement attentive à s’assurer que les applicati
ons essentielles
(par exemple logiciel d’inscription et de suivi des enfants à la cantine) fonctionnent
correctement. Des sondages par voie électronique auprès des usagers ou du personnel utilisateur
des différents logiciels seraient utiles
pour s’assurer de l’identification des dysfonctionnements
récurrents et apporter les correctifs nécessaires.
En particulier, les logiciels « ressources humaines » ne sont pas en état satisfaisant de
fonctionnement :
une partie significative des arrêtés de carrière des agents est faite manuellement ;
la ville n’est pas en capacité de produire les informations obligatoires que le code
général des collectivités territoriales impose en annexe des comptes administratifs et
donc de suivre précisément ses effectifs ;
en mars 2019, seulement 56 agents de la ville sur 1186 utilisent le logiciel permettant
de poser informatiquement ses congés. Il est urgent pour une ville de cette taille que
tous les agents puissent demander et poser leurs congés par voie informatique. À défaut,
la direction des ressources humaines est dans l’incapacité d’avoir une vision consolidée
des effectifs présents et absents au sein de la collectivité pour une journée donnée.
Des actions correctrices immédiates doivent être menées sur ces sujets.
Par ail
leurs, les procédures d’inventaire du matériel informatique méritent d’être
consolidées pour s’assurer que la ville dispose bien d’une vision complète et actualisée de son
parc informatique et que les sorties de matériel sont sécurisées.
Recommandation n°
1
: Formaliser une stratégie des systèmes d’information incluant
une cartographie des risques et la mettre en œuvre par la définition et le suivi d’objectifs
annuels réalistes.
1.5
La protection des données personnelles
Jusqu’en 2018, la loi dite «
informatique et libertés » du 6 janvier 1978
15
et la directive
européenne 95/46/CE, constituaient le cadre juridique en matière de protection des données à
caractère personnel. À partir du 25 mai 2018, une nouvelle réglementation, dite « RGPD »
16
,
15
Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
16
Règlement (UE) 2016/679 du parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des
personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
plus protectrice des libertés individuelles et donc plus contraignante pour les structures
publiques et privées traitant des données personnelles, est entrée en vigueur.
Une donnée personnelle est définie comme «
toute information se rapportant à une
personne physique identifiée ou identifiable
» qu’elle soit conservée sur support papier ou
numérique, à partir du moment elle fait l’objet d’un «
traitement »
17
.
Concrètement, pour une commune, sont concernés tous les tableaux de type Excel, tous
les fichiers, toutes les bases de données, tous les applicatifs, dans lesquels sont identifiables des
usagers (enfants ou adultes), des membres du personnel (titulaires, contractuels ou vacataires),
mais également des fournisseurs ou des responsables associatifs.
Environ 80 applications sont utilisées par la ville pour son activité quotidienne (par
exemple pour la gestion des temps périscolaires, des élèves du conservatoire, des usagers de
centres sociaux, restauration collective, etc.). Les applications et les données sont très
généralement stockées sur des serveurs internes à la collectivité sauf :
les données de gestion de la dette ;
la gestion des activités du conservatoire ;
la plateforme numérique pour la communication entre parents et structures d’accueil
;
le paiement par internet pour les activités du compte famille ;
la gestion des évaluations professionnelles ;
l’application mobile Laval.fr.
Pour ces applications, les données sont hébergées chez un prestataire et la ville y a accès
par internet (mode SAAS,
software as a service
). Cela est régulier à condition de bien veiller à
encadrer la conservation et l’usage des données.
1.5.1
Le régime Informatique et libertés (2013-24 mai 2018)
Sur la période 2013-2018, la commune
ne s’est pas dotée d’un correspondant
informatique et libe
rtés ce qui a probablement retardé la prise de conscience de l’importance de
ces questions au sein de la collectivité.
Certaines applications ne semblent pas avoir été déclarées correctement.
18
.
abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données). Ce même règlement a impliqué la
m
odification de la loi informatique et libertés et celle de son décret d’application
: Décret n° 2018-687 du 1
er
août 2018 pris
pour l'application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, modifiée par la loi
n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles. Ces derniers sont venus préciser quelques
dispositions (limitées) relatives aux traitement de données nominatives spécifiquement laissées à l’appréciation des États
membres.
17
L’article 4 définit un traitement comme « toute opération ou tout ensemble d'opérations effectuées ou non à l'aide
de procédés automatisés et appliquées à des données ou des ensembles de données à caractère personnel, telles que la collecte,
l'enregistrement, l'organisation, la structuration, la conservation, l'adaptation ou la modification, l'extraction, la consultation,
l'utilisation, la communication par transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou
l'interconnexion, la limitation, l'effacement ou la destruction ».
18
La chambre a constaté que le suivi administratif de ces déclarations CNIL était perfectible En particulier, par
exemple, voici les applications non dotées de numéro de déclaration à la CNIL (donc a priori mal déclarées) : gestion de
l’assainissement non collectif, demande de délivrance de copie d’actes d’état civil par internet, facturation des travaux
COMMUNE DE LAVAL
17
En 2017, l
a commune a connu un incident significatif sur l’a
pplication « monlaval.fr »,
qui a permis à des personnes non autorisées d’accéder aux données
personnelles des usagers.
La CNIL
19
, venue sur place pour enquêter sur cette situation, a constaté que seulement une
partie des mesures correctrices avaient été pr
ises par la ville lorsqu’elle a eu connaissance de
ces possibilités d’intru
sion. Ce point a été corrigé fin 2017.
1.5.2
Le règlement général sur la protection des données - RGPD (depuis le
25 mai 2018)
Le RGPD est une réglementation européenne qui vise à protéger les données
personnelles des individus, qu’ils soient usagers du service public ou agents de la collectivité.
La ville a obligation de se mettre en conformité avec ce règlement depuis le 25 mai 2018.
Or, en mai 2019, si une personne a bien été désignée comme délégué à la protection des
données, le point sur les risques sur ce domaine (« cartographie des risques »)
n’a pas encore
été fait.
Il ne l’a pas été
non plus sur la liste des applications et des fichiers que les services
utilisent quotidiennement et qui comportent des données personnelles (« registre des
traitements »). La commune
n’est pas encore en capacité de dire qui au sein des services est
responsable du traitement des données, et notamment de leur suppression au-
delà d’un certain
délai
et de leur archivage. Elle n’a pas non plus de procédure pour informer les usagers et les
agents de l’utilisation qui est fait
e de leurs données personnelles.
La commune
n’a pas non plus fait le point sur les entreprises extérieures qui traitent des
données personnelles pour la ville de Laval par exemple le délégataire de stationnement. Rien
n’est précisé clairement dans la convention de délégation de service public. Rien non plus n’est
prévu dans la convention de délégation de service public chauffage urbain.
Concernant les applications
Maelys
et
Maelys web
(qui portent notamment les
inscriptions des enfants à la cantine et en centre de loisirs), les données ne sont pas
régulièrement supprimées, il n’y a pas d’archivage depuis 2014 et la durée de conservation n’est
pas fixée.
Concernant l’application
Kiddizz
(communication parents-
structures d’accueil), le
contrat qui lie la ville à la société décharge la société de toute responsabilité en matière de
protection des données. Or la collectivité est dans l
’incapacité de s’assurer de la bonne
protection de ces données.
Concernant l’application
Duonet
(gestion des élèves de l’école de musique), le contrat
qui lie la ville à la société prévoit que l’entreprise peut utiliser les données «
pour réaliser des
actions de fidélisation, de prospection, de sondage et de promotion » et les transférer à des tiers.
Alors que la commune
conserve l’ensemble de la responsabilité sur ce point, un tel contrat
mérite d’être réexaminé au plus vite.
d’imprimerie, portail citoyen enfance, réservation des places dans les multi
-accueils, gestion
des activités des relais d’assistante
maternelle, badgeage par carte pour entrée/sortie des enfants en multi-accueil, paiement par internet des activités du compte
famille, gestion des évaluations professionnelles, gestion des pointages dans les centres de loisir.
19
Commission nationale de l’informatique et des libertés
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Ainsi, au printemps 2019, la ville ne respecte toujours pas la réglementation en matière
de protection des données personnelles. Lors de la contradiction,
l’ordonnateur
s’est engagé sur
un calendrier de mise en conformité
20
.
Synthèse des éléments de conformité
point
contrôle
éléments de conformité au nouveau régime de protection
état des lieux après l'entrée en
vigueur du RGPD
Délégué à la
protection
des données
- régularité formelle de l'acte de désignation
- pertinence du positionnement (indépendance
de jure
/
de facto
, liaison
RSSI)
- clarté des missions exercées (dans l'acte initial, dans l'information
diffusée aux services au regard des prérogatives concernées)
Production de l’acte de
désignation
Personne placée au sein de la
direction juridique
définition écrite des missions
exercées
existence
d’un dossier
permanent
complet
acte de désignation du DPD
Acte de désignation avec
définition des missions
description exacte de ses missions et moyens (DPD)
registre des traitements de données à caractère personnel
pièce fournie incomplète et
incohérente avec les listes du
service informatique
registre des traitements effectués par des tiers sous sa responsabilité
Pas de pièce fournie
description des procédures et moyens adaptés pour la sécurité des
traitements
Pas de pièce fournie
procédures internes en cas de violation de données
Une procédure a été mise en
place
analyses d’impact sur la vie privée
Pas de pièce fournie
modèles de recueil du consentement et procédures mises en place
Pas de pièce fournie
modèle de mentions d'information aux personnes
Pas de pièce fournie
modèle de mises à jour des clauses de contrat au regard de la protection
des données à caractère personnel
Pas de pièce fournie
documents d'information et de sensibilisation des agents.
1 article dans le journal
municipal
cartographie
des risques
- existence d'une cartographie des risques et des responsables de
traitements
- qualité de la cartographie
- acteurs identifiés pour son élaboration et sa mise à niveau régulière
Pas de pièce fournie
information
des acteurs
- modalités de diffusion de l'information aux agents (exhaustivité ou
non)
- qualité de l'information diffusée à ce jour
- directeurs ou chefs de services associés
1 article dans le journal
municipal
La collectivité affirme sans
pièce avoir tenu 23 réunions
sur ce thème
Source : CRC
1.5.3
Les risques encourus par la collectivité
Le RGPD a accru considérablement les sanctions en cas de manquement aux obligations
sur la protection des données. La responsabilité du responsable du traitement (maire mais aussi
directeur général des services, chefs de service ou agents) peut être engagée sous trois formes :
20
Calendrier de la ville : f
inalisation du registre, accompagnée d’un contrôle /vérification des déclarations effectuées
et de leur exactitude (1er trimestre 2020) ; réalisation d’un listin
g des traitements confiés à des tiers et vérification des contrats
(contrôle des clauses) avec une priorisation sur les données sensibles et celles concernant les mineurs (1er trimestre 2020) ;
réalisation de modèles de recueils de consentement et information des droits (fin 2019) ; cartographie des risques / analyse des
risques (1er semestre 2020)
; mise en place d’une méthodologie d’information / de formation des agents (fin 2019).
COMMUNE DE LAVAL
19
les actions en responsabilité par les personnes lésées, les sanctions administratives de la CNIL
(pouvant atteindre plusieurs milli
ons d’euros) et les sanctions pénales.
La chambre rappelle la sévérité du juge judiciaire dans l’appréciation de ce qui constitue
un traitement de données personnelles
21
. Au regard d’intrusions dans les systèmes de traitement
automatisé de données, les agents qui commettrai
ent l’infraction
seraient passibles de
poursuites à titre personnel, indépendamment de celles éventuellement retenues contre leur
employeur. Ces poursuites n’excluent pas que l’organisme auquel appartient le traitement
puisse également être poursuivi pénalement en tant que personne morale
22
.
La chambre attire l’attention de la collectivité sur le caractère spécifique des
informations relatives aux mineurs. En l’absence d’une cartographie robuste, il n’est pas
possible de garantir que ce
s publics particulièrement sensibles ne sont pas l’objet de traitements
non-conformes au sein de la collectivité.
Ainsi, la ville doit s’emparer très rapidement de ce dossier. La sensibilisation de tous
(agents et élus) à la protection des données à caractère personnel constitue un enjeu essentiel
de libertés publiques. À défaut, le risque financier et pénal est réel.
Recommandation n°
2 : Se mettre en conformité avec les réglementations de protection
des données personnelles dans les plus brefs délais
23
.
21
En effet, la création d’un répertoire comportant deux notes d’évaluation sur une seule personne et qui a été rendu
accessible sur un intranet, constitue un traitement de données à caractère personnel (Cass. crim., 8 septembre 2015,
n° 13-85.587).
22 Cf. article 34, loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés : 1
er
§ « Le
responsable du traitement est tenu de prendre toutes précautions utiles, au regard de la nature des données et des risques
présentés par le traitement, pour préserver la sécurité des données et, notamment, empêcher qu'elles soient déformées,
endommagées, ou que des tiers non autorisés y aient accès ».
23 Règlement (UE) 2016/679 du parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des
personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et
abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
2
LES RESSOURCES HUMAINES
2.1
Les charges de personnel, vue d’ensemble
Les charges de personnel constituent une part majeure
(de l’ordre de 65
%) des charges
courantes de la ville. En 2018, elles représentaient environ 34
millions d’euros
dont
9,6 millions
d’euros
de charges sociales. Les rémunérations du personnel représentent donc
environ 24
millions d’euros
.
Principaux agrégats sur les dépenses de ressources humaines
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
moyenne
Rémunération principale
20 624 293
20 969 099
20 304 530
19 339 197
17 790 278
16 119 393
-4,8%
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée, y
compris indemnités horaires pour heures
supplémentaires
3 733 029
3 852 563
3 644 338
3 569 791
3 261 444
3 208 844
-3,0%
+ Autres indemnités
697 217
711 072
693 034
657 604
613 813
563 842
-4,2%
= Rémunérations du personnel titulaire (a)
25 054 538
25 532 735
24 641 902
23 566 592
21 665 536
19 892 078
-4,5%
en % des rémunérations du personnel*
84,2%
82,8%
83,3%
83,4%
83,4%
82,8%
Rémunération principale
4 472 564
4 951 339
4 617 656
4 411 197
4 056 907
3 961 582
-2,4%
+ Régime indemnitaire voté par l'assemblée, y
compris indemnités horaires pour heures
supplémentaires
0
0
0
0
0
0
N.C.
+ Autres indemnités
0
0
0
0
0
0
N.C.
= Rémunérations du personnel non titulaire (b)
4 472 564
4 951 339
4 617 656
4 411 197
4 056 907
3 961 582
-2,4%
en % des rémunérations du personnel*
15,0%
16,1%
15,6%
15,6%
15,6%
16,5%
Autres rémunérations (c)
243 860
337 309
332 148
288 170
242 803
179 959
-5,9%
= Rémunérations du personnel hors
atténuations de charges (a+b+c)
29 770 961
30 821 383
29 591 706
28 265 958
25 965 245
24 033 620
-4,2%
Atténuations de charges
183 405
204 311
205 877
211 415
214 308
193 570
1,1%
= Rémunérations du personnel
29 587 557
30 617 072
29 385 829
28 054 543
25 750 937
23 840 050
-4,2%
Source : comptes de gestion
La forte baisse constatée depuis 2013 s’explique de deux manières
:
d’une part les services transférés à l’intercommunalité n’apparaissent plus (par
exemple conservatoire, eaux et assainissement, urbanisme),
d’autre part la masse salariale des services mutualisés est désormais portée par
l’intercommunalité.
COMMUNE DE LAVAL
21
Les équipes de la ville ont également fait un effort significatif de réorganisation des
postes et des missions ce qui a eu pour effet de ne pas remplacer certains départs.
L’évolution de la rémunération
totale du personnel non titulaire est plus significative
que celle du personnel titulaire : - 2,4 % en moyenne annuelle, alors que les principaux services
employant des contractuels n’ont pas été transférés ou mutualisés.
Le régime indemnitaire des titulaires a diminué moins que la rémunération principale,
ce qui signifie que pour les agents restant au sein de la commune, le régime indemnitaire de
chacun a progressé en moyenne entre 2013
et 2018. Cela s’explique essentiellement par la
réforme de 2016 (voir infra sous 2.9.4).
En 2018, la masse salariale (rémunérations + charges sociales) des différents services
se répartit ainsi, sous réserve de points méthodologiques importants
24
:
Masse salariale des services de la ville, hors action sociale, en 2018
Masse
salariale
en euros
DIRECTION GENERALE
0
AFFAIRES CULTURELLES
3 307 897
AFFAIRES CULTURELLES
564 606
LECTURE PUBLIQUE
1 337 603
MUSEES
492 026
MUSEES DES SCIENCES
85 107
PATRIMOINE
482 362
POLE JEUNESSE
73 638
SALLE POLYVALENTE
272 556
CONSERVATOIRE, THEATRE et ECOLE d’ART DE LA PERRINE
0
AMENAGEMENT
139 732
DEVELOPPEMENT DURABLE
5 410
URBANISME
134 322
CABINET DU MAIRE
896 279
CABINET
513 786
COMMUNICATION
382 492
EDUCATION, SPORT ET DEMOCRATIE LOCALE
15 457 343
DEMOCRATIE LOCALE
2 513 250
EDUCATION, SPORT ET DEMOCRATIE LOCALE
293 478
ENFANCE EDUCATION
6 816 824
JEUNESSE
330 064
PETITE ENFANCE
4 464 789
SPORTS
1 038 937
FONCIER
217 435
FONCIER
217 435
MAIRIE
553 079
MAIRIE
553 079
SERVICES RESSOURCES (finances, informatique, ressources humaines)
124 067
24
Les montants de la direction générale et du service ressources ne sont pas représentatifs en raison des
mutualisations. La masse salariale du conservatoire (de l’ordre d’1.6
M€) a été transférée à l’intercommunalité et n’apparait
donc pas. Le théâtre, financé par subvention, n’apparaît pas. La ligne « mairie » correspond aux indemnités des élus. Le tabl
eau
ne comprend pas l’action sociale (par exemple, subvention au CO
SEM (200 000 euros), aux tickets repas, etc.)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
Masse
salariale
en euros
SECURITE ET PRESTATIONS ADMINISTRATIVES
5 980 320
IMPRIMERIE
411 388
POLICE MUNICIPALE
427 199
PRESTATIONS ADMINISTRATIVES
1 349 361
RESTAURATION COLLECTIVE
3 291 129
SECRETARIAT ET PRESTATIONS ADMINISTRATIVES
134 366
SECRETARIAT GENERAL
303 999
SECURITE ET PRESTATIONS ADMINISTRATIVES
62 878
SERVICES URBAINS ET INFRASTRUCTURE
7 003 208
BATIMENTS
1 390 470
ESPACES VERTS
2 795 932
SERVICES URBAINS ET INFRASTRUCTURE
342 777
VOIRIE ET ESPACES PUBLICS
2 474 029
TOTAL
33 679 361
Source : commune
Le suivi de la masse salariale reste un chantier à mener. En avril 2019, la ville prévoit
de se doter d’un outil de suivi de la masse salariale, ce qui est de bonne gestion.
De plus, ce tableau n’identifie pas les fonctionnaires titulair
es payés par la collectivité
mais travaillant en réalité
au sein d’associations dans le cadre de mises à disposition. C’est le
cas par exemple du personnel mis à disposition du Centre information jeunesse, du CLEP
25
, de
l’ORPAL
26
,
etc. Ces mises à disposition sont souvent anciennes et ne s’accompagnent pas d’une
définition précise des missions des agents concernés.
Or, une mise à disposition d’agent territorial n’est possible que dans le cadre d’une
mission de service public confi
ée par la commune à l’association et à condition que l’activité
de l’agent soit définie et limitée à cette activité de service public. Le conseil municipal d
oit être
informé avant toute mise à disposition, après avis de la commission administrative paritaire.
Les mises à disposition gratuites au profit de structures privées sont interdites, l’association doit
rembourser à la collectivité les charges liées au fonctionnaire mis à disposition
27
.
Les mises à disposition de la ville de Laval examinées par la chambre ne remplissent
pas l’ensemble de ces obligations. Par ailleurs, alors que la
collectivité
s’interroge sur chaque
renouvellement de poste au sein de ses services, les mises à disposition pourraient faire l’objet
d’un examen similaire.
En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur
s’est engagé à examiner et
régulariser l’ensemble des mises à disposition en 2020 ainsi qu’à présenter un bilan annuel de
ces mises à disposition en commission administrative paritaire.
25
Centre lavallois d’éducation populaire
26
Office des retraités et personnels de l’agglomération lavalloise
27
Loi 2007-
148 du 2 février 2007 et décret d’application 2008
-580 du 18 juin 2008 relatif au régime de la mise à
disposition applicable aux collectivités territoriales.
COMMUNE DE LAVAL
23
Recommandation n°
3 : Régulariser les mises à disposition de personnel titulaire
conformément à la loi n° 2007-148 et au décret n° 2008-580.
2.2
L’évolution des effectifs
En raison de difficultés informatiques notamment, le suivi des effectifs par la commune
est très perfectible.
Le précédent rapport de la chambre (2013) notait déjà des écarts significatifs entre le
nombre d’emplois autorisés par le conseil municipal et le nombre d’emplois effectivement
pourvus. Ce point n’est pas encore corrigé sur les exercices sous contrôle. L’écart entre postes
autorisés et les postes pourvus reste significatif : entre 10 et 20 % des effectifs autorisés.
La ville doit se donner les moyens de mieux suivre ses effectifs permanents pour
s’assurer que le conseil municipal décide réellement du niveau des effectifs.
En particulier, la commune
n’est pas en capacité de remplir correctement le document
obligatoirement annexé au compte administratif
28
qui informe sur les effectifs au cours de
l’exercice. Cela doit être corrigé. La chambre a également noté un certain nombre
d’inc
ohérence dans le bilan social de la collectivité
29
.
Sous ces réserves, au 31 décembre 2017
30
, la direction des ressources humaines recense
827 personnes comme effectif permanent. 96,6 % des emplois permanents sont occupés par des
titulaires. La répartition
par catégorie s’établit ainsi : 4,5
% de catégorie A, 11 % de catégorie B,
84,5 % de catégorie C.
À côté de ces personnes occupant un emploi permanent, le nombre de contractuels sur
emploi non permanent est tout à fait significatif
: au cours de l’année
2017, 570 personnes ont
travaillé au moins une journée pour la ville de Laval.
2.3
Les contractuels
Le 1
er
avril 2019, le conseil municipal a autorisé le recrutement de contractuels sur la
totalité des filières et cadres d’emploi
31
. Cette délibération est bienvenue : avant cette date, le
maire n’avait pas compétence pour signer l’ensemble des contrats soit directement soit en
déléguant sa signature. Cela constituait une faille majeure dans la sécurité juridique des actes
de la collectivité.
28
Annexe C1.1 en particulier.
29
« Rapport sur l’état de la collectivité ».
30
Soit aprè
s le transfert des agents du conservatoire à l’intercommunalité.
31
«
En raison des nécessités de service liées, entre autres, à de l’activité supplémentaire, du surcroit de travail mais
également pour pallier aux absences des agents issus de l’effectif pe
rmanent ».
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
La ville de Laval emploie un nombre significatif de contractuels. La chambre rappelle
à toute fin utile que les dispositions législatives et réglementaires qui s’appliquent aux
contractuels sont facilement accessibles dans un guide réalisé par des centres de gestion en
2017
32
.
2.3.1
Les contractuels sur emplois permanents
Par principe, les emplois permanents
d’une colle
ctivité doivent être occupés par des
titulaires. Cependant, par exception, ceux-ci peuvent être occupés par des non-titulaires, ce qui
est le cas de 28 personnes au 31 décembre 2017 (en CDD ou en CDI). La ville emploie plusieurs
cadres en CDI.
Le contrôle de légalité de la préfecture de la Mayenne a identifié à plusieurs reprises des
irrégularités formelles dans les arrêtés de recrutement de contractuels sur emploi permanent.
La commune doit veiller au respect de la stricte régularité de ces recrutements. En
particulier, sur les emplois de catégorie
A, il n’y a pas lieu de recruter de contractuels sans avoir
réalisé auparavant une publicité complète et adéquate tant en
interne qu’en externe.
La chambre rappelle à cette occasion que le décret n° 2018-1351 du 28 décembre 2018
prévoit l’obligation de publication de l’ensemble des emplois vacants dans le secteur public à
partir du 1
er
janvier 2019 sur le site Portail de la fonction publique
33
. Sauf urgence, la durée de
publication de l'avis de vacance sur le site internet ne peut être inférieure à un mois. Lors de la
contradiction,
l’ordonnateur
a affirmé que la collectivité respectait désormais ces délais.
2.3.2
Les contractuels sur emplois non-permanents
Une commune a recours à des contractuels pour faire face à des besoins saisonniers,
occasionnels ou pour le remplacement de titulaires absents. Au 31 décembre 2017,
227 personnes travailleraient, au sein de la ville de Laval sur des emplois non permanents. Cela
représente 21 % des agents effectivement rémunérés le 31 décembre 2017.
En examinant la rémunération d’agents contractuels animateurs, la chambre a constaté,
d’une part, qu’un nombre significatif d’agents étaient en fait présents sur l’année entière et,
d’autre part, que la rémunération qui leur était versée était très variable d’un mois à l’autre (voir
annexe n° 2).
L’examen des bulletins de paye d’autres agents
contractuels révèle des indications
incohérentes. La ville doit sécuriser leur situation y compris leur rémunération, en particulier
pour ceux dont le temps de travail n’est qu’imparfaitement défini ou
contractuels dits
« horaires ».
Au printemps 2019, la collectivité ne dispose
pas d’analyse sur la situation des
contractuels occupant des emplois non permanents (motifs, taux d’emploi, répartition par
32
2017_1.pdf
33
COMMUNE DE LAVAL
25
service et par genre, coût direct, coût indirect de gestion RH). Eu égard à l’importance des
effectifs concernés, la chambre encourage la ville à mener une telle étude. En particulier, il
s’agira de s’assurer :
que le nombre d’emplois permanents décidé par le conseil municipal n’est pas sous
-
dimensionné pour le service à rendre ;
que les recrutements pour « accroissement temporaire d
’activité » et la catégorie des «
autres agents » ne pourraient pas être réduits par une meilleure organisation du temps
de travail des titulaires sur l’année
;
qu’enfin, vu le nombre de personnes concernées, les procédures obligatoires préalables
(dont production des casiers judiciaires) au recrutement sont bien respectées et que les
personnes disposent toutes
bien d’un contrat écrit avant de travailler pour la ville.
En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur
s’est engagé à mener un travail
d
e fond sur l’ensemble des contractuels présents au sein de la ville de Laval. En particulier, la
situation du personnel « horaire » doit être analysée afin de sécuriser leur situation y compris
leur rémunération. Une étude sur les motifs de recrutement et
le taux d’emploi va être également
conduite.
2.4
Le temps de travail
2.4.1
La situation jusqu’au 31 décembre 2016
Jusqu’au 31 décembre 2016, les agents de la ville bénéficiaient d’un nombre de congés
annuels de 32
jours auxquels s’ajoutaient les jours RTT, ce qui é
tait contraire au décret
n° 85-1250 du 26 novembre 1985.
Lors d’un diagnostic
effectué par un cabinet de conseil en 2016, la durée annuelle de
travail des agents de la commune a été estimée en moyenne à 1 547 heures (soit 34 h en
moyenne) en 2016, ce qui est inférieur à la durée légale du travail fixée à 1 607 heures (soit
35 heures). Ainsi, de 2013 à 2016, les agents municipaux à temps plein travaillaient en moyenne
60 heures de moins que la durée légale annuelle de 1607 heures.
Du fait de ce régime favo
rable aux agents, la collectivité devait financer l’équivalent de
27 postes à plein temps non travaillés par an, soit une somme qui peut être estimée à
1,1 millions
d’euros
annuellement
. Ainsi, outre l’irrégularité du système, cet ancien régime a
coûté 4 m
illions d’euros
à la ville sur la période 2013-2016.
2.4.2
Le nouveau régime du temps de travail mis en place au 1
er
janvier 2017
Suite au diagnostic effectué en 2016, le conseil municipal du 19 décembre 2016 a adopté
un nouveau régime de temps de travail visant à se conformer à la règlementation en mettant en
place les 1607 heures/an et à
renforcer l’équité entre les services et les agents.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Le nouveau régime limite à 5 semaines le nombre de jours de congés, prévoit un rythme
hebdomadaire de 4,5 ou 5 jours ainsi
qu’un nombre de RTT de 12 ou de 23
jours suivant le
nombre d’heures effectuées par les agents par semaine.
Au total, ce régime se conforme bien aux 1607 heures obligatoires tout en permettant à
un nombre significatif d’agents à plein temps de continuer à
bénéficier d’une demi
-journée par
semaine non travaillée (sans poser de RTT), ce qui facilite la conciliation entre vie personnelle
et professionnelle.
Par délibération du 26 juin 2017, ce nouveau régime a été modulé pour les métiers à
sujétion (par exemple : travail de nuit, ouverture plus de six dimanches par an, bruit, port de
charges lourdes, etc.). Cette organisation permet en fait à un grand nombre d’agents de ne pas
travailler 35 heures en moyenne annuelle tout en bénéficiant des mêmes congés et RTT que
leurs collègues qui travaillent effectivement les 1607 h.
Environ 450 agents sont considérés comme soumis à une sujétion et travaillent ainsi en
moyenne 34 heures par semaine pour un plein temps. Les agents soumis à deux sujétions
(équivalent 33h30
par semaine en moyenne) sont : les agents d’accueil du musée, l’assistant
technique et régisseur du conservatoire, le coordinateur technique et responsable régie et
technique, les chauffeurs livreurs de la cuisine centrale, les agents de propreté des gymnases, le
personnel des cimetières. Les neuf agents soumis à trois sujétions (équivalent 33 heures par
semaine en moyenne) travaillent pour la salle polyvalente.
Au total, plus des 2/3 des agents de la ville travaillent moins que la durée légale de
1607 heures (équivalent à 35
heures) en raison de sujétions particulières. L’attribution à
450
agents d’une sujétion (donc 34
h en moyenne sur l’année) a un coût pour la commune de
l’ordre de 500
000 euros par an.
Si la régularité du régime mis en place n’est pas contestée par la chambre, l’intérêt du
service et le bon emploi des fonds publics imposent une révision régulière, en conseil municipal,
des conditions d’attribution de ces temps de travail dérogatoires
34
. Lors de la contradiction,
l’ordonnateur
s’est engagé
à réaliser ce travail en 2020.
2.4.3
Les cycles de travail et l’annualisation du temps de travail
Le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 prévoit que le conseil municipal détermine les
conditions de mise en place des cycles de travail et les cas de recours aux astreintes.
À Laval, un certain nombre de services ont mis en place un temps de travail annualisé.
C’est le cas par exemple du service restauration collective pour faire en sorte que les agents
travaillent davantage pendant le temps scolaire et moins pendant les vacances scolaires. Ces
pratiques sont naturellement de bonne gestion.
Le conseil municipal n’a jamais délibéré sur ce point, ce qui est irrégulier. Le conseil
municipal doit se prononcer sur la liste des services ou des natures de fonction soumis à un
cycle de travail annuel mais également sur les autres cycles de travail.
À l’occasion de cette délibération, la ville pourra utilement faire le point sur la qualité
de l’annualisation dans les services où cette organisation a déjà été mise en plac
e et réfléchir à
34
Comme prévu par l’article 6 du règlement adopté.
COMMUNE DE LAVAL
27
une extension de ces cycles, en particulier dans les services employant beaucoup de contractuels
et soumis à des variations annuelles de leur activité.
Il n’existe pas non plus de délibération sur le recours aux astreintes. Ce point doit
être
régularisé. Lors de la contradiction,
l’ordonnateur
s’est engagé à réaliser un bilan sur les cycles
de travail et l’annualisation de certains services ainsi qu’à réviser le règlement des astreintes
Recommandation n°
4 : Conformément au décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001, fixer
par délibération les cycles de travail du personnel et les éventuels régimes d’astreintes.
2.4.4
Le suivi du temps de travail
Le suivi du temps de travail (en particulier pose des congés mais aussi gestion des
absences) se fait encore largement sur support
papier ou tableau Excel, ce qui n’est plus la
norme
aujourd’hui dans les collectivités de cette taille. Le déploiement d’un outil informatique
dédié dans l’ensemble des services constitue l’un des objectifs 2019 de la direction des
ressources humaines.
La situation actuelle n’est pas sécurisée
,
tant pour assurer l’équ
ité entre agents que pour
des questions de responsabilité. Le suivi de manière plus précise du temps de travail des agents
est un impératif.
2.4.5
Les heures supplémentaires
Le 17 décembre 2012, le conseil municipal a adopté un règlement prévoyant la gestion
dém
atérialisée des heures supplémentaires et l’éligibilité de l’ensemble des agents de
catégorie B et C, ainsi que des puéricultrices et infirmiers. Cette dernière disposition était
irrégulière : la délibération aurait dû limiter précisément les emplois de catégorie B et C
concernés et les agents de catégorie A ne pouvaient pas réaliser d’heures supplémentaires
35
.
Sur l’ensemble de la période contrôlée, la ville ne suit pas de manière suffisamment
précise ses heures supplémentaires : en l’absence de suivi info
rmatisé, la direction des
ressources humaines n’a de visibilité que sur les heures supplémentaires rémunérées et non sur
l’ensemble des heures supplémentaires réalisées. Cette situation n’est pas satisfaisante. En effet,
c’est le nombre d’heures supplément
aires réalisées qui est plafonné à 25 heures par mois,
notamment pour protéger les agents de dépassements trop importants du temps de travail
réglementaire.
En 2015, un quart des agents de la ville faisaient des heures supplémentaires rémunérées
dont cert
ains jusqu’à 300
heures par an ce qui est très élevé
36
.
Le régime indemnitaire entré en vigueur le 1
er
janvier 2016 limite les heures
supplémentaires à une liste d’emplois occupés par des agents de catégorie
B et C, ce qui
régularise en partie le régime délibéré en 2012.
35
Décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002.
36
Soit un temps de travail hebdomadaire moyen sur l’année de 41 heures pour les agents concernés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
Cependant, au printemps 2019, la commune n’est toujours pas en capacité de suivre de
manière centralisée les heures supplémentaires effectivement réalisées dans ses services en
l’absence de remontées complètes et informatisées à la DRH.
La commune doit assurer la protection et la sécurité de son personnel, ce qui suppose
de savoir précisément combien d’heures supplémentaires sont effectuées par les agents.
L’absence de visibilité sur le temps de travail effectivement réalisé dans les servi
ces comporte
un risque pour la commune. La ville prévoit de mettre en place en 2020 un outil informatique
permettant de mieux suivre ses heures supplémentaires, ce qui constitue une obligation depuis
2002
37
.
De plus, le niveau d’heures supplémentaires indemnisées est de l’ordre de 11
000 heures
en 2017 (équivalent de 6,8 ETP). Suite à plusieurs notes internes, les sommes versées pour
indemnisation baissent entre 2016 et 2018 (de 230 000 euros à 152 000 euros environ). En
2018, et en dépit d’une procédure de
2017 visant à mieux encadrer le recours aux heures
supplémentaires, 44 % des agents titulaires restent concernés par des heures supplémentaires.
Par ailleurs, la chambre a constaté qu’en 2017, 7
agents se voyaient indemnisés tous les
mois automatiquement pour 25 heures supplémentaires, y compris pendant les congés. Cette
situation n’est pas acceptable et constitue un complément de régime indemnitaire déguisé. Cela
doit être corrigé sans délai.
Outre la suppression de ces versements automatiques, la chambre invite à un travail de
recensement précis visant, en cas d’heures anormales et récurrentes, à une adaptation des cycles
de travail en conséquence.
Recommandation n°
5
: Mettre fin aux versements automatiques d’indemnités pour
heures supplémentaires et s’assurer par un relevé centralisé qu’aucun agent ne réalise
plus de 25 heures supplémentaires par mois hors décision exceptionnelle du chef de
service comme prévu au décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002.
2.4.6
Les heures complémentaires
On parle d’heures complémentaires pour les personnes titulaires d’un emploi à temps
non complet (par exemple personnel d’entretien titulaire sur un poste à 60
%). Au-delà de
35 heures, ces mêmes agents font des heures « supplémentaires ». Le bilan social 2017 ne
retrace pas correctement ces heures complémentaires.
Entre 2016 et 2018, le nombre d’heures complémentaires rémunérées augmente (de
184 000 euros à 243 000 euros soit+ 33%) mais se concentre davantage sur un nombre réduit
d’agents (168 en 2018).
En 2017, une vingtaine d’agents effectuent
chacun entre 300 et 500 heures
complémentaires par an soit entre deux et trois mois en plus de leur temps de travail normal
chaque année. C’est le cas particulièrement pour des animateurs socio
-éducatifs, des agents
37
Article 2 du décret n°2002-60 du 14 janvier 2002 portant IHTS.
COMMUNE DE LAVAL
29
territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM), des agents de sécurité scolaire et des
agents polyvalents de restauration
38
.
Ainsi, au moins 21 emplois à temps non complet paraissent ne pas avoir été
dimensionnés correctement. Cette situation prive les agents intéressés de certains droits
correspondant à leur durée réelle de travail (congés, primes) et peut générer un risque
contentieux pour la collectivité.
De plus, les durées hebdomadaires de travail des emplois budgétaires à temps non
complet, telles que décidées par le conseil munic
ipal, ne sont pas mises en œuvre.
De tels niveaux doivent conduire la commune à réfléchir sur ses besoins et à adopter le
cas échéant des délibérations rectificatives. Lors de la contradiction,
l’ordonnateur
s’est engagé
à réaliser ce travail.
2.5
L’absentéi
sme
La ville de Laval admet ne pas pouvoir calculer son taux d’absentéisme (toute nature
confondue et par typologie d’arrêt). Cela doit être corrigé dans les plus brefs délais.
Par ailleurs, sous réserve de la fiabilité des données, l’augmentation calculé
e de 5 % du
nombre d’absence
s pour maladie ordinaire entre 2013 et 2017 et de 32 % des absences pour
maladies professionnelles et accidents du travail sont significatifs. Alors que les effectifs portés
par la commune
diminuent en raison des transferts à l’
intercommunalité et des mutualisations,
ces chiffres doivent conduire à une analyse détaillée des situations d’absentéisme par service et
par métier
39
.
2.6
Les accidents du travail et la gestion des risques
La ville produit des rapports statistiques précis sur les accidents du travail et les maladies
professionnelles.
Le nombre d’agents concernés par des accidents du travail reste significatif
: entre 80 et
90
accidents par an pour un effectif de l’ordre de 1000
agents (titulaires et contractuels). En
2018, ce chiffre a connu une nette baisse (pour atteindre 68 accidents). Cette baisse pourrait
être la conséquence de la politique de prévention des troubles musculo-squelettiques conduite
entre 2012 et 2018.
Si les jours d’absence pour maladie professionnelle co
ncernent seulement quelques
agents (et donc sont difficilement analysables statistiquement), les accidents du travail se
concentrent sur trois cadres d’emploi en 2017 : adjoints techniques (50
personnes), adjoints
38
En 2017, un agent effectue en moyenne 64 heures complémentaires par mois sur l’année. Troi
s agents effectuent
en moyenne plus de 50 heures complémentaires par mois sur l’année. Dans le cas de Mme X par exemple, cela porte son emploi
de 46 % à 70 %, voire 90 % certains mois.
39
Circulaire du 31 mars 2017 relative au renforcement de la politique de prévention et de contrôle des absences pour
raison de santé dans la fonction publique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
d’animation (14
personnes), auxiliaires de puériculture (5 personnes). Les services restauration
collective, éducation-enfance, petite enfance, espaces verts, entretien et petite enfance sont les
plus touchés.
Contrairement à ses obligations légales, la ville n’a pas terminé la réalisation de son
document unique d’évaluation
des risques professionnels. Celui-ci est réalisé seulement pour
certains services,
et ne couvre pas l’ensemble du
personnel. Or les articles L. 4121-2 et 3 du
code du travail imposent la rédaction d’un document unique des
risques pour toutes les
entreprises, administrations et associations ayant au moins un salarié depuis 2001
40
.
La mise à jour des résultats de l'évaluation des risques (chaque année en application de
l’article R.
4121-2) est une obligation pour l'employeur public qui pourrait se voir reprocher en
cas de mise en danger, d'accident de service ou de maladie professionnelle une, responsabilité
aggravée au pénal (violation manifestement délibérée d'une obligation de prudence prévue par
la loi ou le règlement) comme au plan administratif ou civil (faute de service ou faute
inexcusable).
En revanche, la ville a mis en place des actions sur la sécurité et la santé au travail, en
particulier pour lutter contre les troubles musculo-squelettique. Un rapport récent et de qualité
a été réalisé sur le service restauration collective. Un bilan des actions menées en ce domaine
serait utile.
La commune met à disposition des agents un registre santé et sécurité dans chaque
bâtiment. Outre les observations classiques en matiè
re d’hygiène et de sécurité, les agents sont
invités à y indiquer toute agression qu’elle provienne d’un usager ou d’un collègue. En 2017,
15
actes d’agression ont été recensés.
Recommandation n°
6 : Appliquer les articles L. 4121-2 et 3 et R. 4121-2 du code du
travail qui imposent la réalisation d’un document unique d’évaluation des risques
professionnels.
2.7
La formation
La ville a établi des plans et des bilans de formation sur l’ensemble des exer
cices. Les
dépenses de formation ont fortement augmenté entre 2013 et 2017 (de 118 000 euros à
273 000 euros).
Les femmes partent sensiblement moins en formation que les hommes. Environ un agent
sur trois est parti en formation à l’extérieur en 2017. Des
formations au sein de la collectivité
sont également mises en place.
Les bilans de formation ne comportent pas de ventilation par catégorie (A, B, C)
détaillée par structure (ville, CCAS, agglomération), ce qui serait pourtant utile.
40
Obligation rappelée notamment par la circulaire du 28 mai 2013 « Rappel des obligations des employeurs
territoriaux en matière d’évaluation des risques professionne
ls ».
COMMUNE DE LAVAL
31
2.8
Les entretiens d’éval
uation
La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 impose la tenue d’un entretien professionnel
annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct. Cette obligation concerne les titulaires et
les contractuels sur emploi permanent en CDI ou CDD de plus d’un an
41
.
La
chambre a consulté les entretiens d’une vingtaine d’agents
sur plusieurs années et a
constaté :
qu’aucune trace d’entretien d’évaluation n’était conservée pour certains agents
et pour
certaines années ;
que la description des activités effectivement réal
isées par les agents au cours de l’année
précédente était, souvent, particulièrement elliptique. Il est de bonne gestion que soit
conservée trace de ce qui a effectivement été réalisé par l’agent au cours de l’année
précédente.
Une rédaction attentive et la plus objective possible des comptes rendus des entretiens
d’évaluation est importante, dans un contexte où la mobilité interne et le développement des
compétences doivent être encouragés. De plus, la généralisation de modes de rémunération
prenant en co
mpte la valeur de l’agent impose aux chefs de service une attention renouvelée
sur cet exercice.
2.9
La rémunération
2.9.1
La situation des cadres supérieurs
À Laval, en mars 2017
42
, 6,5 % des agents rémunérés ont perçu plus de
2 660 euros nets
43
. Cela représente 54 agents sur un effectif permanent de 827 agents au
31 décembre 2017. Ces 54 agents se répartissent en 19 femmes et 35 hommes (35 % de
femmes). Sept personnes parmi les 54 agents concernés sont des agents contractuels (en CDD
ou en CDI).
La chambre a examiné
les rémunérations des cadres dirigeants et n’a pas détecté
d’irrégularités.
41
La loi n° 2014-
58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des
métropoles (MAPTAM) prévoit que « l'appréciation, par l'autorité territoriale, de la valeur professionnelle des fonctionnaires
se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct qui donne lieu à l'établissement d'un
compte rendu ». Le décret n° 2014-
1526 du 16 décembre 2014 relatif à l’appréciation de la valeur professionnelle des
fonctionnaires territoriaux vient fixer les modalités d'application de cette disposition.
42
Mois sans versement de prime particulière.
43
Ce seuil de 2 660 euros net est chois en référence à la note INSEE du 21 février 2019, « Les hautes rémunérations
dans la fonction publique ». Celle-ci indique que dans la fonction publique territoriale, en 2016, 10 % des agents percevaient
plus de 2 660 euros nets par mois.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
2.9.2
Les collaborateurs de cabinet
Le nombre de collaborateurs de cabinet
d’une collectivité est déterminé par
la loi en
fonction de sa taille. A Laval il est limité à 3. Si en première analyse, les maires successifs de
Laval respectent cette norme sur la période, le rattachement des services communication,
cérémonie et secrétariats des autres élus au directeur de cabinet rend incertaines les frontières
du cabinet
44
. Le contrôle de la
chambre a été l’occasion pour la
commune de prendre
conscience
de cette situation ancienne, qu’elle s’est engagée à clarifier prochainement
45
.
En 2018, la masse salariale correspondant à ces services est de l’ordre de 900
000 euros
répartis ainsi :
cabinet du maire (y compris secrétariat + chauffeur + cérémonies) = 356 000 euros,
secrétariat des groupes d’élus = 156
000 euros,
service communication = 382 000 euros.
Les emplois de secrétariat des groupes d’élus n’ont pas vocation à être occupés par d
es
agents titulaires. L’article
110-1 de la loi du 26 janvier 1984 prévoit que « la qualité de
collaborateur de groupe d’élus est incompatible avec l’affectation à un emploi permanent d’une
collectivité territoriale et ne donne aucun droit à titularisation dans un grade de la fonction
publique territoriale ». Contrairement à cette norme, en 2017, un agent a été stagiairisé puis
titularisé sur l’un de ces postes.
2.9.3
Les avantages en nature
Les avantages en nature ne se limitent pas aux véhicules et logements de fonction : il y
a également avantage en nature, par exemple, lorsque certains personnels, en raison de leur
métier, déjeunent gratuitement dans les restaurant scolaires.
La ville a produit un état des avantages en nature pour la période 2013-2018. Si autrefois
un certain nombre de gardiens bénéficiaient de logement de fonction, cette situation est
aujourd’hui révolue
46
.
L’ancien directeur général des services bénéficiait pour sa part d’un logement et d’un
véhicule de fonction. La chambre note que ces ava
ntages en nature n’apparaissaient pas sur les
bulletins de paye de la personne concernée : or, tout avantage en nature doit obligatoirement
apparaître sur ces bulletins et être déclaré aux services fiscaux
47
.
44
L’emploi de cabinet implique une activité directe ou indirecte à l’activité politique de l’élu local, exigeant un
rapport de confiance particulièrement étroit et que de telles fonctions ne peuvent pas concerner des emplois d'exécution (CE,
26 janvier 2011, Assemblée de la Polynésie française, n°329237). Ainsi, le cabinet n’a pas vocation à gérer lui
-même les
services administratifs de la collectivité locale. Ce rôle est dévolu au directeur général des services (CAA de Nantes,
9 avril 2010, Mme Florence X., n° 09NT01817 ; CAA Lyon, 2 juin 2009, Mme X., n° 07LY01994).
45
La chambre rappelle qu’un agent titulaire ne peut pas être placé sous l’autorité hiérarchique du directeur de cabinet.
46
A l’exception d’une personne dont la situation ne pose pas problème.
47
Le directeur général des services actuel, qui est employé par Laval agglomération, ne bénéficie pas de logement
de fonction.
COMMUNE DE LAVAL
33
2.9.4
Le régime indemnitaire
Au cours de la période sous contrôle, la commune a réformé son régime indemnitaire.
La délibération du 16 novembre
2015 fixe pour chaque catégorie d’agents les primes et
indemnités. Ce nouveau régime a fait l’objet de contentieux car il ne précisait pas les critères
de modulation
de l’
indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) pour les attachés.
Cette situation a été régularisée.
La chambre n’a pas procédé à un examen approfondi de ce régime, qui est à nouveau en
cours de réforme afin de mettre en œuvre le nouveau
système dit RIFSEEP
48
qui vise, pour
l’ensemble des agents à mieux prendre en compte les situations différenciées dans l’exercice
quotidien des métiers.
Le passage à ce nouveau système est un impératif pour la collectivité, ce dont celle-ci a
pris acte.
Il doit permettre de clarifier les différentes primes versées et doit s’appuyer sur le
travail, mené au printemps 2019 de « cartographie des postes
», c’est
-à-
dire d’analyse
approfondie de chacun des postes occupés par les agents de la collectivité.
À l’occasion de cette réforme, et sans se prononcer sur la régularité de l’ensemble du
régime indemnitaire actuel, la chambre rappelle :
que la prime « traitement de l’information » ne peut plus être versée
49
;
qu’une délibération de régime indemnitaire ne pe
ut prévoir de manière vague des
« tarifs préférentiels » dans une structure privée, distincte de la commune, comme
c’est le cas actuellement pour les repas.
2.9.5
La nouvelle bonification indiciaire
La « nouvelle bonification indiciaire
» (NBI) doit permettre d’
augmenter la
rémunération indiciaire des agents qui se trouvent dans une situation spécifique comme le
travail en zone urbaine sensible, le contact direct avec le public ou les situations
d’encadrement
50
.
En mars 2019, la ville a constaté que 134 agents percevaient à tort une NBI (soit un tiers
des bénéficiaires) et que 25 agents qui devraient
bénéficier d’
une NBI ne la touchent pas. Cette
situation irrégulière et inégalitaire était à corriger dans les plus brefs délais. La ville a indiqué
avoir corrigé ces
irrégularités à partir de la paye de juin 2019 et s’est engagée à effectuer une
révision annuelle de ces versements de NBI pour s’assurer du maintien de la régularité.
Il est à noter que le versement à 134 agents représente une dépense inutile pour la ville
supérieure à 100 000
euros pour une année, soit une perte de l’ordre de 600
000 euros pour
l’ensemble des exercices contrôlés.
48
Le décret n° 2014-513 du 20/05/2014 a créé un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) dans la FPE. Alors que la PFR concernait les seuls corps et cadres
d’emplois de la filière administrative, le RIFSEEP a vocation à concerner l’ensemble des corps de l’Etat. Elle a vocation à se
substituer à l’ensemble des primes existantes de même nature (IEMP, IFTS, IAT, prime de rendement…).
49
CE, n° 352028, 10 décembre 2012.
50
Les conditions de versement sont fixées par le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
Recommandation n°
7 : Cesser le versement de la prime «
traitement de l’information
»
et des nouvelles bonifications indiciaires irrégulières.
2.10
L’action sociale
L’action sociale dans les collectivités territoriales est obligatoire depuis la loi
n° 2007-209 du 19 février 2007. Il est de bonne gestion que le conseil municipal délibère
régulièrement sur l’ensemble des mesures d’action sociale qu’il veut voir mettre en place afin
de bénéficier d’une vision globale de la politique menée (et ainsi par exemple d’évaluer la
dépense
moyenne par agent), ce qui n’a
pourtant pas été le cas depuis 2013.
2.10.1
Le COSEM
Le Comité d'œuvres sociales des employés municipaux de la ville de Laval (COSEM)
est une association créée en 1951 pour « développer les relations amicales entre le personnel
act
if, conjoint(e), enfants, les agents retraités, leur conjoint(e), de pratiquer l’entraide et
d’organiser diverses manifestations culturelles, sportives et festives ».
Cette association est financée essentiellement par une subvention de la ville, de l’
ordre
de 200 000 euros annuels. Elle bénéficie en outre de locaux municipaux (y compris fluides et
ménage) et de postes informatiques. Les cotisations des membres ne sont que marginales dans
le budget de l’association (de l’ordre de 35
000 euros). En dépit de cette grande proximité avec
les services municipaux, l’association dispose bien d’une vie statutaire propre.
Cependant, les cotisations des membres sont prélevées chaque mois sur les salaires des
agents et apparaissent donc sur leur fiche de paye. La commune
n’a pas à percevoir les
cotisations d’une association indépendante de ses services. Le COSEM peut réaliser lui
-même
le recouvrement de ces sommes. Lors de la contradiction
, la ville s’est engagée à cesser de
prélever ces cotisations à partir du 1
er
janvier 2020.
Par ailleurs, le 30 septembre
2013, le conseil municipal avait décidé d’une subvention
complémentaire au COSEM de 9 000 euros car « son activité est en augmentation cette année.
(…). De ce fait, la subvention attribuée cette année (antérieuremen
t, ndlr) ne permettra pas à
l’association d’équilibrer son budget ».
La vocation d’une subvention municipale n’est
pas
d’assurer l’équilibre du budget d’une
association mais d’apporter le soutien à des activités menées par l’association au bénéfice de
l’i
ntérêt général. Par conséquent, de tels versements ne doivent pas être reproduits.
Enfin, le conseil municipal n’a pas de visibilité sur le total des aides versées à
l’association COSEM (aides financières, mises à disposition de personnel, locaux, fluides
,
informatique, entretien, etc.). Cela doit être corrigé. L
’ordonnateur
s’est engagé
, lors de la
contradiction, à préciser par délibération et convention, les aides apportées au COSEM.
COMMUNE DE LAVAL
35
2.10.2
La prise en charge des tickets repas
Les agents de la commune
, titulaires et contractuels, bénéficient d’une aide de la
collectivité pour déjeuner dans des structures associatives
51
.
Pour les agents dont les rémunérations sont inférieures à 1 400 euros, la ville prend en
charge 72 % du prix du repas, ce qui permet aux agents de déjeuner pour 2,15 euros. Pour les
rémunérations supérieures à 3 000 euros, la commune prend en charge 22 % du prix du repas,
ce qui permet aux agents de déjeuner pour 6,15 euros.
Cette prise en charge représente une dépense comprise entre 180 et 250 000 euros par
an pour la ville suivant les exercices. La chambre appelle la commune
à s’assurer que les modes
de facturation des repas permettent bien de ne verser que ce qui est effectivement consommé
par les agents aux structures associatives concernées.
L’ordonnateur
a indiqué avoir mis en
place, à partir de mars 2019, un suivi mensuel précis des repas pris par les agents pour éviter
tout paiement indu.
2.10.3
La prise en charge de la complémentaire santé
Le décret n° 2011-1474 du 8 novembre 2011 permet aux collectivités de verser une aide
à leurs agents qui souscrivent à des contrats ou règlements de protection sociale complémentaire
(santé ou prévoyance).
Depuis 2014, la ville de Laval participe au financement de la protection sociale
complémentaire de ses agents sur le risque prévoyance. À partir de 2017, elle a choisi de
participer à hauteur de 14 euros brut par agent et par mois pour des contrats labellisés ce qui
représente une dépense de l’ordre de 135
000 euros par an pour 800 titulaires.
2.11
La gestion prévisionnelle des ressources humaines
La chambre avait critiqué en 2013 l’absence de gestion prévisionnelle des ressources
humaines. Depuis lors, la ville a mis en place différents outils pour prévoir l’évolution de ses
effectifs en préparant les
départs prévisibles et en s’interrogeant sur la pertinence de tout
recrutement de titulaire ou contractuel sur emploi permanent lors de réunions dites « comité
emploi ».
La chambre rappelle que l’adaptabilité est un principe fondamental du service public.
Ainsi, le non remplacement d’une personne partant en retraite ne remet pas en cause la
pertinence du travail effectué au cours des années précédentes. Il est de bonne gestion que la
collectivité recherche constamment la meilleure allocation possible de ses ressources humaines
pour répondre aux besoins des citoyens lavallois, qui, par nature, évoluent constamment.
51
A l’exception de ceux qui déjeunent dans les restaurants scolaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Il reste à la commune à renforcer son analyse du recrutement des contractuels sur
emplois non permanents en lien le cas échéant avec la révision des cycles de travail des
différents services.
COMMUNE DE LAVAL
37
3
LE PATRIMOINE
La ville de Laval a choisi de créer un service dédié aux opérations foncières distinct du
service des bâtiments
52
.
En 2015, en raison notamment de sa situation financière, la commune a mis en place
une gestion active de son patrimoine afin d’adapter au mieux les surfaces possédées par la ville
aux besoins réels des services municipaux. À cette date, le patrimoine immobilier bâti de la
collectivité était estimé à 275 000 m2. En février 2019, le service foncier estime à
500 à 600 hectares le patrimoine non bâti de la ville.
De manière générale, la bonne gestion du patrimoine d’une collectivité doit permettre
d’adapt
er constamment les services de la collectivité aux besoins des citoyens. Le regroupement
d’écoles, de lieux de restauration scolaire ou de centres sociaux
, par exemple, ne doit pas être
exclu par principe, tout en tenant compte de leur accessibilité : au vu de la situation financière
de la collectivité et de l’évolution démographique de la ville, de tels regroupements peuvent
permettre de concentrer les ressources humaines et financières sur un site pour apporter un
meilleur service au citoyen.
Le service des bâtiments entretient actuellement plus de 90 sites distincts. Le coût élevé
qu’implique cette situation devrait inciter à un
e réflexion visant à adapter le patrimoine de la
collectivité à ses besoins actuels et futurs.
3.1
La connaissance du patrimoine
À ce jour, la
ville n’est pas
en mesure de fournir un inventaire fiable et actualisé de son
patrimoine bâti et non bâti. S’il est compréhensible qu’elle privilégie l’identification des
bâtiments ou terrains qu’elle peut vendre, au vu de sa situation financière, la réalisation d’un
inventaire physique complet et actualisé de l’ensemble du patrimoine doit être un objectif de
court terme.
La commune
n’est pas non plus en capacité de fournir un suivi des charges et travaux
pour chaqu
e bâtiment. Cependant, elle a commencé à identifier les compteurs d’eau et
d’électricité de ses différents bâtiments, ce qui lui permet d’établir un premier état pour l’année
2018 (voir annexe n° 1).
Début 2019, la collectivité affirme être en cours d’élaboration d’un état pour chaque
bâtiment. Cet exercice doit permettre d'évaluer avec précision l’état des bâtiments et déterminer
un plan prévisionnel de maintenance, d'améliorer le suivi des commissions sécurité, de
contrôler les consommations de fluides e
t mettre en œuvre des actions visant à améliorer les
performances énergétiques des bâtiments, de connaitre avec précision les coûts d’exploitation
des bâtiments pour faciliter l’aide à la décision (par exemple : rénovation ou construction
neuve ; conservation du bien ou cession).
52
Le service gestion foncière travaille à adapter l’usage des locaux dont la ville est propriétaire ou locataire aux
besoins des services et le cas échéant à réaliser des cessions. La direction des bâtiments se charge de l’entretien courant d
es
bâtiments et de la réalisation des travaux décidés par le conseil municipal.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
La chambre constate une amélioration du suivi du patrimoine immobilier sur les
dernières années. Cependant, il reste encore beaucoup à faire pour pouvoir disposer d’une
vision complète du patrimoine bâti et non bâti de la commune, pour contrôler les charges et
frais d’entretien et pour adapter au mieux le patrimoine municipal au besoin de service public.
Recommandation n°
8 : Réaliser un inventaire physique complet du patrimoine
immobilier, bâti et non bâti, de la collectivité et s’assurer de sa conc
ordance avec les états
comptables, conformément à la norme comptable M14.
3.2
Les cessions de patrimoine, vue d’ensemble
Conformément à l’article L.
2241-1 du CGCT, le conseil municipal délibère sur chaque
cession, après avis de l’administration des Domaines
53
. 16
millions d’euros
de cession ont été
réalisées entre 2013 et 2018, ce qui est très significatif pour une collectivité de cette taille
54
.
Une part importante de ce
s cessions est liée à la reconversion de l’ancien site militaire du
quartier Ferrié.
Produits de cession (2013-2018)
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Cumul sur
les années
Produits de cession
397 555
2 824 721
3 420 725
2 782 512
5 178 698
1 305 818
15 910 028
Source : comptes de gestion
Aucune disposition n’impose à la ville de faire précéder ses cessions d’une mise en
concurrence préalable à la vente. Toutefois, lorsque elle fait ce choix qui est naturellement de
bonne gestion, elle doit respecter le principe d’égalité de traitement entre les candidats au rachat
de son bien
55
.
À Laval, les ventes se font :
soit de manière directe avec un interlocuteur déjà identifié pour les petites opérations
ou à des acteurs publics ou financés sur fonds publics (par exemple bailleur social,
société publique locale) ;
soit après consultation des acteurs immobiliers locaux ;
soit après appel à projet pour les opérations significatives.
Sur les opérations significatives, une formalisation plus poussée permettrait d’imposer
aux candidats la présentation de leurs offres - et en particulier de leurs bilans financiers - selon
53
Sauf exception, voir plus loin.
54
Même si les plus-values réelles sont certainement plus importantes, il résulte des comptes que le montant cumulé
des plus ou moins-
values de cession s’élève à 936
000 euros. La liste des cessions fournie par le service foncier n’est pas
concordante avec le niveau des produits de cession apparaissant aux comptes de gestion, ce qui est à examiner par les services
concernés.
55
CE 27 mars 2017 St Procédim, 390347.
COMMUNE DE LAVAL
39
un format fixé par la ville et donc de faciliter les comparaisons des différents postes du bilan
(voir plus loin sur l’opération St
-Julien).
La liste des biens cédés dont le prix est supérieur à 100 000 euros est donnée ci-dessous.
État des biens immobiliers cédés depuis 2013 pour un prix supérieur à 100 000 euros
année
acte
adresse bien cédé
nature bien
prix (€)
acquéreur
2013
ROUTE D'ANGERS (BEAUSOLEIL)
TERRAIN
209 090
SMALM (AEROPORT)
2014
4 RUE MARCEL CERDAN (3 ex logts instituteurs)
BATIMENT
181 000
MEDUANE HABITAT
2014
QUARTIER FERRIE - BATIMENT 45
BATIMENT
200 000
SEM LMA
2014
AV MAL DE LATTRE DE TASSIGNY (résiliation BE)
TERRAIN
482 000
MEDUANE HABITAT
2014
RUE DES 3 REGIMENTS (ex SNCF-sud réseau ferré)
TERRAIN
1 742 000
SPL LMA
2015
36 PLACE DE LA GARE (ex immeuble Garot)
BATIMENT
575 000
SPL LMA
2015
30 PLACE DE LA GARE (ex paierie départementale)
BATIMENT
384 000
SPL LMA
2015
8 RUELLE DES QUATRE PAVILLONS (maison)
BATIMENT
160 000
Privé
2015
24 PLACE DE LA GARE (ex hôtel Arobase)
BATIMENT
260 000
SPL LMA
2015
PLACE DE LA GARE (ex tri postal)
TERRAIN
199 000
SPL LMA
2015
QUARTIER FERRIE - BATIMENT 52
BATIMENT
825 000
LAVAL AGGLO
2015
QUARTIER FERRIE - BATIMENT 8
BATIMENT
825 000
LAVAL AGGLO
2016
9 PLACE DE LA TREMOILLE (ex tribunal commerce)
BATIMENT
160 000
Privé
2016
29-31 RUE DE BRETAGNE (maison)
BATIMENT
100 000
Privé
2016
71 RUE G GUESDON (ex crèche Petite Sirène)
BATIMENT
150 000
Privé
2016
41 RUE RENAISE (maison)
BATIMENT
105 000
Privé
2016
10 ROQUET DE PATIENCE (ex presbytère Cordeliers)
BATIMENT
302 000
Privé
2017
QUARTIER
FERRIE
-
BATIMENT
81
(résid.
Avicenne)
BATIMENT
1 255 000
Privé
2016
28 RUE ST MATHURIN (ex CIO)
BATIMENT
300 000
Privé
2016
POMMERAIES - LOT 6
TERRAIN
100 000
COOP LOGIS
2016
POMMERAIES - LOT 8
TERRAIN
200 000
MEDUANE HABITAT
2017
QUARTIER FERRIE - 139 RUE DE LA GAUCHERIE
(accès ZAC)
BATIMENT
120 000
SPL LMA
2017
9-11 PL ST TUGAL, 43 RUE DU JEU DE PAUME
BATIMENT
250 000
Privé
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40
année
acte
adresse bien cédé
nature bien
prix (€)
acquéreur
2017
6 bis RUELLE DES QUATRE PAVILLONS (maison)
BATIMENT
170 000
Privé
2017
BLD BUFFON - EX FOIRAIL (5 ha sur 8)
TERRAIN
580 000
Privé
2017
QUARTIER FERRI E - BATIMENT 7 (ex état major)
BATIMENT
200 000
Privé
2017
RUE DOCTEUR CHARCOT - LES FOURCHES
TERRAIN
138 160
MAYENNE HABITAT
2017
10 PLACE ST TUGAL (terrain ex cinéma du Maine)
TERRAIN
160 000
Privé
2017
RUE STE ANNE, QUAI P BOUDET (ex hôpital St-
Julien)
BATI
+
TERRAIN
2 301 000
Privé
2017
TERRAINS PIEDS D'IMMEUBLE (six sites)
TERRAIN
420 000
MEDUANE HABITAT
2018
10 RUE DE LA COINTERIE (ex école élémentaire)
BATI
+
TERRAIN
400 000
CONSEIL DEP 53
2018
149 RUE DU VIEUX ST LOUIS (maison)
BATIMENT
160 000
Privé
2018
295 RUE DU VIEUX SAINT LOUIS (maison)
BATIMENT
100 000
Privé
2018
LA BUFFARDIERE (terrain près Carmel)
TERRAIN
359 500
Privé
2018
ANGLE AV DE TOURS / AV KLEBER
TERRAIN
180 000
Privé
Source : commune
Concernant les biens du quartier Ferrié, l’acte de cession de l’État à la ville du
26 juin
2011 de l’ensemble des bâtiments pour un euro symbolique est assorti de deux
conditions :
pour les reventes par la ville dans un délai inférieur à 15 ans, cette dernière doit reverser
la moitié du prix de vente à l’État
56
;
pour les espaces non revendus au bout de 15 ans, elle
doit verser à l’État 8
millions
d’euros
réévalués en fonction de la réalité des biens restants.
Alors que Laval
a cédé nombre de biens sur le site Ferrié, elle n’a jamais versé la somme
qu’elle doit à l’État (1,8
millions d’euros
en janvier 2019). Après que la norme lui a été rappelée
par la Direction départementale des finances publiques, la ville a tenté d’obtenir une remise de
dette au niveau du ministre de l’Économie, sans succès. Quand bien même la
commune
continuerait à contester auprès du Premier ministre cette même dette, la chambre souligne que
56
Dont sont déduits les éventuels travaux par exemple de dépollution effectués avant la revente.
COMMUNE DE LAVAL
41
cette somme doit être inscrite en charge ou à défaut être provisionnée. Le conseil municipal
doit être informé de la démarche entreprise.
L’équilibre du budget municipal reposant largement sur le niveau des cessions la
question de leur prévisibilité est essentielle. La chambre constate de fortes variations dans des
documents prévisionnels dont la date est proche. Ainsi le rapport d’orientati
on budgétaire pour
2019, présenté en novembre 2018, prévoit 3,6 millions de cession sur la période triennale
2019-2021. Un document présenté aux banques en mars 2019 prévoit 6,3 millions de cessions
sur la même période
57
.
La chambre a étudié toutes les cessions d’un montant significatif et n’a pas identifié de
problème majeur. La grande majorité des cessions se font à un prix proche de l’évaluation des
Domaines et sans disposition particulière.
Les cessions à titre gratuit et la cession St-Julien sont étudiées ci-dessous.
3.3
Les cessions à titre gratuit
La commune est fondée à décider du prix de cession de ses biens en fonction de l’intérêt
général, quitte à aller jusqu’à des cessions à titre gratuit entre personnes publiques
dans
certaines conditions restrictives
58
. La ville a opéré plusieurs cessions de cette nature entre 2013
et 2018 sans que les contreparties d’intérêt général attendues soient clairement présentées au
conseil municipal.
État des biens cédés à titre gratuit 2015-2018
année
acte
cession
adresse
/
dénomination
bien cédé
nature bien
cédé
surface
terrain
(m²)
surface
plancher
(m²)
année
entrée
patrimoine
avis Dom (€)
acquéreur
2015
QUARTIER
FERRIE
-
BATIMENT 68
BATIMENT
4 564
4 500
2011
1 350 000
REGION PAYS DE
LA LOIRE
2015
QUARTIER
FERRIE
-
BATIMENT 12
BATIMENT
699
2 114
2011
2 400 000
LAVAL
AGGLOMERATION
2018
QUARTIER
FERRIE
-
TERRAIN
95 160
2011
1 000 000
CONSEIL
DEPARTEMENTAL
57
En réponse aux observations prov
isoires, la ville a indiqué qu’«
au rapport d’orientation 2019, présenté en
novembre 2018 figure un montant de cessions de 2.6 millions en 2019 et 0.5 millions en 2020 et 2021 soit au total 3.6 millions
d’euros sur cette période de 3 ans. C’est ce même prévisionnel qui a été présenté aux banques mais, pour les rassurer sur la
capacité de la ville à tenir cet objectif, ont été listées des ventes potentielles supplémentaires, susceptibles de se substituer à des
transactions qui seraient retardées dans leur réalisation ».
58
CE, 25 septembre 2009, req. n° 298918. Des cessions à titre gratuit entre personnes publiques sont
réglementairement justifiées par décret sous la forme d’apports en participation au profit des établisse
ments publics ou des
collectivités territoriales (décret n
o
2006-
1282, 19 octobre 2006 portant apport d’immeubles domaniaux à la Commune
d’Aulnay
-sous-
Bois) au titre de l’article L. 3211
-
24. Cependant, l’utilisation de la technique de l’apport, issue du dr
oit des
sociétés, demeure inhabituelle dans les relations entre l’État et les collectivités territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42
année
acte
cession
adresse
/
dénomination
bien cédé
nature bien
cédé
surface
terrain
(m²)
surface
plancher
(m²)
année
entrée
patrimoine
avis Dom (€)
acquéreur
ESPACE
MAYENNE
2018
QUARTIER
FERRIE
-
LOTISSEMENT
TERRAIN
18 500
2011
pas
d'observation
SPL LMA
2018
POMMERAIES
- LOT 3
TERRAIN
2 100
1965
168 000
STE
FONCIERE
Rénovation urbaine
2018
POMMERAIES
- LOT 4
TERRAIN
2 094
1965
167 520
STE
FONCIERE
Rénovation urbaine
2018
65
RUE
DAVOUT
(ex
centre
médico-
scolaire)
BATIMENT
+ TERRAIN
2 029
300
?
100 000
CCAS
Source : commune
Si les apports en participation à des opérations de rénovation urbaine et au CCAS sont
compréhensibles s’ils sont correctement inscrits en participation de la
collectivité dans les
opérations concernées, trois cessions à titre gratuit posent question :
Le bâtiment 12 (hôtel communautaire) à Laval agglomération
Le 18 février 2013, le conseil municipal autorise la mise à disposition gratuite avant
cession du bâtiment 12 Ferrié (2100 m2) au bénéfice de Laval agglomération. Le
30 octobre
2015, l’administration des Domaines évalue le bien à 2
,4 millions
d’euros
. Le
14 décembre 2015, la ville estime à 1,5 millions
d’euros
les travaux effectués par
l’agglomération sur le bien sans
présenter le détail des travaux concernés au conseil municipal
et celui-ci valide la vente à zéro euro. Le bâtiment est effectivement cédé à titre gratuit le
22 décembre 2015.
Quand bien même le niveau de travaux aurait effectivement atteint 1,5 millions
d’euros
,
la ville n’a pas détaillé au conseil municipal les contreparties d’intérêt général qui justifiaient
la mise à disposition gratuite de ce bâtiment pendant deux ans, puis sa cession avec une perte
de l’ordre de 900
000 euros.
Le bâtiment 68 (formations sanitaires et sociales) à la région Pays de la Loire
Concernant la cession du bâtiment 68 à la région (bâtiment formations sanitaires et
sociales), la ville n’a pas compétence en matière de formation professionnelle. Cet apport d
e
1,3
millions d’eu
ros au projet a été décidé par le conseil municipal le 17 juin 2011 et confirmé
par la signature de l’acte de vente du 17 décembre 2014 sans présentation précise des
contreparties d’intérêt général attendues.
Le terrain pour l’Espace Mayenne au conseil d
épartemental
COMMUNE DE LAVAL
43
Le 20 mars 2017, la ville décide de céder à titre gratuit au département de Mayenne un
terrain d’une dizaine d’hectares constructibles dont l’évaluation la plus basse est
d’
1 million
d’euros, en 2018
59
, afin de lui permettre de construire le bâtiment de
l’Espace
Mayenne.
Même si le conseil départemental a participé à l’aménagement des espaces publics pour
un montant de 1,2
millions d’euros
(délibération du 9 mai 2016), ce qui est usuel s’agissant
d’une ZAC, la ville n’a pas explicité les contreparties d’intérêt général qui s’attachaient à la
cession gratuite de ce terrain constructible.
Au cours de l’instruction, la commune a justifié ces cessions à titre gratuit soit par la
volonté d’occuper au plus vite les espaces laissés vacants par l’armée, soit par la volonté de
subventionner un projet commun avec d’autres collectivités. La chambre
entend ces arguments
mais maintient qu’une alternative aurait été de valoriser les biens en cause puis de
subventionner chacune des opérations dans la limite des compétences communales. Le conseil
municipal aurait alors été correctement informé des subvent
ions qu’il choisit d’apporter à tel
ou tel projet de développement territorial.
La situation financière actuelle de la ville plaide nettement pour la clarté des relations
avec les autres collectivités du territoire, en particulier dans les opérations foncières.
3.4
La cession du site St-Julien
En raison de son ampleur et de son caractère stratégique pour la ville, la chambre a
examiné les conditions de la cession du site St-Julien.
En 2012, la ville de Laval acquiert un ensemble immobilier pour 2 150 000 euros avec
pour projet de créer un centre culturel. L’ensemble comporte 7000
m2 de bâtiments sur un
terrain de 1,7
ha en cœur de Laval. L’achat a été financé par un prêt
in fine
, c’est
-à-dire un prêt
dont le remboursement se fait en une seule fois à la fin de la durée prévue
60
.
Un appel à projet pour cession a été lancé en décembre 2016 et publié dans la presse
spécialisée. La ville a produit la liste de plus de 20 structures (promoteurs, aménageurs) qui
auraient été informées directement de l’existence d’une
consultation. Trois opérateurs ont
présenté une offre. Un promoteur a fait une offre comportant environ 40
millions d’euros
de
travaux et le versement de 2,6
millions d’euros
à la commune.
Cette offre permettait le plus haut niveau de versement financier à la collectivité
et n’a
pas suscité de remarques de l’administration des Domaines.
Pour une opération de cette importance, le dossier d’appel à projet aurait pu utilement
exiger des candidats une présentation de leur équilibre d’opération de manière norm
alisée pour
faciliter la comparaison des offres.
59
L’estimation à 10
euros le m2 de terrain constructible est très nettement inférieure au prix médian du m2 de terrain
sur l’ensemble du département
de la Mayenne de l’ordre de 50
euros au printemps 2019.
60
En l’occurrence 2015.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44
Un paiement de la somme en deux parties était prévu : 1 million dès la signature de
l’acte et 1,6
million après obtention des autorisations de construire purgées de tout recours. De
plus, une clause
prévoyait que dans le cas où l’ensemble du site ne serait pas constructible
comme prévu, la cession se ferait à 2
millions d’euros
.
Ce mode de paiement, qui diffère de l’habituel compromis de vente avec conditions
suspensives permettant à l’acheteur de se
dédire s’il n’obtient pas de permis de construire, avait
pour but, explique la ville, de permettre à l’acheteur d’engager des travaux de réhabilitation
rapidement.
3.5
Les biens pour lesquels la ville paye ou reçoit un loyer
En 2018, le service foncier indique que la ville de Laval a versé environ 326 000 euros
de loyers
61
. Depuis 2014, elle a clos ou résilié 12
baux, ce qui lui permet d’économiser
192 000 euros par an. Cette réduction significative du nombre de biens loués aux stricts besoin
du service public constitue un travail à poursuivre.
En 2019, la commune loue encore pour près de 30 000 euros par an des bureaux, une
crèche et des logements
62
, ainsi qu’une maison de quartier à Méduane
habitat. Les règles
encadrant les locations d’un bailleur social sont d
éfinies aux articles L. 442-8-1 et L. 442-8-2 du
code de la construction et de l’habitation. Ces dispositions ne sont pas respectées au moins pour
les locations du 16,
rue Renaise et du presbytère Grenoux car il ne s’agit pas de logements
sociaux. La ville
doit réviser l’ensemble de ses locations à Méduane
habitat et mettre fin aux
locations irrégulières.
En 2018, la collectivité a perçu environ 286 000 euros de loyers. Pour plusieurs baux,
elle
ne suit pas la date d’échéance, ce qui est porteur de risques
et doit être corrigé. Lors de la
contradiction,
l’ordonnateur
affirme avoir pris ses dispositions pour facturer les loyers aux dates
effectivement prévues dans les baux et les conventions de mise à disposition.
3.6
Les baux de long terme aux bailleurs sociaux
Pour faciliter la construction de logements sociaux, la ville a mis à disposition
gratuitement dans le passé (1980-2005 essentiellement), des terrains à des bailleurs sociaux.
Ces baux de très long terme ont permis aux bailleurs de construire des logements sans supporter
le prix du terrain.
Les bailleurs sociaux ne payent pas de loyer pour ces terrains. En raison de leur durée
(70, 80
ans), il est souvent dans l’intérêt de la
commune de céder ces baux emphytéotiques aux
bailleurs. Cela constitue une ressource immédiate pour elle, simplifie la situation de propriété
61
Dont des parkings à la SNCF (30 000 euros par an) et un centre sportif et un parking à Laval Mayenne
aménagement (180 000 euros par an).
62
Rue de Rennes, rue Renaise, rue Jamin, rue Oudinot principalement.
COMMUNE DE LAVAL
45
des biens
et permet aux bailleurs d’avoir la propriété complète de leurs biens, ce qui est
intéressant pour eux pour réaliser des travaux et pour emprunter à long terme.
La ville a engagé ce travail de cession à Méduane habitat par la résiliation de deux baux
de ce type à Grenoux (482 000 euros) et rue Messmer (1.2 millions). D’autres opérations de ce
type sont en cours.
3.7
Les locaux mis à disposition d’associations
La ville de Laval a choisi de
mettre à disposition d’association
s de nombreux locaux
communaux afin d’assurer la vitalité de la vie
sociale ou démocratique et encourager la
participation des citoyens aux missions d’intérêt général. Cette position politique a été
maintenue ces dernières années, alors que la situation financière de la commune était
particulièrement tendue
63
.
Ces mises à disposition de locaux constituent une simple faculté pour la commune : les
associations ne disposent d’aucun droit à l’utilisation de locaux municipaux, l
e conseil
municipal pouvant toujours décider de modifier l’affectation ou l’occupation des biens
communaux.
Par principe, sauf si une discrimination est justifiée par l’intérêt général, la commune
doit veiller à l’égalité de traitement entre les structures qui sollicitent l’utilisation de locaux
communaux, notamment en ce qui concerne la gratuité ou la contribution fixée pour cette
occupation
64
.
Cette égalité
de traitement n’est pas
assurée à Laval : en absence de suivi resserré des
mises à disposition de locaux, pour des raisons principalement historiques, certaines
associations payent leurs fluides (eau, électricité, chauffage), d’autres non. Pour certaines, le
ménage ou l’entretien des espaces verts est effectué par du personnel communal. En l’absence
de visibilité sur l’intégralité des surfaces et bâtiments mis à disposition, le conseil municipal ne
peut pas s’assurer du caractère égalitaire des mises à disposition.
De plus, les
conventions d’occupation des locaux fournies à la chambre sont souvent
imprécises. La plupart des associations ne payent pas leurs charges, ce qui incite peu à des
comportements vertueux en matière de développement durable (
voir en annexe n° 1 Les
consomma
tions d’eau et d’électricité
). Une actualisation et une uniformisation de ces
documents serait de bonne gestion.
Le conseil municipal devrait donc
délibérer régulièrement sur l’ensemble de ces mises
à disposition de locaux aux associations pour qu’il acco
rde celles-
ci dans un but d’intérêt
général, de manière équitable et en connaissance de cause. En réponse aux observations
provisoires,
l’ordonnateur
a confirmé qu’
il partageait les constats et remarques de la chambre.
Après l’identification précise des lo
caux mis à disposition des associations fin 2019, il indique
63
De manière générale, ces mises à disposition gratuites pour les associations ne sont jamais gratuites pour le
contribuable : en effet, d’une part la ville supporte souvent les charges d’exploitation du local, d’autre par
t la ville perd un loyer
ou le produit d’une vente. Par conséquent, ces mises à dispositions doivent être considérées comme des dépenses budgétaires,
que le conseil municipal renouvelle ou non chaque année.
64
CE 15 octobre 1969, Association Caen Demain ; Sénat, question parlementaire M. Huguet, 4 décembre 1997.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46
que « l’étape suivante sera de mettre en place des mécanismes de responsabilisation des
occupants ».
3.8
Les équipements sportifs
La ville loue ses gymnases au département et à la région pour que les collégiens et les
lycéens puissent les utiliser. En 2018, le département a payé 66 948
euros pour l’ensemble des
gymnases et stades et la région 34 645 euros.
Les tarifs appliqués n’ont pas été réévalués depuis 2012. Le tarif maximal pour un grand
gymnase chauffé est de 10
euros de l’heure ce qui parait sous
-évalué par rapport à ce qui se
pratique dans d’autres villes.
Les deux collectivités concernées (département et région) pourraient se voir imposer
des tarifs réévalués pour prendre en compte la réali
té du service offert et l’évolution du coût
des fluides et des charges de surveillance et d’entretien. Suite aux observations de la chambre,
l’ordonnateur
s’est engagé à actualiser ces tarifs fin 2019.
La ville met également ses équipements sportifs (stades, gymnases, aérodrome, centre
de tir, dojo, Palindrome, club nautique, centre équestre, etc.) à disposition d’associations.
Depuis 2013, le conseil municipal n’a jamais délibéré de manière globale sur ces mises à
disposition qui se sont peu à peu établies au cours des années.
Le conseil municipal est libre chaque année de réviser sa politique d’attribution de
locaux, qui constituent au même titre que les aides financières des soutiens aux clubs sportifs.
Il serait de bonne gestion de présenter annuellement au conseil municipal un état complet des
mises à disposition (avec ou sans ménage, fluides, surveillance, etc.), ce qui permettrait de
s’assurer que les surfaces et horaires alloués sont bien adaptés à l’activité d’intérêt général que
le conseil municip
al entend promouvoir et que le principe d’égalité de traitement est bien
respecté. Lors de la contradiction,
l’ordon
nateur
a affirmé partager l’appréciation de la chambre
et s’est engagée à une présentation annuelle en conseil municipal.
3.9
Les locaux mis à disposition gratuite de syndicats
La ville met à disposition d’une part un bâtiment de grande taille (rue St
-Mathurin) aux
syndicats départementaux, d’autre part des espaces pour les syndicats municipaux (90
rue de
Rennes).
Ces mises à disposition sont anc
iennes et n’ont fait l’objet d’aucune délibération du
conseil municipal depuis le 1
er
janvier 2013. En particulier pour les syndicats départementaux,
la délibération date du 21
décembre 1990 et la convention de mise à disposition gratuite d’une
durée d’un
an renouvelable par tacite reconduction du 15 février 1991. La commune met
également à disposition du mobilier, prend en charge le chauffage, l’eau, l’électricité, la taxe
d’habitation et la redevance pour ordures ménagères.
Les collectivités peuvent mettre des locaux à disposition des organisations syndicales
lorsque celles-ci en font la demande. Le maire détermine les conditions dans lesquelles ces
COMMUNE DE LAVAL
47
locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l’administration des propriétés de la
collectiv
ité, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public. Le conseil
municipal fixe le niveau du loyer qu’il souhaite retirer de cette occupation
65
.
Concernant les syndicats départementaux, la question de l’intérêt local pour la commune
se pose
66
. Dans l’hypothèse où la ville souhaite encourager la vie syndicale locale, et au vu de
sa situation financière, elle pourrait apporter un appui en priorité aux syndicats communaux et
non aux syndicats départementaux dont l’action déborde naturellement le
périmètre de la
commune et peuvent voir d’autres niveaux de collectivités soutenir leur action.
Dans la mesure où le conseil municipal ne s’est pas prononcé sur ces mises à disposition
de locaux depuis longtemps, que les structures concernées ne payent actuellement ni loyer ni
charge et au vu de la situation financière de la commune, une délibération sur ces mises à
disposition de locaux aux profits d’organisations syndic
ales serait bienvenue.
Recommandation n°
9
: Sécuriser la mise à disposition de locaux au profit d’as
sociations
(dont clubs sportifs) et d’organisations syndicales par des délibérations régulières du
conseil municipal et conclure des conventions d’occupation précaire des locaux prenant
en compte les objectifs de développement durable.
65
CGCT art L1311-18 issu de la loi n°2016-1088, art 27 du 8 août 2016 (autrefois CGCT L.2144-3).
66
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48
4
LE SUIVI DES SATELLITES ET DES DELEGATIONS DE
SERVICE PUBLIC
4.1
Les prises de participation et les garanties d’emprunt
La ville est actionnaire de la société d’économie mixte Laval Mayenne aménagement,
du bailleur social Méduane habitat et de la société publique locale Laval Mayenne
aménagement.
Dans les comptes administratifs (annexe C2) reste affiché un actionnariat auprès de la
Semeen, société qui a été fusionnée dans la Sacola puis dans la Société d’économie mixte
(SEM) Laval Mayenne aménagement. Ce point doit être corrigé.
La commune a garanti de nombreux emprunts par le passé. De manière classique, elle
se porte garante pour des opérations de logement social (pour un encours supérieur à
80 millions
d’euros
pour Méduane
habitat) et des opérations de l’établissement publi
c foncier
local, de la SEM ou de la SPL Laval Mayenne aménagement.
La collectivité se porte également garante pour des structures privées diverses,
notamment associatives. Elle a garanti par le passé des prêts pour des structures sociales et
médico-sociales
(1,3
millions
d’euros
pour
l’ADAPEI,
300
000 euros
pour
l’association
Marchais, 1,3
millions d’euros
pour l’EPHAD Notre Dame de la miséricorde,
700 000
euros pour l’ESAT Belle
ouvrage) mais aussi pour des associations diverses comme la
FAL 53 (100 000
euros) ou l’OGEC St
-Pierre (65 000 euros).
Il est interdit
67
d’apporter des garanties à des associations, groupements sportifs ou
sociétés anonymes à objet sportif. Laval avait pourtant garanti des prêts de l’association de
karting et la société de courses. De telles garanties ne doivent plus être renouvelées.
Au vu de sa situation financière, et alors que le risque d’être appelé en garantie n’est pas
nul comme l’ont démontré les cas de l’ESAT Belle
ouvrage ou de l’ALAF, la ville doit être la
plus pré
cautionneuse possible dans l’octroi de nouvelles garanties. Concernant l’association
lavalloise d’action familiale (ALAF), le coût total pour le contribuable est estimé en novembre
2017 à 700 000 euros.
Par ailleurs, la chambre rappelle que la commune doit chaque année transmettre au
préfet et au comptable public, avec son compte administratif, les comptes certifiés des
organismes non dotés d'un comptable public et pour lesquels la commune a garanti des
emprunts (art. L. 2313-1-1, CGCT). Le respect de cette disposition est de bonne gestion : il
s’agit de s’assurer que la ville surveille la situation financière des organismes dont elle a garanti
des emprunts.
67
Garanties en faveur d’associations, de groupements sportifs et de sociétés anonymes à objet sportif (art 15 de la loi
n° 92-652 du 13 juillet 1992 et articles 7 et 11 de la loi n° 84 du 16 juillet 1984), quelle que soit la taille du bénéficiaire
(CE, n° 161 302)
COMMUNE DE LAVAL
49
4.2
Les relations de la ville avec Méduane habitat
4.2.1
L’information du conseil municipal
Créée en 1925, Méduane
habitat est une société d’économie mixte qui possède un parc
de 5 600 logements. Les relations de la ville avec ce bailleur social sont de plusieurs ordres :
le patrimoine de Méduane habitat est situé à plus de 65 % sur le territoire de la ville de
Laval en dépit d’une politique récente de développement du bailleur sur l’ensemble de
la Mayenne ;
la ville de Laval s’est, au cours du temps, portée garante de trè
s nombreux prêts de long
terme au profit du bailleur pour un montant total à fin 2018 supérieur à
80 millions
d’euros
;
la ville de Laval est l’actionnaire majoritaire de cette société avec 50,01
% des voix au
sein de l’assemblée générale (et 68,5
% des parts sociales) ; 9 conseillers municipaux
représentent la ville au sein des instances.
le bailleur social est le principal artisan de la rénovation des quartiers ANRU
(Pommeraies et St-
Nicolas) et de la construction de l’EPHAD
Ferrié ;
enfin, la ville de Laval a loué, pour de très longues durées une partie de ses terrains ou
biens à cette société dans le cadre de baux de long terme ou emphytéotiques.
Or, alors que cette société, majoritairement détenue par la ville de Laval, est essentielle
pour le territoire, il est anormal que
sa situation n’
ait jamais été évoquée en conseil municipal
sur la période 2013-2018
68
.
Le 18 février 2013, le conseil municipal a adopté une convention prévoyant la mise à
disposition par Méduane à la ville de ses espaces verts pour
qu’elle
en assure l’entretien. Si
cette régularisation juridique était évidemment bienvenue, la chambre rappelle qu’il ne revient
pas à la commune
de prendre en charge l’entretien des espaces verts d’un bailleur social. Outre
les questions de responsabili
té, cela suppose l’affectation de personnel municipal à des tâches
qui devraient être à la charge de la société HLM. Ce point doit être régularisé pour chaque bien
appartenant à des bailleurs sociaux : le contribuable lavallois
n’a pas à
financer
l’entreti
en des
espaces verts de bailleurs sociaux.
68
Sauf cessions de terrains ou de baux emphytéotiques entre la ville et le bailleur social.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
50
4.2.2
La représentation de la ville au sein du conseil d’administration
Par ailleurs, il est essentiel que les élus municipaux représentant la ville au conseil
d’administration de la société se saisissent pleinement de leur rôle. S’il n’est pas question de
s’ingérer dans la gestion quotidienne du directeur général qui porte seul la responsabilité de la
tenue du bailleur, les membres du conseil d’administration de Méduane
habitat pourraient
utilement :
Fixer des objectifs annuels à la société et vérifier si celle-ci les atteint ;
demander des éléments permettant de comparer la société aux autres sociétés HLM du
territoire français
69
;
s’assurer que les recommandations des corps de contrôle (Inspection générale des
fin
ances, Agence nationale de contrôle du logement social) soient suivies d’effet.
Sur certaines périodes, sont constatées des absences répétées de certains membres élus
du conseil d’administration.
Les élus membres du conseil d’administration de Méduane
ha
bitat (qu’ils soient issus
de la majorité ou de l’opposition) doivent également rendre compte à leurs collègues de la
situation du bailleur et de l’exercice de leur mandat en application de l’article L
1524-5 du
CGCT. Cela n’a pas été le cas entre 2013 et
2018. Sur cette période, les élus auraient pourtant
pu indiquer à leurs collègues en conseil municipal :
que ce bailleur social a connu de fortes difficultés financières depuis plus d’une dizaine
d’années
;
que la situation évolue suite à des réformes internes, une nouvelle politique de
développement et des apports en quasi-fonds propres de la Caisse des dépôts ;
que cet organisme ne faisait pas de provisions pour les gros travaux d’entretien de ses
immeubles, et ce depuis 2005, ce qui est atypique et a été critiqué par le commissaire
aux comptes de l’organisme en 2017
;
qu’il n’y a pas non plus passation de provisions pour emprunt à risque (carence critiquée
par le commissaire aux comptes) et que des mesures ont été prises pour sortir de cette
dette risquée ;
que sa politique de rémunération ou de départ de ses dirigeants a été favorable à ceux-ci
à plusieurs reprises ;
que le taux de vacance de logements entre 2016 à 2019 a tendance à augmenter, point
qui peut être expliqué en partie par les opérations de rénovation urbaine et des modalités
de comptabilisation, mais qui doit cependant appeler à la vigilance ;
que le bailleur participe à d’importantes opérations de rénovation urbaine (Pommeraies
et St-
Nicolas) dont l’avancée mérite une information du con
seil municipal en raison de
l’impact sur les populations concernées et les équipements publics.
69
Ce qui est possible grâce aux statistiques produites annuellement par la Fédération des Entreprises sociales de
l’habitat, qui publie
pour chaque bailleur un « Dossier individuel de situation » (« DIS »).
COMMUNE DE LAVAL
51
4.2.3
L’avenir de Méduane
habitat
Le gouvernement mène actuellement une politique visant au regroupement des
organismes HLM
70
.
Dans la mesure où le contribuable lavallois a, depuis 1926, participé à de nombreuses
reprises à la constitution du patrimoine de cette société (par des subventions, des garanties
d’emprunts, des dons ou mises à disposition de terrain, etc.), la question du contrôle de cet
organisme doit impérativement être posée publiquement. Au-
delà de l’impact sur les
10 000 personnes logées, la ville de Laval ne peut considérer comme un point mineur
l’éventuelle perte de contrôle de ce bailleur, au vu de l’argent public qui a été versé à cet
organisme depuis près de 100 ans.
Le bailleur social a aujourd’hui deux options
: soit rejoindre un grand groupe HLM
(possédé par exemple par Action logement, la Caisse des dépôts ou une banque privée), soit
s’allier à d’autres organismes HLM dans le cadre d’une «
société anonyme de coordination ».
La chambre rappelle que le patrimoine de la société est estimé à 169
millions d’euros
et
que ces 5 400 logements produisent environ 22
millions d’euros
de loyer par an.
Le conseil municipal
–
et au-delà le citoyen lavallois - doit être informé des enjeux à
court, moyen et long terme de ces projets de réorganisation. Il s’agit d’un sujet majeur tant pour
le bailleur que pour les intérêts de la ville.
Recommandation n°
10
: Conformément à l’article L.
1524-5 du CGCT, assurer une
information complète et régulière du conseil municipal sur la situation de
Méduane
habitat, ainsi que sur les modalités d’exercice par les élus mandataires de leur
mandat.
4.3
Les relations de la ville avec la SEM Laval Mayenne aménagement
Jusqu’en 2018, la ville de Laval possédai
t 25
% des actions de la Société d’économie
mixte Laval Mayenne aménagements (LMA). La ville était représentée au conseil
d’administration par cinq élus, dont l’un était président directeur général de la sociét
é. Par
tradition à Laval, un élu représentant la ville au conseil d’administration est issu de l’opposition
municipale, ce qui est une bonne pratique.
En 2016, le chiffre d’affaire
s de la société est de 4,2
millions d’euros
. La dette de la
société s’élève
à 31,6
millions d’euros, ce qui s’explique notamment par l’acquisition en propre
de nombreux bâtiments économiques (hangars, bureaux, ateliers) qui font ensuite l’objet d’une
location. La société a donc pour impératif de louer l’ensemble de ses biens immob
iliers pour
s’assurer de rembourser ses prêts.
70
La loi ELAN fixe, pour les organismes HLM et les SEM, un seuil minimal de logements sociaux (12 000) en-deçà
duquel s’impose en principe une obligation
de regroupement à l’horizon 2021. Des exceptions territoriales sont néanmoins
prévues. Ainsi, le seuil ne s’appliquera pas lorsqu’il n‘existe qu’un seul organisme HLM (ou SEM) dans un département.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
52
4.3.1
L’information du conseil municipal
Le code général des collectivités territoriales impose que les élus municipaux
représentant la commune
au sein de société d’économie mixte ou de sociétés publiques locale
pr
ésentent annuellement au conseil municipal un rapport sur l’exercice de leur mandat et
l’activité de la société
71
.
Si des documents sont bien présentés annuellement, les présentations sont tardives
(20 novembre 2017 pour le rapport de gestion 2016 et 17 décembre 2018 pour le rapport 2017).
Cela n’est pas de bonne gestion
: le rapport annuel d’activité de l’année précédente doit être
présenté dans un délai raisonnable pour éviter que l’information produite devienne obsolète.
De plus, les élus (issus de la m
ajorité ou de l’opposition) siégeant au conseil
d’administration doivent présenter leur propre analyse des éléments fournis par la société. Les
représentants de la ville ne peuvent se limiter à la présentation produite par les services de la
société concernée.
Le 17 décembre 2018, a été présenté le rapport de gestion 2017. Cette présentation n’a
suscité aucune question. Or, le rapport de la société mentionnait :
une augmentation d’un tiers de ses bâtiments possédés en propre en raison de
l’acquisition du
Bâtiment ex-Pelletey (1,3
millions d’euros
), acquisition du « PSI
Mayenne » (1,2 millions) et de la maison de santé Ferry (737 000 euros) sans préciser
les perspectives de location de ces nouveaux biens ;
la
comptabilisation
d’une
perte
pour
l’opération
SA
GLAM
à
hauteur
de
561 000
euros ;
la dégradation du résultat d’exploitation en raison de l’obligation de constituer des
provisions pour des opérations « difficiles », qui ne couvrent pas les intérêts d’emprunt
;
l’existence de 3 locaux vacants (sans chi
ffrage de la perte occasionnée) ;
la cession du bâtiment ATE de Château-Gontier, qualifié «
d’événement importa
nt »
sans chiffrage.
Enfin, seul le chiffre d’affaires global de la structure (4,2
millions
d’euros
) était présenté
aux élus, sans comparatif avec l’année précédente et sans détail sur les différents secteurs
d’activité de la société et leur rentabilité.
Tous ces points auraient pu être explicités par les élus mandataires, qu’ils soient de la
majorité
ou de l’opposition, pour assurer une bonne information de leurs collègues. Les élus
lavallois pouvaient demander une comparaison avec les exercices antérieurs, explicitant les
éventuels risques (relatifs notamment aux bâtiments non loués) et chiffrant les opérations
réalisées. L
e rapport annuel d’une société d’économie mixte a vocation à être produit en même
temps que ses comptes annuels certifiés (juin).
71
Les dispositions du CGCT relatives aux sociétés d’économ
ie mixte (SEM) et aux sociétés publiques locales (SPL)
imposent la production d’au moins un rapport annuel par les élus siégeant aux instances des sociétés dont la ville est action
naire.
La collectivité doit garantir la complète information des élus sur les sociétés (SEM, SPL) dont elle est actionnaire,
conformément aux dispositions en vigueur (articles L. 1524-5 et L. 1531-1 du CGCT). Le juge administratif examine avec
attention la qualité de l’information fournie aux élus, lesquels peuvent demander le ra
pport d'activité annuel complet de chaque
société et les documents financiers et comptables.
COMMUNE DE LAVAL
53
Enfin, la chambre rappelle que les élus représentant une collectivité au sein du conseil
d’administration d’une SEM ou d’une SPL sont les mandataires de la collectivité. Ce mandat
leur permet de dégager leur responsabilité civile individuelle et de ne pas être considérés comme
« entrepreneurs de services municipaux ». Cependant, pour que ce régime de la protection de
l’élu s’applique, il faut
absolument
que le mandat soit correctement exercé : d’une part l’élu
doit rester strictement dans le cadre du mandat qui lui a été donné par le conseil municipal,
d’autre part il doit exécuter correctement ce mandat,
et en particulier rendre compte à la
collectivité de la manière dont il a exécuté sa mission en produisant le rapport prévu à l’article
L. 1524-5 du CGCT.
En un mot, les élus mandatés doivent expliquer comment ils ont, au cours de l’exercice
précédent, défendu les intérêts de la commune au sein de la société.
4.3.2
La modification d’actionnariat et de statuts de septembre 2018
Le 24 septembre 2018, le conseil municipal approuve l’augmen
tation de capital de la
SEM LMA
ainsi qu’une modification significative de ses statuts. À l’issue de cette procédure,
la région Pays de la Loire entre au capital de la société à hauteur de 4,68 % du capital. La ville
de Laval détient alors 20,37 % du capital, le département de la Mayenne 20,37 % du capital.
Le changement des statu
ts modifie notamment l’objet social de la société, modification
dont les enjeux ne sont pas présentés explicitement au conseil municipal. La redéfinition de
l’objet social de la société pose la question de la coordination de son action avec celle des autre
s
acteurs de l’économie mixte locale. Cette question aurait pu être abordée explicitement en
conseil municipal pour que les membres de ce dernier puissent voter ces modifications de statuts
en étant parfaitement informés.
Les nouveaux statuts modifient ég
alement la composition du comité d’engagement,
structure essentielle pour décider des opérations réalisées par la société, et donc des risques
financiers pris par les actionnaires. Dans la mesure où la société investit en fonds propres sur
des bâtiments économiques (notamment bâtiments industriels, artisanaux ou tertiaires), il faut
s’assurer que les investissements ne sont pas décidés à partir d’une vision trop optimiste de la
capacité à trouver des locataires. Ce point aurait également pu être explicité.
4.3.3
La maison de santé
Le 2 mai 2017, la ville de Laval a confié une concession de travaux publics d’une durée
de 25 ans à la SEM LMA portant sur :
la réalisation et le financement des travaux de construction d’une maison de santé
(620 m2) ;
l’entretien et la maintenance de l’ensemble immobilier
;
l’exploitation de l’ensemble immobilier (location à des professionnels de santé).
Le financement des 1,5
millions d’euros
de travaux est prévu à 60 % par emprunt
(905 000 euros), le reste étant apporté par la région (300 000
euros), l’État (175
000 euros) et
la ville (120 000 euros). La SEM achète le foncier et réalise les travaux, se rémunère sur la
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
54
durée de 25
ans et doit transférer à la ville la propriété de la maison de santé à l’issue des 25
ans
d’exploitatio
n.
Par conséquent, la commune
n’a pas eu besoin de s’endette
r pour financer cette
opération.
L’équilibre économique du contrat de concession est établi sur la base d’un taux de
remplissage de 90 % (pourcentage de locaux loués à des professionnels de santé). Le niveau de
loyer est plafonné. En août 2018, le taux de remplissage est de 66 %. En 2019, la tendance est
à la progression du nombre de professionnels locataires.
4.4
Les relations de la ville avec la SPL Laval Mayenne aménagement
Le 30 septembre 2013, le conseil municipal autorise le maire à créer une société
publique locale (SPL) avec Laval Agglomération pour porter des opérations d’aménagement.
Le capital de la société est réparti en 3 parts égales entre la ville de Laval, Laval agglomération
et le département.
La société est administrée par un président directeur général, élu de la ville de Laval,
jusqu’en 2018. Le 19 novembre 2018, le conseil municipal choisit de dissocier les fonctions de
président et de directeur général.
Le chiffre d’affaires de la société est de l’ordre de 2
millions
d’euros
, dont
1,5 millions
d’euros
lié à la ZAC de la gare. La dette de la société est de l’ordre de
2 millions
d’euros
.
La société est principalement chargée par la ville, de réaliser les zones d’aménagement
concerté (ZAC) sur les sites de la gare et Ferrié
72
. La chambre n’a pas examiné dans le cadre
du présent rapport la conduite et l’équilibre de ces opérations.
4.4.1
L’information présentée par les élus siégeant au conseil d’administration
Comme pour la SEM, la ville étant actionnaire de la SPL LMA, les élus municipaux
siégeant aux instances de la société doivent présenter annuellement au conseil municipal un
rapport annuel sur la situation de la société et les modalités d’exercice de leur mandat. Le
rapport annuel 2016 est présenté le 20 novembre 2017, ce qui est tardif. Le rapport annuel 2017
est présenté le 17 décembre 2018, ce qui est tardif.
Le 17 décembre 2018, les élus mandataire ne rendent pas compte des modalités
d’exercice de leur mandat au cours de l’année
2017. Seul le document produit par la société est
présenté sans explications particulières. Or, le rapport de gestion ne permet pas pour un regard
72
Créées par délibération du conseil municipal du 3 février 2014. Le 15 décembre 2014, le conseil municipal
approuve la concession de ces deux ZAC à la SPL LMA. Par convention de concession notifiée le 13 mars 2015, la ville de
Laval confie la concession d’aménagement de la ZAC LGV à la SPL LMA. En septembre 2016, est engagée la phase
opérationnelle de réalisation de la ZAC gare. Pour le quartier Ferrié, la ZAC d’une trentaine d’hectares a été concédée à la SPL
LMA par contrat de concession du 2 février 2015.
COMMUNE DE LAVAL
55
extérieur de comprendre l’avancée et les éventuelles difficultés rencontrées dans les différentes
concessions dont la société a la charge.
4.4.2
L’information produite par la société sur les ZAC
Conformément aux articles L 300-
5 du code de l’urbanisme et L.
1523-2 du CGCT, la
société produit un compte rendu annuel à la collectivité (CRAC) pour les ZAC dont elle est en
charge. Pour 2015, le CRAC est présenté le 27 juin 2016. Celui pour 2016 est présenté le
26 juin 2017. Le CRAC pour 2017 est présenté le 19 novembre 2018. Cette présentation tardive
s’explique par une demande d’explications complémentaires par la ville.
Le renforcement du contrôle effectué par la collectivité sur le concessionnaire de ses
ZAC, est de bonne gestion. Les CRAC trouveraient également bénéfice à rappeler le réalisé de
chaque exercice en complément du réalisé à « fin 2017 ».
Au total, la lisibilité de ces documents reste encore perfectible. Ceux-ci doivent
permettre aux membres du conseil municipal de comprendre effectivement les opérations et
donc de mesurer les éventuels risques techniques et financiers pris par la ville dans le cadre de
ces z
ones d’aménagement concerté.
4.4.3
Le contrôle par la ville de la société publique locale
Une société publique locale permet à une commune de confier des marchés sans
publicité ni mise en concurrence à cette société à condition d’exercer sur la société un contrô
le
analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services. Outre sa place dans l’actionnariat, la
ville a démontré la réalité de ce contrôle par la production de compte rendu de réunions
mensuelles de coordination avec la SPL.
Recommandation n°
11 : Conformément aux articles L. 1524-5 et L. 1531-1 du CGCT,
assurer une information complète et régulière du conseil municipal sur la situation de la
société publique locale et la SEM Laval Mayenne aménagement ainsi que sur les
modalités d’exercice par les élus mandataires de le
ur mandat.
4.5
Les relations de la ville avec l’établissement public foncier local de
Mayenne
L’établissement public foncier local (EPFL) de Mayenne est un établissement public
industriel et commercial créé en 2015
73
. Cet organisme permet de porter des opérations
73
Immatriculé au registre du commerce le 15 septembre 2015, l’EPFL a été doté par le département de Mayenne
d’un million d’euros. Le département met à disposition le personnel et les locaux. L’EPFL se charge d’acquérir à la place de
la collectivité un bien immobilier, d’emprunter en son nom pour financer cette acquisition, à charge pour la collectivité soi
t de
s’assurer de la revente du bien, soit de rembourser
elle-même le prêt dans un délai fixé au départ.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
56
foncières (et donc des prêts), pour une durée limitée, au bénéfice d’une commune ou
intercommunalité.
L’EPFL ne se rémunère pas sur ces opérations : il octroie sa signature et sa garantie
gratuitement, ce qui consiste en fait à faire porter conjointement par le département et les autres
intercommunalités mayennaises, une part de la dette de la ville. A l’exception de quelques
opérations modestes en milieu rural, l’EPFL s’est consacré, ces trois der
nières années, au
financement de deux opérations pour la ville de Laval.
Par délibération du 5 octobre 2015, le conseil municipal demande à l’EPFL de se porter
acquéreur pour son compte d’un immeuble situé Val de Mayenne, au pied du château. La
convention de portage doit prévoir « la rétrocession de cet immeuble à la ville de Laval aux
prix d’acquisition augmenté des frais de portage et de gestion
». La convention signée le
1
er
avril 2016 est d’une durée de 4 ans, pour l’acquisition de quatre parcelles pour un montant
total de 396 500 euros
74
. Le 21 mars 2016, le conseil municipal octroie sa garantie sur 50 % du
montant du prêt contracté par l’EPFL.
S’agissant d’équivalents d’emprunts in fine que la
commune doit rembourser à des dates
précises, les conventions de portage passées avec l’EPFL auraient dû être in
scrites en
engagement hors bilan, ce qui n’a pas été le cas jusqu’au compte administratif 2017.
En juillet 2019, la convention est toujours en cours, le bien est toujours mis à disposition
de la ville de Laval, et le rachat du bien toujours à prévoir au 31 mars 2020. Le conseil municipal
n’a pas été informé de l’obligation de racheter ce bien d’un prix de 400
000 euros au
31 mars 2020.
Le 8 février 2016, la ville décide d’acquérir l’immeuble du Crédit foncier pour
2
millions d’euros
en vue d’y créer un pôle d’éducation artistique. Elle charge l’EPFL de
l’acquisition et de l’emprunt le 28 novembre 2016. Une convention de portage est signée à cette
fin le 18 avril 2017 pour une durée de trois ans.
En mars 2019, la convention n’est plu
s en cours car Laval agglomération, désormais
compétente en matière d’enseignement artistique, a décidé d’acheter le bien par délibération du
bureau communautaire du 29 janvier 2018, 2
millions d’euros
.
Il n’y a eu pas d’information explicite, lors des co
nseils municipaux de 2018 ou du début
de 2019 sur la sortie de la convention de portage,
ni de la garantie de l’emprunt, alors que cette
opération a un impact très significatif sur la situation financière de la commune.
Sur c
es deux opérations portées par l’EPFL, le conseil municipal aurait pu être informé
plus clairement soit de la date à laquelle la collectivité
s’est engagée à payer les sommes dues
à l’EPFL, soit de la sortie effective de l’opération (via l’acquisition par l’agglomération).
74
L’article 1.4 de la convention indique que « l’EPFL de Mayenne finance l’acquisition, les frais d’acquisition ainsi
que les éventuels travaux de démolition, dépollution et désamiantage à l’aide d’un prêt à
taux fixe ». Les biens sont
immédiatement mis à disposition de la ville de Laval, qui s’engage à racheter ou faire racheter l’ensemble des biens au bout
de
la période de 4 ans. L’article indique bien que « la présente convention doit être retracée dans les
engagements hors bilans du
bénéficiaire ».
COMMUNE DE LAVAL
57
Dans la mesure où il s’agit d’une dette portée par un organisme tiers, non inscrite au
passif de la ville, et que celle-
ci s’est engagée à
rembourser à une échéance
brève, l’information
du conseil municipal doit être complète et périodiq
uement révisée en cas d’évolution du projet.
4.6
Les relations de la ville avec la régie autonome du théâtre
Le bâtiment du théâtre appartient à la communauté d’agglomération. Il a été qualifié
d’équipement d’intérêt communautaire par délibération du 18 janvi
er 2001. La ville de Laval
loue ce bâtiment à l’agglomération, pour 120
000 à 180 000 euros par an car elle a conservé la
compétence sur le fonctionnement du théâtre.
Le 1
er
juillet 2010, la commune a créé une régie dotée de la personnalité morale et de
l
’autonomie financière pour l’exploitation du théâtre. Elle est représentée au sein du conseil
d’administration par 9 élus (sur
15). Elle
verse une subvention de l’ordre de 600
000 euros à
cette régie pour chaque exercice sous examen.
La régie étant autonome, elle dispose de son budget propre et de son compte au Trésor
public. Ainsi, entre 2013 et 2018, les comptes de gestion affichent une augmentation sensible
des ressources d’exploitation (+
4% par an), une augmentation très sensible des charges de
personnel (+ 7,6 % par an), un effort sur les autres charges et une augmentation régulière des
subventions, en particulier celles de à l’État (+
1,4 % par an).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
58
Principaux agrégats des comptes de gestion de la régie autonome
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
moyenne
Ressources d'exploitation (billetterie)
170 840
200 801
149 427
193 992
224 864
207 530
4,0%
Ressources institutionnelles
(subventions)
774 941
688 517
780 682
855 635
821 687
829 849
1,4%
Total des produits de gestion
945 781
889 319
930 108
1 049 627
1 046 551
1 037 379
1,9%
Charges à caractère général
658 715
628 034
630 153
624 873
657 149
630 826
-0,9%
+ Charges de personnel
285 979
318 569
332 133
373 898
388 225
412 822
7,6%
+ Subventions de fonctionnement
0
0
0
0
0
0
N.C.
+ Autres charges de gestion
0
0
0
0
0
0
N.C.
= Charges de gestion (B)
944 694
946 603
962 286
998 770
1 045 374
1 043 648
2,0%
Source : comptes de gestion
Subventions versées à la régie du théâtre (2013-2018)
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
moyenne
Participations
774 941
688 517
780 682
855 635
821 687
829 849
1,4%
Dont Etat
40 404
41 255
42 500
107 500
96 500
95 000
18,6%
Dont régions
111 537
72 263
85 182
84 335
71 787
63 649
-10,6%
Dont départements
50 000
50 000
50 000
50 000
50 000
50 000
0,0%
Dont communes
573 000
525 000
603 000
607 000
601 000
616 000
1,5%
Dont groupements
0
0
0
6 800
2 400
5 200
N.C.
Dont fonds européens
0
0
0
0
0
0
N.C.
Dont autres
0
0
0
0
0
0
N.C.
Source : comptes de gestion
Cependant, ces comptes ne représentent pas la totalité des produits et des charges de la
structure.
En effet, Laval agglomération assure les travaux d’entretien du bâtiment, les
vérifications techniques, le paiement des fluides, des assurances, de la taxe foncière mais se
décharge, par convention du 18 avril 2007, du respect de la réglementation relative aux
établissement recevant du public. Laval agglomération met également à disposition une équipe
technique, qui représente « presque 50 % des dépenses de personnel » selon un document
interne. La ville de Laval met à disposition de l’agglomération, contre remboursement par cette
dernière, du personnel pour le théâtre.
Cette situation n’est pas de bonne gestion
: ni la commune
, ni l’agglomération,
ni la
régie ne peuvent avoir une vision claire du coût total de cet équipement.
COMMUNE DE LAVAL
59
De plus, la convention du 18 avril 2007 entre la ville et l’agglomération doit être révisée
dans les plus brefs délais. En effet :
le théâtre est mis à disposition de la vil
le, et non de la régie qui pourtant l’utilise, ce qui
pose un problème de responsabilité;
la convention prévoit des mises à disposition de personnel par l’agglomération, sans
remboursement, ce qui est irrégulier ;
la responsabilité en termes de sécurité
, d’intrusion, garde, et de réglementation
« Etablissement recevant du public » repose sur le personnel de la ville, ce qui est
contraire à l’esprit même de la régie autonome dont le président est le représentant
légal ;
les fluides et les assurances sont
pris en charge sans régulation par l’agglomération.
Cette situation a également un impact sur la complétude des comptes de la régie.
La chambre recommande une clarification et une sécurisation juridique de la gestion de
cet équipement en tirant toutes les conséquences de la création de la régie. Lors de la
contradiction,
l’ordonnateur
s’est engagé
à suivre cette recommandation. Au vu de l’usage
effectif de cet établissement, l’engagement d’une réflexion sur le transfert de l’exploitation au
niveau communautaire serait opportun.
4.7
Le suivi de la délégation de service public (DSP) du stationnement
4.7.1
Présentation de la DSP stationnement
Une convention de délégation de service public (DSP) relative au stationnement a été
signée avec la société Urbis Park le 3 octobre 2012 pour une durée de 10 ans
75
. La société
s’engage à créer dans les trois mois une société filiale dite «
Laval Urbis Park » dont les
caractéristiques ne sont pas fixées par la convention et qui se substituera à l’attributaire de la
délégation. La vil
le n’a fixé aucune contrainte quant à la nature et à l’activité de cette filiale, ce
qui témoigne d’une carence dans la rédaction de la convention de délégation.
Après avoir effectué pour 2
millions d’euros
de travaux en début de délégation (dont
500 000 euros financés par la commune), la société Laval Urbis Park exploite les parcs de
stationnement en enclos et ouvrage (1200 places) et conserve les recettes liées à la gestion des
parcs. En 2017, le chiffre d’affaires est de plus d’un million d’euros
76
.
La collectivité conserve la maîtrise des tarifs (y compris dans les parcs) et perçoit les
recettes collectées sur voirie (704 731 TTC pour 2 300 places en 2016, 679 409 TTC en 2017),
des redevances pour occupation du domaine public (par le délégataire à la ville) et une
proportion du chiffre d’affaires (46
581 euros HT en 2016).
75
Cette convention a été complétée par un avenant n° 1 le 15 octobre 2013 et un avenant n° 2 le 29 juin 2015.
L’avenant n°
1 a modifié le périmètre de la délégation, l’avenant n°
2 porte sur une modification de règles de tarification.
76
Le délégataire perçoit également, de la ville, une rémunération pour la gestion matérielle du stationnement sur
voirie (horodateurs) pour un montant forfaitaire de 75 675 euros HT.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
60
Pour éviter des délégations trop longues, défavorables aux collectivités, l’article
L. 3114-
7 du code de la commande publique limite la durée des DSP à la durée d’amortissement
des bie
ns à la charge du délégataire. En l’occurrence, les travaux réalisés s’amortissent sur
10 ans, les horodateurs sur 7 ans. La durée maximale de la DSP a donc été choisie par la ville.
Lors du renouvellement de la DSP en 2022, elle pourra réexaminer ce point
. Il n’y a pas
d’obligation légale ou réglementaire à ce qu’une DSP stationnement soit passée pour 10 ans.
4.7.2
Les biens de la délégation
La DSP ne comprend pas de programme de travaux particuliers. Le délégataire doit
seulement en fin de DSP « remettre gratui
tement à la ville, en état normal d’entretien, tous les
ouvrages et équipements qui feront partie intégrante de la délégation » (art 33). Les horodateurs
seront amortis à l’issue de la délégation. Bien qu’ils aient été achetés suite à un versement de
la commune de 500 000 euros, la convention de délégation ne précise pas explicitement si ces
équipements doivent être maintenus en état pour un usage après 2023.
Aucun des rapports annuels ne mentionne la constitution de provisions. La capacité du
délégataire à remettre les biens en bon état de fonctionnement en fin de contrat
n’est pas
démontrée.
Concernant le parking de la gare, en raison des contentieux des années 2000, la
convention de DSP décharge le délégataire de la quasi-totalité de ses responsabilités
: il n’a pas
une obligation de « résultat » mais de simple « moyen », il ne garantit pas « le traitement
exhaustif des désordres », il se préserve le droit de réclamer à la ville indemnisations si de
nouveaux désordres sont identifiés, et il indique que « les constructeurs seront seuls garants de
la bonne exécution des travaux et des conséquences liées à d’éventuelles malfaçon ». Cette
clause limite considérablement la responsabilité du délégataire.
Le rapport 2017 du délégataire mentionne des travaux de gros entretien à prévoir sur la
gare sud, sur le parc Charles de Gaulle, sur le parc Théâtre et sur le parc St-Martin, qui seraient,
selon la société, à prévoir par la ville. Ni le budget 2018, ni le budget 2019 de la commune ne
prévoient d’investissements s
ur les parkings.
4.7.3
Les rapports annuels du délégataire
Les rapports annuels du délégataire sont bien présentés au conseil municipal. Lus
conjointement avec leurs annexes, ils permettent de suivre l’activité quotidienne du service.
Cependant, ils comportent deux lacunes sur le plan financier :
Premièrement, contrairement à l’article 20 de la convention de DSP, les comptes rendus
financiers du délégataire ne précisent pas l’écart par rapport au compte d’exploitation
prévisionnel établi lors de la passation de la délégation. De plus, la ville avait omis
d’imposer aux candidats que leur prévisionnel soit établi selon le plan comptable
général. Il en résulte que
le prévisionnel et le réalisé, à l’exception des recettes perçues,
sont très difficilement comparables. Entre 2013 et 2017, les recettes réelles sont
supérieures à celles prévues
: le chiffre d’affaires réel est de 5,1
millions d’euros
(contre
4,7
millions d’euros
prévus). Les charges de la délégation ne sont en revanche pas
précisément comparables.
Deuxièmement, il est impossible à la lecture des rapports du délégataire de savoir quelle
COMMUNE DE LAVAL
61
est sa rémunération réelle
. En effet, si l’attributaire était bien la société
Urbis Park
Service, cette société a créé pour porter l’activité, une filiale spécifique. Par
convention du 2 janvier 2017, la société mère se charge en fait de toute la gestion du
service. Les liasses fiscales qui sont fournies par la société filiale en application du
contrat de DSP ne permettent pas de lire la réalité de l’activité.
Surtout, du fait de l’existence de deux structures,
il est très difficile de déterminer la
rémunération effective du délégataire. Outre le résultat net affiché pour la société
Laval Urbis
Park (de l’ordre de 40
000 euros par an), la société mère perçoit des honoraires
(9% du chiffre d’affaire, soit environ
100 000 euros par an) qui doivent couvrir des frais
d’administration dont le contenu précis est indéterminé. La société mère perçoit également des
« impôts et taxe corporate » (20 à 30 000
euros par an) dont on peut supposer qu’il s’agit de
l’usage de la
marque.
Si la ville ne peut modifier significativement l’équilibre économique du contrat en cours
d’exécution, elle peut améliorer sensiblement son information pour exiger que soient détaillés,
dans le rapport du délégataire pour chaque exercice, le contenu des « impôts et taxes corporate »
et des « honoraires ». Elle pourra ainsi se préparer à la passation de la prochaine DSP ou à la
reprise en régie du service (à partir de 2023).
En réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur
s’est engagée à ren
forcer le suivi
et le contrôle de cette DSP et à être vigilante sur la rédaction du cahier des charges de la future
DSP.
4.8
Le suivi de la DSP chauffage
Le chauffage urbain est constitué de deux réseaux de chaleur distincts dans les quartiers
St-Nicolas et Ferrié. Le contrat de délégation signé pour une durée de 21 ans à compter du
2
septembre 2014 prévoit l’interconnexion de ces deux réseaux. Le délégataire est l’entreprise
« Laval énergie nouvelle », filiale des groupe Coriance et Séché Eco-industrie
77
.
Le délégataire produit bien chaque année des rapports rendant compte de la délégation
conformément à l’article L.
3131-5 du CGCT. Ces rapports distinguent un compte rendu
technique et un compte rendu financier.
Si ces rapports sont précis, ils permettent très
difficilement à un œil non expert de se
prononcer tant sur les aspects financiers que sur la qualité effective du service apporté. Au
surplus, la phase de croissance du réseau rend particulièrement difficile l’évaluation des
résultats atteints. Par exempl
e, la chambre n’est pas en capacité d’établir avec certitude le
niveau de la rémunération effective du délégataire.
Au vu de la durée de la délégation, de l’importance de ce service public pour la
population et de l’importance des entreprises en cause pour l’agglomération lavalloise, la ville
77
L’exploitation est sous
-traitée à la société D
alkia. Cette dernière société réalise également en 2017, l’essentiel des
travaux de renouvellement et de gros entretien.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
62
pourrait utilement se faire accompagner pour un expert externe pour assurer un suivi effectif et
une analyse des résultats de cette délégation.
Recommandation n°
12
: S’assurer que le conseil municipal dispose bien, chaque année,
d’une information précise et fiable sur la rémunération des entreprises délégataires de
service public.
COMMUNE DE LAVAL
63
5
L’INFORMATION BUDGET
AIRE ET FINANCIERE ET LA
FIABILITE DES COMPTES
5.1
L’information budgétaire et financière
5.1.1
Les différents budgets de la commune
En 2013,
le budget de la ville était composé d’un budget principal et de cinq budgets
annexes (assainissement, eau, pompes funèbres, lotissement Beauregard, parkings). En 2018,
suite au transfert de la compétence eau et assainissement à l’intercommunalité et la cl
ôture
pompes funèbres (2017), il ne reste plus que deux budgets annexes : lotissement Beauregard et
parking.
Seul le budget annexe parking porte un emprunt, à taux non risqué. Au
31 décembre 2018, le capital restant dû sur ce budget annexe est de 6,9 mill
ions d’euros
.
Le lotissement Beauregard est actuellement une rés
erve foncière d’une valeur de
1,6
millions d’euros. La ville s’est endettée pour acquérir ce terrain dont seule la vente
permettra d’équilibrer ce budget annexe.
Le budget principal représente 96 % des recettes de fonctionnement.
5.1.2
Le transfert des compétences eau et assainissement
La loi n° 2015-
991 du 7 août 2015 (loi NOTRé) prévoit qu’avant le 1
er
janvier 2020 les
communautés de communes et d’agglomération dispos
ent, au titre de leurs compétences
obligatoires, de
celles relatives à l’eau potable et à l’assainissement
78
.
À Laval, deux étapes sont prévues : le transfert des compétences eau potable,
assainissement collectif et non collectif au 1
er
janvier 2017, le transfert de la compétence eaux
pluviales au 1
er
janvier 2020.
Le 27 juin 2016, le conseil municipal s’est prononcé sur le transfert des compétences
eaux et assainissement à l’intercommunalité
, mais ni le rapport ni la délibération ne précisaient
les conséquences financières, tarifaires, techniques et en termes de ressources humaines de ce
transfert pour la ville de Laval. Quand bien même le sujet aurait déjà été traité au sein du conseil
communautaire, le conseil municipal devait être informé des conséquences financières et
tarifaires qui avaient d’ailleurs fait l’objet d’une étude de qualité préalablement au transfert.
78
Sans préjudice de l’article 1
er
de la loi n°2018-702 du 3 août 2018 qui a aménagé les obligations posées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
64
Le 19 décembre 2016, le conseil municipal se prononce en faveur du principe du
transfert des résultats des budgets annexes de l’eau et l’assainissement à l’agglomération qui
s’élevaient, au 31 décembre 2016 à 7,5
millions d’euros
. Cette décision est favorable à Laval
agglomération,
étant relevé qu’un tel transfert n’est pas obligatoire
79
.
Le niveau de ces excédents s’explique en partie par
le caractère limité des travaux de
renouvellement des canalisations réalisées sur les années précédant le transfert. Ainsi, en 2016,
moins d’un kilomètre de canalisations (sur 322 km) avait été renouvelé pour l’eau potable et
moins de 200 mètres (sur 329 km) pour le réseau des eaux usées.
Contrairement à la situation de toutes les autres communes de l’intercommunalité, les
modalités précises du reversement de ces excédents
n’ont pas été établies par une convention.
La ville de Laval a donc fixé librement et unilatéralement depuis 2017 le rythme et le niveau
de ses versements à l’agglomération. Cette situation est favorable à la trésorerie de la ville au
détriment de celle de l’intercommunalité.
5.1.3
Les débats et rapports d’orientation budgétaire
Les débats d’orientation budgétaire se tiennent bien préalablement à l’adoption du
budget. À plusieurs reprises, les rapports d’orientation budgétaire (ROB) ne comportaient pas
toutes les informations imposées par la réglementation. Ainsi, en 2013-2014, les rapports ne
présentaient
pas
d’engagements
pluriannuels
chiffrés.
Les
documents
s’améliorent
progressivement à partir de 2015, suivant en cela le renforcement des obligations législatives
et réglementaires.
Le rapport doit comporter « une présentation de la structure et de l'évolution des
dépenses et des effectifs », et préciser « notamment l'évolution prévisionnelle et l'exécution des
dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail
80
».
Les renseignements sur ce volet mériterai
ent d’être complétés.
Par exemple, dans le rapport d’orientation budgétaire 2019, la ville prévoit une baisse
des dépenses de fonctionnement (hors dette et hors mutualisations) de 0,8% en moyenne chaque
année entre 2018 et 2022. S’agissant d’un objectif d
ifficile à atteindre, les mesures prises à cette
fin auraient pu utilement être explicitées.
De plus, les « principales évolutions relatives aux relations financières entre la commune
et l’EPCI à fiscalité propre dont elle est membre » prévues à l’article
D. 2312-3 du CGCT, sont
présentées de manière très ramassée. Ainsi, il y a une très forte évolution entre les attributions
de compensation prévues au ROB
2018 et celle prévues au ROB 2019 sans qu’une explication
ne soit apportée au conseil municipal.
De
manière générale, la commune doit veiller à ce que le rapport d’orientations
budgétaire comporte l’ensemble des éléments imposés par la réglementation
: en effet, le juge
79
Dans sa décision n° 386
623 du 25 mars 2016, le Conseil d’Etat a jugé que « le solde du compte administratif du
budget annexe d’un SPIC ne constitue pas un bien qui serait nécessaire à l’exercice de ce service public » et n’a donc pas en
conséquence, à être transféré de plein dr
oit à l’EPCI nouvellement compétent. Cependant, l’intérêt général et les exigences de
qualité et de continuité du service justifient un tel transfert à l’autorité compétente.
80
Voir l’article
D. 2312-3 du code général des collectivités territoriales.
COMMUNE DE LAVAL
65
administratif considère que des lacunes d’information dans le ROB constituent une irr
égularité
substantielle de nature à entacher d’irrégularité la procédure d’adoption du budget primitif
81
.
5.1.4
L’information fournie en annexe du compte administratif
Les états annexes du compte administratif ont pour fonction d’informer le citoyen et les
élus sur les finances de la commune
82
. La rédaction de ces annexes peut être améliorée, en
particulier sur les points suivants :
en 2017, l’annexe
B1-1 (Etat des emprunts garantis par la commune) est mal remplie.
Dans la première catégorie (« total des emprunts contractés par des collectivités ou
des EP hors logement social ») est inclus Méduane
habitat qui n’est ni une collectivité,
ni un établissement public ;
en 2017, l’annexe
C1-1 portant sur le personnel ne correspond pas à la maquette de la
réglementation M14.
Pour ce qui concerne l’annexe sur le personnel, la ville s’est engagée à se doter en 2020
d’un nouveau module informatique permettant le suivi des effectifs et des postes.
5.1.5
La sincérité des prévisions budgétaires
La capacité de la commune à établir de façon fiable et sincère ses précisions budgétaires
peut être évaluée principalement par le taux d’exécution des crédits votés par le conseil
municipal.
Les taux d’exécution budgétaire de la section de fonctionnement oscillent, sur la période
examinée, entre 96 % et 99 % en dépense, et entre 102 % et 105 % en recette. La réalisation
correspond donc bien aux décisions du conseil municipal.
En revanche, en investissement, les prévisions d’investissement sont toujours
surévaluées. Le taux d’exécution des dépenses est compris, sur la période, entre 46
% et 70 %,
et des recettes entre 41 % et 75 %. Si la commune explique ces écarts principalement par des
aléas de calendrier et une inadéquation entre les projets et les effectifs des services chargés de
les conduire, la chambre maintient que la ville doit viser à rapprocher les prévisions budgétaires
votées par le conseil municipal des réalisations effectives, ce qu
e l’ordonnateur
s’est engagé à
faire en cours de contradiction.
De plus, l’écart entre les emplois autorisés par le conseil municipal et les emplois
pourvus reste significatif sur la période. La situat
ion s’améliore
en décembre 2018.
Une ville de cette taille doit être en capacité de mieux anticiper ses investissements et
ses besoins en personnel et ainsi de n’afficher au budget que ce qui sera effectivement
81
CAA Douai 14 juin 2005, commune de Breteuil-sur-Noye ; TA Nice 10 novembre 2006, M. Antoine Di Lorio c/
commune de La Valette-du-Var ; TA Nice 19 janvier 2007, M. Bruno Lang c/ commune de Mouans-Sartoux.
82
La liste et le contenu de ces annexes est fixée aux articles L. 2313-1 et R. 2313-3 du code général des collectivités
territoriales.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
66
réalisable, ce qui participe à la bonne information du conseil municipal et à la sincérité de
l’exercice budgétaire.
5.1.6
Le suivi des engagements et des autorisations de programme
La commune ne dispose pas de règlement comptable et financier, ce qui serait pourtant
de bonne gestion : il est important que l’ensemble des services partage
nt une bonne
compréhension des règles financières et comptables et pratiquent par exemple les engagements
de la même manière. La chambre invite donc la commune à mettre en place un tel document
qui pourrait s’intégrer au règlement intérieur établi en application de l’article L.
2121-8 du
CGCT
83
.
L’article L.
2342-
2 du CGCT impose la tenue d’une comptabilité d’engagement c’est
-
à-dire de réserver les crédits nécessaires et assurer leur disponibilité au moment du
mandatement et du paiement, ce qui permet notam
ment d’avoir de la
visibilité sur ses dépenses.
Or, l’examen des fichiers comptables témoigne de lacunes persistantes sur l’engagement des
dépenses de fonctionnement et d’investissement pour tous les exercices.
Il n’y a pas d’engagement
, par exemple, pour les dépenses de la cuisine centrale, ce qui
n’est pas compréhensible pour une commune de cette taille. Concernant les dépenses
d’investissement, les montants payés sans engagement préalables sont très importan
ts : en
2016, ils s’élèvent à 3,
4
millions d’e
uros, en 2017, à 6,8
millions d’euros
. La commune explique
ce fait par des difficultés informatiques pour rapatrier les numéros d’engagement liés à des
autorisations de programme.
Cette situation n’est pas satisfaisante
: la commune doit être en capacité de faire
précéder ses paiements par des engagements comptables, ce qui doit lui permettre de prévoir
correctement les montants qu’elle s’est engagée à payer. La dématérialisation en
cours doit être
l’occasion de respecter la loi en la matière.
Recommandation n°
13 : Mettre en place un engagement systématique, tant pour les
dépenses de fonctionnement que pour les dépenses d’investissement, conformément aux
articles L. 2342-2 du CGCT, R. 2342-1 à 12 et R. 2311-11 du CGCT.
Concernant les opérations d’investissement pluriannu
elles, les autorisations de
programme doivent donner au conseil municipal une visibilité correcte sur les dépenses qu’il
faudra prévoir pour achever une opération lancée une année donnée.
La commune pratique les autorisations de programme (AP), c’est
-à-di
re qu’elle informe
le conseil municipal du montant total du projet pour les opérations d’investissements
pluriannuelles.
Cependant, ces AP ne sont, dans les faits, pas correctement utilisées comme outil
prévisionnel de la dépense. Ainsi, le 19 novembre 2018, la ville clôture une dizaine
d’autorisation de programme dont une partie d’opérations qui en fait avaient été abandonnées
83
Le règlement intérieur doit notamment prévoir les conditions d’organisation du débat d’orientation budgétaire en
application de l’article L 2312
-1 du CGCT.
COMMUNE DE LAVAL
67
dès 2014. Au budget prévisionnel 2019, sont affichées 10 opérations, pour un montant total
d’AP de 46
millions d’euros
. Cependant, ces opérations ne sont pas concordantes avec les
prévisionnels d’investissement suivis au sein des services.
La collectivité
doit donc s’assurer d’utiliser effectivement l’outil des autorisations de
programmes pour améliorer la visibilité et le suivi fina
ncier de ses opérations d’investissement.
Cependant, la chambre note que depuis le budget 2018, la commune fournit des détails
sur les opérations d’équipement ce qui constitue une amélioration dans l’information du conseil
municipal sur les opérations d’i
nvestissement.
5.2
Les informations patrimoniales
L’inventaire et l’état de l’actif
Selon les dispositions de la M14, la responsabilité du suivi des immobilisations
incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur et au comptable. Il y a une discordance de
l’or
dre de 3
millions d’euros
entre l’état de l’actif et l’inventaire comptable de la collectivité au
31 décembre 2016.
La ville doit se rapprocher du comptable pour s’assurer de la concordance entre
l’inventaire et l’état de l’actif, ce que l’ordonnateur s’e
st engagé à faire lors de la contradiction.
Les immobilisations en cours
La norme M14 impose d’enregistrer au compte
23 les opérations d’immobilisations en
cours et de ne transférer ces opérations au compte 21 que lorsque les travaux sont terminés. Or,
sur les exercices 2014 à 2017, la commune a transféré l’ensemble des opérati
ons inscrites au
compte
21 en fin d’année, sans s’assurer de l’achèvement effectif des opérations. Cette pratique
est également à corriger.
5.3
Les provisions
En application des articles L. 2321-2 et R. 2321-2 du code général des collectivités
territoriales, la commune doit constituer des provisions dans les cas suivants :
dès l’ouverture d’un contentieux en première instance à hauteur du montant estimé par
la commune de la charge qui pourrait en résulter en fonction du risque financier
encouru ;
lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis malgré
les diligences exercées par le comptable public.
Au-delà de ces provisions obligatoires, la collectivité peut constituer des provisions
facultatives pour dépréciation d’actifs (aut
res que celles visées ci-
dessus) ou dès l’apparition
d’un risque avéré.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
68
La commune pratique des provisions semi-budgétaires, de sorte que les provisions
n’apparaissent pas en charge l’année où elles sont réalisées. Lors de la reprise de la provision,
une charge est enregistrée.
Sur la période contrôlée, la ville a constitué des provisions :
pour le contentieux avec la banque DEPFA (reprise totalement lors de la transformation
du produit à risque en prêt sécurisé en 2017) ;
pour les excédents eaux et assainissement
84
(au printemps 2019, la provision n’a pas été
complètement reprise, la ville doit toujours une somme de l’ordre de 4,7
millions
d’euros
à l’agglomération)
;
pour prévenir le risque d’être appelé en garantie pour l’emprunt de l’association «
La
Belle ouvrage », pour 174 499
euros (au printemps 2019, cette provision n’a pas été
reprise et reste une charge à prévoir pour la ville)
C
ependant, d’autr
es opérations nécessitaient la réalisation de provisions.
5.3.1
La provision pour dette ou créance auprès de l’État
Le contrat de cession par l’État à la ville du quartier Ferrié de 2011 prévoit le
reversement à l’État de 50% du produit des vent
es effectuées par la ville dans les 15 prochaines
années. La collectivité a refusé de verser cette somme qui lui était demandée par le Trésor
public. Au printemps 2019, la ville reste donc débitrice à hauteur de1,8
millions d’euros
vis-à-
vis de
l’État. Cet
te dette
est une dépense, qui, à défaut d’être payée immédiatement,
doit être
provisionnée.
La commune espère, depuis 1996, se faire verser par l’État un crédit de TVA de
177 780
euros. Or la commune n’est pas en capacité de démontrer la réalité de ce droi
t. Par
conséquent, elle va probablement être contrainte d’inscrire en charge exceptionnelle cette
somme. Le 17 décembre 2018, la commune constitue une provision de 177 780 euros sur ce
dossier, ce qui est tardif mais positif. Au printemps 2019, cette provi
sion n’a pas été reprise et
reste une charge à prévoir par la ville.
5.3.2
La provision pour créances douteuses
Sur l’ensemble de la période sous examen, la ville a constitué deux provisions pour
créance douteuse, l’une en 2016 pour un montant de 12
876 euros,
l’autre en 2019 pour
33 592 euros. Or, tous les ans, elle
est contrainte de constater qu’elle ne va pas pouvoir
recouvrer des sommes pouvant aller jusqu’à 100
000 euros. Son provisionnement est donc
insuffisant.
84
Le 18 décembre 2017, la ville a c
onstitué une provision de 5.3 millions d’euros
pour prévoir le reversement de
l’excédent eau et assainissement à l’intercommunalité. La ville considère qu’il s’agit d’une charge certaine, dont le montant
exact est connu mais dont la date de réalisation est non précise.
COMMUNE DE LAVAL
69
De plus, le comptable public a signalé que deux créances significatives (Doux, pour un
montant de 184 000 euros et TDV pour un montant de 223 000 euros) méritaient un
provisionnement en raison du caractère incertain de leur recouvrement. Ces sommes n’ont pas
été provisionnées à ce jour.
5.3.3
Les provisions pour contentieux
Alors que la commune a connu une centaine de contentieux depuis 2013, aucun n’a fait
l’objet d’un provisionnement. Cette situation doit être régularisée
: les provisions sont
obligatoires dès l’ouverture d’un contentieux en première in
stance.
Par exemple, le contentieux sur le programme d’aménagement d’ensemble du Tertre
n’avait pas été provisionné et a occasionné un versement de 165
000 euros par la commune.
5.3.4
Les provisions pour compte épargne temps
Par délibération du 26 juin 2017, le conseil municipal a adopté un nouveau règlement
des comptes épargne temps (CET). Au 31 décembre 2017, 528 agents ont accumulé 6826 jours
sur leurs CET. Ce nombre de jours correspond à 29 personnes à temps complet pendant un an.
Si les agents prennent l’
ensemble de leurs jours sous forme de congés, il faudra
1,3
million d’euros à la ville pour rémunérer les remplaçants nécessaires. Si les agents
choisissent de se faire rémunérer l’ensemble de leurs jours, en supposant (hypothèse basse) que
tous les agents soient de catégorie C (75 euros/jour), il faudrait prévoir 511 950 euros.
Quoi qu’il en soit, la collectivité doit provisionner pour cette dépense certaine dont la
date est indéterminée.
De manière générale, la pratique de provisionnement de la commune est donc à ce jour
insuffisante.
L’ordonnateur
s’est engagé, en réponse aux observations provisoires, à respecter
la réglementation en matière de provision.
Recommandation n°
14 : En application des articles L. 2132-2 et R. 2321-2 du CGCT,
constituer les provisions nécessaires.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
70
6
LA SITUATION FINANCIERE
Les manquements à la fiabilité des comptes relevées ci-dessus ne sont pas de nature à
faire obstacle à une analyse financière de la situation de la commune
85
.
La ville de Laval connaît une situation financière très difficile : sa dette est très élevée
depuis le début des années 2000 par comparaison avec des communes de taille équivalente et
au vu de ses capacités de remboursement.
Sur la période 2009 à 2012, la capacité d’autofinancement nette par habitant est nulle
et
l’encours de dette est compris entre 1500 et 1600
euros par habitant sur le budget principal.
Sur la période 2013-
2018, on constate des capacités d’autofinancement nettes négatives
à plusieurs reprises, une situation très atypique en 2017 avec l’enreg
istrement de la sortie de
l’emprunt à risque et
un encours de dette toujours autour de 1500 euros par habitant sur le
budget principal
86
.
La formation de la capacité d’autofinancement (2013
-2018)
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annue
lle
moye
nne
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
33 971 441
34 428 136
31 954 457
32 363 662
33 024 735
33 112 048
-0,5%
+ Ressources d'exploitation
7 682 516
7 446 117
7 264 677
7 540 432
5 614 954
6 993 217
-1,9%
= Produits "flexibles" (a)
41 653 957
41 874 253
39 219 134
39 904 094
38 639 689
40 105 264
-0,8%
Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
19 032 025
19 422 732
17 765 817
15 896 921
16 538 191
16 633 136
-2,7%
+ Fiscalité reversée par
l'interco et l'Etat
11 833 664
12 120 584
10 614 014
9 057 661
6 599 393
4 803 432
-16,5%
= Produits "rigides" (b)
30 865 689
31 543 316
28 379 831
24 954 582
23 137 584
21 436 568
-7,0%
Production immobilisée,
travaux en régie (c)
327 713
359 825
494 223
264 174
302 988
174 096
-11,9%
= Produits de gestion
(a+b+c = A)
72 847 359
73 777 395
68 093 189
65 122 851
62 080 260
61 715 927
-3,3%
Charges à caractère général
12 483 096
12 139 837
11 133 638
10 456 556
10 391 282
10 102 767
-4,1%
+ Charges de personnel
42 155 688
43 678 454
42 038 363
40 327 889
37 125 903
33 981 607
-4,2%
+ Subventions de
fonctionnement
5 559 519
5 069 737
5 064 770
4 877 311
5 117 425
4 980 098
-2,2%
+ Autres charges de
gestion
1 564 275
1 621 103
1 631 996
1 705 295
1 713 789
1 721 383
1,9%
= Charges de gestion (B)
61 762 578
62 509 132
59 868 766
57 367 052
54 348 400
50 785 855
-3,8%
85
L’analyse de la situation financière de la commune porte sur les exercices 2013 à 2018 et uniquement sur le budget
principal sauf pour l’endettement. En raison des nombreux changements de périmètre (transferts de comp
étences à
l’intercommunalité, mutualisation) et des événements exceptionnels (par ex : sortie de l’emprunt toxique, reversement des
excédents eau et assainissement), la chambre a choisi d’analyser strictement les données telles qu’issues des comptes de ges
tion
sans opérer de retraitement.
86
En 2017, la moyenne de la strate 20 à 50 000 habitants est de 1000 euros/habitant, la moyenne de la strate 50 à
100 000 habitants est de 1400 euros.
COMMUNE DE LAVAL
71
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annue
lle
moye
nne
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
11 084 781
11 268 263
8 224 423
7 755 799
7 731 860
10 930 072
-0,3%
en % des produits de
gestion
15,2%
15,3%
12,1%
11,9%
12,5%
17,7%
+/- Résultat financier
-2 817 649
-2 989 744
-2 706 140
-2 465 577
-15 361 354
-3 463 303
4,2%
dont fonds de soutien -
sortie des emprunts à
risques
0
0
0
38 016
19 008
19 008
N.C.
- Subventions
exceptionnelles versées aux
services publics industriels
et commerciaux
613 000
653 000
572 000
475 000
407 000
336 000
-11,3%
+/- Autres produits et
charges excep. réels
-10 244
-10 052
221 778
1 203 838
-1 142 520
-972 396
148,6
%
= CAF brute
7 643 888
7 615 466
5 168 061
6 019 060
-9 179 013
6 158 374
-4,2%
CAF nette
900 134
708 703
-1 913 829
-1 182 129
-16 624 936
-1 502 604
NS
Source : comptes de gestion
6.1
Le fonctionnement
Les produits de gestion de la commune connaissent une forte baisse entre 2013 et 2018
passant de 72 à 62
millions d’euros. Si les recettes fiscales propres et les recettes d’exploitation
(par exemple paiement des repas de la restauration collective) sont quasiment stables entre le
début et la fin de la période, la
baisse est très sensible d’une part sur les dotations de l’État
(- 2,7
% par an), d’autre part sur les reversements de l’intercommunalité (
- 16 % par an). La
baisse des dotations est un mouvement national traduisant la participation des collectivités au
re
dressement des comptes publics. La forte baisse des reversements de l’intercommunalité
s’explique par les transferts de compétence et les mutualisations.
Concernant les dépenses de fonctionnement, les charges de personnel comme de
fonctionnement diminuent de 4
% par an. Cela s’explique d’une part par les efforts d’économie
et de réorganisation faits par la structure, d’autre part par les mutualisations et transferts à
l’intercommunalité de services entiers.
L’excédent brut de fonctionnement est de l’ordre
de 10 millions
d’euros
dont
4 à 5
millions sont consacrés à s’acquitter des charges financières.
Les subventions exceptionnelles aux services publics industriels et commerciaux
retracent les subventions versées au budget annexe parking.
Les produits et c
harges exceptionnelles traduisent d’une part en 2016, le versement par
la SNCF d’une indemnité de 900
000
euros pour retard pris dans l’aménagement de la
passerelle située à la gare, d’autre part en 2017
-2018, les reversements des excédents « eau et
assainissement » (1,1 millions et 0,9
millions d’euros
).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
72
6.1.1
Les recettes de fonctionnement
Les ressources fiscales propres, de l’ordre de 33
millions
d’euros
par an, sont
globalement stables sur la période, bien que deux mouvements soient identifiables :
la baisse de 10
% des taux après l’élection de 2014, qui a occasionné une diminution
des recettes de l’ordre de 3
millions d’euros
par exercice
87
;
la hausse des droits de mutation, qui est liée à une augmentation du nombre de
transactions immobilières sur la ville de Laval.
Les ressources fiscales propres (2013-2018)
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
Impôts locaux
nets des
restitutions
30 530 523
31 155 069
28 655 606
28 534 860
29 141 253
29 526 023
-0,7%
+ Taxes sur
activités de
service et
domaine
1 050 890
1 131 840
1 102 093
1 382 737
1 203 602
863 076
-3,9%
+ Taxes sur
activités
industrielles
994 782
944 117
908 784
916 188
944 677
910 845
-1,7%
+ Taxes liées à
l'environnement
et l'urbanisation
12 456
12 876
13 188
13 524
13 908
14 208
2,7%
+ Autres taxes
(dont droits de
mutation)
1 382 791
1 184 234
1 274 786
1 516 353
1 721 294
1 797 896
5,4%
= Res. fiscales
propres
(nettes des
restitutions)
33 971 441
34 428 136
31 954 457
32 363 662
33 024 735
33 112 048
-0,5%
Source : comptes de gestion
Le produit des impôts locaux par habitant (2013 et 2017)
2013
2017
En euros par hab.
Laval
Strate
Laval
Strate
Taxe d’habitation
(y compris THLV)
250
235
235
302
Foncier bâti
310
308
311
331
Foncier non bâti
2
3
2
3
Total
562
546
548
636
Source : Bercy, comptes individuels des collectivités
87
L’évolution des bases fiscales explique la remontée progressive par
la suite des sommes perçues par la commune.
Les nouvelles constructions (« effet bases physiques ») apportent environ 400 000 euros de plus à la commune par an.
COMMUNE DE LAVAL
73
Le produit des impôts locaux qui était légèrement supérieur à la moyenne en 2013 est
devenu nettement inférieur à la moyenne des communes de la même strate : ainsi en 2017, le
montant moyen par habitant de Laval (548 euros) est inférieur de 16 % au montant moyen payé
par les habitants des communes de la strate.
Cet écart ne s’explique ni par les taux
88
ni par les abattements accordés par le conseil
municipal (comparables à ceux des autres communes) mais par la faiblesse du niveau des bases
nettes imposées (de l’ordre de 1
200
euros par habitant à Laval pour la taxe d’habitation contre
1 500 euros en moyenne dans les communes de 50 à 100 000 habitants)
89
.
Les
recettes d’exploitation (produits des ventes de repas, des activités d’accueil de loisir,
etc.) sont de l’ordre de 7
millions d’euros
.
Les dotations et participations sont en baisse sur la période de 2.7 % par an sur la
période. Elles comprennent notamment la dotation globale de fonctionnement qui passe de
250 euros par habitant en 2013 à 184 euros par habitant en 2017.
Les ressources institutionnelles
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
moyenne
Dotation Globale de Fonctionnement
13 657 910
13 150 105
11 783 339
10 341 652
9 890 723
10 050 629
-5,9%
Participations
3 564 058
4 601 782
4 394 805
4 238 408
5 050 831
4 938 834
6,7%
Autres attributions et participations
1 805 874
1 670 845
1 587 673
1 316 861
1 586 019
1 637 247
-1,9%
Dont compensation et péréquation
1 779 098
1 644 070
1 560 887
1 290 826
1 560 560
1 585 761
-2,3%
= Ressources institutionnelles
(dotations et participations)
19 032 025
19 422 732
17 765 817
15 896 921
16 538 191
16 633 136
-2,7%
Source : comptes de gestion
6.1.2
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement de la collectivité sont fortement perturbées par le non
versement des annuités de l’emprunt à risque sur les exercices 2013 à 2017,
puis par le
versement en 2017 de la totalité de cette somme. La situation de 2018 est davantage
représentative de la situation effective de la collectivité.
Les charges à caractère général diminuent sensiblement sur la période en raison des
transferts de service à l’intercommunalité et des politiques d’écon
omie. Les charges de
88
Taux de la taxe d’habitation
: 19.96 % (strate : 20.73%) ; Taux du foncier bâti : 25.91% (strate 21.34%) ; taux du
foncier non bâti : 35.96 % (strate : 38.74%). Chiffres Bercy colloc 2017, strate : communes de 50 à 100 000 habitants
appartenant à un groupement fiscalisé.
89
Le potentiel fiscal d’une commune permet d’apprécier les ressources que p
eut mobiliser une collectivité. Il permet
de calculer le produit potentiel que la commune pourrait percevoir si elle appliquait les taux moyens nationaux et non ses
propres taux. Le potentiel fiscal de la ville de Laval est de 1 087 euros par habitant alors que celui de la strate est de 1 298 euros
par habitant, ce qui traduit une richesse moindre de la population par rapport à la moyenne nationale.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
74
personnel constituent le principal poste des dépenses de fonctionnement, également affecté par
les mutualisations et transferts.
L’endettement très élevé de la commune a causé le versement de plus de
30 millions
d’euros
d’intérêts et
frais financiers entre 2013 et 2018 soit 6
millions d’euros
par
an. Par comparaison, sur la période 2009-2012, la commune versait 4,6
millions d’euros
par an
de charges d’intérêts et pertes de change. Cette augmentation de 30
% s’explique
principalement par le coût des frais liés aux emprunts à risques. Pour être complet, il faut ajouter
à cette somme l’indemnité de sortie qui reste à verser à hauteur d’un million d’euros par an
jusqu’en 2025.
Répartition des charges courantes
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Charges à
caractère général
12 483 096
12 139 837
11 133 638
10 456 556
10 391 282
10 102 767
+ Charges de
personnel
42 155 688
43 678 454
42 038 363
40 327 889
37 125 903
33 982 157
+ Subventions de
fonctionnement
5 559 519
5 069 737
5 064 770
4 877 311
5 117 425
4 980 098
+ Autres charges de
gestion
1 564 275
1 621 103
1 631 996
1 705 295
1 713 789
1 721 383
+ Charges d'intérêt
et pertes de
change
90
2 890 006
3 559 174
2 772 585
2 528 792
15 421 092
3 519 482
= Charges
courantes
64 652 584
66 068 306
62 641 351
59 895 844
69 769 492
54 305 887
Charges de
personnel / charges
courantes
65,2%
66,1%
67,1%
67,3%
53,2%
62,6%
Source : comptes de gestion
6.2
L’investissement
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) est la différence entre les produits
et les
charges courantes (réels de gestion)
91
. Celui-
ci est d’abord utilisé pour payer les charges
financières (principalement intérêts d’emprunt), les éventuelles dépenses et subventions
exceptionnelles (par exemple pour Laval, les excédents eau et assain
issement). C’est ainsi que
se forme la capacité d’autofinancement brute de la commune, qui représente les sommes que la
ville peut consacrer au remboursement de sa dette puis au financement de ses investissements.
La commune consacre selon les années, soit plus de 90 %, soit la totalité de son EBF au
paiement des intérêts et au remboursement du capital de sa dette.
90
Les charges d’intérêts et pertes de change sont présentées ici telles qu’elles apparaissent dans les compte
s de
gestion. Cependant, sur les exercices 2013 à 2016, elles sont minorées car la ville, alors en contentieux, décide de ne pas verser
les annuités d’un emprunt à risque (environ 3
M€ par an). Au contraire, elles sont majorées en 2017, car la ville revers
e en une
seule fois les sommes provisionnées. En 2018, elles restent sous évaluées car elles ne comprennent pas l’indemnité de 1 milli
on
d’euros versée comme indemnité de remboursement anticipé (inscrit en charges exceptionnelles).
91
La capacité d’autofinancement est ce qui reste de l’EBF, une fois qu’on y ajoute les produits et charges financiers
ainsi que les produits et charges exceptionnels, et représente l’épargne qui servira, après remboursement de la dette, à fina
ncer
les inves
tissements. La CAF nette, après remboursement de l’annuité en capital des emprunts, représente donc
l’autofinancement restant disponible pour les investissements.
COMMUNE DE LAVAL
75
Ainsi, entre 2009 et 2012, la ville remboursait 6,5
millions d’euros
par an de capital de
sa dette. Entre 2013 et 2018, elle a remboursé 7,1 m
illions d’euros
par an de capital. Cette
augmentation provient du profil de remboursement des prêts.
Par conséquent, la capacité d’autofinancement nette de la ville est négative sur presque
tous les exercices sous contrôle, si on prend en compte le non ve
rsement d’une partie du
remboursement des emprunts à risque.
Au total, la situation financière de la ville apparaît donc durablement dégradée.
De la capacité d’autofinancement brute au besoin de financement
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
CAF brute
7 643 888
7 615 466
5 168 061
6 019 060
-9 179 013
6 157 824
- Annuité en capital de
la dette
6 743 754
6 906 763
7 081 890
7 201 190
7 445 923
7 660 428
= CAF nette ou
disponible (C)
900 134
708 703
-1 913 829
-1 182 129
-16 624 936
-1 502 604
TLE et taxe
d'aménagement
262 653
192 834
262 263
360 983
345 112
452 468
+ Fonds de
compensation de la TVA
(FCTVA)
882 218
1 767 075
1 537 035
1 142 904
1 123 979
1 430 925
+ Subventions
d'investissement reçues
2 297 645
3 287 905
601 279
1 998 946
3 084 978
1 834 963
+ Fonds affectés à
l'équipement (amendes
de police en particulier)
419 117
669 253
786 910
842 357
773 892
495 490
+ Produits de cession
397 555
2 824 721
3 420 725
2 782 512
5 178 698
1 305 818
+ Autres recettes
8 280
3 350
0
10 560
4 450
0
= Recettes d'inv. hors
emprunt (D)
4 267 468
8 745 137
6 608 212
7 138 262
10 511 109
5 519 664
= Financement propre
disponible (C+D)
5 167 602
9 453 840
4 694 383
5 956 133
-6 113 827
4 017 060
Financement propre
dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en
régie)
39,7%
70,5%
62,5%
81,8%
-66,3%
59,7%
- Dépenses
d'équipement (y compris
travaux en régie )
13 011 573
13 411
286
7 505 445
7 279 190
9 226 972
6 730 735
- Subventions
d'équipement (y compris
subventions en nature)
965 564
350 091
962 923
422 042
1 110 777
3 368 664
+/- Dons, subventions et
prises de participation en
nature, reçus ou donnés
26 572
3 350
-634 200
0
0
-1 328 865
- Participations et inv.
financiers nets
182 993
189 674
-63 377
-66 546
815 126
-338 867
= Besoin (-) ou
capacité (+) de
financement propre
-9 014 901
-5 001 231
-3 074 965
-1 682 173
-17 267 334
-4 413 408
Source : comptes de gestion
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
76
En dépit de cette absence de ressources propres, la collectivité a choisi de maintenir des
dépenses d’investissement à hauteur de 9,5
millions d’euros
par an en moyenne sur la période
92
.
Pour financer ces dépenses d’équipement d’un montant total de 57
mill
ions d’euros
(2013-2018), la commune a bénéficié de financements externes (Etat dont FCTVA, ANRU,
Union européenne, de l’ordre de 20
millions d’euros
). Elle a par ailleurs eu recours à des
cessions de patrimoine (16 millions) et à de nouveaux emprunts.
Le
s dépenses d’équipement
2013
2014
2015
2016
2017
2018
total
- Dépenses
d'équipement (y
compris travaux
en régie )
13 011 573
13 411 286
7 505 445
7 279 190
9 226 972
6 730 735
57 165 201
Source : comptes de gestion
6.3
L’endettement
6.3.1
Le niveau de la dette
L’encours de dette (2013
-2018)
en €
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Var.
annuelle
moyenne
Encours de dettes du BP au 1er janvier
81 674 491
81 671 439
84 768 736
81 488 290
78 889 480
81 355 008
-0,1%
- Annuité en capital de la dette (hors
remboursement temporaires
d'emprunt)
6 743 754
6 906 763
7 081 890
7 201 190
7 445 923
7 660 428
2,6%
- Remboursements temporaires
d'emprunts
0
0
0
0
0
0
N.C.
- Var. des autres dettes non
financières (hors remboursements
temporaires d'emprunts)
-4 199
670
-1 443
3 620
631
-1 200
-22,2%
+ Intégration de dettes (contrat de
partenariat, emprunts transférés dans
le cadre de l'intercommunalité...)
0
0
0
0
0
0
N.C.
+ Nouveaux emprunts
6 736 503
10 004 731
3 800 000
4 606 000
9 912 082
3 339 610
-13,1%
= Encours de dette du BP au 31
décembre
81 671 439
84 768 736
81 488 290
78 889 480
81 355 008
77 035 390
-1,2%
Source : comptes de gestion
92
Par comparaison, le niveau des dépenses d’équipement sur la période 2009
-2012 était comparable, à 9.4
M€ par
an.
COMMUNE DE LAVAL
77
Le niveau de la dette du budget principal apparaît en baisse légère sur la période, autour
de 80
millions d’euros
sur les derniers exercices, ce qui est sensiblement plus bas que la
moyenne 2009-2012 (86
millions d’euros
d’encours moyen). Le volume des nouveaux
emprunts (38,3
millions d’euros
entre 2013-2018) est comparable au total des remboursements
de capital (43
millions d’euros
entre 2013 et 2018)
93
.
Cependant, en ce qui concerne le volume de l’encours de la ville, l’analyse doit être
particulièrement prudente. En effet, au-delà de cet encours de dette, la ville va devoir payer à
des échéances diverses des sommes
significatives (dont certaines sont d’ores et déjà
provisionnées). C’est le cas
:
de l’accord de sortie de l’emprunt à risque, qui prévoit le versement de 1 million d’euros
par an jusqu’en 2025 (soit 7
millions d’euros
au 31 décembre 2018, non provisionné) ;
des sommes dues par la commune à l’État concernant les
cessions du quartier Ferrié
(de
l’ordre de 1,8
millions d’euros
au 31 décembre 2018, non provisionné) ;
de sommes dues à l’intercommunalité portant sur le reversement des excédents d’eau et
assainissement (4,3
millions d’euros
au 31 décembre 2018, provisionné) ;
de la dette portée par l’établissement public foncier local (400
000 euros pour Val de
Mayenne au 31 décembre 2018, non provisionné) ;
de la dette inscrite au budget annexe parking (7 mil
lions d’euros
au 31 décembre 2018)
et
du
besoin
de
financement
pour
équilibrer
le
lotissement
Beauregard
(1,6 millions
d’euros
au 31 décembre 2018).
En réponse aux observations provisoires, la commune a indiqué avoir bien connaissance
des différentes dépenses à prévoir listées par la chambre.
6.3.2
La capacité de désendettement
La capacité de désendettement mesure la capacité de la commune à rembourser son
encours de dette au regard des ressources tirées de son fonctionnement. Pour une commune, il
est de cou
tume de considérer qu’une capacité de désendettement supérieure à 8 ans témoigne
d’une situation fragilisée.
Sur la période 2009-2012, la capacité moyenne de désendettement de la ville est de
12 ans. Sur la période 2013-
2017, ce ratio s’envole et dépasse
significativement ce niveau
94
.
Une fois les sorties d’emprunts à risque réalisées, la
commune reste en 2018 sur un ratio
supérieur à 12 ans, alors même que de nombreuses sommes pourtant dues par elle ne sont pas
inscrites en dette financière au 31 décembre 2018 (comme indiqué ci-dessus en 6.3.1).
L’endettement de la
collectivité est donc très élevé au regard de ses ressources. Son
maintien à ce niveau a un coût très significatif pour la collectivité,
de l’ordre de
6 millions
d’euros
par an en intérêts et charges financières.
93
La situation était comparable sur 2009-2012 : 22 millions de nouveaux emprunts, 26
M€ de remboursement.
94
La capacité de désendettement telle que calculée dans le contrat Etat-
ville du 2 juillet 2018 s’établit ainsi :
13 ans
en 2016, 30 ans en 2017. C
e chiffre s’explique, cette année
-
là essentiellement, par l’impact de l’emprunt à risque.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
78
6.3.3
Nature de la dette
La ville de Laval avait, depuis le milieu des années 2000, contracté des emprunts à
risque. La période 2013-2018 est marquée par la transformation de ces emprunts (classés E3 ou
F6 dans la charte Gissler
95
) en emprunts
qui présentent des risques nuls ou modérés. L’encours
risqué était de l’ordre de 17
millions d’euros
en 2013.
Classement de l’encours de dette selon la charte Gissler
En millions d’ €
2013
2014
2015
2016
2017
A1 (taux fixe ou variable
simple euro)
52.6
64.1
61.3
60.5
73.0
B1 (barrière simple indice
euro)
1.7
1.6
1.4
1.3
1.1
B2 (barrière simple inflation)
9.2
9.0
8.8
8.0
7.0
E3 (structuré multiplicateur de
5)
7.6
F6 (hors chartes Gissler)
10.2
10.0
9.8
9.0
Total
81.6
84.7
81.4
78.8
81.3
Source : commune.
Concernant l’emprunt structuré classé
E3 contracté en 2007 et dont le capital restant dû
en 2014 était de l’ordre de 7,6
millions d’euros
, le conseil municipal a accepté un accord
transactionnel qui a conduit à rembourser une part du capital et les intérêts restant à payer tels
qu’estimés en 2014 (2,5 millions) mais supprimant l’incertitude sur les montants à payer.
En
définitive, la ville a bien payé la quasi-
totalité du coût de l’emprunt risqué.
Sur cette sortie, le conseil municipal a été insuffisamment informé : en particulier le
montant de l’indemnité de remboursement anticipé
de 2,5 millions
96
n’a p
as été clairement
présenté. Par ailleurs la comptabilisation était incorrecte : dans la mesure où le coût de sortie
était intégré dans le taux du nouveau prêt, une inscription au compte 6682 aurait dû être réalisée.
Concernant le produit
classé F6 dont l’encours était de l’ordre de 10
millions d’euros
en
2013, la ville a engagé un contentieux avec la banque concernée en 2012 qui a abouti à un
95
La charte Gissler est une classification des produits à risque croissant de 1 à 5 (quant aux indices utilisés) et de A à E
(quant aux structure
s d’emprunts). Les produits A1 sont les moins risqués, les produits E ou F sont les plus risqués.
96
En effet, la ville de Laval
a bien été contrainte de payer ces 2,5 millions, dont l’essentiel a été intégré dans le niveau
du taux du nouveau prêt contracté.
COMMUNE DE LAVAL
79
jugement du Tribunal de grande instance de Paris de janvier 2016 condamnant la banque pour
manquement à ses obligations d’information et de mise en garde et appel
ant à une médiation
entre les parties. Après cette médiation, le 27 février 2017, le conseil municipal autorise la
signature d’un accord transactionnel prévoyant le règlement par la ville des échéances passées
provisionnées ainsi que le versement de 8,7 mi
llions d’euros
sur huit ans comme indemnité de
sortie. Cet accord a permis de supprimer le risque de taux très significatif auquel était exposée
la ville. La ville s’est engagée au versement jusqu’en 2025 d’un montant de l’ordre de
1,1
millions d’euros
par
an, ce qui représente, en 2019, plus d’un tiers des charges financières
versées par la commune.
Au printemps 2019, la commune n’a plus d’encours risqué.
Enfin, en matière d’emprunt, il appartient au conseil municipal de fixer l’étendue de la
délégation
qu’il souhaite donner au maire. L’assemblée délibérante doit pouvoir mesurer
l'étendue de son engagement financier
97
. Sans contrevenir à la loi, la délégation accordée au
maire de Laval s’avère très large, en considération surtout de l’expérience malheureus
e de la
commune en matière d’emprunts structurés. Une réduction du périmètre de cette délégation
serait opportune pour prévenir tout nouvel engagement sur des produits risqués.
6.4
Perspectives et prospectives
En raison de l’incertitude liée aux emprunts risq
ués, la capacité de la ville à effectuer de
véritables prospectives au cours de la période a été limitée. Au printemps 2019, la commune a
une visibilité nettement supérieure sur les charges qu’elle va devoir supporter dans les années
à venir par rapport à la situation de 2013. La
capacité de prospective et l’information du conseil
municipal sur ce point doivent en conséquence
nettement s’améliorer.
Or, la ville a présenté en novembre 2018, dans le rapport d’orientation budgétaire, une
prospective dont le c
ontenu est sensiblement différent d’une projection ultérieure, réalisée en
janvier 2019. S’il n’est pas anormal que de tels documents évoluent, et s’il est compréhensible
par exemple que les cessions aient un caractère assez aléatoire, la collectivité doit
s’attacher à
améliorer la prospective financière telle que présentée au conseil municipal.
Ce point est d’autant plus important que, sur les exercices 2020 à 2023
:
le niveau des charges financières à supporter restera compris entre 3,1 et 3,5 millions
d’euros (en raison notamment du poids toujours présent de l’indemnité de sortie de
l’emprunt risqué),
le profil de la dette actuelle prévoit un niveau de remboursement de capital de l’ordre
de 8,3
millions d’euros
.
Autrement dit, la totalité de l’excédent
de gestion que la commune peut dégager (même
après plan d’économie significatif sur les dépenses de fonctionnement déjà prévu) va être
consacré au remboursement du capital et des intérêts des emprunts.
97
Il est recommandé que l’assemblée délibérante puisse mesurer l'étendue de l'engagement financier et ne se
prononce pas "
dans l'ignorance d'éléments d'information susceptibles d'influer sur le sens de sa manifestation de volonté
"
(TA de Lille 5 décembre 1989 Commune de Pernes-en-Artois - CE n°117920, 2 février 2000, commune de Saint Joseph).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
80
Dans la prospective de janvier 2019, la capacité d’a
utofinancement nette reste négative
ou nulle jusqu’en 2023. Ainsi, sauf à augmenter la pression fiscale, la ville n’aura aucune autre
ressource pour réaliser des investissements que de nouvelles cessions et de nouveaux emprunts.
COMMUNE DE LAVAL
81
ANNEXES
Annexe n° 1.
: Charges d’électricité et de gaz payées en 2018
.............................................................
82
Annexe n° 2.
Rémunérations versées au personnel d’animation contractuel
en 2017
..........................
88
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
82
Annexe n° 1.
:
Charges d’électricité et de gaz payées en 2018
LIEU
Total charges
(électricité et gaz)
en euros
ECOLES
240 792
ECOLE GERMAINE TILLON
16 474
GROUPE SCOLAIRE JACQUES PREVERT
11 937
ECOLE ELEMENTAIRE EUGENE HAIRY
14 100
ECOLE PRIMAIRE BADINTER MURAT
6 301
ECOLE MATERNELLE BADINTER
3 592
GROUPE SCOLAIRE MARCEL PAGNOL
20 473
GROUPE SCOLAIRE JULES VERNE
9 108
ECOLE MATERNELLE SAINT EXUPERY
13 042
ECOLE MATER ET RESTAU L PERGAUD
13 897
ECOLE DE THEVALLES
11 859
ECOLE MATERNELLE THEVALLES
3 762
ECOLE ELEMENTAIRE THEVALLES
1 851
ECOLE MATERNELLE SENELLE
8 784
ECOLE MATERNELLE GER. PHILIPPE
7 244
ECOLE MATERNELLE MICHELET
7 165
ECOLE MATERNELLE P. KERGOMARD
6 349
ECOLE ELEMENTAIRE SENELLE
12 371
ECOLE ELEMENTAIRE SAINT EXUPERY
2 261
ECOLE ELEMENTAIRE VICTOR HUGO
5 031
ECOLE ELEMENTAIRE ALAIN
10 654
ECOLE ELEMENTAIRE LOUIS PERGAUD
2 607
ECOLE ELEMENTAIRE VAL DE BOOTZ
9
GROUPE SCOLAIRE ALFRED JARRY
4 216
GROUPE SCOLAIRE HILARD
18 280
ECOLE MATERNELLE D HILARD
761
GROUPE SCOLAIRE FRANCOISE DOLTO
7 319
GROUPE SCOLAIRE FRANCOISE DOLTO
10 892
GROUPE SCOLAIRE FOURCHES
4 584
RASED JULES VERNE
166
SOUS STATION JULES VERNE
1 383
SOUS STATION JEAN GUEHENNO
1 178
LA SENELLE
3 141
RESTAURANTS SCOLAIRES
12 170
RESTAURANT SCOL GS ST EXUPERY
2 035
REFECTOIRE SCOLAIRE GS HILARD
2 478
RESTAURANT SCO ECOLE ELE V HUGO
1 395
RESTAURANT SCOLAIRE ECOLE ALAIN
1 874
RESTAURANT SCOLAIRE
2 378
RESTAURANT SCOLAIRE GS FOURCHES
2 010
VIE DE QUARTIER
98 809
MAISON QUARTIER DES POMMERAIES
11 994
COMMUNE DE LAVAL
83
ABRI PECHE
414
MQ DES FOURCHES
7 979
MQ DU BOURNY
4 926
SALLE POLYVALENTE LE BOURNY
7 371
MQ SECT SAINTE CATHERINE
2 593
LOCAUX ST NICOLAS (MQ)
277
MQ FOURCH SECT HOPITAL 1 ETG
3 486
MQ HILARD SECT PERDRIERE ATELIE
314
MQ AVESNIERES
496
MQ AVESNIERES
8 229
MQ FOURCHES LOCAL ANIMATION
958
APT LOCAL PRI MON DESIR MQ
124
MQ FOURCH RA CLUB PHOTO RADIO
281
MQ ST NICOLAS
3 141
MQ SECT VAL DE BOOTZ
351
MQ DACTERIE
820
MQ DAVOUT
579
MQ SECT GUE ORGER
1 862
ESPACE ROBERT TATIN MQ
3 165
MQ SECTEUR VIGNES
5 401
MQ SECT PAVEMENT
8 932
MQ SECT PONT PARIS
2 257
MQ THEVALLES
4 944
MQ HILARD SECT LEO LAGRANGE
8 672
LOCAL ATELIER PRI MON DESIR HAN
787
MQ GRENOUX
4 817
MAISON DE QUARTIER VAL DE BOOTZ
1 229
SALLE DU TERTRE MAIRIE DE LAVAL
2 052
MAISON DE QUARTIER_ GRENOUX CITY STADE
359
ALSH
29 547
CENTRE LOISIRS PLAINE D AVENTU
7 361
CENTRE DE LOISIRS G.BRASSENS
4 771
CENTRE AERE
282
CLEP
5 958
LUDOTHEQUE
154
CENTRE LOISIRS DES FOURCHES
11 021
PETITE ENFANCE
55 393
CRECHE L OISEAU FLUTE
27 826
CRECHE TISTOU
5 727
HALTE GARDERIE LES TROIS POMMES
3 265
CRECHE A TIRE D'AILE
13 280
CRECHE PAIN D EPICES
3 972
CRECHE MURAT
1 323
ESPACES PUBLICS
10 016
LE KIOSQUE
3 970
TOILETTES PUBLIQUES
582
FONTAINE VAUFLEURY
407
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
84
JET D EAU
5 058
CULTURE
204 753
VIEUX CHATEAU
42 735
SALLE POLYVALENTE BIBLIOTHEQUE
49 884
MUSEE ST-JULIEN
7 725
ANCIENNE MAISON DE RETRAITE
37 311
ECOLE DE MUSIQUE
934
ATELIER DE PEINTURE
146
ATELIER ART ET SCULPTURE
1 112
ECOLE DE DESSIN
207
MUSEE ECOLE DE LA PERRINE
4 254
ECOLE DE MUSIQUE
5 474
ATELIER MUSIQUE
409
ATELIER THEATRE
7 844
ECOLE MODERNE DE MUSIQUE
1 988
BATEAU LAVOIR ST-JULIEN
284
TOUR RENAISE
2 295
MUSEE DE L'ECOLE
4 450
MAISON DU GRAND VENEUR
4 963
ESPACE ALAIN GERBAULT MUSEE
5 055
MAISON BRIAND CHALET SUISSE
1 028
CHAPELLE
15
BAINS DOUCHES LAVALLOIS
1 466
RUE DE RASTATT
921
ESPACE CULTUREL ASSOCIATIF
18 033
ECA SCOMAM
2 790
ESPACE CULTUREL ASSOCIATIF
506
ESPACE CULTUREL ASSOCIATIF
209
ESPACE CULTUREL ASSOCIATIF
1 706
ESPACE CULTUREL ASSOCIATIF
489
ESPACE CULTUREL ASSOCIATIF
519
EDIFICES CULTUELS
15 095
EGLISE DES CORDELIERS
7 646
EGLISE DE GRENOUX
217
EGLISE SAINT VENERAND
7 232
EQUIPEMENTS SPORTIFS
392 474
PALINDROME
75 884
GYMNASE JEFF LEMOINE
20 645
STADE OLIVRY
7 103
VESTIAIRES DE RUGBY
8 176
UNION SPORTIVE LAVALLOISE
38 379
ARROSAGE TERRAIN D'HILARD
346
SALLES DE SPORTS HILARD
15 497
COMPLEXE SPORTIF DE L AUBEPIN
6 814
BATIMENT 63
5 845
GYMNASE AMBROISE PARE
9 827
GYMNASE JACQUES CHAMARET
6 368
COMMUNE DE LAVAL
85
GYMNASE PASCALE MESNARD
17 515
GYMNASE GASTON LESNARD
12 332
GYMNASE BACLERIE
8 508
GYMNASE CROSSARDIERE
3 594
SALLE DE JUDO DACTERIE
3 637
GYMNASE JULES RENARD
12 564
GYMNASE RENE LE COZ
10 612
GYMNASE LA SENELLE ECOLE
3 832
GYMNASE CONSTANT LAISIS
11 823
GYMNASE FRANCS ARCHERS
13 216
TERRAIN DE BOULES GAUCHERIE
450
PREFA - RUE DES SPORTS
1 545
VESTIAIRES
2 480
GYMNASE NOEMIE HAMARD
19 034
GYMNASE ALAIN GERBAULT
6 548
LOCAUX SPORTIFS FRANCS ARCHERS
9 920
DOJO DES FRANCS ARCHERS
2 460
STADE JEAN YVINEC
721
TERRAIN FOOT CROIX DES LANDES 1
6 121
TERRAIN FOOT CROIX DES LANDES 2
2 624
STADE YVINEC
2 846
VESTIAIRES DAVOUT
2 392
STAND DE TIR RTE D'ANGERS
7 114
CLUB NAUTIQUE
7 889
SALLE DE JUDO GAUVILLE
7 500
TERRAIN DE BOULES FRANCS ARCHER
1 394
SALLE DE TENNIS
730
SALLE DE BOXE
374
TERRAIN DE BOULES JEAN MACE
966
BUREAU EX GARDIEN ASPTT
1 584
STADE LAVALLOIS OMNISPORTS
6 359
COMPLEXE SPORTIF
8 906
STADE DE FOOT
ASSOCIATIONS
83 986
ESPACE NOEL MESLIER
2 412
BATIMENT 19
8 266
ESPACE ASSOCIATIF
554
ASSOCIATION UFC QUE CHOISIR
2 580
ASSOC DIV PREVENTION ROUTIERE
782
COURS DE TISSAGE
1 528
ASSOCIATION 3 A
1 059
COSEM
1 641
ASSOCIATION O.C.C V LAVAL
1 043
ASSOCIATIONS DIVERSES RUE PROVENCE
196
FERME DU BOIS GAMAT 1
1 960
JARDINS DU COEUR
3 741
LECTURE EN TETE
830
LOCAUX ASSOCIATIFS CHANZY
202
LOCAUX ASSOCIATIFS ST TUGAL
367
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
86
MAISON DES SYNDICATS COMMUNAUX
3 221
MAISON DES SYNDICATS
24 416
ASSOCIATIONS DIVERSES BOIS GAMATS
2 426
SECOURS POPULAIRE
195
PORTE BEUCHERESSE
267
LOCAL ASSOCIATIF VAL DE MAYENNE
16 110
LOCAL ASSOCIATIF PONT DE MAYENNE
502
GRETA
9 689
MUNICIPAUX
286 232
CENTRE ADMINISTRATIF MUNICIPAL
47 257
MAISON DU 18EME VILLE DE LAVAL
1 703
HOTEL DE VILLE
7 357
SERVICE INFORMATIQUE CUISINE C
62 228
DIRECTION GENERALE SERV TECHNI
24 655
IMPRIMERIE MUNICIPALE
27 534
CENTRE TECHNIQUE MUNICIPAL
76 687
SYNDICAT INITIATIVE SERV COMMU
5 425
BATIMENT 13
1 649
BATIMENT 73
LOCAL ESPACES VERTS FERRIE
1 701
LOCAL TECHNIQUE PARE
443
LOCAL ESPACES VERTS JEANNE JUGAN
171
VESTIAIRES ESPACES VERTS
427
LOCAL ESPACES VERTS JULES TROHEL
913
LOCAL POLICE MUNICIPALE
3 009
POLICE MUNICIPALE
1 267
CENTRE HORTICOLE
23 806
CIMETIERES
5 606
LOCAL GARDIEN CIMETIERE
309
CIMETIERE VAUFLEURY
2 959
ACCUEIL CIMETIERE FALUERES
2 095
ARCHIVES MUNICIPALES
242
AUTRES
40 961
FOIRAIL
17 419
BATIMENT 14
-
LOCAL OPPOSITION
170
LOGT BUFFARDIERE HYPPODROME
360
PARKING ELUS BEAUSOLEIL
128
PARKING DE LA GARE FONTAINE
-
PARKING HAUTE CHIFFOLIERE
123
LOGEMENT 3048
884
COMMUNS
126
VILLE DE LAVAL
837
BATIMENT A TOURELLES
1 795
CAMPING LE POTIER
1 112
MISE EN LUMIERE
5 522
BORNES MARCHE
2 840
COMMUNE DE LAVAL
87
BATIMENT 46
FLAMME SOLDAT INCONNU
50
LOGEMENT USINE DES EAUX
4 230
LOGEMENT USINE DES EAUX
618
USINE DES EAUX
2 233
COMPTE 1-5YAP4GT
1 477
COMPTE 1-7H3WCY9
398
COMPTE 1-KGG2-73
450
COMPTE 1-KGI5-57
190
ILLUMINATIONS
2 696
ECLAIRAGE PUBLIC
492 562
TOTAL 2018
1 971 091
Source : commune, extraction BO
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
88
Annexe n° 2.
Rémunérations versées au
personnel d’animation
contractuel en 2017
Le tableau ci-dessous présente les rémunérations effectivement versées aux animateurs
contractuels au cours de l’année 2017. Chaque ligne représente la rémunération versée à un
agent.
janvier février
mars
avril
mai
juin
juillet
août septembre
octobre
novembre
décembre
1 254
1 283
1 268
1 099
672
1 003
648
700
86
76
856
803
1 131
802
1 229
1 396
1 370
748
1 201
919
76
156
155
155
155
155
18
1 096
915
752
936
1 194
1 257
1 384
335
670
711
1 119
879
410
63
1 672
1 022
732
614
887
1 278
989
1 116
719
550
657
676
670
588
802
735
146
208
835
795
700
1 334
356
1 760
1 760
381
1 006
1 024
1 014
1 036
1 013
1 908
1 013
1 013
1 464
1 250
1 603
1 250
1 219
1 282
1 206
1 206
1 230
1 550
1 206
1 310
388
576
181
240
73
376
326
390
89
23
655
1 066
694
265
591
527
621
948
819
1 138
1 175
1 160
1 178
1 109
1 497
1 106
1 106
1 106
1 106
1 503
1 100
134
70
75
29
202
637
714
197
569
190
218
193
193
193
180
45
1 520
984
1 065
939
1 377
1 239
291
1 620
299
396
354
29
91
14
54
52
1 347
1 156
329
560
349
920
351
612
656
141
560
777
685
971
918
725
706
710
692
692
894
836
1 511
1 511
270
705
814
96
84
63
189
82
1 174
993
499
354
1 180
1 174
836
1 337
1 199
1 675
1 396
915
716
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COMMUNE DE LAVAL
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1 672
RAPPORT D’OBSERVATIO
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898
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RAPPORT D’OBSERVATIO
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1 202
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