Parc d’activités La Providence –
Kann’Opé –
Bât. D
CS 18111
–
97181 LES ABYMES CEDEX
Tél. 05 90 21 26 90
–
Courriel : «
antillesguyane@crtc.ccomptes.fr
»
Site internet : « www.ccomptes.fr/fr/antilles-guyane »
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Caisse des écoles des Abymes
Département de la Guadeloupe
Exercices 2013 et suivants
Le présent document qui a fait l’objet d’une
contradiction avec les destinataires
concernés a été délibéré par la chambre le 25 juin 2019.
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1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS ___
...................................................................................
5
INTRODUCTION
.....................................................................................................
7
1.
PRESENTATION GENERALE
........................................................................
9
1. 1.
Le territoire abymien : au centre de la diversité économique et sociale
guadeloupéenne
.........................................................................................
10
1. 2.
La caisse des écoles : une institution déjà ancienne
..................................
11
2.
DES DYSFONCTIONNEMENTS INSTITUTIONNELS SERIEUX
............
12
2. 1.
Des manquements aux statuts
....................................................................
12
2.1. 1.
Les statuts d’origine ne garantissaient pas la régularité des décisions prises
12
2.1. 2. Les nouveaux statuts : des modifications porteuses de nouvelles fragilités . 13
2. 2.
Une gouvernance affectée par des difficultés récurrentes
.........................
15
2.2. 1. De grave
s irrégularités affaiblissent la représentativité de l’organe
délibérant
......................................................................................................
15
2.2. 2. Une persistante désaffection malgré le changement statutaire
.....................
16
2.2. 3. Une recherche de diversification des bénéficiaires des prestations, porteuse
de risque sur le plan statutaire
......................................................................
16
3.
UNE GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE IMPRECISE
........
18
3. 1.
Des insuffisances affectant la fiabilité des comptes
..................................
18
3.1. 1. Des irrégularités techniques
..........................................................................
18
3.1. 2. Des principes budgétaires de base non respectés
.........................................
21
3.1. 3. Une situation financière en tension croissante
..............................................
23
3. 2.
Une gestion des ressources humaines organisée en «
tours de travail
»... 24
3.2. 1.
L’effectif en place
: des chiffres non fiables
................................................
24
3.2. 2. La rotation de personnel temporaire sur des postes permanents
..................
26
3.2. 3. La formation du personnel : une restriction porteuse de risque
....................
26
3.2. 4.
L’allocation aléatoire des ressources humaines dans un service public multi
-
sites
...............................................................................................................
27
3.2. 5. Des irrégularités dans les primes et avantages en nature
..............................
28
3. 3.
La commande publique : des points à améliorer
.......................................
31
3.3. 1. Les marchés publics formalisés : des irrégularités constatées
......................
31
3.3. 2. Les marchés passés sans formalisme : peu vérifiés
......................................
31
4.
LA RESTAURATION SCOLAIRE : UN SERVICE EN
PERTE D’USAGERS
..........................................................................................................................
32
4. 1.
Une organisation en étoile
.........................................................................
32
4. 2.
Les usagers dans la restauration collective : clientèle captive et clientèle
commerciale
..............................................................................................
32
4.2. 1. Des usagers de tous âges et de tous horizons
...............................................
32
4.2. 2.
Des jours d’ouverture et de fonctionnement assez disparates
......................
34
4.2. 3.
De larges capacités d’accueil
........................................................................
35
4.2. 4. Un accès à la restauration collective réglementé
..........................................
35
4.2. 5. Des usagers peu associés au fonctionnement du service
..............................
36
4. 3.
Une offre de services correcte mais améliorable
.......................................
36
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2013-2018
2
4.3. 1. Des actions à développer dans la lutte contre le gaspillage alimentaire
.......
37
4.3. 2. Une démarche satisfaisante de prévention des risques sanitaires
.................
37
4.3. 3. Un fonctionnement possible en mode dégradé
.............................................
39
4. 4.
La qualité du service : une préoccupation présente mais des résultats
insuffisamment mesurés
............................................................................
39
4.4. 1. Un site internet insuffisamment tenu à jour
..................................................
39
4.4. 2.
L’existence d’un plan de qualité d’approvisionnement des denrées
alimentaires
...................................................................................................
39
4.4. 3. Des critères classiques pour la qualité générale des produits
.......................
39
4.4. 4.
Des critères complémentaires de qualité mis en œuvre par le service
..........
40
4.4. 5. Une démarc
he spécifique mise en œuvre en matière de qualité nutritionnelle
et d’éducation alimentaire
............................................................................
40
4.4. 6. Le bruit, facteur oublié des c
onditions d’accueil dans les restaurants
..........
40
4. 5.
Un cadre économique et financier structurellement déséquilibré
.............
41
4.5. 1.
Le coût d’un repas
: la proportion déterminante des dépenses de personnel 41
4.5. 2. Une baisse des recettes depuis 2013 malgré des initiatives
..........................
44
4.5. 3. Une baisse insuffisante des charges depuis 2013 au regard de la diminution
des rationnaires
.............................................................................................
44
4. 6.
Tarification : des choix dispendieux et en partie irréguliers
.....................
45
4.6. 1. Une tarification onéreuse pour la collectivité publique
................................
45
4.6. 2. Le forfait mensuel : un prix au repas encore moins cher
..............................
46
4.6. 3.
L’activité de vente des repas
: des irrégularités et des erreurs de gestion
....
46
ANNEXES
..............................................................................................................
50
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3
SYNTHÈSE
Le contrôle des comptes et de la gestion de la caisse des écoles des Abymes porte sur les
exercices 2013-2017, sous la présidence d
’
un seul ordonnateur sur la période, M. Éric
JALTON, maire de la commune des Abymes et président de droit de cet établissement
public.
Le précédent contrôle effectué par la chambre sur les exercices 1995 à 1999 avait mis en
relief l
’
illégalité de subventions allouées par la caisse des écoles pour le fonctionnement
des écoles primaires en lieu et place de la commune, pratique à laquelle il a été mis fin. Il
avait été indiqué également qu
’
il convenait de mettre un terme à une gestion du personnel
caractérisée par l
’
emploi de non-titulaires. Des irrégularités dans la passation de certains
marchés publics avaient aussi été relevées.
Le présent contrôle des comptes et de la gestion de cet organisme chargé de la restauration
scolaire s
’
inscrit dans le cadre des travaux de la formation commune à la Cour des
comptes et aux chambres régionales des comptes, relatifs à la gestion locale de la
restauration collective.
La commune des Abymes, la plus peuplée de Guadeloupe (55 920 habitants - INSEE -
population légale en vigueur au 1
er
janvier 2018), jouit d
’
un positionnement géographique
avantageux sur la Grande-Terre, son territoire, limitrophe de six communes, comportant
une façade maritime et un réseau routier aux ramifications étendues.
La gouvernance de la caisse des écoles a été, sur toute la période sous revue, marquée par
des imprécisions statutaires sur le quorum requis pour l
’
organe délibérant et les difficultés
à l
’
atteindre. Le mode d
’
élection très sommaire des représentants des sociétaires et la
diversification de la clientèle des rationnaires en dehors du périmètre communal ont aussi
fragilisé la compétence institutionnelle de l
’
établissement. Ses nouveaux statuts qui ont
élargi son champ d
’
intervention, restent toutefois vulnérables et fragilisent la caisse
l’éloignant de la sphère éducative et l’exposant aux contraintes des règles de
l’intervention des personnes publiques dans le champ économique.
Les documents d
’
information financière et comptable de la caisse sont incomplets,
imprécis et n
’
assurent pas une vision exhaustive des flux financiers, de l
’
actif et du passif,
notamment des charges de gestion. L
’
absence de comptes distincts et d
’
un budget annexe
conforme à l
’
instruction M4 pour les prestations de service fournies à d
’
autres structures
affecte la fiabilité des comptes ainsi que le calcul des coûts de revient nécessaires à la
facturation.
Le poids prédominant des dépenses de personnel et leur progression ainsi que la lente
érosion des recettes de gestion ont fini par inverser, entre 2013 et 2017, le résultat de
clôture, d
’
un excédent de 285 812
€
à un déficit de 285 096,06
€
.
Les différents états du personnel (annexes budgétaires, tableaux des effectifs et bilan
social) affichent des données contradictoires, partielles et inexactes et rendent impossible
le pilotage de la masse salariale. Cette gestion, émaillée de diverses irrégularités dans
l
’
octroi de primes et
d’
avantages en nature, est aussi perturbée par un système de rotation
du personnel de surveillance des cantines scolaires ne permettant pas de construire un
service public stable et de qualité.
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4
La commande publique mérite une attention plus soutenue sur un certain nombre de
points et le processus d
’
achat public - de la rédaction du cahier des charges à la gestion
des stocks en passant par la certification du service fait - ne prévoit pas de procédure de
contrôle interne pour sécuriser l
’
ensemble.
Cœur de métier de la caisse des écoles, la restauration scolaire est
assurée dans une
organisation en étoile autour d
’
une cuisine centrale qui livre des repas, en liaison chaude,
permettant aux rationnaires de 36 écoles, répartis dans les 25 réfectoires de la ville, de
disposer du repas de midi.
Du fait de la baisse des rationnaires, la caisse produisant près de 100 000 repas en moins
depuis 2013, l
’
accueil des usagers de tous âges et de tous horizons reste une préoccupation
pour ses responsables, à la recherche de nouveaux débouchés.
La protection des nombreuses données personnelles fournies lors de l
’
inscription n
’
est
pas assurée et les usagers ne sont pas associés de manière organisée au fonctionnement
du service.
Si les rapports des services de la direction de
l’alimentation, de
l
’
agriculture et de la forêt
(DAAF) font état d
’
une maîtrise satisfaisante des risques sanitaires par la caisse, voire
très satisfaisante, s
’
agissant du niveau d
’
hygiène de l
’
établissement, l
’
offre de services,
correcte dans l
’
ensemble, est fragilisée par des insuffisances dans la relation avec l
’
usager
(site internet, absence de mesures du bruit) et dans la recherche de performance (lutte
contre le gaspillage alimentaire, niveau des charges de personnel et qualification du
personnel affecté à la surveillance).
Il en résulte un déséquilibre du cadre économique et financier de la restauration collective
de la caisse, lestée par la masse salariale avec un coût de sortie du repas s
’
établissant en
moyenne entre 19,29
€
et 23,65
€
, soit plus du double de la moyenne nationale.
La quête de nouveaux débouchés, extra-muros ou hors scolaires, loin de constituer une
source de compensation de la baisse de ses rationnaires d
’
écoles primaires, accentue le
déséquilibre économique du fait des prix pratiqués, notoirement plus bas que le coût de
revient.
Cette générosité en faveur d
’
autres établissements, publics ou privés, voire d
’
autres
collectivités, contrevient au principe de la liberté du commerce et de l
’
industrie, les offres
de prestations formulées par la caisse des écoles des Abymes, en réponse aux appels à la
concurrence d’autres collectivités,
étant artificiellement compétitifs du fait des
financements publics dont elle bénéficie.
Il n
’
appartient pas non plus à la caisse des écoles de soutenir le secteur associatif par des
prix insuffisants par rapport au coût de revient, en dehors de son champ statutaire ou
territorial, sans l
’
aval du conseil municipal qui doit apprécier l
’
intérêt local de telles aides
et leur conformité à la règlementation.
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5
RECOMMANDATIONS
___
Recommandations de régularité
Recommandation n° 1 :
Modifier les statuts de la caisse pour clarifier le rôle du
comptable et les prérogatives des membres bienfaiteurs
(article 8 et 10 des statuts).
Recommandation n° 2 :
Organiser une élection régulière des représentants de parents
d
’
élèves par l
’
assemblée générale.
Recommandation n° 3 :
Contrôler périodiquement la régie.
Recommandation n° 4 :
Intégrer dans le budget de la caisse des écoles l
’
ensemble des
coûts de fonctionnement de la structure et de ses activités.
Recommandation n° 5 :
Établir des comptes distincts ou des budgets annexes M4 pour
les prestations de service de la caisse.
Recommandation n° 6 :
Fiabiliser l
’
ensemble des données concernant l
’effectif
en
veillant à la cohérence des différents états prévus par les textes.
Recommandation n° 8 :
Adopter par délibération un régime de primes et d
’
indemnités
conforme aux règlements.
Recommandation n° 9 :
Appliquer,
sans
délai,
l
’ensemble
d
es
dispositions
règlementaires, sociales et fiscales, relatives aux avantages en
nature (voiture de fonction, repas du personnel)
Recommandation n° 11 : Appliquer les dispositions législatives relatives à la protection
des données personnelles des usagers (loi informatique et
liberté et règlement général sur la protection des données -
RGPD)
Recommandation n° 14 : Etablir précisément le coût des repas à
partir d’une
comptabilité analytique sérieuse, de manière à facturer à tous
les clients extérieurs des tarifs égaux ou supérieurs au coût de
revient et en respectant le régime fiscal applicable.
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6
Recommandations de performance
Recommandation n° 7 :
Établir un programme de formation pour les agents chargés de
la surveillance quelle que soit leur position statutaire.
Recommandation n° 10 : Sécuriser chaque étape de la commande publique par la mise
en place de procédures internes rigoureuses et la désignation
claire des responsables.
Recommandation n° 12 : Réaliser régulièrement des enquêtes de satisfaction, mesurer
d’
autres
paramètres permettant d’apprécier la
performance du
service (gaspillage de denrées, bruit
…
) et assurer la
communication explicite des résultats aux instances de
gouvernance.
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2013-2018
7
INTRODUCTION
La chambre a inscrit à son programme de 2018 le contrôle des comptes et de la gestion
de la caisse des écoles de la commune des Abymes à partir de l
’
année 2013,
conformément aux dispositions des articles L. 211-3, L. 211-4 et R. 243-1 du code des
juridictions financières. Cet examen s
’
inscrit aussi dans le cadre des travaux de la
formation commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes,
relatifs à la gestion locale de la restauration collective.
Par lettre en date du 9 février 2018, le président de la chambre en a informé M. Éric
JALTON, maire des Abymes et président statutaire de la caisse des écoles. L
’
entretien
d
’
ouverture du contrôle s
’
est tenu le 4 avril 2018 avec Mme Jacqueline THENARD, vice-
présidente de la caisse des écoles. L
’
entretien préalable à la clôture de l
’
instruction prévu
à l
’
article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu avec le président de
l
’
établissement public, le 14 janvier 2019.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 29 janvier 2019, le rapport
d’observations provisoires qui a été transmis à l’ordonnateur le
11 mars 2019, avec accusé
de réception du 13 mars 2019.
Des extraits du rapport ont aussi été notifiés le 11 mars 2019 à des personnes mises en
cause :
-
Mme GAYDU, directrice de la caisse des écoles des Abymes qui en a accusé
réception le 15 mars 2019 ;
-
M. BOUCARD, directeur des ressources humaines de la caisse des écoles des
Abymes qui en a accusé réception également le 15 mars 2019.
Une réponse
de l’ordonnateur
a été transmise à la chambre par courriel du 10 mai 2019
et enregistrée au greffe le même jour.
Des réponses ont également été transmises par les mis en cause, le 10 mai 2019 pour
M. BOUCARD et le 13 mai 2019 pour Mme GAYDU.
Après en avoir délibéré le 25 juin 2019, la chambre formule les observations définitives
ci-après développées. Ce rapport, qui doit encore être considéré comme confidentiel, est
communiqué au président en fonction. Il
dispose d’un délai d’un mois pour, s’il le
souhaite, y apporter une réponse qui engagera sa seule responsabilité. Cette réponse sera
annexée au rappor
t avant qu’il devienne public.
M. Eric JALTON, président de la caisse des écoles, a répondu par courrier du 19 août
2019, enregistré au greffe le 27 août 2019.
Ce rapport devra être communiqué par l
’ordonnateur à
l’assemblée délibérante lors de la
plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l’objet d’une inscription à l’ordre du jour,
sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera, ensuite, communicable à toute personne qui en ferait la demande et mis
en ligne sur le site internet des juridictions financières www.ccomptes.fr/fr/antilles-
guyane.
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Le précédent rapport de la chambre sur cet établissement public date de 2001 et portait
sur les exercices 1995 à 1999. Il mettait notamment en exergue des frais de personnel
importants et des irrégularités dans la passation de certains marchés publics.
Les avis budgétaires émis par la chambre régionale des comptes sur les budgets et
comptes administratifs de 2007 à 2012 de la caisse des écoles témoignent de difficultés à
maîtriser un déficit de plus de 2
M€ entre 2008 et 2010. Toutefois, le plan de retou
r à
l
’
équilibre dont le terme avait été fixé au 31 décembre 2014 a pu être écourté avec la
constatation d
’
une situation financière positive dès 2011.
Les avis du 24 août 2010 sur le compte administratif de 2009 et sur le budget primitif de
2010 ont détaillé les causes du déficit de la caisse des écoles :
-
la livraison de 4 500 repas par jour sur 27 sites alors que le nombre était de 6 000
repas par jour au début des années 2000 ;
-
la hausse très importante des dépenses de personnel depuis 2007 (75 % des
dépenses réelles de fonctionnement en 2010) ;
-
l
’
absence de gestion des stocks, de statistiques sur les rationnaires et les repas
livrés et de contrôle de l
’
absentéisme ;
-
l
’
impossibilité de disposer d
’
un prix de revient moyen du repas démontré sur la
base d
’
une réelle comptabilité analytique mais un coût élevé, d
’
environ 13 euros
le repas, selon une estimation ;
-
une baisse de fréquentation en raison d
’
un encadrement non satisfaisant ;
-
des risques sanitaires extrêmement élevés.
La chambre avait alors recommandé tout particulièrement une réduction de la masse
salariale et une augmentation des tarifs de restauration scolaire.
La restauration scolaire assurée par la caisse des écoles des Abymes
bénéficie aujourd’hui
à 36 établissements scolaires de la commune, servis
en liaison chaude à partir d’
une
cuisine centrale à Dothémare d
’
une capacité de 6 000 repas par jour. Ce sont un peu moins
de 3 000 rationnaires qui sont aujourd
’
hui concernés.
La restauration scolaire revêt une importance particulière pour une commune aux
caractéristiques sociales difficiles, comme la plupart des communes guadeloupéennes, et
confrontée, comme elles, à la nécessité de soutenir la production locale agricole et
alimentaire,
de contribuer à l’amélioration de la
santé publique (
lutte contre l’
obésité et
le diabète) et de réduire l
’
échec scolaire.
Sur le premier point, le schéma régional de développement économique d
’
innovation et
d
’
internationalisation (SRDEII), adopté par le conseil régional de la Guadeloupe le
28 décembre 2016 et approuvé par arrêté préfectoral le 8 mars 2017, ambitionne, au titre
de son objectif 4-1, de «
développer une production agricole plus compétitive, plus
durable et plus diversifiée en mesure de répondre aux besoins de la population
» en
indiquant notamment «
l
’
identification de nouveaux segments de marchés (ex.
restauration collective, touristique et grande surface, etc.) ».
Sur le plan sanitaire, chez l
’
adulte, la fréquence du surpoids est de 57 %, avec une
prévalence de l
’
obésité de 23 % (12 % dans l
’
Hexagone). Parmi les enfants de 3 à 15 ans,
22 %
(soit plus d’un enfant
sur cinq) sont en situation de surcharge pondérale : 12 % en
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surpoids et 9 % obèses, contre 4 % en France métropolitaine (enquête KANNARI de
septembre 2016
–
« Surpoids, obésité et obésité abdominale en Guadeloupe »
–
et étude
ESTEBAN de 2015
« Et
ude de santé sur l’environnement, la biosurveillance, l’activité
physique et la nutrition »
en France métropolitaine).
S
’
agissant des freins à la réussite scolaire, il est admis qu
’
une alimentation insuffisante,
une anémie consécutive à une carence en fer et l
’
obésité sont associés à un risque accru
de mauvais résultats scolaires.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 1
er
février 2019, un rapport
d’observations provisoires qui a été transmis à l’ordonnateur en exercice le
11 mars 2019,
qui en a accusé réception le 13 mars 2019.
Des extraits du rapport d’observations provisoires ont aussi été notifiés, le
11 mars 2019:
-
à la directrice de la caisse des écoles qui en accusé réception le 13 mars 2019,
s’agissant des observations
relatives aux avantages en nature ;
-
au directeur des ressources humaines de la caisse des écoles qui en a accusé
réception le 15 mars 2019,
s’agissant des
indemnités perçues.
Une réponse en date du 9 mai 2019
de l’
ordonnateur en exercice a été transmise à la
chambre le 10 mai, enregistrée au greffe le même jour. Des réponses de la directrice de
la caisse et du directeur des ressources humaines, en date du 10 mai 2019, ont été reçues
et enregistrées au greffe, respectivement, le 13 mai et le 10 mai 2019.
Dans sa séance du 25 juin 2019, la chambre a arrêté les observations définitives
développées ci-après.
Le présent rapport qui doit encore être considéré comme confidentiel, est communiqué à
l’ordonnateur en fonction à ce jour. Le destinataire dispose d’un délai d’un mois pour,
s’il le souhaite, y apporter une réponse qui engagera sa seule responsabilité.
1.
PRESENTATION GENERALE
Aux termes de l
’
article L. 212-10 du code de l
’
éducation, la caisse des écoles, créée dans
chaque commune par une délibération du conseil municipal, est destinée à faciliter la
fréquentation de l
’
école par des aides aux élèves en fonction des ressources de leur
famille. Ses compétences peuvent être étendues à des actions à caractères éducatif,
culturel, social et sanitaire en faveur des enfants relevant de l
’
enseignement du premier
et du second degrés.
La délibération originelle adoptant le principe de la création de la caisse des écoles des
Abymes par le conseil municipal, le 14 janvier 1977, soulignait
« la situation scolaire en
pleine expansion de la commune et la nécessité de promouvoir l
’
assiduité, d
’
aider les
familles nécessiteuses et de participer au développement de l
’
instruction »
.
Aujourd
’
hui, plus de 40 ans plus tard, le territoire communal, tout comme la restauration
collective, ont connu des évolutions institutionnelles, économiques, sociales et sociétales
auxquelles la caisse des écoles a dû
s’adapter
.
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Les nouveaux statuts, adoptés et entrés en vigueur en 2018, témoignent de cette
préoccupation.
1. 1.
Le territoire abymien : au centre de la diversité économique et sociale
guadeloupéenne
D
’
une superficie de 81,3 km², la commune des Abymes, la plus peuplée de Guadeloupe,
adhérente de la communauté d
’
agglomération Cap Excellence, est forte d
’
une population
de 56 000 habitants et de son positionnement géographique sur la Grande-Terre, où elle
dispose d
’
un front maritime et de limites territoriales qu
’
elle partage avec six communes :
Morne-à-L
’
eau, Le Moule, Sainte-Anne, Le Gosier, Pointe-à-Pitre, et Baie-Mahault.
Ouvert sur ces communes limitrophes, le territoire des Abymes bénéficie d
’
un réseau
routier aux ramifications étendues, marqué toutefois par la prédominance de l
’
usage de
la voiture individuelle (83,5 %) au regard de la place des transports en commun (7,8 %),
près de 7 % ne disposant pas de transport ou se déplaçant à pied (source : INSEE - Part
des moyens de transport utilisées pour se rendre au travail en 2015).
Deuxième pôle économique de la Guadeloupe après la zone industrielle de Jarry,
caractérisé par une densité de 730 hab./km², elle souffre, comme nombre de communes
guadeloupéennes, d
’
un taux de chômage global élevé (32,1 % au sens du recensement
INSEE 2014) compensé, en partie, par une activité « informelle » significative.
Regroupant, avec la commune de Pointe-à-Pitre, sept des 16 quartiers prioritaires de la
politique de la ville en Guadeloupe, elle enregistre une érosion de sa population
depuis 2009.
Abritant 24 190 ménages et 11 972 habitants dans la tranche d
’
âge inférieure à 14 ans
(INSEE 2014), la commune accueille sur son territoire cinq collèges, trois lycées, un
centre de formation des apprentis de la chambre des métiers de la Guadeloupe, 15 écoles
maternelles et 21 écoles primaires et élémentaires, répartis sur les 35 lieux-dits, hameaux
et quartiers.
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La commune des Abymes en Guadeloupe
Source : Google
1. 2.
La caisse des écoles : une institution déjà ancienne
Les statuts d
’
origine de la caisse des écoles des Abymes, adoptés le 15 juin 1983, en
vigueur sur presque toute la période sous revue, disposent qu
’
elle a pour but d
’œuvrer en
faveur des enfants fréquentant les écoles primaires et maternelles et, notamment,
d
’
assurer la gestion des cantines scolaires de la commune et des activités para et
périscolaires (centres de vacances, classes transplantées, aides aux enfants).
Disposant d
’
un budget de plus de 10,5
M€ presqu’
en totalité consacré au fonctionnement,
cette caisse des écoles affiche aujourd
’
hui un effectif composé d
’
environ 220 agents
permanents et de 170 agents saisonniers, avec une masse salariale de l
’
ordre de 9,3
M€,
assurant essentiellement le service de restauration scolaire auprès des 25 réfectoires qui
desservent les 36 écoles de la commune. La participation financière de la commune
s
’
élève à plus de 8,3
M€,
laissant présager une participation des familles particulièrement
faible.
Bien que qualifiée d
’
établissement public local autonome par le Conseil d
’
État (CE,
24 mai 1963
–
Fédération nationale de conseils de parents d
’
élèves des écoles publiques),
la caisse des écoles n
’
en est pas moins un établissement public communal dont la
collectivité de rattachement conserve certaines prérogatives. Les missions d
’
intérêt
général et les orientations données à la caisse des écoles lui sont donc intimement liées.
Ainsi, le conseil municipal est seul compétent pour fixer les tarifs de la restauration
scolaire, même si la caisse des écoles en assure la mise en
œuvre
.
C
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2013-2018
12
De par sa vocation, la caisse des écoles des Abymes
consacre l’essentiel de son activité à
la restauration scolaire et inscrit sa capacité théorique de production de sa cuisine centrale,
de 840 000 repas/an, dans les 10 250 000 repas servis chaque année par les 45 cuisines
centrales recensées en Guadeloupe en 2014. Elle en assure donc 8,20 %
(source :
Direction
de l’alimentation, de l’agriculture
et de la forêt
–
DAAF - Présentation
schématique du secteur de la restauration collective en Guadeloupe)
.
Le cadre juridique des caisses des écoles est assez léger. Deux lois ont concerné les
caisses des écoles dernièrement, en 2005 et en 2008 :
-
la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale
portant notamment création des «
équipes de réussite éducative
» en école
primaire ;
-
la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d
’
accueil pour les élèves
des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire.
2.
DES DYSFONCTIONNEMENTS INSTITUTIONNELS SERIEUX
2. 1.
Des manquements aux statuts
Sur la période couverte par le contrôle, la caisse des écoles des Abymes a été administrée
sous deux régimes de statuts :
-
les statuts du 15 juin 1983 en vigueur jusqu
’
au 7 mars 2018 ;
-
les
statuts adoptés par l’assemblée générale le 20 février 2018, entrés en vigueur
le 7 mars 2018, date de leur réception par la sous-préfecture de Pointe-à-Pitre.
2.1. 1.
Les statuts d
’
origine ne garantissaient pas la régularité des décisions prises
Après une première délibération du conseil municipal en date du 14 janvier 1977 décidant
le
« principe de la création d
’
une caisse des écoles aux Abymes, en application de la
l
’
article 17 de la loi du 28 mars 1882 »
, ce n
’
est que le 15 juin 1983 que la caisse des
écoles des Abymes a été effectivement créée, avec l
’
adoption de ses premiers statuts, en
vigueur jusqu
’
à leur refonte en 2018.
L
’
article 1
er
des statuts prévoit que la caisse des écoles a
« pour but :
-
d
’œuvrer
en
faveur
des
enfants
fréquentant
les
écoles
publiques
(préélémentaires et élémentaires), les collèges et lycées techniques et
professionnels notamment ;
-
d
’
assurer la gestion de la ou des cantine(s) scolaire(s) de la commune ;
-
de participer à la gestion des activités para et périscolaires. Ex : centres de
vacances, classes de découverte, aides aux enfants, etc.)
»
Les instances de direction sont constituées comme il suit.
C
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2013-2018
13
Les instances prévues par les statuts
Présidence
Bureau
Conseil d
’
administration
Assemblée générale
Maire des Abymes
Maire des Abymes
Membres de droit
Membres de droit
un vice-président
maire des Abymes
maire des Abymes
un secrétaire
huit conseillers municipaux
huit conseillers municipaux
un secrétaire-adjoint
trois inspecteurs départementaux
trois inspecteurs départementaux
un membre désigné par le préfet
un membre désigné par le préfet
membres souscripteurs
neuf membres désignés par les
sociétaires en assemblée générale
membres bienfaiteurs
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les statuts
Sur les trois inspecteurs départementaux pouvant être concernés, du fait de l
’
existence de
trois circonscriptions sur le territoire des Abymes, seuls deux inspecteurs départementaux
ont été désignés par l
’
Éducation nationale sur la période sous revue. Le représentant du
préfet n
’
a jamais été nommé. Le collège des membres de droit est ainsi amputé de deux
membres.
Le comptable public fait partie des membres de droit selon l
’
article 4 du règlement
intérieur alors qu
’
il n
’
est pas mentionné à l
’
article 3 des statuts qui priment sur le
règlement intérieur.
Enfin, s
’
il est indiqué que les membres souscripteurs s
’
acquittent lors de l
’
inscription
d
’
une cotisation de 10
€
, le montant minimal du don annuel qui donnerait droit à la qualité
de membre bienfaiteur
n’est pas précisé
. De manière générale pour l
’
ensemble des
membres, la question de l
’
étendue du droit de vote en assemblée générale aux deux
parents n
’
est ni posée, ni tranchée, fragilisant de ce fait la représentativité des membres
désignés par les sociétaires en assemblée générale.
Ces imprécisions ont fait peser des risques sur la régularité des décisions sur la période
sous revue quant au calcul du quorum du conseil d
’
administration dont le caractère réputé
complet n
’
a jamais été clairement établi.
2.1. 2.
Les nouveaux statuts : des modifications porteuses de nouvelles fragilités
Les modifications statutaires ont été approuvées sur la base de l
’
avis préalable du comité
technique du 19 octobre 2017 et de la délibération du conseil municipal n° 17.12.16 du
7 décembre 2017 portant révision des statuts de la caisse des écoles.
Cette refonte a été dûment adoptée le 20 février 2018 par délibération de l
’
assemblée
générale de la caisse, avec un caractère exécutoire le 7 mars 2018.
Si les statuts d
’
origine étaient bien conformes aux textes de l
’
époque, les nouveaux statuts
le sont également au regard des nouvelles lois et décrets intervenus depuis 1983. Il est
notamment tenu compte de :
-
la possibilité de fixer les aides aux élèves en fonction des ressources de leur
famille et dans un cadre élargi d
’
actions à caractère éducatif, culturel, social et
sanitaire en faveur des enfants relevant du premier (écoles primaires, classes
maternelles et élémentaires) et du second degrés (collèges et lycées) sur le
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14
fondement de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 (article l.212-10 du code de
l’éducation)
;
-
la possibilité d
’
étendre ses mesures à caractère social à tout enfant de
l
’
enseignement privé, la caisse des écoles ayant à l
’
origine le but de favoriser la
fréquentation de l
’
école publique (loi n°2004-809 du 13 août 2004
–
article
l.533-1 du code de l
’
éducation) ;
-
la surveillance des cantines scolaires qui ne relève pas, en principe, de
l
’
éducation nationale (circulaire n°97-178 du 18 septembre 1997) ;
-
du dispositif de réussite éducative institué par la loi du 18 janvier 2005 pour les
enfants situés en zone urbaine sensible ou scolarisés dans un établissement
relevant de l
’
éducation prioritaire ; en l
’
occurrence, le choix s
’
est porté sur le
CCAS sur la période sous revue, la caisse des écoles n
’
étant qu
’
un choix
possible.
Dans sa réponse au rapport provisoire, la caisse indique que, par délibération du 12 février
2019, le conseil municipal a désigné la caisse des écoles, «
support juridique du
programme de réussite éducative (PRE) ».
Les modifications statutaires ont réduit le collège des élus et celui des sociétaires, comme
il suit.
Les instances de la caisse des écoles (2018)
Présidence
Conseil d
’
administration
Assemblée générale
Président, maire
Membres de droit :
Maire, président
Trois inspecteurs de l
’Éducation nationale
Un membre désigné par le préfet
Quatre conseillers municipaux
Le comptable public
Membres de droit :
Maire, président
Trois inspecteurs de l
’Éducation n
ationale
Un membre désigné par le préfet
Quatre conseillers municipaux
Le comptable public
Cinq membres élus parmi les sociétaires
réunis en assemblée générale
Membres souscripteurs
Source : Chambre régionale des comptes d
’
après les statuts
Le représentant du préfet vient a été désigné par arrêté en date du 13 décembre 2018. Le
comptable public figure désormais dans le collège des membres de droit. Un doute
subsiste, dès lors, sur la prise en compte de sa présence dans le calcul du quorum, d
’
une
part, et sur le caractère délibératif de sa voix, d
’
autre part. Dans le silence des statuts, ce
dernier point pouvant être incompatible avec la règle de l
’
indépendance du comptable, il
convient de clarifier l
’
étendue de ses pouvoirs et de les limiter à une portée consultative.
Les dispositions statutaires comportent aussi des indications contradictoires sur le mode
d
’
élection des sociétaires devant siéger au conseil d
’
administration. Ils sont élus
« par les
sociétaires réunis en assemblée générale »
, c
’
est-à-dire, selon l
’
article 8 des statuts, par
«
les membres de droit, les membres souscripteurs et les membres bienfaiteurs
. »
Toutefois, l
’
article 10 indique que l
’
assemblée générale ne comprend que les membres de
droit et les membres souscripteurs et que n
’
y sont pas conviés les membres bienfaiteurs.
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Dans sa réponse, la caisse s’engage à prendre en compte les observations formulées par
la chambre et à lancer une procédure de modifications statutaires.
Modifier les statuts afin de clarifier le rôle du comptable et
les prérogatives des membres bienfaiteurs (article 8 et 10
des statuts).
2. 2.
Une gouvernance affectée par des difficultés récurrentes
2.2. 1.
De graves irrégularités affaiblissent la représentativité de l
’
organe délibérant
L
’
originalité et l
’
essence même d
’
une caisse des écoles consistent en la participation de
sociétaires au processus de décision du conseil d
’
administration, aux côtés des
représentants de la municipalité et d
’
autres membres de droit. Les anciens statuts, comme
les nouveaux, prévoient ainsi la désignation ou l
’
élection de représentants par les
sociétaires, réunis en assemblée générale.
Cependant, l
’
examen des actes produits et communiqués par la caisse ne permet pas
d
’
établir que toutes les dispositions ont été conçues, rendues publiques et
mises en œuvre
pour assurer la bonne fin au processus électoral prévu par les textes (article R. 212-26 du
code de l
’
éducation).
Ainsi, si l
’
inscription d
’
un enfant à la restauration scolaire donne à chaque famille la
qualité de membre de l
’
assemblée générale à travers l
’
un des parents ainsi que la
possibilité de pouvoir être désigné comme représentant des sociétaires au conseil
d
’
administration, cette disposition de base n
’
est pas explicitée ni organisée. La
convocation de l
’
assemblée générale par voie de presse n
’
est ni suffisante, ni régulière,
notamment pour les séances prévues pour ces désignations qui sont, en droit, des élections
et non des nominations.
La caisse des écoles doit être en mesure de dresser la liste des sociétaires chaque année.
Les convocations individuelles doivent pouvoir être démontrées.
Il n
’
est pas fait appel aux candidatures dans un délai permettant d
’
organiser le scrutin ;
les délibérations produites ne font nullement état de la tenue de ce scrutin lors des
assemblées générales et, au regard du grand nombre de sociétaires, aucun dispositif par
correspondance n
’
a été mis en place, soit pour recueillir des candidatures, soit pour élire
les représentants. A titre d
’
illustration, on peut signaler que le procès-verbal d
’
élection
des représentants des parents d
’
élèves du 20 février 2018 fait état de huit votants alors
que l
’
assemblée générale ne regroupait ce jour-là que cinq parents d
’
élèves, un élu, la
directrice de la caisse et son adjoint, ces trois derniers ne pouvant pas,
a priori
, participer
au scrutin.
Ces manquements expliquent le faible nombre de sociétaires présents en assemblée
générale (39 en 2015 et 5 en 2018) au regard de l
’
effectif des rationnaires (près de 3 000,
en moyenne).
Dans sa réponse, la caisse s’engage à procéd
er à une nouvelle élection des représentants
des sociétaires, prévoyant d’adresser une convocation à l’ensemble des sociétaires de
l’année scolaire concernée
.
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Organiser l
’
élection régulière des représentants de parents
d
’
élèves par l
’
assemblée générale.
2.2. 2.
Une persistante désaffection malgré le changement statutaire
Si, par délibération du 22 avril 2014, le conseil municipal de la commune des Abymes a
procédé à la désignation de ses neuf représentants au conseil d
’
administration de la caisse
en veillant à une expression pluraliste du conseil (six sièges pour le groupe
« Abymes,
vers l
’
excellence
» et deux sièges pour le groupe
« Tous pour les Abymes
»), cette
attention n
’
a pas suffi à susciter une participation active des membres du conseil
d
’
administration lors de ses séances délibérantes.
Entre 1
er
janvier 2013 et le 30 juin 2018, 34 séances du conseil d
’
administration se sont
tenues, lequel n
’
a pu délibérer qu
’
en deuxième séance, faute de quorum, sauf à deux
occasions. L
’
une d
’
elles, la séance du 1
er
mars 2018 qui s
’
est tenue en première
convocation, notamment pour le vote des orientations budgétaires, n
’
a réuni que sept
membres sur les 14 en exercice selon les indications portées sur le procès-verbal. Le
quorum n
’
était donc pas réuni.
La caisse des écoles associant des parents d
’
élèves, de par la loi et de par ses statuts, leur
participation aux instances de l
’
établissement public
correspond à l’ouverture aux
usagers, les usagers enfants, donc mineurs, étant représentés par leurs parents.
Or, les procès-verbaux transmis par la caisse, en date du 24 mai 2011 et du 18 mai 2015,
font apparaître une grande pauvreté des débats. Il est en effet indiqué, dans chacun des
deux procès-verbaux transmis, espacés pourtant de quatre ans, la même phrase
« des
échanges se font alors sur la qualité de l
’
animation interclasse qui est jugée unanimement
insuffisante ; que le président indique qu
’
il s
’
agit en effet du principal point faible de
l
’
organisation et qu
’
une réponse est en train d
’
y être apportée par le biais du recrutement
(par voie de mise à disposition) d
’
un animateur-chef »
.
Cette observation confirme les faiblesses de l
’
organe délibérant, sa représentativité
restreinte et ses difficultés à susciter les débats sur les divers aspects des services
dispensés, en y intéressant les usagers.
2.2. 3.
Une recherche de diversification des bénéficiaires des prestations, porteuse de
risque sur le plan statutaire
Les statuts de 2018 prévoient, que «
l
’
objet de la caisse des écoles est de faciliter la
fréquentation de l
’
école par des aides aux élèves en fonction des ressources de leur
famille.
« Elle intervient dans tous les domaines de la vie scolaire par des actions à caractère
éducatif, culturel, social et sanitaire en faveur des enfants relevant de l
’
enseignement du
premier et du second degré des établissements publics et privés, conformément à l
’
article
L. 533-1 du code de l
’
éducation. La caisse des écoles peut constituer des dispositifs de
réussite éducative.
« À ce titre, la caisse des écoles assure, notamment :
-
la gestion et l
’
organisation du service de restauration scolaire de la ville des
Abymes et la surveillance des cantines scolaires ;
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-
la gestion de l
’
unité de production des repas ;
-
la fourniture de repas aux établissements d
’
enseignement privé et associations
pour l
’
exercice d
’
activités para et périscolaires.
« Elle participe à la gestion des activités para et périscolaires telles que des séjours de
vacances, les classes de découvertes, etc.
« Elle peut, en outre, fournir, à titre gratuit ou onéreux, des prestations demeurant dans
le champ de compétence de la caisse, dans le respect du principe de spécialité des
établissements publics tel qu
’
interprété par la jurisprudence et des règles liées à
l
’
intervention des personnes publiques dans le champ économique »
Si les nouveaux statuts prévoient une telle ouverture, cette nouvelle précision statutaire
n
’
écarte pas, pour autant, la fragilité juridique de
l’exercice de
ces activités par la caisse
des écoles.
L
’
effondrement de plus de 20 % du nombre de repas servis aux rationnaires scolaires
entre 2013 et 2017 a, en effet, conduit la caisse des écoles des Abymes à rechercher des
bénéficiaires en dehors de son champ de compétence initial. Des repas ont ainsi été
fournis à des écoles privées, des collèges, au CCAS et à la caisse des écoles de Pointe-à-
Pitre, à la ville du Gosier, à des crèches et à diverses associations.
Une telle volonté de diversifier, si elle peut se comprendre dans un souci d
’
optimisation
des charges de personnel ou de mutualisation des moyens, s
’
éloigne toutefois de la
vocation première des caisses des écoles et de la lettre même des statuts en vigueur sous
la période sous revue.
Ainsi, s
’
il est établi qu
’
un établissement public, soumis au principe de spécialité peut se
livrer à des activités considérées comme connexes à son objet principal, la seule capacité
à produire des repas ne l
’
autorise pas, en soi, à commercialiser des repas à divers types
de clientèle éloignés de la sphère éducative. La prise en compte d
’
un critère social pour
organiser une connexité avec l
’
objet de la caisse n
’
est pas suffisamment discriminante,
toute restauration collective publique revêtant, par nature, une dimension sociale.
Quant «
aux règles liées à l
’
intervention des personnes publiques dans le champ
économique »,
il va de soi que la fourniture de repas, produits pour l
’
essentiel à partir de
financements publics et facturés à des prix
inférieurs à leur prix de revient, constitue une
entorse au principe de la liberté du commerce et de l
’
industrie.
Ces fragilités ont été accentuées par la prise de compétence statutaire par la communauté
de communes Cap Excellence de
« la
production de plats cuisinés pour la restauration
collective à caractère social
». Or, cette imprécision dans le libellé conduit à devoir
rappeler qu
’
aucune compétence ne peut être transférée par une commune à deux
établissements publics distincts.
Cette situation
–
que les nouveaux statuts de la caisse ont tenté de consolider
–
expose
l’établissement public à des recours et présente une vulnérabilité sur une partie des
activités poursuivies.
Dans sa réponse, la caisse des écoles indique que les statuts de la communauté
d’
agglomération Cap Excellence, modifiés le 9 mars 2017, ne mentionnent plus cette
compétence.
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2013-2018
18
3.
UNE GESTION ADMINISTRATIVE ET FINANCIERE IMPRECISE
3. 1.
Des insuffisances affectant la fiabilité des comptes
3.1. 1.
Des irrégularités techniques
3.1.1. 1.
L
’
absence de budget annexe M 4
La caisse des écoles est un établissement public administratif assujetti à la M14,
nomenclature comptable applicable à la collectivité de rattachement, mais le
développement récent d
’
activités de prestations de services, en dehors de son ressort
territorial et dans le champ de la concurrence, impose l
’
établissement d
’
un budget annexe
pour ces activités de nature industrielle et commerciale.
Or, aucun budget annexe n
’
a été mis en place pour ces activités, en violation des
instructions budgétaires et comptables en vigueur.
La caisse des écoles indique, dans sa réponse,
«
qu’à défaut de budgets annexes, des
enveloppes distinctes ont été créées pour chaque type d’activité (autres restaurations
scolaires, associations, portage de repas, service traiteur)
». Toutefois, les instructions
rappelées
s’imposent
. En tout état de cause, seul un budget annexe peut permettre
d’apprécier le rapport entre les dépenses consacrées à chaque type d’activités et les
recettes qui lui sont affectées.
3.1.1. 2.
Une information règlementaire insuffisante
Le débat d
’
orientations budgétaires est obligatoire pour les communes de 3 500 habitants
et plus, ainsi que pour les établissements publics administratifs de ces communes (article
L. 2312-1 du CGCT). Ce débat permet à l
’
organe délibérant de discuter des orientations
budgétaires pour l
’
année à venir. Il repose sur la présentation d
’
un rapport et se conclut
par une délibération.
L
’
article 107 de la loi NOTRé n° 2015-991 du 7 août 2015 qui a modifié, notamment,
l
’
article L. 2312-1 du CGCT, a complété les dispositions relatives à la forme et au contenu
de ce débat qui doit intervenir dans un délai de deux mois précédant le vote du budget
primitif.
Or, le rapport et la délibération portant vote sur les orientations budgétaires de l
’
exercice
2016 ne respectent pas ces nouvelles prescriptions législatives, notamment la nécessité
«
d
’
une présentation de la structure et de l
’
évolution des dépenses et des effectifs
» avec
des précisions sur
« l
’
évolution prévisionnelle et l
’
exécution des dépenses de personnel,
des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail
». Ce manquement a
rendu ainsi irrégulier le vote du budget de 2016.
Le décret n° 2016-841 du 24 juin 2016 est venu préciser le contenu ainsi que les modalités
de publication et de transmission du rapport d
’
orientation budgétaire, ce décret
s
’
appliquant à la caisse des écoles des Abymes pour le vote des budgets 2017 et suivants.
Les rapports et les délibérations relatifs au débat budgétaire pour les exercices 2017 et
2018 sont plus détaillés et répondent aux prescriptions règlementaires. Toutefois, les
services n
’
ont pas apporté la preuve de la mise à disposition du document au siège de
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2013-2018
19
l
’
établissement (article R. 2313-6 du CGCT) ni de l
’
information du public, par tout
moyen, sur cette mise à disposition.
La caisse des écoles
soutient qu’
une «
information au public par voie d’affiche au niveau
de l’accueil
, de la mise à disposition des documents consultables
» est réalisée, sans pour
autant fournir des éléments permettant d
’attester l’effectivité de
cet affichage.
3.1.1. 3.
Des annexes budgétaires non renseignées
L
’
instruction budgétaire et comptable M14 prévoit dans son tome 3, titre 2, les
dispositions propres à la gestion des caisses des écoles. Il y est notamment indiqué que,
pour les caisses des écoles des communes de 3 500 habitants et plus, les documents
budgétaires sont présentés dans les conditions prévues aux articles L. 2313-1, R. 2313-3,
R. 2313-5 et R. 2313-7 du CGCT (article R. 2313-6 du CGCT).
Dans les caisses des écoles des communes de 3 500 habitants et plus, les documents
budgétaires sont assortis, en annexes, de données synthétiques qui, aux termes de l
’
article
R. 2313-7 du CGCT, doivent comporter les données suivantes : dépenses réelles de
fonctionnement rapportées à la population, recettes réelles de fonctionnement rapportées
à la population et annuité de la dette rapportée aux recettes réelles de fonctionnement.
Ces données ne sont apportées dans aucun des documents budgétaires de la période sous
revue.
Dans sa réponse, la caisse des écoles s’engage à
compléter ces rubriques à partir
du budget supplémentaire de 2019.
3.1.1. 4.
Les rattachements et les restes à réaliser suivis
La nécessité de disposer de comptes fiables et sincères implique le recours à certaines
techniques comptables pour garantir l
’
exhaustivité du résultat de l
’
exercice et la prise en
considération de la totalité des éléments de l
’
année traitée. La procédure de rattachement
des charges et des produits à l
’
exercice qui résulte du principe d
’
indépendance des
exercices, a ainsi pour objet de faire apparaître dans le compte de résultat l
’
intégralité des
charges et des produits ayant donné lieu à service fait au cours d
’
un exercice, même si les
pièces comptables correspondantes n
’
ont pas encore été reçues ou émises.
Les cinq comptes administratifs concernés (2013-2017) font tous état de rattachements,
tant en dépenses qu
’
en recettes de fonctionnement. Il n
’
en a pas toujours été ainsi pour
les restes à réaliser qui, aux termes de l
’
article R. 2311-11 du CGCT, correspondent, à la
clôture de l
’
exercice, aux dépenses engagées non mandatées et non rattachées, ainsi
qu
’
aux recettes certaines, non rattachées ou n
’
ayant pas donné lieu à l
’
émission d
’
un titre.
Ainsi, les restes à réaliser figurant au compte administratif de 2015 en section
d
’
investissement, d
’
un montant de 41 437,33
€
en dépenses et de 16 710,44
€
en recettes,
n
’
ont pas été repris comme tels au budget primitif ou au budget supplémentaire de 2016,
mais ont fait l
’
objet d
’
un vote en propositions nouvelles lors de l
’
adoption du budget
supplémentaire de 2016. Cette anomalie a pu induire en erreur l
’
organe délibérant.
La Caisse, dans sa réponse, confirme ces erreurs.
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2013-2018
20
3.1.1. 5.
Les amortissements à préciser
L
’
amortissement est un élément de sincérité du budget ; il constitue une dépense
obligatoire. Cette technique comptable permet, chaque année, de constater forfaitairement
la dépréciation des biens et de dégager des ressources pour leur renouvellement. Au vu
du tableau d
’
amortissement qui doit être établi, calculé au prorata du temps prévisible
d
’
utilisation pour chaque catégorie d
’
immobilisation, le montant des dotations à inscrire
au budget est arrêté annuellement.
La caisse des écoles a ainsi, chaque année, procédé à l
’
inscription des crédits
correspondant à l
’
amortissement des biens sur chaque exercice, en annexant aux
documents budgétaires le tableau des amortissements actualisé.
Les chapitres 042 en dépenses de fonctionnement et 040 en recettes d
’
investissement ont
été renseignés comme il suit :
Montant des dotations aux amortissements (en euros)
2013
2014
2015
2016
2017
150 830,26
129 428,52
131 980,09
134 376,28
100 460,09
Source : comptes administratifs
Toutefois, à l
’
exception du compte administratif de 2016, les comptes 68 et 28 prévus
pour détailler ces opérations d
’
amortissement ne sont renseignés dans aucun autre des
comptes administratifs de la période sous revue.
3.1.1. 6.
Des provisions obligatoires absentes des comptes
Conformément à la règlementation et, notamment, aux dispositions de l
’
article R. 2321-
2 du CGCT, une provision pour litige et contentieux aurait dû être constituée dès la saisine
du tribunal administratif par la requérante dans l
’
affaire qui a opposé la caisse des écoles
à Mme N
…
, agent territorial. Comme les montants en jeu étaient relativement élevés
(près de 110 000
€
à titre de solde de traitement à verser et de dommages intérêts), il
appartenait à la caisse des écoles de provisionner une charge financière estimée, quitte à
revoir le montant annuellement en fonction des résultats des instances et des procédures
en cours.
Or, aucune inscription n
’
a été enregistrée au compte 68 «
Dotations aux provisions »
dans
les documents budgétaires adoptés. Il est noté toutefois, dans cette affaire qui a été portée
devant la cour administrative d
’
appel de Bordeaux, que les prétentions de la requérante
ont été rejetées le 3 décembre 2018, comme elles l
’
ont été en première instance par le
tribunal administratif de la Guadeloupe le 24 mars 2016.
Il convient de s
’
assurer de l
’
expiration de toutes les voies de recours possibles et de la
clôture définitive de ce contentieux. A défaut, le principe comptable de prudence induit
le maintien d
’
une provision. Dans sa réponse, la c
aisse indique qu’une provision sera
enregistrée au budget supplémentaire de 2019, le contentieux n’étant pas clos.
L
’
autre contentieux a opposé la société S
…
à la caisse en 2013 pour une facture impayée
de 50 049,20
€
, à la suite de la livraison de diverses marchandises. L
’
établissement public
C
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BYMES
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2013-2018
21
a été condamné au paiement par un jugement du TGI de Pointe-à-Pitre du 28 juillet 2016.
Aucune provision n
’
a été inscrite dans les comptes durant toute la procédure.
3.1.1. 7.
Une régie de recettes rarement contrôlée
Aux termes de l
’
article R. 1617-17 du CGCT, les régisseurs de recettes, d
’
avances ainsi
que de recettes et d
’
avances, ainsi que les régisseurs intérimaires et les mandataires, sont
soumis aux contrôles du comptable public assignataire et de l
’
ordonnateur ou de leurs
délégués auprès desquels ils sont placés.
Aucune vérification n
’
a été effectuée dans les conditions fixées par l
’
instruction
n° 06-031-ABM du 21 avril 2006 relative aux régies de recettes, d
’
avances et de recettes
et d
’
avances des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (
« Le contrôle
sur place de l
’
ordonnateur ou de son délégué doit s
’
exercer selon les périodicités et
modalités déterminées par ces autorités, permettant de s
’
assurer du bon fonctionnement
des régies » et « l
’
ordonnateur constitue un dossier pour chaque régie, dans lequel il
regroupe […] les procès
-verbaux de vérification effectués par ses soins »)
.
Dans sa réponse, la caisse indique qu’
un contrôle est réalisé chaque année, de même que
l’édition de documents de synthèse
pour
« établir les prévisions de la subvention annuelle
de la Caisse d’allocations familiales et vérifier les impayés sur le montant dû par les
parents
», documents
qu’elle ne produit pas.
De plus, le contrôle visé par l’instruction
budgétaire obéit à un autre formalisme et vise un objectif distinct. Si le contrôle est réalisé,
il est dommage qu’il n’en soit pas conservé trace.
Selon les pièces transmises, le dernier contrôle effectué par le comptable public remonte
à 2013 et le procès-verbal établi à l
’
issue, le 28 février 2014, indique en conclusion
«
comptabilité bien tenue, les versements sont réguliers. Un dossier complet des pièces
administratives de la régie (acte constitutif, cautionnement, tarifs) est tenu à la régie ».
La caisse, dans sa
réponse, indique toutefois qu’un contrôle sera réalisé par
le responsable
comptable et la directrice générale en fin de période budgétaire,
avec élaboration d’un
procès-verbal
.
Contrôler périodiquement la régie
3.1.1. 8.
Autres points de contrôle
La situation des impayés est maîtrisée selon les responsables de la caisse qui indiquent
un montant de 80 379,72
€
dû par les familles, soit 7,45 % de la recette attendue de
1 078 206,50
€
. Toutefois, l
’
état des restes à recouvrer du comptable fait apparaître, au
compte 4111 «
Redevables-Exercice courant
», un montant de 99 127,10
€
au
31 décembre 2017 et un montant de 648 636,45
€
en 2018 comprenant, notamment, des
sommes à encaisser des communes clientes, des CCAS, des établissements scolaires et
des associations.
3.1. 2.
Des principes budgétaires de base non respectés
Les comptes ne retracent pas l
’
intégralité des charges alors que les recettes ont vocation
à couvrir l
’
ensemble des dépenses liées à l
’
activité de ce service public.
C
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3.1.2. 1.
Des mises à disposition d
’
équipements hors cadre contractuel et non valorisées
dans les comptes
La caisse des écoles bénéficie, pour l
’
ensemble de son activité de restauration collective,
de la mise à disposition gracieuse par la commune de son siège social, de la cuisine
centrale de Dothémare et du réseau des réfectoires et autres espaces affectés à la
restauration scolaire.
La Ville assure les investissements relatifs aux réfectoires et à la cuisine centrale, dont
une remise aux normes de cette dernière en 2013 et 2014, pour un montant de 1 960 000
€
avec une subvention régionale de 1 000 000
€
.
Aucune convention de mise à disposition de ses ensembles immobiliers communaux n
’
a
pu être produite par la caisse des écoles.
La non prise des coûts d
’
investissement dans le calcul du prix de vente des repas est de
nature à donner prise aux critiques du secteur privé dans ce champ d
’
activité
concurrentiel.
3.1.2. 2.
D
’
autres dépenses absentes des comptes
Les fournitures de bureau, les factures d
’
eau, de gaz, d
’
électricité, du matériel
informatique, les prestations de collecte et de traitement des déchets des réfectoires, de
location des locaux, n
’
apparaissent ni dans la commande publique, ni dans les comptes
de la caisse des écoles. Ces dépenses indispensables sont assumées par la commune.
La caisse, dans sa réponse, indique que «
les dépenses de fournitures de bureau, les
factures d’eau, de gaz, du matériel informatique figurent dans les comptes de la caisse
des écoles »
mais elle n’en fournit pas les justificatifs
,
les sites concernés comprenant non
seulement le siège de l’établissement mais aussi les réfectoires et la cuisine centrale
.
Ces dépenses relevant de la section de fonctionnement, le calcul du «
petit équilibre
», à
savoir la couverture des coûts de production du service par les recettes directes, est ainsi
faussé.
Au non-respect des grands principes budgétaires évoqués, s
’
ajoutent ainsi des
manquements affectant la fiabilité des comptes, notamment le calcul du prix de revient
du repas.
La caisse, dans sa réponse
, s’engage à réintégrer l’ense
mble des dépenses de
fonctionnement et d’investissement directement liées à la caisse des écoles et supportées
par la ville (loyer des locaux administratifs, dépenses d’électricité, mise à disposition de
personnel et investissements et travaux réalisés pour la cuisine centrale), en indiquant que
ces dépenses feront l’objet d’une affectation par nature d’activités.
Dans le même temps,
précise t-elle, les conventions de mise à disposition des locaux seront éditées et présentées
aux organes délibérants. Elle s
’engage donc à
souscrire à la recommandation qui suit :
Intégrer dans le budget de la caisse des écoles l
’
ensemble
des coûts de fonctionnement de la structure et de ses
activités.
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3.1.2. 3.
Des heures supplémentaires pour le service de traiteur non distinguées des
coûts de l
’
activité de base
Au vu de l
’
état des heures supplémentaires mobilisées au titre de cette activité de traiteur
sur la période sous revue, la facturation des prestations n
’
a pas pris en compte, en totalité,
le coût de cette rémunération complémentaire. Le tableau ci-dessous fait apparaître pour
2013 et 2014, respectivement, des pointes de 12 837,57 heures et de 11 386,43 heures.
Heures supplémentaires du service traiteur
2013
2014
2015
2016
2017
Heures complémentaires
1 330,64
0
0
0
0
IHTS (< 14 heures)
3 103,34
2 926,52
0
0
0
IHTS (> 14 heures)
133,25
547,04
0
0
4 707,10
IHTS (dimanche et j.f.)
5 339,17
0
976,24
IHTS (nuit)
8 270,34
2 573,70
0
0
Total
12 837,57
11 386,43
0
976,24
4 707,10
Source : caisse des écoles
Dans sa réponse, la caisse indique que,
pour l’élaboration du budget primitif
de 2019, les
recettes des prestations ont été comptabilisées distinctement et que des enveloppes par
nature d’activité ont été créées afin d’obtenir le total des dépenses et recettes
correspondant aux différentes prestations. Toutefois, la chambre insiste sur la nécessité
d
’
un budget annexe M4 pour les activités annexes à caractère industriel et commercial,
lequel aurait permis d
’
assurer un calcul rigoureux des tarifs permettant de couvrir les
charges exposées.
Établir des comptes distincts et un budget annexe M4 pour
les prestations de service de la caisse
3.1. 3.
Une situation financière en tension croissante
L
’
analyse fait apparaître le montant très élevé des charges de personnel et sa progression
continue.
S
’
agissant des recettes, le produit des ventes retombe au niveau de celui de 2013, soit
11 % environ des recettes de gestion courante.
L
’
examen des comptes sur la période laisse apparaître une tension croissante, le résultat
du compte de gestion de l
’
exercice 2017 enregistrant un déficit de 285 096,06
€
.
Si le rattachement à une collectivité de tutelle peut apparaître, dans l
’
absolu, comme une
assurance de retour à l
’
équilibre, la diminution constante de la subvention communale
exige une maîtrise des dépenses, à défaut de pouvoir mobiliser des compléments de
recettes.
C
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2013-2018
24
Évolution des principaux postes budgétaires
et des résultats de 2013 à 2017 (montants en euros)
2013
2014
2015
2016
2017
Evolution
2017/2013
Charges à caractère général
1 553 138
1 384 531
1 407 989
1 190 270
1 146 433
-35,48 %
Charges de personnel
9 648 108
9 865 369
9 541 959
9 600 844
9 203 704
-4,83 %
Charges de gestion courante
11 201 246
11 249 901
10 950 187
10 791 115
10 350 137
-8,23 %
Charges de pers/charges courantes
86,13 %
87,69 %
87,14 %
88,97 %
88,92 %
3,24 %
Produits des services
1 304 127
1 490 817
1 485 971
1 395 603
1 237 900
-5,35 %
Dotations et participations
10 048 510
9 502 892
9 456 760
9 273 651
9 136 287
-9,98 %
Recettes de gestion courante
11 362 565
11 004 943
10 950 055
10 684 212
10 400 595
-9,25 %
Prod. des serv./recettes de gestion
11,48 %
13,55 %
13,57 %
13,06 %
11,90 %
3,66 %
Résultat de fonctionnement
11 894
-59 917
-168 565
-311 270
-359 048
Déficit
Résultat de clôture
285 812
30 282
-28 924
-275 931
-285 096
Déficit
Source : chambre régionale des comptes d
’
après comptes administratifs et comptes de gestion
3. 2.
Une gestion des ressources humaines organisée en «
tours de travail
»
3.2. 1.
L
’
effectif en place : des chiffres non fiables
L
’
organigramme de direction, concernant une douzaine d
’
agents, est composé
notamment d
’
une direction générale, d
’
une direction-adjointe chargée de l
’
assurance-
qualité et du service traiteur, et de services chargés plus classiquement des ressources
humaines, du budget, des marchés publics, de la régie, de la production (cuisine, transport,
économat) et de l
’
animation.
La caisse des écoles indique disposer aujourd
’
hui dans son effectif de 220 titulaires, de
170 saisonniers et d
’
un contrat « emploi d
’
avenir » (CEA). Les payes de mars 2018 font
état, sur les 374 fiches de paie, de 223 titulaires, de 148 saisonniers, d
’
un contractuel,
d
’
un stagiaire et d
’
un contrat emploi d
’
avenir.
Selon la caisse des écoles, l
’
effectif permanent a enregistré, depuis 2013, quatre
recrutements (1 à 2 stages en cours) et 81 départs (mutation, retraite, décès, détachement
ou fin de détachement) mais cette indication ne correspond pas à l
’
évolution de l
’
effectif
qui ressort du tableau suivant, communiqué par les services de la caisse.
Évolution du nombre d
’
agents de 2013 à 2018 (effectif physique au 31 décembre)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Titulaires
278
260
252
237
223
220
Saisonniers
136
145
123
142
141
170
CEA
0
0
0
1
1
1
Total
414
405
375
380
365
391
Source : caisse des écoles
C
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2013-2018
25
La caisse, dans sa réponse, fait état de 61 départs
mais le tableau qu’elle fournit à l’appui
,
conduit à chiffrer 63 départs entre 2013 et 2017,
du fait d’
une erreur dans la prise en
compte de l’évolution de l’effectif
en 2013 et 2014.
Tableau fourni par la caisse dans sa réponse
Rubrique
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Mutation
10
0
10
7
0
1
Retraite
8
8
4
4
6
5
Décès
2
0
1
2
0
0
Détachement
0
0
0
1
0
0
Effectif physique des titulaires au 31 décembre
278
260
252
237
223
217
Source : Caisse des écoles des Abymes
Le bilan social établi par la caisse des écoles au 31 décembre 2017 présente d
’
autres
chiffres : effectif global de 573 agents en position d
’
activité (tous statuts) dont 225
fonctionnaires (titulaires et stagiaires) et 348 agents n
’
occupant pas un emploi permanent.
La caisse, dans sa réponse, reconnaît que des erreurs se sont glissées lors des saisies
manuelles du bilan social et indique
que l’acquisition en novembre 2018 d’une nouvelle
version du logiciel de gestion des ressources humaines permettra l’édition du bilan social
à partir des données enregistrées et calculées par ce progiciel.
Enfin, les annexes budgétaires des comptes administratifs de la période concernée font
aussi état de chiffres différents quant aux postes pourvus.
Extraits des annexes budgétaires des comptes administratifs
et relatifs à l’effectif
2013
2014
2015
2016
2017
Postes pourvus
272
257
257
NC
224
ETP
272
206
206
NC
181
Postes budgétaires
420
430
430
NC
430
Sources : Annexes budgétaires comptes administratifs
Ces tableaux font apparaître aussi que les postes budgétaires indiqués dans les tableaux
de l
’
effectif ne le sont pas véritablement, les crédits budgétaires n
’
étant pas votés à
hauteur des 420 ou 430 postes déclarés et ne correspondant pas non plus à l
’
effectif total,
saisonniers compris. Le calcul des équivalents temps plein (ETP) est donc faussé.
De telles disparités dans les tableaux présentés induisent en erreur les instances
délibérantes auxquelles ces données sont présentées et constituent des obstacles à
l
’
amélioration du service public de la restauration collective.
Fiabiliser l
’
ensemble des données concernant l
’
effectif en
veillant à la cohérence des différents états prévus par les
textes.
C
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A
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2013-2018
26
3.2. 2.
La rotation de personnel temporaire sur des postes permanents
Le bilan social établi au 31 décembre 2017 présente un effectif composé de 30 postes à
temps plein dans la filière administrative et de 135 postes dans la filière technique dont
74 à temps complet. L
’
effectif titulaire ne comporte aucun agent de catégorie A.
Les délibérations portant modification du tableau de l
’
effectif sur la période concernée
font état de postes à temps complet et à temps non complet, avec près d
’
une dizaine de
régimes horaires différents (de 10 h 00 à 31 h 30 par semaine).
Cette complexité, reflet du souci d
’
adapter les moyens aux besoins, sur des plages
horaires de surcroît limitées et sur plusieurs sites, pèse sur la maîtrise de
l’
effectif dans le
domaine de la restauration collective.
Le vieillissement de l
’
effectif permanent qui comprend quatre travailleurs en situation de
handicap fin 2017 (et non 223 comme indiqué par erreur dans le bilan social), conduit,
selon la caisse, à recourir fortement au recrutement de saisonniers. L
’
absentéisme est
aussi mis en avant pour justifier ce recours mais le calcul de l
’
absentéisme, au regard des
données prises en compte dans le bilan social avec seulement 119 agents retenus comme
effectif, ne correspond à aucun dénombrement logique et donne un taux erroné sans
valeur probante.
Cette gestion des saisonniers s
’
effectue, de surcroît, par séquence et par roulement, les
sortants n
’
étant pas reconduits immédiatement mais pouvant l
’
être à une séquence
ultérieure. Ce roulement s
’
effectue à raison de quatre séquences par année scolaire :
-
septembre-octobre,
-
novembre-décembre,
-
janvier-vacances de Pâques,
-
reprise après Pâques-juin.
Cette pratique est irrégulière au regard des dispositions de l
’
article 3 2°modifiée de la loi
du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale, qui indique la possibilité «
de recruter temporairement des agents
contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à un besoin lié à un
accroissement saisonnier d
’
activité, pour une durée maximale de six mois, compte tenu,
le cas échéant, du renouvellement du contrat, pendant une même période de douze mois
consécutifs
».
Or, un service de restauration scolaire, ouvert sur toute une année scolaire, ne répond pas
à la notion d
’
«
accroissement saisonnier d
’
activité
».
Quelles que soient les motivations de cette pratique, le dispositif ne peut permettre de
construire un service public de qualité, lequel nécessite encadrement, formation, fin de la
précarité et perspectives d
’
évolution.
3.2. 3.
La formation du personnel : une restriction porteuse de risque
Le bilan social précité indique que le nombre total de jours de formation (tous agents) est
de 319 jours en 2017 (trois jours par agent) mais
qu’
il ne concerne que l
’
effectif
permanent.
C
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2013-2018
27
Si les textes n
’
imposent aucune formation ou qualification particulière aux saisonniers
chargés de la surveillance des enfants, il serait prudent que le brevet d
’
aptitude aux
fonctions d
’
animateur (BAFA) ou, tout au moins, l
’
inscription à l
’
examen et le suivi de
la formation pour son obtention conditionnent la possibilité d
’
encadrer un public de
3 à 12 ans en accueil collectif. A court terme, l
’
exigence minimale de la qualification de
secouriste limiterait les risques pris par la commune.
Dans sa réponse, la c
aisse précise qu’il s’agit essentiellement de saisonniers et qu’elle
recrutera dorénavant prioritairement des agents possédant un BAFA
. Elle indique qu’elle
organisera deux matinées de formation par an avec la
délivrance d’une
attestation.
Établir un programme de formation pour les agents
chargés de la surveillance, quelle que soit leur position
statutaire.
3.2. 4.
L
’
allocation aléatoire des ressources humaines dans un service public multi-sites
La mise en place d
’
un service de surveillance sécurisée dans les réfectoires n
’
est encadrée
par aucun texte sauf dans l
’
hypothèse d
’
un projet éducatif territorial intégrant la
restauration au titre des activités périscolaires. Les dispositions du code de l
’
action sociale
et des familles (article R. 227-16) s
’
appliquent alors. Elles prévoyaient, jusqu
’
en 2016 :
-
un animateur pour 10 enfants de moins de six ans ;
-
un animateur pour 14 enfants de six ans et plus.
Le décret n° 2016-1051 du 1
er
août 2016 a assoupli cet encadrement :
-
un animateur pour 14 enfants de moins de six ans ;
-
un animateur pour 18 enfants de six ans et plus.
En dehors de cette hypothèse et si l
’
établissement ne fait pas appel à des financements
extérieurs, il peut librement fixer les modalités d
’
encadrement mais peut aussi s
’
inspirer
des dispositions précitées.
L
’
article 9 du règlement intérieur de la restauration scolaire, en vigueur depuis 2012,
indique, quant à lui :
-
classes maternelles : un animateur pour 18 à 20 élèves
-
classes élémentaires : un animateur pour 25 à 28 élèves.
La répartition du personnel du service de restauration scolaire à la cuisine centrale et dans
les 25 réfectoires du territoire communal est confuse, le rattachement à un réfectoire pour
la prise de poste n
’
étant pas clairement établi. Il en résulte une moyenne, toutes catégories
confondues, d
’
un agent pour dix rationnaires environ, soit près du double du ratio prévu
dans le règlement intérieur.
Le tableau qui
présente l’effectif de rationnaires par école et par réfectoire et d’agents par
réfectoire, joint en annexe du présent rapport, montre que le nombre de rationnaires par
agent varie sensiblement selon les réfectoires
: d’un agent pour trois rationnaires à u
n
agent pour 33 rationnaires. Aucune explication apparente ne vient justifier ces fortes
différences. Lors de l
’
entretien préalable à la fin de contrôle, il a été indiqué que certains
C
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2013-2018
28
quartiers difficiles nécessitaient un encadrement plus soutenu, explication forcément
partielle au regard des écarts observés.
L’autre explication probable peut être une
affectation en fonction de la proximité du domicile.
Il est rappelé enfin que, si le service des repas (nettoyage compris) et la surveillance des
rationnaires relèvent de la compétence de la caisse des écoles, il n
’
en est pas de même de
l
’
entretien courant des bâtiments scolaires ou de leurs dépendances qui dépend de la
commune, sauf convention de mutualisation.
Dans sa réponse, la caisse souligne
, d’une part,
que le taux moyen pour l’ensemble des
réfectoires est de 18 rationnaires par animateur, chiffre
qu’elle estime
proche de la norme
de service AFNOR NF X50-220
qu’elle retient comme
référence, laquelle préconise un
animateur pour 20 à 30 enfants en cours élémentaires et un animateur pour 10 à 15 enfants
de la maternelle.
La caisse affiche
, d’autre part,
un ratio de 18 rationnaires par animateur en distinguant les
agents affectés à la surveillance et ceux chargés du service de restauration proprement
dit. Elle joint à cet effet un tableau de répartition des agents par restaurant scolaire,
présentation qui augmente le ratio « rationnaires/agent de surveillance ».
Cette distinction dans le
taux d’encadrement
entre surveillance et service ne convainc pas,
pour les raisons suivantes :
-
le propre règlement intérieur de la caisse, à
l’article 9 intitulé «
surveillance
»,
n’opère pas de distinction entre les fonctions
; au contraire, il englobe «
le
service du repas, la surveillance des enfants ainsi que l’animation
» ;
-
le décret n°92-850 du 28 août 1992 modifié portant diverses dispositions
statutaires relatives aux agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles
(ATSEM) donne aux missions de ces agents des contours très larges, recouvrant
«
la préparation et la mise en état de propreté des locaux et du matériel servant
directement à ces enfants,
[…]
la mise en œuvre des activités pédagogiques
prévues par les enseignants, […]
la surveillance des enfants des classes
maternelles ou enfantines dans les lieux de re
stauration scolaire, […]
l'animation dans le temps périscolaire. »
; cette polyvalence confirme que la
règlementation n’a pas entendu segmenter les taux d’encadrement qui restent
indicatifs mais constituent la référence réglementaire des moyens à mettre en
œuvre
;
-
si l’on devait admettre cette distinction, le taux d’agents affectés au service de
restauration en liaison chaude, hors surveillance et hors production des repas,
serait
d’un agent pour 27 rationnaires, ce qui est
encore excessif pour un service
de type « self ».
3.2. 5.
Des irrégularités dans les primes et avantages en nature
3.2.5. 1.
Le régime général
La délibération n° CDE-2011-12-01 communiquée par la caisse pour justifier le régime
des primes servies à ses agents date du 15 décembre 2011. Or, le RIFSEEP,
« régime
indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l
’
expertise et de l
’
engagement
professionnel »
issu du décret n°2014-513 du 20 mai 2014 nécessitait une nouvelle
C
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2013-2018
29
délibération de la caisse des écoles afin qu
’
elle puisse assurer un régime indemnitaire à
ses agents et ce, au plus tard le 1
er
janvier 2017. Cette délibération n
’
a pas été adoptée à
ce jour, privant les primes servies de base légale.
Au terme du contrôle opéré sur les primes versées en mars 2018, il ressort que l
’
IAT et
l
’
IEMP sont toujours versées aux agents administratifs, aux agents de maîtrise et aux
adjoints techniques de l
’
établissement public, ainsi que l
’
IFTS à la directrice et à son
adjoint.
Ces différentes primes étant modulées par agent, une enveloppe globale devait être fixée
chaque année par un vote de l
’
organe délibérant. Cette enveloppe n
’
a pas été précisément
arrêtée lors des votes budgétaires.
Ces manquements et imprécisions rendent irrégulier le régime indemnitaire de la caisse
des écoles.
En réponse, la c
aisse indique que la mise en œuvre du RIFSEEP sera effective au cours
du second semestre 2019 après concertation avec les partenaires sociaux et adoption par
l’organe délibérant
.
Adopter par délibération un régime de primes et
indemnités conforme aux règlements
3.2.5. 2.
Le cas particulier des agents mis à disposition par la commune
Cinq agents ont été mis à la disposition de la caisse par la commune
aux termes de
conventions établies à cet effet en 2016 et 2017. Une délibération n° CDE-2015-04-005
d
’
avril 2015 est venue préciser que l
’
agent mis à disposition pouvait «
percevoir
directement par la caisse le régime indemnitaire prévu sur le poste cible de catégorie
supérieure à son poste d
’
emploi d
’
origine ».
Un des agents mis à disposition, adjoint administratif principal de 1
ère
classe, assure les
fonctions de directeur des ressources humaines de la caisse. Une modification intervenue
en mai 2015 sur sa convention de mise à disposition précise que sa rémunération sera
remboursée à la commune et indique que «
les nouvelles dispositions prévoient que
l
’
organisme d
’
accueil peut verser au fonctionnaire mis à disposition un complément de
rémunération dûment justifié, selon les dispositions applicables aux personnels exerçant
leurs fonctions dans l
’
organisme d
’
accueil
» et qu
’
à ce titre la caisse versera directement
à l
’
intéressé «
un complément de rémunération correspondant au régime indemnitaire
perçu par un rédacteur territorial exerçant les fonctions de directeur des ressources
humaines c
’
est-à-dire (IFTS correspondant à un montant de 357,43
€
et IEMP de
279,75
€
soit 637,18
€
) conformément au régime indemnitaire en place au sein de la
collectivité ».
Sa fiche de paie de mars 2018 fait état d
’
une indemnité d
’
exercice des
missions de 123,17
€
et d
’
une
« part variable du régime indemnitaire
» de 565
€
.
Ces dispositions, assises sur un régime indemnitaire dépourvu de fondement, sont
irrégulières.
Il ressort des correspondances reçues, tant de la c
aisse que de l’intéressé, qu’il a été mis
fin à cette indemnité par arrêté du président en date du 28 mars 2019, la convention de
mise à disposition ayant également pris fin le 30 mars 2019.
C
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2013-2018
30
3.2.5. 3.
Les déclarations d
’
avantages en nature
Par délibération n° CDE 2016-08-009, le bénéfice d
’
une voiture de fonction a été accordé
à la directrice générale de la structure, «
considérant les responsabilités assurées, les
obligations inhérentes aux emplois de direction et les sujétions et contraintes
particulières caractérisant l
’
activité de certains fonctionnaires territoriaux
».
Cet avantage en nature qui est un complément de rémunération soumis à des contributions
et à des cotisations sociales, n
’
est pas déclaré. Il convient de se mettre en conformité avec
la règlementation fiscale et sociale.
Il ressort des correspondances et documents transmis dans le cadre de la procédure
contradictoire, que la c
aisse et l’intéressée ont donné suite à l’observation émise par la
chambre dans son rapport provisoire par un arrêté du président en date du 28 mars 2019
avec effet rétroactif au 1
er
janvier 2019.
S
’
agissant des repas du personnel sur place, aucune fiche de paie n
’
en fait état au titre des
avantages en nature. S
’
il est établi que sont exclus de l
’
assiette de cotisations les repas
fournis au personnel qui, par ses fonctions, est amené par nécessité de service à prendre
ses repas avec les personnes dont il a la charge éducative, sociale ou psychologique, ou
au personnel dont la présence, au moment des repas, résulte d
’
une obligation
professionnelle figurant, soit, dans le projet pédagogique ou éducatif de l
’
établissement,
soit, dans un document de nature contractuelle (contrat de travail, convention), le
personnel de cantine et de service ne bénéficie pas de cette exception (circulaire
DSS/SDFSS/5 B n° 2005-389 du 19 août 2005).
Une collectivité ne peut accorder la fourniture gratuite de repas aux agents assurant la
surveillance des enfants, la préparation des repas, le service de la cantine et du restaurant
municipal, dans la mesure où les agents de l
’
Etat supportant les mêmes contraintes ne
peuvent en bénéficier (Conseil d
’
Etat 26 juin 2001, commune d
’
Allauch).
La caisse des écoles devra veiller au respect de ces dispositions et s
’
assurer que la
participation de l
’
agent est au moins égale à la moitié de la valeur forfaitaire fixée chaque
année par l
’
URSSAF (4,85
€ en 2019), c’
est-à-dire au moins 2,42
€ par repas
si la caisse
ne veut pas retenir cette facilité accordée à l
’
agent comme un avantage en nature soumis
à cotisations.
Dans sa réponse au rapport provisoire, la caisse précise que les agents concernés sont
essentiellement les agents de la cuisine et ceux du service transport car leur présence
professionnelle est obligatoire au moment des repas. Elle déclare que les agents
consommant un repas sur place s’acquitteront d’un forfait repas de 2,42
€ par repas pour
l’année 2019.
Elle indique enfin que, dans le cadre de ses relations partenariale, cette
décision sera présentée au comité t
echnique et fera l’objet d’une
délibération modifiant
la grille tarifaire.
Appliquer,
sans
délai,
l
’ensemble
des
dispositions
règlementaires, sociales et fiscales relatives aux avantages
en nature (voiture de fonction, repas du personnel).
C
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2013-2018
31
3. 3.
La commande publique : des points à améliorer
La caisse des écoles est dotée d
’
un service
« marchés publics
» composé de trois agents.
3.3. 1.
Les marchés publics formalisés : des irrégularités constatées
De 2014 à 2017, la caisse a passé 39 marchés publics. Un échantillon de 20 % environ de
ces marchés et des délibérations afférentes a été examiné. Le tableau figurant en annexe
présente une synthèse des marchés examinés.
Dans le premier marché examiné, sur les 165 lots attribués, une seule offre a été déposée
pour 79 lots (47,59 %), signe d
’
une concurrence limitée. La personne responsable du
marché a signé un marché avec un maximum (3 107 000,00
€
) non prévu initialement
dans la délibération d
’
autorisation, outrepassant ainsi l
’
autorisation donnée (1 700 000
€
).
Les deux derniers marchés du tableau comportent une irrégularité substantielle qui aurait
pu conduire à leur annulation en cas de recours de candidats non retenus : les dates de
remise des offres diffèrent entre le règlement de la consultation et les différents supports
de publication pour l
’
appel à la concurrence.
Au regard du grand nombre de lots mis en concurrence dans certains marchés, les
informations publiées postérieurement à l
’
attribution dans les journaux d
’
annonces
légales ne sont pas toujours intelligibles (BOAMP, JOUE).
En cours d
’
exécution, aucune pénalité n
’
a été imputée dans les marchés examinés.
Aucune procédure interne n
’
a été mise en place pour marquer formellement la réception
des marchandises et sécuriser la gestion des stocks par les services concernés (cuisine,
marchés publics, comptabilité), la réception de grandes quantités de produits ou denrées
nécessitant pourtant une organisation rigoureuse.
Au regard des explications et des documents fournis par la caisse des écoles dans sa
réponse au rapport provisoire, il apparait que le critère « régularité et délai de livraison »
jugé ambigu et contestable a été remplacé par le critère «
délai de livraison
», pondéré à
10 %, et que les incohérences relevées dans les dates de remise des offres découlent
d’erreurs matérielles, l’une soulevée par les services du contrôle de légalité (fourn
itures
des denrées alimentaires 2018) et l’autre corrigée par le dépôt d’un DCE modifié sur le
profil d’acheteur
« eguadeloupe.com »
(produits d’entretien 2018).
Toutefois, ces éléments ne modifient pas
l’importance des irrégularités relevées, toutes
susceptibles, au moment des faits, de nourrir des recours contentieux en annulation
desdits marchés.
3.3. 2.
Les marchés passés sans formalisme : peu vérifiés
Les marchés passés sans formalisme, inférieurs à 15 000
€
jusqu
’
au 30 septembre 2015
et à 25 000
€
à compter du 1
er
octobre 2015, échappent au contrôle du service «
marchés
publics
».
La caisse des écoles, en l
’
absence d
’
adoption d
’
une nomenclature de ses achats, n
’
a pas
non plus mis en place de dispositif formalisé pour apprécier le caractère homogène d
’
un
ensemble de fournitures ou de services, pour lui permettre de retenir la procédure
C
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2013-2018
32
adéquate et de veiller ainsi au respect des seuils au regard des achats prévus, notamment
en fonctionnement.
Ainsi, en 2013 et en 2014, la société
A…
a bénéficié de commandes portant
respectivement sur des montants cumulés de 24 664,38
€
et de 20 936,59
€
hors marché.
Ces prestations font aujourd
’
hui partie des marchés de produits d
’
entretien.
La caisse, au regard des manquements relevés, s’engage à réviser et à
mettre à jour le
guide des procédures de marchés publics établi en mai 2014.
Sécuriser chaque étape de la commande publique par la
mise en place de procédures internes rigoureuses et la
désignation claire des responsables.
4.
LA RESTAURATION SCOLAIRE : UN SERVICE EN
PERTE D’USAGERS
La restauration collective est gérée par la caisse des écoles, compétence effectivement
exercée par cet établissement public.
4. 1.
Une organisation en étoile
Les plats sont élaborés par une cuisine centrale qui assure une restauration directe pour
les élèves du groupe scolaire de Dothémare (regroupant une école maternelle et deux
écoles élémentaires) et une restauration différée pour les 25 réfectoires desservant les 36
écoles de la commune. Tous les transferts sont effectués par liaison chaude.
Les missions se répartissent entre les services de la régie (inscriptions, définition du
nombre de repas, des mises en concurrence, facturation et recouvrement), l
’
économat, le
service du transport, la cuisine centrale et les réfectoires.
4. 2.
Les usagers dans la restauration collective : clientèle captive et clientèle
commerciale
4.2. 1.
Des usagers de tous âges et de tous horizons
Les usagers du service de restauration de la caisse des écoles des Abymes sont de tous
âges et cette diversité des publics qui s
’
est accentuée en 2017, témoigne,
a priori
, d
’
une
bonne capacité d
’
adaptation de l
’
établissement public :
-
les nourrissons de 3 à 18 mois,
-
les bébés de 18 mois à 3 ans,
-
les élèves de la maternelle de 3 à 6 ans,
-
les élèves de l
’
élémentaire de 6 à 11 ans,
-
les collégiens de 11 à 15 ans,
-
les adultes,
-
les personnes âgées.
C
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33
Nombre de repas servis par catégorie d
’
usagers de la caisse des écoles
2013
2014
2015
2016
2017
Agents territoriaux
45
3 019
10 500
10 623
9 077
Scolaires
507 884
490 165
460 363
404 126
376 763
Crèches
6 734
Personnes âgées
9 123
dont repas portés à domicile
3 630
Repas vendus à des structures extérieures
26 495
87 700
74 647
53 442
14 997
Autres
6 193
6 950
13 598
31 756
21 882
Total
540 617
587 834
559 108
499 947
438 576
Source : Caisse des écoles des Abymes
Si les usagers scolaires demeurent largement majoritaires, entre 80 et 92 % selon les
années, et même si l
’
objet statutaire est défini de manière large et si la mutualisation des
moyens comporte des avantages, le principe demeure qu
’
une caisse des écoles dont les
instances de gouvernance sont définies par le code de l
’
éducation, est chargée de services
en direction des élèves des écoles. Elle n
’
a pas pour vocation de fournir des repas à des
usagers aussi divers, quand bien même cette activité revêtirait un caractère accessoire
(entre 8 et 20 %).
Le nombre de repas servis aux élèves en âge scolaire décroît en outre de manière continue,
la caisse des écoles enregistrant, entre 2013 et 2017, une diminution de plus de 100 000
repas scolaires dans son
«
cœur de métier
»
(-20 % des repas servis).
La caisse des écoles explique cette décrue, en premier lieu, par la baisse générale de
l
’
effectif scolaire, confirmée par des fermetures de classe en relation avec la baisse de la
population de la commune des Abymes, et en deuxième lieu, par la préférence des parents
pour des structures périscolaires offrant un service global (accueil-restauration-soutien
scolaire-activités périscolaires) alors que la caisse des écoles manque de locaux et de
moyens pour l
’
animation de la pause méridienne.
Evolution du nombre de rationnaires
2013
2014
2015
2016
2017
Evolution
Population
57 960
56 001
55 306
ND
56 581
-2,4 %
Nombre d
’
élèves
6 654
6 464
6 184
5 880
5 661
-17,5 %
Rationnaires maternelles
1 407
1 301
1 326
1 220
1 174
-19,8 %
Rationnaires élémentaires
2 291
2 239
2 293
2 067
1 848
-24,0 %
Total rationnaires
3 698
3 540
3 619
3 287
3 022
-22,4 %
Repas scolaires
507 884
489 502
469 334
452 624
405 220
-25,3 %
Source : INSEE, caisse des écoles, chambre régionale des comptes
Le tableau qui décrit
l’affectation du personnel
,
présenté à l’annexe
2, fait apparaître
incidemment qu’aujourd’hui,
48,17 % des élèves de la commune ne fréquentent pas les
restaurants scolaires de la ville (2 910 rationnaires/5 614 élèves).
La fourniture de repas aux crèches et aux personnes âgées à partir de 2017, à hauteur de
10 800 repas environ, ne compense pas la baisse d
’
activité en direction des élèves.
C
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2013-2018
34
Le nombre de repas vendus à des structures extérieures (voir le tableau en annexe) s
’
est
aussi effondré, passant de plus de 87 000 unités en 2014 à 14 997 unités en 2017,
diminution légèrement atténuée par la fourniture de repas aux crèches (6 734) et aux
personnes âgées (9 123).
La caisse a enregistré, en revanche, à compter de 2015 entre 9 000 et 10 600 repas environ
pour les agents territoriaux, alors qu
’
elle n
’
affichait que 45 repas en 2013.
La ligne «
Autres
» connait des fluctuations importantes, avec une pointe de 31 756 repas
en 2016, comprenant :
-
l
’
ensemble des repas pour diverses manifestations de la ville (fête patronale, tour
cycliste, vœux) et des manifestations sportives et culturelles patronnées par la
ville (tournois sportifs de jeunes, carnaval) ;
-
les repas des associations conventionnées (MJC, APE, Tilili, ACCORS).
4.2. 2.
Des jours d
’
ouverture et de fonctionnement assez disparates
Pour les scolaires et les agents territoriaux, la caisse des écoles est ouverte entre 136 et
142 jours d
’
ouverture par an.
Aux termes de l
’
article L. 521-1 du code de l
’
éducation, l
’
année scolaire est répartie, non
en nombre de jours mais en nombre de semaines. L
’
année scolaire doit comporter
36 semaines de travail au moins ; les jours fériés ne sont pas décomptés.
Selon l’article
D. 521-
6 du code de l’éducation,
les recteurs des académies de Corse, de
la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de La Réunion peuvent adapter le
calendrier national en fixant, par arrêté, pour une période de trois années, des calendriers
scolaires tenant compte des caractères particuliers de chacune des régions concernées.
Ces calendriers sont établis sur la base d
’
une année scolaire comportant trente-six
semaines réparties en cinq périodes de travail, de durée comparable, séparées par quatre
périodes de vacance des classes. Les conseils de l
’
éducation nationale des cinq académies,
ainsi que l
’
assemblée de Corse et les conseils régionaux de la Guadeloupe, de la Guyane,
de la Martinique et de La Réunion, sont consultés, chacun en ce qui le concerne, pour
l
’
établissement de ces calendriers triennaux. Ceux-ci peuvent faire l
’
objet d
’
adaptations
localisées et circonstancielles.
Pour les crèches et les personnes âgées, le chiffre de 171 jours tient compte de la fermeture
du mois d
’
août. Les repas vendus aux structures extérieures s
’
étalent sur des périodes de
55 à 95 jours d
’
ouverture.
Nombre de jours d
’
ouverture ou de fourniture de prestations
2013
2014
2015
2016
2017
Agents territoriaux
12
30
94
142
140
Scolaires
139
136
136
142
140
Crèches
171
Personnes âgées
171
Repas vendus à des structures extérieures
55
66
71
87
95
Source : Caisse des écoles
C
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2013-2018
35
4.2. 3.
De larges capacités d
’
accueil
Du fait de la baisse du nombre de rationnaires, le risque de saturation n
’
est pas une
préoccupation pour les responsables de la caisse, d
’
autant plus que les réfectoires peuvent
organiser deux services si nécessaire, la pause méridienne étant de deux heures. La caisse
des écoles déclare une capacité maximale de 4 600 rationnaires par service.
Capacité théorique d
’
accueil et de fourniture de repas, par jour
2013
2014
2015
2016
2017
Agents territoriaux
60
60
60
60
60
Scolaires
4 600
4 600
4 600
4 600
4 600
Crèches
240
240
Personnes âgées
120
120
dont nombre de repas portés à domicile
60
60
Repas vendus à des structures extérieures
680
680
200
200
300
Autres (capacité maximale)
6 000
6 200
6 000
6 500
6 000
Source : caisse des écoles des Abymes
4.2. 4.
Un accès à la restauration collective réglementé
Le règlement intérieur en vigueur, la circulaire d
’
information et le formulaire
d
’
inscription disponibles sur le site internet comportent de nombreuses dispositions pour
assurer une organisation et un fonctionnement sécurisés du service de la restauration
scolaire, sans qu
’
il soit porté atteinte au principe de l
’
égalité de traitement des usagers.
La liste des pièces à fournir pour l
’
inscription, particulièrement longue, source
d
’
informations très personnelles sur l
’
état-civil, les revenus de tous ordres du foyer, les
avis d
’
imposition sur le revenu et la taxe d
’
habitation se justifient par la prise en charge
d
’
une partie du coût des repas par la puissance publique. Toutefois, la demande de
communication du «
montant mensuel des ressources du foyer (profession ou job
) »
interpelle par son caractère intrusif au regard de la notion de revenu imposable. En tout
état de cause, ces données sensibles nécessitent une protection particulière que la caisse
des écoles n
’
a pas instituée.
La loi «
informatique et liberté
» de 1978 impose un certain nombre de règles pour assurer
la protection des données personnelles des administrés et usagers, sous le contrôle de la
Commission nationale informatique et libertés (CNIL). Ces règles portent sur la
proportionnalité des données collectées au regard de la mission de l
’
administration, sur
la durée de leur conservation, sur la sécurité et la confidentialité de leur détention, sur le
respect du droit des personnes et, enfin, sur la nomination d
’
un
« Correspondant
informatique et libertés »
(CIL).
La loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 vient d
’
adapter le droit français à l
’
entrée en vigueur
du règlement européen sur la protection des données personnelles (RGPD) et les premiers
décrets d
’
application ont été publiés. Il appartient à la caisse des écoles de se conformer
aux nouvelles dispositions législatives et règlementaires.
Dans sa réponse, la c
aisse indique qu’un
e démarche concertée est en cours avec le CCAS
et la Ville et qu’un prestataire vient d’être missionné pour mettre en place le RGPD dans
ces trois entités.
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2013-2018
36
Appliquer les dispositions législatives relatives à la
protection des données personnelles des usagers (loi
informatique et liberté et règlement général sur la
protection des données - RGPD)
Le cas des rationnaires en situation irrégulière au regard du paiement est prévu et traité
avec mesure, sans exclusion en cours d
’
année scolaire mais apurement lors de
l
’
inscription à la rentrée scolaire suivante. La caisse des écoles permet aux parents de
s
’
acquitter de leur contribution par paiement électronique, tout en préservant les modes
traditionnels de règlement avec des plages horaires satisfaisantes.
Enfin, il est prévu une procédure particulière pour la fourniture des repas aux enfants
allergiques et un menu de substitution pour les enfants dont la confession implique
certains choix alimentaires.
L
’
accès à la restauration n
’
est donc pas restreint, en toute logique d
’
ailleurs, du fait de la
baisse du nombre de rationnaires. Les usagers doivent simplement s
’
inscrire en
remplissant un formulaire et en acceptant les conditions décrites dans le règlement
intérieur. Toutefois, au regard des développements précédents sur les données
personnelles, les freins éventuels pourraient être complètement levés si la caisse des
écoles pouvait permettre l
’
inscription aux parents désireux de ne pas fournir des données
relatives aux revenus mais prêts à payer le plein tarif, soit le prix de revient total du repas.
4.2. 5.
Des usagers peu associés au fonctionnement du service
L
’
établissement public indique qu
’
une fiche d
’
enregistrement hebdomadaire sur
l
’
appréciation des repas est remplie par les responsables de la distribution dans les
réfectoires et que les usagers extérieurs font parvenir les résultats d
’
enquêtes réalisées sur
la satisfaction des consommateurs, ces fiches étant dépouillées par le chef de cuisine, et
des mesures correctives étant ensuite appliquées dans l
’
élaboration des menus.
Toutefois, en l
’
absence de traçabilité de ce recueil de données, en l
’
absence de
constitution d
’
une commission d
’
usagers, bien que non obligatoire, le service étant en
régie, aucune démarche construite, aboutie, d
’
association des usagers au fonctionnement
du service n
’
a été mise en place.
4. 3.
Une offre de services correcte mais améliorable
La caisse des écoles conçoit cinq types de menus pour :
-
les crèches,
-
les élèves du primaire,
-
les collégiens et les seniors,
-
les menus avec restriction médicale (entre 10 et 20 demandes par jour),
-
les menus pour considération religieuse ou philosophique : environ 10.
C
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A
BYMES
-
2013-2018
37
Il n
’
est proposé qu
’
un menu principal par type de public, la demande d
’
un menu
particulier pour restriction médicale ou considération religieuse devant être formulée à
l
’
avance.
Une commission des menus, composée du directeur des cuisiniers, du responsable des
réfectoires, des représentants des usagers extérieurs et d
’
une diététicienne, est chargée de
la validation des menus en veillant à l
’
équilibre nutritionnel.
La convention de prestation de services avec la société de surveillance diététique et de
nutrition, en vigueur depuis 2014, permet de veiller au respect des fréquences pour assurer
l
’
équilibre alimentaire. Un rapport mensuel est établi.
4.3. 1.
Des actions à développer dans la lutte contre le gaspillage alimentaire
Aux termes de l
’
article L. 541-15-3 du code de l
’
environnement, issu de la loi du 17 août
2015, les collectivités territoriales doivent mettre en place à compter du 1
er
septembre
2016 «
une démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire au sein des services de
restauration collective dont
[elles]
assurent la gestion ».
La caisse des écoles indique que des actions sont mises
en œuvre à deux niveaux pour
réduire le gaspillage alimentaire :
-
à la production, le tableau de grammage (en fonction des retours) et la prise en
compte quotidienne de l
’
effectif permettent de mieux la quantifier ; le surplus de
production imprévu, dès qu
’
il est identifié, est géré directement par le service de
cuisine ; il est alors procédé, dans le respect des règles d
’
hygiène, au
refroidissement des plats puis à leur conservation dans un équipement adéquat ;
les repas sont consommés à J+1 ;
-
à la consommation, les actions sont orientées vers l
’
amélioration de la qualité
des repas et des activités pour sensibiliser les rationnaires au gaspillage
alimentaire.
La caisse ne fournit pas d
’
analyse sur l
’
impact sur les coûts, ni sur la qualité. Elle souligne
la diminution des quantités par commande avec l
’
objectif de peser sur le gaspillage
alimentaire.
Les services n
’
ont pas été en mesure de produire des diagnostics ou des données chiffrées
sur les résultats de cette lutte contre le gaspillage alimentaire dont l
’
impact sur les coûts
affecte toute la chaîne de production des repas et d
’
élimination des déchets.
4.3. 2.
Une démarche satisfaisante de prévention des risques sanitaires
L
’
établissement public indique que la prévention des risques sanitaires repose sur un plan
de maîtrise sanitaire figurant dans le dossier d
’
agrément.
La caisse des écoles, bénéficiant d
’
un agrément n° FR 971-01-101 CE délivré par la
Direction de l
’
alimentation, de l
’
agriculture et de la forêt (DAAF) le 3 décembre 2013
pour la cuisine centrale, affiche les rapports suivants pour la période de contrôle sous
revue :
-
rapport de la DAAF service de l
’
alimentation du 2 juin 2015 : non-conformité
mineure
–
«
Fonctionnement globalement satisfaisant
» ;
C
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A
BYMES
-
2013-2018
38
-
rapport de la DAAF service de l
’
alimentation du 4 avril 2016 : «
Maîtrise des
risques satisfaisante » ;
-
rapport de la DAAF service de l
’
alimentation n° 18-011149 de 2018 :
« Maîtrise
des risques sanitaires satisfaisante
» - Niveau d
’
hygiène de l
’
établissement :
«
très satisfaisant ».
4.3.2. 1.
Les contrôles
Les plans de contrôle des risques sanitaires portent sur les aspects microbiologique,
physique et chimique :
-
contrats de maintenance des équipements et matériels ;
-
contrats de nettoyage et de désinfection adaptés au site avec les sociétés ;
-
contrat de suivi des aliments avec l
’
Institut Pasteur et un inspecteur vétérinaire
-
mise en place d
’
un plan de nettoyage et de désinfection de chaque zone de la
cuisine
-
suivi de l
’
hygiène du personnel : changement de tenues, mise en place du
calendrier de formation HACCP «
Hazard Analysis Critical Control Point » ;
-
contrôle des aliments à la réception ;
-
contrôle des températures des aliments ;
-
contrat avec le médecin de prévention ;
-
mise en place d
’
un plan de prévention des T.I.A.C. (toxi-infections alimentaires
collectives).
4.3.2. 2.
Les manquements
La caisse indique qu
’à la
suite de remarques des prestataires, la cuisine centrale dispose
désormais :
-
d’
un contrat de maintenance des zones froides, des zones de cuisson, des zones
de préparation froide/légumeries, de la laverie, des aérations et ventilations des
parties chaudes et des climatisations ;
-
d’
un enregistrement des dates de nettoyage ;
-
d’
un rapport d
’
analyse de non-conformité.
Cependant, certains manquements appellent encore des corrections, tels que :
-
l
’
absence d
’
un groupe électrogène en cas de coupure de courant pour maintenir
la température de conservation des aliments ;
-
l
’
absence d
’
une citerne d
’
eau potable en cas de coupure d
’
eau ;
-
l
’
inexistence d
’
une fiche de remise en cuisson des aliments préparés en liaison
froide pour l
’
EHPAD.
Dans sa réponse sur ces points faibles, la caisse indique que «
les manquements existants
sont compensés par des procédures mises en œuvre
».
Ainsi
, «
en l’absence du groupe
électrogène les chambres froides sont équipées d’un système de contrôle et
C
AISSE DES ECOLES DES
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-
2013-2018
39
d’enregistrement centralisé. Chaque matin le responsable d’hygiène analyse les
enregistrements de la nuit et déclenche les mesures correctives qui s’
imposent. En cas de
coupure d’eau
, le menu est modifié, nous disposons de repas de secours », conclut-elle
.
Toutefois, au regard des enjeux de ce service de production de repas, la chambre confirme
que ces points de faiblesse demeurent critiques
et qu’il convient d’y remédier.
4.3. 3.
Un fonctionnement possible en mode dégradé
La
caisse des écoles indique qu’e
n cas de rupture d
’
approvisionnement, la cuisine centrale
ferait appel à deux prestataires privés, sans expliciter les conditions précises de leurs
interventions. La cuisine centrale a aussi la possibilité de changer le menu, en préservant
toujours les mêmes quantités nutritionnelles. En cas de rupture ou de grève, la cuisine
dispose d
’
un repas de secours composé de produits appertisés.
4. 4.
La qualité du service : une préoccupation présente mais des résultats
insuffisamment mesurés
4.4. 1.
Un site internet insuffisamment tenu à jour
La qualité d
’
un site internet implique la fiabilité de l
’
information et le confort de l
’
usager
qui peut ainsi économiser appels téléphoniques et déplacements, la structure économisant
de son côté du temps d’agent de renseignement
. Celui de la caisse des écoles pourrait
répondre à ces deux préoccupations mais il conserve en première page des informations
périmées («
tarif de vente de la cantine année 2014-2015
») ou inexactes («
16 circuits
de ramassage scolaire régulier assurés par la caisse
») tout en proposant le
téléchargement des documents d
’
inscription à la cantine pour l
’
année 2018-2019 ou le
menu d
’
octobre. La possibilité de payer la cantine en ligne est indiquée.
Ces insuffisances desservent le site dont la fiabilité peut être mise en doute.
4.4. 2.
L
’
existence d
’
un plan de qualité d
’
approvisionnement des denrées alimentaires
Ce plan, fourni par la caisse des écoles, décrit la place accordée aux critères généraux de
qualité dans le processus d
’
achat (circuits courts, agriculture biologique). Les clauses
introduites dans les documents constitutifs des dossiers de consultation (CCAP, CCTP)
définissent les caractéristiques des produits que les candidats doivent respecter.
Elles portent sur les indications concernant la qualité nutritionnelle, la traçabilité, la
provenance des produits, l
’
analyse des sols et les traitements phytosanitaires pour les
produits terreux, le respect des DLUO (date limite d
’
utilisation optimale), des DLC (date
limite de consommation) et de manière générale la référence au GPEMDA (Groupement
permanent d
’
études de marché sur les denrées alimentaires) et les normes AFNOR.
4.4. 3.
Des critères classiques pour la qualité générale des produits
Dans le processus d
’
analyse des offres, l
’
exigence de l
’
agrément sanitaire, sous peine de
rejet du dossier, et le recours à des critères de jugement des offres avec un coefficient de
pondération de 50 % pour la provenance des produits à travers les fiches techniques
produites permettent de privilégier ces critères de qualité.
C
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2013-2018
40
Toutefois, pour l
’
appel d
’
offres pour la fourniture des denrées alimentaires nécessaires
au fonctionnement de l
’
unité centrale 2013-2014, le critère de qualité des produits,
pondéré à 40 %, était décomposé en deux sous-critères : l
’
analyse des fiches techniques
fournies (60 %) et l
’
origine des produits et leur traçabilité (40 %).
D
’
autres consultations font état d
’
une prise en compte significative du critère de qualité
(entre 40 et 50 %°) avec les sous-critères liées aux fiches techniques et à la traçabilité des
produits (marché négocié de viandes fraiches de 2014 et produits de boulangerie frais
de 2017).
4.4. 4.
Des critères complémentaires
de qualité mis en œuvre par le service
L
’
établissement public fait valoir :
-
l
’
utilisation des produits prêts à l
’
emploi ou agro-transformés nécessitant moins
de manipulation et assurant de ce fait une meilleure sécurité en matière
d
’
hygiène alimentaire ;
-
le contrôle à la réception des denrées pour vérification de leur conformité ;
-
le contrôle des services vétérinaires (qui ne dépend pas de lui) ;
-
l
’
évaluation de la satisfaction des convives (dont on a vu qu
’
elle était difficile à
établir).
4.4. 5.
Une démarche spécifique mise en œuvre en matière de qualité nutritionnelle et
d
’
éducation alimentaire
La caisse indique qu
’
afin d
’
assurer la qualité nutritionnelle des repas, les principes
suivants sont mis en œuvre
:
-
le respect des grammages ;
-
l
’
élaboration de menus avec une commission composée des cuisiniers, de
responsables de réfectoires, de parents d
’
élèves, d
’
une nutritionniste ;
-
les menus sont par la suite validés par un cabinet nutritionniste et un diététicien.
4.4. 6.
Le bruit, facteur oublié des conditions d
’
accueil dans les restaurants
Les restaurants effectuent deux services, le premier à 11 h 00 pour les élèves des très
petites sections et l
’
autre à 11 h 45 pour les élèves de la maternelle et de l
’
élémentaire.
Le service s
’
effectue au « self » ; les élèves sont servis par le personnel de la restauration.
Le repas dure environ 1 h 15 ; le bruit est élevé selon les responsables de la caisse. Aucun
plan de rénovation ou de réfection de ces restaurants, aucune mesure enregistrée
disponible n
’
indique la prise en compte de la préoccupation relative à l
’
acoustique, les
cantines scolaires étant notoirement connues pour leur niveau très élevé de bruit avec les
effets néfastes connus sur la santé et la capacité de concentration des enfants comme des
adultes.
Au regard des manquements relevés sur l’absence d’enquêtes de satisfaction et de
mesures qualitatives du service (gaspillage, bruit) avec un défaut de communication
C
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2013-2018
41
explicite aux instances de gouvernance, la c
aisse indique qu’elle s’engage
à y remédier et
que les recommandations de la chambre seront suivies.
Réaliser régulièrement des enquêtes de satisfaction,
mesurer d’
autres
paramètres permettant d’apprécier la
performance du service (gaspillage de denrées, bruit
…
) et
assurer la communication explicite des résultats aux
instances de gouvernance.
4. 5.
Un cadre économique et financier structurellement déséquilibré
4.5. 1.
Le coût d
’
un repas : la proportion déterminante des dépenses de personnel
Le tableau ci-après transmis par les services de la caisse des écoles fait apparaître, sur
l
’
ensemble des exercices (2013 à 2017), des dépenses rattachées au service de la
restauration collective très supérieures aux recettes des usagers, nécessitant chaque année
le comblement du solde par la commune par une subvention ajustée au budget
supplémentaire.
Calcul du coût d’un
repas
2013
2014
2015
2016
2017
Nombre de repas servis
Nombre de jours d
’
ouverture
139
136
136
142
140
Nombre de repas servis en moyenne par jour
3 889
4 322
4 111
3 521
3 133
Nombre de repas servis par an
540 617
587 835
559 108
499 947
438 576
Dépenses rattachées au service de restauration collective (en euros)
Dépenses de personnel (cuisine et entretien)
(comptes 641 et 645)
681 820
993 157
998 496
1 074 848
1 078 321
Dépenses de surveillance (compte 641 et 645)
6 584 406
6 486 667
5 819 246
6 124 711
5 315 366
Dépenses de fournitures et petits équipements
(compte 606)
152 669
111 517
152 542
95 514
87 298
Dépenses de fluides et d
’
entretien (compte
606)
26 642
27 801
25 121
10 454
27 782
Achats alimentaires (ou de repas)
(comptes 602, 606 et 611)
1 197 798
1 038 615
1 036 094
847 932
822 968
Contrôles (compte 611)
64 134
86 402
102 836
117 704
55 397
Autres dépenses
83 374
80 510
67 708
82 517
75 751
Dépenses personnel administratif (641-645)
2 571 049
2 385 546
2 724 218
2 401 286
2 810 017
Opérations d
’
ordre de transfert
150 830
129 429
131 980
134 376
100 460
Total
11 512 722
11 339 644
11 058 241
10 889 342
10 373 360
Coût moyen d
’
un repas
21,30
19,29
19,78
21,78
23,65
C
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-
2013-2018
42
Recettes rattachées au service de restauration collective (en euros)
Participation des usagers
1 304 127
1 490 818
1 485 971
1 395 604
1 237 899
Autres recettes (PARS*)
998 510
952 892
976 760
873 652
786 288
Total
2 302 637
2 443 710
2 462 731
2 269 256
2 024 187
Recette moyenne par repas
4,26
4,16
4,40
4,54
4,61
Résultat (en euros)
Recettes
–
Dépenses
- 9 210 085
- 8 895 934
- 8 595 510
- 8 620 086
- 8 349 173
Dépense non couverte par repas
- 17,04
- 15,13
- 15,37
- 17,24
- 19,04
Subvention d’équilibre de la commune
9 050 000
8 550 000
8 480 000
8 400 000
8 350 000
Recettes incluant la subvention
11 352 637
10 993 710
10 942 731
10 669 256
10 374 187
*
PARS
: Prestation d’accueil et de
restauration scolaire
Source : Caisse des écoles des Abîmes
Ce tableau montre l
’importance de la
« p
restation d’accueil et de restauration scolaire
»
(PARS)
, aide de l’Etat aux familles propre aux départements d’outre
-mer, versée
directement aux établissements par la caisse d’allocations familiales, et, surtout,
de la
subvention communale dans le financement de la restauration scolaire. La participation
réelle
des familles s’établit
, en effet, entre 2,41
€ et 2,82
€ par repas
, soit de 11,31 % à
13,45 % du coût de revient.
Il a été déjà noté que l’ensem
ble des dépenses en relation avec la restauration collective
n’était pas
retracé dans les comptes de
la caisse des écoles, bien qu’elle soit un
établissement public à budget autonome et à personnalité juridique distincte
; c’est le cas
notamment des frais de location du siège social, de la cuisine centrale et des réfectoires.
L
es fournitures de bureau, les factures d’eau, de gaz, d’électricité, du
matériel
informatique, des prestations de collecte et de traitement des déchets des réfectoires, sont
aussi prises en charge directement par la commune. Les données figurant dans le tableau
sont donc incomplètes et minimisent les charges.
La caisse, dans sa réponse, indique que les dépenses de fournitures de bureau, les factures
d’eau, de gaz, du matériel informatique figurent dans les comptes de la caisse des écoles,
sans toutefois en apporter les justificatifs. Elle indique en même temps
qu’une demande
a
été adressée à la direction financière de la ville pour obtenir l’ensemble des dépenses de
fonctionnement et d’investissement directement liées à la caisse des écoles et supportées
par la ville (loyer des locaux administratifs, dépenses d’électricité, mis
e à disposition de
personnel et investissements et travaux réalisés pour la cuisine centrale. Elle s’engage à
affecter ces dépenses par nature d’activités et à présenter aux organes délibérants les
conventions de mise à disposition sitôt éditées.
En dépit de cette minoration des dépenses, l
e coût brut moyen d’un repas, sur la période
sous revue, atteint un niveau particulièrement élevé : entre 19,29
€ et 23,65
€
contre une
moyenne nationale de 9 à 11
€ par repas.
Ce caractère exorbitant du coût de revient est dû principalement à la part des dépenses de
personnel dans le processus de production et de service des repas, avec l’ensemble des
frais d’administration générale de la caisse rapportée à cette compétence unique.
Les dépenses de personnel par service (cuisine et entretien, surveillance, personnel
administratif) fait apparaître le niveau de charges particulièrement élevé du service
C
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-
2013-2018
43
administratif (2 500 000
€
en moyenne par an),
en raison d’un effectif disproportionné
de
47 agents affectés à l
’
administration générale selon l
’
organigramme de direction transmis
et détaillé dans la réponse de la caisse.
Dépenses de personnel de la caisse des écoles
2013
2014
2015
2016
2017
Cuisine et entretien (comptes 641 et 645)
681 820
993 157
998 496
1 074 848
1 078 321
Surveillance (cptes 641 et 645)
6 584 406
6 486 667
5 819 246
6 124 711
5 315 366
Administration (cptes 641-645)
2 571 049
2 385 546
2 724 218
2 401 286
2 810 017
Total
*9 837 275
9 865 370
9 541 960
9 600 845
9 203 704
Coût total du service de restauration collective affiché
11 512 722 11 339 644 11 058 241 10 889 342 10 373 360
Part des dépenses de personnel dans le coût total affiché
85,45 %
87,00 %
86,29 %
88,17 %
88,72 %
*
Le montant total de 2013 intègre des restes à réaliser au chapitre 012 « dépenses de personnel »
de 189 167,03
€
Source : chambre régionale des comptes
Le tableau ci-dessous intègre les investissements avec des variations annuelles sensibles :
Calcul du coût avec toutes ses composantes,
y compris l
’
investissement (montants en euros)
Nombre
de repas
Denrées
Ressources
humaines
Fonctionnement
Investissement
Dépenses
totales
Coût d
’
un
repas
2013
540 617
1 197 798
9 648 108
355 340
112 189
11 313 435
20,92
10,59 %
85,28 %
3,14 %
0,99 %
100 %
2014
587 835
1 038 615
9 865 370
345 917
83 348
11 333 250
19,27
9,16 %
87,05 %
3,05 %
0,74 %
100 %
2015
559 108
1 036 094
9 541 960
371 895
118 029
11 067 978
19,79
9,36 %
86,21 %
3,36 %
1,07 %
100 %
2016
499 947
847 932
9 600 845
342 339
162 878
10 953 994
21,91
7,74 %
87,65 %
3,13 %
1,49 %
100 %
2017
438 576
822 968
9 203 704
323 465
92 419
10 442 556
23,81
7,88 %
88,14 %
3,10 %
0,89 %
100 %
Source : Caisse des écoles
La baisse du nombre de repas produits, entre 2013 et 2017, réduit de près de 3 % la
proportion des dépenses consacrées aux denrées alimentaires alors que, simultanément,
la part relative aux dépenses de personnel croît de près de 3 %.
L
’
absence de comptes distincts et de budget annexe ne permet pas à la caisse de disposer
d
’
une comptabilité analytique par type d
’
usagers avec le détail du calcul.
C
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A
BYMES
-
2013-2018
44
4.5. 2.
Une baisse des recettes depuis 2013 malgré des initiatives
Depuis quelques années, la caisse des écoles a cherché à élargir sa clientèle pour faire
face à la diminution de l
’
effectif des élèves scolarisés et de ce fait, des rationnaires. A
partir de 2013, les recettes ont augmenté grâce deux conventions :
-
une convention de fourniture de repas du collège du Raizet jusqu
’
en 2014 ;
-
la convention de fournitures de repas pour l
’
école privée catholique «
Notre-
Dame de Grâce
» de septembre 2013 à juin 2016.
A partir de 2016, la caisse a conclu des conventions de fournitures de repas pour quelques
ALSH (Accueil de loisirs sans hébergement).
En 2017, l
’
activité de portage de repas avec le CCAS de la ville de Pointe-à-Pitre a débuté
ainsi que la livraison de repas pour les crèches.
La ville du Gosier est également devenue une cliente de la caisse en septembre 2018.
Tableau d
’
évolution des recettes (montants en euros)
2013
2014
2015
2016
2017
Recettes provenant des usagers
1 304 127
1 490 818
1 485 971
1 395 604
1 237 899
Évolution (n/n-1)
11,75 %
14,32 %
-0,33 %
-6,08 %
-11,30 %
Participation communale
9 050 000
8 550 000
8 480 000
8 400 000
8 350 000
Évolution (n/n-1)
NC
-5,85 %
-0,83 %
-0,95 %
-0,60 %
PARS*
998 510
952 892
976 760
873 652
786 288
Évolution (n/n-1)
NC
-4,79 %
2,50 %
-11,80 %
-11,11 %
*
Prestation accueil restauration scolaire : la PARS est une aide au financement de la restauration
scolaire propre aux DOM ; cette aide est versée directement aux établissements par la CAF et permet
de diminuer le coût de vente aux familles.
Source: chambre régionale des comptes d
’
après les comptes administratifs
Ainsi, sur la période sous revue, malgré ces initiatives, la caisse enregistre une décrue de
ses recettes globales de gestion courante de 9,25 %.
4.5. 3.
Une baisse insuffisante des charges depuis 2013 au regard de la diminution des
rationnaires
Les dépenses de personnel ont progressé à partir de 2013, d
’
une part, du fait de
l
’
application de l
’
accord dit « LKP », suite au mouvement de grève de 2009 et, d
’
autre
part, en raison du rattrapage des carrières de 2007 à 2011, présenté à la commission
administrative paritaire en 2012.
Jusqu
’
en 2014, la régularisation des carrières des agents explique le niveau et
l
’
augmentation de ces dépenses. A partir de 2015, une décroissance est amorcée grâce
aux mutations de certains agents vers la ville et les départs à la retraite non remplacés.
Les dépenses de denrées alimentaires varient en fonction de l
’
effectif de rationnaires.
Leur diminution importante en 2013 correspond à la fermeture de la cuisine centrale pour
travaux, de septembre 2011 à février 2013, puis à sa remise en service en 2013.
C
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2013-2018
45
Les autres dépenses de fonctionnement ont augmenté à partir de 2013 en relation avec la
mise en service de la cuisine centrale. Il s
’
agit de dépenses de petit matériel, d
’
assurances,
de crédit-bail et d
’
entretien. A partir de 2016, ces dépenses sont maîtrisées.
Tableau d
’
évolution des charges (montants en euros)
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses de personnel
9 648 108
9 865 370
9 541 960
9 600 845
9 203 704
Évolution (n/n-1)
1,98 %
2,25 %
-3,28 %
0,62 %
-4,14 %
Denrées alimentaires
1 197 798
1 038 615
1 036 094
847 932
822 968
Évolution (n/n-1)
-32,34 %
-13,29 %
-0,24 %
-18,16 %
-2,94 %
Autres dépenses de fonctionnement
355 340
345 917
371 895
342 339
323 465
Évolution (n/n-1)
24,05 %
-2,65 %
7,51 %
-7,95 %
-5,51 %
Source: caisse des écoles
Si les charges de gestion courante enregistrent, entre 2013 et 2017, une baisse de 8,23 %,
les dépenses de personnel ne diminuent, elles, que de 4,83 %, ce qui est manifestement
insuffisant au regard, d
’
une part, de leur poids dans le coût de revient des repas (87,1 %
en moyenne) et, d
’
autre part, de la diminution du service rendu depuis 2013 (- 100 000
repas scolaires, soit - 25,33 %).
4. 6.
Tarification : des choix dispendieux et en partie irréguliers
4.6. 1.
Une tarification onéreuse pour la collectivité publique
Le conseil municipal n
’
a pas modifié les tarifs depuis 2015. Au regard du prix de revient,
le tarif est très modéré pour les familles, encore davantage pour le personnel de la
collectivité et, surtout, pour le personnel de la caisse des écoles.
Tarifs 2014-2015 à compter du 1
er
septembre 2014
(autres établissements publics et privés)
Etablissements conventionnés
Collectivité des Abymes
Maternelles
Elémentaires
Collégiens
lycéens, adultes
Agents ville et
CCAS
Agents CDE
Forfait repas
3,75
€
4,04
€
5,17
€
4,52
€
3,61
€
Source : Caisse des écoles
Tarifs 2014-2015 (à compter du 1
er
septembre 2014)
Allocataire de la CAF
(selon tranche de revenu mensuel)
Non allocataire de la CAF
(selon tranche de revenu mensuel)
De 0 à
1 067,15
€
De 1 067,16
€ à
2 286,74
€
> 2 286,74
€
De 0 à
1 067,15
€
De 1 067,16
€ à
2286,74
€
> 2 286,74
€
1,76
€
2,29
€
2,88
€
2,20
€
2,86
€
3,61
€
Source : Caisse des écoles
C
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2013-2018
46
A partir de septembre 2015, la caisse a appliqué un tarif forfaitaire mensuel en fonction
des revenus des familles, sur délibération du conseil municipal du 29 septembre 2015 qui
a adopté une nouvelle grille tarifaire applicable pour l
’
année scolaire 2015-2016
.
Grille tarifaire 2015-2016 (telle que présentée dans la délibération du conseil municipal)
Rubrique
Y compris le mercredi
Revenu des familles
De 0 à 1067,15
€
De 1067,16
€
à
2286,74
€
> 2286,74
€
Non-résidents
Maternelles et élémentaires
Forfait annuel
270,29
€
351,53
€
450,22
€
450,22
€
Forfait mensuel
27,03
€
35,15
€
45,02
€
45,02
€
Source : Caisse des écoles
4.6. 2.
Le forfait mensuel : un prix au repas encore moins cher
Le forfait mensuel à compter de 2016 offre à l
’
usager scolaire un tarif unitaire encore plus
bas, les autres usagers bénéficiant de tarifs inchangés pendant plus de cinq ans.
Tarification (montants en euros)
2013
2014
2015
2016
2017
Administratifs - tarif minimal
3,61
3,61
3,61
3,61
3,61
Administratifs - tarif médian
4,52
4,52
4,52
4,52
4,52
Administratifs - tarif maximal
5,5
5,5
4,52
4,52
4,52
Scolaires - tarif minimal
1,76
1,76
1,76
*27,03
*27,03
Scolaires - tarif médian
2,29
2,29
2,29
*35,15
*35,15
Scolaires - tarif maximal
4,04
4,04
4,04
*45,02
*45,02
Crèches - tarif minimal
2,00
Crèches - tarif médian
2,20
Crèches - tarif maximal
Autres - tarif minimal
5,14
3,75
3,75
Autres - tarif médian
4,04
4,04
4,04
4,04
4,04
Autres - tarif maximal
5,5
5,50
5,50
5,50
5,62
Collège du bourg - Prix journalier
4,00
4,00
Source: Caisse des écoles
4.6. 3.
L
’
activité de vente des repas : des irrégularités et des erreurs de gestion
4.6.3. 1.
Une atteinte à la liberté du commerce et de l
’
industrie
Sur la période contrôlée, un certain nombre de structures publiques ont eu recours à la
fourniture de repas par la caisse des écoles des Abymes (caisses des écoles des communes
voisines, CCAS, villes
…) au terme
, parfois, d
’
une procédure de mise en concurrence. Les
prix de vente relevés dans les différentes délibérations ne correspondent pas aux prix de
revient tels qu
’
ils ressortent du tableau de calcul du prix. Cette vente de repas, déduction
C
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2013-2018
47
faite des dépenses de surveillance, ne saurait en effet être inférieure à 8,26
€
en 2014 (au
plus bas) et à 11,53
€
en 2017 (au plus élevé).
Ainsi, pour la fourniture de repas, livraison comprise, dans les restaurants scolaires de la
ville de Pointe-à-Pitre, le bordereau de prix unitaire du marché signé le 16 juillet 2018
par la caisse, reçu en préfecture le 20 septembre 2018, fait état des données suivantes :
Bordereau de prix unitaire du marché conclu avec la commune de Pointe-à-Pitre
Désignation des bénéficiaires
Quantité
Prix unitaire du repas
et de la livraison (HT)
Prix total des repas
et de la livraison (HT)
Enfants des écoles maternelles
65 000
4,67
€
303
550€
Enfants des écoles élémentaires
99 000
5.34
€
528 660
€
Adultes
16 000
6,07
€
97 120
€
Total pour les repas
180 000
929 330
€
Source : caisse des écoles
Le Gosier bénéficie d’un tarif à
3,75
€
mais avec une TVA de 2,10
€
en sus.
Or, une telle intervention dans un champ concurrentiel, de surcroît matérialisé par des
procédures officielles d
’
appel à la concurrence, nécessite la vérification des conditions de
la participation de la caisse des écoles des Abymes.
Le Conseil d
’
Etat, dans son arrêt Société Armor SNC du 30 décembre 2014, a admis la
participation d
’
une personne publique à une procédure de mise en concurrence lancée par
une autre personne publique, à condition que cette participation réponde à un intérêt
public, c
’
est-à-dire
qu’
elle constitue le prolongement d
’
une mission de service public
dont la collectivité ou l
’
établissement public de coopération a la charge, dans le but
notamment d
’
amortir des équipements, de valoriser les moyens dont dispose le service
ou d
’
assurer son équilibre financier, et sous réserve qu
’
elle ne compromette pas l
’
exercice
de cette mission.
Le Conseil d’Etat a
précisé qu
’
une fois admise dans son principe, cette candidature ne
devait pas fausser les conditions de la concurrence ; qu
’
en particulier, le prix proposé par
la collectivité territoriale ou l
’
établissement public de coopération devait être déterminé
en prenant en compte l
’
ensemble des coûts directs et indirects concourant à sa formation,
sans que la collectivité publique bénéficie, pour le déterminer, d
’
un avantage découlant
des ressources ou des moyens qui lui sont attribués au titre de ses missions de service
public et à condition qu
’
elle puisse, si nécessaire, en justifier par ses documents
comptables ou tout autre moyen d
’
information approprié.
En l
’
espèce, les conditions tenant à la justification du prix proposé n
’
étant pas réunies, la
conclusion de ces marchés a bien eu pour effet de fausser la concurrence entre les
personnes publiques et les opérateurs privés.
En pratiquant des tarifs en dessous du prix de revient, prix bonifiés par des fonds publics
dans un domaine concurrentiel
et n’intégrant pas l’ensemble des coûts de production
, la
caisse des écoles a porté atteinte à la liberté du commerce et de l
’
industrie et a empêché
des entreprises de développer leur activité et de créer des emplois productifs.
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2013-2018
48
4.6.3. 2.
Une générosité qui échappe au contrôle du conseil municipal
A la différence du tarif des repas pour les rationnaires de la commune fixé par le conseil
municipal, le tarif facturé aux structures extérieures est déterminé par la seule caisse des
écoles. Il devrait couvrir la totalité du coût de revient. A défaut, c’est la commune des
Abymes qui assume la différence au travers de la subvention qu’elle verse, sans que le
conseil municipal en soit informé. La commune subventionne ainsi, de manière non
visible et dans une proportion importante, la restauration scolaire des communes
avoisinantes ou des structures associatives.
Le produit de la PARS versé aux autres communes devrait permettre à ces dernières de
régler le prix de revient, la livraison étant de surcroît assurée.
Quant aux collèges bénéficiant de ces prix en dessous du coût de revient, il revient au
département d
’
assumer la charge du différentiel.
4.6.3. 3.
Des subventions masquées au secteur associatif
S
’
agissant des associations sises sur la commune des Abymes
et œuvrant dans le domaine
du bien-être des enfants (crèches notamment), des prix de vente aussi bas correspondent,
pour le différentiel par rapport au prix de revient, à une subvention en nature sur laquelle
la caisse des écoles se devait de délibérer expressément.
Les autres associations comme le Tennis-club de Dugazon, bénéficiaires de tarifs réduits,
relèvent de la compétence de la commune des Abymes et il appartient au conseil
municipal d
’
accorder le bénéfice de cette subvention en nature au regard de l
’
intérêt local
que présenteraient ces associations.
4.6.3. 4.
Des situations fiscales à réexaminer au regard de la TVA
Si l
’
offre adressée à la commune du Gosier comportait bien une TVA à 2,10 %, cette taxe
n
’
a pas été maintenue lors de la mise au point définitive du marché.
En l
’
absence de budget annexe, voire de comptes distincts pour le suivi budgétaire des
opérations assujetties à la TVA, la caisse des écoles n
’
est pas en mesure de justifier
qu
’
elle est en règle au regard des obligations fiscales relatives à la taxe sur la valeur
ajoutée. Si certaines de ses activités en sont exonérées comme la restauration scolaire, la
fourniture de repas aux autres structures, qu
’
elles soient publiques ou associatives, relève
du régime de la TVA.
Bien que l
’
article 256 B du code général des impôts dispose que les personnes morales
de droit public ne sont pas assujetties à la TVA pour l
’
activité de leurs services
administratifs, sociaux, éducatifs, culturels et sportifs, leur non assujettissement ne vaut
que lorsqu
’
il n
’
entraîne pas de distorsion dans les conditions de la concurrence.
En l
’
espèce, au vu de l
’
importance des recettes perçues au titre de ces ventes et du champ
manifestement concurrentiel de cette activité, le taux réduit de TVA devrait s
’
appliquer
aux livraisons de repas au personnel communal, à l
’
activité de traiteur et aux clients
extérieurs. En tout état de cause, les activités susceptibles de bénéficier d
’
une exonération
de TVA doivent être approuvées et il est recommandé à cette fin de saisir l
’
administration
fiscale en application de l
’
article L. 80 A, alinéa 1, du livre des procédures fiscales pour
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2013-2018
49
obtenir sa position sur le sens et la portée des textes fiscaux en vigueur, au regard de la
situation de fait constatée.
La Caisse des écoles, dans sa réponse, nie pratiquer des tarifs inférieurs au coût de revient
auprès des clients extérieurs, sans étayer aucun des chiffres avancés, sur
l’
année 2018.
Toutefois, elle ne conteste pas le coût de revient de 23,81
€ en 2017.
La chambre réitère
ses critiques sur l
’illégalité de telles pratiques, notamment dans ses rapports avec d’autres
collectivités (Caisse des écoles de Pointe-à-Pitre et commune du Gosier), pratiques qui
portent atteinte à la liberté
du commerce et de l’industrie
, faussent la mise en concurrence
au détriment du secteur privé, privent le conseil municipal des Abymes d’une juste
appréciation de ses responsabilités au regard de la subvention à verser à la caisse,
aboutissant ainsi à imposer aux usagers et contribuables des Abymes des tarifs et une
contribution supérieurs à ceux appliqués aux autres communes.
Etablir le précisément coût des repas à partir d’une
comptabilité analytique sérieuse, de manière à facturer à
tous les clients extérieurs des tarifs égaux ou supérieurs au
coût de revient et en respectant le régime fiscal applicable.
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50
ANNEXES
Annexe n° 1. Glossaire
.......................................................................................................
51
Annexe n° 2.
: Répartition de l’effectif sur les sites de restauration
...................................
53
Annexe n° 3.
Observations sur l’échantillon des marchés contrôlés
..................................
54
Annexe n° 4. Structures extérieures auxquelles des repas ont été vendus de 2013 à 2018 55
C
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51
Annexe n° 1.
Glossaire
ACCORS :
accompagnement, orientation et réinsertion sociale
AFNOR :
association française de normalisation
AEP :
association enfants parents
ALIE :
accueil, loisirs, insertion, éducation
BAFA :
brevet d’aptitude aux fonctions d’animateur
BOAMP :
bulletin officiel des annonces de marchés publics
CAO :
commission d’appel d’offres
CCAP :
cahier des clauses administratives particulières
CCAS :
centre communal d’action sociale
CCTP :
cahier des clauses techniques particulières
CDE :
caisse des écoles
CEA :
contrat emploi avenir
CGCT :
code général des collectivités territoriales
CIL :
correspondant informatique et libertés
CMP :
code des marchés publics
CNIL :
Commis
sion nationale de l’informatique et des libertés
DAAF :
direction de l’alimentation, de l’agriculture
et de la forêt
DLC :
date limite de consommation
DLUO :
date limite d’utilisa
tion optimale
DOM :
département d’outre
-mer
DRH :
direction ou directeur des ressources humaines
EHPAD :
établissement d’hébergement pour personnes
âgées dépendantes
ETP :
équivalents temps plein
GPEMDA : groupement permanent
d’études de marché
sur les denrées alimentaires
HACCP :
Hazard Analysis Critical Control Point
(système d’analyse des dangers et
points critiques pour leur maîtrise)
IAT :
indemnité d’administration et de technicité
IEMP :
indemnité d’exercice des préfectures
IFTS :
indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires
INSEE :
institut national de la statistique et des études économiques
JOUE :
journal officiel de l’Union européenne
MJC :
maison des jeunes et de la culture
NBI :
nouvelle bonification indiciaire
NOTRE :
nouvelle organisation territoriale de la République
PARS :
prestation d’accueil et de restauration scolaire
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2013-2018
52
PTP :
Pointe-à-Pitre
RGPD :
règlement général sur la protection des données
RIFSEEP :
régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de
l’expertise et de l’engagement professionnel »
SRDEII :
schéma
régional
de
développement
économique
d’innovation
et
d’internationalisation
URSSAF :
U
nion de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations.
C
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2013-2018
53
Annexe n° 2.
Répartition de l’effectif sur les site
s de restauration
Réfectoires (25)
Écoles (36)
Nombre
d
’
élèves par
école
Nombre de
rationnaires
par école
Nombre
d
’
agents
affectés au
réfectoire
Nombre de
rationnaires
/agent
1 - Anquetil
Ecole élémentaire Joseph Ignace
163
96
19
12
Ecole élémentaire Louis Delgrès
254
148
2 - Anquetil
Maternelle Mulâtresse Solitude
278
150
12
12
3 - Besson
Primaire
82
56
7
8
4 - Boisripeaux
Maternelle Marie-Josée Dampa
185
109
11
9
5 - Bourg
Maternelle Maryse Onesippe
144
85
10
8
6 - Boissard
Maternelle Sylvette Dacourt
72
44
6
7
7 - Boissard
Primaire Christy Campbell
120
39
5
7
8 - Boisvin
Primaire Maurice Saint-Pierre
183
68
3
22
Maternelle Maurice Saint-Pierre
109
40
7
5
9 - Boricaud
Primaire et Maternelle
13
10
3
3
10 - Caraque
Ecole maternelle
75
47
11
10
Ecole primaire
103
70
11 - Carénage
Prim. Thimoté Gendrey
82
48
5
9
12 - Carénage
Maternelle Victor Barbeu
43
39
6
6
13 - Chazeau
Primaire Narcisse Geoffroy
167
112
15
7
14 - Chazeau
Maternelle Etienne Azade
140
99
8
12
15 - Coma
Mat. et prim. Jean-Noël Olime
74
47
6
7
16 - Dothémare
Unité centrale de production
*45
8
27
Maternelle Davide Fanhan Deveaux
245
78
Ecole élémentaire Marcel Lacoma
177
61
Ecole élémentaire Pierre Fermely
187
78
17
–
Grand-Camp Parc
Ecole maternelle Grand-Camp 1
111
57
11
5
Ecole maternelle Grand-Camp 2
55
39
4
9
Ecole élémentaire Grand-Camp 1
199
100
3
33
18
–
Grand-Camp
Ecole élémentaire Grand-Camp 2
171
98
10
9
19 - Hilarion Léogane
Ecole maternelle H. Léogane
143
79
21
9
Ecole primaire H. Léogane
231
113
20 - Boisripeaux
Ecole prim. Joseph Théodore F. 1
310
128
29
10
Ecole prim. Joseph Théodore F. 2
366
187
21 - Morne-Ferret
Maternelle Jean Zebus
70
58
2
29
22
–
Petit-Pérou
Ecole primaire Joseph Nuissier
120
72
10
7
23 - Guy Cornely
Ecole primaire Raizet 1
247
105
10
10
Maternelle 1 Odette Stanislas
151
70
8
8
Ecole primaire Raizet 2
306
145
19
11
24
–
Raizet 2
Maternelle 2 Léa Boëcasse-Monduc
142
74
25 - Raizet 3
Ecole primaire
96
61
6
10
Total et moyenne
5 614
2 910
*320
9*
*
320 agents dont il conviendrait de retirer les 45 agents de la cuisine centrale, soit 275 agents
avec un ratio d’un agent pour 10,5 rationnaires
.
Source : caisse des écoles
C
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54
Annexe n° 3.
Observations sur l’échantillon des marchés
contrôlés
Marchés
Montant
Attributaires
Observations
Appel d
’
offres pour la
fourniture des denrées
alimentaires 2013-2014
Minimum : 600 000
€
Maximum : 1 700 000
€
Minimum et maximum
pour chaque lot en
quantité
166 lots attribués sur les
174 lancés
1
–
Le critère «
régularité et délai de
livraison
» pondéré à 15 % est
ambigu et contestable
2
–
Sur les 165 lots attribués, une
seule offre en lice sur 79 lots (47,6 %)
3
–
7 lots présentés ex-aequo sans
qu
’
on sache exactement comment la
CAO a fait son choix
4
–
Avis d
’
attribution publié :
minimum : 377 554,85
€
maximum : 3 107 000,00
€
5
–
L
’
avis d
’
attribution publié au
BOAMP et au JOUE est illisible et
incomplet (un seul lot renseigné).
Marché négocié
« viandes fraiches »
suite à infructuosité
(décembre 2014-
décembre 2015
Minimum : 24 215
€
Maximum : 220 800
€
un seul pli enregistré et
offre retenue
CAO du 17 novembre 2014 : quorum
avec trois élus, comme autorisé
avant 2016
(délibération CDE-2016-06-009 du
28 juin 2016 portant la CAO à cinq
membres)
Marché à procédure
adaptée
« Équi
pements
vestimentaires » 2015
Minimum : 14 726,96
€
Maximum :52 566,86
€
Entreprise P
....
Une entreprise a été écartée pour
absence de DQE (détail des quantités
estimées)
Appel d
’
offres pour
produits de boulangerie
frais 2017
Minimum :6540
€ HT
Maximum : 170 210
€
HT
Entreprise L...
Accord-cadre à bons de commande
avec minimum et maximum
Appel d
’
offres pour
produits d
’
entretien -
2017
Minimum :
40 856,73
€
HT
Maximum :285 837,94
€
HT
Attribution des lots aux
candidats classés au
premier rang
Face à deux ex-aequo, la CAO a
retenu une entreprise
« pour une
répartition équitable des lots
»
Marché à procédure
adaptée
« Fourniture de
légumes découpés sous
vide »
- 2017
Minimum : 13 000
€
Maximum : 135 000
€
Trois lots sur quatre
attribués à T
....
Rien à signaler
Appel d
’
offres pour la
« Fourniture des
denrées alimentaires
2018 »
Minimum : 396 556
€ HT
Maximum :2 132 054
€
210 lots attribués sur
218 lancés
Les dates de remise des offres
diffèrent entre le règlement de
consultation et les différents supports
de publication (4 et 6 octobre)
Appel d
’offres ouvert
« Produits d
’
entretien »
2018
Minimum : 42 030
€ HT
Maximum : 338 999
€
HT
93 lots attribués
Les dates de remise des offres
diffèrent entre le règlement de
consultation (13 octobre) et le
BOAMP (6 octobre)
Source : chambre régionale des comptes
C
AISSE DES ECOLES DES
A
BYMES
-
2013-2018
55
Annexe n° 4.
Structures extérieures auxquelles des repas ont été vendus de 2013
à 2018
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Ville des Abymes
MJC
AEP
Dothemarelle
Accors
Ecole ND de Grâce
Collège du Raizet
Association
Digazon
Ville des Abymes
MJC
AEP
Dothemarelle
Accors
Ecole ND de Grâce
Collège du Raizet
Viv Bel Viv Bien
Ville Des Abymes
MJC
AEP
Tilili
Accors
Ecole ND de Grâce
Viv Bel Viv Bien
A.L.I.E
Ville des Abymes
MJC
AEP
Tilili
Accors
Ecole ND de Grâce
Ville des Abymes
MJC
AEP
Tilili
Accors
Tennis-club de
Dugazon
Expression A
Timoun
CCAS de Pointe-à-
Pitre
Crèche Sorel
Bellemare
Crèche Kreatimoun
Ville des Abymes
MJC
AEP
Association Sikriye
Accors
Tennis-club de
Dugazon
Expression A Timoun
CCAS De Pointe-à-
Pitre
Crèche Sorel
Bellemare
Anim
’
action
Collège du bourg
Ville du Gosier
Caisse des écoles de
Pointe-à-Pitre
Source: Caisse des écoles des Abymes