Chapitre IV
Les pensions d’invalidité :
une modernisation indispensable
au service d’un accompagnement
renforcé des assurés
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LES PENSIONS D’INVALIDITÉ : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE AU
SERVICE D’UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DES ASSURÉS
177
_____________________
PRÉSENTATION
______________________
Les pensions d'invalidité sont des prestations contributives de
sécurité sociale versées aux assurés dont la capacité de travail est réduite
de façon substantielle et permanente, à la suite d’un accident ou d’une
maladie n’ayant pas une origine professionnelle.
En France, l’assurance invalidité a d’abord été établie pour les
agents publics sous la forme de pensions de retraite susceptibles d’être
versées de manière anticipée, puis au sein de l’assurance maladie pour les
salariés du secteur privé. Cette construction historique concourt à
expliquer que le risque d’invalidité soit pris en charge par une pluralité de
régimes reposant sur une base professionnelle.
L’assurance invalidité regroupe ainsi des situations diverses : la
plupart des personnes invalides perçoivent un revenu de remplacement
jusqu'à leur retraite et une partie d’entre eux bénéficie d'une couverture
complémentaire, obligatoire ou facultative pour leurs employeurs ; les
fonctionnaires bénéficient quant à eux, au titre de l’invalidité, d’une
pension de retraite servie par anticipation.
En retenant un champ comparable entre les différents régimes de
sécurité sociale (avant l'âge légal d’ouverture des droits à la retraite), près
de 820 000 assurés, majoritairement âgés et à l’état de santé fragile,
bénéficiaient en 2017 d'une pension d’invalidité
192
; ils relevaient, pour les
quatre cinquièmes d’entre eux, de la branche maladie du régime général
de sécurité sociale des salariés du secteur privé. Pour cette même année,
les dépenses de prestations d’invalidité ont dépassé 10 Md€, dont 7,4 Md€
au titre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et le solde pour
les assurances complémentaires privées.
Au carrefour de l’assurance maladie, des risques professionnels, du
handicap et de la retraite, l'assurance invalidité est un dispositif ancien qui
a peu évolué, en dépit des transformations de l’environnement économique
et social.
L’éclatement de la prise en charge du risque d’invalidité entre
plusieurs régimes de base et sa confusion partielle avec celles des risques
professionnels et du handicap créent des incohérences (I). Quelles que
soient les évolutions qui pourraient être apportées à l’organisation de cette
prise en charge, le risque d’invalidité doit être mieux centré sur son objet
propre, grâce à une gestion plus active visant à mieux accompagner
les pensionnés, notamment vers l’emploi lorsque leur état de santé
le permet (II).
192
Plus d’un million d’assurés au total en incluant ceux qui dépassent l’âge légal.
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178
I -
Une prise en charge de l’invalidité
marquée par des incohérences
L’assurance invalidité, prestation assurantielle et contributive,
prend place dans un ensemble de protections et de réglementations :
l’incapacité de travail temporaire (donnant lieu à l’attribution d’indemnités
journalières), l’incapacité permanente d’origine professionnelle (rentes
AT-MP), l’inaptitude médicale au poste (au sens du code du travail
autorisant, le cas échéant, un licenciement pour inaptitude), la prise en
charge du handicap (notamment par l’allocation aux adultes handicapés) et
la retraite (assurance vieillesse).
L’éclatement de l’indemnisation de l’invalidité entre plusieurs
régimes de sécurité sociale et ses interactions avec celle du handicap et des
risques professionnels font apparaître des incohérences, qui affectent
l’efficacité de la protection sociale et l’égalité de traitement des assurés.
A -
Une composante importante mais fragmentée
de notre système de protection sociale
L’assurance invalidité couvre le risque de ne plus pouvoir travailler.
Elle tient une place importante, directe comme indirecte à travers
l’existence de droits connexes, dans notre système de protection sociale.
Pour des raisons historiques, sa prise en charge est fragmentée entre une
vingtaine de régimes distincts présentant des différences substantielles.
1 -
Un risque universel toujours segmenté par profession
La prise en charge de l’invalidité a d’abord été créée pour les agents
publics dans le cadre de leurs régimes de retraite
193
. Dans la fonction
publique, l’invalidité est fondée, pour le fonctionnaire concerné, « sur
l’incapacité permanente
194
de continuer ses fonctions »
195
. À défaut de
possibilité de reclassement, il est radié des cadres et perçoit une pension de
retraite servie sans condition d’âge pour invalidité.
193
Le premier secours viager fut institué en France pour les marins du roi (1673), avant
de s’imposer à l’État pour ses fonctionnaires et autres militaires (1790).
194
L’incapacité partielle et temporaire relève de la branche maladie.
195
Article L. 29 du code des pensions civiles et militaires de retraite.
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179
Ainsi, l’invalidité du secteur public relève principalement de
l’employeur
196
et son indemnisation, croissante avec l’ancienneté et le
traitement indiciaire, prend la forme d’une pension de retraite calculée à
titre définitif lors de la mise en invalidité. Une allocation d’invalidité
temporaire (AIT), financée par l'employeur et calculée comme au régime
général, a par ailleurs été instaurée pour les invalidités non définitives.
Pour les salariés du secteur privé, l’invalidité est prise en charge
depuis le milieu du XX
e
siècle par les régimes d’assurance maladie. Une
prestation temporaire indemnise une perte substantielle, d’au moins deux
tiers, de la capacité de travail ou de gain de l’assuré, par rapport à un emploi
correspondant à ses aptitudes. Cette perte est appréciée par un médecin
conseil de l’assurance maladie.
Par rapport à ceux des salariés, les régimes de non-salariés
présentent des particularités tenant principalement au mode de calcul de la
pension
197
et à la mesure de l’incapacité à exercer sa profession.
Enfin, les régimes spéciaux de salariés obéissent pour certains à des
principes comparables à ceux des régimes de la fonction publique (SNCF
et RATP), d’autres ont des règles proches de ceux des salariés du secteur
privé (clercs et employés de notaires) ou empruntent aux deux dispositifs
(industries électriques et gazières, marins).
La prise en charge du risque d’invalidité présente ainsi de fortes
disparités, sans que ces règles hétérogènes fassent apparaître des régimes
globalement plus favorables de prise en charge, tant leur combinaison avec
les parcours des assurés peut produire des résultats différents
198
. Alors que
les prestations d’assurance maladie sont de plus en plus unifiées et que
l’instauration
d’un
système
universel
de
retraite
est
annoncée,
l’harmonisation des définitions, règles et modes de calcul des prestations
liées à l’invalidité a également vocation à être engagée.
196
La radiation des cadres et l’admission à la retraite font l’objet d’une codécision avec
le service des retraites de l’État ou la caisse nationale de retraites des agents des
collectivités locales (fonctionnaires territoriaux et hospitaliers).
197
L’indemnisation est forfaitaire dans le régime des exploitants agricoles. La pension
des professions libérales dépend de la profession et son montant (souvent proche de la
pension de retraite) est déterminé selon le cas par les cotisations, les revenus ou le taux
d’invalidité. L’invalidité des indépendants présente des modalités proches du régime
général mais des minimum et maximum spécifiques.
198
En tenant compte des effets sur la retraite, à état de santé et rémunération équivalents,
l’invalidité paraît plus avantageuse dans la fonction publique que dans le secteur privé
en cas de mise en invalidité tardive, mais plus défavorable en cas d’invalidité précoce.
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2 -
Une place significative de l’invalidité dans la protection sociale
En l’absence de suivi détaillé par le ministère chargé de la sécurité
sociale, la Cour a reconstitué, à partir de données collectées par la
DREES
199
, la chronique des effectifs de bénéficiaires et des dépenses de
pensions d’invalidité au cours de la période récente.
Tous régimes de base de sécurité sociale confondus, le nombre
d’assurés n’ayant pas atteint l’âge légal de la retraite et bénéficiant d’une
pension d’invalidité s’élevait à 820 000 fin 2017, en progression de 3 %
par an en moyenne depuis 2011 (soit 2,3 points de plus que l’augmentation
annuelle de la population active).
Pour 2017, les dépenses de prestations de l’ensemble des régimes de
base avant l’âge légal de la retraite peuvent être estimées à 7,4 Md€
(10 Md€ couvertures complémentaires comprises
200
). En tenant également
compte des pensions servies au-delà de l’âge légal de la retraite, elles
dépassaient 11 Md€ pour les régimes de base
201
et plus de 13,5 Md€ avec
les couvertures complémentaires, soit l’équivalent de 0,6 % du PIB.
Tableau n° 22 :
répartition des bénéficiaires d’une pension
d’invalidité selon leur régime de sécurité sociale (2017)
Bénéficiaires
(en milliers)
En %
Montant
mensuel
moyen (en €)
Dépenses
annuelles
(en M€)
En %
Régime général
667
81,4
750
6 002
80,7
MSA salariés
28
3,4
690
229
3,1
MSA non salariés
12
1,4
360
50
0,7
Travailleurs
indépendants
34
4,2
730
300
4,0
Fonctions publiques*
77
9,4
874
807
10,9
Autres**
2
0,3
1 830
46
0,6
Total
820
100
756
7 434
100
(*) Jusqu’à l’âge d’ouverture des droits à la retraite.
(**) Hors RATP et SNCF.
Champ : pensions d’invalidité, hors droits connexes, majorations ou ASI. Bénéficiaires et
montants moyens au 31 décembre 2017.
Source : Cour des comptes, d’après DREES, « Les retraités et les retraites » édition 2019.
199
Éditions annuelles « Les retraités et les retraites ». Afin de comparer les régimes
d’invalidité, la DREES isole les pensions servies jusqu'à l'âge légal de la retraite. Fin
2016, 170 000 fonctionnaires percevaient une pension au-delà de l'âge légal.
200
DREES, « La complémentaire santé, édition 2019 ». Les données portent sur 2016.
201
Y compris SNCF et RATP. Le nombre de fonctionnaires civils de l’État indemnisés
après l’âge légal a baissé de 140 000 fin 2011 à 100 000 fin 2017.
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La place de l’invalidité dans notre système de protection sociale
tient aussi à l’existence de droits connexes, dont la portée est
incomplètement mesurée.
Les titulaires de pensions d’invalidité bénéficient du remboursement
des soins médicaux, examens et médicaments à 100 %
202
, ainsi que d’une
exonération partielle du forfait journalier hospitalier. Cette exonération du
ticket modérateur est plus large que dans le cas des affections de longue
durée, où ne sont pris en charge à 100 % que les soins et traitements relatifs
à la maladie indiquée dans le protocole de soins par le médecin traitant. Le
coût de cet avantage n’est pas mesuré par la CNAM.
À l'instar de la plupart des pays développés, l'invalidité ouvre par
ailleurs droit dans le secteur privé à une pension de retraite calculée au taux
plein dès l’âge légal, même si la condition de durée d’assurance n’est pas
satisfaite, ainsi qu’à la validation de trimestres au titre des périodes
indemnisées.
L’invalidité procure ainsi, en matière de retraite, un triple avantage :
l’annulation d’une éventuelle décote à 62 ans au lieu de 67 ans
(si la condition de durée d’assurance n’est pas remplie) ; la validation d’une
période assimilée à une période d’assurance au terme de chaque trimestre
révolu de versement d’une pension d’invalidité ; dans ces conditions, un
accès renforcé des pensionnés au minimum contributif, soumis à des
conditions de taux plein et fonction de la durée d’assurance.
Sur le champ des régimes alignés de retraite de base (régimes
général et agricole des salariés et indépendants) et des régimes
complémentaires correspondants, la CNAV estime pour 2017 l’effet de la
validation de trimestres non cotisés au titre de l’invalidité à 1,2 Md€
par an, soit 0,7 % des montants de prestations de droit propre versées et
celui du bénéfice automatique du taux plein à l’âge légal à 3 Md€ par an,
soit 1,6 % de ces mêmes montants
203
.
202
À l'exception des médicaments à service médical rendu moyen ou faible, des
médicaments homéopathiques et de certaines préparations magistrales et hors
dépassements honoraires.
203
Cette dernière estimation couvre l’ensemble des pensionnés pour inaptitude, que la
pension de retraite ait été ou non substituée à une pension d’invalidité.
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B -
Une indemnisation des salariés
à des niveaux hétérogènes et mal connus
Si l’invalidité est prise en charge par une pluralité de régimes, les
quatre cinquièmes de ses bénéficiaires et des enjeux financiers associés se
concentrent au régime général.
À sa création par les premières assurances sociales, puis par
l’ordonnance du 4 octobre 1945 créant la sécurité sociale
204
, l’assurance
invalidité du secteur privé visait à indemniser des assurés dont la nature et
la gravité des pathologies rendaient l’incapacité de travail évidente et son
incidence durable sur les perspectives professionnelles. Ses modalités ont
peu évolué depuis lors.
1 -
Des conditions légales restrictives aux mises en invalidité
Au régime général, pour bénéficier d’une pension d’invalidité,
l’assuré doit être immatriculé depuis au moins douze mois à la sécurité
sociale et avoir exercé une activité professionnelle minimale
205
au cours de
l’année précédant l’interruption de travail ou la constatation de l’invalidité.
La reconnaissance de l’invalidité par le service médical de
l’assurance maladie requiert une perte de capacité permanente et
substantielle de l’assuré concerné, d’au moins deux tiers, à exercer, dans
une profession quelconque, un emploi à la mesure de ses capacités et
rémunéré plus du tiers d'une rémunération normale
206
.
Selon l’estimation de la Cour, la mise en invalidité concernait en
2018 dans les trois quarts des cas des assurés en arrêt de travail de longue
durée. Pour ces derniers, elle est prononcée à l'initiative du médecin conseil
de l’assurance maladie, dans moins d’un cas sur cinq à l’expiration des
204
« Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la
situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler, a le droit d'obtenir de la
collectivité des moyens convenables d'existence » (préambule de la Constitution du
27 octobre 1946).
205
600 heures de travail salarié ou des cotisations équivalentes à celles dues pour
2 030 SMIC horaires.
206
Selon l’article L. 341-1 du code de la sécurité sociale, il s’agit de la « rémunération
normale perçue dans la même région par des travailleurs de la même catégorie, dans la
profession qu'il exerçait avant la date de l'interruption de travail suivie d'invalidité ou
la date de la constatation médicale de l'invalidité si celle-ci résulte de l'usure prématurée
de l'organisme ».
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indemnités journalières, et, dans les autres cas, au cours de leur versement
lorsque l’état de santé est jugé stabilisé
207
(en moyenne au bout de deux ans
selon la direction de la sécurité sociale). Elle peut également intervenir en
dehors d’un arrêt de travail, à la demande de l’assuré.
Une fois reconnu invalide, l'assuré est classé, en fonction de sa
distance à l'emploi, dans une catégorie qui détermine son niveau (taux)
d’indemnisation. Sa pension est le produit du taux d'indemnisation par la
moyenne des salaires annuels perçus au cours de ses 10 meilleures années
civiles d’activité. Ces salaires sont limités au plafond de la sécurité sociale
et revalorisés annuellement comme les pensions en fonction de l’inflation
observée. La pension est encadrée par un minimum et un maximum. Elle
est réduite, voire supprimée, en cas de cumul avec d’autres revenus
208
.
Tableau n° 23 :
les catégories d'invalidité au régime général
Catégorie
Effectifs
(en
milliers,
(2018)
Dépenses
annuelles
(2018)
Critères
Taux d’
indemnisation
Minimum/
maximum
mensuel (2019)
Montant
mensuel
moyen
(2018)
Part des
invalides
(2018)
Var.
moyenne
annuelle des
admissions
2011-2018
1
ère
166
1,1 Md€
Capacité à exercer
une activité
rémunérée
30 %
289,9 € /
1 013,1 €
522 €
25 %
+2,8 %
2
e
497,7
4,9 Md€
Incapacité à
exercer
une profession
quelconque
50 %
289,9 € /
1 688,5 €
813 €
73 %
+1,4 %
3
e
13,3
0,3 Md€
Incapacité à
exercer une
profession
quelconque et
obligation de
recourir à une
tierce personne
pour réaliser les
actes de la vie
ordinaire
50 % + une
majoration pour
tierce personne
(1 121,92 € en
2019)
1 411,82 € /
2 810,43 €
1 801 €
2 %
-2,8 %
Total
677
6,2 Md€
761 €
100 %
+1,8 %
Champ : effectifs et montants moyens au 31 décembre 2018.
Source : CNAM et direction de la sécurité sociale.
207
La stabilisation correspond à une situation médicale insusceptible d'évolution.
208
En particulier les revenus professionnels. La pension peut être cumulée dans les
mêmes conditions avec des allocations chômage (selon la chronologie des
indemnisations et périodes d’emploi, la réduction peut porter sur l’allocation chômage),
des rentes AT-MP et pensions d’autres régimes, ainsi que des indemnités journalières
(à la condition qu’elles indemnisent une affection non stabilisée et non liée de ce fait à
l’invalidité). En revanche, la pension n’est pas réduite en cas de bénéfice de l’AAH.
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184
2 -
Une couverture complémentaire des salariés limitée
à certains d’entre eux
La couverture complémentaire (invalidité-décès) des cadres est
obligatoire dans le cadre interprofessionnel
209
, mais celle des non-cadres
est laissée à l’initiative des branches ou, à défaut, des employeurs.
La prise en charge complémentaire du risque d’invalidité dans le
cadre de la prévoyance collective conserve ainsi un caractère facultatif pour
une grande partie des salariés, contrairement aux retraites complémentaires
et à la couverture complémentaire santé, généralisées à l’ensemble des
salariés respectivement en 1972 et en 2016.
Selon le baromètre CREDOC/CTIP de décembre 2017
210
, 61 % des
salariés interrogés déclaraient bénéficier d’une couverture complémentaire
invalidité, contre 47 % en 2013. Selon cette même source, cette couverture
est corrélée à la taille de l’entreprise (61 % des entreprises de moins de
10 salariés ont mis en place une telle couverture, contre 86 % des
entreprises de plus de 50 salariés), sans nécessairement l’être à la
prévalence du risque d’invalidité.
3 -
Des niveaux de prise en charge
réduits pour les pensionnés
les plus modestes
Les revenus des titulaires de pensions d’invalidité versées par les
régimes de base de sécurité sociale ne donnent lieu à aucun suivi précis. Le
HCAAM
211
estimait en 2008 que la pension représentait en moyenne 23 %
du dernier salaire en 1
ère
catégorie et 40 % en 2
e
catégorie (la moyenne des
dix meilleurs salaires annuels étant généralement inférieure au dernier
salaire). Les données manquent également pour apprécier la situation
sociale ou familiale des pensionnés, leur consommation de soins ou le
niveau des protections complémentaires et leur cumul avec la base.
209
La convention collective nationale de retraite et de prévoyance des cadres (1947)
prévoit une couverture complémentaire obligatoire des cadres en matière d’invalidité-
décès, financée par une cotisation obligatoire de 1,5 % sur la tranche A des salaires.
210
La représentation d’ensemble la plus récente de la couverture complémentaire des
risques invalidité et décès procède d’une enquête ancienne de la DREES (2009).
211
Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, rapport sur les prestations en
espèces de l’assurance maladie, février 2008.
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185
Lorsque les ressources
212
du titulaire de la pension d’invalidité (ou
de son foyer), y compris la pension de base et son éventuel complément
assurantiel privé, sont inférieures à un certain montant (soit 723,25 €
mensuels pour une personne seule en 2019)
213
, elles peuvent être
complétées par l’allocation supplémentaire d'invalidité (ASI)
214
. Le
montant mensuel maximal de l’ASI, minimum social différentiel financé
par l’État et servi par les CPAM, s’élève à 415,98 € pour une personne
seule depuis le 1
er
avril 2019
215
; fin 2018, le montant moyen d’ASI versé
atteignait 236 €. Compte tenu de l’existence d’un montant minimum de
pension d’invalidité
216
, la pension d’invalidité augmentée de l’ASI ne peut
être inférieure à 705,88 €.
Ainsi, l’ASI a une particularité par rapport à tous les autres minima
sociaux : le montant maximal du cumul de la pension d’invalidité et de
l’ASI n’atteint pas le plafond de ressources à partir duquel cette prestation
différentielle cesse d’être versée (705,88 € contre 723,25 € pour une
personne seule en 2019).
Initialement aligné sur celui du minimum vieillesse, le montant du
plafond de ressources de l’ASI n’a plus suivi à partir de 2009 les
revalorisations successives de ce dernier
217
. Contrairement aux autres
minima sociaux dont la dépense totale a augmenté
218
, les dépenses d’ASI
(232 M€ en 2017) ont diminué de 18 % en euros constants entre 2009 et
2017, du fait de la baisse du nombre de bénéficiaires de cette prestation
(81 600 en 2017, dont près de 90 % au régime général, contre 91 900
en 2009)
220
.
212
Sont notamment pris en compte l’ensemble des prestations d’invalidité et de retraite,
de sécurité sociale et complémentaires, et l’ensemble des revenus professionnels.
Lorsque l’assuré exerce une activité professionnelle, un abattement égal à 0,2 SMIC
(pour une personne seule) est appliqué à ses revenus professionnels mensuels.
213
1 266,82 € pour un couple.
214
Cette allocation peut être servie par les caisses de retraite dans les mêmes conditions
aux personnes invalides n’ayant pas atteint l’âge légal de la retraite qui perçoivent une
pension de réversion, une pension d’invalidité de veuf ou de veuve, une retraite
anticipée (pour longue carrière ou pour handicap) ou une retraite pour pénibilité. Au
régime général, ces situations représentaient 0,2 % des allocations versées en 2017.
215
Pour les couples dont les deux conjoints perçoivent l’ASI, le montant maximal de
cette prestation atteint 686,43 € s’ils sont mariés, mais 831,97 € s’ils sont pacsés ou
vivent en union libre.
216
Soit 289,9 € depuis le 1
er
janvier 2019.
217
868,20 € en 2019 pour une personne seule.
218
La dépense totale est passée de 20 Md€ en 2009 à 26,5 Md€ en 2017 selon la DREES
(Minima sociaux, édition 2019).
220
DREES, Minima sociaux, édition 2019.
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186
L’attrition sur longue période de l’ASI traduit notamment
l’évolution plus lente de son plafond de ressources, indexé sur les prix, que
celle des salaires des pensionnés pris en compte pour calculer les pensions
qu’elle vient compléter. Contrairement aux autres minima sociaux, le
niveau et l’évolution dans le temps du non-recours à l’ASI, assujettie à une
récupération sur successions
221
, ne sont pas suivis.
C -
Des effets de substitution avec d’autres risques
La proximité de l’invalidité avec les risques professionnels et le
handicap soulève des enjeux, non traités, relatifs au financement et à la
prévention d’une partie des mises en invalidité, ainsi qu’au niveau, à
l’équité et aux modalités de prise en charge des personnes invalides.
1 -
Une frontière perméable avec les risques professionnels
Les secteurs d’activité où la prévalence de l’invalidité est la plus
forte coïncident avec ceux où les fréquences d’accidents du travail ou de
maladies professionnelles sont les plus élevées
222
.
En pratique, la prise en charge de l’invalidité comprend des
dépenses dont l’origine peut être partiellement ou indirectement
professionnelle et, ainsi, se traduire par des transferts de charges de la
branche des accidents du travail – maladies professionnelles (AT-MP) à la
branche maladie.
Ainsi, des pensions d’invalidité peuvent être versées à des assurés
ayant subi ou connaissant un sinistre professionnel non déclaré
223
, une
affection d’origine professionnelle mais ne relevant pas de celles pour
lesquelles ce caractère professionnel est reconnu (tableaux de maladies
professionnelles) ou encore des altérations de leur état de santé dont
221
En 2017, 504 000 € ont été récupérés, soit moins de 0,25 % des sommes versées.
222
Pour les hommes, l’industrie manufacturière, la construction, l’hébergement, la
restauration et le commerce représentaient la moitié des nouveaux bénéficiaires de
pensions d’invalidité après 50 ans, contre 41 % des actifs occupés du même âge. Pour
les femmes, les activités scientifiques et techniques (dont le nettoyage) représentaient
15 % des nouvelles bénéficiaires de pensions d’invalidité après 50 ans, contre 8 % des
actives occupées du même âge (
source :
CNAV sur données 2016).
223
La sous-déclaration des sinistres professionnels, qui concerne pour l’essentiel les
maladies professionnelles, donne lieu à un transfert de la branche AT-MP à la branche
maladie, fixé par la LFSS annuelle (1 Md€ depuis 2015). Il compense les dépenses de
soins et d’indemnités journalières induites, mais pas les pensions d’invalidité.
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LES PENSIONS D’INVALIDITÉ : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE AU
SERVICE D’UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DES ASSURÉS
187
l’origine professionnelle est difficile à établir. La branche maladie supporte
intégralement la charge des pensions concernées, dont l’attribution a, au
moins pour partie, une cause professionnelle.
Par ailleurs, des assurés indemnisés au titre des AT-MP peuvent être
ultérieurement admis au bénéfice d’une pension d’invalidité, en cas
d’usure prématurée de l’organisme ou de la survenance d’une pathologie
ou d’un accident non professionnel induisant une perte de capacité de
travail ou de gain des deux tiers. La pension d’invalidité indemnise dans
cette situation l’intégralité de la perte de capacité ; elle est certes versée
dans la limite d’un plafond de revenus
224
, mais cet écrêtement est fonction
des revenus antérieurs et contemporains de l’assuré et ne tient pas compte
de la contribution respective des différentes pathologies, professionnelles
ou non, à l’invalidité.
Quelle qu’en soit l’origine, les situations d’attribution de pensions
d’invalidité à la suite d’arrêts de travail temporaires liés à un accident du
travail ou à une maladie professionnelle et celles de cumul de pensions
d’invalidité avec des rentes AT-MP ne sont pas suivies
225
. Le ministère
chargé de la sécurité sociale et l’assurance maladie devraient engager des
travaux visant à analyser les relations entre l’invalidité et les risques
professionnels, reconnus ou non. Le cas échéant, les résultats de ces
travaux pourraient justifier l’instauration de nouveaux transferts financiers
de la branche AT-MP à la branche maladie.
2 -
Des recoupements avec la prise en charge du handicap
L’invalidité comme le handicap entraînent une réduction des
capacités fonctionnelles des personnes concernées.
La plupart des pays de l’OCDE ont conservé une définition de
l’invalidité distincte de celle du handicap. Néanmoins, certains (comme le
Royaume-Uni) indemnisent de manière indistincte et par des mécanismes
communs les pertes de capacités fonctionnelles liées à une invalidité ou
une situation de handicap.
224
À l’instar des revenus professionnels, une pension d’invalidité peut être cumulée
avec une rente AT-MP, qui a un objet différent : la réparation du préjudice subi par le
salarié.
225
Une estimation de la Cour sur deux départements et un peu moins de 50 000 assurés
en invalidité fait apparaître des situations de cumul dans environ 8 % des cas.
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COUR DES COMPTES
188
En France, l’invalidité et le handicap relèvent de définitions et de
politiques distinctes. La prise en charge du handicap, à travers notamment
l’allocation aux adultes handicapés (AAH), relève de la solidarité financée
par le budget de l’État, tandis que la pension d’invalidité est une prestation
de sécurité sociale à caractère contributif : la pension servie, contrepartie
des cotisations versées, dépend des rémunérations perçues.
Néanmoins, cette distinction est relative. D’une part, le caractère
contributif de la pension d’invalidité est atténué par l’existence d’un
minimum et d’un maximum de pension, ainsi que par l’ASI, financée par
l’État, qui porte la pension d’invalidité à un minimum social. D’autre part
et surtout, les prestations du handicap contribuent à la prise en charge d’une
partie des situations d’invalidité.
a)
Une finalité de la majoration pour tierce personne identique
à celle de la prestation de compensation du handicap
La majoration pour tierce personne (MTP), qui a pour objet de
financer le recours à l’aide d’un tiers dans l’accomplissement des actes de
la vie quotidienne, permet à un invalide classé en 3
e
catégorie de percevoir
une majoration de sa pension d'invalidité prenant la forme d’une somme
forfaitaire (1 121,92 € par mois au régime général depuis le 1
er
avril 2019).
La MTP existe dans une majorité de régimes
226
, n'est pas imposable et
continue à être versée à l’identique une fois l’assuré à la retraite.
Dans le domaine du handicap, plusieurs prestations visent des objets
similaires, notamment la prestation de compensation du handicap
(PCH)
227
, dont le volet « aide humaine » (90 % des dépenses de PCH)
permet au bénéficiaire de recourir à une tierce personne ou à des aides
financières sur la base d’un plan d’aide personnalisé. La PCH peut être
cumulée avec la pension d’invalidité, mais le montant de la MTP en est
déduit.
226
Dans la fonction publique, elle est de 1 183,73 € par mois, accordée pour cinq ans.
227
La PCH prend en compte la nature et l’importance des besoins de compensation au
regard du projet de vie. Attribuée sans condition de ressources, son taux de prise en
charge de chaque dépense varie selon les ressources de l’intéressé.
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LES PENSIONS D’INVALIDITÉ : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE AU
SERVICE D’UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DES ASSURÉS
189
Ainsi, pour une même situation d’origine non professionnelle
228
,
l’assuré bénéficie, selon son régime de prise en charge, d’une prestation
forfaitaire ou d’une prestation calculée en fonction de ses besoins.
Privilégier l'accès à la PCH pour l’ensemble des personnes devant recourir
à l'assistance d'une tierce personne pour les actes courants de la vie
participerait d'un traitement équitable de besoins identiques.
Une réforme de cette nature, qui mettrait fin aux attributions de MTP
dans tous les régimes d'invalidité, occasionnerait un transfert de la charge
de gestion d’environ 500 assurés par an aux départements, principaux
financeurs de la PCH, pour une dépense globale après montée en charge de
près de 175 M€
229
. Elle permettrait une prise en charge homogène des
personnes concernées, indépendante de leur statut professionnel et fonction
d’une évaluation personnalisée de leurs besoins.
b)
Une attraction croissante de l’AAH pour les titulaires
de pensions d’invalidité les plus modestes
L’AAH est une allocation différentielle financée par l’état qui
procure un montant minimal de ressources (900 € mensuels pour une
personne seule au 1
er
novembre 2019) aux personnes handicapées
230
, dont
le taux d'incapacité est d'au moins 80 % ou compris entre 50 % et 79 % et
associé à une restriction substantielle et durable d'accès à l’emploi
231
. Les
dépenses liées à cette prestation ont, sur la période récente, fortement
augmenté, portées par la hausse des effectifs (+2,9 % par an entre 2011 et
2017) et par des plans successifs de revalorisation
232
. En 2017, l’AAH a
bénéficié à 1,1 million de personnes pour 8,8 Md€ versés (9,2 Md€ avec
les compléments).
228
Pour les AT-MP, une « prestation complémentaire pour recours à tierce personne »
(PCRTP) remplace la MTP depuis le 1
er
mars 2013. Son montant dépend du nombre
d’actes ordinaires de la vie que l’assuré est incapable d’accomplir seul.
229
En 2018, le régime général a attribué 515 nouvelles MTP pour 6,9 M€ et a versé au
total 176 M€ de MTP à 14 170 bénéficiaires, soit moins de 10 % des dépenses de PCH.
230
La loi du 11 février 2005 définit le handicap comme « toute limitation d'activité ou
restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une
personne en raison d'une altération substantielle, durable ou définitive, d'une ou
plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d'un
polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant ».
231
La restriction est substantielle lorsque le demandeur rencontre des difficultés
importantes d'accès à l'emploi ne pouvant être compensées par l'aménagement du poste
de travail et durable si sa durée prévisible est d'au moins un an (article D. 821-1-2 du
code de la sécurité sociale).
232
Plus récemment, les durées de service de l’AAH ont été allongées.
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190
Pensions d’invalidité et AAH ont des finalités différentes et
prennent en charge des populations en grande partie distinctes. Ainsi,
l’invalidité suppose une activité professionnelle préalable, ce qui n’est pas
le cas de l’indemnisation du handicap. En outre, les pensions d’invalidité
procurent en moyenne un revenu de remplacement plus élevé que
l’AAH
233
. Enfin, l’invalidité se concentre sur des personnes proches de la
retraite.
Toutefois, les pensionnés les plus modestes peuvent percevoir une
AAH différentielle, s’ils en font la demande auprès des maisons
départementales des personnes handicapées (MDPH) et satisfont aux
conditions d’éloignement de l’emploi, de handicap et de ressources propres
à cette prestation. Le nombre et le profil des assurés concernés ne sont
cependant pas suivis. La Cour évalue à un peu plus de 12 %
234
les
personnes invalides qui perçoivent actuellement une pension d’invalidité
complétée par l’AAH, soit près de deux fois plus qu’en 2009.
Les revalorisations de l’AAH sont de nature à renforcer son
attractivité pour les personnes reconnues invalides dont la pension est plus
faible que l’AAH. Ainsi, pour une personne seule, l’AAH atteindra au plus
900 € au 1
er
novembre 2019, tandis que l’ASI complète la pension
d’invalidité jusqu’à 705,88 € par mois depuis le 1
er
avril 2019.
La réforme annoncée des minima sociaux pourrait être l'occasion de
fusionner l’ASI avec l’AAH, ainsi que plusieurs rapports l'ont préconisé
235
,
les titulaires de pensions d’invalidité étant alors admis à solliciter l’AAH
en lieu et place de l’ASI.
Cette mesure répondrait à un triple objectif : unifier les minima
sociaux liés à une incapacité de travailler imputable à l’état de santé ;
améliorer la situation des titulaires d’une pension d’invalidité les plus
modestes ; simplifier les démarches de ces derniers pour bénéficier des
minima sociaux auxquels ils peuvent prétendre. S’agissant des personnes
invalides titulaires de l’ASI qui ne répondent pas aux conditions de l’AAH,
ce qui est le cas des pensionnés de 1
ère
catégorie et d’une partie de ceux de
2
e
catégorie, elle devrait cependant veiller à ne pas restreindre leur accès à
un minimum social.
233
Les montants moyens d’invalidité servis (hors ASI ou couvertures complémentaires)
sont plus élevés que les montants moyens d’AAH (800 € en moyenne pour les pensions
de 2
e
catégorie qui représentent les 3/4 des pensions d’invalidité, contre 648 € en
moyenne en 2017 pour l’AAH et 775 € pour ceux qui bénéficient de ses compléments).
234
À partir des données de la CNAF.
235
Rapports IGAS/IGF de 1998, IGF de 2003, Cour des comptes en dernier lieu dans
un référé sur les minima sociaux adressé au Premier ministre le 21 septembre 2015.
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191
Des situations de pluralité d’indemnisation
Un assuré célibataire de 50 ans ayant fait l’essentiel de sa carrière au
SMIC (dernier salaire mensuel brut de 1 500 €) peut être admis au bénéfice
d’une pension d’invalidité de 2
e
catégorie d’un montant brut de 700 €.
S’il a été licencié pour inaptitude au poste, sa pension peut dans
certaines conditions se cumuler partiellement avec ses allocations chômage.
S’il n’exerce pas d’activité professionnelle, le montant maximal de
sa pension lui est servi.
S’il n’a pas cessé son activité professionnelle ou en reprend une d’un
niveau équivalent, sa pension est suspendue (au terme de deux trimestres,
le cumul de sa pension et de son salaire dépassant le plafond constitué par
son revenu trimestriel moyen précédant sa mise en invalidité) ; sa pension
est réduite en cas d’activité rémunérée au-delà de 800 € bruts mensuels
236
et à hauteur du dépassement, afin de garantir un revenu global maximal de
1 500 € (hors éventuelle prime d’activité).
Étant célibataire, il peut, s’il n’a pas d’autre revenu, prétendre au
bénéfice de l’ASI, pour un montant mensuel de 23,25 € et solliciter auprès
de la MDPH le bénéfice de l’AAH, qui lui sera versée s’il en remplit les
conditions pour un montant mensuel de 176,75 €.
Compte tenu de son coût pour les finances publiques, un éventuel
remplacement de l’ASI par l’AAH ou un relèvement de son montant le
rapprochant de celui de l’AAH, s’il était décidé, appellerait une mise en
œuvre progressive. Une gestion plus active du risque d’invalidité pourrait
permettre d’atténuer le coût pour les finances publiques d’une éventuelle
réforme de l’ASI. Au vu des faiblesses qui les affectent, les procédures et
outils qui concourent à gérer les pensions d’invalidité appellent en tout état
de cause une mise à niveau.
236
Le cumul d’une pension et d’un revenu professionnel est limité, à compter du
troisième trimestre de cumul, au montant du dernier salaire moyen trimestriel.
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192
II -
Gérer plus activement le risque d’invalidité
Les pouvoirs publics ont fixé peu d’objectifs relatifs à l’invalidité.
Si l’invalidité fait l’objet comme les autres risques d’un programme de
qualité et d’efficience annexé aux projets de loi de financement annuels de
la
sécurité
sociale
237
,
ce
dernier
mentionne
pour
seul
objectif
l’indemnisation des personnes invalides, appréciée à l’aune de la seule
ASI
238
. De même, les conventions d’objectifs et de gestion de la branche
maladie du régime général avec l’État abordent à peine l’invalidité ; les
trois objectifs
239
de la COG 2018-2022 visent les seules suites de la
reconnaissance de cet état.
Au motif qu’elles ne peuvent être régulées, car constituant un droit
pour les assurés qui en remplissent les conditions, les pensions d’invalidité
ne sont pas intégrées à l’objectif national de dépenses d’assurance maladie
(ONDAM) fixé par la loi de financement de la sécurité sociale,
contrairement aux indemnités journalières qui en précèdent généralement
l’attribution.
De fait, malgré les enjeux humains et financiers liés au risque
d’invalidité, l’assurance maladie n’a que récemment commencé à
s’affranchir d’une simple logique de paiement de prestations pour le gérer
plus activement. Les modalités de gestion en vigueur font apparaître
d’importantes marges de progrès, qu’il s’agisse de la prévention de la
désinsertion professionnelle et sociale ou de l’efficacité d’ensemble du
processus médico-administratif de gestion de l’invalidité.
237
PQE « Invalidité et dispositifs gérés par la CNSA - handicap, dépendance ».
238
Objectif n° 1 : assurer un niveau de vie adapté aux personnes invalides ; indicateur :
nombre et titulaires de pensions d’invalidité complétées par l’ASI.
239
Proposition de rendez-vous lors de la mise en invalidité sur décision du service
médical, dématérialisation de la déclaration périodique de revenus professionnels et
vérification des déclarations de revenus professionnels à partir des données de la DSN.
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193
A -
Des enjeux humains et financiers
à mieux reconnaître
1 -
Une population vieillissante et fragile
Comme le montre le graphique ci-après, la population des titulaires
de pensions d’invalidité croît à mesure qu’ils s’approchent de l’âge légal
de départ à la retraite. Ainsi, en 2017, les titulaires d’une pension
d’invalidité représentaient 7 % des 55-60 ans, tandis qu’en 2015, les
pensions d’invalidité constituaient le premier revenu de 15 % des
personnes âgées de 53 à 69 ans ni en emploi, ni à la retraite
240
.
Graphique n° 13 :
répartition par âge des titulaires
d’une pension d’invalidité du régime général (2018)
Source : Cour des comptes, d’après des données de la CNAM.
Composée en majorité et de manière croissante de femmes
241
, la
population des titulaires de pensions d’invalidité vieillit : de 2008 à 2016,
leur âge moyen est passé de 52 à 53 ans
242
.
240
France stratégie,
Les seniors, l’emploi et la retraite
, octobre 2018.
241
Au régime général, les femmes représentaient 55 % des entrées en invalidité en
2017, contre 51,9 % en décembre 2011 (DREES).
242
53,3 ans au régime agricole des salariés, 55,6 ans dans les collectivités locales et
56,4 ans dans la fonction publique de l’État (DREES).
0
10 000
20 000
30 000
40 000
50 000
60 000
20
23
26
29
32
35
38
41
44
47
50
53
56
59
62
65
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194
L’état de santé des pensionnés est fragile. Au régime général, l'écart
d’espérance de vie à 62 ans entre les personnes ayant bénéficié d’une
pension d’invalidité et les autres retraités atteignait, en 2017, 6,1 ans pour
les hommes et 4,4 ans pour les femmes
243
. Les pathologies à l'origine de
l’invalidité suivent l'épidémiologie : troubles de la santé mentale (25,8 %
en 2018), maladies du système ostéo-articulaire (29,6 %) et tumeurs
malignes (11,9 %). Les personnes invalides souffrent souvent de plusieurs
pathologies : dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, elles
avaient en moyenne, en 2016, 2,2 infirmités au moment de la liquidation
de leur pension.
2 -
Des dépenses dynamiques
En décembre 2018, le régime général versait une pension
d’invalidité à près de 677 500 assurés sociaux, pour un montant annuel de
6,2 Md€, soit 80 % environ des pensionnés et des dépenses de pensions
d’invalidité servies avant l’âge légal de départ à la retraite par l’ensemble
des régimes de base de sécurité sociale.
Tableau n° 24 :
pensions d’invalidité du régime général (2011-2018)
2011
2018
Var. annuelle
moyenne
Var. annuelle
moyenne
(€ constants)
Nombre de bénéficiaires
549 321
677 491
+3,0 %
-
Pension mensuelle moyenne
(en € courants)
695
761
+1,3 %
+0,4 %
Dépenses annuelles
(en M€ courants)
4 478
6 244
+4,9 %
+3,9 %
Champ : bénéficiaires et pensions moyennes au 31 décembre N. Pensions de droit direct de
catégories 1 à 3, y compris majorations pour tierce personne (MTP) et hors allocations
supplémentaires d’invalidité (ASI).
Source : Cour des comptes d’après des données de la CNAM.
Sur la période 2011-2018, les dépenses de pensions d’invalidité au
régime général se sont accrues de 4,9 % par an en moyenne, soit 3 points
de plus que l’évolution moyenne de l’ONDAM, auquel elles ne sont pas
intégrées. Les montants moyens de pension ont augmenté de manière plus
modérée, de 0,4 point de plus que l’inflation en moyenne.
243
CNAV.
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195
La dynamique des dépenses a été portée pour l’essentiel par le recul
de l’âge légal de la retraite (de 60 à 62 ans), qui aurait entraîné à lui seul,
selon la DREES, un surcroît de dépenses de 1,2 à 1,5 Md€ et une hausse
des effectifs de pensionnés de 20 à 25 % dans les régimes de salariés et
d’indépendants qui attribuent une pension d’invalidité distincte de la
pension de retraite
244
. Bien que prévisible, l’incidence du recul de l'âge
légal de la retraite n’avait pourtant pas été évaluée au préalable.
Deux phénomènes ont été à l’œuvre. D’une part, la durée de
versement des pensions d’invalidité s’est allongée pour les personnes
invalides qui, en l’absence de réforme, seraient partis plus tôt à la retraite.
En effet, et sauf exception
245
, l’atteinte de l’âge légal de départ met fin au
versement de la pension d’invalidité, son titulaire pouvant alors bénéficier
d’une pension de retraite pour inaptitude, calculée et servie au taux plein,
quelle que soit la durée d’assurance préalable ; près des deux tiers des
pensionnés quittent l’invalidité pour la retraite. D’autre part, le flux annuel
de mises en invalidité a augmenté (82 600 en 2018 contre 73 000 en 2011),
certains assurés âgés sollicitant une mise en invalidité faute précisément de
pouvoir obtenir une retraite à taux plein dès l’âge de 60 ans.
Compte tenu de cette évolution, les titulaires de pensions
d’invalidité représentaient en 2014 7,7 % des personnes âgées de 60 ans,
contre 0,6 % en 2010 et 2,5 % de celles de 61 ans contre 0,1 %.
En 2018, la hausse des dépenses (+2,5 % pour le régime général,
dont +1,6 % au titre de l’évolution du nombre de titulaires de pensions)
s’est modérée en raison d’une réduction des effets du recul de l’âge de
départ à la retraite. Sa réduction se poursuivrait en 2019 (+2,4 %, selon la
prévision de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre
2019).
Le ministère chargé de la sécurité sociale et la CNAM effectuent des
prévisions de dépenses de pensions d’invalidité au titre de la seule année
suivante. Le poids des dépenses connexes liées à l’invalidité est néanmoins
appelé à s’accroître : à la demande de la Cour dans le cadre de la présente
enquête, la CNAV a estimé
246
que l’effet du bénéfice automatique du taux
plein (qui concerne l’ensemble des pensionnés pour inaptitude, reconnus
invalides ou non) représenterait en 2065 2,2 % des montants de prestations
244
« Les dossiers de la DREES », octobre 2016.
245
Depuis 2010, les personnes en invalidité ayant une activité professionnelle peuvent
continuer à percevoir leur pension au-delà. En 2017, seuls 2 450 pensionnés atteignaient
63 ans.
246
En fonction d’hypothèses de gains de productivité du travail de 1,3 % par an et de
taux de chômage de 7 %.
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196
de droit propre versées par les régimes de retraite de base alignés (régimes
général et agricole des salariés et indépendants) et les régimes
complémentaires correspondants (contre 1,6 % en 2017) et celui de la
validation de trimestres 1 % de ces mêmes montants (contre 0,7 %).
B -
Prévenir la désinsertion professionnelle et sociale
1 -
Une action de prévention embryonnaire à développer
En application des dispositions du code de la sécurité sociale
247
, les
caisses d’assurance maladie doivent « prendre toutes dispositions propres
à prévenir l’invalidité pendant la période de maladie ou de maternité ». La
prévention de la désinsertion professionnelle consiste à anticiper la perte
d'emploi des salariés ayant interrompu leur activité pour des raisons de
santé ou de situation de handicap. Elle vise à assurer un retour à l'emploi
dans les meilleures conditions possibles, soit dans leur entreprise, à leur
poste de travail ou à un autre poste, soit dans une autre entreprise ou un
autre secteur d'activité grâce à une réorientation professionnelle.
Depuis 2010, la branche maladie du régime général a mis en place
des cellules de coordination associant les services administratifs des
CPAM, le service social de la CARSAT et le service médical. Plus
récemment, elle a constitué une mission nationale, associant des
partenaires extérieurs, afin de repenser les processus et outils de prise en
charge des situations de santé qui affectent les perspectives de retour à
l’emploi. Pour sa part, le régime agricole a déployé des initiatives
intéressantes prenant la forme de cellules pluridisciplinaires de maintien
dans l’emploi. Ces actions doivent permettre de mieux identifier et
accompagner les situations d’éloignement durable de l’emploi, mais sont
insuffisamment outillées. De manière générale, les pratiques de gestion
restent encore peu influencées par l’objectif de prévention.
La COG de la branche maladie avec l’État pour 2018-2022 n’a pas
formalisé d’actions ou d’objectifs précis et propres à la prévention de la
désinsertion professionnelle et sociale des personnes susceptibles d’être
mises en invalidité. L’élaboration d’une stratégie détaillée en la matière dès
l’arrêt de travail de longue durée et le versement d’indemnités journalières
a pourtant un caractère stratégique pour prévenir ce risque.
247
Article R. 341-1 du code de la sécurité sociale.
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197
S'agissant des personnes en invalidité de 1
ère
catégorie durablement
éloignées de l’emploi et de celles en invalidité de 2
e
catégorie (dont près
d’un quart travaillent
248
, malgré la reconnaissance d’une incapacité totale),
la diversité et la gravité de leurs pathologies, leur relation à l'emploi et leur
situation sociale justifieraient d’organiser de manière plus systématique,
pour une partie d’entre elles, un suivi médical et social au cours de la
période de versement de la pension. Cela permettrait, en s’appuyant sur des
outils de détection de situations sociales à risque, d’évaluer périodiquement
pour une partie d’entre elles l’état de santé et la capacité de gain, de leur
proposer des services médicaux, sociaux et professionnels (médecine du
travail, Pôle emploi et Agefiph
249
), de prévenir l’aggravation éventuelle de
leur état, ainsi que de veiller à ce qu'elles exercent l’ensemble de leurs
droits (éligibilité potentielle à la CMU-C notamment).
Enfin, au vu de la fréquente réitération de demandes
250
par les
titulaires de pensions d’invalidité, l’assurance maladie devrait approfondir
ses récentes initiatives visant à faciliter l’exercice de leurs droits. En
complément de réunions d’information dont l’impact peut difficilement
être apprécié, elle devrait ainsi leur communiquer dès la mise en invalidité
(par courriel ou à défaut par courrier postal) les informations pratiques
essentielles sous une forme didactique (adresses/liens sur internet),
améliorer l’ergonomie des courriers, étendre les services en ligne au-delà
de la prochaine ouverture d’une possibilité de télé-déclaration de leur
situation et ressources et leur permettre d’interroger directement le service
concerné afin d’obtenir des réponses personnalisées (par téléphone, email
ou via le compte personnel
Ameli
).
248
24 % en 2018 selon la CNAM (contre 14 % en 2016).
249
Interventions complémentaires des aides de droit commun, destinées aux personnes
handicapées et aux employeurs et composées de services, de prestations et d’aides.
250
Les réitérations sont des demandes des assurés portant sur des informations qui leur
ont déjà été délivrées. Elles constituent un signe d’'incompréhension et d’insatisfaction
des assurés et un surcroît de travail pour les services. Selon l’observation de la CPAM
de Haute-Garonne, l’instruction du dossier d’invalidité, avec 37 % de réitérations et
2,5 réitérations en moyenne par assuré se situait en 2015 parmi les trois principaux
motifs de réitération.
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COUR DES COMPTES
198
2 -
Mieux accompagner financièrement les reprises d’emploi
Un grand nombre de titulaires de pensions d’invalidité travaillent.
Au régime général, tel était le cas en 2018 selon la CNAM de plus de 70 %
des pensionnés de 1
ère
catégorie. S’ils sont dans l’incapacité totale
d’exercer un emploi au sens du code de la sécurité sociale, 24 % des
pensionnés de 2
e
catégorie et 9 % de ceux de 3
e
catégorie étaient également
en emploi
251
. En effet, la jurisprudence
252
dissocie cette incapacité de
l’inaptitude au sens du code du travail. La mise en invalidité n’emporte
ainsi aucune conséquence sur l’emploi repris ou conservé et le médecin du
travail peut se prononcer indépendamment sur l’inaptitude du salarié à son
poste (qui peut donner lieu à un reclassement ou, à défaut, à un
licenciement pour ce motif).
Le cumul de situations d’emploi et de pensions d’invalidité de 2
e
ou
de 3
e
catégorie traduit une évaluation de l’invalidité qui privilégie les
critères médicaux par rapport aux critères socioéconomiques. Il reflète
aussi la faiblesse de certaines pensions. Depuis 1990, le montant minimal
des pensions d’invalidité (minimum de pension + ASI) a été sensiblement
moins revalorisé que les autres minima sociaux
253
.
S’agissant des assurés en emploi, la pension d’invalidité est réduite,
voire suspendue, pour ramener le cumul du revenu professionnel et de la
pension au niveau du salaire du dernier trimestre. En 2017, la pension de
plus de 45 % des pensionnés en emploi a ainsi été réduite ou suspendue.
Compte tenu de l’effet de seuil lié à la référence au salaire du dernier
trimestre
254
, ces règles de cumul peuvent s’avérer peu incitatives à la
reprise de l’activité pour les assurés aux carrières modestes, heurtées ou
interrompues : plus les salaires du dernier trimestre sont faibles, plus la
reprise d’emploi conduit à réduire le montant de la pension d’invalidité,
voire l’annule totalement. Dans d’autres cas au contraire, ces règles
permettent le cumul de la pension d’invalidité avec un emploi générant une
rémunération conséquente, peu cohérente avec la réduction de capacité de
travail présumée de l’assuré.
251
Source CNAM. En 2016, les invalides en emploi représentaient respectivement 14 %
et 4 % des titulaires de pensions de 2
ème
et 3
ème
catégories.
252
Décision de la chambre sociale de la Cour de cassation du 22 février 2005.
253
Selon la DREES, +4,8 %, net de l’inflation, pour une personne seule entre 1990 et
2016, contre +11,2 % pour le RMI-RSA, +22 % pour le minimum vieillesse et +23 %
pour l’AAH.
254
Pour leur part, les travailleurs indépendants peuvent cumuler jusqu’à 120 % de leurs
revenus avant la mise en invalidité.
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LES PENSIONS D’INVALIDITÉ : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE AU
SERVICE D’UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DES ASSURÉS
199
Des règles de cumul invalidité - emploi qui pénalisent les reprises
d’activité des salariés modestes et certains parcours professionnels
En 2017, la moitié des pensionnés de première catégorie en emploi
cumulaient intégralement leur pension et des revenus professionnels.
Un assuré ayant eu une carrière homogène avec des revenus
professionnels de 2 500 € bruts par mois en moyenne au cours des
10 meilleures années et de 3 000 € au cours du dernier trimestre et qui
bénéficie d’une pension d’invalidité de 1
ère
catégorie de 750 € peut cumuler
intégralement sa pension avec une nouvelle activité rémunérée jusqu’à
2 250 € mensuels (nonobstant une perte estimée de capacité de travail des
deux tiers).
En revanche, si ses revenus professionnels ont baissé en fin de
carrière (à 1 500 € bruts pour le dernier trimestre), la pension d’invalidité
ne sera intégralement cumulable avec des revenus professionnels que
jusqu’à 750 € de tels revenus ; au-delà, elle sera réduite et, le cas échéant,
suspendue si les revenus professionnels atteignent 1 500 €.
Pour sa part, un assuré ayant eu une carrière homogène proche du
SMIC (1 400 € bruts par mois en moyenne au cours des 10 meilleures
années et 1 500 € au dernier trimestre) et percevant une pension d’invalidité
de 420 € pourra conserver l’intégralité de sa pension jusqu’à 1 080 € de
revenus professionnels suite à reprise d’activité. En revanche, s’il travaillait
à temps partiel avant sa mise en invalidité (avec une rémunération mensuelle
moyenne de 700 € au dernier trimestre), sa pension d’invalidité sera réduite
à partir de 280 € de revenus professionnels et suspendue à partir de 700 €.
Enfin, la situation d’un assuré ayant une carrière à temps partiel
(avec 450 € bruts mensuels de revenus professionnels au cours des
10 meilleures années et 500 € au cours du dernier trimestre) est encore
moins favorable : le minimum de pension qui lui sera versé (soit 289,9 €
mensuels) sera réduit à partir de 210,1 € de revenus professionnels et
suspendu à partir de 500 €.
Dans tous les cas, les règles de cumul de la pension d’invalidité
versée par l’assurance maladie et des revenus professionnels ne tiennent pas
compte de la pension complémentaire versée, le cas échéant, en application
d’un contrat de prévoyance souscrit par son employeur, ce qui est
systématiquement le cas si l’assuré est cadre.
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COUR DES COMPTES
200
Afin que toute reprise d’activité professionnelle se traduise
effectivement par un supplément de ressources pour l’assuré, le montant
de la pension devrait être réduit de manière plus progressive à mesure de
la hausse des revenus professionnels, en lissant ainsi l’actuel effet de seuil.
Cette évolution rendrait les règles de cumul plus équitables et propices à
des reprises d’emploi ponctuelles ou à temps partiel par des assurés en
situation de fragilité. Afin d’en assurer la neutralité sur le plan financier,
elle devrait s’accompagner d’un dispositif moins favorable pour les
pensions les plus élevées et les reprises d’emploi les plus fortes.
L’instabilité de l’éligibilité des pensionnés à la prime d’activité
Les conditions d'éligibilité des titulaires de pensions d’invalidité à la
prime d'activité ont été modifiées à trois reprises au cours des quatre
dernières années : assouplissement favorable en 2016 aux personnes
invalides et handicapées (les pensions d’invalidité et l’AAH étant assimilées
aux revenus professionnels pour le calcul de la prime), puis limité aux seules
personnes handicapées par la LFI 2018 et, en dernier lieu, rétabli jusqu’en
2024 par la LFI 2019, pour les seules personnes invalides ayant bénéficié
du premier assouplissement. Cette instabilité traduit l’absence d'objectif
clair en matière d'accompagnement vers l'emploi des assurés invalides.
3 -
Rénover l’invalidité de première catégorie pour favoriser
le retour à l’emploi
L’invalidité a été historiquement conçue comme une prise en charge
de sorties précoces et le plus souvent définitives du marché du travail. Les
titulaires d’une invalidité de 1
ère
catégorie, à caractère partiel, représentent
néanmoins un quart des assurés et sont, pour 70 % d’entre eux, en emploi.
Or les conditions d’évaluation de la situation de ces assurés sont délicates
(perte de capacité de travail et de gain des deux tiers en tenant compte de
l’âge, des aptitudes, de la formation professionnelle antérieure et de l’état
de santé),
a fortiori
pour des pathologies aujourd’hui plus variées et
complexes à évaluer dans le cadre de l’invalidité, en particulier leur
caractère permanent ou insusceptible d’évolution (maladies chroniques).
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LES PENSIONS D’INVALIDITÉ : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE AU
SERVICE D’UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DES ASSURÉS
201
Alors que le bénéfice d’une pension d’invalidité est en principe
temporaire
255
et que son maintien suppose l’absence d’amélioration de
l’état de santé ou de perspectives de réinsertion professionnelle
256
, le défaut
de suivi des titulaires de pensions d’invalidité ne permet pas de donner une
portée effective à la législation en vigueur et, en particulier, d’adapter les
modalités de leur prise en charge à l’évolution de leurs situation et besoins.
C'est pourquoi le bénéfice d’une pension de 1
ère
catégorie pourrait
être ouvert pour une période définie
257
, les pensionnés les plus proches de
l’emploi bénéficiant au cours de celle-ci d’un accompagnement social et
professionnel renforcé, en mobilisant les outils aujourd’hui réservés aux
arrêts de travail indemnisés et aux mi-temps thérapeutiques
258
. Au terme
de cette période, le bénéfice de la pension serait réévalué par le service
médical
de
l’assurance
maladie,
à
l’aide
d’un
référentiel
médico-professionnel, afin d’apprécier s’il convient de reconduire la
pension, de la suspendre ou de faire changer de catégorie l’assuré concerné.
Ce réexamen devrait concerner en priorité les assurés éloignés de l’âge
légal d’ouverture des droits à la retraite et sa fréquence être modulée en
fonction de l’état de santé des assurés.
Ce suivi ciblé d’une partie des pensionnés de 1
ère
catégorie
concourrait à une meilleure maîtrise des admissions et maintiens en
invalidité et des dépenses qui leur sont associées.
C -
Améliorer l’efficacité d’ensemble
du processus médico-administratif de l’invalidité
L’organisation et les outils du processus administratif et médical de
l’invalidité doivent être mieux structurés et rationalisés, en tirant davantage
parti de la transformation numérique, afin d’évaluer l’invalidité de manière
plus homogène et de payer à bon droit les pensions.
255
Article L. 341-9 du code de la sécurité sociale : « La pension est toujours concédée
à titre temporaire ».
256
Articles R. 341-14 du même code : « La suspension ou la suppression de la pension
[...] intervient lorsque la capacité de gain devient supérieure à 50 %. […] la caisse [...]
peut, à tout moment, provoquer une expertise médicale sur la capacité de gain qui reste
à l’intéressé ».
257
À titre de comparaison, l’AAH est servie aux personnes présentant une incapacité
permanente comprise entre 50 et 79 % pour une durée pouvant aller jusqu’à 5 ans.
258
Plans d’accompagnement personnalisés, bilans de compétences, adaptation des
postes de travail, aides au reclassement, accompagnement social, y compris avec des
partenaires spécialisés (Cap emploi, MDPH, médecine du travail).
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202
1 -
Mieux intégrer, piloter et contrôler le processus
médico-administratif
La gestion des demandes puis des pensions fait intervenir de
nombreux services
259
. Le déploiement en 2018 d’un référentiel national du
processus invalidité (RNP) englobant l’ensemble des activités médicales et
administratives a permis de capitaliser sur les meilleures pratiques. Il n’a
toutefois pas encore conduit à formaliser un processus totalement intégré
entre ces deux activités indissociables.
Le suivi et le pilotage du processus invalidité comme la
connaissance des caractéristiques et des besoins des bénéficiaires restent
embryonnaires aux niveaux local comme national, en raison de la
segmentation des responsabilités et de la vétusté des outils de gestion. La
refonte des outils informatiques SCAPIN
260
et Hippocrate
261
et la
désignation d’une direction « chef de file » de l’ensemble du processus à
la CNAM sont indispensables à un pilotage plus actif et efficient du risque.
Les contrôles du processus global demeurent insuffisants ou mal
positionnés.
S'agissant du volet médical, l’organisation et le ciblage des contrôles
des arrêts de travail de longue durée n’assurent pas une maîtrise suffisante
du risque de mise en invalidité tardive des assurés suite à des
indemnisations d’arrêts de travail de longue durée. En effet, la CNAM n’a
pas harmonisé au plan national les conditions d’examen de la stabilisation
de l’état de santé
262
, ce qui concourt à la permanence de fortes disparités
territoriales en la matière
263
. Par ailleurs, alors que les admissions en
3
e
catégorie sont systématiquement supervisées au sein du service médical,
celles en 1
ère
et 2
e
catégories donnent lieu à un contrôle aléatoire portant
sur un nombre limité de décisions, ce qui n’en favorise pas l’homogénéité.
259
Invalidité, indemnités journalières, échelon local du service médical, agence
comptable, contentieux et fraudes. Ces services sont en relation avec des services
extérieurs partenaires (CAF, MDPH, CARSAT, service social, Pôle Emploi, etc.).
260
Suivi et Calcul Automatisé des Pensions d’Invalidité.
261
Application informatique du service médical de l’assurance maladie.
262
À la différence de la « consolidation » de l’état de santé faisant suite à un accident
du travail ou à une maladie professionnelle, la « stabilisation » de l’état de santé
justifiant une mise en invalidité n’est pas définie par des règles de droit.
263
À titre d’exemple, la durée moyenne de l’arrêt de travail précédant la mise en
invalidité était de 443 jours dans l’Orne et de 783 jours dans le Bas-Rhin en 2017.
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LES PENSIONS D’INVALIDITÉ : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE AU
SERVICE D’UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DES ASSURÉS
203
S'agissant du volet administratif, la lourdeur de la gestion des
déclarations de situation et de ressources des pensionnés s’accompagne
d’un manque de contrôle de l’exactitude des informations qu’ils y
déclarent.
2 -
Homogénéiser les pratiques d’évaluation de l’invalidité
L'évaluation de l'état d'invalidité relève de l'échelon local,
généralement départemental, du service médical de l'assurance maladie. À
la suite de plusieurs rapports ayant relevé l’hétérogénéité sur le territoire
des décisions d’admission en invalidité, dont celui de la Cour de 2010
264
,
la CNAM a décrit dans des lettres internes les conditions d’admission en
invalidité et les rôles respectifs des services médical et administratif. En
2015, elle a mis à la disposition des médecins conseil du service médical
un outil d’aide à la décision de mise en invalidité (AMI)
265
. Cependant, cet
outil est peu utilisé, au motif de sa lourdeur d’emploi et d’une construction
qui privilégierait l’examen de l’incapacité fonctionnelle de l’assuré, sur
celui de la stabilisation de son état de santé et des incidences de cette
stabilisation sur ses possibilités de reconversion professionnelle.
À la demande de la Cour dans le cadre de la présente enquête, la
CNAM a recensé l’ensemble des demandes et décisions d'attributions de
pensions d’invalidité par CPAM entre 2010 et 2017. Pour cette dernière
année, le taux d’acceptation des demandes varie d’un à deux selon les
départements
266
. L’amplitude des écarts entre départements du nombre
moyen d’attributions de pensions pour 100 000 assurés de 20 à 61 ans est
encore plus forte : sur la période 2010-2017, elle va d’un à cinq
267
.
264
Cour des comptes,
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité
sociale, septembre 2011
, Chapitre XV L’invalidité et l’inaptitude dans le régime
général, p. 393-426, La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr.
265
Il aide à évaluer l’incapacité fonctionnelle des assurés et graduer les capacités
restantes de l’assuré pour 16 activités. L’outil génère un avis indicatif, le médecin-
conseil restant libre de sa décision.
266
De 41 % à 86 % avec une moyenne nationale de 67 %.
267
De 98 à 523 attributions pour 100 000 assurés, pour une moyenne nationale de 240.
Cette hétérogénéité s'observe aussi en matière de première attribution et de
renouvellement de l’AAH, mais est suivie dans le cadre du programme 157 Handicap
et dépendance de la loi de finances annuelle.
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204
Carte n° 2 :
nombre moyen d’entrées en invalidité
pour 100 000 assurés du régime général (2010-2017)
Lecture : les couleurs bleues indiquent une moindre fréquence des mises en invalidité par rapport
à la moyenne nationale et les couleurs oranges une fréquence supérieure à la moyenne nationale.
Source : Cour des comptes, d’après des données de la CNAM.
L’absence de référentiel commun à l’ensemble des médecins
conseils du service médical de l’assurance maladie pour évaluer l’état
d’invalidité affecte l’égalité de traitement des assurés. Elle limite de
surcroît la mise en œuvre au sein du service médical d’actions de
supervision des admissions en invalidité, que rendent pourtant nécessaires
la complexité de cette notion et la pluralité des critères à examiner,
a
fortiori
par un seul médecin conseil.
L’assurance maladie devrait établir et rendre obligatoires des
référentiels médicaux nationaux intégrant l’employabilité de l’assuré, en
capitalisant sur certains progrès récents ou en cours
268
. Au-delà de ses
268
Guide barème et arbre de décision déployés pour la mesure de l’incapacité
permanente et la restriction durable d’accès à l’emploi en matière d’AAH ;
expérimentation en cours de barèmes des risques professionnels (AT-MP) incluant les
répercussions professionnelles d’une affection.
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LES PENSIONS D’INVALIDITÉ : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE AU
SERVICE D’UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DES ASSURÉS
205
apports pour l’invalidité, cette évolution permettrait d'ouvrir une réflexion
sur une harmonisation des critères d’évaluation de l’invalidité et du
handicap, de nature à faciliter l’accès des assurés à leurs droits et à
simplifier leurs parcours.
3 -
Payer à bon droit les prestations
Le respect des règles de cumul entre pension d’invalidité et revenus
professionnels repose sur la communication de déclarations sur l’honneur
de situation et de ressources par les pensionnés. Ces déclarations obéissent
à une périodicité variable
269
. En l’absence de réponse dans un délai
déterminé, le versement de la pension est suspendu.
En dehors des actions de vérification organisées par la CNAM, les
CPAM ont détecté, en 2017, 303 situations fautives, voire dans certains cas
frauduleuses, au titre des pensions d’invalidité et 440 au titre de l’ASI, à
l’origine respectivement de 4,8 M€ et de 3,5 M€ de préjudices subis ou
évités (soit 15 700 € et 8 000 € par dossier irrégulier en moyenne).
Néanmoins, l’absence de croisement systématique des déclarations des
pensionnés avec d’autres sources d’information limite fortement les
possibilités de détection des erreurs, intentionnelles ou non, qui s’exercent
au détriment de l’assurance maladie ou, moins fréquemment, des assurés.
À compter de 2020, doit être mise en œuvre une base des ressources
mensuelles, commune à l’ensemble des organismes sociaux, et alimentée
chaque mois notamment par les données de salaires déclarées par les
employeurs dans la DSN et celles relatives aux prestations versées par les
organismes sociaux. Cette base doit en premier lieu servir à gérer les aides
au logement en fonction des ressources contemporaines de leurs
allocataires. Au-delà, elle doit contribuer à fiabiliser l’attribution, le calcul
et le service de la plupart des prestations et aides soumises à des conditions
de ressources ou modulées en fonction des ressources. S’agissant de
l’invalidité, elle pourrait permettre à l’assurance maladie d’acquérir chaque
mois des données de revenus professionnels des pensionnés (et de
ressources du foyer pour les titulaires de l’ASI) plus complètes et fiables
que celles issues des déclarations sur l’honneur.
Toutefois, l’invalidité n’est pas mentionnée au nombre des
utilisations prévues des données de la base des ressources mensuelles dans
l’annexe au PLFSS 2019 où figure l’évaluation préalable de l’article de ce
269
Une fois par an en l’absence d’activité professionnelle connue, tous les semestres en
cas d’activité et de perception d’une allocation de Pôle emploi, tous les mois dans les
autres cas d’activité et tous les trimestres en cas de perception de l’ASI.
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COUR DES COMPTES
206
projet de loi relative à la mise en place de cette base. En outre, si elle
évoque l’utilisation des données de la DSN pour vérifier les revenus des
pensionnés, la COG 2018-2022 de la branche maladie ne prévoit pas
d’échéance à ce titre.
Au regard de l’enjeu du paiement à bon droit des pensions
d’invalidité, il importe que l’assurance maladie mette en place un
rapprochement systématique des informations déclarées par les pensionnés
avec celles contenues dans la base des ressources mensuelles. Au-delà, les
informations relatives aux revenus professionnels (pensionnés) et aux
ressources (pensionnés titulaires de l’ASI) perçus pourraient être pré-
remplies sur les déclarations, les pensionnés étant alors appelés à les
confirmer ou à les rectifier en produisant des justificatifs à cet effet.
Par ailleurs, l’application de l’exonération ou du taux réduit de CSG
repose sur une demande de production de leur avis d’imposition par les
titulaires de pensions d’invalidité (en septembre) ; lorsque ce document
n’est pas produit, l’assurance maladie applique le taux normal de CSG.
Afin de sécuriser l’application des prélèvements sociaux et de dispenser les
pensionnés d’une formalité portant sur des données déjà détenues par les
administrations, la DGFiP devrait communiquer à la CNAM les
informations relatives au revenu fiscal de référence.
4 -
Continuer à réduire les coûts de gestion
Entre 2013 et 2018, le nombre d’emplois (ETP) affectés à la gestion
administrative de l’invalidité a été réduit de 647,9 à 507,9 (-21,6 %)
270
. Les
effectifs du service médical consacrés à l’invalidité ne sont quant à eux pas
recensés, l’outil de contrôle de gestion étant en cours de déploiement.
La baisse des effectifs de la gestion administrative de l’invalidité
traduit pour partie la mutualisation à fin 2017 d’une partie des tâches qui
s’y
rapportent
271
sur
28
pôles
interdépartementaux
(contre
49
précédemment et la totalité des CPAM départementales ou infra-
départementales avant 2015). Au-delà de gains de productivité (estimés
ex ante
par la CNAM à 95 ETP, soit entre 15 et 20 % de l'effectif), cette
réorganisation a permis de réduire les inégalités de traitement ou de
productivité sur le territoire et d’améliorer le niveau d’expertise de chaque
service.
270
Hors CRAMIF, qui gère 16 % des pensions d’invalidité du régime général.
271
Dans le cadre du dispositif « Travail en Réseau de l’Assurance Maladie » (TRAM),
qui mutualise certains processus de gestion entre un nombre variable de CPAM.
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LES PENSIONS D’INVALIDITÉ : UNE MODERNISATION INDISPENSABLE AU
SERVICE D’UN ACCOMPAGNEMENT RENFORCÉ DES ASSURÉS
207
La prochaine ouverture d’un service de télédéclaration sur internet
de leur situation et de leurs ressources par les bénéficiaires de pensions
d’invalidité permettra à l’assurance maladie de réaliser d’autres gains
d’efficience, liés à la saisie des déclarations (le redéploiement de
60 emplois étant prévu au regard d’un objectif de 80 % de télédéclarations
en 2022) et à leur affranchissement.
Il convient d’étendre la mutualisation de la gestion administrative
de l’invalidité à des activités qu’elle ne couvre pas encore (numérisation
des documents papier des dossiers, paiement et comptabilisation des
prestations, indus et contentieux), en la confiant à un nombre réduit de
structures et en adaptant l’outil informatique de gestion des prestations.
Ces évolutions permettraient de dégager des moyens pour
accompagner de manière plus individualisée les bénéficiaires de pensions
d’invalidité, comme évoqué dans les développements précédents.
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Au carrefour des prises en charge au titre de la maladie, des
accidents du travail et maladies professionnelles, du handicap et de la
retraite, l’assurance invalidité se singularise en France par une
organisation fragmentée entre une vingtaine de régimes comportant des
règles distinctes et des critères quasiment inchangés depuis sa création.
Les caractéristiques de l’invalidité l'ont ainsi progressivement
éloignée des évolutions de la protection sociale, du marché du travail et de
l’épidémiologie et, ce faisant, des besoins de ses bénéficiaires.
En outre, l’invalidité est un domaine peu connu et suivi, malgré la
fragilité de l’état de santé et de la situation professionnelle et sociale d’une
grande partie des pensionnés, la dynamique des dépenses sur la période
récente et les adhérences avec les autres risques sociaux.
En dépit de certains progrès, la gestion du risque d’invalidité
demeure par ailleurs insuffisamment orientée vers l’accompagnement des
pensionnés et vers le paiement à bon droit des pensions en fonction de
l’évolution de leurs revenus et est obérée par des procédures et des outils
incomplets ou obsolètes. Une gestion plus active s’impose afin de prendre
en compte plus étroitement la situation et les besoins des assurés. En
permettant de mieux réguler ce risque, les évolutions préconisées par la
Cour justifieraient d’intégrer les pensions d’invalidité à l’ONDAM.
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COUR DES COMPTES
208
La Cour formule ainsi les recommandations suivantes :
14.
encourager le retour sur le marché du travail des personnes reconnues
invalides les plus proches de l’emploi, en substituant aux règles de
cumul en vigueur, à coût constant, un mécanisme de réduction
progressive de la pension en fonction de l’augmentation des revenus
professionnels, afin que tout revenu d’activité se traduise par un
supplément de ressources (ministère chargé de la sécurité sociale) ;
15.
organiser un service d’une durée définie et renouvelable des pensions
de 1
ère
catégorie en fonction de l’âge et de l’état de santé des assurés
et déployer un parcours ciblé d’accompagnement vers l’emploi ;
renforcer les outils permettant d’identifier les titulaires de pensions
qui nécessitent un suivi particulier sur les plans médical, social et
professionnel (ministère chargé de la sécurité sociale, CNAM) ;
16.
doter l'évaluation de l'état d'invalidité d'un référentiel national
opposable aux échelons locaux du service médical et ouvrir une
réflexion sur une évaluation de l'invalidité et du handicap à partir d'un
référentiel commun (ministère chargé de la santé, CNAM) ;
17.
approfondir la rénovation et la mutualisation de la gestion du risque
et mettre en œuvre une vérification automatisée systématique des
revenus professionnels ou des ressources déclarées par les titulaires
de pensions d’invalidité et de l’ASI à partir des données intégrées à la
base des ressources mensuelles des organismes sociaux (CNAM).
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