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Chapitre II
Les « niches sociales » : des dispositifs
dynamiques et insuffisamment
encadrés, une rationalisation à engager
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
97
_____________________
PRÉSENTATION
______________________
À l’instar des dépenses fiscales pour les impôts d’État, les
« niches sociales » désignent dans le langage courant les dispositifs
dérogatoires d’assujettissement aux prélèvements sociaux qui en réduisent
le rendement. Elles concernent les cotisations sociales, les contributions
sociales (CSG, CRDS, prélèvements spécifiques sur les revenus du travail
et du capital) et les autres impôts et taxes affectés à la sécurité sociale,
ainsi que les cotisations des régimes obligatoires de protection sociale de
nature conventionnelle (assurance chômage et retraites complémentaires
des salariés).
À titre principal, les « niches sociales » comprennent deux grandes
catégories. Les exemptions d’assiette, soit l’exclusion totale ou partielle de
certains éléments de rémunération de l’assiette soumise à prélèvement ou
l’application d’une assiette forfaitaire, sont les plus anciennes et visent
pour la plupart à promouvoir des formes particulières de rémunération.
Plus récentes, les exonérations, prenant la forme de réductions de taux ou
de montants, ont généralement pour objet de réduire le coût du travail, par
des allègements généraux de cotisations ou des exonérations de cotisations
ciblées sur certains secteurs d’activité, zones géographiques ou publics.
Le coût global de ces dispositifs a beaucoup augmenté ces dernières
années, sous l’effet principalement des allègements généraux de
cotisations. Selon le tableau de synthèse de l’annexe 5 au projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 2019, ce coût pour les régimes
obligatoires de base et le fonds de solidarité vieillesse (FSV) atteindrait
66 Md€ en 2019, dont 52 Md€ au titre des seuls allègements généraux de
cotisations. En réintégrant les principaux dispositifs omis dans cette
présentation, la Cour constate que ce coût dépasse 90 Md€.
Les « niches sociales » soulèvent plusieurs enjeux :
l’information
du Parlement et des citoyens, l’atteinte des objectifs qui leur sont assignés,
leur correcte application par les entreprises, leur coût pour les finances
publiques et, à montant donné de recettes, l’arbitrage souhaitable entre
l’étendue de l’assiette et le niveau du taux de prélèvement, ainsi que les
écarts acceptables de traitement entre entreprises et entre salariés.
Malgré de réels progrès, le recensement des « niches sociales » et
le chiffrage de leur coût présentent encore des lacunes qui conduisent à
minorer ce dernier (I). Ces dispositifs dérogatoires sont insuffisamment
encadrés, qu’il s’agisse de l’évolution de leur coût, de l’appréciation de
leur efficacité au regard de leurs objectifs ou de la maîtrise des risques liés
au recouvrement des prélèvements sociaux (II). Il convient de clarifier la
norme de référence des « niches sociales » et de réduire leur coût lorsque
leur efficacité n’est pas démontrée (III).
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98
I -
Une multiplicité de dispositifs aux coûts
souvent mal retracés
Depuis le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS)
pour 2006, l’objet et le coût des « niches sociales » dans le champ des
régimes obligatoires de base et du FSV sont décrits dans un document
particulier, l’annexe 5 aux PLFSS annuels. Depuis le PLFSS 2014, ce
document précise la notion de droit commun, aussi appelée norme de
référence, à laquelle les « niches sociales » dérogent, par un tableau qui
rassemble les taux de référence retenus pour les différents types de
prélèvements.
Dans son rapport annuel sur la sécurité sociale de 2013
94
, la Cour
soulignait que les dispositifs dérogatoires ainsi que leur coût étaient
incomplètement recensés dans l’annexe 5. Depuis lors, d’importants
progrès ont été accomplis afin d’améliorer ce document essentiel pour la
bonne information du Parlement et des citoyens : comme indiqué, des
précisions ont été apportées à la définition de la norme de référence, les
dispositifs dérogatoires concernant la CSG sont désormais décrits et la
méthode d’estimation du coût des exemptions d’assiette a été corrigée.
Selon l’annexe 5 au PLFSS 2019, pas moins de 90 dispositifs
distincts s’appliqueraient aux recettes des régimes obligatoires de base de
sécurité sociale et du FSV. Selon le tableau de synthèse figurant à cette
annexe, le coût prévisionnel des « niches » atteindrait 64,2 Md€ en 2019
et, après correction de certaines erreurs matérielles, 66,4 Md€, dont
52 Md€ au titre des seuls allègements généraux de cotisations.
Ces montants correspondent au coût brut des « niches sociales »
en fonction des taux de référence retenus pour les prélèvements sociaux.
Ils ne sauraient être interprétés comme les recettes supplémentaires pour la
sécurité sociale qui résulteraient de la suppression de ces dispositifs
dérogatoires, qui s’inscriraient à un niveau nécessairement moins élevé.
Dans cette hypothèse en effet, les bénéficiaires des dispositifs dérogatoires
prendraient de nouvelles décisions en matière d’emploi, de rémunération
des salariés et d’investissement, qui rétroagiraient sur les recettes affectées
à la sécurité sociale et, plus globalement, sur les recettes publiques.
94
Cour des comptes,
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité
sociale, septembre 2013
, chapitre V La maîtrise des niches sociales : un enjeu toujours
majeur, p. 143-171, La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr.
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
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99
Tableau n° 16 :
coût des « niches sociales » d'après le tableau de
synthèse de l'annexe 5 au PLFSS 2019 (régimes obligatoires de base
de sécurité sociale et FSV, en Md€)
Dispositifs
Annexe
publiée
Annexe corrigée
d’erreurs
matérielles
Allègements généraux
49,6
52,0
Allègement général dégressif
19,6
19,6
Réduction de 6 points de cotisations maladie
22,2
22,2
Réduction de 1,8 point de cotisations famille
7,5
7,8
Application des réductions maladie et famille
aux régimes spéciaux
-
0,5
Baisse de taux de cotisations des travailleurs
indépendants
0,4
2,0
Exonérations ciblées
7,0
6,8
Exemptions d’assiette
7,6
7,6
Total
64,2
66,4
Source : Cour des comptes, d’après la version publiée de l’annexe 5 au PLFSS 2019 et sur la base
de corrections transmises par la direction de la sécurité sociale.
Toutefois, le recensement et le chiffrage du coût des dispositifs
dérogatoires à l’annexe 5 demeurent incomplets. De plus, le tableau de
synthèse ne retrace qu’une partie des coûts chiffrés dans ce document. Sans
prétendre à l’exhaustivité, tant ces dispositifs sont nombreux et souvent
difficiles à chiffrer, la Cour évalue pour 2019 à plus de 90 Md€ le montant
prévisionnel des principales exonérations et exemptions applicables aux
recettes des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du FSV, dont
52 Md€ au titre des seuls allègements généraux.
A -
Un recensement incomplet et fluctuant
Dans les annexes 5 aux PLFSS annuels, la norme de référence
retenue pour recenser les « niches sociales » n’est pas définie de manière
stable, ni toujours appliquée telle quelle. Par ailleurs, selon une
interprétation contestable de la notion de perte de recettes, cette norme
conduit à exclure certaines prises en charge de cotisations assurées par la
sécurité sociale elle-même.
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100
1 -
Une norme variable dans le temps et inégalement appliquée,
notamment pour les allègements généraux de cotisations
Au gré des années, certaines mesures d’allègement de cotisations
sociales sont considérées tantôt comme des « niches », tantôt comme des
éléments de la norme dans les annexes 5 aux PLFSS annuels successifs.
Ainsi, après avoir été intégrée à la norme dans l’annexe 5 au PLFSS
2016, la réduction de 1,8 point de cotisations patronales famille est
comptée au titre des « niches » dans les PLFSS suivants. Inversement, la
réduction de 2,15 points du taux de cotisation famille des travailleurs non
salariés a été considérée comme une « niche » dans le PLFSS 2018, puis a
été intégrée à la norme dans le PLFSS 2019, ce qui a eu pour effet de
réduire de 1,5 Md€ le montant affiché des « niches sociales ».
Par ailleurs, dans l’annexe 5 au PLFSS d’une même année, la liste
des dispositifs dérogatoires, ainsi que leur chiffrage ne sont pas toujours
cohérents avec la norme de référence indiquée.
Ainsi, dans l’annexe au PLFSS 2019, la réduction de 1,8 point de
cotisations patronales famille figure au nombre des « niches sociales »,
alors que la norme est définie sur la base d’un taux de cotisation famille de
3,45 points, donc déjà minoré de cette réduction. De même, l’annexe
recense comme « niches » les taux spécifiques de CSG applicables aux
revenus de remplacement et chiffre leur coût par rapport au taux applicable
aux revenus d’activité, alors que ces taux spécifiques sont présentés comme
participant à la norme de référence.
S’agissant des impôts et taxes affectés à la sécurité sociale,
l’annexe 5 au PLFSS 2019 recense des « niches » relatives à la taxe sur les
salaires, à la contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS) et aux
taxes pharmaceutiques. En revanche, les taux dérogatoires de cotisations
sur les alcools outre-mer n’y ont jamais figuré. En cohérence avec la norme
de référence affichée, cette omission devrait être corrigée.
Ainsi, les critères de définition de la norme retenus dans les
annexes 5 aux PLFSS devraient être explicités, garantir la cohérence des
dispositifs recensés avec la norme affichée et être appliqués de manière
complète et stable d’un projet de loi de financement à l’autre.
2 -
Un périmètre de recensement qui exclut les « niches »
relevant de politiques propres à la sécurité sociale
L’annexe 5 ne répertorie pas comme « niches sociales » les
dispositifs de prise en charge par l’assurance maladie d’une partie des
cotisations sociales des praticiens et auxiliaires médicaux conventionnés,
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
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101
pour un montant de 2,2 Md€ en 2017, et par la branche famille des
cotisations et contributions sociales dues sur les salaires des assistantes
maternelles et gardes d’enfant dans le cadre de la prestation d’accueil du
jeune enfant (PAJE), soit 2,4 Md€ en 2017.
Le motif invoqué pour ces exclusions est que les branches de
sécurité sociale comptabilisent en produits les prises en charge reçues. Tout
comme ceux déjà recensés à l’annexe 5 au titre des politiques de soutien à
l’emploi, au pouvoir d’achat ou à la compétitivité, ces dispositifs
conduisent néanmoins à réduire le prélèvement supporté par certaines
catégories de cotisants par rapport au barème qui leur serait normalement
applicable et les recettes de la sécurité sociale prise dans son ensemble, ce
qui correspond à la définition d’une « niche sociale ». Dans ces conditions,
il conviendrait également de les retracer à l’annexe 5 aux PLFSS annuels.
B -
Un chiffrage lui aussi incomplet du coût
des « niches »
Toutes les « niches » recensées à l’annexe 5 ne sont pas chiffrées.
En outre, des biais méthodologiques viennent minorer le coût des
exemptions applicables à l’assiette des prélèvements sur les salaires.
1 -
L'absence de chiffrage du coût de nombreux dispositifs
Dans l’annexe 5 au PLFSS, les coûts de nombreux dispositifs
d’exemption d’assiette ne sont pas chiffrés. Cette situation concerne non
seulement des assiettes forfaitaires dont le coût est difficilement chiffrable
faute de données sur les assiettes réelles, mais aussi des assiettes non
soumises à cotisations mais déclarées au réel au titre de la CSG, pour
lesquelles un chiffrage du coût est donc possible (indemnités des élus
locaux et des membres du Conseil économique, social et environnemental
notamment).
Le chiffrage du coût des « niches » relatives à la CSG sur les revenus
de remplacement vise les seules pensions de base et allocations chômage.
Près de 3,5 Md€ de pertes de recettes sont ainsi éludées au titre des retraites
complémentaires, ainsi que 0,9 Md€ au titre des indemnités journalières
maladie, maternité et AT-MP et des rentes viagères et versements en capital
de la branche AT-MP.
Les « niches » répertoriées à l’annexe 5 au titre des impôts et taxes
affectés ne sont pas toutes assorties d’un chiffrage. Ces lacunes concernent
notamment les exemptions de taxes sur les salaires (indemnités de rupture
du contrat de travail, aides diverses consenties par les employeurs), les
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exonérations de contribution sociale de solidarité des sociétés (CSSS)
accordées à certains types de coopératives ou encore diverses « niches »
relatives aux taxes dont sont redevables les entreprises du secteur
pharmaceutique.
L’annexe 5 devrait chiffrer la totalité des dispositifs répertoriés,
en donnant la priorité à ceux non encore chiffrés relatifs à la CSG et aux
autres impôts et taxes affectés. Par ailleurs, le coût des réductions de
cotisations famille et maladie devrait prendre en compte l’incidence de leur
application depuis 2019 aux cotisations dues par les employeurs relevant
de certains régimes spéciaux (500 M€).
2 -
Une présentation qui minore le coût des exemptions d’assiette
Dans l’annexe 5 aux PLFSS annuels, la perte de recettes liée aux
exemptions d’assiette est calculée en prenant pour référence, non pas le
taux de droit commun correspondant au barème des cotisations sociales,
mais un taux moyen effectif, calculé à partir de la distribution des
rémunérations des salariés auxquels s’appliquent les exemptions et minoré
de l’incidence des réductions liées aux allègements généraux. Or, le coût
affiché par ailleurs au titre des allègements généraux porte uniquement sur
les assiettes assujetties, à l’exclusion des assiettes exemptées.
Graphique n° 7 :
un chiffrage partiel dans l’annexe 5 du coût
des exemptions d’assiette des cotisations sociales
(régimes obligatoires de base de sécurité sociale)
Lecture : pour un niveau d’assiette assujettie de 1,2 fois le salaire minimum, le coût des
exemptions d’assiette des cotisations sociales chiffré dans l’annexe 5 est calculé sur la base d’un
taux réduit de cotisation de 16 % et non du taux de droit commun de 38 %.
Note : le taux de cotisation de droit commun retenu pour la branche AT-MP correspond à la
moyenne nationale du taux net prévue pour 2018 (2,22 %).
Source : Cour des comptes.
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103
Dans ces conditions, la perte de recettes correspondant à ce
qu’induirait l’application des allègements généraux aux assiettes
exemptées n’est comptabilisée à aucun endroit dans l’annexe 5. Selon les
données fournies par le ministère chargé de la sécurité sociale, cette
omission induirait une minoration du coût global des « niches » de près de
3 Md€ en 2019. Ce montant devrait être intégré à l’évaluation du coût des
« niches sociales » opérée par l’annexe 5.
Par ailleurs, à l’annexe 5, la perte de cotisations liée aux exemptions
d’assiette est minorée du montant des recettes retirées des contributions
spécifiques appliquées à certains éléments de l’assiette afin de compenser
les exemptions : forfait social, contributions sur les « retraites chapeaux »,
sur les attributions d’actions gratuites et les stock-options ou encore sur les
indemnités de mise à la retraite. Pour 2017, le montant des « niches » à
l’annexe 5 est ainsi minoré de 6,2 Md€.
Si ce choix est justifié par l’objet de ces prélèvements, qui visent à
faire malgré tout contribuer certaines assiettes au financement de la sécurité
sociale, la perte de cotisations liées aux exemptions d’assiette devrait
également être présentée pour son montant brut, et non pas seulement pour
son montant net des contributions spécifiques.
De plus, la contraction du coût des exemptions et du rendement des
contributions spécifiques conduit à occulter les dérogations qui affectent
les contributions spécifiques elles-mêmes. À titre d’illustration, des taux
réduits ont été instaurés pour le forfait social en 2015 sur certaines assiettes
et d’autres sont prévus à partir de 2019, pour un coût de 600 M€. Ces
« niches de niches » devraient elles aussi être identifiées dans l’annexe 5.
C -
Un coût total des « niches » supérieur à celui affiché
dans le tableau de synthèse des PLFSS
1 -
Un coût total à majorer d’environ 25 Md€
Comme indiqué, le tableau de synthèse de l’annexe 5 au PLFSS
2019 fait état, après correction d’erreurs matérielles, d’un montant
prévisionnel de 66,4 Md€ de « niches sociales » pour 2019 au titre des
régimes de base de sécurité sociale et du FSV.
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104
Tableau n° 17 :
tableau complété du coût total des principales
« niches sociales » en 2019
(régimes obligatoires de base de sécurité sociale et FSV, en Md€)
Dispositifs
Coût estimé
Coût total dans le tableau de synthèse de
l’annexe 5 au PLFSS
64,2
Correction d’erreurs matérielles
2,2
Application des réductions générales de cotisations maladie et
famille aux employeurs des régimes spéciaux
0,5
Autres erreurs de sens variable
1,7
Coût total dans le tableau de synthèse de l’annexe 5 au
PLFSS corrigé des erreurs matérielles
66,4
Dispositifs omis
4,6
Prises en charge de cotisations par la sécurité sociale
(praticiens et auxiliaires médicaux, PAJE)
4,6
Dispositifs mentionnés mais non chiffrés à l’annexe 5
au PLFSS
9,1
Déduction forfaitaire spécifique
1,0
Exclusion partielle des indemnités des élus locaux
0,9
Exonération et taux réduits de CSG sur les revenus de
remplacement autres que les retraites de base et les allocations
chômage
4,3
Équivalent des allègements généraux sur les assiettes
exemptées
2,9
Dispositifs chiffrés à l’annexe 5 au PLFSS mais non repris
dans le tableau de synthèse
11,2
Abattements d’assiette de CSG représentative de frais
professionnels
1,2
Exonération et taux réduits de CSG sur les retraites de base et
les allocations chômage
4,3
« Niches » sur les prélèvements sociaux sur le capital
2,1
« Niches » sur les autres impôts et taxes affectés
3,6
Coût total complété et rectifié par la Cour
91,3
Source : Cour des comptes, d’après l’annexe 5 au PLFSS 2019, des éléments des rapports de la
CCSS et d’autres éléments communiqués par le ministère chargé de la sécurité sociale.
Ce tableau couvre uniquement les « niches » relatives aux
cotisations sociales
95
sur les revenus d’activité qui prennent la forme
d’exonérations
ou
d’exclusions
d’assiette,
à
l’exception
d’autres
dérogations : assiettes forfaitaires au titre des revenus d’activité ;
« niches » affectant les prélèvements sociaux sur les revenus de
remplacement et du capital, ainsi que les autres impôts et taxes affectés.
95
Ainsi que les pertes de CSG, qui sont comprises dans le coût indiqué au titre des
exemptions d’assiette, sans toutefois que cela soit précisé.
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105
En effet, il reproduit les écueils identifiés
supra
: dispositifs non
répertoriés (A -) et dispositifs non ou incomplètement chiffrés (B -). De
plus, il n’intègre pas le coût d’autres « niches » (ou subdivisions de
« niches ») pourtant détaillé à l’annexe 5.
Après correction des principales lacunes d’information et de
diverses erreurs matérielles, et sans même neutraliser l’effet des
contributions spécifiques qui minorent le coût brut des exemptions
d’assiette (voir B - 2 -
supra
)
96
, le montant prévisionnel des
« niches sociales » affectées aux régimes de base de sécurité sociale et au
FSV ressort à plus de 90 Md€ en 2019, dont 52 Md€ au titre des seuls
allègements généraux.
2 -
Une distinction à préserver entre le coût des « niches »
pour la sécurité sociale et celui pour les entités tierces
L’article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale qui prévoit
l’annexe 5 aux PLFSS annuels indique qu’elle concerne les prélèvements
affectés aux régimes obligatoires de base de sécurité sociale et aux
organismes concourant à leur financement (FSV).
Or, l’extension du champ d’application de l’allègement général
dégressif aux cotisations patronales des régimes conventionnels de retraite
complémentaire et d’assurance chômage des salariés à compter de 2019 a
conduit le ministère chargé de la sécurité sociale à intégrer le coût de cette
extension au tableau de synthèse à l’annexe 5 au PLFSS 2019, pour près
de 6,7 Md€.
Compte tenu du champ de l’annexe 5 fixé par les dispositions
organiques du code de la sécurité sociale, il conviendrait de réserver le
tableau de synthèse aux pertes de recettes situées dans le champ de la LFSS.
En revanche, une information sur le coût des « niches sociales »
pour les régimes de retraite complémentaire et d’assurance chômage des
salariés pourrait être utilement retracée dans une rubrique spécifique, à
créer à l’annexe 5. En toute logique, devraient alors être répertoriées dans
cette rubrique les pertes de recettes liées aux exemptions d’assiette, qui
peuvent être estimées à près de 10 Md€ (au regard d’assiettes exemptées
de plus de 50 Md€ en 2017). Le coût de « niches » de moindre importance
devrait également y figurer (comme les exonérations en faveur des
apprentis et des volontaires pour l’insertion pour les cotisations
96
Faute d’estimation disponible pour 2019.
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d’assurance chômage, pour près de 120 M€ en 2017, et les cotisations
ARRCO, soit près de 140 M€).
II -
Un encadrement nettement insuffisant
du coût des « niches sociales »
Dans son rapport annuel sur la sécurité sociale de 2013
97
, la Cour
avait souligné que le coût des « niches sociales » était insuffisamment
maîtrisé, malgré les démarches d’encadrement de ce dernier et d’évaluation
de l’efficacité de ces dispositifs engagées par les lois pluriannuelles de
programmation des finances publiques. Cette situation n’a pas évolué. De
plus, l’application des dispositifs dérogatoires par les entreprises qui en
bénéficient est insuffisamment contrôlée.
A -
Un quasi-doublement depuis 2013 du coût affiché
des « niches sociales »
Sur le champ couvert par les tableaux de synthèse des annexes 5 aux
PLFSS annuels, soit les exonérations et exemptions de cotisations sociales
affectées aux régimes de base de sécurité sociale, et après correction
d’erreurs matérielles, le coût des « niches sociales » a augmenté de
32,8 Md€ entre 2013 et 2019, passant de 34 Md€ à plus de 66 Md€.
Outre l’effet de l’évolution spontanée de l’assiette des prélèvements
(+4,2 Md€), cette hausse résulte de 28,6 Md€
98
de mesures nouvelles
99
entre 2013 et 2019, dont 26,2 Md€ pour les allègements généraux de
cotisations sociales, 1,6 Md€ pour les exonérations ciblées et 800 M€ pour
les exemptions d’assiette. Une part prépondérante des pertes de recettes
correspondantes pour la sécurité sociale est compensée par l’État.
97
Cour des comptes,
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité
sociale, septembre 2013
, chapitre V La maîtrise des niches sociales : un enjeu toujours
majeur, p. 143-171, La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr.
98
Hors le coût de la suppression de 2,15 points de cotisations famille des travailleurs
indépendants en 2018 (1,5 Md€), considérée comme une évolution du barème à
l’annexe 5 au PLFSS 2019.
99
Par construction, les mesures de périmètre entre catégories de dispositifs (notamment
entre allègements généraux et exonérations ciblées), qui consistent en le remplacement
de certains dispositifs par d’autres, n’ont pas d’incidence sur le coût total des « niches ».
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107
Tableau n° 18 :
évolution du coût des exonérations et exemptions de
cotisations sociales affectées aux régimes de base couvertes par le
tableau de synthèse de l’annexe 5 aux PLFSS (2013-2019, en Md€)
Dispositifs
Mesures
nouvelles
Mesures de
périmètre
Évolution
spontanée
Total
Allègements généraux
+26,2
+1,7
+3,4
+31,3
Exonérations ciblées
+1,6
-1,7
-0,2
-0,3
Exemptions d’assiette
+0,8
0
+1,0
+1,8
Total
+28,6
0
+4,2
+32,8
Source : calculs Cour des comptes, d’après les annexes aux PLFSS.
Par ailleurs, l’élargissement à compter de 2019 des allègements
généraux et de certaines exonérations ciblées aux cotisations des régimes
conventionnels de retraites complémentaires et d’assurance chômage des
salariés a entraîné une augmentation de 7,2 Md€ du coût prévisionnel des
« niches sociales ».
1 -
D’importantes mesures nouvelles concentrées
sur les allègements généraux
Sur le champ des exonérations et exemptions de cotisations
affectées aux régimes de base de sécurité sociale, celui couvert par le
tableau de synthèse de l’annexe 5 au PLFSS, les allègements généraux
représentent l’essentiel de l’augmentation du coût des « niches sociales ».
Leur montant est en effet passé de 20,7 Md€ en 2013 à 52 Md€ en prévision
en 2019 (+31,3 Md€).
Au-delà de l’effet de l’évolution spontanée de l’assiette (+3,4 Md€),
cette augmentation traduit la création de nouveaux dispositifs et l’extension
de dispositifs existants d’allègements généraux, pour un montant total de
27,9 Md€
100
. Il s’agit pour l’essentiel des mesures du pacte de
responsabilité mises en œuvre entre 2014 et 2017 (9 Md€), ainsi que de la
transformation du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)
en des allègements généraux de cotisations
101
et de l’intégration de
certaines exonérations ciblées à ces derniers (18 Md€).
100
Ce montant se décompose en 26,2 Md€ de mesures nouvelles et 1,7 Md€ de mesures
de périmètre liées à l’intégration d’exonérations ciblées aux allègements généraux.
101
Cette réforme s’est traduite par la création d’une nouvelle réduction de 6 points des
cotisations patronales maladie jusqu’à 2,5 fois le SMIC et par un renforcement de
l’allègement général dégressif (avec un point de sortie restant fixé à 1,6 SMIC).
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108
À titre de comparaison, une seule mesure de réduction du coût des
allègements généraux est intervenue depuis 2013 : la prise en compte des
temps de pause dans le calcul de l’allègement général dégressif à compter
de 2015, pour un montant modeste (200 M€).
Sur le champ des régimes conventionnels (assurance chômage et
retraites complémentaires), l’extension de l’allègement général dégressif
aux cotisations patronales de retraite complémentaire et d’assurance
chômage des salariés est par ailleurs à l’origine de 6,7 Md€ de pertes
supplémentaires de recettes en 2019.
Pour une part, la hausse du coût des allègements généraux sur le
champ des régimes de base et conventionnels traduit l’intégration à ces
derniers de cinq exonérations ciblées
102
en 2019. Cet effet de bascule est à
l’origine d’une augmentation de 200 M€ du coût net des « niches sociales »
pour les régimes de base de sécurité sociale
103
et de 400 M€ pour les
retraites complémentaires et l’assurance chômage. Le surcoût pour les
finances publiques s’établit à un niveau moins élevé, de l’ordre de 400 M€,
les bénéficiaires de ces réductions percevant auparavant le CICE (à hauteur
d’environ 200 M€).
2 -
L’absence d’économies nettes sur les exonérations ciblées
Les créations et extensions d’allègements généraux de cotisations
entre 2013 et 2019 ne se sont pas accompagnées d’une réduction des pertes
de recettes liées aux exonérations ciblées de cotisations sociales.
Sur le champ des exonérations et exemptions de cotisations
affectées aux régimes de base de sécurité sociale, et après neutralisation
des mesures de périmètre correspondant à l’intégration de certaines
exonérations ciblées dans les allègements généraux
104
, les mesures
nouvelles relatives aux exonérations ciblées se sont en effet traduites par
une hausse nette de 1,6 Md€ du coût des « niches sociales ».
102
Pour les seuls employeurs éligibles aux allègements généraux. Il s’agit des
exonérations de cotisations patronales pour les apprentis, pour les contrats de
professionnalisation, pour les contrats d’accompagnement dans l’emploi, pour les
associations intermédiaires et pour les ateliers et chantiers d’insertion.
103
Soit une augmentation de 1,5 Md€ du montant affiché des allègements généraux et
une diminution concomitante de 1,3 Md€ des exonérations ciblées.
104
Voir
supra
.
Sécurité sociale 2019 – octobre 2019
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
109
La principale mesure d’augmentation concerne la création, au
1
er
janvier 2019, d’une exonération de cotisations salariales vieillesse sur
les heures supplémentaires, pour un montant de 1,9 Md€
105
. L’ensemble
des autres mesures se solde par une modeste économie de 300 M€. En
particulier, la refonte en 2019 de trois exonérations ciblées bénéficiant aux
entreprises implantées dans les DOM, aux aides à domicile auprès de
personnes fragiles et aux travailleurs occasionnels agricoles entraîne une
réduction de l’ordre de 150 M€ du coût de ces dispositifs pour les régimes
de base de sécurité sociale.
Sur le champ des régimes conventionnels (assurance chômage et
retraites
complémentaires),
les
mesures
nouvelles
relatives
aux
exonérations ciblées ont quant à elles un coût net de 700 M€. Ce montant
correspond à l’élargissement en 2019 aux cotisations de ces régimes des
exonérations ciblées relatives aux entreprises implantées outre-mer, aux
aides à domicile auprès de personnes fragiles et, pour une période de
deux ans, aux travailleurs occasionnels agricoles.
Au total, la révision des trois dispositifs précités se traduit par une
augmentation nette de près de 550 M€ du coût des « niches sociales » sur
le champ des exonérations et exemptions de cotisations affectées aux
régimes de base de sécurité sociale et aux régimes conventionnels. Si l’on
ajoute le coût net du basculement de certaines exonérations ciblées vers les
allègements généraux (soit 600 M€
106
), les refontes d’exonérations ciblées
par la LFSS 2019 augmentent ainsi de près de 1,2 Md€ le coût global des
dispositifs dérogatoires. Le surcoût pour les finances publiques s’établit à
un niveau moins élevé, voisin de 400 M€, les bénéficiaires de ces mesures
percevant auparavant le CICE (à hauteur de 800 M€ environ).
3 -
Des pertes de recettes pour la sécurité sociale
majoritairement compensées par l’État
Depuis 1994, des dispositions législatives
107
posent le principe
d’une compensation financière intégrale par l’État des pertes de recettes
subies par les régimes de sécurité sociale du fait de mesures de réduction
de cotisations ou de contributions sociales.
105
La LFSS pour 2019 avait fixé au 1
er
septembre 2019 l’entrée en vigueur de cette
mesure, pour un coût de 600 M€ en 2019. La loi du 24 décembre 2018 portant mesures
d’urgence économiques et sociales a avancé celle-ci au 1
er
janvier 2019, pour un coût
supplémentaire de 1,3 Md€ en 2019.
106
Voir 1-, dernier paragraphe
supra
.
107
Codifiées à l’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.
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COUR DES COMPTES
110
À compter de la loi organique du 2 août 2005 sur les lois de
financement de la sécurité sociale, seules des LFSS peuvent autoriser des
dérogations à ce principe
108
.
Si de telles dérogations ont été systématiquement prévues pour les
allègements généraux depuis 2011, elles n’ont visé qu’à permettre des
compensations prenant la forme d’affectations de recettes fiscales ou de
transferts de dépenses pour solde de tout compte. Ainsi, jusqu’en 2019, le
montant des allègements généraux, tel que retracé dans les annexes 5 aux
PLFSS annuels, soit près de 52 Md€ en 2019 pour les seuls régimes de base
et près de 59 Md€ en tenant compte des régimes conventionnels et d’autres
entités (FNAL, CNSA), est effectivement compensé par l’État
109
. Par
ailleurs, l’État compense sur crédits budgétaires le coût de la plupart des
exonérations ciblées de cotisations sociales, pour 5,6 Md€ en 2019
110
.
Toutefois, dans le cadre de la rénovation des relations financières
entre l’État et la sécurité sociale annoncée par les pouvoirs publics en
amont de la présentation du PLFSS 2019, dans le contexte d’un déficit du
budget de l’État toujours élevé, des dérogations au principe de
compensation vont désormais être mises en œuvre pour des montants
significatifs. Dès 2019, 1,6 Md€ de mesures d’augmentation de
« niches sociales » ne sont pas compensées. Pour les années suivantes, les
lois financières pour 2019 ont prévu de réduire à hauteur de 5 Md€ d’ici
2022 le montant de la compensation au titre de la transformation du CICE
en des allègements généraux de cotisations. L’évolution de la trajectoire
financière de la sécurité sociale depuis l’adoption de la LFSS 2019 pourrait
cependant conduire à ajuster le calendrier ou le montant de la rétrocession
de recettes de la sécurité sociale à l’État
111
.
108
Ces dispositions sont codifiées à l’article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.
109
Du reste, le socle des allègements généraux avant le pacte de responsabilité, soit plus
de 21 Md€, était surcompensé par l’État pour près de 2 Md€ fin 2016. Voir Cour des
comptes,
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale,
septembre 2017
, chapitre IV Le pilotage de la trajectoire financière de la sécurité
sociale : créer les conditions d’un équilibre durable, p. 163-210, La Documentation
française, disponible sur www.ccomptes.fr.
110
Dans l’annexe 5 au PLFSS 2019, les exonérations ciblées non compensées s’élèvent
à 1,2 Md€. Sur les 5,6 Md€ destinés à compenser des exonérations ciblées, 2,3 Md€
concernent des exonérations ciblées auparavant non compensées et dont la
compensation par la voie de crédits budgétaires à partir de 2017 participe à celle des
nouveaux allègements généraux décidés dans le cadre du pacte de responsabilité.
111
Voir le chapitre 1 du présent rapport, La situation et les perspectives financières de
la sécurité sociale : un retour à l’équilibre repoussé, une maîtrise des dépenses à
renforcer.
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
111
En tout état de cause, l’annexe 5 aux PLFSS annuels retrace les
seules compensations de « niches sociales » qui prennent la forme de
dépenses du budget de l’État. Or ce mode de compensation a aujourd’hui
un caractère minoritaire.
Conformément aux dispositions législatives de nature organique du
code de la sécurité sociale
112
, une annexe 6 au PLFSS est consacrée aux
relations financières de la sécurité sociale avec les autres administrations
publiques, principalement l’État. Néanmoins, l’objet de l’annexe 5 fixé par
ces mêmes dispositions vise « les modalités et le montant de la
compensation financière » à laquelle donne lieu l’ensemble des mesures
dérogatoires. Dans ces conditions, l’annexe 5 devrait fournir chaque année
un bilan complet des compensations assurées par l’État, en regard des
montants de « niches » recensées, quel qu’en soit le mode de réalisation :
crédits budgétaires, affectation de recettes fiscales, transferts de dépenses.
B -
Des mécanismes de plafonnement ou de révision
des « niches sociales » de faible portée
Les dispositifs visant à encadrer le coût des dispositifs dérogatoires
et à favoriser leur révision en fonction de l’évaluation de leur impact ont
aujourd’hui des effets mineurs. Ils devraient être renforcés.
1 -
Un plafonnement inopérant du coût global
des « niches sociales » par les lois de programmation
des finances publiques
Les lois de programmation des finances publiques (LPFP)
successives ont instauré diverses formes d’encadrement du coût des
« niches sociales ». Sur la période la plus récente, la LPFP 2014-2019 avait
ainsi prévu la stabilisation du montant des dispositifs dérogatoires d’une
année sur l’autre. La LPFP 2018-2022 a desserré cette contrainte en
prévoyant un plafonnement de la part des « niches » dans le total des
recettes de la sécurité sociale. Ni l’une, ni l’autre de ces modalités
d’encadrement ne semble opérante.
112
Article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale.
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COUR DES COMPTES
112
a)
Une règle de la LPFP 2014-2018 peu suivie et non respectée
La LPFP 2014-2019 avait posé une règle de stabilisation en valeur
du montant des « niches sociales ».
Son application n’a fait l’objet d’aucun suivi particulier dans le
cadre des PLFSS 2015, 2016 et 2017. Seul le rapport préparatoire au débat
d’orientation sur les finances publiques (DOFP) de juin 2017 a fourni des
éléments de suivi, mais pour la seule année 2015. Lors de la discussion du
projet de LPFP 2018-2022, des éléments relatifs à 2016 ont finalement été
portés à la connaissance du Parlement.
À partir des annexes 5 aux PLFSS successifs, la Cour a établi le
bilan sur la période 2015-2017 de la mise en œuvre de cette règle et
constaté que, quelle que soit l’interprétation susceptible d’être donnée aux
exclusions prévues à son périmètre
113
, elle n’a pas été respectée.
Fin 2017, le coût total des « niches » sur le périmètre des tableaux
de synthèse de l’annexe 5, à méthodologie constante, a ainsi augmenté de
près de 2,3 Md€ par rapport à 2014, hors mesures du pacte de
responsabilité. En excluant la totalité du coût des allègements généraux,
une augmentation, plus limitée, de 0,7 Md€, est encore constatée. Cette
progression est toutefois minorée par l’effet baissier de la réduction
générale de 1,8 point de cotisations famille sur le montant des exonérations
ciblées
114
. En neutralisant cet effet, l’écart par rapport à l’objectif de
stabilité atteint près de 1,5 Md€ entre 2014 et 2017.
b)
De nouvelles règles de la LPFP 2018-2022 peu contraignantes
et dont l’application est mal mesurée
La LPFP 2018-2022 a instauré un dispositif moins contraignant
d’encadrement du coût des « niches sociales », en remplaçant le plafond en
montant de la précédente loi de programmation par un plafond exprimé en
pourcentage des recettes de la sécurité sociale.
113
Exclusion des seules mesures nouvelles de renforcement de l’allègement général
dégressif, ou bien de l’ensemble des mesures nouvelles à caractère général (dont la
baisse de 1,8 point de cotisations famille jusqu’à 3,5 SMIC) ou encore de l’ensemble
du coût des allègements généraux (y compris leur évolution spontanée).
114
Les taux de cotisations famille utilisés pour évaluer le coût des exonérations ciblées
et des exemptions d’assiette ont intégré la réduction de 1,8 point applicable aux salaires
inférieurs à 3,5 SMIC. Cela conduit à réduire le coût différentiel des exonérations
ciblées et des exemptions sans affecter celui des « niches » prises dans leur ensemble.
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
113
Cette règle permet ainsi, si la masse salariale progresse par exemple
de 3 %, de donner une marge d’augmentation des dispositifs dérogatoires
de plus de 1,8 Md€, couvrant notamment leur évolution spontanée.
De plus, le plafond est fixé à 14 % des recettes, alors que le
pourcentage anticipé en 2019 une fois opérée la transformation du CICE
en des allègements généraux était estimé à 13,1 %. Au moment de son
entrée en vigueur, il laissait ainsi une « marge » de 0,9 point de recettes,
soit 4,6 Md€, pour d’éventuelles nouvelles hausses de « niches » non
encore décidées.
Par ailleurs, la règle de plafonnement en pourcentage des recettes de
la sécurité sociale est de fait appliquée aux seuls dispositifs dérogatoires
portant sur les revenus d’activité : si l’article 21 de la LPFP définit le
champ d’application de la règle comme correspondant aux « exonérations
ou abattements d'assiette et réductions de taux s'appliquant aux cotisations
et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de
base ou aux organismes concourant à leur financement », le champ
effectivement pris en compte est celui du tableau de synthèse de l’annexe 5,
qui comprend uniquement les dispositifs dérogatoires relatifs aux revenus
d’activité. Dès lors, la création d’un nouveau taux réduit de CSG sur les
pensions de retraite par la loi portant mesures d’urgence économiques et
sociales du 24 décembre 2018, pour un coût de près de 1,3 Md€ en 2019,
échappe à cette contrainte. Il conviendrait au contraire que la règle de
maîtrise du coût global des « niches » vise le champ le plus large possible
de dispositifs dérogatoires.
Enfin, la vérification du respect de la règle de la LPFP 2018-2022
est dès à présent mal assurée dans l’annexe 5 au PLFSS 2019, qui chiffre à
12,3 % le ratio de coût prévisionnel des « niches » en 2019. Après
correction de certaines erreurs et omissions et de certains biais
méthodologiques relevés
supra
115
et prise en compte des amendements
votés en LFSS et de la loi portant mesures d’urgence économiques et
sociales (+1,5 Md€), ce ratio se situerait en réalité plutôt à 13,8 %.
115
Notamment en réintégrant le coût de la baisse de 2,15 points des cotisations famille
des non-salariés (+1,5 Md€) et celui de l’extension aux régimes spéciaux des réductions
famille et maladie (+0,5 Md€) et en neutralisant l’effet baissier de la réduction de
6 points de cotisations maladie sur le coût des exemptions d’assiette (+1 Md€).
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COUR DES COMPTES
114
2 -
Des évaluations des « niches » sociales sans effet perceptible
sur les choix publics
Depuis 2009, les lois de programmation des finances publiques
successives posent le principe d’une évaluation de l’efficacité des
« niches » sociales. Les deux dernières lois marquent cependant un recul
sur ce point : la LPFP 2014-2019 ne prévoyait plus que l’évaluation des
mesures à venir ; dans une annexe, la LPFP 2018-2022 se borne à
mentionner que la limitation à trois ans de la durée d’application des
mesures nouvelles doit inciter à leur évaluation.
De fait, l’évaluation de l’efficacité des dispositifs dérogatoires
apparaît partielle et inégalement robuste. De plus, comme l’a relevé la
Cour
116
, la présentation à l’annexe 5 au PLFSS des résultats des évaluations
demeure imprécise. Enfin, lorsque des évaluations constatent l’inefficacité
de certaines « niches », celles-ci ne sont que rarement remises en question.
a)
Des évaluations partielles et insuffisamment robustes
L’évaluation de l’efficacité des « niches » sociales désigne la
mesure de l’effet propre de ces dispositifs sur la réalisation des objectifs
qui leur sont fixés. La relation de cause à effet entre le dispositif et la
réalisation de l’objectif peut notamment être appréciée à l’aide de méthodes
statistiques
ex post
reposant sur l’échantillonnage et la reconstitution d’une
situation contrefactuelle, autrement dit de la situation dans laquelle le
dispositif considéré n’aurait pas existé, toutes choses égales par ailleurs.
La quasi-totalité des développements sur l’évaluation de l’annexe 5
au PLFSS 2019 s’appuie sur le recensement des travaux d’évaluation de
l’efficacité des « niches » effectué en 2011 par le comité d’évaluation des
dépenses fiscales et des « niches » sociales
117
et sur une revue de dépenses
de 2015 consacrée aux exonérations et exemptions spécifiques
118
.
Seuls 12 dispositifs dérogatoires sur les 88 examinés dans ces
travaux et figurant toujours à l’annexe 5 au PLFSS 2019 ont été évalués
ex post
par des méthodes statistiques avec contrefactuel. Tel est le cas de
l’allègement général dégressif et des exonérations sur les emplois à
domicile et les contrats d’apprentissage. En revanche, aucune évaluation
116
Cour des comptes,
Référé,
Le pilotage et le suivi des allègements généraux de
cotisations sociales patronales sur les bas salaires, en tant qu’instruments de la politique
de l’emploi, 5 février 2015, 4 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
117
Rapport du comité d’évaluation des dépenses fiscales et niches sociales, juin 2011.
118
Rapport IGAS-IGF n° 2015-M-016-01,
Revue de dépenses sur les exonérations
et exemptions de charges sociales spécifiques
, juin 2015.
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
115
de ce type n’a eu lieu pour les cinq exemptions d’assiette de cotisations ou
de CSG et CRDS supérieures à 500 M€ en 2017 : intéressement ; retraite
supplémentaire et prévoyance complémentaire (santé, invalidité, décès) ;
titres restaurant ; avantages accordés au titre des activités sociales et
culturelles des comités d’entreprise ; indemnités de rupture du contrat de
travail ou de cessation forcée des fonctions pour les mandataires sociaux.
Dès lors, une incertitude apparaît par exemple quant à l’effet sur les
revenus salariaux des exemptions relatives à l’intéressement et aux titres
restaurant, ces avantages étant susceptibles de se substituer à d’autres
éléments de rémunération.
Pour 28 autres dispositifs de l’annexe 5 au PLFSS 2019 couverts par
le rapport du comité d’évaluation de 2011 ou la revue de dépenses de 2015,
leurs effets ne peuvent être approchés de manière robuste par les éléments
avancés à cette fin (comparaison de la situation des bénéficiaires et de
non-bénéficiaires, sans que ces deux groupes soient toujours comparables ;
simple observation de l’évolution d’un indicateur de résultat, qui ne
permet pas d’apprécier si le dispositif concerné a eu un effet sur ses
bénéficiaires, etc.).
Enfin, pour les 48 dispositifs restants, dont 10 supérieurs à 100 M€,
aucun élément d’évaluation de leur efficacité n’est disponible.
b)
Une présentation incomplète des résultats des évaluations
Si depuis l’annexe 5 au PLFSS 2016, il est fait mention des résultats
des évaluations dans les fiches relatives à chaque dispositif, le niveau de
robustesse de la méthode utilisée n’est généralement pas précisé. Ainsi, les
développements consacrés à l’exemption d’assiette relative aux stagiaires
en milieu professionnel mentionnent que les deux rapports précités ont
évalué positivement ce dispositif ; or le seul élément d’appréciation qui y
figure pour tenter d’apprécier l’effet propre de l’exclusion d’assiette sur le
nombre de stages rémunérés – le taux de recours à ce dispositif – ne permet
pas d’établir l’existence d’un lien de causalité.
À l’inverse, pour les dispositifs ayant fait l’objet d’une évaluation
ex post
par des méthodes statistiques avec contrefactuel, cet élément
de robustesse n’est généralement pas indiqué. Dans l’annexe 5 au
PLFSS 2019, tel est le cas pour la fiche relative aux exonérations de
cotisations patronales dans les zones franches urbaines (ZFU), qui fait état
d’effets d’aubaine sans mentionner la source
119
.
119
Voir par exemple RATHELOT, Roland, SILLARD, Patrick, Zones franches
urbaines : quels effets sur l’emploi salarié et les créations d’établissement ?,
Économie
et statistique
, vol. 415, n° 1, 2008, p. 81-96.
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116
Par ailleurs, les éléments d’évaluation du rapport du comité
d’évaluation de 2011 et de la revue de dépenses de 2015 ne sont pas
systématiquement repris dans les fiches par dispositif de l’annexe 5. Ainsi,
la fiche relative à l’exemption de l’assiette de CSG pour les compléments
parentaux ne fait état d’aucun élément d’évaluation ; le rapport du comité
d’évaluation avait pourtant produit une analyse de ses effets redistributifs,
qui ne tenait cependant pas compte des changements de comportement liés
à l’existence même du dispositif.
c)
Une quasi-absence de prise en compte des évaluations négatives
Les travaux d’évaluation du rapport du comité d’évaluation de 2011
et de la revue de dépenses de 2015 font état de l’évaluation défavorable
d’un nombre significatif de « niches » sociales.
Parmi les 56 dispositifs de l’annexe 5 au PLFSS 2019 sous revue
dans le rapport de 2011, 16 sont considérés comme inefficaces car ne
produisant pas les effets attendus au regard des objectifs assignés, dont sept
parmi les dispositifs d’un coût supérieur à 100 M€ en 2015 : indemnités de
rupture du contrat de travail ou de cessation forcée des fonctions de
mandataires sociaux ; titres restaurant ; chèques vacances ; chèque emploi
service universel préfinancé par le comité d’entreprise ; compléments
parentaux ; taxe sur les salaires et travailleurs indépendants en outre-mer.
Quant aux 73 dispositifs de l’annexe 5 au PLFSS 2019 examinés par
la revue de dépenses de 2015, 25 sont évalués négativement, dont 12 parmi
les dispositifs supérieurs à 100 M€ en 2015. Ce recensement ne distingue
cependant pas les évaluations de l’efficacité et les travaux limités à
l’analyse de critères d’efficience.
Or les dispositifs dérogatoires évalués négativement sont rarement
révisés. Si l’on met à part les évolutions ayant paradoxalement conduit à
élargir le champ des dispositifs, sur les 19 dispositifs considérés comme
inefficaces par le rapport de 2011, seuls neuf ont été modifiés et trois
supprimés. De même, sur les 27 dispositifs évalués négativement par la
revue de dépenses de 2015, seuls 10 ont été modifiés et cinq supprimés.
Outre la présentation incomplète des résultats d’évaluation à
l’annexe 5 aux PLFSS annuels, le faible niveau de robustesse des
évaluations négatives concourt vraisemblablement à expliquer leur rare
prise en compte. En particulier, sur les sept dispositifs supérieurs à 100 M€
évalués négativement par le rapport de 2011, aucun n’avait fait l’objet
d’une évaluation par des méthodes statistiques
ex post
avec contrefactuel.
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117
C -
Des risques encore insuffisamment pris en compte
pour le recouvrement des prélèvements sociaux
Au regard des enjeux financiers, le réseau des URSSAF devrait
s’attacher à réduire plus fortement les risques liés à l’application des
dispositifs dérogatoires par les entreprises, en ciblant plus efficacement les
contrôles d’assiette, et, en amont, en détectant et en corrigeant un nombre
accru d’anomalies dans les déclarations elles-mêmes.
1 -
Les « niches » sociales, second motif de régularisation
des déclarations des cotisants après le travail dissimulé
Les dispositifs dérogatoires à l’assujettissement aux prélèvements
sociaux sont l’une des principales sources d’irrégularités déclaratives de
ces derniers. Dans le cadre des contrôles sur pièces et sur place réalisés par
les URSSAF, en 2017, les régularisations
120
liées aux montants d’assiette
ou de réduction déclarés à ce titre ont atteint 350 M€, soit 24 % du total des
régularisations, ce qui en fait le second motif après le travail dissimulé
(34 % des régularisations). À cet égard, le repli sur la période récente de la
part des régularisations liées aux « niches » (elle atteignait 35 % en 2013)
résulte en partie du quasi-doublement des régularisations liées au travail
dissimulé (489 M€ en 2017, contre 261 M€ en 2013).
La place des dispositifs dérogatoires parmi les motifs de
régularisation découle notamment de la complexité et de l’instabilité des
règles. Ainsi, d’après l’ACOSS
121
, l’intégration en 2015 de nouveaux
prélèvements dans le champ de l’allègement général dégressif aurait
suscité de nombreuses irrégularités déclaratives. Encore aujourd’hui,
l’annualisation en 2011 du calcul de l’allègement général dégressif
engendre de telles irrégularités.
En outre, les erreurs déclaratives des entreprises et de leurs
mandataires (experts comptables) sont favorisées par la multiplicité
122
des
rubriques déclaratives (« code type personnel » ou CTP) à utiliser,
l’application de logiques différentes à la définition de l’objet de ces
rubriques et l’imprécision de la définition même de cet objet pour une
partie d’entre elles.
120
Les régularisations correspondent à la somme, en valeur absolue, des redressements
(sommes versées par les entreprises aux URSSAF) et des restitutions (sommes
reversées par les URSSAF aux entreprises).
121
ACOSS,
Rapport d’activité thématique 2016 relatif au contrôle et à la lutte contre
la fraude au prélèvement social
, juillet 2017.
122
9 CTP possibles pour les exonérations ciblées dans les DOM ; 7 pour les apprentis.
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COUR DES COMPTES
118
2 -
Un ciblage des contrôles sur place qui ne tient pas
nécessairement compte des risques liés aux « niches » sociales
Les contrôles comptables d’assiette réalisés sur place par les
inspecteurs des URSSAF représentent l’essentiel des régularisations issues
des contrôles visant la détection d’irrégularités sur des assiettes
déclarées
123
.
À ce titre, les TPE-PME font l’objet de contrôles ponctuels. En
2018, 80 % des TPE-PME contrôlées ont été sélectionnées sur la base de
critères définis de manière autonome par les URSSAF, sans que ces
dernières ne soient tenues de retenir les critères susceptibles de révéler des
irrégularités liées aux dispositifs dérogatoires (comme la présence de
certaines rubriques déclaratives ou le nombre de rubriques utilisées).
Afin de mieux prendre en compte les risques les plus significatifs,
l’ACOSS développe depuis 2014 une nouvelle méthode de ciblage des
contrôles par exploration de données (
data mining
), qui consiste à
sélectionner les entreprises à l’aide d’une prédiction du risque
d’irrégularité issue d’un modèle statistique établi à partir d’un large
éventail de données historiques. Cependant, en 2018, seules 12,5 % des
TPE-PME contrôlées ont été sélectionnées par cette méthode ; l’ACOSS a
pour objectif de porter ce taux à 20 % en 2019.
Conformément à la convention d’objectifs et de gestion (COG) avec
l’État pour les années 2018 à 2022, l’ACOSS devrait développer la part des
contrôles ciblés par exploration de données, en outillant les URSSAF à
cette fin et en renforçant le dialogue de gestion avec ces dernières sur les
points réglementaires effectivement couverts lors de contrôles sur place.
3 -
Des contrôles automatisés de cohérence loin d’exploiter
tout le potentiel de la DSN
Afin de favoriser la détection et la régularisation à grande échelle
des incohérences et irrégularités qui affectent les déclarations de
prélèvements sociaux, les URSSAF effectuent des contrôles automatisés
de cohérence d’une partie des données déclarées. Toutefois, parmi les
123
Les contrôles comptables d’assiette représentaient, en 2016, 62 % du montant total
des régularisations, contre 1 % pour les contrôles partiels d’assiette sur pièces. Ces deux
types de contrôles se distinguent des actions contre le travail illégal (37 % des
régularisations), qui visent davantage la détection d’assiettes non déclarées.
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
119
18 « niches » dont le coût dépasse 100 M€, seules huit faisaient l’objet de
tels contrôles en 2018
124
.
À cet égard, les contrôles automatisés de cohérence relatifs à ces
dispositifs n’épuisent pas les possibilités offertes par la déclaration sociale
nominative (DSN), généralisée courant 2017 à l’ensemble des employeurs
du secteur privé.
Conformément à ses engagements, l’ACOSS a expérimenté en 2018
trois nouveaux contrôles automatisés de cohérence. Cependant, à ce stade,
un seul contrôle, portant sur l’éligibilité de l’employeur et du salarié à
l’allègement général dégressif, a été généralisé (en février 2019).
L’ACOSS devrait généraliser les contrôles automatisés de
cohérence à partir des données de la DSN, en priorisant à ce titre la mise
en place de deux contrôles portant sur l’application des allègements
généraux : la comparaison entre le montant d’exonération déclaré par
l’employeur au niveau agrégé et la somme des montants déclarés par
salarié ; le recalcul des montants d’exonération déclarés par salarié à partir
des données individuelles de rémunération, de quotité de travail et de
nombre d’heures supplémentaires ou complémentaires. Par la suite,
l’ACOSS devrait étendre ce type de contrôle aux dispositifs dont le coût
dépasse 100 M€ et qui sont déjà dotés de contrôles automatisés de
cohérence
125
. Enfin, pour les autres dispositifs dépassant ce montant, de
tels contrôles devraient être mis en œuvre chaque fois que cela est possible,
tant pour les exonérations
126
que pour les exemptions d’assiette
127
.
Par ailleurs, les procédures de gestion et le dispositif de contrôle
interne du réseau des URSSAF devraient être révisés afin de garantir que
toutes les anomalies déclaratives détectées par des contrôles automatisés
de cohérence sont signalées aux cotisants (idéalement par courriel), que
l’ensemble de ces derniers sont relancés en cas de défaut de réponse et que
la situation de la totalité d’entre eux donne lieu à une régularisation. L’audit
des comptes 2018 de l’activité de recouvrement par la Cour fait en effet
124
L’allègement général dégressif, la réduction proportionnelle de cotisations famille
jusqu’à 3,5 fois le salaire minimum, les contrats d’accompagnement dans l’emploi
(CUI-CAE), les contrats d’apprentissage, la réduction de cotisations pour les entreprises
en outre-mer (LODEOM), la déduction forfaitaire de 1,5 euro sur les heures
supplémentaires pour les entreprises de moins de 20 salariés, l’aide aux chômeurs
créant ou reprenant des entreprises (ACCRE) et les jeunes entreprises innovantes (JEI).
125
Comme les dispositifs LODEOM, ACCRE et JEI.
126
Comme les aides à domicile employées par une association ou une entreprise auprès
d’une personne fragile.
127
Comme les titres restaurant, l’intéressement et les chèques vacances.
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COUR DES COMPTES
120
apparaître que certains rapprochements automatisés
128
ont été interrompus
ou n’entraînent pas la relance des cotisants en anomalie, et que cette relance
n’est pas toujours garantie par un dispositif de contrôle interne
129
.
III -
Clarifier le périmètre des « niches sociales »
et en réduire le coût
Au sein de ces dispositifs, les exonérations de cotisations sociales se
décomposent elles-mêmes en deux catégories : les allègements généraux,
qui bénéficient à l’ensemble des employeurs de salariés, et les exonérations
ciblées en faveur de certains secteurs d’activité, territoires et publics. La
norme de référence devrait être adaptée afin de traduire cette réalité. Au-
delà des évolutions qu’il pourrait apparaître justifié d’apporter au profil des
allègements généraux, il importe d’encadrer effectivement le coût des
autres dispositifs, en les remettant en cause quand leur efficacité est
démentie par des évaluations robustes et en plafonnant ce coût tant qu’elle
n’est pas démontrée.
A -
Un contexte renouvelé pour l’intégration
des allègements généraux au barème des cotisations
1 -
Une intégration souhaitable des allègements généraux
au barème des cotisations
La multiplicité et l’ampleur des « niches sociales » induisent un
décalage entre les taux de prélèvement de droit commun et le niveau
effectif des prélèvements sociaux. Cet écart, qui s’élargit à mesure du
renforcement des allègements généraux de cotisations, affecte la lisibilité
des prélèvements sur les revenus salariaux. Le manque de lisibilité qui en
résulte peut porter préjudice à l’attractivité de la France aux yeux des
acteurs économiques nationaux et internationaux.
128
Cas du traitement informatique TDD3 (contrats uniques d’insertion – contrats
d’accompagnement dans l’emploi, apprentissage).
129
Pas de contrôle spécifique du traitement par les URSSAF des anomalies liées à
l’allègement général dégressif (traitement informatique TD84) et absence de contrôle
du traitement des anomalies liées aux jeunes entreprises innovantes (traitement TV65).
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
121
À la demande du Parlement, le Cour avait étudié dès 2008
130
la
possibilité d’intégrer l’allègement général dégressif, qui représente
19,6 Md€ en 2019 sur le seul champ des régimes de base, au barème des
cotisations sociales. En 2012, elle a constaté que la compensation
financière de l’allègement général dégressif sous forme d’affectation de
recettes fiscales pour solde de tout compte à partir de 2011 supprimait l’une
des principales objections à cette « barémisation » et recommandé une telle
évolution. En 2015
131
, elle a réitéré cette recommandation à l’occasion de
l’élargissement des allègements généraux induit par la transformation du
CICE en des baisses de cotisations sociales.
Plus récemment, le Haut Conseil du financement de la protection
sociale (HCFiPS) a rappelé les avantages de la « barémisation », tout en
soulignant les difficultés opérationnelles de sa mise en œuvre, que
renforcent l’élargissement de l’allègement dégressif aux régimes
conventionnels et la perspective d’un système universel de retraite par
points faisant dépendre les droits à pension du montant des cotisations
132
.
2 -
Des préalables à lever
S’agissant des cotisations aux régimes de retraite, le maintien du
même niveau d’acquisition des droits à pension avant et après
« barémisation » nécessiterait la mise en place de mécanismes spécifiques
de calcul des droits, dans le cadre d’un régime fonctionnant par points.
Par ailleurs, pour ce qui concerne les allègements proportionnels de
cotisations famille et maladie instaurés en 2015 et 2019 (soit une baisse de
1,8 point de cotisations famille pour les salaires inférieurs à 3,5 SMIC et
de 6 points de cotisations maladie pour ceux inférieurs à 2,5 SMIC), une
« barémisation » aurait avantage à tirer les conséquences de nouvelles
évaluations de l’efficacité du profil des allègements généraux au regard de
leurs points de sortie et des effets de seuil qui en découlent. Ces évaluations
pourraient être menées dans le cadre du comité de suivi des aides publiques
130
Cour des comptes,
Communication à la commission des affaires culturelles,
familiales et sociales de l’Assemblée nationale,
L’intégration dans un barème des taux
de cotisations patronales et des exonérations bas salaires et sur les heures
supplémentaires, mai 2008, 57 p., disponible sur www.ccomptes.fr.
131
Cour des comptes,
Rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité
sociale, septembre 2015
, chapitre IV Les cotisations sociales : une place prépondérante
mais en déclin dans le financement de la sécurité sociale, une cohérence et une lisibilité
à rétablir, p. 143-180, La Documentation française, disponible sur www.ccomptes.fr.
132
Haut conseil du financement de la protection sociale,
Rapport sur l’état des lieux et
les enjeux des réformes pour le financement de la protection sociale
, mai 2018.
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COUR DES COMPTES
122
aux entreprises (COSAPE) placé auprès du Premier ministre, au moyen
d’appels à projet de recherche cofinancés par France Stratégie.
En effet, le point de sortie actuel, relativement élevé, des
allègements de cotisations maladie et famille peut soulever des
interrogations quant à leur efficacité en matière de créations nettes
d’emploi et de compétitivité. Si les études portant sur les variations du coût
du travail entre 1 et 1,6 fois le SMIC suggèrent généralement un effet
positif sur l’emploi
133
, bien que d’ampleur variable, en revanche, les
évaluations portant sur des variations du coût du travail à des niveaux de
salaire plus élevés conduisent à des résultats nettement plus contrastés.
Ainsi, les deux études réalisées à la demande de France Stratégie sur
le CICE, dont le point de sortie était fixé à 2,5 fois le SMIC, concluent pour
l’une
134
à un effet positif sur l’emploi, mais assez modeste au regard de
l’importance de la baisse du coût du travail, et pour l’autre
135
, à l’absence
d’effet significatif. L’avantage procuré par le CICE se serait en partie
traduit par une hausse du salaire horaire des professions intermédiaires, soit
un résultat comparable à celui observé dans d’autres pays à la suite de
baisses non ciblées de prélèvements sur les revenus du travail.
Effets sur les salaires des politiques de baisses non ciblées
des prélèvements sur les revenus du travail
Sur le plan théorique, si le salaire minimum est fixé à un niveau
supérieur au salaire d’équilibre, une baisse des cotisations patronales sur les
revenus du travail au niveau du salaire minimum peut entraîner une hausse
de l’emploi sans augmentation des salaires. En revanche, lorsque le salaire
résulte directement de la confrontation de l’offre avec la demande de travail,
ce qui est vraisemblable à des niveaux de salaire plus élevés, l’effet sur
l’emploi est susceptible d’être atténué par une hausse des salaires d’autant
plus forte que l’offre de travail est peu sensible aux variations de salaire.
133
Pour cet intervalle de rémunération, l’élasticité estimée de l’emploi au coût du
travail, soit la variation en pourcentage de l’emploi lorsque le coût du travail augmente
de 1 %, oscillerait entre -0,25 et -1,5. Voir L’HORTY, Yannick, MARTIN, Philippe,
MAYER, Thierry, Baisses de charges : stop ou encore ?, note du Conseil d’analyse
économique n° 49, janvier 2019.
134
TEPP,
Les effets du CICE sur l’emploi, les salaires et l’activité des entreprises :
approfondissements et extensions pour la période 2013-2015
, septembre 2018.
135
LIEPP,
Évaluation interdisciplinaire des impacts du CICE en matière d’emplois et
de salaires
, août 2018.
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
123
Les expériences étrangères de baisse des prélèvements sur les
revenus du travail tendent à confirmer ce mécanisme. Ainsi, en Suède, la
baisse uniforme de 10 points en 2002 du taux de taxation des salaires dans
la partie nord du pays n’aurait eu que des effets très limités sur l’emploi,
s’étant quasi intégralement répercutée en une hausse des salaires
136
.
Quant aux effets des allègements sur la compétitivité, les travaux
d’évaluation sont moins nombreux, mais ne trouvent à ce jour d’effet
significatif sur les exportations ni pour le CICE, ni pour la réduction de
1,8 point du taux de cotisation famille
137
.
Enfin, bien qu’aucun effet de ce type n’ait été mis en évidence à ce
jour
138
, les ressauts de cotisations induits par le franchissement des points
de sortie à 2,5 et 3,5 fois le SMIC des allègements de cotisations maladie
et famille pourraient affecter à terme la distribution des salaires.
Graphique n° 8 :
profil des allègements généraux
de cotisations patronales en 2019
Source : Cour des comptes.
136
BENNMARKER, Helge, MELLANDER, Erik, ÖCKERT, Björn, Do Regional
Payroll Tax Reductions boost Employment?,
Labour Economics
, vol. 16, no. 5, 2009,
p. 480-489.
137
MALGOUYRES, Clément, MAYER, Thierry, Exports and Labor Costs: Evidence
from a French Policy,
Review of World Economics
, vol. 154, n° 3, 2018, p. 429-454.
MALGOUYRES, Clément, Coût du travail et exportations : analyses sur données
d’entreprises, rapport de l’Institut des politiques publiques n° 20, janvier 2019.
138
LIEPP,
Ibid.
0
2000
4000
6000
8000
1
1,5
2
2,5
3
3,5
Montant annuel de l'allègement
par salarié (en euros)
Rémunération (en multiple du SMIC)
Allègement général dégressif
Allègement proportionnel maladie
Allègement proportionnel famille
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COUR DES COMPTES
124
B -
Encadrer les « niches sociales » en fonction
d’une évaluation de leur efficacité
L’évaluation ne peut favoriser la maîtrise du coût des « niches
sociales » qu’à certaines conditions. Il convient ainsi d’évaluer l’efficacité
de ces dispositifs de manière robuste et d’en tirer les conséquences, en
supprimant ou en clôturant ceux qui sont inefficaces. Dans l’attente des
résultats de telles évaluations, l’efficacité incertaine des dispositifs qui
n’ont toujours pas été évalués de manière robuste devrait conduire à en
plafonner le coût. Enfin, il devrait être mis fin sans délai aux effets
d’aubaine les plus manifestes.
1 -
Évaluer les « niches » sociales avec des méthodes robustes
et supprimer les dispositifs inefficaces ou inefficients
Il convient d’organiser au plus tôt l’évaluation de l’efficacité des
dispositifs dérogatoires de plus de 100 M€ pour lesquels une évaluation par
des méthodes statistiques
ex post
avec contrefactuel n’a encore jamais été
réalisée
139
. Ces travaux pourraient être inscrits au programme de travail des
administrations économiques ou faire l’objet d’appels à projet de recherche
à destination d’équipes universitaires reconnues pour leur expertise en
matière d’évaluation quantitative des politiques publiques.
Quant aux dispositifs inférieurs à 100 M€, il conviendrait à tout le
moins de mettre à jour le système de score mis au point dans la revue de
dépenses de 2015 et calculé en fonction de critères d’efficience.
Ces évaluations devraient conduire à supprimer ou à fermer l’accès
à de nouveaux bénéficiaires des dispositifs d’un coût supérieur à 100 M€
et évalués comme étant inefficaces par une évaluation robuste, ainsi que
des dispositifs d’un coût inférieur pour lesquels le nombre d’indicateurs
d’alerte issu du système de score précité excède un certain seuil.
139
Soit quatorze dispositifs de plus de 100 M€ en 2017 : prévoyance complémentaire
et retraite supplémentaire, déduction forfaitaire spécifique (DFS), titres restaurant,
avantages accordés par les comités d’entreprise au titre de leurs activités sociales et
culturelles, entreprises implantées dans les départements d’outre-mer, indemnités de
rupture du contrat de travail ou de cession forcée des fonctions pour les mandataires
sociaux, intéressement, participation, travailleurs occasionnels agricoles, chèque-repas
du bénévole, chèques vacances, aide aux créateurs et repreneurs d’entreprise, prise en
charge de cotisations des particuliers employeurs par la prestation d’accueil du jeune
enfant (PAJE) et taux réduit de taxe sur les salaires pour les départements d’outre-mer.
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
125
Cet exercice devrait être conduit de manière transparente, ce qui
suppose que les résultats des évaluations et les réformes envisagées pour
supprimer ou clôturer les dispositifs inefficaces soient présentés dans un
tableau de synthèse publié dans la présentation générale de l’annexe 5 au
PLFSS et comportant des informations détaillées. Pour chaque dispositif,
ce tableau devrait ainsi indiquer les objectifs poursuivis, les références
exactes des travaux d’évaluation, la méthode utilisée
140
, les résultats
précis
141
, ainsi que la nature et l’échéance des évolutions envisagées
lorsque les évaluations concluent à l’inefficacité du dispositif.
2 -
À défaut d’évaluation robuste, organiser l’attrition
des dispositifs les plus coûteux
Pour les dispositifs supérieurs à 100 M€ n’ayant pas encore fait
l’objet d’une évaluation robuste, la valeur de référence pour le calcul de
l’avantage ou du niveau du plafonnement devrait à tout le moins être gelée
tant que leur efficacité n’a pas été démontrée.
L’avantage procuré par la plupart des dispositifs d’exemptions
d’assiette est d’ores et déjà plafonné. Pour ces dispositifs, la valeur retenue
pour plafonner l’avantage pourrait être gelée. Ainsi, les plafonds exprimés
en euros ne seraient pas revalorisés
142
; la valeur de référence des plafonds
exprimés en pourcentage du plafond annuel de la sécurité sociale (PASS)
143
ou du salaire minimum
144
serait figée à celle à fin 2019. Quant aux rares
dispositifs pour lesquels l’avantage n’est pas plafonné
145
, il conviendrait de
même de le plafonner en valeur.
140
Par exemple, évaluation
ex post
par des méthodes statistiques avec contrefactuel,
simple indicateur de résultat, analyse qualitative, autre méthode.
141
Par exemple, le nombre d’emplois créés, le surcroît de probabilité de trouver un
emploi stable ou de recourir à un emploi à domicile, etc. Lorsque les estimations
présentent une forte variance, un intervalle de confiance devrait être précisé.
142
Déduction forfaitaire spécifique (DFS), titres restaurant, avantages accordés par les
comités d’entreprise au titre de leurs activités sociales et culturelles (CESU préfinancé)
et chèque-repas du bénévole.
143
Prévoyance complémentaire et retraite supplémentaire, indemnités de rupture du
contrat de travail ou de cession forcée des fonctions pour les mandataires sociaux,
intéressement et participation.
144
Chèques vacances (pour les entreprises dépourvues de comité d’entreprise).
145
Avantages accordés par les comités d’entreprise au titre de leurs activités sociales et
culturelles (hors CESU préfinancé) et contribution de ces derniers au financement des
chèques vacances.
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COUR DES COMPTES
126
S’agissant des dispositifs d’exonération en fonction du salaire, seuls
quelques dispositifs ont fait l’objet d’évaluations robustes (notamment
l’aide à domicile employée par une association ou une entreprise auprès de
personnes fragiles). Pour les autres, à moins qu’une extinction progressive
ne soit programmée (exonérations en faveur des travailleurs occasionnels
demandeurs d’emploi - TO-DE - du secteur agricole), la valeur du salaire
minimum ou du plafond de la sécurité sociale qui sert de référence au calcul
de l’avantage pourrait être gelée à son niveau à fin 2019.
3 -
Circonscrire les effets d’aubaine les plus manifestes
Les dispositifs d’exemption d’assiette sont, pour la plupart,
antérieurs à l’instauration de l’allègement général dégressif. Ils en
renchérissent le coût en réduisant le niveau de rémunération servant de base
au calcul du taux de l’allègement.
Cet effet a une ampleur particulière avec la déduction forfaitaire
spécifique (DFS). Ce dispositif d’origine fiscale permet pour des raisons
historiques aux employeurs de divers secteurs d’activité
146
d’évaluer de
manière forfaitaire les frais professionnels à déduire de l’assiette des
cotisations sociales. Dans de nombreux cas, ces déductions allant de 5 % à
40 % de l’assiette (dans la limite de 7 600 euros par salarié) conduisent à
surestimer les frais professionnels par rapport à leur niveau réel.
Dès lors, la DFS conduit non seulement à exempter de toute
cotisation de sécurité sociale une fraction du salaire, mais aussi à appliquer
l’allègement général dégressif dans des conditions plus favorables que le
droit commun. À titre d’illustration, un salarié rémunéré à 1,6 SMIC ne
devrait pas être éligible à l’allègement général dégressif, sa rémunération
équivalant au point de sortie du dispositif. Toutefois, après application
d’une DFS à 40 %, son salaire abattu, devenu inférieur au SMIC, ouvre
droit au taux maximum de la réduction générale dégressive. Au total, cet
effet amplificateur de la DFS sur l’allègement général dégressif occasionne
au régime général de sécurité sociale plus de 500 M€ de pertes de recettes,
qui s’ajoutent au coût propre de ce dispositif (soit 1 Md€).
La suppression de l’effet d’aubaine supplémentaire apparu lors de
l’instauration des allègements généraux de cotisations revêt un caractère
prioritaire. Elle supposerait ainsi, pour les professions concernées par la
146
De manière non limitative, le BTP (certains emplois), le nettoyage, l’aviation
marchande, les médias, les visiteurs médicaux, les mannequins et les artistes. Selon
l’estimation du ministère chargé de la sécurité sociale, 1,7 million de salariés entreraient
dans le champ d’application de la DFS.
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INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
127
DFS, de réintégrer les éléments d’assiette abattus à la rémunération retenue
pour calculer le taux de l’allègement général dégressif applicable.
Au-delà, la question de la pérennité de la DFS est posée au regard
de l’étendue des allègements généraux comme de la suppression en 2001
de ce même dispositif dans le domaine fiscal (hormis pour les journalistes),
qui constitue historiquement le motif de son application au domaine social.
Par ailleurs, la base de calcul de l’allègement général dégressif
pourrait être élargie à d’autres éléments d’assiette exemptés déclarés dans
la déclaration sociale nominative, leur non-prise en compte se traduisant,
de même que pour la DFS, par un renchérissement du coût de l’allègement
et un report de son point de sortie effectif au-delà de 1,6 fois le SMIC. Les
cinq principaux éléments exemptés correspondent aux participations des
employeurs à la prévoyance complémentaire et la retraite supplémentaire,
à l’intéressement, à la participation, aux titres restaurant et aux plans
d’épargne entreprise (soit 37,8 Md€ d’assiette exemptée au total en 2017).
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
____________
Le coût global des « niches sociales » pour les régimes obligatoires
de base de sécurité sociale et le FSV présenté à l’annexe 5 au PLFSS 2019
au titre de cette même année, soit 66 Md€, est amplement sous-évalué.
Selon l’estimation de la Cour, il dépasserait 90 Md€ sur un périmètre plus
exhaustif, quoiqu’encore incomplet, et même 100 Md€ en prenant aussi
en
compte
les
régimes
conventionnels
obligatoires
de
retraites
complémentaires et d’assurance chômage des salariés.
Les lacunes relevées par la Cour dans la présentation des « niches
sociales » donnée par l’annexe 5 aux PLFSS annuels ne permettent pas au
Parlement de disposer d’une représentation exhaustive des dispositifs
dérogatoires au droit commun de l’assujettissement aux prélèvements
sociaux, ni de leur impact en termes de moindres recettes pour la sécurité
sociale, avant comme après leur compensation éventuelle par l’État.
Le coût des « niches sociales » a fortement augmenté entre 2013 et
2019, sous l’effet de près de 29 Md€ de mesures nouvelles, essentiellement
sous la forme de nouveaux allègements généraux de cotisations sociales et
sans remise en cause de la plupart des dispositifs ciblés en faveur de
secteurs d’activité, publics ou territoires particuliers.
À cet égard, la place aujourd’hui acquise par les allègements
généraux de cotisations qui bénéficient à l’ensemble des employeurs de
salariés interroge la définition même de la norme de référence en fonction
de laquelle des règles particulières sont qualifiées de dérogatoires.
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COUR DES COMPTES
128
En tout état de cause, la règle de stabilisation du coût des dispositifs
dérogatoires à l’assujettissement aux prélèvements sociaux fixée par la
LPFP 2014-2019 n’a pas été respectée, y compris dans son interprétation
la moins stricte. Le champ d’application incomplet et le caractère moins
contraignant de la nouvelle règle définie par la LPFP 2018-2022 risquent
de rendre inopérant ce levier d’encadrement.
L’évaluation continue à couvrir un champ partiel et est inégalement
robuste sur le plan méthodologique. Seule une minorité de dispositifs a été
évaluée selon les meilleures pratiques et les dispositifs évalués comme
étant inefficaces ne sont que très rarement réduits ou supprimés.
Enfin, les risques que fait peser l’application des multiples
dispositifs dérogatoires sur le recouvrement des prélèvements sociaux sont
insuffisamment maîtrisés.
Une action déterminée s’impose par conséquent dans quatre
directions : clarifier la norme de référence retenue pour l’identification
des « niches », de façon articulée avec l’intégration souhaitable des
allègements généraux au barème des cotisations sociales ; recenser et
chiffrer exhaustivement les dispositifs dérogatoires, leur coût et leur
compensation par l’État, quelles qu’en soient les modalités ; évaluer selon
des méthodes robustes l’ensemble des dispositifs significatifs et en déduire
des remises en cause, des adaptations ou, dans l’attente des évaluations,
un gel des avantages qu’ils procurent ; réduire les risques liés au
recouvrement des prélèvements sociaux.
La Cour formule ainsi les recommandations suivantes :
5.
à l’annexe 5 au PLFSS, clarifier la norme de référence des
« niches sociales », recenser et chiffrer ces dispositifs sur le champ le
plus large de manière homogène et stable dans le temps et fournir une
information exhaustive sur leur compensation financière par l’État,
quelles qu’en soient les modalités (ministère chargé de la sécurité
sociale) ;
6.
poursuivre l’évaluation des allègements généraux, évaluer par des
méthodes statistiques robustes les « niches sociales » supérieures à
100 M€ et supprimer ou clôturer les dispositifs inefficaces (ministères
concernés par les mesures dérogatoires) ;
7.
geler les valeurs de référence du calcul de l’avantage ou du plafond
des « niches sociales » supérieures à 100 M€ dont l’efficacité n’a pas
été démontrée par une évaluation fondée sur des méthodes statistiques
robustes (ministère chargé de la sécurité sociale) ;
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LES « NICHES SOCIALES » : DES DISPOSITIFS DYNAMIQUES ET
INSUFFISAMMENT ENCADRÉS, UNE RATIONALISATION À ENGAGER
129
8.
fiabiliser l’application des allègements généraux de cotisations par les
entreprises en généralisant les contrôles automatisés de cohérence des
montants d’exonération déclarés au titre de l’ensemble des salariés
(au regard de la somme des montants déclarés par salarié) comme de
chacun d’eux (au regard des données individuelles de rémunération et
de durée du travail) (ACOSS).
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