Rapport d’observations définitives
COMMUNE DE BOLBEC
(
Seine-Maritime
)
Exercices
2013 à 2017
Observations délibérées le 12 février 2019
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
.........................................................................................................................
1
Principales recommandations
..........................................................................................
2
Obligations de faire
...........................................................................................................
2
I.
Rappel de la procédure
...........................................................................................
2
II.
Présentation de la commune
..................................................................................
3
Les repères socio-économiques
............................................................................................
3
L’environnement institutionnel de la commune
......................................................................
4
1 -
L’intercommunalité et les autres participations
............................................................................
4
2 -
L’organisation administrative et financière
...................................................................................
5
III.
Les relations avec les associations subventionnées
..........................................
6
Les conventions avec les associations
..................................................................................
6
Le respect par les associations de leurs obligations
.............................................................
6
Le contrôle de l’emploi des subventions
................................................................................
7
Le dispositif d’évaluation
........................................................................................................
8
IV.
La commande publique
..........................................................................................
9
La délégation de service public de la maison de la famille et de l’enfance
...........................
9
1 -
La convention initiale de délégation de service public
.................................................................
9
2 -
La procédure de renouvellement de la délégation de service public
.........................................
10
3 -
Les modalités de rémunération
.................................................................................................
11
4 -
La politique tarifaire
...................................................................................................................
12
5 -
Le rapport annuel du délégataire
...............................................................................................
12
6 -
Le risque d’exploitation porté par le délégataire
........................................................................
14
Les conventions relatives aux activités périscolaires
..........................................................
14
1 -
La conclusion des conventions
..................................................................................................
14
2 -
Le suivi des conventions
...........................................................................................................
15
V.
La qualité de l’information financière
..................................................................
16
L’information des citoyens
....................................................................................................
16
La qualité de l’information délivrée au conseil municipal
.....................................................
17
1 -
Les rapports d’activités et le schéma de mutualisation des services
.........................................
17
2 -
La qualité et la complétude des annexes obligatoires aux documents budgétaires
..................
17
3 -
Les débats d’orientations budgétaires
.......................................................................................
18
4 -
La qualité de la prévision budgétaire
.........................................................................................
18
5 -
La tenue de la comptabilité des engagements et les restes à réaliser
......................................
18
6 -
L’affectation du résultat
.............................................................................................................
19
La fiabilité des comptes
........................................................................................................
19
1 -
Les opérations de fin d’exercice
................................................................................................
19
2 -
La connaissance du patrimoine
.................................................................................................
19
VI.
La situation financière
..........................................................................................
20
Les recettes de fonctionnement
...........................................................................................
20
1 -
Les ressources fiscales
.............................................................................................................
20
2 -
La fiscalité reversée
..................................................................................................................
21
3 -
Les ressources institutionnelles
.................................................................................................
21
4 -
Les ressources d’exploitation
....................................................................................................
21
Les charges de gestion
........................................................................................................
22
1 -
Les dépenses de personnel
......................................................................................................
22
2 -
Les charges à caractère général et les autres charges de gestion
...........................................
22
La formation de l’autofinancement et le financement des investissements
.........................
23
L’endettement
......................................................................................................................
23
VII.
La gestion des ressources humaines
.................................................................
24
Les mises à disposition du personnel
..................................................................................
24
Les logements de fonction
...................................................................................................
24
Le recours aux agents contractuels
.....................................................................................
25
La durée du temps de travail
................................................................................................
25
Le régime indemnitaire
.........................................................................................................
26
1 -
La mise en place du RIFSEEP
..................................................................................................
26
2 -
Le régime des heures supplémentaires et des astreintes
.........................................................
27
L’absentéisme
......................................................................................................................
27
VIII.
La gestion du service de restauration collective
................................................
27
ANNEXE
............................................................................................................................
29
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
1
SYNTHÈSE
Située à 30 km du Havre et à 60 km de Rouen, la commune de Bolbec est membre
de la communauté d’agglomération de Caux Vallée de Seine (CACVS). Après avoir connu une
diminution pendant une quinzaine d’années, sa population semble se stabiliser depuis 2014.
Au 1
er
janvier 2017, elle comptait 11 872 habitants.
La commune se caractérise par la faiblesse de ses bases locatives, due à un bâti
vieillissant et à la fermeture des commerces de centre-ville. Le revenu médian de ses habitants
est inférieur de 20 % à celui de la CAVCS et du département de la Seine-Maritime, et la part
des ménages non imposés est supérieure à la moyenne du territoire intercommunal.
La qualité de l’information délivrée au conseil municipal est dans l’ensemble
satisfaisante. Des améliorations sont toutefois attendues en matière de présentation des
annexes obligatoires, de prévision budgétaire et d’informations liées aux activités de l’EPCI,
pour lesquelles des actions ont été engagées.
L’examen des comptes n’a pas fait apparaître d’irrégularités susceptibles de
remettre en cause la fiabilité de l’information comptable. Cependant, plusieurs points tenant à
l’apurement des opérations en cours et au niveau élevé des opérations de rattachement
devront faire l’objet d’améliorations, ce à quoi l’ordonnateur s’est déjà employé.
La situation financière de la commune est saine. Avec une capacité
d’autofinancement positive et une dette modérée et peu risquée, la capacité de
désendettement de la commune, de l’ordre de trois années, est largement préservée. La
politique d’investissement menée par la commune est équilibrée.
Si les charges de fonctionnement sont maîtrisées, la commune doit dynamiser ses
ressources d’exploitation. Elle pourrait conditionner à l’atteinte d’objectifs, le versement d’une
partie des aides financières aux associations.
La commune a fait le choix de confier au tissu associatif la mise en oeuvre de
politiques publiques à caractère social, sportif et culturel. Si des conventions sont
régulièrement conclues, le contrôle de leur mise en oeuvre et du respect de leurs conditions
financières par les associations est insuffisant, ce dont la collectivité a pris acte.
Dans le domaine de la commande publique, la commune s’est affranchie du
recours à une procédure de marché public pour l’organisation et l’animation des activités
périscolaires, préférant traiter directement avec l’opérateur de son choix sans mise en
concurrence.
L’examen de la gestion des ressources humaines a mis en lumière plusieurs
irrégularités. C’est le cas pour l’attribution des logements de fonction, que la commune s’est
engagée à régulariser, ainsi que le temps de travail annuel. Les agents de la commune
travaillent 50 heures de moins que la durée légale fixée à 1 607 heures, ce qui équivaut à un
surcoût de plus de 76 000 euros. A cet égard, sans se prononcer sur une date, la commune
indique qu’une réflexion conjointe avec les représentants syndicaux sera menée début 2019.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
1.
Renforcer le contrôle de l’utilisation des subventions et le suivi des actions et projets
associatifs auxquels la commune apporte son concours financier ;
2. améliorer le contrôle financier des comptes de la délégation du service public de la
maison de la famille et de l’enfance ;
3.
assurer la sécurité juridique de la commande publique en clarifiant l’organisation et en
formalisant les règles de passation des marchés.
OBLIGATIONS DE FAIRE
4.
Fixer par délibération les tarifs de la structure multi-accueil ;
5.
créer une commission de contrôle selon les modalités prévues à l’article R. 2222-3 du
code général des collectivités territoriales ;
6. mettre à la disposition du public les informations obligatoires prévues par la
réglementation, et notamment les comptes rendus des conseils municipaux ;
7. mettre fin à la gratuité des mises à disposition de fonctionnaires auprès des
associations sportives ;
8. mettre le régime des logements de fonction en conformité avec les dispositions du
décret n° 2012-752 du 9 mai 2012 relatif aux concessions de logement ;
9.
respecter la durée légale de travail de 1 607 heures (économie : 76 000 €) ;
10. supprimer du règlement intérieur de la restauration scolaire, la disposition selon
laquelle la capacité d’accueil conditionne l’admission des enfants.
I. RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes Normandie a inscrit à son programme le
contrôle des comptes et de la gestion de la commune de Bolbec pour les exercices 2013 à
2017.
Par lettre du 24 janvier 2018, le président de la chambre a informé
M. Dominique Métot, maire, de la procédure de contrôle.
L’examen de la gestion a porté principalement sur :
- les relations avec les associations ;
- les contrats de la commande publique ;
- la qualité de l’information financière et comptable ;
- la situation financière ;
- la gestion des ressources humaines ;
- la gestion locale de la restauration collective, dans le cadre d’une enquête
commune aux juridictions financières.
L’entretien de fin de contrôle prévu à l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières a eu lieu le 23 mai 2018 entre M. Métot, assisté du directeur général des services,
et le magistrat- rapporteur.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
3
Lors de sa séance du 17 septembre 2018, la chambre a arrêté ses observations
provisoires. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité, le 8 novembre 2018, à
l’ordonnateur en fonction, qui a répondu par courrier le 7 janvier 2019, enregistré au greffe le
10 janvier 2019.
La maison des jeunes et de la culture « Jacques Prévert » ainsi que la fédération
Léo Lagrange Nord-Ile-de-France, destinataires d’extraits du rapport d’observations
provisoires, ont respectivement répondu les 26 novembre 2018 et 18 janvier 2019.
Après avoir entendu le rapporteur, la chambre a arrêté, le 12 février 2019, le
présent rapport d'observations définitives qui vous a été communiqué le 21 mars 2019.
Ce rapport, auquel est jointe la réponse de M. Métot, devra être communiqué au
conseil municipal lors de sa plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une
inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et
donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
II. PRESENTATION DE LA COMMUNE
Les repères socio-économiques
Située au coeur du pays de Caux en amont de la vallée du Commerce, à 30 km du
Havre et à 60 km de Rouen, la commune de Bolbec est chef-lieu d’un canton de
l’arrondissement du Havre.
Après s’être inscrite dans une tendance continue à la baisse depuis les
années 2000, la population semble se stabiliser. Elle comptait au 1
er
janvier 2017
1
,
11 872 habitants contre 11 719 au recensement de 2014.
La part des ménages imposés (42,7 %) est inférieure de 15 points à celle relevée
sur le territoire intercommunal (57,2 %). En 2017, le revenu médian annuel des habitants de
la commune (16 916 €) est inférieur de 20 % à celui de la CAVCS et du département de
la Seine-Maritime. Seuls 60 % des ménages sont propriétaires de leur logement.
Outre le déclin démographique qu’elle semble avoir enrayé, la commune doit faire
face à la fermeture de nombreux commerces de centre-ville et à la disparition de l’industrie
textile qui a longtemps été le moteur de l’économie locale. Le nombre d’établissements créé
a été divisé par deux entre 2010 et 2015.
Hormis une entreprise qui emploie 800 salariés, les petites entreprises
2
représentent 92 % des établissements implantés sur le territoire de la commune, dont 62 %
sont des entreprises individuelles.
Le nombre d’emplois offerts sur le territoire est supérieur au nombre d’actifs
résidant dans la zone. Seuls 30 % des actifs qui y travaillent ont choisi de résider dans la
commune.
1
Population légale en vigueur à compter du 1
er
janvier 2017 (date de référence statistique 1
er
janvier 2014).
2
De zéro à neuf salariés.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
4
Le bâti est vieillissant. Pour y remédier, la commune s’est engagée dans des
projets de rénovation pour environ 20 M€ (ORFO et OPAH-RU)
3
et de revitalisation du centre-
bourg.
Même si la construction de logements neufs, dont le coût demeure inférieur aux
prix pratiqués au Havre, favorise l’installation de nouveaux ménages, les logements de
centre-ville connaissent un taux de vacance élevé.
Le taux de logements vacants est passé de 8 % du parc en 2014 à 10 % en 2017,
ce qui situe la commune à un niveau supérieur à celui du département (7,4 %). Le taux de
logement social représente 25 % des résidences principales.
La ville doit faire face également à la faiblesse de ses bases fiscales, notamment
pour les logements de catégories 7 et 8.
L’environnement institutionnel de la commune
1 -
L’intercommunalité et les autres participations
La commune de Bolbec est la ville centre de la communauté d’agglomération de
Caux Vallée de Seine (CACVS) dont elle concentre 15 % de la population.
Née de la transformation de l’ancienne communauté de communes Caux Vallée
de Seine et de l’intégration de 15 communes de la communauté de communes Coeur de Caux,
la
CACVS
rassemble,
depuis
le
1er
janvier
2017,
77 777
habitants
et
réunit
50 communes.
Première intercommunalité du département de la Seine-Maritime par le nombre de
communes et troisième par sa population et sa richesse fiscale, derrière le Havre et Rouen, la
CACVS est répartie autour d’une zone urbaine et industrielle située le long de la vallée du
Commerce, dont le développement économique repose essentiellement sur la raffinerie située
sur le territoire de Port-Jérôme et d’une zone plus rurale autour de Caudebec-en-Caux.
En dehors du transfert de la compétence optionnelle de la bibliothèque communale
à la communauté de communes en 2013, qui s’est accompagné du transfert de cinq agents,
la transformation de la communauté de communes en communauté d’agglomération au
1
er
janvier 2016 s’est révélée sans incidence financière pour Bolbec.
En application des dispositions de l’article L. 5216-5 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), la commune a transféré à la CACVS les compétences en
matière de transport urbain et de plan local d’urbanisme (PLU). Dans l’attente d’une définition
à l’échelle de l’intercommunalité des modalités de fonctionnement et d’organisation du service
public de transports, la commune a continué d’assurer, de manière transitoire, la gestion de
sa ligne de transport dans le cadre d’une convention de gestion dont le terme était prévu en
2019.
Sur ce point, l’ordonnateur précise que la convention de transfert, approuvée par
le conseil municipal le 19 décembre 2018, fixe la reprise effective de cette compétence par la
CACVS à compter du 1er janvier 2019. Il ajoute qu’en raison de la faiblesse des montants en
cause, limités aux frais de gestion, l’effectivité de ce transfert ne se traduira pas par une
révision du montant de l’attribution de compensation.
3
Opérations de ravalement des façades obligatoires – opérations programmées d’amélioration de l’habitat et de renouvellement
urbain.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
5
De même, le transfert de la compétence en matière de PLU n’a donné lieu qu’à un
transfert partiel des charges de personnel correspondantes. Les missions d’un des
deux agents affectés au service de l’urbanisme ont été redéployées sur des fonctions
communales. Seul le second agent a été intégré dans les effectifs intercommunaux.
Par ailleurs, la commune et la CACVS se sont inscrites dans des dispositifs de
mutualisation et de coopération, dont la constitution de groupements de commande et la
création d’un service commun dans le domaine de l’informatique et de la téléphonie.
A l’exception du transfert de deux agents, la création du service mutualisé de la
téléphonie et de l’informatique n’a pas généré d’économies puisque le montant de la
participation de la commune au service commun, fixée à 63 000 € en 2018, équivaut aux
60 000 € dont elle s’acquittait lorsqu’elle adhérait au syndicat de gestion et de développement
informatique du Havre.
La commune est également actionnaire d’une société publique locale (SPL) : Caux
Seine Développement. Créée en 2017, cette société a pour objet de soutenir les activités
commerciales d’intérêt communautaire et de favoriser le développement économique et
l’emploi sur le territoire.
2 -
L’organisation administrative et financière
La composition du conseil municipal et les indemnités de fonctions versées aux
élus sont régulières et n’appellent pas d’observations.
Les décisions du maire prises en vertu des délégations accordées par délibération
du 28 mars 2014 donnent lieu à une information systématique des membres du conseil
municipal. Le maire ne prend pas part au vote du compte administratif et les élus ne participent
pas au vote des subventions versées aux associations dans lesquelles ils ont un intérêt.
Structurée sous l’autorité d’un directeur général des services et d’un directeur
général adjoint ressources, l’organisation de l’action communale s’articule autour de
sept directions qui correspondent aux principales compétences exercées par la commune.
A cet égard, si les traitements indiciaires et les régimes indemnitaires des emplois
de direction sont conformes aux règles spécifiques relatives aux emplois fonctionnels, la
délibération portant création du poste de directeur général des services n’a pas été produite.
Seul l’emploi de directeur général adjoint
a fait l’objet d’une décision de l’assemblée
délibérante. Comme l’y invitait la chambre, le conseil municipal a régularisé, par délibération
du 19 décembre 2018, la création de l’emploi fonctionnel de directeur général des services.
Le budget de la commune se compose du budget principal et de deux budgets
annexes
4.
A la clôture de l’exercice 2016, le budget consolidé s’élevait à 27,4 M€ dont 98 %
relève du budget principal.
Au 1
er
janvier 2017, les services de la commune comptaient 218 agents
permanents, soit 190,5 ETP
5
et 24
6
contractuels remplaçants.
4
Budget annexe « lotissements » et budget annexe « locations de salles » assujetties à TVA.
5
174,2 ETP titulaires et 16,38 ETP non titulaires.
6
23 adjoints techniques et un adjoint administratif.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
6
III. LES RELATIONS AVEC LES ASSOCIATIONS SUBVENTIONNÉES
A. Les conventions avec les associations
Conformément à l’article 10 de la loi du 12 avril 2000, des conventions d’objectifs
et de moyens sont régulièrement conclues avec les associations qui bénéficient de
subventions d’un montant supérieur à 23 000 €.
En revanche, en vertu des dispositions combinées des article 9-1 et 10 de la loi
précitée, les contributions facultatives (dont les mises à disposition gratuites) constituent, au
même titre que les subventions en numéraire, des concours qui doivent être pris en compte
dans la détermination du seuil de conventionnement. En réponse aux observations de la
chambre, l’ordonnateur s’est engagé en indiquant que les aides indirectes feraient l’objet d’une
valorisation dans le cadre d’un recensement exhaustif des associations subventionnées.
Par ailleurs, des conventions avec les associations du semi-marathon, du Racing
Club de Bolbec et des commerçants devront être établies.
B. Le respect par les associations de leurs obligations
L’alinéa 1
er
de l’article L. 1611-4 du CGCT prévoit « que toute association (…)
ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle (…) de la collectivité qui l’a
accordée. » Dans cette perspective, les associations sont tenues de fournir à l'autorité qui a
mandaté la subvention une copie certifiée de leur budget, les comptes de l'exercice écoulé
ainsi que tout document faisant connaître les résultats de leur activité.
Sur un échantillon de six associations sélectionnées
7
parmi les plus importantes,
deux ne transmettent pas leurs comptes : l’union sportive de Bolbec et l’association du semi-
marathon. La chambre rappelle que même si la commune dispose de leurs budgets
prévisionnels, les pièces exigées par la réglementation
8
doivent également lui être
communiquées dans le cadre de l’examen des demandes annuelles de renouvellement.
De plus, l’article L. 2313-1-1 du CGCT impose aux associations qui bénéficient
d’une subvention d’un montant annuel supérieur à 153 000 € de transmettre à la collectivité
versante leurs comptes annuels certifiés par un commissaire aux comptes.
Au cas particulier, la maison des jeunes et de culture « Jacques Prévert », seule
association qui bénéfice d’une subvention en numéraire supérieure à 153 000 €, a satisfait
formellement à cette obligation. En revanche, elle n’a pas produit de compte financier distinct
afin de rendre compte de l’utilisation des fonds spécifiquement affectés à l’action jeunesse,
comme l’exige l’article 10 de la loi du 12 avril 2000
9
.
7
Les petits pieds, la fabrik à son, le fil de la mémoire, la MJC « Jacques Prévert » l’union sportive de Bolbec et l’association du
semi-marathon.
8
Copies certifiée des budgets, comptes de l’exercice écoulé, tout document faisant connaître les résultats de l’activité…
9
« Lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte
rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. Le compte rendu financier est
déposé auprès de l'autorité administrative (…) qui a versé la subvention dans les six mois suivant la fin de l'exercice pour lequel
elle a été attribuée. »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
7
Si l’ancienneté de la rédaction des conventions ne permettait pas de définir
précisément l’affectation de la subvention versée par la commune, depuis 2016, l’ambiguïté
rédactionnelle a été levée puisqu’il est expressément prévu que l’action jeunesse « donne lieu
à compte rendu distinct et détaillé ». La maison des jeunes et de la culture s’est engagée, à
compter de l’exercice 2019, à établir un compte d’emploi de la subvention de l’action jeunesse
distinct.
Le contrôle de l’emploi des subventions
Outre la présence des pièces exigées dans la demande de subvention et la
communication des documents prévue par la réglementation, la collectivité doit aussi s’assurer
de la justification de l’emploi des fonds publics et de la conformité de leur affectation à l’objet
pour lesquelles elles ont été attribuées. L’article L. 1611-4 du CGCT prévoit qu’une association
ayant reçu une subvention doit communiquer tout document justifiant de l’utilisation de l’aide
accordée.
L’appréciation du niveau de contrôle exercé par la collectivité s’est concentrée sur
l’association « MJC Jacques Prévert », qui bénéficie de la subvention la plus importante. Selon
les années, les montants varient entre 335 000 € et 366 000 €
10.
Tableau n° 1 : Subventions à la MJC
2013
2014
2015
2016
Mise à disposition des locaux
86 394
88 981
97 831
93 140
Prestations de ménages, d’interventions des
services techniques, fluides…)
14 317
12 763
15 306
16 077
Participation poste de directeur
72 390
73 177
48 915
Prêt de matériel
9 097
4 574
4 537
2 655
Total aides en nature
182 198
179 495
166 589
111 872
Subventions de fonctionnement
184 104
184 104
184 104
224 104
Total
366 302
363 599
350 693
335 976
Sources : comptes administratifs
La baisse puis la suppression, en 2015, de la participation financière de la
commune au financement du poste du directeur de la MJC, est consécutive à la dénonciation
par la commune des conventions de 1981 et 1988
11
portant modalités de financement du
traitement du poste permanent « d’animateur ».
L’augmentation de plus de 30 %
12
des traitements (rémunération du directeur, frais
de gestion du personnel de la fédération régionale des MJC et les frais de fonctionnement
administratif du FONJEP) entre 2003 et 2015 a conduit la commune à dénoncer la convention
de financement tripartite et, en contrepartie, à majorer le montant de la subvention de
fonctionnement à hauteur de 40 000 €.
10
Elles comprennent une subvention annuelle et la mise à disposition gratuite de locaux de 785 m² encadrée par des conventions,
la prise en charge des fournitures d’électricité, d’eau, de chauffage (consommation, maintenance, garantie chaudière), de
prestations de ménage et d’intervention des services techniques ainsi qu’une participation au poste du directeur de la MJC.
11
Conventions de financement tripartites des 30 décembre 1981 et 1
er
mars 1988 entre le ministère chargé de la jeunesse et de
l’éducation populaire via le FONJEP, la fédération régionale des MJC et la collectivité.
12
Passant de 56 354 € à 73 177 €.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
8
S’agissant des mesures de suivi vis-à-vis de la MJC, le contrôle financier de la
commune mériterait d’être amélioré. Ainsi, la part de la subvention non employée en raison du
report de l’action To Go Togo en 2016 aurait dû, en toute logique, être soit reversée, soit, avec
l’accord du financeur, figurer au titre des fonds dédiés, puisqu’il il s’agit d’une dette que
l’association a vis-à-vis de la collectivité.
De même, la nature et l’effectivité des charges liées aux contrats de maintenance
affectées au compte de résultat de l’association mériteraient d’être justifiées alors que la
commune supporte notamment les dépenses liées aux contrats de maintenance de la
chaudière et assure les prestations de nettoyage. La collectivité devrait disposer de pièces
justificatives (factures, contrats…) de ce type de charges.
Les provisions pour départ à la retraite et les charges exceptionnelles imputées au
compte d’exploitation de la délégation ne sont pas davantage justifiées par des pièces. Or, la
présentation d’un résultat déficitaire résultant de la majoration de certaines charges est de
nature à fausser l’examen sur lequel se fonde la collectivité pour déterminer le montant de la
subvention annuelle ou son éventuelle révision.
De plus, si la commune avait vérifié les comptes financiers de la MJC, elle se serait
aperçue que les montants de charges d’exploitation mentionnés dans les rapports financiers
2016 et 2017 ne correspondent pas à ceux reportés dans les comptes annuels certifiés. Il en
va de même de la mise à disposition de locaux, des fournitures individuelles et des prestations
dont les valorisations varient selon les rapports du commissaire aux comptes et les inscriptions
figurant dans les annexes aux budgets.
Enfin, la mise à disposition gratuite d’un véhicule, mentionnée dans le rapport du
commissaire aux comptes, n’est pas reprise dans les montants octroyés au titre des
subventions en nature. Sur ce point, la MJC explique que le véhicule aurait fait l’objet d’un
rachat en 2015 et ne devrait plus figurer comme une mise à disposition gratuite consentie par
la commune.
Les incohérences relevées et l’absence de réclamation des pièces justificatives
des dépenses témoignent d’un contrôle insuffisant de la part de la commune. En réponse,
l’ordonnateur a précisé que les activités des « associations les plus importantes » devraient
faire l’objet d’un contrôle approfondi dès 2019.
Dans ces conditions, la chambre recommande à la collectivité de renforcer ses
mesures de contrôle pour s’assurer que les subventions ont été utilisées conformément à
l'objet pour lequel elles ont été accordées.
La collectivité indique que des actions ont déjà été engagées en ce sens :
valorisation de l’ensemble des aides directes et indirectes et conclusion systématique de
conventions d’objectifs et de moyens avec les associations qui bénéficient de subventions
supérieures à 23 000 €.
Le dispositif d’évaluation
En complément du contrôle du bon usage des fonds versés, il serait de bonne
gestion que la commune mette en oeuvre des mesures d’évaluation et de suivi des actions et
projets auxquels elle apporte son concours financier.
Pour les associations sportives, la commune a mis en place un dispositif de
bonus /malus qui conditionne une partie de la part variable de la subvention aux résultats
sportifs et à l’évolution du nombre d’adhérents. Afin d’éviter la reconduction automatique des
montants d’une année sur l’autre, ce dispositif mériterait d’être étendu à d’autres associations.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
9
A titre d’exemple, alors que le nombre d’adhérents à la MJC a diminué, passant
de 591 en 2016 à 553 à 2017, le montant de la subvention a été reconduit d’une année sur
l’autre. Rapportée au nombre d’adhérents, la subvention est ainsi passée de 319 € en 2016 à
405 € en 2017 hors aide en nature.
De plus, un examen des résultats de la MJC « Jacques Prévert » aurait révélé que
les données chiffrées relatives à la fréquentation des structures (accueil collectif des mineurs,
ludothèque) ou à la nature des projets (nombre d’accompagnements collectifs) ne figuraient
plus dans le bilan d’activités 2017. De même, un rapprochement entre les documents aurait
permis de mettre en évidence les écarts existant entre le nombre des inscriptions aux activités
sportives et socio-culturelles du bilan d’activités 2016 et celui reporté au titre de cette même
année dans le bilan d’activités 2017.
Afin d’identifier la nature exacte des actions conduites par les associations
subventionnées et mieux apprécier le degré de satisfaction des bénéficiaires, la chambre
recommande à la commune de renforcer les modalités de suivi des actions et projets
associatifs qu’elle subventionne.
Ainsi, même si les actions en faveur de la « parentalité » conduites par la maison
de la famille et de l’enfance ne visent pas exactement les mêmes publics, la MJC concourt
également à cet objectif. Dans un autre domaine, les mesures de prévention visant à
combattre les effets de rupture et d’exclusion par l’accompagnement des jeunes portées par
la MJC peuvent venir compléter celles assurées par l’AHAPS au titre de la prévention de
ruptures de parcours et de marginalisation des jeunes.
La commune aurait tout intérêt à vérifier que les actions conduites par ces
opérateurs ne font pas double emploi ou qu’à tout le moins elles soient utilement
complémentaires.
L’ordonnateur a précisé en réponse que dans le cadre de la mise en oeuvre d’un
processus de contrôle renforcé des associations, le suivi des subventions et les relations avec
le monde associatif, qui reposaient jusqu’alors largement sur les élus, seraient désormais
assurés par une structure transversale réunissant les services communaux.
Il ajoute qu’une fonctionnalité de gestion des associations proposée par un nouvel
outil en cours de déploiement permettra d’en faciliter le suivi.
IV. LA COMMANDE PUBLIQUE
A. La délégation de service public de la maison de la famille et de l’enfance
1 -
La convention initiale de délégation de service public
La maison de la famille et de l’enfance (MFE) a tout d’abord été gérée dans le
cadre d’un marché public puis, à compter de 2011, sous la forme d’une délégation de service
public.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
10
Au terme d’une procédure de publicité et de mise en concurrence, le conseil
municipal a confié la gestion et l’exploitation de la maison de la famille et de l’enfance en
affermage à la fédération Léo Lagrange régionale Nord Picardie – Normandie. Conclue pour
une durée de cinq ans (du 1
er
janvier 2012 au 31 décembre 2016), la convention avait pour
objet l’exploitation et la gestion de quatre structures : une garderie d’une capacité maximale
de 20 places, un relais d’assistantes maternelles, un point informations famille et un lieu
d’accueil parents/enfants.
Elle a donné lieu à la conclusion de deux avenants. Le premier, du
24 décembre 2014, visait à confier à l’association la coordination des dispositifs de parentalité.
Le second, approuvé par délibération du 1er janvier 2016, avait pour objet de prendre en
compte les modifications de prise en charge financière des structures de la petite enfance par
la caisse d’allocations familiales (CAF) et la baisse de la fréquentation de la garderie. Cet
avenant a donné lieu au versement d’un complément de rémunération correspondant au
montant des pertes financières estimées en 2015, soit 28 327 € supplémentaires dont 66 %
pour compenser le recul de la fréquentation et 33 % au titre des nouvelles conditions de
financement de la CAF.
Sur ce point, la chambre observe que si le réexamen des modalités de financement
était prévu contractuellement en cas de modification de la réglementation, en revanche
l’augmentation de la contribution destinée à prendre en compte la baisse du chiffre d’affaires
est contraire au fondement d’une délégation de service public et au principe d’exploitation aux
risques et périls du délégataire.
La demande de la ville d’accueillir prioritairement les « enfants de la commune »
n’étant pas de nature à limiter le taux de fréquentation, la compensation de la baisse du chiffre
d’affaires par une augmentation de la contribution a conduit à réduire les risques d’exploitation
pesant sur le délégataire.
2 -
La procédure de renouvellement de la délégation de service public
Par délibération du 25 novembre 2015, le conseil municipal s’est prononcé en
faveur du renouvellement de la délégation qui avait été approuvé préalablement par la
commission consultative des services publics locaux (CCSLP). Trois candidats ont répondu
aux avis publics d’appel à la concurrence publiés au JOUE, sur le portail « achats public.com »
et dans la revue Actualités sociales Hebdomadaires.
Sur les trois candidats autorisés à présenter une offre
13
, deux en ont déposé une
répondant au cahier des charges : la mutualité française et la fédération Léo Lagrange.
L’examen des offres a conduit à écarter celle de la mutualité française au motif
« que les conditions financières et techniques proposées n’étaient pas entièrement
compatibles avec les ambitions de la ville. » Sur ce point, la chambre observe que le rapport
du maire sur lequel s’est fondé le choix du conseil municipal n’était accompagné ni du rapport
d’analyse des offres ni de la grille de notation de la CCSPL.
Dans ces conditions, le conseil municipal n’a pas pu s’assurer du respect de
l’application des critères de hiérarchisation et de pondération énoncés dans les documents de
la consultation. Et ce d’autant que la faiblesse de l’écart de notation entre les
deux offres financières aurait pu justifier une négociation.
13
Avis de la CCSPL du 8 avril 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
11
Le manque de traçabilité de la décision est de nature à conférer au pouvoir
adjudicateur un pouvoir d’appréciation discrétionnaire et potentiellement discriminatoire
14
. La
chambre invite, pour l’avenir, la commune à présenter au conseil municipal le rapport
d’analyse des offres ainsi que la grille de notation sur lesquels s’est fondé l’avis de la CCSPL.
À l’issue d’une phase de négociation, la fédération Léo Lagrange a été renouvelée
en tant que délégataire de l’exploitation de la MFE pour une durée de cinq ans et pour un
montant total de 1 023 830 €.
3 -
Les modalités de rémunération
a) Le périmètre financier de la délégation
Seul le service de garderie de la MFE est payant ; les autres activités déléguées
15
sont délivrées à titre gratuit et entièrement financées par la participation de la commune.
Les ressources de fonctionnement de la MFE sont composées essentiellement de
la contribution de la commune et, dans une moindre mesure, des participations des familles
et des aides financières de la CAF au titre de la prestation sociale unique (PSU).
De manière accessoire, une subvention du département pour le lieu d’accueil
parents/enfants et une participation financière de la commune de Gruchet-Le-Valasse pour la
présence hebdomadaire du relais d’assistance maternelle, viennent en déduction de la
contribution de l’autorité délégante.
Du côté des dépenses, la ville met à disposition gratuitement les locaux et des
espaces extérieurs dont elle assure l’entretien. Les autres charges d’exploitation, dont les
charges de personnel, sont supportées par le délégataire.
b)
Les modalités de calcul de la contribution de la commune
Calculé de façon à équilibrer la gestion de l’établissement sur la base des données
d’exploitation communiquées par l’association sortante
16
, le montant de la contribution
financière de la commune au titre de la première année d’exploitation a été fixé à 246 000 €.
Le montant annuel de la contribution de la commune pour les quatre années suivantes se
déduisait de l’application de la formule de révision définie dans la convention, soit une
augmentation de 1 % par an.
Adossée à des indices INSEE, la formule d’indexation
visait à ajuster 80 % du
montant de la contribution aux évolutions de prix à la consommation et aux coûts salariaux.
Ces indices correspondent à la structure des charges d’exploitation de la MFE.
En revanche, l’augmentation de la contribution communale approuvée par avenant
en 2016, destinée à compenser les pertes liées à la baisse de la fréquentation de la garderie,
est susceptible de faire disparaître tout risque réel d’exploitation à la charge du délégataire, et
pourrait entraîner une requalification du contrat en marché public. Elle a eu pour conséquence
une progression de 11 % du montant de la contribution contre 3 % prévu initialement.
14
CJCE, 24 novembre 2005, aff. C-331/04, ATI EAC.
15
Relais d’assistantes maternelles, Point informations famille, Lieu d’accueil parents/enfants et les actions de parentalité.
16
Financement de la CAF à hauteur de 117 921 € et des participations des familles fixées à 53 065 €.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
12
S’agissant de la formule de révision prévue dans la seconde convention de DSP,
la chambre observe que les modalités de calcul sont plus défavorables que celles définies
dans la première délégation, puisque seuls 12,5 % des charges d’exploitation échappent à la
variation de prix contre 20 % dans le cadre de la première convention.
4 - La politique tarifaire
La fixation des tarifs appliqués aux usagers et leurs modalités de révision relèvent
de la compétence exclusive des autorités délégantes. Aussi, même si les tarifs déterminés par
la caisse d’allocations familiales s’imposent au délégataire, ils doivent être approuvés par
l’assemblée délibérante qui reste compétente à l’égard du service public délégué. A cet effet,
l’ordonnateur indique que la grille tarifaire de la structure multi accueil de la MFE devrait être
soumise à l’approbation du conseil municipal le 13 mars 2019.
5 -
Le rapport annuel du délégataire
a) Le compte de résultat d’exploitation
Conformément à la réglementation, le délégataire a bien transmis chaque année
un rapport annuel du délégataire (RAD) avant le 1
er
juin de l’année suivante. En revanche, le
contenu ne répond que partiellement aux exigences de forme et de fond imposées par l’article
R. 1411-7 du CGCT
17
.
En premier lieu, la chambre relève que les informations financières destinées à
éclairer la formation du résultat
18
n’ont pas été été produites. Ainsi, l’absence de rappel des
données de l’année précédente, le défaut de présentation des méthodes et d’explication des
éléments de calcul utilisés pour la détermination des produits et des charges directes et
indirectes, y compris pour les dépenses calculées (amortissements, provisions), empêchent
de vérifier si les dépenses inscrites relèvent exclusivement de l’exploitation du service
délégué.
En deuxième lieu, le rattachement de charges «
de coordination régionale et de
développement
», non prévues lors de la remise de l’offre, aurait dû être justifié, ou à tout le
moins la méthode de calcul retenue. En effet, au-delà de la modification de l’économie du
contrat, qui est de nature à remettre en cause le choix du délégataire compte tenu du faible
écart entre les deux propositions financières, ces charges dites de « structure » sont
susceptibles de constituer des marges cachées dès lors qu’elles ne sont pas justifiées et
qu’elles n’étaient pas prévues.
En dernier lieu, les charges exceptionnelles d’honoraires de consultants et de
services extérieurs imputées au compte de résultat pourraient correspondre à des prestations
de sous-traitance infra groupe, non rattachables au service délégué ou à un coût supérieur à
celui du marché. Selon la chambre, ces dépenses devraient être assorties de pièces
justificatives dans leur principe et dans leur montant.
17
Abrogé par l’article 54 du décret n° 2016-86 du 1
er
février 2016 et remplacé par l’article 52 de ce décret applicable à compter
du 1
er
avril 2016.
18
Rappel des données présentées l'année précédente, modalités d’affectation des charges, présentation des méthodes et des
éléments de calcul économique annuel et pluriannuel retenus pour la détermination des produits et charges directs et indirects
imputés au compte de résultat.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
13
En vertu du principe de réversibilité du mode de gestion du service public, la
connaissance par la commune du coût du service qu’elle a délégué impose qu’elle opère un
suivi des dépenses correspondants. A défaut de ces informations, la commune ne peut pas
s’assurer que le compte de résultat retrace l’économie du contrat et intègre seulement les
dépenses nécessaires à l’exploitation du service délégué.
A la suite de ce constat, la commune de Bolbec a demandé au délégataire de lui
transmettre différents documents
19
ainsi que les pièces justificatives des dépenses de services
extérieurs et d’honoraires imputées sur le compte d’exploitation de la DSP. La chambre
l’encourage à poursuivre dans cette voie.
b) Les autres informations financières
S’agissant des autres informations, si les caractéristiques générales de la
délégation et les bilans d’activités rappelés dans les rapports annuels permettent à la
commune d'apprécier les conditions d'exécution du service public, l’absence d’informations
financières et comptables fait obstacle à l’exercice de son contrôle.
Ainsi, les comptes de la délégation présentés sous forme de graphiques ne
permettent ni d’identifier les opérations afférentes à l’exécution de chaque service délégué ni,
par conséquent, de les rapprocher des budgets prévisionnels par activité sur lesquels s’est
fondé le choix du délégataire. Ces informations sont pourtant indispensables pour apprécier
le risque d’exploitation réellement supporté par le délégataire et le montant des charges réelles
qui entrent dans la détermination de la contribution forfaitaire.
L’affichage de résultats déficitaires résultant de la comptabilisation de charges non
justifiées peut constituer un argument pour demander une augmentation de la contribution
financière. Ce qui a été le cas en 2015 puisque c’est le caractère déficitaire des résultats
2013 et 2014, de respectivement de 10 000 € et 53 000 €, qui a conduit la commune à
augmenter la contribution.
D’une manière générale, le caractère plus défavorable de l’application de la
formule de révision, les insuffisances observées dans la rédaction des dispositions financières,
l’absence de délibération sur les tarifs appliqués aux usagers et le manque de lisibilité sur les
dépenses traduisent un défaut de suivi par la commune. Même si celle-ci est désormais
déchargée de la gestion quotidienne du service de la petite enfance, la chambre lui rappelle
la nécessité de mettre en place la commission de contrôle prévue par l’article R. 2222-3 du
CGCT.
Sur ce point, la chambre constate que si la demande de la commune adressée au
délégataire de lui produire les pièces justificatives des quatre derniers exercices témoigne de
sa volonté d’assurer un contrôle exhaustif des dépenses rattachées au compte d’exploitation,
l’ordonnateur ne se prononce pas sur la création d’une commission de contrôle, qui s’impose
pourtant à la collectivité.
19
Les états liés à la situation du patrimoine, les méthodes de calcul utilisées pour la détermination des produits et des charges
directes, les dépenses des services extérieurs et les charges exceptionnelles d’honoraires et de consultants.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
14
6 -
Le risque d’exploitation porté par le délégataire
L’article L. 1411-1 du CGCT, modifié par l’ordonnance n° 2016-65 du
29 janvier 2016, a retenu une nouvelle définition de la délégation de service public.
Le caractère substantiel de la rémunération tirée de l'exploitation, qui prévalait
jusqu’en 2016 pour qualifier une délégation de service public, a été remplacé par la notion de
transfert de risque. La distinction entre délégation de service public (DSP) et marchés publics
réside dans la perte potentielle supportée par le délégataire.
Au cas d’espèce, le seul risque supporté par le délégataire se limite aux prestations
de garderie en partie financées par la CAF, risque qui est largement atténué par la pratique
des avenants de révision de la contribution évoquée plus haut. Les autres activités confiées
au délégataire sont entièrement couvertes par le montant de la contribution. En ce sens, elles
répondent aux caractéristiques d’un marché public puisque les prestations sont financées par
le versement d’un prix.
Dans ces conditions, même si le principe d’une contribution communale destinée
à rémunérer les activités de la MFE ne pose pas de difficultés s’agissant d’un service public
administratif, la chambre estime, au regard du risque limité qui pèse sur le délégataire, de la
complexité et de la lourdeur des procédures intrinsèquement liées aux DSP, que la forme du
marché public aurait été plus adaptée aux objectifs de la commune, ce dont est convenu
l’ordonnateur.
Tout en soulignant le caractère indissociable des services gratuits proposés par
Léo Lagrange de l’activité d’accueil des enfants dans le cadre d’une politique publique de la
petite enfance, l’ordonnateur reconnaît que ceux-ci relèvent d’un marché public. Il indique
qu’une réflexion sur les autres modes de gestion de la MFE devrait être conduite au terme du
contrat de DSP prévu au 31 décembre 2021.
B. Les conventions relatives aux activités périscolaires
1 -
La conclusion des conventions
Dans le cadre de la réforme des rythmes scolaires introduite par le décret
n° 2013-77 du 24 janvier 2013 modifié par le décret n° 2014-457 du 7 mai 2014, la commune
a décidé de faire appel à un prestataire extérieur pour assurer l’organisation et l’animation des
activités périscolaires.
Par délibération du 26 juin 2014, le conseil municipal a choisi de confier
l’organisation et l’animation des activités périscolaires à la délégation régionale Léo Lagrange
Nord-Ile de France au motif que celle de Picardie donnait satisfaction dans le cadre de la
délégation de service public de la MFE et qu’elle disposait de compétences reconnues en
matière d’éducation et d’encadrement des enfants.
Une première convention a été conclue au titre de l’année scolaire 2014-2015 pour
un montant prévisionnel de 167 787,69 €, étant précisé « qu’à l’issue de cette période test,
une procédure de délégation de service public sera engagée. »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
15
En dépit de cette exigence, deux autres conventions, approuvées respectivement
par délibérations des 24 juin 2015 et 29 juin 2016, ont été établies pour les années scolaires
2015/2016 et 2016/2017 en dehors de toute mesure de mise en concurrence et de publicité.
En effet, la relation qui lie la commune et le prestataire doit être regardée comme un marché
public conclu à titre onéreux et non comme une convention de subventionnement. La
fédération régionale n’est pas à l’origine d’une demande de subvention et le cahier des
charges répond à un besoin de la collectivité. L’association fournit une prestation de service
en contrepartie d’une rémunération.
La chambre estime que les conventions confiant l’organisation et l’animation des
temps d’activités périscolaires de la ville de Bolbec à la fédération régionale Léo Lagrange
Nord-Ile-de-France, pour un montant total pour les trois années scolaires (2014 à 2017) de
508 570 €, ont été conclues en violation des principes de la commande publique.
Par ailleurs, la commune ne dispose pas de guide de la commande publique. La
gestion et le suivi sont assurés selon la nature des marchés soit par le service finances, soit
par les services techniques.
Face à ce constat, la chambre recommande à la collectivité de renforcer la sécurité
juridique de la commande publique en en clarifiant l’organisation et en formalisant les règles
de passation et d’exécution de ses marchés publics.
2 -
Le suivi des conventions
Alors que l’organisation et la mise en oeuvre des temps d’activités périscolaires
devaient faire l’objet d’une évaluation par un comité prévu par la convention, la chambre
constate que ces dispositions n’ont pas été respectées à l’exception de réunions
pédagogiques qui n’ont donné lieu ni à des comptes rendus écrits ni à un bilan des inscriptions
pour les années scolaires 2014 et 2015
20
établi par la commission enfance jeunesse.
En dehors de la convention de 2014, qui prévoyait un coût prévisionnel de la
prestation sur la base de 740 enfants présents en même temps, les conventions de
2016 et 2017 se contentent de mentionner le nombre prévisionnel d’enfants, sans aucune
référence au coût ou à la nature des dépenses entrant dans le prix de la prestation.
En définitive, le coût payé en 2014 a été supérieur de 20 % à celui prévu soit, sur
la base de 311 enfants accueillis, un montant de 201 590 € contre 70 286 €, compte tenu du
coût forfaitaire fixé par la convention à 226 € par enfant.
De la même manière, sous l’effet de la surestimation des inscriptions prévues dans
les conventions (300 enfants contre 160 réellement accueillis en 2015 et 194 inscriptions
prévues contre 136 accueillis en 2016), le coût par enfant du service fourni par le prestataire
est passé de 648 € en 2014 à 1 224 € en 2016.
20
Le bilan au titre de 2016/2017 n’a jamais été communiqué en raison du retour à la semaine des quatre jours en 2017.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
16
Tableau n° 2 : Coût des activités périscolaires
2014/2015
2015/2016
2016/2017
Prix contractuel
167 787
non défini
non défini
Prix payé
201 591
169 148
162 726
Nombre enfants prévu
740
300
160
Nombre enfants inscrits
297
170
132
Nombre enfants participant aux TAP facturés
311
173
137
Coût des prestations par enfant
648 €
978 €
1224
€
Source : ville de Bolbec
En réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur a précisé que le
principe de gratuité avait prévalu à la construction du dispositif jusqu’en 2014, et qu’en dépit
de la baisse de la fréquentation, l’organisation des temps péri scolaires n’avait pas été
modifiée. Il n’en demeure pas moins que la méconnaissance des règles de la commande
publique, l’absence d’évaluation du dispositif, le caractère lacunaire des modalités de calcul
ainsi que les écarts de coût et de fréquentation entre le réalisé et le prévisionnel témoignent
d’une insuffisante évaluation des besoins liés à la mise en oeuvre de la réforme des rythmes
scolaires. Ces lacunes ont contribué à une dérive des coûts supportés par la commune.
* * *
En règle générale, la commune exerce un suivi et un contrôle insuffisants vis-à-vis
des tiers (associations, délégataire de service public et prestataires de services), ce qui est
susceptible d’avoir des incidences financières et juridiques, préjudiciables à ses intérêts. Cette
situation appelle une meilleure estimation des besoins et une vigilance accrue au moment de
la contractualisation et impose d’opérer un suivi de l’exécution des actions confiées à des tiers.
La chambre prend acte de l’engagement de l’ordonnateur de renforcer rapidement
le dispositif de contrôle et de suivi de « ses satellites ».
V.
LA QUALITE DE L’INFORMATION FINANCIERE
A. L’information des citoyens
L’article L. 2121-25 du CGCT impose un affichage des procès-verbaux ou des
extraits déterminés par le maire, dans les huit jours suivant la tenue de la séance du conseil
municipal. Or, du fait de l’absence d’un agent, les procès-verbaux des réunions des conseils
municipaux organisés depuis avril 2017 ne sont plus établis.
Plus globalement sur l’information délivrée aux citoyens, en dépit de l’existence
d’un site internet, aucune décision du conseil municipal, y compris celles antérieures à 2017,
et aucun document d’informations budgétaires et financières n’est mis en ligne. Cette absence
contrevient aux dispositions du décret du 27 juin 2016 qui impose aux collectivités de publier
sur leur site internet, les documents budgétaires auxquelles se rapportent les délibérations
dans un délai d’un mois à compter de leur adoption par le conseil municipal.
Par ailleurs, le décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 a rendu obligatoire, pour les
subventions d’un montant supérieur à 23 000 €, la mise à disposition, sous forme électronique,
des données essentielles des conventions de subventionnement, dans les trois mois suivant
leurs signatures.
Si, depuis 2018, la liste des associations subventionnées est publiée sur un site
d'information numérique, en revanche, les conventions ne sont pas accessibles.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
17
En réponse à la demande de la chambre, l’ordonnateur a précisé que le retard
accumulé dans la rédaction des procès-verbaux avait été résorbé. Il s’est engagé à mettre en
ligne un compte rendu simplifié du conseil municipal, étant précisé que le nouveau site internet
en cours de déploiement devrait faciliter la publication des délibérations, des informations
budgétaires ainsi que celles relatives aux associations.
B. La qualité de l’information délivrée au conseil municipal
1 -
Les rapports d’activités et le schéma de mutualisation des services
Aux termes de l’article L. 5211-39 du CGCT, le rapport établi chaque année par le
président d’un EPCI ainsi que le compte administratif de celui-ci « fait l’objet d’une
communication par le maire au conseil municipal en séance publique au cours de laquelle les
représentants de la commune à l’organe délibérant de l’établissement public de coopération
intercommunal sont entendus. »
Entre 2013 et 2017, les rapports d’activités de l’EPCI n’ont pas donné lieu à une
présentation au conseil municipal.
Le conseil municipal s’est prononcé en novembre 2015 sur le projet de schéma de
mutualisation des services établi par l’EPCI. La chambre relève que ce dernier ne fait pas état,
dans la version approuvée, des impacts des mutualisations envisagées sur les effectifs et sur
les dépenses de fonctionnement.
Au titre de leur obligation de rendre compte au conseil municipal au moins deux
fois par an, les membres représentant la commune au sein de la CACVS pourraient tenir le
conseil municipal informé de l’état d’avancement et du degré de mise en oeuvre de ce schéma.
Dans la perspective d’améliorer l’information du conseil municipal, l’ordonnateur
s’est engagé à informer le conseil municipal des activités de la communauté d’agglomération.
2 -
La qualité et la complétude des annexes obligatoires aux documents
budgétaires
Même si la chambre observe une amélioration notable de la qualité des annexes
obligatoires à compter de l’exercice 2016, tant sur la présentation que sur le nombre, certaines
sont encore non renseignées ou incomplètes.
C’est le cas des rapports des concessions pour l’exploitation du transport public
communal et des réseaux de gaz et d’électricité ainsi que de celui sur la délégation de service
public de la maison de l’enfance, qui ne sont pas joints aux comptes administratifs comme le
prévoient les articles L. 2313-1 et R. 1411-8 du CGCT.
A cet égard, la collectivité précise que
le support de dépôt « Totem » ne permet pas de joindre les rapports des concessions et de
délégations de service public.
De même, la liste des concours apportés aux associations ne comporte plus,
depuis 2016, les aides en nature. Compte tenu de l’importance de ces aides, qui représentent
plus de 770 000 €, ces informations doivent être complétées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
18
Le ratio d’endettement relatif aux garanties d’emprunt n’est pas calculé et l’état de
la dette annexé aux comptes administratifs présente chaque année des différences avec les
montants qui figurent dans le compte de gestion. Le détail est présenté dans le tableau n° 1
de l’annexe 1.
La commune explique les écarts par une présentation erronée d’un emprunt
comptabilisé à sa valeur empruntée en devises au lieu de sa valeur convertie en euros, et par
l’erreur d’une inscription en 2015 d’une option de tirage sur ligne de trésorerie attachée à un
contrat de prêt.
La commune devra s’assurer à l’avenir de la présentation correcte des annexes
obligatoires.
3 -
Les débats d’orientations budgétaires
Au cours de la période examinée, les débats d’orientations budgétaires se sont
tenus de manière régulière et dans le respect du délai fixé à l’article L. 2312-1 du CGCT. Les
rapports d’orientations budgétaires pour 2017 et 2018 comportent les principales informations
obligatoires.
Si les éléments portés à la connaissance du conseil municipal satisfont aux
exigences réglementaires prévues à l’article D. 2312-3 du CGCT, leur qualité pourrait être
améliorée par des éléments d’explication chiffrés à l’appui des hypothèses de construction du
budget
21
. De même, les informations relatives aux dépenses de personnel pourraient être
enrichies, en particulier en ce qui concerne la durée du temps de travail qui n’y figure pas.
4 -
La qualité de la prévision budgétaire
Les taux d’exécution budgétaire ont été examinés sur la période 2013-2017 sur
les deux sections du budget principal. Le détail est présenté dans le tableau 2 de
l’annexe 1.
Avec des taux de réalisation compris entre 92,2 % et 99,3 % en dépenses de
fonctionnement, la qualité de la prévision budgétaire apparaît satisfaisante et n’appelle pas de
remarques particulières. En revanche, en matière de dépenses d’investissements, la prévision
s’est dégradée, passant de 94,4 % en 2013 à 78,7 % en 2017.
Selon la commune, la dégradation serait imputable à la fois aux modalités
d’attribution des subventions départementales, qui conditionnent le versement de 80 % de la
subvention à la réalisation des travaux et au retard pris dans les travaux de reconstruction des
garages, à la suite d’un incendie, du fait des délais d’expertise et de désamiantage.
5 -
La tenue de la comptabilité des engagements et les restes à réaliser
L’article L. 2342-2 du CGCT prescrit la tenue d’une comptabilité des dépenses
engagées qui vise notamment à suivre en permanence la disponibilité des crédits, à rendre
compte à tout moment de l’exécution budgétaire et, en fin d’exercice, à dresser l’état détaillé
des restes à réaliser indispensable pour déterminer le résultat du compte administratif.
21
Par exemple, la diminution annoncée de 5 % des dépenses de fonctionnement n’est pas assortie de propositions d’économies
chiffrées, et l’excédent de fonctionnement de 3,3 M€ contre 2 M€ initialement prévu n’est pas explicité.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
19
La qualité de l’évaluation des restes à réaliser repose sur la tenue de la
comptabilité d’engagement, laquelle s’inscrit dans un cadre plus global d’organisation de la
chaîne d’exécution de la dépense en vigueur dans la collectivité. La commune y veille dans
des conditions qui n’appellent pas d’observation.
Les restes à réaliser inscrits au compte administratif 2016, contrôlés à partir d’un
échantillon représentant 62 % des restes à réaliser déclarés en dépenses et 100 % en
recettes, étaient tous justifiés.
6 -
L’affectation du résultat
Sous réserve de la reprise de l’excédent du résultat de fonctionnement de la caisse
des écoles qui n’apparaît pas distinctement sur la décision d’affectation du résultat 2013, la
procédure d’affectation et de reprise du résultat est régulière (tableau n° 2 de l’annexe 1).
La chambre appelle toutefois l’attention de la ville sur la nécessité de faire
apparaître dans la délibération l’affectation des éventuels excédents de la section
d’investissement.
C. La fiabilité des comptes
1 -
Les opérations de fin d’exercice
Les taux de rattachement des charges
22
varient entre 2,9 % et 6 %. Le détail figure
en annexe n° 1 (tableau 3). Ces niveaux excèdent les montants des commandes susceptibles
d’être passées le dernier mois de l’exercice.
Compte tenu de leur incidence sur le résultat de l’exercice, la chambre invite la
commune à mettre en place des mesures visant à réduire le niveau des opérations à rattacher
en fin d’exercice. A cet effet, la collectivité peut, par exemple, fixer une date limite
d’engagement, relancer les fournisseurs plus en amont ou définir des critères et seuils de
rattachement.
2 -
La connaissance du patrimoine
a) L’inventaire comptable et les amortissements
En raison d’un changement de logiciel comptable, la commune n’a pas été en
mesure de produire un état de son inventaire arrêté au 31 décembre 2017.
Dans ces conditions, la chambre a procédé à la comparaison entre l’état de l’actif
produit par le comptable public en 2015 et le dernier inventaire établi par l’ordonnateur arrêté
au 31 décembre 2014. Elle a révélé un écart de 20 % au niveau du cumul des amortissements
ainsi que de la valeur historique.
Au-delà des écarts sur les valeurs brutes, qui traduisent un défaut de suivi du
patrimoine et exigeront un travail de mise à jour, les écarts sur la valeur nette témoignent d’un
manque de rigueur dans la comptabilisation des amortissements. La différence entre la valeur
nette des immobilisations inscrites à l’actif en 2015 et celle enregistrée dans l’inventaire du
31 décembre 2014 s’élève à plus de 20 M€.
22
Montant des charges rattachées rapporté aux dépenses réelles de gestion.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
20
Consciente de la nécessité d’améliorer la gestion de son patrimoine, la ville s’est
rapprochée des services du comptable public pour rétablir progressivement une concordance
de son inventaire avec les soldes des comptes d’immobilisations du bilan.
Par ailleurs, le recrutement en cours d’un agent expérimenté et la mise en oeuvre
d’une procédure relative au suivi physique des immobilisations, devraient permettre, selon
l’ordonnateur, de « combler » le retard pris.
b) L’intégration des immobilisations en cours
Bien qu’en amélioration constante au cours de la période examinée, le ratio
« immobilisations en cours sur dépenses d’équipement de l’exercice » atteint encore
13 années, ce qui signifie que les immobilisations mises en service ne sont pas régulièrement
transférées aux comptes de bilan adéquats.
En 2017, les immobilisations en cours représentaient 50 % du solde des
immobilisations définitives, ce qui est particulièrement élevé et ne se justifie pas au regard des
dépenses d’équipement de l’année.
La chambre rappelle qu’un défaut de transfert régulier des immobilisations en
cours de production constitue un risque financier pour la commune dans la mesure où la
comptabilisation définitive entraînera la constatation de dotations aux amortissements plus
importantes que si elles avaient été comptabilisées au fur et à mesure de leur mise en service.
La commune est invitée à procéder à l’apurement de ses opérations en cours.
VI. LA SITUATION FINANCIERE
A. Les recettes de fonctionnement
En 2017, les recettes de fonctionnement s’élevaient à 16,2 M€, en recul d’environ
0,7 % par an en moyenne depuis 2013.
1 -
Les ressources fiscales
Stables entre 2013 et 2015, les ressources fiscales ont progressé de 21 % entre
2015 et 2017 sous l’effet du relèvement des taux d’imposition de la taxe foncière sur les
propriétés bâties (+ 23 %) et de celui de la taxe d’habitation (+ 10 %), qui reste toutefois
inférieur aux taux moyens pratiqués par les communes de taille comparable. Le montant
moyen par habitant de la taxe d’habitation (610 €) demeure cependant deux fois moins élevé
que celui des communes identiques (1 397 € en 2015). Cette situation tient à la faiblesse des
bases locatives.
La progression du produit encaissé par la collectivité résulte essentiellement de
l’application à des bases qui n’évoluent pratiquement pas, des coefficients de revalorisation
adoptés en lois de finances, soit + 0,8 % en 2017 et + 1,2 % en 2018.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
21
La faiblesse des bases locatives conjuguée au choix de la commune en 2015 de
porter au plafond maximum le taux d’abattement de la taxe d’habitation pour les ménages
ayant des charges de famille, a conduit à limiter les effets de la hausse des taux d’imposition
sur le volume des produits fiscaux.
La revalorisation des bases locatives constitue un enjeu majeur pour la commune.
Forte de ce constat, elle a engagé en 2016 un premier travail de recensement dans ce sens,
et plus particulièrement pour les logements de catégorie 7 et 8. Ce premier travail a généré
60 000 € de produit fiscal supplémentaire.
En vue d’étendre la révision des bases à d’autres catégories de logements, la
commune a conclu en 2018 un contrat de partenariat avec la direction régionale des finances
publiques.
2 -
La fiscalité reversée
La communauté d’agglomération de Caux Vallée de Seine (CACVS) perçoit le
produit de la fiscalité professionnelle (TPU) et vote les taux additionnels. En contrepartie, la
commune de Bolbec perçoit une attribution de compensation. Celle-ci constitue la principale
ressource de la commune. A l’exception de l’écrêtement de 2 % (138 000 €) consécutif au
transfert de la bibliothèque en 2014, son montant fixé à 6,8 M€ n’a pas évolué depuis.
En tant que commune appartenant à un EPCI contributeur au FPIC, Bolbec
participe également à ce fonds à concurrence de 176 000 € par an. Ce montant reste toutefois
inférieur à celui que la commune devrait acquitter si la CAVCS n’avait pas fait le choix de
déroger aux critères de répartition de droit commun. Elle supporte 70 % de la contribution due
au FPIC.
3 -
Les ressources institutionnelles
Les ressources institutionnelles représentent 19 % des produits de gestion. Elles
ont subi une diminution de 8 % en moyenne par an entre 2013 et 2017.
Ce recul résulte pour l’essentiel de la diminution de la dotation globale de
fonctionnement de plus de 10 % en moyenne par an depuis 2013, soit une perte de plus
1,1 M€ en cinq ans.
4 -
Les ressources d’exploitation
Entre 2013 et 2017, les ressources d’exploitation ont diminué de 3,3 % par an en
moyenne.
Elles sont constituées pour moitié des droits issus des services et du domaine
public, dont les revenus locatifs et des remboursements de frais et de personnels mis à
disposition.
À l’exception des recettes de restauration scolaire, qui connaissent une
augmentation sur la période (+2 %), les produits des services à caractère social et de loisirs
ont diminué respectivement de 34 % et 8 %. De même, les redevances d’occupation du
domaine public des réseaux de gaz et d’électricité accusent un repli de 17 %.
Si le recul des ressources d’exploitation peut trouver son origine dans la baisse
des revenus locatifs du fait de la vacance de logements (plus de 10 % du parc) et dans la
suppression d’une partie des remboursements des personnels mis à disposition,
l’infléchissement des autres droits et redevances témoigne, toutefois, d’un manque de
dynamisme.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
22
Compte tenu des marges de manoeuvre dont dispose la commune sur les
ressources d’exploitation, notamment à travers son pouvoir de fixation des tarifs, elle devrait
s’inscrire dans une gestion plus dynamique de ses ressources. Elle pourrait ainsi réexaminer
la gratuité des mises à disposition de locaux (environ 600 000 €) et celle des fluides et autres
prestations délivrées aux associations, estimées à plus de 180 000 € par an.
Si l’ordonnateur fait valoir son choix de ne pas appliquer une tarification aux
associations en remplacement des mises à disposition gratuites de locaux au motif que ce
dispositif pourrait avoir un effet néfaste sur le dynamisme des associations, la mise en place
d’un dispositif visant à adapter une partie des aides financières à l’atteinte d’objectifs qualitatifs
et quantitatifs, à l’instar de celui appliqué aux associations sportives, pourrait, à tout le moins,
être envisagée.
B. Les charges de gestion
La maîtrise des dépenses de personnel et la réduction des charges à caractère
général ont permis une diminution des charges de gestion de la commune de 1 % par an. En
2017, elles s’élevaient à 13,3 M€.
1 -
Les dépenses de personnel
Les dépenses de personnel représentent 54 % des charges de gestion. Elles ont
diminué de 0,8 % en moyenne par an depuis 2013.
Selon le rapport d’orientation budgétaire 2017, la ville comptait 218 agents dont
182 titulaires (174,2 ETP) et 36 contractuels (16,68 ETP), auxquels il convient d’ajouter
5 apprentis et 24 agents remplaçants.
La diminution des charges de rémunération du personnel titulaire s’explique par la
maîtrise des dépenses de rémunération principale (+ 0,1 %) et par le recul des dépenses du
régime indemnitaire (- 2,8 % en moyenne par an).
La trajectoire à la baisse des dépenses de rémunérations du personnel non
titulaire tient exclusivement à la diminution des dépenses indemnitaires (- 55 % entre 2013 et
2017) puisque leur rémunération principale a progressé de 2 % en moyenne par an.
Cette dichotomie s’explique par le recrutement d’agents sur des emplois de
catégorie C en fin de période (de 14,5 ETP en 2013 sur emplois permanents à 16,68 en 2017).
2 -
Les charges à caractère général et les autres charges de gestion
Les charges à caractère général connaissent également une diminution de 2,6 %
en moyenne par an depuis 2013, voire de 2,8 % s’il est tenu compte des remboursements de
frais.
La baisse des charges à caractère général est essentiellement imputable à la
réduction de plus de 7 % des dépenses liées aux contrats de prestations de service. Les
achats d’études et de prestations de services sous-traités ont reculé de 16 %. Les efforts de
gestion ont aussi porté sur les dépenses locatives et les charges de copropriété, qui ont été
réduites respectivement de 30 % et 61 % sur la période.
La progression des primes d'assurances est liée aux sinistres qu’a connus la ville
en 2009 et 2015, ce qui conduit à souscrire un contrat dommage plus coûteux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
23
Les autres charges de gestion sont maîtrisées. Sous l’effet d’une moindre
contribution au service d’incendie, les contributions obligatoires ont enregistré une diminution
de 3,3 % en moyenne entre 2013 et 2017 et les subventions de fonctionnement versées au
CCAS et aux associations sont restées stables sur la période.
La commune s’est donc inscrite dans une démarche dynamique de maîtrise de
ses charges de gestion.
C. La formation de l’autofinancement et le financement des investissements
La diminution des charges de gestion, légèrement supérieure à celle des produits,
s’est traduite par une augmentation de l’excédent brut de fonctionnement de 1,7 % entre
2013 et 2017.
A l’exception de 2014, où la capacité d’autofinancement (CAF) nette du
remboursement en capital des emprunts était négative, la commune dégage un niveau
suffisant de ressources internes pour faire face chaque année au remboursement de sa dette
en capital.
L’autofinancement net ajouté aux recettes propres d’investissement, composées
majoritairement du FCTVA et de subventions, lui a permis de financer ses dépenses
d’équipement à hauteur de 59 % en 2013 et 74 % en 2014.
Entre 2015 et 2016, les dépenses d’équipement ont même été entièrement
autofinancées au point de dégager un excédent de financement de plus de 300 000 €. En
2017, un besoin de financement d’environ 460 000 € est constaté.
Au total, entre 2013 et 2017, le besoin de financement s’est limité à 3,2 M€. Il a
été couvert par trois emprunts
23
pour un montant total de 3,37 M€, qui ont servi à financer les
dépenses d’équipement à hauteur de 83 %. Le reliquat a permis de reconstituer le fonds de
roulement, qui a triplé entre 2013 et 2016.
Même si cette situation favorable doit être relativisée par la diminution du montant
des investissements, de 5,8 M€ à 3 M€ en 2017, le taux de financement propre des
équipements traduit le caractère maîtrisé de la politique d’investissement menée par la
commune.
D. L’endettement
L’encours de dette de la commune s’élevait à 10,74 M€ au 31 décembre 2017. Il
a diminué de 4,2 % par an en moyenne depuis 2013.
Composé de 27 produits, dont 26 à taux fixe ou variable simple
24
, l’encours de
dette apparaît faiblement risqué.
En 2017, la capacité de désendettement de la commune (trois années) apparaît
satisfaisante.
* * *
23
1,3 M€ en 2013 et 2015 et 772 000 € en 2016.
24
Euribor 3 mois.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
24
La situation financière de la commune est saine. Pénalisée par des bases locatives
plus faibles que la moyenne, la collectivité est parvenue à compenser la baisse de la
participation de l’Etat par une maîtrise de ses dépenses de personnel et une réduction de ses
charges à caractère général.
L’équilibre budgétaire de la commune a reposé sur une réduction des dépenses
de fonctionnement plutôt que sur le levier fiscal. Le relèvement des taux des contributions
directes en 2016 n’a pas compensé la quasi absence de revalorisation physique des bases et
les effets de la politique d’abattement.
Sa politique d’investissement adaptée à sa capacité d’autofinancement en
augmentation lui a permis de mener une politique de désendettement.
VII. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
A.
Les mises à disposition du personnel
La commune met six agents à la disposition d’autres organismes, dont un agent
de maîtrise auprès de la délégation départementale de Seine-Maritime, un adjoint administratif
auprès du CCAS et quatre éducateurs territoriaux des activités physiques et sportives auprès
d’associations.
En application des dispositions de l’article 2 du décret du 18 juin 2008 relatif au
régime de mise à disposition applicable aux collectivités territoriales, les mises à disposition
sont encadrées par des conventions, à l’exception d’un agent pour l’année 2016/2017.
Si le contenu des conventions n’appelle pas d’observations, le caractère gratuit de
la mise à la disposition d’éducateurs sportifs au profit d’associations est contraire à la
réglementation. En effet, ces mises à disposition ne font pas partie des cas dérogatoires au
principe de remboursement défini à l’article 61-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
Conformément à la demande de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé à mettre
fin à cette situation en ce qui concerne l’Union Sportive Bolbecais et les Trois sets Bolbecais.
B. Les logements de fonction
Par délibérations des 9 juin 1993 et 3 octobre 2005, la commune a arrêté la liste
des emplois susceptibles de bénéficier de logements de fonction. Actuellement, sur les
onze emplois initialement concernés
25
, trois agents continuaient de bénéficier de ces
dispositifs.
Le nouveau régime des concessions de logement applicable à compter du
9 mai 2012 a notamment entraîné la suppression de la notion de logement pour utilité de
service au profit de conventions d’occupation précaire avec astreinte, qui donnent
obligatoirement lieu au paiement d’une redevance égale à 50 % de la valeur réelle locative
des locaux occupés.
25
Dont huit pour nécessité absolue de service et trois par utilité de service.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
25
La concession de logement pour nécessité absolue de service a été maintenue et
emporte gratuité du logement. Dans une telle situation, contrairement aux anciennes
dispositions, le bénéficiaire du logement doit, depuis 2012, s’acquitter des réparations et des
charges locatives
26
.
Les arrêtés nominatifs qui portent attribution de logements de fonction aux agents
communaux datent des années 1990 et 2003 pour le plus récent. Ils s’écartent des dispositions
en vigueur au-delà du délai de régularisation de la situation des bénéficiaires fixée au
1
er
septembre 2013.
La collectivité s’est engagée à régulariser la situation des trois agents bénéficiaires
de logements de fonction dans le respect des conditions définies par le décret n° 2012-752 du
9 mai 2012.
C. Le recours aux agents contractuels
La gestion des ressources humaines est caractérisée par l’absence, déjà
constatée à l’occasion du précédent contrôle de la chambre, d’un plan de gestion
prévisionnelle des emplois et des compétences.
En revanche, la chambre observe un recours moins important aux agents
contractuels. Avec un taux d’emploi estimé à 15 % (hors remplaçants) en 2017 contre 25 %
en 2005, la commune se situe en dessous de la moyenne de la fonction publique territoriale,
estimée à 18 %
27
. Cette situation est notamment le résultat de l’inscription de la commune
dans un programme pluriannuel d’accès à l’emploi titulaire adopté par délibération le
27 mars 2013, dans les conditions définies par le dispositif issu de la loi du 12 mars 2012.
Dès 2013, les cinq agents qui remplissaient les conditions d’accès aux cadres
d’emplois de fonctionnaires par la voie de recrutements ont tous bénéficié du statut de titulaire.
Il convient d’ajouter trois agents qui ont été titularisés dans le délai maximum de quatre ans
fixé pour la mise en oeuvre du dispositif.
Ce recul est d’autant plus significatif que la commune a fait le choix de privilégier,
sous réserve de la publication des créations et vacances de poste, le recrutement de
contractuels, y compris sur des fonctions managériales, pour remplacer les départs en retraite.
En 2017, sur 36 agents contractuels, huit occupent des postes permanents de titulaires.
Sur ce point, la chambre a pu s’assurer que les deux emplois de catégorie A
occupés ou susceptibles d’être tenus par des agents contractuels avaient fait l’objet d’une
déclaration préalable au centre de gestion.
D. La durée du temps de travail
En application de la législation en matière de temps de travail, la durée légale pour
un agent travaillant à temps complet est fixée à 1 607 heures par an.
Par délibération du 28 mars 2012, le temps de travail annuel a été fixé à
1 702 heures sur la base de sept heures quarante par jour et de 222,5 jours travaillés, ce qui
n’est pas conforme à la durée fixée dans le règlement intérieur, soit 35 heures, à raison de
sept heures par jour, et 1 607 heures sur l’année sur la base de 228 jours travaillés
28
.
26
Précisées par le décret n° 87-712 du 26 août 1987 (eau, gaz, électricité et chauffage).
27
Source rapport DGCL : les collectivités locales en chiffres 2017.
28
365 jours desquels sont déduits 104 jours de repos hebdomadaires, 8 jours fériés et 25 jours de congés.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
26
Quel que soit le document de référence, la durée du temps de travail annoncée ne
respecte pas la durée légale annuelle de 1 607 heures. Si l’on s’en tient à la délibération, les
éléments de calcul annoncés sont erronés : 7 heures 40 par jour ne correspondent pas à
35 heures par semaine mais à 38 heures 20 minutes. Si l’on se fonde sur le règlement intérieur,
le nombre de jours travaillés retenu (228) est également erroné ; il ne tient pas compte des
jours de congés dont bénéficient réellement les agents (142,5
29
), ce qui correspond, par
différence, à 222,5 jours travaillés.
En effet, même si la suppression du lundi de Pentecôte comme jour non travaillé
est compensée par un allongement du temps de travail de 2 minutes par jour sur 210 jours
30
,
les agents bénéficient de 5,5 jours de congés supplémentaires (hors jours de fractionnement)
en moyenne s’ajoutant aux congés légaux et fériés.
Par suite, la durée de travail effectif moyen des agents à temps complet
31
est en
réalité de 222,5 jours à concurrence de sept heures par jour, soit 1 557 heures annuelles
arrondies au lieu de 1 607 heures.
La collectivité ne dispose pas d’un outil informatisé de décompte du temps de
travail et les plages horaires de travail ne sont pas définies à l’exception des contraintes
d’accueil du public ou des spécificités de la mission. Dans ces conditions, les agents à temps
complet travailleraient donc 50 heures de moins que la durée légale.
La chambre estime le coût des heures non travaillées à 76 444 € par an sur la
base de 183 ETP
32
sur emplois permanents. Elle constate un manquement aux obligations
prévues par la loi en matière de temps de travail et demande à la commune de prendre toutes
les mesures nécessaires pour régulariser la situation.
Dans cette perspective, sans s’engager sur le délai de mise en conformité,
l’ordonnateur indique qu’une réflexion «
autour de la réorganisation des services
» sera menée
conjointement avec les partenaires sociaux et le comité technique au début de l’année 2019.
Le régime indemnitaire
1 -
La mise en place du RIFSEEP
Par délibération du 27 septembre 2017, la commune a remplacé le régime
indemnitaire existant, composé d’une part fixe et d’une part variable, par la mise en place du
RIFSEEP
33
, constitué de l’indemnité de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) en
remplacement des primes existantes et d’un complément indemnitaire annuel (CIA) qui tient
compte de la valeur professionnelle et de la manière de servir des agents.
Le complément indemnitaire annuel a été fixé entre 37,50 € par mois et par agent
en cas de notation exceptionnelle et zéro en cas d’insuffisance. Le coût du passage au
RIFSEEP s’est traduit par une augmentation de l’enveloppe budgétaire de 33 600 € en 2016
et de 32 500 € en 2017.
29
Soit 104 jours de repos hebdomadaire + 8 jours fériés + 25 jours de congés + 3,5 jours calendaires + 2 jours liés à l’ancienneté
= 142,5 jours de congés compte non tenu des jours de fractionnement.
30
Délibération du 17 septembre 2008.
31
A l’exception des agents de direction dont la durée de travail hebdomadaire est fixée à 38 heures et 25 mn.
32
Source CA 2016.
33
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
27
2 -
Le régime des heures supplémentaires et des astreintes
Par délibération du 27 janvier 2005, la commune a déterminé les cas dans lesquels
il était possible de recourir à des astreintes et a précisé les cadres d’emplois concernés. Pour
ce qui concerne l’indemnisation, la délibération renvoie aux taux applicables aux personnels
de l’Etat.
En revanche, jusque-là, les nouvelles modalités d’indemnisation et de
compensation et la liste des emplois liées aux astreintes techniques nouvellement définies
dans le règlement intérieur n’avaient pas donné lieu à délibération. Aussi, par délibération du
26 décembre 2018, le conseil municipal est venu préciser la liste des emplois susceptibles de
donner lieu au versement d’indemnités d’astreintes. Les taux ont également fait l’objet d’une
actualisation, conformément aux dispositions du décret du 14 avril 2015.
Le régime des indemnités horaires pour travaux supplémentaires et des
indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires est précisé dans une délibération du
2 février 2011, complétée par une délibération du 23 mars 2016.
A l’exception des cas limitativement énumérés pour lesquels le paiement des
heures supplémentaires est prévu, les heures supplémentaires sont systématiquement
récupérées sous la forme de repos compensateur. Entre 2015 et 2017, la rémunération des
heures supplémentaires et complémentaires, qui reste inférieure à 110 000 €, est globalement
maîtrisée (+ 0,8 %).
De même, le recours aux heures complémentaires est relativement stable sur la
période. Il correspondait en 2017 à 2,3 ETP contre 3 en 2015.
L’absentéisme
Le précédent rapport de la chambre avait souligné un taux d’absentéisme
particulièrement élevé, estimé à 15,77 %, et le caractère peu incitatif du régime indemnitaire
qui tenait insuffisamment compte de l’absentéisme.
Sur la période examinée, le taux d’absentéisme tenant à la maladie ordinaire
oscille entre 9 % et 11,20 % et les accidents de travail sont compris entre et 1,5 % et 2,30 %.
Cette inflexion positive s’inscrit dans le prolongement des actions de formation, de
prévention et d’accompagnement individuel mises en place par la commune.
VIII. LA GESTION DU SERVICE DE RESTAURATION COLLECTIVE
L’examen du service de restauration collective de la commune de Bolbec s’inscrit
dans le cadre d’une enquête commune à la Cour et à diverses chambres régionales des
comptes sur « la gestion locale de la restauration collective ».
La chambre observe que le règlement intérieur du 29 juin 2016 prévoit que « en
cas de demandes supérieures à la capacité d’accueil, la décision d’admission sera prise par
l’élu chargé de l’enfance-jeunesse et des affaires scolaires ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
28
Quand bien même cette disposition n’aurait pas trouvé à s’appliquer, elle est
contraire au principe d’égalité d’accès des usagers
34
et doit être supprimée.
En effet, dès lors que la commune a choisi de créer un service de restauration
scolaire, elle est tenue de garantir, à chaque élève, le droit de s’y inscrire.
Le maire s’engage à proposer la suppression de cette mention dans le règlement
intérieur lors de la prochaine réunion du conseil municipal prévue le 13 mars 2019.
34
Un jugement du tribunal administratif de Besançon du 7 décembre 2017 a rappelé que l’inscription à la cantine des élèves ne
pouvait être subordonnée aux places disponibles. Jugement confirmé par la Cour administrative de Nancy, n° 18NC00237 du
5 février 2019.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
29
ANNEXE
- Annexe 1 relative à la fiabilité des comptes
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
30
Annexe n° 1 relative à la fiabilité des comptes
Tableau n° 1 : Ecarts entre les états de la dette et les comptes de gestion.
compte administratif
201
3
201
4
201
5
201
6
nominal
22 557 999
23 037 061
22 046 455
20 077 373
C R D
13 032 392
12 916 676
12 137 339
11 111 982
intérêts
493 201
476 982
435 330
393 446
compte de gestion
201
3
201
4
201
5
201
6
nominal
28 586 462
31 186 462
30 926 428
26 661 485
SC compte 16
12 668 218
12 552 094
11 166 165
10 745 924
intérêts CG
433 920
476 982
435 060
93 446
Différence CG-CA
201
3
201
4
201
5
201
6
nominal
6 028 464
8 149 401
8 879 973
6 584 113
C R D
- 364 174
- 364 582
- 971 174
- 366 058
intérêts
- 59 281
0
- 270
0
Sources : comptes de gestion et états de la dette annexés aux comptes administratifs
Tableau n° 2 : Taux d’exécution budgétaire
Taux d'exécution budgétaire du budget principal
2013
2014
2015
2016
2017
FONCTIONNEMENT
Dépense
Crédits ouverts (BM + DM)
15 562 849
15 363 127
15 165 451
15 530 480
14 760 054
Réalisé (mandats émis + charges rattachées)
15 245 873
15 268 362
14 356 943
14 320 069
14 104 394
Taux d'exécution des dépenses
97,96 %
99,38 %
94,67 %
92,21 %
95,56 %
Recette
Crédits ouverts (BM + DM)
17 398 539
16 764 061
16 282 169
16 850 734
16 459 004
Réalisé (titres émis + produits rattachés)
18 023 371
17 322 272
16 744 288
16 683 610
16 579 446
Taux d'exécution des recettes
103,59 %
103,33 %
102,84 %
99,01 %
100,73 %
INVESTISSEMENT
Dépense
Crédits ouverts (BM + DM + RAR N-1)
11 245 940
9 781 719
6 788 930
6 714 472
7 172 424
Mandats émis
7 682 140
6 475 244
4 826 883
3 536 843
4 509 326
RAR
3 046 763
2 792 006
1 349 425
2 026 812
1 140 947
Réalisé (mandats émis + RAR)
10 728 903
9 267 250
6 176 308
5 563 655
5 650 273
Taux d'exécution des dépenses et RAR
95,40 %
94,74 %
90,98 %
82,86 %
78,78 %
Recette
Crédits ouverts (BM + DM + RAR N-1)
8 657 222
9 546 087
6 127 572
4 296 666
5 307 951
Titres émis
4999685
6350729
3992452
2300664
3471874
RAR
2772655
2061851
2062834
1467618
1531005
Réalisé (titres émis + RAR)
7 772 340
8 412 580
6 055 286
3 768 282
5 002 879
Taux d'exécution des recettes et RAR
89,78 %
88,13 %
98,82 %
87,70 %
94,25 %
Source : comptes administratifs
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune de Bolbec
31
Tableau n° 3 : Taux des charges et produits rattachés
Rattachements
2013
2014
2015
2016
2017
Fournisseurs - Factures non parvenues
469 762
807 232
388 650
479 770
561 156
+ Etat - Charges à payer
45 952
51 332
0
55 100
37 907
+ Divers - Charges à payer
0
475
0
700
226
= Total des charges rattachées
515 714
859 040
388 650
535 870
599 457
Charges de gestion
13 930 137
14 207 437
13 550 482
13 602 436
13 360 971
Charges rattachées en % des charges
de gestion
3,7 %
6,0 %
2,9 %
3,9 %
4,5 %
Produits non encore facturés
536
36 736
0
326
42 729
+ Personnel - Produits à recevoir
6 125
0
0
0
0
+ Organismes sociaux - Produits à
recevoir
0
13 270
0
0
31 800
+ Etat - Produits à recevoir
124 101
130 904
25 975
77 000
108 971
+ Divers - Produits à recevoir
0
0
236 959
0
13 466
+ Charges constatées d'avance
8 675
8 288
11 458
11 021
0
= Total des produits rattachés
139 438
189 198
274 393
88 347
196 965
Produits de gestion
16 712 154
16 119 206
15 716 499
16 265 014
16 218 199
Produits rattachés en % des produits
de gestion
0,8 %
1,2 %
1,7 %
0,5 %
1,2 %
Différence (produits - charges
rattachées)
- 376 276
- 669 841
- 114 257
- 447 523
- 402 491
Résultat de l'exercice
1 686 484
636 876
1 743 540
1 947 631
1 719 816
Différence en % du résultat
22,3 %
105,2 %
6,6 %
23,0 %
23,4 %
Dépenses totales chapitre 011
3 801 259
3 599 281
3 508 630
3 927 120
3 210 165
Charges rattachées (compte 408)
469 762
807 232
388 650
479 770
561 156
Ratio en %
12 %
22 %
11 %
12 %
17 %
En jours de dépenses
45
82
40
45
64
Sources : comptes administratifs