25 rue Paul Bellamy
–
BP 14119 - 44041 Nantes Cedex 01
www.ccomptes.f
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction
avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 15 janvier 2019.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES REPONSES
Région Pays de la Loire
Exercices 2012 et suivants
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
6
RAPPEL DE LA PROCEDURE
................................................................................................
8
1
L’ORGANISATION GENER
ALE
.....................................................................................
10
1.1
La structure politique et administrative
........................................................................
10
1.1.1 Le pilotage politique
.......................................................................................................
10
1.1.2 La structuration des services
...........................................................................................
11
1.2
L’adéquation du système d’information aux besoins
...................................................
11
1.2.1 Une stratégie informatique récente
.................................................................................
11
1.2.2 Le renforcement à poursuivre des moyens techniques internes
......................................
12
1.2.3 Des risques informatiques
...............................................................................................
13
1.3
La protection des données à caractère personnel
..........................................................
15
1.3.1 Une appropriation des enjeux relatifs aux données à caractère personnel trop
longtemps réduite
............................................................................................................
15
1.3.2 Une base de tiers essentielle mais imparfaite
.................................................................
16
1.3.3 Une mise en conformité aux prescriptions du RGPD qui reste à traduire dans les
faits
.................................................................................................................................
17
1.3.4 Des risques juridiques significatifs pour la collectivité et ses agents
.............................
20
1.4
L’externalisation des compétences
...............................................................................
21
1.4.1 De nombreux recours aux conseils externes
...................................................................
21
1.4.2
Des achats de prestations récurrents au cœur des compétences de la collectivité
..........
22
1.5
La prévention des atteintes à la probité
.........................................................................
23
1.5.1 Les insuffisances actuelles en matière prévention des risques de fraudes
......................
23
1.5.2 La nécessaire appropriation par la collectivité du cadre juridique anticorruption
..........
24
2
LE CONTROLE DES PROCESSUS INTERNES
..............................................................
25
2.1
La nécessité de se doter d’un contrôle interne solide
...................................................
25
2.2
La gestion du personnel et la chaîne de la paye
............................................................
26
2.2.1 Des modalités internes de suivi et de contrôle à renforcer
.............................................
26
2.2.2 Les irrégularités constatés dans des éléments de paie, notamment des membres du
cabinet et de la direction générale
...................................................................................
28
2.3
La chaîne de mandatement et de paiement hors personnel
...........................................
29
2.3.1 Un processus de contrôle financier des achats à renforcer
.............................................
29
2.3.2 Une qualité des informations générales de mandatements à parfaire
.............................
30
2.3.3
Des informations relatives à l’engagement des dépenses non fiables
............................
31
2.3.4 Des délais de mandatement et de paiement à raccourcir
................................................
31
2.4
La tenue générale des régies
.........................................................................................
32
2.5
Le suivi des satellites de la région
................................................................................
33
2.5.1 Une cartographie des entités liées qui doit gagner en profondeur
..................................
33
2.5.2 Un contrôle des satellites à renforcer
..............................................................................
34
2.6
Les relations avec les associations
................................................................................
37
2.6.1 Des financements nombreux
...........................................................................................
37
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
2
2.6.2 Des subventions importantes appelant un suivi resserré
.................................................
38
3
LE SUIVI ET L’EXECUT
ION DES POLITIQUES
..........................................................
39
3.1
Le contrôle de l’action économique
..............................................................................
40
3.1.1
Des défaillances structurelles dans l’encadrement et le suivi des financements aux
entreprises
.......................................................................................................................
40
3.1.2 Le pilotage régional du développement économique
.....................................................
46
3.2
La maîtrise des actions scolaires
...................................................................................
49
3.2.1 Un suivi des investissements à renforcer
........................................................................
49
3.2.2 Une information sur les financements obligatoires à améliorer
.....................................
52
3.2.3 Des économies possibles dans la gestion des fluides des lycées
....................................
53
3.2.4 Une formation pour adultes sur sites scolaires à clarifier
...............................................
55
3.3
La mise en œuvre des compétences transports (hors TER)
..........................................
56
3.3.1 Un récent transfert de compétence
..................................................................................
56
3.3.2 Les charges transférées et les compensations versées
....................................................
56
3.3.3 Les difficultés de prise en charge des compétences transférées
.....................................
57
3.3.4 Une stratégie régionale en cours de définition
................................................................
58
4
LA QUALITE DE L’INFO
RMATION FINANCIERE
......................................................
59
4.1
La transparence de l’information financière
.................................................................
59
4.2
La programmation et à l’exécution budgétaire
.............................................................
60
4.2.1 Des prévisions budgétaires perfectibles
..........................................................................
60
4.2.2 Une gestion budgétaire pluriannuelle peu éclairante
......................................................
61
5
LA FIABILITE DES COMPTES
........................................................................................
63
5.1
Le principe de régularité des comptes
..........................................................................
63
5.1.1 Une qualité des imputations comptables insatisfaisante
.................................................
63
5.1.2 Une comptabilité patrimoniale qui demeure déficiente
..................................................
65
5.2
Le principe d’indépendance des exercices
....................................................................
69
5.3
Le principe de prudence et la constitution des provisions
............................................
70
5.4
L’impact des défauts d’écriture comptable sur le résultat
............................................
71
6
L’ANALYSE DE LA TRAJ
ECTOIRE FINANCIÈRE
......................................................
73
6.1
Une situation encore excédentaire, mais des marges contraintes
.................................
73
6.1.1 Les soldes intermédiaires de gestion
..............................................................................
73
6.1.2
Le besoin de financement de l’investissement
................................................................
78
6.1.3 La qualité bilancielle
.......................................................................................................
80
6.2
Une projection financière
entre nécessaire vigilance et marges de manœuvre à
mobiliser
.......................................................................................................................
81
6.2.1
L’absence d’un plan global de financement pluriannuel éclairant la soutenabilité
des investissements
.........................................................................................................
81
6.2.2 Une faible croissance des charges de fonctionnement à confirmer
................................
81
6.2.3 Des erreurs comptables qui restent à corriger
.................................................................
82
6.2.4
Une poursuite de l’effort d’investissement pour les lycées appelant une maîtrise
resserrée des charges de fonctionnement
........................................................................
82
6.2.5 Un effort financier pour le transport ferroviaire toujours soutenu
..................................
83
6.2.6 Une hausse des dépenses de transports scolaires appelant une revue des modes
d’organisation
.................................................................................................................
83
ANNEXES
...............................................................................................................................
85
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
3
Glossaire
sigle
libellé
AP/CP
Autorisation de programme / crédit de paiement
BO
Business object
BP
budget primitif
CA
compte administratif
CAF
capacité d'autofinancement
CCIR
chambre de commerce et d'industrie de la région
CD
conseil départemental
CFA
centre formation apprentis
CGCT
code général des collectivités territoriales
CIL
correspondant informatique et liberté
CLERCT
commissions locales d'évaluation des ressources et des charges transférées
CNIL
commission nationale de l'informatique et des libertés
CNOCP
Conseil de normalisation des comptes publics
CREPS
Centre de ressources, d'expertise et de performance sportive
DFCP
direction des finances et de la commande publique
DGA
directeur général adjoint
DGF
dotation globale de financement
DGS
directeur général des services
DL
direction des lycées
DPI
direction du patrimoine immobilier
DTM
direction des transports et de la mobilité
DTN
direction de la transformation numérique
EBF
excédent brut d'autofinancement
EPLE
établissement public local d'enseignement
ETP
équivalent temps plein
FEADER
fonds européen agricole pour le développement rural
FEDER
fonds européen de développement régional
FSER
fonds de soutien exceptionnel aux régions
FSE
fonds social européen
GIP
groupement d'intérêt public
IME
institut médico éducatif
MFR
maison familiale rurale
NACRE
nouvel accompagnement à la création ou la reprise d'entreprise
NOTRé
loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
P2RI
prêt régional de redéploiement industriel
PPCR
parcours professionnel, carrières et rémunération
PRI
plateforme régionale d'innovation
RGPD
RIB
Règlement général sur la protection des données
r
elevé d’identité bancaire
RIFSEEP
Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel
SDSI
schéma directeur des systèmes d'information
SEM
société d'économie mixte
SI
système d'information
SIRET
système d'identification du répertoire des établissements
SPR
société publique régionale
SRDEII
Schéma Régional de Développement Économique, d'Innovation et d'Internationalisation
STRV
service de transport de voyageurs
TICPE
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
4
SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes a contrôlé la gestion de la région Pays de la Loire de
2012 à nos jours. Son précédent rapport de 2013 faisait état de multiples carences comptables
et de risques juridiques, lesquels restent
d’actualité
au vu du contrôle mené en 2018. Les efforts
tardivement fournis pour remédier aux dysfonctionnements demeurent insuffisants et doivent
impérativement être amplifiés. Cela
est d’autant plus
nécessaire que la région gère la formation,
les lycées et les transports pour 3,7 mill
ions d’habitants, avec un budget 2018 de 1,64
Md€ de
dépenses de fonctionnement et 1,21
Md€ en investissement.
Si la situation financière actuelle de la région reste correcte, la dégradation relative
de
la capacité de désendettement au cours de la période sous revue (5,8
années d’autofinancement
brut en 2017 contre 3,3 en 2012) impose une certaine prudence, notamment au vu des
investissements à venir et du plein exercice des compétences transférées par la loi NOTRé.
Depuis 2012 en effet, ces transferts de
compétences et l’évolution des produits de gestion ont
rendu moins lisible l’équilibre financier régional. Deux secteurs, les transports ferroviaires et
les lycées, expliquent la forte hausse des dépenses. L’importance des investissements en cause
a oblig
é la région à recourir massivement à l’endettement. Près de 1,42
Md€
d’emprunts
nouveaux ont ainsi été contractés depuis 2012.
Cette appréciation actuelle de la situation financière ne vaut que sous la réserve des
erreurs comptables récurrentes identifiées lors du contrôle, qui altèrent significativement la
fiabilité des comptes. De nombreuses subventions de fonctionnement sont indûment imputées
en investissement. La méconnaissance de son patrimoine est préoccupante pour une collectivité
de cette taille. La région ne connaît pas la localisation exacte de près de 300
M€
de biens
scolaires mobiliers. Les erreurs relevées, non exhaustives, ont faussé le résultat comptable pour
un montant cumulé moins 165
M€
cumulés depuis 2012. Des corrections
s’imposent
sur tous
ces points, dès lors que la région bascule vers des règles comptables nouvelles (notamment
l’instruction comptable M57 à compter du 1
er
janvier 2019) et que les contraintes évoquées plus
haut pourraient rendre plus difficile l’équilibre du budget.
Il conviendra à cette fin de mobiliser
les compétences acquises au travers de la démarche expérimentale de certification.
À cela s'ajoute le fait que l
’information financière communiquée aux élus
demeure
insatisfaisante
: elle manque encore de lisibilité, d’exactitude et d’exhaustivité. Elle
doit être
plus
explicite concernant les engagements pluriannuels d’investissement.
Pour parvenir à améliorer tous ces
points, la région a besoin d’identifier toutes le
s
marges de manœuvre à sa disposition. Un meilleur suivi des financements et des politiques
menées doit permettre de mieux dépenser tout en améliorant le service rendu au citoyen.
Or, l
e système d’information
(SI) de la région est resté trop longtemps négligé.
Insuffisamment développé, il ne répond pas encore aux besoins d’une collectivité de cette taille.
La qualité des données et leur protection ne sont pas suffisamment sécurisées, notamment
pour
celles à caractère personnel.
L’attention de la collectivi
té est appelée sur les risques juridiques,
notamment de nature pénale, liés à la protection de ces données. Cette prise de conscience est
d’autant plus
urgente que la région a repris la gestion des données de plus de 110 000 enfants
pour le transport scolaire. Le renforcement
du système d’information
engagé depuis deux ans
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
5
ne doit pas faiblir. L
es plans d’actions et correctifs prévus
sont à mettre pleinement
en œuvre
pour parer aux différents risques. À cet égard, les procédures et les échanges de données ne sont
à l’heure actuelle
ni homogènes ni robustes.
L’organisation générale des services régionaux
doit être décloisonnée pour gérer de
façon optimale les politiques
publiques mises en œuvre par la collectivité.
Une meilleure
utilisation de ses compé
tences internes permettrait à la région d’éviter
de recourir aussi
fréquemment à des prestations de conseil et de mieux contrôler leur exécution. Les efforts en
ce sens en fin de période doivent être poursuivis.
À ce jour, les risques de fraudes ne sont pas suffisamment pris en compte par la
collectivité et les mesures de prévention en ce domaine restent à mettre en place. Une politique
volontariste
s’impose do
nc sur ce sujet, en particulier dans les actions économiques. Elle
suppose un engagement et une mobilisation des services comme des élus. La pleine
structuration des contrôles internes dans le cadre de la démarche de certification devra
permettre, là encore,
d’avancer en ce sens.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
6
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1
: Garantir la qualité et la sécurité
de l’information par la mise à
niveau
du
système d’information
et le renforcement des compétences informatiques internes.
Recommandation n°
2
: Interfacer et faire converger les différentes applications métiers et
mettre en place un cadre normalisé de recueil et de traitement des données afin de garantir une
production d’information, notamment financière, exacte et robuste
qui soit aisément réutilisable
(articles L. 300-4 et L. 312-1-
1 du code des relations entre le public et l’administration).
Recommandation n°
3
: Se mettre en conformité avec les règles de protection des données à
caractère personnel (règlement UE 2016/679 relatif à la protection des personnes physiques à
l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données
;
loi modifiée n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés).
Recommandation n°
4 :
Mettre en œuvre un plan de
sensibilisation aux risques de fraudes,
notamment pour les agents instructeurs de dossiers, et engager un travail préventif en matière
de transparence et de lutte anti-corruption (loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016).
Recommandation n°
5
: Renforcer les dispositifs de contrôle interne et de maîtrise des risques
(article 3 de la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences
applicables aux cadres budgétaires des États membres).
Recommandation n°
6
: Régulariser la rémunération et le régime indemnitaire des membres
du cabinet au regard des dispositions en vigueur ou des contrats en cause (article 7 du décret
n° 87-1004 du 16 décembre 1987).
Recommandation n°
7
: Garantir des délais de paiement conformes aux dispositions en
vigueur (décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de paiement
dans les contrats de la commande publique).
Recommandation n°
8
: Contrôler régulièrement les régies (article R. 1617-17 du code
général des collectivités territoriales - CGCT).
Recommandation n°
9
: Garantir la complète information des élus régionaux au regard des
sociétés (SEM, SPL) dont la collectivité est actionnaire, conformément aux dispositions en
vigueur (articles L. 1524-5 et L. 1531-1 du CGCT).
Recommandation n°
10
: Évaluer les risques, pour la collectivité, relatifs aux entités liées afin
d’en constater
les conséquences financières dans les états financiers (directive 2006/46/CE du
14 juin 2006).
Recommandation n°
11
: R
enforcer les procédures de suivi en matière d’action
économique,
en amont et en aval des financements, et assurer l’exhaustivité et l’homogénéité des dossiers de
versements aux tiers (articles L. 1511-2, R. 1511-1 à R. 1511-3 du CGCT).
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
7
Recommandation n°
12
: Se rapprocher de tous les acteurs concernés pour mettre en
conform
ité le capital social des SEM d’action économique aux dispositions en vigueur
(loi
n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) et à la
jurisprudence
Recommandation n°
13
:
Se
rapprocher
des
ordonnateurs
et
agents
comptables
d’
étab
lissements publics locaux d’enseignement
(EPLE) pour garantir chaque année la bonne
tenue de l’inventaire des biens de la région mis à leur disposition
(instruction M71, et M57 à
compter du 1
er
janvier 2019, pour la région et M9-6 et article R. 421-64 du c
ode de l’éducation
pour les EPLE).
Recommandation n°
14
: S
e rapprocher de l’autorité académique et des EPLE pour fiabiliser
l’analyse des coûts par filière de formation afin de garantir la justesse des dotations de
fonctionnement versées (articles L. 421-11 et R. 421-58 du
code de l’éducation)
.
Recommandation n°
15
: Poursuivre la démarche de rationalisation de la gestion des fluides
au sein des EPLE
en vue de générer des économies d’échelle
.
Recommandation n°
16
: Vérifier la conformité des interventions aux règles de la concurrence
(livre IV du code du commerce) des GRETA dans les locaux de la région et mettre en place les
conventions et loyers requis (article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes
publiques).
Recommandation n°
17
: Garantir l
’exactitude et la lisibilité
de l’information budgétaire
et
financière fournie aux élus (article L. 4132-17-1 du CGCT) de même que celle publiée en
données ouvertes (loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique).
Recommandation n°
18
: A
ssurer l’exactitude des imputations comptables, notamment au
regard de la
distinction entre subventions d’investissement et subventions de fonctionnement et
plus particulièrement pour celles versées au titre de l’action é
conomique (article 57 du décret
n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique).
Recommandation n°
19
: Corriger les écritures patrimoniales défectueuses et assurer une
tenue de l’inventaire exha
ustive et sincère (article 57 du décret n° 2012-1246 du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique).
Recommandation n°
20
: Opérer le rattachement
des charges et produits à l’exercice
(instruction M71, Tome II, titre 3 chapitre 4 point 1).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
8
RAPPEL DE LA PROCEDURE
Le contrôle de la région Pays de la Loire a été inscrit au programme de la chambre
régionale des comptes Pays de la Loire pour 2018 et son ouverture notifiée le 9 janvier 2018 à
Mme Christelle Morançais, présidente du conseil régional
, ainsi qu’à MM.
Bruno Retailleau,
François Pinte et Jacques Auxiette, anciens présidents
. L’entretien de début de contrôle s’est
tenu le 22 janvier 2018 avec présidente du conseil régional
. L’entretien de clôture a été organisé
le 18 juin 2018 avec cette dernière, le même jour avec M. Retailleau, le 19 juin avec M. Pinte
et le 26 du même mois avec M. Auxiette.
La chambre a délibéré ses observations provisoires relatives au contrôle des comptes et
de la gestion dans sa séance du 19 juillet 2018, distinctement de celles relevant de la formation
inter-juridictions (FIJ) entre la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes sur
les transports express régionaux et délibérées le 23 août.
Les
observations
provisoires
ont
été
adressées
le
27
août
2018
à
Mme Christelle Morançais, MM. Bruno Retailleau et Jacques Auxiette
, ainsi qu’au tiers
mis en
cause.
Mme Christelle Morançais et M. Bruno Retailleau, M. Jacques Auxiette et une partie
des tiers concernés y ont répondu. Bien que reçues au-delà du délai légalement et
réglementairement imparti, les éléments de réponse apportés conjointement par la présidente
en fonction et par M. Bruno Retailleau ont été pris en compte. À leur demande,
M. Jacques Auxiette,
d’une part,
M. Bruno Retailleau et Mme Christelle Morançais,
d’autre
part, ont été entendus par la chambre le 14 janvier 2019. Les présentes observations définitives
ont été délibérées par celle-ci dans sa séance du 15 janvier 2019.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
9
Le contrôle des comptes et de la gestion, confié aux chambres régionales des comptes
de par la loi, consiste, en application de l’article L.211
-3 du code des juridictions financières
(CJF), à vérifier «
sur pièces et sur place la régularité des recettes et dépenses décrites dans
les comptabilités des organismes relevant de sa compétence. Elle s'assure de l'emploi régulier
des crédits, fonds et valeurs. L'examen de la gestion porte sur la régularité des actes de gestion,
sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport
aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante
». Cette définition est complétée par point I.3
des normes professionnelles des juridictions financières : «
Le contrôle d’une entité ou d’une
activité consiste à examiner de manière indépendante, objective et documentée : la régularité
de leur gestion, c’est
-à-dire la conformité de celle-ci aux règles de droit et, notamment,
l’absence d’atteinte à la probité
; -
la performance de leur gestion, c’est
-à-dire la conformité
de celle-
ci aux principes d’efficacité, d’efficience et d’économie
». Les modalités de ce contrôle
sont définies aux articles 241-1 à 241-12 du CJF.
Dans ce cadre, mesurer l'économie des moyen
s mis en œuvre pour atteindre les objectifs
implique d’identifier les zones de risques dans les processus de gestion et dans l’exercice des
compétences exercées.
En l’espèce, le présent contrôle a porté sur 22 points, conduits
notamment dans le cadre des enquêtes coordonnées de la Cour des comptes et des chambres
régionales et territoriales des comptes sur les finances publiques locales, autour de cinq axes
majeurs : la structuration du système d’information et le respect des règles en matière de
données à caractère personnel ; la qualité des processus internes de contrôle, notamment au
regard des risques en matière de fraudes ; la qualité de l’information financière ; la fiabilité des
comptes ; l’évolution de la situation financière depuis 2012 et les proje
ctions actuelles.
Ces travaux sont indépendants de l’expérimentation de certification des comptes prévue
à l’article 110 de la loi n° 2015
-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de
la République, pour laquelle la région Pays de la Loire
s’est portée candidate et a été retenue
(arrêté du 10 novembre 2016). Sa mise en œuvre est réalisée sous l’égide de la Cour des
comptes, avec le concours de la CRC, sur un fondement conventionnel. L’accompagnement
repose sur la coopération entre la c
ollectivité et les équipes chargées de l’expérimentation. Il
vise à améliorer les processus et méthodes pour permettre d’envisager une certification des
comptes. L’analyse n’est pas rétrospective.
Ces différents travaux diffèrent de ceux conduits par les agences de notation financière
dont la mission, menée
aux frais de l’organisme
, se concentre sur le risque de défaut de celui-ci
sur ses dettes financières.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
10
Avec de 3,7
millions d’habitants
, les Pays de la Loire se classent au troisième rang des
régions métropolitaines,
s’agissant de la jeunesse de sa population
et de sa croissance
démographique. Le budget primitif 2018 de la collectivité est de 1,64
Md€ en dépenses de
fonctionnement et de 1,21
Md€ en dépenses d’investissement, soit 2,85 Md€ de budget t
otal.
Elle emploie à ce jour environ 3 500 agents, dont 2 500 personnels de lycée.
1
L’ORGANISATION G
ENERALE
Pour mener efficacement ses politiques et
atteindre les objectifs qu’elle s’est elle
-même
fixée, la collectivité doit
pouvoir s’appuyer
sur des
données fiables. L’identification des risques
juridiques ou des anomalies dans les comptes, de même que l’analyse de la situation
économique d’une collectivité de la taille d’une région supposent de
repérer les fragilités de
son organisation générale, part
iculièrement en matière de système d’information. Au
-delà des
enjeux budgétaires et de gestion, la question de la qualité des données est majeure en termes de
libertés publiques.
1.1
La structure politique et administrative
1.1.1
Le pilotage politique
À ce jour, le conseil régional compte 93 élus (dont 45 femmes), une présidente,
14 vice-présidents, une commission permanente et 8 commissions sectorielles.
En application de l’article L.
4221-5 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), l’assemblée délibér
ante a largement délégué à la commission permanente ses
compétences décisionnelles, à l’exemple des actes relatifs à la commande publique (y compris
les délégations de service public et les partenariats publics-privés), au patrimoine régional ou
aux organismes satellites de la collectivité :
société d’économie mixte
(SEM), société publique
locale (SPL), et associations
. Pour autant, comme le précise la jurisprudence du Conseil d’État,
les délégations de l’assemblée délibérante à la commission permanentes ne
constituent pas des
délégations de pouvoir et ne sont pas de nature à la dessaisir des attributions qu'elle a
déléguées
1
. Le conseil régional peut donc à tout instant décider de se prononcer sur ces sujets
si les élus qui le composent l’estiment pertinent
.
En application du même article du CGCT, l’exécutif
régional a reçu délégation de
pouvoir en matière d’emprunts. Il a lui
-même accordé une très grande latitude financière dans
les délégations de signature à sa direction générale. Il
indique sur ce point fournir une
information détaillée à la commission permanente et presque symétrique à l’assemblée
délibérante.
La chambre rappelle que le large spectre des délégations accordées à la direction
générale suppose
qu’
en contrepartie
l’as
semblée délibérante se sa
isisse de toute l’information
dont elle dispose et exerce un contrôle effectif sur tous les domaines délégués.
1
CE, 2 mars 2010, « Réseau ferré de France », n° 325255.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
11
1.1.2
La structuration des services
En 2017, la collectivité comptait 3 485 agents
2
, dont 939 hors personnels des lycées,
contre respectivement 3 224 et 832 en 2012. Ceux-
ci sont répartis au sein d’une quinzaine de
directions, elles-mêmes rattachées à six directeurs généraux adjoints.
Depuis 2012, l’organisation des services a été modifié
e
plus d’une dizaine de fois,
notamment par trois arrêtés du président (25 septembre 2012, 15 juin 2016, 23 janvier 2017 ;
cf. annexe 2). À la suite du changement de majorité fin 2015, une réorganisation des services a
été opérée. La territorialisation des politiques publiques a été repensée et réaffirmée, avec le
rattachement hiérarchique des équipes territorialisées aux directions métiers et la fin de la
notion d’espace régional
. Il a été créé une mission de chef de projet inventaire à la direction
financière.
Depuis 2012, le taux d’encadrement a
globalement peu évolué au sein de la collectivité.
En moyenne, elle comptait chaque année 41,7
% de personnels de catégorie A pour l’ensemble
des personnels (hors établissements publics locaux d'enseignement - EPLE) et 4,5 % de
personnels de catégorie A+
3
, sans que l’
on ne constate de lien entre la répartition thématique
des cadres A+ et les évolutions de périmètre des politiques publiques sur la période. La chambre
relève
l’absence jusqu’en 2016
de cadres supérieurs en matière informatique.
1.2
L
’adéquation du
système d’information
aux besoins
Le pilotage et l’exécution des orientations politiques votées par le conseil régional
pas
sent par la maîtrise du système d’information (SI). Sans lui, les services n’ont pas les moyens
d’en rendre compte de manière exacte et détaillée aux élus.
1.2.1
Une stratégie informatique récente
La collectivité n’a conduit que tardivement une réflexion globale
quant à l’objectif et
aux moyens du SI. M. Auxiette, ancien président, fait valoir, dans sa réponse, que les régions
ont connu des bouleversements qui ont rendu difficile la stabilisation d’une stratégie
informatique.
Le premier schéma directeur des syst
èmes d’information
(SDSI), valable pour la période
2017-2021, a été adopté en décembre 2016. Lors de son élaboration, le constat a été fait du
manque de robustesse de l’architecture SI existante, en l’absence de
véritable stratégie SI, du
fait d’une organisation éclatée et affaiblie en matière informatique et en l’absence d’un
correspondant informatique et libertés ou
d’un responsable
de la sécurité des systèmes
d’i
nformation.
Si ces constats ont pu être vérifiés lors du présent contrôle, il n’est pas encor
e
possible de mesurer l’efficacité de la stratégie
mise en place.
En début de période et jusqu’en 2015, le service chargé des SI était positionné auprès
du directeur général délégué aux ressources. Ce positionnement n’a évolué qu’avec la création
de la direction de la transformation numérique (DTN), placée depuis 2017 auprès du DGA
stratégie, prospective et ressources.
2
Nombre mesuré en équivalents temps plein moyens rémunérés (ETPMR) calculés à partir des données de paie, cf. annexe.
3
Personnel d’encadrement supérieur.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
12
La chambre n’a pas
été en mesure de déterminer le coût complet du SI (matériel,
application, maintenance, personnels, traitements de données) au cours de la période sous revue
pour en tracer une évolution cohérente, en raison de
l’absence de permanence de méthode entre
les exercices et de détail dans les libellés éventuellement rattachables ou non à ce domaine et
au vu de
l’éclatement en silo
s (directions métiers) des charges correspondantes.
1.2.2
Le renforcement à poursuivre des moyens techniques internes
1.2.2.1
Les prestations externalisées
La chambre observe que la collectivité a longtemps recouru à un niveau
d’externalisation extrêmement poussé de ses compétences métiers en matière informatique,
perceptible jusque dans les documents techniques des marchés passés en 2010, comme en 2016.
Les prestations
qui font l’objet d’achats récurrents
consistent à assister les équipes
informatiques de la collectivité pour l’
administration de ses propres bases de données. Pour la
maintenance, cela signifiait la présence sur site de personnes qualifiées à hauteur de 60 jours
par an dans le contrat 2010 et de 48 jours dans le contrat 2016, ceci hors besoins ponctuels. Les
prestataires sont chargés d'assurer les opérations de vérification des sauvegardes, des opérations
d’administration courantes, de constructions de requêtes à la demande, de vérification de la
cohérence des données, de création de nouvelles instances, de paramétrage des bases et de
requêtes
Business Object (BO
), de maintenance préventive des bases de données.
Des prestations ponctuelles concernent l’assistance à maîtrise d’œuvre, décrite comme
« assistance de type expert non présente dans ses équipes ». Ces prestations ponctuelles
complètent les précédentes par l’installation de logicie
ls et leur mise à jour, le développement
de requêtes (sur les bases de données des applications métiers pour réaliser des interfaces) et le
paramétrage des bases et de BO. Ainsi, la chambre relève que pour répondre à des demandes
externes de fourniture de
données plus ou moins complexes, à l’image de celles qu’elle lui a
adressées dans le cadre du présent contrôle, la région est amenée à acheter des prestations
ad hoc
, ce qui est insatisfaisant pour une collectivité de cette dimension.
Les échanges avec les soumissionnaires au marché passé en 2016 sont révélatrices de
l’état de déshérence interne de la fonction SI qui a longtemps prévalu. Interrogée
sur les
procédures en place pour la maintenance corrective, la collectivité a répondu ne pas disposer
de procédure de résolution formalisée pour les incidents ouverts. Interrogée de même sur la
prise de connaissances de l’
existant (base documentaire afférente aux bases de données) au
démarrage de la mission, pou
r déterminer s’il était prévu l’
accès par le titulaire du marché à
cette documentation, la collectivité a répondu que «
Tous les éléments de connaissance
nécessaires au titulaire dont dispose la région Pays de la Loire seront mis à disposition, mais
ils ne sont pas constitués sous forme d’une base documenta
ire structurée
».
La présidente du conseil régional a répondu aux observations provisoires que le
renforcement de la DTN qu’elle a engagé vise à assurer une meilleure autonomie vis
-à-vis des
prestataires, indiquant cependant qu’elle continuera à s'appuyer sur ces derniers au motif de
«
services de qualité à un coût nettement inférieur à celui d'une internalisation complète
».
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
13
La chambre peut comprendre la difficulté pour la collectivité à se priver de solutions
clés en main. Cependant, il apparaît nécessaire
qu’elle conserve
des moyens humains et
techniques à même de piloter suffisamment ces prestations externalisés pour garantir
l’
indépendance de ses capacités décisionnelles
et un meilleur contrôle de ses prestataires.
1.2.2.2
L’environnement logiciel existant
Dans le contexte du démarrage des travaux sur le schéma directeur 2017-2021, la
collectivité a fait le constat d’une architecture progicielle trop éclatée, avec des applications
indépendantes et fonctionnant en silo. Elle a également souligné la présence encore forte des
circuits d’information papier, avec ressaisie des données en cause entre les systèmes, source
majeure d’erreur. Depuis sa constitution, l’objectif de la
direction de la transformation
numérique
est d’aboutir à une base documentaire unique e
t centralisée alimentée par des
applications de gestion modernisées.
La mise en œuvre de ce système documentaire entre les
applications a été initiée
en 2018 et la région confirme qu’il s’agit d’une priorité dans
l’évolution du SI.
À
ce jour, la collectivité s’appuie sur quelques applications de gestion clés. Si toutes
sont indépendantes de fait, cette logique ne va pas de soi dès lors que les informations métiers
concernées supposent des flux récurrents entre elles.
ASTRE est l’outil
de gestion financière, utilisé tant par la direction des finances que par
les directions métiers pour l’engagement et la liquidation des dépenses. Les différents champs
financiers sont couverts par des modules spécifiques (marchés, factures, inventaire, gestion des
subventions), mais les emprunts sont gérés par le seul service compétent de la direction des
finances dans un logiciel distinct. En parallèle, la préparation et la programmation
budgétaires
sont établies à partir de l’outil Profil dont les infor
mations sont accessibles aux
directions métiers. Un outil spécifique est utilisé pour les délibérations
-
l’ensemble des
dossiers et opérations afférents aux décisions doivent auparavant avoir été créés dans ASTRE
(
la mise en service d’
un nouvel outil directement interfacé est annoncée). Parmi les directions
métiers disposant d’applications spécifiques
sensibles, figurent en premier lieu les ressources
humaines. Tous les services peuvent, via l’intranet, utiliser
Business Objects
(BO) pour
exploiter les inf
ormations d’ASTRE, à partir de requêtes
ad hoc
.
La chambre appelle la région à mener à bien ses travaux pour rendre son SI robuste et
faire converger ses applications métiers. Elle devra notamment assurer la pérennité de
l’information produite et sa restit
ution ultérieure, sur la base des grands principes qui fondent
des données probantes : authenticité (horodatage, scellement), intégrité (intangibilité,
confidentialité, traçabilité) et intelligibilité (lisibilité dans le temps).
1.2.3
Des risques informatiques
S
i un plan d’action SI a bien été élaboré à la suite du schéma directeur précité, avec des
réunions de suivi, il n’existe pas
encore
de cartographie des risques formalisée (cf. annexe 2).
Or, cet enjeu ne saurait reposer sur le seul directeur de la transformation numérique. La
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
14
présidente du conseil régional
a confirmé qu’il s’agissait d’une priorité identifiée au regard de
la démarche de certification des comptes. Il convient donc pour la collectivité de mener au plus
vite ce travail de cartographie, précisément et exhaustivement, pour tous les risques SI
(identification, probabilité de survenance et conséquence sur la continuité de l’activité)
4
.
Par ailleurs, le contrôle interne du SI ne figure pas au schéma directeur et ne dispose pas
d
’un plan défini. En l’absence de documentation homogène et
solide
démontrant l’effectivité
(et la constance) des dispositifs en matière de risques, la chambre ne peut se prononcer avec
une assurance suffisante sur la correcte gestion de la sécurité logique comme physique, des
incidents et des changements. La méconnaissance des risques de fraudes est patente. Là encore,
la région devra s’emparer de ce sujet, commun à la démarche de certification des comptes, et
rendre effectif les processus de contrôle.
La chambre observe la faiblesse ancienne des modalités internes de conception et
d’acquisition de solutions informatiques, avec des choix désordonnés et redondants d’outils,
illustration d’un fonctionnement en silos. Les risques liés aux développements des out
ils et leur
obsolescence montrent l’inexpérience forte de la collectivité vis
-vis de ses prestataires, dont
elle est devenue presque totalement dépendante. La chambre souligne ici que la région a tout
intérêt à s’appuyer sur la
direction de la transformation numérique pour prendre la main sur
tous les processus et achats SI métiers.
Eu égard aux besoins de protection des données, la refonte des habilitations devrait être
menée à son terme, au-delà des seules applications financières, et la maintenance des serveurs
de l’outil de gestion des habilitations réalisée, au risque d’un défaut de sécurité
logicielle. Rien
ne permet
aujourd’hui d’apprécier la qualité du contrôle
a posteriori
des habilitations, dès lors
que les procédures afférentes
n’ont pas
, à ce stade, été formalisées. Le niveau de priorité des
incidents à traiter en fonction de leur portée financière, en particulier ceux non résolus en fin
d’exercice
,
n’ont pas non plus pu être évalués.
Face à ce constat, la présidente du conseil
régional a indiqué que le travail de refonte des habilitations était déjà avancé et que depuis juin
2018, les agents se connectent à ASTRE grâce à leur compte de l'annuaire bureautique. La
chambre prend acte cette avancée, insistant sur le fait que la refonte concerne tous les applicatifs
métiers, selon les risques qui auront été cartographiés.
Recommandation n°
1 : Garantir la qualité et la sécurité
de l’information par la mise à
niveau du
système d’information
et le renforcement des compétences informatiques
internes.
Recommandation n°
2 : Interfacer et faire converger les différentes applications
métiers et mettre en place un cadre normalisé de recueil et de traitement des données
afin de garantir une production d’information, notamment financière, exacte et robuste
qui soit aisément réutilisable (articles L. 300-4 et L. 312-1-1 du code des relations entre
le public et l’administration).
4
Cf. Référentiel général de sécurité est pris en application du décret n° 2010-
112 du 2 février 2010 pris pour l’application des articles 9, 10 et
12 de l’ordonnance n° 2005
-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
15
1.3
La protection des données à caractère personnel
Jusq
u’en 2018, la
loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers
et aux libertés, plus connue sous le nom de loi informatique et libertés, et la directive 95/46/CE
de l'Union européenne, constituaient le cadre juridique de référence en matière de protection
des données à caractère personnel. Le 25 mai 2018, est entré en vigueur le tout nouveau
règlement général sur la protection des données (RGPD
5
.
L'article 4 du RGPD, cadre juridique désormais directement applicable, définit les
données à caractère personnel comme «
toute information se rapportant à une personne
physique identifiée ou identifiable
», ce qui implique que la forme (numérique, matérialisée ou
non) est indifférente et que celle-ci doit être contrôlée et transparente. Les données issues
d’archivages papiers entrent donc le champ du RGPD.
Ce même article 4 définit un traitement comme «
toute opération ou tout ensemble
d'opérations effectuées ou non à l'aide de procédés automatisés et appliquées à des données ou
des ensembles de données à caractère personnel, telles que la collecte, l'enregistrement,
l'organisation, la structuration, la conservation, l'adaptation ou la modification, l'extraction,
la consultation, l'utilisation, la communication par transmission, la diffusion ou toute autre
forme de mise à disposition, le rapprochement ou l'interconnexion, la limitation, l'effacement
ou la destruction
».
Le responsable de la protection des données à caractère personnel visé par ce même
article s’entend comme «
la personne physique ou morale, l'autorité publique, le service ou un
autre organisme qui, seul ou conjointement avec d'autres, détermine les finalités et les moyens
du traitement
», ce qui renvoie
en l’espèce, au
-
delà de l’ordonnateur représentant légal de la
collectivité, à tous les agents décisionnaires (directeurs généraux, directeurs, etc.) des services
qui produisent un traitement de données. Une attention particulière doit être portée à la notion
de « sous-traitant », laquelle renvoie à «
la personne physique ou morale, l'autorité publique,
le service ou un autre organisme qui traite des données à caractère personnel pour le compte
du responsable du traitement
». Il ne s’agit donc pas ici du périmètre usuel de sous
-traitance
comme peut le connaître la collectivité en matière de commande publique. Il englobe tous les
opérateurs (les lycées par exemple) avec lesquels une politique régionale est conduite, dès lors
que des données traitées sont en cause et ce quelle que soit la nature des relations juridiques.
1.3.1
Une appropriation des enjeux relatifs aux données à caractère personnel trop
longtemps réduite
La collectivité n’a jamais fait le choix de se doter d’un
correspondant informatique et
libertés (CIL), ce qui est surprenant pour une collectivité de cette dimension. Une telle
désignation, certes non obligatoire, aurait pourtant
permis de démontrer la réalité d’une prise
5
Règlement (UE) 2016/679 du parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l'égard du
traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur
la protection des données). Ce même règlement a impliqué la modification de la loi informatique et libertés et celle de son
décret d’application
:
Décret n° 2018-687 du 1
er
août 2018 pris pour l'application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux
libertés, modifiée par la loi n° 2018-493 du 20 juin 2018 relative à la protection des données personnelles. Ces derniers sont venus préciser
quelques dispositions (limitées) relatives aux traitement de données nominatives spécifiquement laissées à l’appréciation de
s États membres.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
16
de conscience des enjeux comme des risques juridiques et de garantir la conformité de la
collectivité à la loi informatique et libertés, étant rappelé que la plupart des manquements à
cette loi étant
sont susceptibles d’être
pénalement sanctionnés.
Si la nouvelle majorité a constaté
l’absence de CIL lors de l’élaboration du SDSI
, elle
n’en a pas été tiré de conséquence rapide dans les faits.
Ainsi, la documentation relative à
l’accord
-
cadre relatif à l’accompagnement de la direction de la transformation n
umérique
(DTN) pour la mise en œuvre du schéma directeur n
umérique 2017-2021 ne porte aucune
mention de la problématique des données personnelles et du RGPD. Cette méconnaissance
ressort également du caractère laconique des mentions relatives au RGPD jusque aux
conventions passées par la collectivité en 2018.
1.3.2
Une base de tiers essentielle mais imparfaite
La collectivité exploite au sein d’une cellule dédiée de la direction des finances une base
de tiers
pour sécuriser l’identité des émetteurs et destinataires des flux. Cette base
de données
compte près de 700 000 tiers. Un tiers personne morale est identifié par son SIRET ; un tiers
personne physique l’est par ses nom, prénom, adresse, date et lieu de naissance. Deux raisons
expliquent l’hypertrophie de la base. D’une part, sa conc
eption même ne permet pas la
suppression d’un tiers. Si l’un de ceux qui y figure n’existe plus pour la région (c’est
-à-
dire n’a
plus de relations avec elle), il n’est pour autant jamais supprimé,
mais simplement considéré
comme « bloqué
». D’autre part, t
oute modification de SIRET induit un changement du numéro
tiers. Ainsi, une entreprise dont l’adresse ou le SIRET change reçoit un nouveau numéro tiers
-
même en cours de marché. Selon la collectivité, l’avantage est qu’il est ainsi toujours possible
de faire des recherches sur un tiers.
La chambre rappelle cependant que les données ne doivent être conservées sous une
forme qui permette d’identifier les tiers que le temps nécessaire à la réalisation de l’objectif
poursuivi et doivent être par la suite détruites, anonymisées ou archivées dans le respect des
obligations légales. De plus, elle souligne qu
e
le transfert de la compétence transport des
départements à la région a accéléré la
dilatation du volume de tiers, sachant que les tiers à
caractère sensible (publics scolaires mineurs)
relèvent d’une base parallèle, elle aussi
volumineuse. Dans tous les cas, le nombre de tiers augmente chaque jour. Ainsi, le seul jour de
passage de l’équipe de contrôle au sein de la cellule dédiée, une cin
quantaine de tiers était en
instance de validation.
Une série de tests de cohérence de cette base (hors enjeux informatique et
libertés/RGPD) a été menée par l’équipe de contrôle. Contrairement à ce que des tests
préalables mettaient en évidence, il n’a pas été vérifié d’anomalie dans la qualité des données
qui soit quantitativement significative (ex. redondances ou incohérence identitaires, bancaires,
postales). Toutefois, plusieurs points de fragilité significatifs ont été relevés au regard du
nommage des tiers. Selon la collectivité, cette absence de rigueur importe peu, car la recherche
des tiers ne se fait jamais sur le nom, mais sur le numéro
.
Elle estime que ces erreurs seraient
statistiquement peu significatives.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
17
La collectivité a pourtant un
vade-mecum
de la tenue des comptes de tiers (nommage,
codage, etc.) disponible sur son intranet. Les demandes de création ou de modification de tiers
financiers effectuées par les directions opérationnelles sont validées par des agents de la
direction des finances spécialement habilités (cinq contre un précédemment). Ceux-ci sont
censés vérifier les propositions des directions, et notamment si le tiers n’existe pas déjà dans la
base. Dans sa réponse aux observations provisoires, la présidente du conseil régional affirme
que ce guide est scrupuleusement respecté, ce que le contrôle de la chambre n’a pas permis de
confirmer.
La chambre insiste sur le fait que le caractère sensible d’une base de tiers exclut par
principe d’accepter le caractère accessoire de règles
de nommage, même en présence d’un code
d’identification. Au surplus, cette facilité ne permet pas de garantir que les processus soient
homogénéisées au sein des directions métiers, ou lors de requêtes commandées aux prestataires.
Enfin, elle ne peut légit
imer l’irrespect de règles que la collectivité a elle
-même choisies et
consignées à ses services.
Pour ce qui concerne plus spécifiquement les personnes physiques, il existe un risque
significatif d’erreurs de tiers. En effet, malgré la procédure en place,
les caractéristiques étaient
rentrées jusque récemment dans la base sans mention de la date et lieu de naissance. La chambre
rappelle que la Cour de cassation a confirmé la mise en cause d’un responsable de traitement
pour la mise en œuvre d’un fichier de
mauvais payeurs, ayant omis de collecter les lieux de
naissance des personnes, rendant ainsi possible certaines homonymies
6
.
La présidente du conseil régional a répondu à ces constats que la destruction ou
l’anonymisation de ces données une fois l'objectif poursuivi réalisé serait source de blocage
«
dans le cas d'un contentieux ou d'un reversement de subvention indûment perçue
». La
chambre rappelle que le RGPD
n’interdit pas l’archivage à caractère probant de données pour
assurer la pérennité de l’information et sa restitution ultérieure à des fins de justifications. Elle
souligne que les principes régissant un tel archivage sont identiques aux obligations
pré
cédemment évoquées en matière d’authenticité, d’intégrité et d’intelligibilité des données.
La chambre alerte donc la collectivité sur les risques juridiques majeurs liés à la tenue
actuelle
de cette base de tiers, eu égard au caractère indéfini de la conservation des données.
Outre le risque de non-conformité aux dispositions du RGPD sur les droits des personnes en
cause à la correction et à l’effacement de leurs données,
les pratiques irrégulières sont
susceptibles
de relever de l’
article 226-20 du code pénal.
1.3.3
Une mise en conformité aux prescriptions du RGPD qui reste à traduire dans
les faits
La chambre observe que la collectivité n’a pas
été en mesure de produire une
cartographie des risques en matière de protection des données.
6
Cass. crim 19 décembre 1995, n° 94-81.431.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
18
État des lieux des enjeux informatique et libertés
régime juridique
objet
observation principale
loi informatique et
libertés
déclarations CNIL
75 déclarations référencées dont 37 sans responsable de traitement identifié
applications concernées
162 applications identifiées : 4 font l'objet d'une déclaration ; aucune n'est
identifiée comme comportant des données personnelles
RGPD
cadre
général
DPO / cartographie /
compréhension
démarrage du processus : nomination du DPO effectuée, mais méprise sur
l'étendue et la complexité du RGPD, aggravée par un SI dépassé
conformité
RGPD
générale
registre de traitements ou d'événements (ex. violations) très incomplet et aucune
procédure pour répondre aux droits des personnes concernées, non informées
enjeux RH
traitements de données RH rudimentaires, impossibilité de connaître
précisément les risques, aucune information des agents quant à leurs droits
enjeux données papier
mécompréhension de l'impact du RGPD : non-conformité en l'absence de
procédure vérifiable
Source
: CRC d’après les données et réponses
région ; état des lieux en juillet 2018
À la demande de la chambre, la collectivité a d’abord produit la liste des déclarations
de traitement effectuées auprès de la CNIL à la date d’ouverture du contrôle (janvier 2018),
ainsi que celle des applications dont elle dispose. La collectivité a,
en fin d’instruction
, produit
un registre des traitements à la date du 25 mai 2018, lequel ne comporte plus que 20 traitements
identifiés. Un seul est commun aux éléments du fichier de déclarations CNIL (gestion des
contrôles d’accès aux locaux, des horai
res et de la restauration). En réponse aux observations
provisoires, la présidente du conseil régional a affirmé que «
l'exhaustivité des traitements,
incluant tous les formats contenant des données personnelles, numériques ou supports papiers,
sera disponible au 31 décembre 2018 et formalisera le Registre complet des traitements des
données à caractère personnel (article 30 du RGPD)
».
La chambre observe notamment l’absence de déclarations CNIL de la part de la
direction des lycées, ce qui est particulièrement surprenant au vu du large portefeuille
d’interventions de la collectivité en ce domaine, tant vis
-à-vis des établissements eux-mêmes et
de leurs agents que des lycéens, lesquels peuvent bénéficier d’aides à divers titres. Pourtant,
dans un registre du 25 mai 2018 où figurent sept traitements de données portés par cette même
direction, trois ont un risque qualifié de haut.
La chambre met en garde la collectivité sur le caractère spécifique des informations
relatives aux mineurs, vis-à-vis desquels elle a mis en place, au cours des années, de nombreux
dispositifs porteurs de données personnelles. En l’absence d’une cartographie robuste, la
chambre n’est pas en mesure de garantir que ces publics particulièrement sensibles ne sont pas
l’objet de traitements
non-conformes au sein de la collectivité.
S’agissant des
EPLE, la chambre rappelle que si la loi du 20 juin 2018 précitée renvoie
au responsable de traitement, quel qu’il soit, pour les données concernant le public visé, cela
n’enlève rien à la responsabilité possible de la collectivité dans les informations qu’elle est, le
cas échéant, conduite à collecter sur les lycéens. Elle l’alerte donc sur l’enjeu important que
revêt cette problématique du fait du transfert récent de la compétence transports scolaires. Cette
vigilance apparaît d’autant plus nécessaire et urgente que la collectivité est particulièrement
déficiente dans le contrôle de ses propres régies (cf. partie concernée) et que rien ne l’assure de
l’absence de traitements non
-conformes dans ce cadre. Face à ce constat, le rectorat de Nantes
a indiqué que les chefs d’établissement ont désigné leur
s délégués à la protection des données
(DPD)
et commencé à tenir un registre, appuyés par une équipe académique d’appui
ad hoc
.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
19
Plus largement, la chambre ne dispose, à l’issue de ce contrôle, d’aucune garantie quant
à la bonne connaissance des traitements de données réalisés par des tiers pour la région. Rien
n’exclut que la simple existence de certains
de ces traitements soit ignorée, sans parler même
de leur conformité aux règles en vigueur. La chambre appelle la collectivité à cartographier
sans délai les risques existants au sein de toutes les entités qui lui sont liées,
qu’il s’agisse
du
premier cercle de la région (satellites / délégataires) ou de tout autre partenaire.
En outre, la chambre constate qu’il n’existe pas à ce jour de procédure formalisée
homogène entre les services de la collectivité, permettant de garantir que les droits des
personnes qui sont l’objet de traitem
ents soient garantis, tant en matière de consentement,
d’information, de droit d’accès et droit de rectification, de droit d’opposition ou de droit à
l’effacement des données. Elle insiste sur le fait que ces droits ne sont pas ceux des seuls tiers
à la région, mais concernent aussi les agents et que les données de ressources humaines (RH)
doivent être l’objet d’une vigilance toute aussi grande.
Un suivi RH reposant
d’abord sur des
données conservées sur papier ne saurait suffire à cet égard.
En réponse aux observations provisoires, la présidente du conseil régional affirme avoir
recensé 188 traitements dont une vingtaine nécessitant une analyse d’impact. Elle ajoute que
«
la feuille de route de mise en conformité sera délivrée avec une première version du registre
des traitements du Conseil Régional, au format CNIL pour le 10 décembre 2018.
»
La chambre rappelle que la conformité ne se présume pas : elle se prouve au regard
d’obligations juridiques précisément définies (cf. tableau ci
-dessous).
Synthèse des éléments de conformité
point
contrôle
éléments de conformité au nouveau régime de protection
état des lieux après l'entrée en
vigueur du RGPD
DPD
- régularité formelle de l'acte de désignation
- pertinence du positionnement (indépendance
de jure
/
de facto
, liaison RSSI)
- clarté des missions exercées (dans l'acte initial, dans l'information diffusée aux
services au regard des prérogatives concernées)
Confirmation orale de la création
DPO, au sein
de l’
inspection (DGS)
≠ RSSI
existence
d’un
dossier
permanent
complet
acte de désignation du DPD
pièces fournies : fiche de poste +
lettre de mission
description exacte de ses missions et moyens (DPD)
registre des traitements de données à caractère personnel
pièce fournie incomplète et
incohérente avec déclarations CNIL
registre des traitements effectués par des tiers sous sa responsabilité
Ø pièce fournie
description des procédures et moyens adaptés pour la sécurité des traitements
Ø pièce fournie
procédures internes en cas de violation de données
Ø pièce fournie
analyses d’impact sur la vie privée (PIA)
Ø pièce fournie
modèles de recueil du consentement et procédures mises en place
Ø pièce fournie
modèle de mentions d'information aux personnes
Ø pièce fournie
modèle de mises à jour des clauses de contrat au regard de la protection des
données à caractère personnel
Ø pièce fournie
documents d'information et de sensibilisation des agents.
Ø pièce fournie
cartographie
des risques
- existence d'une cartographie des risques et des responsables de traitements
- qualité de la cartographie
- acteurs identifiés pour son élaboration et sa mise à niveau régulière
Ø pièce fournie
information
des acteurs
- modalités de diffusion de l'information aux agents (exhaustivité ou non)
- qualité de l'information diffusée à ce jour
- directeurs ou chefs de services associés
Ø pièce fournie
Source
: CRC d’après les
données et documents du CR ; état des lieux fin 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
20
La chambre invite la région à poursuivre ses efforts et à rendre effectifs au plus vite les
processus et documentations attestant de sa conformité (registre, procédures en cas de violation
de données, analyses d’impact, recueils de consentement, information aux personnes, mise à
jour des clauses de contrat, etc.). Elle rappelle q
ue le RGPD, comme tout règlement de l’Union
européenne, est d’applicabilité immédiate. Elle insiste sur le fait que cette démarche et
la
sensibilisation de tous (agents et élus) à la protection des données à caractère personnel
constitue un enjeu essentiel de libertés publiques qui dépasse le seul cadre technique du SI.
1.3.4
Des risques juridiques significatifs pour la collectivité et ses agents
La chambre constate un large spectre de déficiences encore non corrigées
et l’incapacité
de la collectivité à démontr
er, pièce à l’appui, qu’elle respecte pleinement les dispositions en
matière de protection de données. Elle l’alerte, sous réserve de l’appréciation de l’autorité
compétente (CNIL), du risque de non-conformité globale.
La chambre souligne les conséquences
répressives d’éventuelles atteintes aux données,
indépendamment d’une non
-conformité au RGPD. Elle rappelle la sévérité des juges dans
l’appréciation de ce qui constitue un traitement de données personnelles
7
. Au regard
d’intrusions dans les systèmes de tr
aitement automatisé de données, les agents qui commettent
l’infraction sont passibles de poursuites à titre personnel, indépendamment de celles
éventuellement retenues contre leur employeur. Au surplus, sans même qu’il soit question de
fuites de documents
à l’extérieur impliquant la responsabilité pénale du responsable du
traitement, la Cour de cassation a rappelé que le défaut de respect des principes de protection
des données peut conduire à écarter certaines données en lien dans des contentieux ultérieurs
8
.
La chambre rappelle que ces poursuites n’excluent pas que l’organisme au
quel
appartient le traitement puisse également être poursuivi pénalement au regard du niveau de
protection particulier juridiquement requis
9
. Elle souligne le risque qu’encourt la collectivité
dans la circonstance d’un incident informatique qu’elle serait conduite à connaître, par
parallélisme avec la jurisprudence civile en la matière
-
sa responsabilité délictuelle ou
contractuelle pouvant en effet être recherchée.
Recommandation n°
3 : Se mettre en conformité avec les règles de protection des
données à caractère personnel (règlement UE 2016/679 relatif à la protection des
personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la
libre circulation de ces données ; loi modifiée n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à
l'informatique, aux fichiers et aux libertés).
7
En effet, la création d’un répertoire comportant deux notes d’évaluation sur une seule personne et qui a été rendu accessible
sur un intranet,
constitue un traitement de données à caractère personnel (Cass. crim., 8 septembre 2015, n° 13-85.587.
8
Ainsi n
e peut être motif de licenciement le fait pour un salarié de refuser de mettre un œuvre un processus automatisé non régulière
ment
déclaré (Cass. soc., 6 avril 2004, n° de pourvoi : 01-
45227), sont écartés les documents issus d’un système de badg
eage, faute de déclaration
préalable à la CNIL (Cass. soc., 2 novembre 2016, n° 15-20.540), demeure illicite un système non déclaré à la CNIL, une régularisation
rétroactive étant inopérante, et les preuves qui peuvent en résulter doivent être écartées des débats (Cass. soc., 8 octobre 2014 , n° 13-14991),
un fichier client non déclaré à la CNIL n’a aucune valeur juridique et ne pouvait pas être valablement cédé
(Cass. soc., 25 juin 2013,
n° 12-17037).
9
Cf. article 34, loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés : 1
er
§ «
Le responsable du traitement est
tenu de prendre toutes précautions utiles, au regard de la nature des données et des risques présentés par le traitement, pour préserver la
sécurité des données et, notamment, empêcher qu'elles soient déformées, endommagées, ou que des tiers non autorisés y aient accès
».
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
21
1.4
L’externalisation des compétences
1.4.1
De nombreux recours aux conseils externes
Des achats d’un montant cumulés
235,08
M€ ont été réalisés entre 2012 et 2017
en
section de fonctionnement, pour des prestations de service. En 2017, les achats
relatifs à l’action
économique (études et animation) en représentent un peu moins de la moitié. Dans ce cadre, le
rôle de la société publique régionale (SPR) pèse particulièrement, avec 20 marchés pour
58,71
M€ d’achats mandatés de 2012 à 2017, parmi lesqu
els 1,91
M€ (environ 3
%) pour des
achats de conseils.
Évolution des prestations de service imputées en fonctionnement
(en M€)
Source
: CRC d’après les
mandats CR ; nota : hors CESER, achats de formations et animation économique
Au sein de l’ensemble de
ces achats, 294 marchés portent sur des prestations de
consultants (étude, audit, conseil), pour un montant de 22,64
M€. Si l’on y ajoute les prestations
imputées à tort en investissement, le cumul atteint 30,86
M€ entre 2012 et 2017.
Évolution retraitée d
es achats de conseil (en M€)
Source
: CRC d’après les données de mandats
La lecture de l’évolution des marchés de consultants doit être relativisée. S’il ressort
bien une baisse significative du nombre de marchés en fin de période, après un pic notable en
2013 avec 118 marchés (contre 65 en 2017, soit - 45 %), le montant payé décroît moins
fortement (3,45
M€ en 2017 contre 4,13
M€ en 2012, soit
- 16 %).
Retraitées des prestations
imputées à tort en investissement, les dépenses qui étaient en nette baisse en 2016 reprennent
au cours de l’exercice 2017, atteignant presque le niveau d’avant 2015. Ce rebond 2017 est lié
aux prestations relatives au domaine économique et territorial dans le cadre de la gestion du
fonds européen de développement régional (FEDER : 0,77
M€), notamment un achat
de
prestations
de conseil et d’accompagnement
économique (compétitivité des petites et les
moyennes entreprises : 0,54
M€
). Sans lui, le volume total se serait stabilisé en 2016-2017, à
- 19 % par rapport au niveau de début de période.
17%
4,13
15%
4,13
14%
3,99
13%
3,63
14%
3,32
11%
3,45
-
4,00
8,00
12,00
16,00
20,00
24,00
28,00
32,00
2012
2013
2014
2015
2016
2017
dont consultants
prestations
4,13
4,13
3,99
3,63
3,32
3,45
1,12
1,42
1,34
1,37
1,16
1,05
0,77
2012
2013
2014
2015
2016
2017
effet dépenses
FEDER
conseil imputé à
tort au c/204
total c/6
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
22
Quelques points transparaissent d’une analyse d’ensemble
des achats de conseil. En
premier lieu, la prédominance
de l’action économique, qui reste le plus gros secteur d’achat sur
la période. En deuxième lieu, l
’augmentation d
es prestations relatives au SI en fin de période
(de 0,08
M€
en 2012 à 0,57
M€
en 2017, + 637 %)
, dans un contexte où l’ensemble des
dépenses SI a cru de 57 %, e
nfin l’importance des marchés relatifs aux domaines financiers,
juridiques et RH : plus de 0,60
M€ en début de période mais seulement 0,26
M€ en 2017.
1.4.2
Des achats de prestations récurrents au
cœur des compétences de la
collectivité
Le recours à des tiers sur des problématiques de
cœur de métier, autrement dit
l’externalisation des études et analyses en matière d’administration (droit, finances et RH),
représente 94 marchés sur la période. Pour autant, il est à noter que le montant payé décroît
depuis 2012, passant de 0,69
M€
en 2012 à 0,38
M€
en 2017.
Cependant, e
n matière de système d’information, et af
in de pouvoir conduire la mise en
œuvre
du schéma directeur 2017-2021, la collectivité a signé plusieurs marchés ayant pour objet
l
’accompagnement de la direction de la transformation n
umérique (DTN) : un premier
accord-cadre (DTN 02-28796), signé le 19 décembre 2016, pour un montant compris entre
0,05
M€ à 0,20
M€
pour la durée du marché ; un second accord-cadre (DTN 12-29433), signé
le 9 août 2017, pour un montant compris entre 0,10
M€ à 0,50
M
€ par an (soit un total de
2,00
M€).
Au-delà de ce cas récent, la collectivité a continument dû recourir à des prestataires
en ce domaine, tant pour le matériel que pour les logiciels et les données, eu égard à la faiblesse
de ses compétences internes, patente avant la création de la DTN. La chambre confirme la
nécessité
d’accompagner
le renforcement de cette direction avec une ré-internalisation des
compétences clés, ce qui n’est pas encore acquis à ce jour
, alors que la
perte d’indépendance de
la collectivité en ce domaine lui est dommageable.
Au-delà de ce domaine précis, la collectivité recourt fréquemment à des cabinets privés
pour l’instruction
de dossiers et de demandes
d’aides diverses
, dépensant 1
M€
à cette 2012 et
2017 (cf. annexe 3). En matière économique, et malgré un effectif non négligeable au sein de
service de la collectivité
, près d’une vingtaine de marchés ont été passés au cours de la période,
autant pour des sujets courants, à l’image des prestations d’un cabinet pour
28 dossiers
d’analyses financières,
facturés entre 800
€
et 960
€ chacun
, que des études plus spécifiques et
destinées selon la collectivité aux dossiers les plus complexes.
De même, en matière de suivi des actions scolaires, la collectivité a souhaité être
accompagnée en matière d’analyse financière des établissements d’enseignement à
la suite de
la réforme de leur cadre budgétaire et comptable. Ainsi, en 2014, un marché a chargé un
prestataire d’analyser la situation financière de l’ensemble des
établissements publics locaux
d'enseignement (EPLE) concernés, sur l
a base d’un logiciel d’analyse développé par
celui-ci et
de construire pour chaque établissement une fiche synthétique. Le diagnostic en cause présente
notamment des coûts par m² pour les fluides, l’entretien et les contrats et des coûts par élève au
regard des dépenses pédagogiques, éléments que la collectivité
n’a pas elle
-même recueilli de
manière homogène (cf. partie sur le suivi des actions scolaires). Des discordances sont relevées
entre l’outil, l’analyse tirée
des données
et l’absence de robustesse des calculs de dotations.
Rien ne garantit que les services de la collectivité se soient autonomisés depuis le démarrage
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
23
de cet accompagnement. S’ils
venaient à
être privés de l’outil développement et de l’appui du
prestataire, ils seraient vraisemblablement
dans l’
incapacité de conduire une analyse fiable et
complète des structures concernées.
Cette propension à l’externalisation des compétences n’est pas sans interroger quand
elle concerne l’instruction de dossier
s relevant de politiques régionales obligatoires pour
lesquelles la collectivité dispose de services dédiés, ou encore
l’analyse d’opérateurs de terrain
(ex. EPLE) pour lesquels elle est compétent
e depuis plus d’une décennie.
La chambre estime
donc
qu’il est essentiel,
au vu des risques existants, que la collectivité fasse un état des lieux
précis avec tous ses prestataires sur les données qu’ils détiennent et traitent dans le cadre des
missions qui leur sont confiées. La présidente du conseil régional a confirmé, dans sa réponse
aux observations provisoires, que son «
objectif est bien de ré-internaliser des compétences à
moyen terme, au-delà des domaines finances RH pour lesquels cette démarche est déjà en
cours
». La chambre ne manquera pas de suivre cette évolution à
l’occasion de son prochain
contrôle.
1.5
La prévention des atteintes à la probité
1.5.1
Les insuffisances actuelles en matière prévention des risques de fraudes
Aucune procédure ni programme de contrôle
en matière de prévention de la fraude n’ont
été mis en place
. Les risques de fraude externe ne font pas l’objet d’une analyse, par nature et
par catégorie de paiements, en prenant en compte les enjeux financiers qui leur sont attachés,
de nature à alimenter une carte des risques. Cette dernière est totalement absente. La collectivité
ne possède pas
d’
outils de ciblage et de contrôle automatisés mis à la disposition de ses services
ou des organismes opérant en son nom. Il
n’existe
pas de requêtes de détection des fraudes
internes, même
ad hoc
et conçues non en réponse à des hypothèses mais à des cas de fraude
avérée. Aucun dispositif ne couvre les risques de collusion entre des agents et des tiers.
Par rapport au volume important de factures prises en charge, les insuffisances du
contrôle font peser un risque insuffisamment maîtrisé de paiement à tort de prestations, malgré
des délais de paiement importants au détriment des droits des bénéficiaires.
La chambre ne peut garantir que le SI permette la détection exhaustive des doubles
paiements
. L’intensité des contrô
les
a posteriori
de la conformité des pièces justificatives aux
paiements, non mesurée et suivie en routine, ne permet pas non plus de garantir une correction
exhaustive des éventuelles anomalies de facturation. Leur caractère manuel, en l’absence de SI
in
tégré et d’applicatifs performants, alourdit les tâches des personnels concernés et aggrave le
risque d’erreurs et de fraudes.
La présidente du conseil régional a reconnu, dans sa réponse aux
observations provisoires, avoir pris toute la mesure du sujet, notamment en termes de
sensibilisation des
agents. Elle précise que la démarche de certification a permis d’avancer,
avec une mission d'audit interne rattachée à la présidente du conseil régional une mise en place
des éléments socles du contrôle interne, à poursuivre en 2019 et 2020. La chambre prend note
de cet engagement et appelle la région à pleinement mettre en œuvre les plans d’actions
concernés.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
24
1.5.2
La nécessaire appropriation par la collectivité du cadre juridique
anticorruption
Si l’article 17 de la
loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la
lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique cible avant tout les
organismes opérant en secteur concurrentiel, la chambre rappelle que les collectivités publiques
ne sont pas exclues de son périmètre. L
’agence française anti
-corruption (AFA) est compétente
pour relever tous manquements en ce domaine et son référentiel, paru le 22 décembre 2017,
s’applique
également au secteur public pour lequel ses recommandations comportent des
précisions spécifiques.
L’AFA recommande
ainsi aux dirigeants publics
concernés de s’engager
publiquement et fermement à lutter contre
tout comportement contraire à l’intégrité et à la
probité, de faire de la prévention et de la détection de la corruption une priorité explicite, et de
doter leur organisation d’un dispositif anticorruption adapté à
leurs risques propres. Elle appelle
les organisations publiques à cartographier les risques auxquels elles s’exposent, à s’armer d’un
dispositif interne d’alerte et à disposer de procédures d’évaluation des tiers
10
.
La chambre relève que ces points d’attention de l’AFA s’ap
pliquent donc à la région
Pays de la Loire et engage la collectivité à suivre sans délai ces recommandations pour
structurer ses dispositifs internes.
La présidente du conseil régional a répondu que la sensibilisation au cadre
déontologique était une priorité de l'inspection générale, rattachée à la présidente du conseil
régional. La chambre appelle
l’exécutif régional
à suivre à son niveau les questions de
transparence au sein de la collectivité et à garantir l’effectivité des mécanismes de
prévention
prévus par la loi de 2016 : dispositif d’alerte interne, référent déontologue, contrôle
interne, cartographie des risques d’atteintes à la probité, code de conduite, formation
anticorruption.
Recommandation n°
4
: Mettre en œuvre un plan de sensibilisation aux ri
sques de
fraudes, notamment pour les agents instructeurs de dossiers, et engager un travail
préventif en matière de transparence et de lutte anti-corruption (loi n° 2016-1691 du
9 décembre 2016).
10
« La mise en place de te
ls dispositifs [de contrôle interne] est fortement recommandée dans le cas […] des régions, […] et plus généralement
des autres acteurs publics dotés de moyens significatifs. […] Ainsi, dans le cadre de la séparation entre les fonctions d’ord
onnateur et de
comptable, l'ordonnateur est chargé de l’engagement, de la liquidation et de l'émission des ordres de recettes d'une part, de
l'engagement, de la
liquidation et de l'ordonnancement des dépenses d'autre part. Il tient une comptabilité administrative qui a pour objet d'enregistrer les opérations
correspondantes et qui s’appuie sur un inventaire. Il est essentiel que les processus correspondants fassent l’objet d’un con
trôle interne
rigoureux. L’objet d’un tel contrôle est de conférer à l’ordonnateur une assu
rance raisonnable quant à la fiabilité des informations entrant dans
le processus comptable, et quant à la conformité des opérations enregistrées aux lois et règlements en vigueur. Il s’agit en
particulier de vérifier
que la chaîne de décisions comptables
ne permet pas l’enregistrement d’opérations irrégulières. En tout état de cause, l’ordonnateur doit faire
procéder à une vérification appropriée du service fait, appuyée sur l’examen matériel des prestations rendues et non sur une
simple vérification
des p
ièces justificatives de dépenses. […] ».
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
25
CONCLUSION
La chambre constate, à l’issue du contrôle, que l’organisation des services de la région ne lui
permet pas de maîtriser de manière optimale les politiques menées. Historiquement, son
système d’information est déficient, sous
-
développé au regard des besoins d’une région. Il
devra être mis à niveau. Au-delà des problèmes de sécurité informatique, la collectivité ne peut
garantir la qualité des données utilisées. Elle
ne s’est pas
véritablement appropriée les enjeux
de la loi informatique et libertés et ne peut garantir à ce jour sa conformité au règlement
général sur la protection des données (RGPD). Or, elle détient une base de données de près de
700 000 tiers et, avec le transfert récent de la compétence de transport scolaire, elle a récupéré
les informations concernant plus de 110 000 enfants. Se révèle ainsi une insuffisante maîtrise
des risques, dont certains exposent la région à des poursuites pénales. Ces faiblesses
s’expliquent aussi par l’externalisation ancienne de compétences clés, au point que la région
se trouve relativement démunie sans conseil extérieur
pour la conception et l’action
dans
nombre de politiques publiques.
Au-delà, les risques de fraudes auxquels la région est exposée sont méconnus. Les nécessaires
mesures de prévention en ce domaine impliquent de les cartographier rapidement. Il est enfin
essentiel que la région se dote d’une politique plus active en matière de transparence et de lutte
anti-
corruption et qu’elle forme et mobilise ses services et élus à cette fin
.
2
LE CONTROLE DES PROCESSUS INTERNES
Mesurer l'économie des moyens mis en œuvre par la collectivité pour atteindre ses
objectifs implique d’identifier les zones de risques dans les processus de gestion et dans
l’exercice de ses compétences. En effet, un organisme qui ne contrôle pas correctem
ent son
fonctionnement ne saurait prétendre maîtriser ses compétences. Leur bon exercice exige une
organisation capable de produire une information robuste et actualisée. Le contrôle de la
chambre en 2013 avait démontré une déficience des différentes modalités de contrôle interne.
Ce constat était toujours valable en 2018. Ce défaut de suivi concerne également les entités
liées à la région, SEM, SPL et associations notamment.
2.1
La nécessité de se doter d’un contrôle interne solide
L’effectivité d’un contrôle
interne atteste à la fois d’une prise de conscience des risques
et de leur nécessaire maîtrise et de la volonté de s’inscrire dans une démarche d’
amélioration
de la performance.
En l’espèce, le dispositif en plac
e depuis 2017 est inabouti et son organisation au sein
de la collectivité très réduite, limitée à deux personnes équivalent temps plein. La modestie
d’un tel effectif peut surprendre au vu des enjeux financiers pour une collectivité de ce niveau,
même à considérer qu’il ne s’agirait que d’une mission d’animation du dispositif, et non de
contrôle de premier niveau, lequel échoirait aux directions métiers.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
26
Les
services ne disposent pas de référentiel de maîtrise des risques, quels qu’ils soient,
qui soit formalisé et adapté aux évolutions, y compris pour des activités à risques majeurs : aide
économique ou lutte contre les activités frauduleuses et fautives, comme vu supra. Les
modalités de contrôle de gestion, quand elles existent, sont insuffisantes car trop éparses. Plus
développées pour la gestion des fonds européens, relâchées pour les satellites de la collectivité,
elles sont inexistantes en matière d’action économique
. La collectivité
n’a
donc aucune
assurance quant aux risques
auxquels elle s’expose.
Indépendamment du caractère encore naissant d
u contrôle interne, l’effectivité des
actions conduites par les services ou par des organismes opérant en son nom ne peut être ni
vérifiée,
ni mesurée, en l’absence de données
complètes et fiabilisées sur leur exécution et sur
leurs résultats, du fait de
modalités hétérogènes et d’une traçabilité insuffisante
. La mise en
place d’un dispositif unifié et performant de contrôle interne supposera
en outre une intégration
du SI, laquelle reste à ce jour très insuffisante comme souligné précédemment.
La chambre
rappelle qu’il est indispensable que la collectivité ait
une connaissance
détaillée des processus à l’œuvre dans la formation des dépenses et des recettes, d’en assurer la
restitution par des documents transmissibles et de l’utiliser dans la mise en œuvre
de dispositifs
de maîtrise des risques qui ne peuvent être confiés à la seule direction financière : descriptifs
des processus actualisant les cycles financiers et comptables attachés, cartographies des risques,
plans d’action de maîtrise des risques détai
llés, guides méthodologiques et fiches de procédure
de contrôle interne.
La chambre ne peut qu’engager la collectivité à tirer profit des dispositifs déjà en place
au sein de ses services chargés de la gestion des fonds européens et de leurs compétences qui
sont très largement ignorées par le reste des services et par
l’encadrement supérieur.
Celui-ci
gagnerait à s
’approprier les bonnes pratiques de
s collaborateurs concernés, ce qui éviterait de
partir de zéro ou de recourir une nouvelle fois à des prestations extérieures
d’accompagnement.
Recommandation n°
5 : Renforcer les dispositifs de contrôle interne et de maîtrise des
risques (article 3 de la directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les
exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres).
2.2
La gestion du personnel et la chaîne de la paye
La collectivité emploie 3 485 équivalents temps plein moyens rémunérés, dont 939 hors
personnels techniques et administratifs des lycées. Les charges de personnel représentaient en
2017 146,76
M€, soit 15,5
% des charges courantes.
2.2.1
Des modalités internes de suivi et de contrôle à renforcer
Au 31 décembre 2017, la direction comptait 90 agents en emplois permanents et
15 agents en emplois non permanents, répartis en quatre services. Lui sont également rattachées
la médecine de prévention et la direction projets transformation et développement RH. Depuis
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
27
la réorganisation de 2016, la direction des ressources humaines a pour objectif que la direction
des lycées, autorité hiérarchique po
ur la restauration et l’informatique, devienne l’interlocuteur
privilégié des EPLE en RH lors du dialogue de gestion. L’état des lieux initial est en cours.
Interrogée sur l’existence d’outils spécifiques de contrôle de gestion RH, la région a
indiqué que plusieurs ont été mis en place progressivement depuis un an pour assurer un suivi
du budget et de l’absentéisme et mettre en place un dialogue de gestion fiable et cohérent.
Pourtant
la chambre relève qu’aucun processus formalisé ni outil spécifique n’a pu
être produit
à l’appui de cette déclaration, ce qui ne permet pas de se prononcer sur l’homogénéité,
l’efficacité ni même l’effectivité de ces outils. En tout état de cause, leur absence antérieure
fragilise les bases sur lesquelles s’appuyaient les dialogues de gestion. En l’espèce, les quelques
outils produits
11
sont sommaires, récents, peu diffusés et succincts, notamment en ce qui
concerne l’absentéisme. S’ils permettent une comparaison avec l’année
N-1 et affichent la
nature de l’absence et sa durée (par tranche), ils ne permettent pas d’agir sur celui
-ci. Il
n’y a
ainsi aucune information relative au statut, à la catégorie, à l’emploi, au service ou à la direction
des agents concernés.
La DRH effectue le contrôle de cohérence des paies
de l’ensemble de
s agents à partir
des bulletins du mois M par rapport au mois M-1 en format papier. Ce contrôle est réalisé par
les quatorze agents du pôle rémunération, soit plus de 200 bulletins par agent. Il importe que la
collectivité vérifie de manière automatisée la
concordance entre le flux d’ordonnancement, le
flux RMH
12
et les bulletins de paie pour s’assurer de l’exactitude des sommes liquidées. Ceci
est d’autant plus
nécessaire que
tous les applicatifs métiers ne sont pas encore reliés entre eux,
et que, par suite, toutes les saisies manuelles aggravent
le risque d’erreurs et de fraudes
.
De plus, aucun logiciel ne permet de contrôler le temps de travail, hormis certains
congés (congés annuels, ARTT), alors que les heures supplémentaires sont suivies sur papier,
du fait du faible nombre
d’agents concernés (10 environ), la récupération d’heures étant
privilégiée. Si la collectivité respecte la durée légale de travail au regard des actes juridiques
internes pris depuis 2016, elle ne peut la vérifier
en l’absence de dispositif adapté, constat qui
vaut également pour la comptabilisation des heures supplémentaires.
La refonte des outils dans le cadre de la nouvelle politique SI de la collectivité,
supposera une remise à plat de la saisie et du mode de contrôle des données par la DRH et la
DTN dans le cadre d’une mise en conformité au RGPD.
De plus, à raison de son engagement
dans une démarche de certification, la collectivité devra
se saisir des opportunités d’un contrôle
interne performant, y compris en matière RH, point de passage obligé. Cela impliquera de
renforcer et de rénover les outils et procédures de RH.
Au-
delà d’examens spécifiques sur différents exercices ou sur toute la période
2012-2017, un contrôle automatisé des données de paie a été conduit par la chambre sur trois
exercices
: 2013, 2015 et 2017. Il en ressort un faible taux d’atypies dans les bulletins en
question même si, compte tenu des difficultés de données évoquées précédemment, rien ne
permet de garantir qu’il n’existe pas d’anomalies diffuses.
11
Soit : a. outil de suivi mensuel du budget par chapitre, poste et sous-poste, mis en place début 2011 avec quelques évolutions intervenues
depuis lors, établi à partir d’extractions d’ASTRE ; b. document mensuel DRH pour le suivi du poste « dépenses, frai
s de gestion, formation,
prestations sociales », déclinées jusqu’à la nature comptable ; c. outil avec les données mensuelles d’absentéisme (extractio
ns de CIRIL).
12
Les paies des personnels (et autres dépenses connexes surtout) des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des hôpitaux
publics sont exécutés par virement au moyen de l'application RMH (règlement magnétique HOPAYRA) mise à leur disposition par la DGFiP.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
28
La comparaison entre les fichiers de paie
et la balance des comptes a porté sur deux
aspects
: la cohérence des montants et l’exacte imputation du traitement et du régime
indemnitaire des contractuels. Cette comparaison globale montre des différences relativement
faibles.
2.2.2
Les irrégularités constatés dans des éléments de paie, notamment des
membres du cabinet et de la direction générale
Au cours des exercices sous revue, la chambre a relevé des anomalies dans les
versements aux agents bénéficiant des rémunérations les plus élevées.
En effet, la réglementation applicable prévoit que les contrats des collaborateurs de
cabinet doivent faire explicitement apparaître d’une part le traitement indiciaire prévu au
2
e
alinéa de
l’article
7 du décret n° 87-1004 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités
territoriales
et d’autre part, le cas échéant, les indemnités (sous réserve que la collectivité ait
préalablement entendu ouvrir le régime indemnitaire aux collaborateurs de cabinet), tel que visé
au 3
e
alinéa de l’article 7 précité.
Synthèse des anomalies constatées
2012
2013
2014
2015
2016
cabinet
nb collaborateurs avec rémunération > 90% (décret 87-1004)
3
2
4
5
6
valeur financière du dépassement
39
213 €
67
645 €
72
722 €
99
592 €
93
484 €
nb collaborateurs avec paie ≠ contrat
2
0
0
1
1
DGS
DGA
absence d’arrêtés individuels pour la NBI
1
1
0
0
0
absence d’arrêtés individuels pour des primes/indemnités
0
0
0
0
0
CIA versé mensuellement
2
montant plafond
du CIA de l’arrêté < délibération
1
montant de prime > plafond ou délibération
4
4
Source : fichiers de paie, contrats, arrêtés
En l’espèce, des erreurs concernent ces emplois de cabinet, en matière de plafonnement
des rémunérations, ou bien concernant le respect des stipulations contractuelles. L’absence de
contrôle de cohérence des données RH du SI affecte aussi les emplois fonctionnels,
à l’image
d’
anomalies constatées concernant certains DGA.
La chambre souligne que, contrairement à ce que soutient la région
, le fait d’évaluer le
plafond réglementairement applicable des « rémunérations » en faisant masse de l’ensemble de
ce qui
était perçu (sans distinguer traitement indiciaire et montant des indemnités) n’est plus
possible depuis l’intervention du décret n°
2005-618 du 30 mai 2005 portant modification de
certaines dispositions relatives aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, visant
spécifiquement à modifier l’article 7 du décret n°
87-1004 sur ce point précis, en rendant les
catégories non fongibles.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
29
Au-delà de ces seuls agents, la chambre a également constaté que la prime
«
administration
» est sans dénomination précise dans la délibération du 21 octobre 2005 qui
instaure des «
régimes indemnitaires par grade
», ce qui affecte notamment le calcul pour les
administrateurs. Il est aussi noté l’existence d’un régime indemnitaire complémentaire pour
l’exercice d’une fonction «
spécifique
». De plus, la délibération du 21 octobre 2005 a créé un
régime indemnitaire par grade sans intitulé précis qui se traduit pour les rémunérations par «
un
régime indemnitaire correspondant à 51 % du traitement brut indiciaire
» selon les arrêtés
individuels et par une «
prime administration
» versée à 85 % en part fixe et 15 % en part
variable. Même l’indemnité de fonctions et de résultats (délibération du 20
octobre 2006) était
imprécise concernant les bénéficiaires ou les montants.
La chambre constate que seule la mise
en place d’un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et
de l’engagement professionnel (RIFSEEP) au 1
er
mai 2016, qui a supprimé ces primes et
indemnités, a mis un terme à ces imprécisions.
La chambre rappelle qu’il importe de régulariser la situation des membres du cabinet et
DG concernés, précisant que la collectivité conserve la faculté de récupérer les sommes
irrégulièrement versées.
Recommandation n°
6 : Régulariser les contrats de collaborateurs de cabinet au regard
des dispositions réglementaires en vigueur (article 7 du décret n° 87-1004 du
16 décembre 1987).
2.3
La chaîne de mandatement et de paiement hors personnel
Lors de son précédent contrôle, la chambre avait relevé que s’il exi
stait bien un
règlement financier, ce document n’était pas toujours appliqué, soulignant que l’existence de
guides de procédures n’exonérait pas la collectivité d’un contrôle interne garantissant leur
bonne application. Elle l’engageait à renforcer les act
ions correctrices pour améliorer les délais
de paiement aux fournisseurs, notant que 21 % des factures acquittées étaient payées en retard.
2.3.1
Un processus de contrôle financier des achats à renforcer
La chambre relève le caractère longtemps imparfait des dispositifs internes de suivi en
matière d’achats, dès lors que leur efficacité, voire même leur effectivité, est r
estée inégalement
assurée entre toutes les directions.
Cette difficulté est d’abord
liée au montant de la commande. Une consultation lancée
pour un achat supérieur ou égal à 15 000
€ hors marchés de travaux (portés par la DPI
13
depuis
2010), est saisie dans ASTRE par le service de la commande publique. En-dessous de ce seuil,
les directions ont longtemps été laissées libres et ne sont incitées que depuis le 1
er
janvier 2017
à passer leurs commandes via le module dédié du progiciel, pour en garantir la traçabilité. La
collectivité précise qu’elle auditera ces achats en 2018. Les directions métiers ne peuvent
13
DPI
: direction du patrimoine et de l’immobilier
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
30
qu’engager et liquider dans ASTRE. Si le montant de la dépense dépasse celui du marché, le
logiciel le bloque et une demande
d’autorisation doit être faite à la
direction des finances et de
la commande publique (DFCP), laquelle a seule la main sur la périodicité du marché, le
montant, le tiers. Sur ce dernier point, il est à noter qu’un fournisseur peut avoir plusieurs RIB,
en fonction du marché ou
de son statut (mandataire d’un groupement ou non) et que,
inversement, un RIB peut correspondre à plusieurs tiers.
Aujourd’hui, ASTRE ne dispose d’aucun blocage ni alerte pour les révisions de prix et
c’est la DFCP qui est responsable
du calcul du coefficient de révision pour transmission à la
direction opérationnelle pour vérification.
L’entrée en application
du module « SEM
–
suivi
d’exécution des marchés
» est prévu fin 2018, en lien avec une complète dématérialisation des
pièces justificatives en dépenses.
La chambre estime que la collectivité devrait automatiser autant que possible les
contrôles de commandes. À ce jour, aucune revue périodique n’est faite pour détecter des
erreurs de saisie dans ASTRE. L’absence au sein du progicie
l de prédéfinition ou de
pré-remplissage des commandes et marchés en fonction des natures comptables, implique de
garantir l’homogénéité des pratiques de saisie. Les contrôles opérés sur la base de la
nomenclature d’achat ne garantissent pas davantage con
tre le risque de manquement aux règles
de computation des seuils dès lors que cette revue
ex post
est totalement dépendante des
requêtes
ad hoc
effectuées. De même, rien n’assure l’homogénéité du contrôle de cohérence
entre les bons de commande et ceux de livraison entre directions métiers.
Si le processus de la recette est dématérialisé, celui des factures est en cours de
dématérialisation depuis le 1
er
janvier 2017 (via Chorus Pro) avec en mars 2018 50 % des
factures concernées, hors marchés de travaux. À la date du contrôle, la signature électronique
n’était
pas encore concernée, ni la transmission des pièces justificatives, obligatoire au
1
er
janvier 2019. La collectivité est censée passer le cap de la dématérialisation de la chaîne de
la dépense fin 201
8, mais la chambre relève qu’aucun document interne détaillant l’impact de
ce basculement pour l’organisation des services et leurs procédures ne permet d’apprécier la
substance des éventuels changements nécessaires, et encore moins les obstacles à surmonter.
La présidente du conseil régional a répondu aux observations provisoires que la signature
électronique des pièces comptables et leur transmission, ainsi que les pièces justificatives ont
démarré en juin 2018, conformément au calendrier prévisionnel et se poursuivent dans le reste
des services.
2.3.2
Une qualité des informations générales de mandatements à parfaire
Tous les fichiers de mandats (et de titres) ont été soumis à une série de tests à l’occasion
du présent contrôle. S’il n’en ressort pas d’anomalie
majeure (en montant ou en récurrence), la
chambre observe néanmoins que d’autres, certes plus secondaires mais continûment égrenées,
persistent au cours des exercices. Ainsi en est-il du caractère parfois problématique des
informations relatives aux tiers ou des libellés (ex. éléments de paie en charges sociales avec
des tiers en objet du mandat et un objet à peu près repris en libellé de tiers). De même,
l’utilisation de dates par convention fictives (ex. 25
décembre, 1
er
ou 8 mai) et de jours de week-
end
pour passer des écritures ne concernent pas que les opérations d’ordre. Enfin, les extractions
de données et donc les requêtes éventuelles de contrôle fondées sur les différents codes sont
sujettes à caution au vu de leur utilisation incertaine (ex. codes de banque). La collectivité devra
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
31
effectuer une revue pour vérifier la validité de tous ses codes, comme elle indique déjà le faire
pour les tiers (ex. codes
d’opération, inventaire, etc.).
La présidente du conseil régional a
répondu à ce constat que la mise en place de la dématérialisation de la chaîne comptable a été
l'occasion de revoir l'ensemble du processus de mandatement ainsi que les codifications
associées.
La chambre rappelle l’obligation de la collectivité de four
nir au comptable une qualité
d’information suffisante dans ses mandats de paiement (article D. 4342
-3 du CGCT).
2.3.3
Des informations relatives à l’engagement des dépenses non fiables
L
’analyse des pièces justificatives a montré que
les dates de réception sont parfois
calculées non pas à partir de la da
te d’arrivée de la facture dans la collectivité, mais
de celle
d’arrivée dans la direction concernée. À défaut d’exhaustivité, il n’est pas possible de
déterminer le caractère transversal (entre directions) ou non de cette pratique, ni de la quantifier
au regard de tous les mandatements. De plus, les dates d’engagement comptable portées aux
fichiers de mandats sont manifestement erronées
pour une part significative d’entre elles. Sur
la base d’un
sondage analytique de tous les mandats au chapitre 011 en 2016, il a été compté
20 % de mandats avec une date postérieure au point de départ du délai, pour 22 % du montant
total. Sept directions sur les vingt apparaissant dans ces mandatements ont des engagements
erronés pour un tiers au plus du total mandaté par leurs services. La région a indiqué que ce
décalage va être résorbé dans le cadre de l'obligation de dématérialiser les factures :
la date de
réception sera celle du dépôt par le prestataire sur la plateforme Chorus.
2.3.4
Des délais de mandatement et de paiement à raccourcir
Le précédent contrôle avait mis en évidence le non-respect des délais de mandatement
et de paiement réglementaires. Le présent contrôle montre que la région ne maîtrise toujours
pas ses délais malgré le renforcement de la réglementation depuis 2013.
Un contrôle plus approfondi a été mené à partir des fichiers de mandats en 2013 et 2016,
pour vérifier les délais de mandatement et de paiement et estimer le coût théorique des intérêts
moratoires obligatoires que la collectivité aurait dû payer. L’analyse a montré que seuls deux
-
tiers des mandats de fonctionnement sont émis dans les délais réglementaires et à peine la
moitié en investissement (cf. annexe 4)
. De plus, aucune évolution positive n’est lisible sur la
période. Une analyse par direction montre que les retards sont dus aux deux plus grosses
émettrices de mandats : les lycées (DL) et le patrimoine (DPI).
Le dépassement des délais de paiement et leur coût théorique ont été calculés par la
chambre à partir du fichier des mandats 2016, sur une hypothèse basse. Seuls ont été pris en
compte les mandats pour lesquels la collectivité avait indiqué un délai réglementaire de 30 jours
(pour exclure les mandats hors marchés et les mandats annulés) et pour lesquels la date de
réception de la facture était indiquée
14
. En fonctionnement, seuls les mandats du chapitre 011
ont été pris en compte. Le taux des intérêts légaux retenu est de 8 % (en toute rigueur, 8,05 %
14
Le périmètre des mandats n’est donc pas exactement le même que celui pour le calcul du dépassement du délai de mandatement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
32
en 2016). Aucun retraitement ou vérification de la réalité du délai indiqué dans le fichier n’a
été effectué (sauf exception d’un délai de paiement de 20 jours p
our un fournisseur exclu de
l’échantillon). Le coût global des dépassements de délai serait donc de près de 500
000
€ en
2016. Si on considère qu’un retard de plus d’un mois peut s’expliquer par des raisons
indépendantes de la volonté de la région, il rest
e que le coût du dépassement de moins d’un
mois est de près de 400 000
€. La chambre note toutefois que les retards de paiement
peuvent
être également dus au comptable. Pourtant, les intérêts moratoires payés par la région ont été
extrêmement faibles en 2015-
2016 et, d’une façon générale, pendant la période sous
-revue.
Face à ce constat, la présidente du conseil régional a répondu que le délai global de paiement
(qui comprend le délai inhérent au poste comptable) s’améliorait sur l'ensemble de la période
observée, passant de 35,07 jours en 2013 à 30,56 en 2017, avec une prévision 2018 sous le seuil
réglementaire de 30 jours.
Même à considérer que les retards relevés aient été marginaux, comme le soutient la
région, la chambre rappelle le caractère obligatoire, de plein droit et sans formalité de la part
du fournisseur lésé, du mandatement des intérêts moratoires, lesquels sont dus en toutes
circonstances et ne peuvent faire l’objet d’un abandon, même explicite, par les tiers concernés.
Recommandation n°
7 : Respecter les délais de paiement conformes aux dispositions en
vigueur (décret n° 2013-269 du 29 mars 2013 relatif à la lutte contre les retards de
paiement dans les contrats de la commande publique).
2.4
La tenue générale des régies
La région compte à ce jour 24 régies (16 à titre principal et 8 sous-régies). Dix sont des
régies de recettes en lien avec la compétence transports et les autres concernent tant la billetterie
culturelle que des objets comme la restauration. Le total des opérations 2017 atteignait près de
5,22
M€. La collectivité n’a jamais effectué de contrôle des régies, se reportant sur le seul
comptable,
lequel n’en a vérifié que quatre (en 2006, 2008, 2009 et 2011)
.
Aucune régie n’a été
contrôlée depuis le début de la période sous revue (2012-2017).
La chambre souligne les modalités de fonctionnement insatisfaisantes de ces régies. À
défaut de logiciel spécifique fourni par la collectivité, elles s’appuient sur des maquettes de
tableurs en partie double, qu’elles ont reçues du poste comptable. Or, l’absen
ce de
normalisation (identifiant unique, règles de nommage, etc.) empêche un contrôle efficace. Dans
sa réponse aux observations provisoires, la région confirme qu’elle n'a pas effectué de contrôles
comptables sur place de ses régies et que le contrôle interne pourrait en être amélioré. Elle
annonce un plan d'action en ce sens, dans le cadre de la certification des comptes, entre fin 2018
et mi-2019, avec notamment une «
normalisation
» des outils concernés.
La chambre note que cette multiplicité des régies est récente mais cela
n’explique pas
l’abandon de tout suivi réel par les acteurs en cause. Le fait que seul le poste comptable se soit
occupé,
a minima
, de leur contrôle n’est pas satisfaisant
. Il appartient également à
l’ordonnateur
,
conformément à l’ar
ticle R. 1617-17 du CGCT qui précise que les régies sont
soumises à son contrôle, de dimensionner les contrôles en fonction des risques propres à chaque
régie. Cette disposition est la traduction du lien hiérarchique entre ordonnateur et régisseur
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
33
(article R. 1617-3 du CGCT) qui donne au premier le pourvoir de nomination du second. Les
régies d’avances et de recettes constituent un facteur de risques de fraudes que la collectivité
ne saurait ignorer.
Recommandation n°
8 : Contrôler régulièrement les régies (article R. 1617-17 du code
général des collectivités territoriales - CGCT).
2.5
Le suivi des satellites de la région
2.5.1
Une cartographie des entités liées qui doit gagner en profondeur
À la demande de la chambre, la région a fourni une « cartographie périmètre large »
valable au regard du financement reçu au cours des trois derniers exercices. Ce document
liste
les entités concernées en trois « tranches » successives : une première comportant celles pour
lesquelles elle dispose de la majorité du contrôle ou d’une influence
notable, une deuxième
portant celles pour lesquelles elle dispose d’un contrôle partagé (établissement public, syndicat
mixte et groupement d’intérêt public) et une troisième listant celles qui sont subventionnées
pour un montant supérieur à 300 000
€ au cours de l’exercice.
La chambre considère que cet outil, seul descriptif produit, est trop succinct pour valoir
efficacement cartographie des entités liées. La distinction entre contrôle partagé et un ensemble
agrégeant contrôle majoritaire et influence notable est inopérante. La frontière entre la première
branche et l’idée d’influence notable repose sur une appréciation subjective quand la sous
-
catégorie « majorité de contrôle » peut emporter des conséquences juridiques.
Si les directions métiers de référence figurent bien sur cette liste, tous les éléments
financiers (part du capital, valeur en date du 31 décembre, etc.) permettant une évaluation y
manquent. Un classement sur le seul fondement du dernier exercice ne paraît pas pertinent en
termes de maîtrise de risques. Ces derniers sont, par nature et par construction, pluriannuels et
peuvent donc glisser entre des exercices comptables différenciés (public/privé, au 1
er
janvier ou
non) et des cycles économiques distincts suivant les secteurs d’intervention
.
Enfin, la chambre note également l’absence complète de référence à d’éventuelles
filiales ou co-entreprises desdites entités, alors que cette information est essentielle dans
l’éventualité d’un apport en capital ou de subventions versées, dès lors que la
collectivité devra
notamment s’assurer de la régularité et de la finalité dudit versement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
34
Participations régionales de plus de 100 000
€ en 2017 dans des SEM & SPL
Source
: CRC d’après
le CA et la « cartographie périmètre large » de la collectivité ; valeur de la participation
au 31 décembre
2017 en millions d’euros
; SEM & SPL à participation majoritaire en gras
L’annexe du compte
administratif 2017 établissant la liste des organismes dans lesquels
la collectivité a pris un engagement financier (article L. 4313-2 du CGCT), porte mention de
36 entités concernées par des participations au compte 261 « titres de participations », dont 15
en secteur d’habitation à loyer modéré.
À quoi s’ajoutent les titres immobilisés dans le cadre
de placements budgétaires conférant un droit de propriété, à hauteur de 10,34
M€
pour cet
exercice.
La région indique qu’au travers de la démarche de certification, un plan d'actions
tendant à une cartographie précise des risques financiers nés des satellites a démarré en mai
2018, avec une livraison attendue en juin 2020.
2.5.2
Un contrôle des satellites à renforcer
2.5.2.1
Le suivi par les élus
L
es dispositions du CGCT relatives aux sociétés d’économie mixte
(SEM) et aux
sociétés publiques locales (SPL)
imposent la production d’au moins un rapport annuel par les
élus siégeant aux instances des sociétés en cause. La chambre observe
qu’ils
se bornent en
l’espèce
à reprendre les éléments des documents produits par ces organismes.
Par exemple, pour la sociét
é publique régionale de l’abbaye de Fontevraud (SOPRAF)
,
l
es rapports pour 2012, 2013 et 2014 sont très brefs et ne permettent pas clairement d’identifier
quelles sont les décisions marquantes prises en
conseil d’administration (CA)
. Pour 2014, une
partie
des chiffres présentés concerne l’ensemble de l’abbaye
, dans laquelle interviennent
quatre organismes
, ce qui ne permet pas aux élus régionaux d’identifier les éléments portés par
la seule SOPRAF. Le rapport ne permet pas non plus de savoir que le CA a déc
idé l’adhésion
à un groupement d’intérêt économique (GIE) et quelles sont les conséquences d’une telle
décision. Pour 2016, les décisions marquantes prises par le CA sont présentées et la liste des
principales réalisations (travaux) est établie, mais sans aucun élément chiffré.
SEM régionale
77,62%
10,6
M€
SPL
régionale
96,47%
1,4
M€
SOPRAF
60%
0,2
M€
SPL Environnement et
biodiversité Beautour
68,75%
0,1
M€
SAEM Vendée
12%
0,4
Me
SAMOA
5%
0,1
M€
Le Voyage à
Nantes
5%
0,1
M€
participations minoritaires
SEM/SPL
0,5
M€
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
35
Les rapports d’administration et de gestion de la société ne permettent
pas
d’identifier
les charges de personnel réelles de la société
. Ils n’
expliquent ni la redevance au GIE de
1,77
M€
, ni comment les « autres immobilisations corporelles » sont passées de 448 685
€
au
31 décembre 2015 à 1 968 528
€
au 31 décembre 2016. Ainsi, les rapports présentés par les
administrateurs ne permettent pas à l’assemblée régionale de se prononcer en connaissance de
cause sur le mandat de ses représentants au CA de la SOPRAF.
Pour l
’agence régionale (
SEM et SPR)
, les rapports d’activités sur les exercices 2014 à
2016 listent de façon détaillée les actions menées par les deux entités sans aucune information
sur le coût de ces actions, sur leur a
pport à l’économie régionale ou sur leur évaluation
éventuelle. Les seules données financières sont fournies par une présentation simplifiée des
comptes de résultat et du
bilan qui ne peut être reliée à l’activité desdites entités. En outre, alors
que la SEM a été recapitalisée à hauteur de 2,7
M€ en 2017, le rapport d’activité 2017
communiqué à la chambre ne le mentionne pas.
La chambre rappelle à la collectivité qu’elle doit chaque année garantir la complète
information des élus régionaux sur les sociétés (SEM, SPL) dont elle est actionnaire,
conformément aux dispositions en vigueur (articles L. 1524-5 et L. 1531-1 du CGCT). Elle
rappelle
l’attention portée par le juge administratif à la qualité de l’information
fournie aux élus,
lesquels peuvent demander
15
le rapport d'activité annuel complet de chaque société et les
documents financiers et comptables
16
, à peine d’illégalité de la délibération.
Par ailleurs,
l’
information contenue dans les rapports des délégataires de service public
est elle aussi insuffisante au regard des dispositions en vigueur (article R. 1411-7 du CGCT).
La chambre constate
que c’est la commission permanente qui se prononce en matière
de délégation de service public.
Cependant, ces délégations de l’
assemblée délibérante à la
commission permanente ne privent pas la première de ses attributions
17
. Au surplus, ces
délégations sont sans incidence sur le niveau d'information que chaque élu de l'assemblée
délibérante est en droit d'exiger. Or, la chambre a relevé, dans le cas de son contrôle de la
SOPRAF une déficience, en ce domaine
18
.
L
a région s’est engagée à tenir compte des remarques de la chambre lors de la
commission consultative des services publics locaux de 2019
afin d’
apporter une information
exhaustive à l’assemblée
délibérante
, ajoutant qu’il était
répondu «
avec diligence aux
demandes des élus
».
2.5.2.2
Le suivi technique et administratif
En matière de suivi technique et administratif, il existe au sein des services une mission
de contrôle de gestion assurée par un agent de la direction financière qui effectue des travaux
sur la base de trois outils : un fichier
d’analyse financière Excel principalement destiné aux
gestionnaires et chargés de programmes non spécialistes, un outil internet de collecte des
15
CE
29 juin 1990, Commune de Guitrancourt, n° 68743 ; CE
10 juillet 1996, Coisne ; CE
23 avril 1997, ville de Caen.
16
A été jugée insuffisante l'information apportée aux conseillers amenés à se prononcer sur le rapport écrit de la SEML, conformément à
l'article L. 1524-
5, dès lors que l’exécutif a refusé
de porter à la connaissance d'un conseiller municipal, qui l'avait demandé, le rapport d'activité
annuel complet de cette société et les documents financiers et comptables la concernant. TA Paris, 27 novembre 1996, Aubry. Voir également
CE, 4 juillet 2012
, « Communauté d’agglomération de Chartres Métropole et a. c/ comm
une de Mainvilliers et a. », n° 352417).
17
CE, 2 mars 2010, « Réseau ferré de France », n° 325255.
18
Contrairement à ce qui a été présentés aux élus membres de la commission permanente : un
projet culturel et artistique n’a pa
s été défini au
plus tard au 30 avril 2015
; le délégataire s’est vu verser une subvention annuelle de fonctionnement et une aide à l’équipement
; les contraintes
de service public imposées ne sont pas présentées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
36
comptes sociaux, de calcul et de notation, ainsi que la cartographie « périmètre large » précitée.
Concernant cette dernière, même la présentation schématique qui en est faite, à destination des
élus notamment, ne permet pas
d’appréhender de manière
intelligible les enjeux financiers en
cause.
La chambre note que la collectivité n’a pas été en mesure d’étayer l’effectivité d’
un
processus homo
gène de dialogue de gestion à l’
endroit de ces entités liées, quelles que soient
les directions
. Elle n’a pu fournir que des éléments de
méthodologie visant à permettre aux
directions métiers de réaliser une analyse financière de premier niveau de façon autonome,
-
sans que rien n’atteste le fait que lesdites directions s’en soient toutes saisies,
-
et a indiqué
que des formations interne
s d’analyse financière avaient été dispensées.
Sur la période contrôlée, les opérations portées par l
’agence régionale (
SEM et SPR)
pèsent 49 % du total des opérations sous mandats, soit environ 88
M€ pour
six opérations (les
investissements liés à la recherche par exemple).
Les contrôles menés en 2018 par la chambre sur les structures financées par la région et
gérant l’abbaye de Fontevraud ont montré des déficiences récurrentes.
Ainsi, aucun état détaillé des biens immobiliers et mobiliers mis à disposition des
structures gérant l’abbaye (SOPRAF et SASU)
par la région
n’a été établi. Or, la
collectivité a
investi depuis 2012 plus de 20
M€
dans
l’hôtel
-
restaurant et la chaufferie. En l’absence
d’inventaire physique an
nuel sur
la période sous revue, la collectivité n’est pas en mesure de
déterminer quels sont les biens qui lui appartiennent sur le site, ni
de s’assurer qu’aucune sortie
frauduleuse ne soit advenue.
La chambre appelle la collectivité à évaluer précisément les risques financiers de
l’ensemble de ses entités liées et à en constater les conséquences dans ses états financiers,
notamment au regard de ses engagements hors bilan. La présidente du conseil régional
s’y est
d’ailleurs engagée, dans sa réponse aux observations provisoires, sur la base d’un plan d’actions
à horizon 2020.
Par ailleurs, la région peut passer des marchés sans mise en concurrence ni publicité
avec la SPR et la SOPRAF à la condition qu’elle exerce sur ces sociétés un contrôle analogue
à celui qu’e
lle a sur ses propres services. Interrogée sur le point de savoir comment est garantie
en son sein l’existence de ce contrôle analogue, la collectivité n’a pas été en mesure de répondre.
La région doit donc clarifier les processus internes permettant d’att
ester la réalité de ce contrôle,
conformément à la jurisprudence
19
. Elle a d’ailleurs annoncé dans sa réponse, la redéfinition du
règlement intérieur de la SOPRAF portant sur le contrôle analogue
.
Recommandation n°
9 : Garantir la complète information des élus régionaux au regard
des sociétés (SEM, SPL) dont la collectivité est actionnaire, conformément aux
dispositions en vigueur (articles L. 1524-5 et L. 1531-1 du CGCT).
19
Cf. CAA Bordeaux, 18 juillet 2016, req. n° 15BX00314 ; CE, 6 novembre 2013, n° 365079, Marsannay-la-Côte (Commune), société
publique locale d'aménagement de l'agglomération dijonnaise (SPLAAD) ; CJUE, 29 novembre 2012.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
37
Recommandation n°
10 : Évaluer les risques financiers, pour la collectivité, relatifs aux
entités liées,
afin d’en consta
ter les conséquences dans les états financiers (directive
2006/46/CE du 14 juin 2006).
2.6
Les relations avec les associations
2.6.1
Des financements nombreux
Sur la base d’un rapprochement entre la base de tiers de la collectivité et ses fichiers de
mandats, la chambre relève que la région a versé, entre 2012 et 2017, près de 1,2
Md€
aux
associations. Plus de la moitié de ces versements se font au titre des subventions (635,01
M€
,
dont 288,70
M€
de subventions d’équipement),
étant observé que parmi elles, environ 10
M€
sur la période ont été imputées sur des comptes inadéquats afférents à des personnes publiques
(cf. partie fiabilité des comptes).
Poids des subventions au sein des versements aux associations
Source
: CRC d’après les fichiers de mandats de la région
; en euros
Les
services chargés des lycées et de l’apprentissage sont les premiers gestionnaires de
dossiers d’associations, avec près de 690,82
M€ payés entre 2012 et 2017, ceci en raison des
contributions obligatoires que versent la collectivité en ce domaine.
Trois associations du secteur de la formation reçoivent plus de 5
M€
par an, une
quinzaine dépasse le million et une soixantaine plus de 100 000
€. Les dix premiers grands
comptes bénéficiaires de subventions ont concentré 152,98
M€ de versements en
tre 2012 et
2017.
35%
34%
40%
41%
40%
38%
27%
28%
29%
31%
29%
31%
19%
21%
25%
25%
29%
28%
19%
16%
6%
3%
2%
3%
0
40
80
120
160
200
2012
2013
2014
2015
2016
2017
montant en M€
contribution obligatoire
(c/655-656)
subv° fonctionnement
(c/657)
subv° équipement
(c/204)
autres (achats de
presta
°…)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
38
Poids des grands comptes associatifs
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Var° an
asso
≥
5
M€
/ an
montant
47,54
42,92
21,46
12,00
14,47
18,61
-17%
nb
3
3
3
2
2
3
0%
asso
≥ 1
M€
/ an
montant
66,36
63,53
38,41
27,51
29,82
36,01
-12%
nb
12
13
11
9
9
12
0%
asso
≥ 0,1
M€
/ an
montant
86,05
78,97
54,65
46,49
51,17
55,25
-8%
nb
72
65
65
61
67
66
-2%
Source
: CRC d’après les fichiers de mandats de la région
2.6.2
Des subventions importantes appelant un suivi resserré
Les subventions dont le montant annuel en numéraire dépasse la somme de 23 000
€
prévue par le décret n° 2001-495 du 6 juin 2001, donnent lieu de manière obligatoire à la
conclusion d’une convention précisant les objet, durée, montant, modalités de versement et
conditions d'utilisation de la subvention. Depuis 2012, en moyenne 563 associations différentes
ont bénéficié de subventions dépassant annuellement le seuil de 23 000
€ impliquant un
conventionnement, soit 52 % des versements à
l’ensemble des
associations. La chambre a tenté
d’appréhender le suivi opéré par la région sur les acteurs associatifs subventionnés. Pour vérifier
le respect des obligations en la matière, il lui a été demandé de produire un état de ces
conventionnements, sur la base d’une liste de 42 bénéficiaires d
istincts
20
ayant reçu 83,25
M€
de subventions cumulées entre 2012 et 2017. 90 % de ces
associations relèvent d’un suivi
de la
direction de l’apprentissage, le reste, des directions chargées de la culture, des lycées, de la
communication.
En réponse, la collectivité a fourni un tableau des seules données financières, sur la base
d’une requête construite pour l’occasion qui détaille les numéros de programme, de dossiers,
de sessions pour chaque versement effectué et permet de suivre les sommes restant à payer. En
revanche, e
lle n’a pas pu communiquer un état exhaustif des conventions en raison de la
multiplicité des dossiers concernés et en l’absence d’outil interne de suivi récurrent
. Les
services ont cependant indiqué que tout projet de délibération de versement de subvention doit
être appuyé d’un projet de convention avant passage en commission permanente, ce qui
garantirait le respect des obligations afférentes au seuil des 23 000
€.
Or, la chambre relève que même dans l’hypothèse où un do
ssier de subvention serait
bien systématiquement accompagné des pièces requises, les seuls 42 tiers visés en l’espèce ont
généré 3 113 dossiers sur la période. Elle
observe, sur la base des données transmises, l’extrême
éclatement des dossiers de subventio
ns concernés, alors même qu’il ne s’agit ici au principal
que de grands comptes, ce qui rend les recherches par tiers particulièrement difficiles et
empêche tout suivi réel au fil de l’eau, sauf à automatiser ledit processus. Au surplus, cet
émiettement de
s dossiers empêche la tenue d’un contrôle efficace et accroît les risques d’erreurs
ou de fraudes. Enfin, parmi ces dossiers, 977 résultent d’instructions initiées avant 2012
; ce
qui signifie que par construction, pour un tiers des dossiers en cause, une part de leur
documentation physique se trouve désormais aux archives de la région, indépendamment même
du fait qu’ils soient encore vivants. Au demeurant, 20
% des dossiers en question sont encore
20
Identifiés
en croisant les mandats et la base de tiers de la collectivité
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
39
en activité avec des restes à payer et 6 % ont plus de trois ans. La chambre constate ainsi que
les dossiers de subventions connaissent une vie pluriannuelle parfois suffisamment ancienne
pour qu’un risque de perte de mémoire quant aux dispositions initiales existe et que le suivi
lui-même en devienne complexe. Elle appelle par suite à une revue des modalités de suivi en
ce domaine.
Le contrôle par la chambre de deux des dix associations qui bénéficient le plus des
subventions régionales, à savoir l’ARIFTS et CCO,
révèle des défauts structurels dans le suivi
régional des concours alloués aux associations.
La chambre appelle l’attention de la collectivité sur les nouvelles obligations
réglementaires
21
concernant l’information sur le site internet de la collectivité des bénéficiaires
de subventions au-delà de 23 000
€ avec les données essentielles de la convention de subvention
associée (objet, montant nature, période et conditions de versement), trois mois à compter de la
date de signature de la convention.
La région a répondu que la mise en œuvre de ces nouvelles
dispositions nécessitera une réflexion de toutes les directions concernées pour la mise à
disposition des données en cause dans les délais impartis.
La chambre souligne en outre l’utilité
de disposer d’une vision claire et consolidée des engagements au vu de
s constats précédents.
Elle note que les élus régionaux auraient tout intérêt à disposer annuellement d’une information
consolidée des grands comptes associatifs, indépendamment des secteurs d’intervention.
CONCLUSION
La chambre constate que le fonctionnement des services est resté trop longtemps cloisonné et
que les directions, maîtresses de leurs domaines propres, peinent à converger efficacement
dans les procédures. Ce constat se retrouve en matière de données, lesquelles ne sont presque
jamais ni homog
ènes ni robustes à l’échelle globale de la collectivité. Les satellites de la région
ne font pas l’objet d’un suivi suffisant. Ces défauts ne permettent pas de bien évaluer les
résultats atteints par rapport aux objectifs fixés, ni de garantir une bonne maîtrise des risques.
Ces derniers concernent tous les champs des politiques menées et dépassent le seul cadre
financier. Il est ainsi révélateur qu’aucun dossier documentaire permanent partagé n’existe
entre services, alors pourtant que la collectivité est en interaction avec des dizaines de milliers
de tiers chaque année.
3
LE SUIVI ET
L’
EXECUTION DES POLITIQUES
Le contrôle précédent avait fait état d’insuffisances dans le pilotage et le suivi des
compétences exercées, notamment dans le domaine de l’action éc
onomique. En 2018, dans les
domaines examinés par la chambre, ce constat reste valable.
21
Décret n° 2017-779 du 5 mai 2017 relatif à l'accès sous forme électronique aux données essentielles des conventions
de subvention et l’arrêté
du 17 novembre 2017 relatif aux conditions de mises à disposition des données essentielles des conventions de subvention, pris en application
de l’article 18 de la loi n°
2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
40
3.1
Le contrôle de l’action économique
En 2017, les dépenses de développement économique de la collectivité atteignaient
170
M€ (à 80
% en investissement), pour un total
cumulé d’
environ 870
M€ depuis 2012.
Sur
cette période, près de 8 900 tiers ont bénéficié à différents titres
d’achats de prestations
(de
conseil et d’accompagnement), de subventions, d’aides ou de prêts. Le précédent contrôle avait
porté sur les dispositi
fs d’aide à la création d’entreprises, avec des recommandations
sur le
respect des
conditions d’octroi d
es avances remboursables, le suivi des retombées territoriales
et l’
évaluation des dispositifs en place. Les observations de la chambre en ce domaine
n’
ont
cependant été suivies que de peu
d’effets
.
L’effectif des agents chargés du développement économique (périmètre resserré d’aides
aux entreprises)
est resté stable sur la période sous revue (une trentaine d’agents), malgré
l’évolution de l’organigramme
: en janvier 2012, cette politique était rattachée à la direction
« économie, emploi et innovations
», au sein de la DGA également chargée de l’enseignement
supérieur et de l’emploi, alors qu’au 1
er
janvier 2018, elle dépend de la DGA entreprise,
innovation et international
, incluant l’agriculture et es affaires internationales. Avec ce nouveau
périmètre, l’évolution rétrospective n’est plus la même, la collectivité passant d’une quarantaine
d’agents en début de période à 60 agents en 2018
.
3.1.1
Des défaillances
structurelles dans l’encadrement et le suivi des financements
aux entreprises
3.1.1.1.1
Le prêt régional de redéploiement industriel (P2RI)
Le P2RI est un
dispositif de prêt créé lors de la crise de 2009 avec l’objectif affiché
d’apporter aux PME un complément aux financements bancaires pour surmonter des difficultés
de trésorerie. Destiné aux entreprises
«
performantes et bien gérées, disposant de compétences
métiers fortes, pouvant présenter un caractère stratégique et en capacité de s’
engager sur un
projet de développement à moyen terme
», il est subordonné à l’octroi d’un prêt complémentaire
par un
pool
bancaire.
Lors de son précédent contrôle, la chambre avait relevé que loin de ne bénéficier qu’à
des entreprises performantes, bien gérées et aux difficultés passagères, les P2RI avaient été
attribués à des entreprises structurellement en difficulté, bien qu’elles n’eussent pas été
juridiquement qualifiées comme telles. Ce contrôle de 2012 ayant porté sur un dispositif initié
en 2009, la
chambre n’avait pu en tirer des conclusions générales sur cette politique.
Le présent contrôle a identifié, sur le fondement des fichiers des mandats 2009-2017,
180 entreprises bénéficiaires de P2RI
22
depuis 2009, pour un capital prêté de près de 34
M€
(13,20
M€ de 2009 à 2011 et 20,61
M€ de 2012 à 2017). Face à cela, le
schéma régional de
déve
loppement
économique
d’innovation
et
d’internationalisation
(SRDEII)
indique
206 entreprises bénéficiaires pour un total de 36
M€.
22
i.e. mandats au compte 2748 libellés « P2RI » ou prêts de redéploiement industriel.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
41
Cet écart résulte vraisemblablement des insuffisances de bases de données
précédemment décrites. En l’espèce, les entreprises
concernées par des libellés de mandats
imprécis ont été exclues du périmètre des bénéficiaires. De plus, il arrive que la région vote
l’attribution de P2RI à une entreprise alors que la banque ne l’a pas encore fait. À noter qu’en
cas de refus de cette de
rnière, le P2RI n’est pas attribué mais la région l’intègre dans ses
statistiques
–
soit au moins quatre entreprises entre avril 2014 et septembre 2016. À la fragilité
des données s’ajoute une différence méthodologique dans le suivi des tiers en cause
, dans la
circonstance d’entreprises ayant reçu plusieurs fois un P2RI, notamment suite à une reprise.
Devant le changement de personne morale, la collectivité clôt le dossier et recrée un nouveau
bénéficiaire dans sa base de tiers, ce qui est sur ce point logique mais allonge la liste visée aux
précédents paragraphes. Cette interprétation stricte de la notion de bénéficiaire, juridiquement
exacte, induit le risque de ne pas connaître et de ne pas pouvoir retracer tout le processus de
financement. Aussi, et dès lors que la pratique des PR2I porte sur des entreprises souvent
fragilisées, la chambre a retenu le principe
d’une continuité de l’activité économique,
même en
présence
de personnes morales distinctes, s’appuyant en cela sur la jurisprudence judiciaire
la
plus récente sur les procédures collectives
23
.
Pour déterminer le nombre d’entreprises ayant fait l’objet de défaut de paiement définitif
(liquidation judiciaire), plusieurs données ont été croisées
24
, lesquelles ne permettent pas
d’assurer un
recensement exhaustif, mais donnent un ordre de grandeur minimal. Il en ressort
que 48 entreprises ayant obtenu 10,8
M€ de prêts ont été placées en liquidation judiciaire
jusqu’en 2017, soit plus d’u
ne entreprise sur quatre. Au 31 décembre 2016, les restes à
recouv
rer s’élevaient à 9,1
M€ en capital et 1,2
M€ en intérêts. À
ces sinistres au titre des P2RI
stricto sensu peut s’ajouter un sinistre au titre d’une avance remboursable en faveur d’un
e
société industrielle
d’un montant de 5
M€ attribuée en 2012
. Aux pertes liées aux mesures de
sauvegarde judiciaire, s’ajoutent des demandes de réaménagement de dette suite à des
difficultés financières (
trois dossiers d’entreprises
dans ce cas ont par exemple été présentés à
la commission permanente du 30 septembre 2016).
Sans remettre en cause le bien-fondé de cette politique, la collectivité reconnaît
l’ampleur
des défaillances (cf. SRDEII p. 52). De même, dans un audit commandé par la
nouvelle majorité sur ces aides, il a été
relevé que plusieurs dispositifs faisaient l’objet de
critères d’attribution trop imprécis voire, pour les P2RI, «
trop flous
».
La chambre peut en conclure, au regard de l’i
mportance des pertes, que les prêts ne sont
pas attribués seulement à des entreprises « performantes et bien gérées » qui rencontrent des
difficultés passagères, mais bien à des organismes en difficultés plus structurelles. La présidente
du conseil régional
a indiqué sur ce point avoir modifié depuis 2016 les conditions d’attribution
et de suivi des prêts attribués.
Le contrôle a montré que le contenu des rapports présentés aux élus en commission
permanente ne donne pas toujours une image fidèle de la réalité des bénéficiaires. Dans au
moins trois cas, correspondant à un montant global de prêt de 1,56
M€,
le rapport passe sous
silence le fait que l’entreprise pour laquelle un P2RI est proposé succède à une entreprise en
redressement ou en liquidation judicia
ire qui avait déjà bénéficié d’un prêt qu’elle n’a pas
remboursé.
23
cf. CA Chambéry, Chambre civile, Arrêt du 15 octobre 2013, Rép. général nº 13/01693 ; Cass. com., 13 janvier 2015, pourvoi n° 13-27.868.
24
Soit conjointement les restes à recouvrer au 31 décembre 2016 (pas sur les exercices antérieurs) et les libellés de fichiers de titres de 2012 à
2017 contenant les termes « LJ » ou « liquidation judiciaire », la région émettant un titre de remboursement en cas de liquidation judiciaire.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
42
La chambre
s’est intéressé
e
aux trois premières entreprises bénéficiaires de prêts d’un
million d’euros
, sans se prononcer sur l
’
opportunité de ceux-ci.
L’u
ne opère en secteur
industriel, une autre dans l’impression de magazines et catalogues et la troisième est une
société
offrant du conseil et de l’ingénierie pour les collectivités et les acteurs privés (alors que ce type
de financement n’était prévu que po
ur les PME)
. L’information contenue dans les dossiers
les
concernant au sein des services régionaux ne garantit pas que tous les prêts aient été versés dans
l’intérêt stratégique du territoire. D’ailleurs, la chambre relève que seules les réponses que ces
entreprises lui ont apportées dans le cadre de la contradiction ont permis d’obtenir des éléments
d’explication, partiels, quant à l’attribution de ces financements
.
3.1.1.2
L
es plateformes régionales d’innovation (PRI)
Le précédent contrôle avait émis deux réserves sur la politique des PRI :
l’absence
d’objectifs clairs ou de liens directs avec «
l’innovation
» et la faiblesse de la participation des
entreprises. Il relevait en outre l’absence de lisibilité de la politique et l’éparpillement des
financements, sans
compter les risques juridiques (conflits d’intérêts pour des entreprises à la
fois participantes d’une PRI et prestataires de celle
-
ci, dépassement du plafond d’aide autorisé).
Les observations de la chambre n’ont guère eu d’effets sur la politique région
ale, qui
n’a pas connu d’inflexion majeure
jusque récemment. Sur le fondement des paiements de la
collectivité, les coûts de ce dispositif peuvent être évalués à au moins 42
M€ de 2012 à 2017
25
.
Le suivi des PRI par la collectivité a été minimal. La région ne disposait
d’aucune
cartographie pluriannuelle des PRI et des risques associés et se reposait sur les bilans et comptes
de résultat simplifiés adressés par les organismes, alors que les conventions au titre des PRI
prévoyaient
l’envoi d’un bilan des actions menées et le suivi d’indicateurs
26
.
L’audit commandé en 2016 par la collectivité pour évaluer les PRI a noté que
«
l’essentiel de la documentation a été collecté auprès des PRI dès lors que peu d’éléments
d’information étaient disponibles au sein des services de la collectivité régionale
» et confirmé
les analyses de la chambre de 2012, ajoutant
l’absence de cadrage initial, l’hétérogénéité des
PRI, l’absence de mesure d’impact, la quasi
-absence des documents exigés par les conventions
et la dépendance aux subventions publiques
des organismes en cause au point de s’interroger,
comme la chambre en 2012, sur la possible irrégularité de ces subventions.
La politique des PRI a été abandonnée, sous ce nom, par la nouvelle majorité, et le
financement resserré. Sur 29 structures anciennement porteuses de PRI, 13 ne sont plus
subventionnées en 2019 selon la région.
À noter qu’au
compte administratif, 24
M€
d’
autorisations de programme au titre des PRI (programme 1404) ont été annulées sur un stock
de 57
M€ au 1
er
janvier 2016.
La chambre souligne qu’en n’ayant jamais pris le soin de mener une étude robuste et
homogène sur l’impact territorial de ses dispositifs, la collectivité ne s’est jamais assurée de
l’absence de distorsion de concurrence que ceux
-ci généreraient.
25
Hors tableau des financements aux associations membres des PRI si le libellé des mandats ne porte pas explicitement sur l’obj
et PRI (ex.
association Clarté) et hors subventions à Technocampus. Par suite, les données calculées sont une estimation basse.
26
À nouveau, la chambre souligne que la collectivité ne peut s’appuyer sur son SI financier pour les montants engagés dans les
PRI, comme
l’illustrent les mandats concernés, près de 2,5 fois supérieurs aux données identifiées à partir de requêtes sur
Astre (42,8
M€ contre 17,4
M€).
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
43
3.1.1.3
La qualité des justifications d’aides et la réalité du suivi
A.
Le suivi technique
Le contrôle sur pièces et sur place a conduit à examiner un échantillon significatif de 42
dossiers d’aides aux entreprises. Les dossiers
contrôlés représentent, pour ce qui concerne les
prêts, environ la moitié des montants attribués annuellement entre 2012 et 2017 et 36 % du
montant des prêts versés depuis 2009. Sur ces 42 dossiers, 22 étaient en liquidation judiciaire.
Les cas des entreprises concernées ne sont qu’une illustration de plusieurs carences structurelles
en matière de contrôle et de suivi des aides sous différentes formes, sans prétendre à
l’exhaustivité
.
Poids de l’échantillon au sein des dossiers de la collectivité
2009*
2010*
2011*
2012
2013
2014
2015
2016
2017
cumul
total c/2748
6,50
10,39
2,97
10,60
11,36
12,45
6,55
11,59
7,61
80,01
total dossiers
1,19
0,79
0,28
6,25
4,92
5,00
2,48
5,50
2,20
28,60
dossiers / total
18%
8%
9%
59%
43%
40%
38%
47%
29%
36%
dont LJ
1,19
0,79
0,28
6,25
4,67
0,15
0,20
13,53
Sources : fichiers des mandats et titres + état des RAR 2016
Les dossiers examinés sur place se sont révélés très insuffisants et seuls 2 % contenaient
les éléments requis pour le suivi des aides versées.
Qualité du suivi des dossiers d’aides aux entreprises
Source
: CRC d’après l’examen d’un échantillon de 42 dossi
ers
12%
12%
29%
52%
33%
2%
88%
88%
71%
48%
33%
98%
v1 in situ : dossiers gestionnaires
complet
incomplet
83%
88%
57%
69%
60%
5%
17%
12%
43%
31%
19%
95%
existence d'une
demande d'aide
formulée par
l'entreprise
existence de pièces
d'instruction de la
demande par les
services
existence de pièces
d'instruction par les
services après
versement de l'aide
déclaration d'aides de
minimis renseignée
charte de
conditionnalité /
contrat de progrès
exhaustivité des pièces
de suivi exigées par la
convention
v2 : compléments autres services
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
44
Les échanges avec les services ont montré que les dossiers mis à disposition étaient les
dossiers des « gestionnaires » administratifs, disjoints de ceux des chargés de mission qui
organisent la prise en charge politique des demandes. Cet éclatement des dossiers implique
l’absence totale de dossier permanent par bénéficiaire et des fonds de dossiers éclatés, sans mise
en commun à un moment ou à un autre (même l’archivage est séparé). Par suite, il est permis
de douter sérieusement de la possibilité mêm
e d’opérer matériellement un suivi satisfaisant
. La
collectivité avait déjà eu connaissance de cette défaillance
par l’audit
qu’elle avait commandé
en ce domaine.
Après rapprochement des dossiers de gestionnaires et des fonds de dossiers des chargés
de mission, la chambre souligne
l’absence de conformité des processus réellement mis en
œuvre par rapport aux règles que la collectivité s’est elle
-même fixées, ainsi que la
méconnaissance des risques auxquels elle s’expose, en matière de fraudes en tou
t genre,
d’atteinte à la probité et de distorsion de concurrence.
Le
s documents de suivi exigés par les conventions d’octroi de prêts ne sont jamais
fournis à la collectivité (ex. tableau de bord trimestriel). Ne figure quelques fois au dossier de
suivi qu’une
lettre indiquant au bénéficiaire qu
’il pourr
ait lui être demandé des informations à
titre uniquement statistique. Les analyses financières que la collectivité est censée faire sont
absentes
, avec l’excuse d’une analyse des banques ou OSEO/BPI suffisante e
n soi, alors que le
risque pris par les institutions financières est nettement plus faible que celui porté par la
collectivité. Il n’existe pas, sauf exceptions motivées par les caractéristiques du dossier, de notes
aux élus préalables à l’octroi du prêt.
Les échanges avec les services ou chargés de mission ont
confirmé le caractère « automatique
» de l’octroi de prêt.
Selon
la collectivité, ces dysfonctionnements découlent d’une organisation inopérante
:
la direction était auparavant organisée en fonction des filières ; elle
l’e
st maintenant en deux
pôles (entreprises, enjeux macro-économiques). Selon elle, les agents chargés des relations avec
les entreprises possèdent une expertise financière et comptable qu’ils peu
vent mettre en
application sur ces dossi
ers, ce qu’ils ne
pouvaient faire auparavant. Toutefois cette explication
organisationnelle ne justifie ni la tenue de dossiers éclatés et incomplets ni l’absence d’un suivi
ex post
conforme aux stipulations conventionnelles. En outre, la chambre relève que la
collectivité emploie 6,9 ETP gestionnaires chargés du suivi en plus de ses achats de prestations
d’instruction, elles
-mêmes nombreuses
et qui appelleront d’ailleurs une
attention particulière
au regard du RGPD.
B.
Un exemple de défaut majeur de suivi
Fin 2014, une entreprise spécialisée dans la transformation de viande, et implantée dans
le
nord de la région, a bénéficié de 120 000 € de subvention et 320
000
€ de prêt avec
remboursement différé, par deux décisions du conseil régional Pays de la Loire du
23 décembre
2014, auxquelles s’ajoute la charte de conditionnalité.
La convention qui octroie la subvention comporte des erreurs manifestes (résultat d’un
copier-coller malencontreux
) au point de rendre nulle l’efficacité de stipulations majeures et
notamment les obligations du bénéficiaire.
La collectivité a décidé de mettre en place le maximum d’aides autorisées par la
législation, en associant une subvention et un prêt. En contrepartie
l’entreprise bénéficiaire
s’engageait à
la création de nouveaux emplois en contrat à durée indéterminée au terme d'un
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
45
programme de trois ans. La rédaction de cet engagement est ambiguë au regard du calendrier :
le point de départ de la création d’emplois est antérieur de seize mois à la signature de la
convention. Le résultat était ainsi déjà acquis au moment de la signature et non conditionnel.
Le caractère factice de l’engagement ressort d’ailleurs à la lecture du contrat de progrès.
En dépit des stipulations conventionnelles prévoyant un contrôle régional sur pièces et
sur place, aucune vérification n’a été conduite et aucune preuve de suivi n’a pu être produite.
La collectivité a donc payé près d’un demi
-
million d’euros sans s’assurer de la véracité des
déclarations du bénéficiaire. À ce jour, il appartient encore
à la collectivité d’entamer des
actions pour récupérer les indus.
La présidente du conseil régional
a répondu aux observations provisoires qu’un tel
dysfonctionnement ne serait selon elle plus possible, les aides à l'embauche s’appuyant
désormais sur justificatif de recrutement, avec récupération des sommes indûment versées
lorsque les objectifs ne sont pas atteints.
C.
Le suivi par les élus
En 2012, la collectivité avait institué la c
ommission régionale d’évaluation
et de suivi
des aides (CRESA), avec pour mission
d’évaluer les aides publiques rég
ionales versées aux
entreprises
et d’
examiner la bonne réalisation des engagements pris par le bénéficiaire, afin de
formuler un avis. La chambre relève
que l’activité de cette commission a été particulièrement
limitée entre 2012 et 2014 et que seuls trois dossiers d’entreprises ont été examinés.
Cette
struct
ure n’a pas été renouvelée
après le changement de majorité.
3.1.1.4
Conclusion sur les aides économiques
La chambre relève que les dysfonctionnements qu’elle avait déjà soulevés elle
-même à
l’occasion de son contrôle précédent, ont été signalés de nouveau à la collectivité par l’audit
commandé en décembre 2016, sans qu’il en soit pour le moment tiré de conséq
uence
organisationnelle pertinente. Ses constats sont donc
restés sans effet, à l’exception de ceux
relatifs au provisionnement. Au regard du recouvrement des sommes dues, la collectivité ne
peut se contenter des actions entreprises par le poste comptable, même si ce dernier en a bien
la mission, et qu’il importe d’établir un plan d’action pour maîtriser tous les risques auxquels
elle pourrait avoir à faire face. Enfin, la chambre insiste sur la nécessité pour la collectivité
d’évaluer périodiquement l’impa
ct territorial de ces dispositifs économiques, y compris en
termes d’atteinte à la concurrence
.
Le code général des collectivités territoriales (article L. 1511-
1) dispose d’ailleurs que
la région établit chaque année avant le 30 mars «
un rapport relatif aux aides et régimes d'aides
mis en œuvre sur son territoire au cours de l'année civile
[…]
par les collectivités territoriales
et leurs groupements
».
Ce document a en l’espèce été présenté au conseil régional le
18 octobre 2018 pour les exercices 2016 et 2017.
Recommandation n°
11 : R
enforcer les procédures de suivi en matière d’action
économique, en amont et en aval des financements, et assurer l’exhaustivité et
l’homogénéité des dossiers de versements au
x tiers (articles L. 1511-2, R. 1511-1 à
R. 1511-3 du CGCT).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
46
3.1.2
Le pilotage régional du développement économique
3.1.2.1
Le cadre d’intervention
Le contenu et les objectifs du schéma régional de développement économique
d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) sont fixés par les articles L.
4251-13 à 20 du
CGCT. Le SRDEII a été voté lors de la session des 14, 15 et 16 décembre 2016, dans le délai
imparti par l’article L.
4251-14. Alors que le CGCT impose une concertation uniquement avec
les EPCI, les métropoles et, dans le cadre d’une «
présentation et une discussion en CTAP, avec
les organismes consulaires et le chambre régionale d’économie solidaire
», la collectivité a
choisi,
sous l’ancienne
majorité, une concertation plus large englobant les entreprises et
d’
autres acteurs économiques. Cette ouverture a cependant eu un coût non négligeable et le seul
recours à un cabinet de conseil pour une «
mission d’accompagnement pour la définition et la
mise en œuvre d’une méthodologie de concertation externe pour l’élaboration d’une stratégie
économique régionale dans le cadre de la loi Notre
», soit
l’organisation et l’animation des
réunions, a coûté 95 430
€
en 2016.
Son contenu est sans réelle surprise, avec un écart substantiel entre le soutien au
commerce rural et celui aux filières aéronautique et navale, en passant par la promotion de
l’égalité homme
-femme conformément aux dispositions du CGCT. À titre de comparaison, le
SREED
(schéma régional de l’économie et de l’emploi durables –
déclinaison locale du SRDE
–
schéma régional de développement économique) portant sur la période 2011-2016 portait sur
des thèmes finalement très proches.
La méthode exposée dans le SRDEII pour le soutien à l’activité économique
vise à
s
implifier le régime d’aides, éviter les effets d’aubaine,
mettre en place une évaluation, instaurer
une doctrine de
soutiens conditionnés à l’atteinte d’objectifs chiffrés fixés sur une base
annuelle, en privilégiant systématiquement aux subventions les prêts, avances remboursables
et garanties. La chambre constate un écart entre
l’affichage
et la réalité, notant que la collectivité
est intervenue, en contradiction avec sa doctrine de soutien, pour sauver certaines entreprises
en 2017. La présidente du conseil régional
indique qu’elle n’a utilisé qu’une fois le règlement
européen dit de « sauvetage des PME en difficulté » pour octroyer un prêt court terme de
600 000
€ en 2017.
Quoi
qu’il en soit,
la chambre rappelle la nécessité pour la région
d’appliquer dans les faits la méthode dont elle s’est elle
-même dotée, tant en matière de suivi
que d’évaluation
a posteriori
.
3.1.2.2
La reprise des anciennes compétences des départements
La collectivité indique que la suppression de la compétence économique des
départements
n’a pas eu de conséquence directe sur
ses services : les agents des agences
départementales ont été intégrés à la Société publique régionale et sont char
gés de l’animation
de proximité dans les territoires.
La collectivité a repris la plupart des outils des départements (ex. aides à la création
d’entreprise, financement des pôles de compétitivité ou des technopoles) sauf quelques
-uns qui
doublonnaient son action (ex. fonds d’avances remboursables du
département de la Sarthe).
Elle a affirmé se substituer à eux pour le s
outien à l’immobilier d’e
ntreprise, par voie de
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
47
convention avec les EPCI, conformément au SRDEII. En revanche, les départements ont
conservé la compétence tourisme. Selon elle,
la loi NOTRé n’a pas organisé pour le
développement économique de transfert de compétence des départements vers la région mais
un arrêt de la compétence économique des premiers, soit donc une absence de transfert de
charges et de produits.
La chambre rappelle toutefois que la collectivité a bénéficié du FSER (fonds de soutien
exceptionnel à destina
tion des régions) instauré par l’article 149 de la
LFI 2017 d’un montant
de 27,66
M€ (imputé au compte 74718) dans des conditions d’ailleurs discutables (cf. enjeux
financiers ci-après).
A.
Les enjeux financiers
La région estime à 29,15
M€
le surcroît de dépenses liées au transfert des compétences
des départements en matière de développement économique, chiffre qui se rapproche des
données transmises par les départements en 2016, lesquels évaluaient leurs dépenses
d’intervention économique à 26
M€ en 2014, hors dépenses de personnel.
En réalité, cette
correspondance est le fruit de la volonté d
’afficher
un volume de dépenses de développement
économique prédéfini entre 2016 et 2017 pour bénéficier du montant maximal du fonds de
soutien exceptionnel aux régions (FSER), soit 27,66
M€.
L’
instruction
a montré que cette hausse n’était pas essentiellement due au transfert de
compétences (cf. annexe 5). En effet, près de 9
M€ proviennent de la hausse de financement
versés à OSEO / BPI dans le cadre du plan national des investis
sements d’avenir (fonction 94),
près de 4
M€ proviennent d’une subvention d’équipement au commissariat à
l’
énergie atomique
(fonction 94), 9,6
M€ proviennent de financements au titre du plan national pour la
compétitivité et l’adaptation d
es exploitations agricoles et 3
M€ au titre du PDRR2 –
programme développement rural au titre du FEADER (fonction 93). Il
est de plus vérifié qu’il
s’agit de dépenses d’investissement versées en 2017 au titre d’obligations 2015 ou 2016,
sachant que pour des dépenses d’investissements, il n’y a pas de rattachements. Les dépenses
au titre du
plan de compétitivité et d’
adaptation des entreprises (PCAE
) ont fait l’
objet de deux
appels de fonds de l’ASP, chargé du paiement des
aides aux agriculteurs, les 20 février 2017 et
13 novembre 2017.
L’analyse des subventions d’investissement aux personnes privées n’a pas permis
d’établir q
ue la collectivité avait augmenté son volant de subventions en raison du transfert de
compétences : la hausse des montants ou du nombre de bénéficiaires ne peut en être ni déduite
ni corrélée.
Deux séries de hausses de dépenses peuvent cependant être liées à la loi NOTRé.
D’une
part l
’augmentation des
subventions à la SPR entre 2016 et 2017 à la suite de la reprise des
chargés de mission des anciennes agences, pour laquelle la hausse 2016/2017 est un peu plus
élevée que le montant 2014 des subventions aux agences départementales (4,7
M€)
27
.
Néanmoins, il existe un doute
sur le fait que la région n’ait pas avancé une partie de ses dépenses
2018 en 2017. En effet, alors que les années précédentes elle comptabilisait en N+1 les factures
arrivées en décembre, en 2017, ces factures ont été comptabilisée
s l’année même, pour
plus de
3
M€. L’absence de procédure de rattachement en bonne et due forme des produits et charges
27
Année de référence pour les départements, dans les données transmises à la région.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
48
(et plus largement de permanence de méthode pour les
mandats de fin d’exercice) a ainsi permis
à la collectivité de présenter un volume de dépenses 2017 non-comparable avec celui des années
antérieures.
À cela s’ajoute l’acquisition de parts
de la SEM Alter Eco auparavant financée par
le Maine-et-Loire pour un montant de 1,19
M€ (cf. ci
-après).
La chambre en conclut que la collectivité a utilisé les imprécisions des dispositions
législatives qui n’exigeaient pas des région
s
qu’
elles justifient de la réalité de la hausse de
dépenses liées aux transferts, mais d’une simple hausse constatée aux comptes administratifs
2016 et 2017, pour bénéficier du montant maximal du FSER.
En réponse aux observations provisoires, la collectivité a indiqué avoir entamé un travail
visant à rattacher à l'exercice budgétaire concerné les dépenses liées à la convention annuelle
de prestations de services de l'agence régionale, dans le cadre de la démarche de certification
des comptes.
B.
La participation des départements dans les SEM/SPL à vocation économique
Dans son article 133, la loi NOTRé fait obligation aux départements de céder, avant le
31 décembre
2016, plus des 2/3 de leurs parts dans les SEM et SPL dont l’objet social
relevait
d’une compétence que la loi ne leur attribuait plus
, obligation rappelée par les circulaires des
22 décembre 2015 et 3 novembre 2016 et confirmée par la jurisprudence administrative (CE,
n° 397364,
Assemblée des départements de France
, 12 mai 2017). En Pays de la Loire, quatre
SEM remplissaient cette condition : Alter Eco, Laval Mayenne Aménagement (LMA), société
d’équipement et de c
onstruction de la Sarthe (SECOS) et une SAS patrimoniale.
À ce jour, seule la SEM Alter Eco a fait l’objet d’une
modification de capital, sans être
conforme à la loi NOTRé. En effet, par délibération (tardive) du 6 février 2017, le département
de Maine-et-Loire a cédé 53 000 actions de la SEM à la région et aux EPCI du territoire. Selon
la délibération du 7 juillet 2017 du conseil régional
, il s’agissait d’une première étape, puisque
le nombre de parts cédées est inférieur aux 2/3 des parts détenues par ce département (avec
60 % des 200 000 actions détenus, les 2/3 concernés signifiaient 79 200 actions à céder). Sur
les 53 000 actions cédées, la région en a acquis 19 000, pour un coût de 1 188 830
€
soit 9,5 %
du capital. Selon le BODACC du 6 février 2018, le département de Maine-et-Loire restait DG
et président du CA de la SEM, la région, vice-président. Le département occupe donc encore
une place prépondérante au sein d’une SEM pour laquelle il n’est plus compétent.
Quant à
LMA, le département de la Mayenne détenait 25,20 % des actions, la ville de Laval et
l’agglomération ayant chacune 25,20
%. Dans un courrier du 26 septembre 2016 au conseil
régional, le président du département indiquait «
Une recapitalisation de LMA est actuellement
envisagée. Une entrée au capital de la Région de cette SAEM est attendue
». Aucune suite n’y
a été actuellement été donnée. Le capital de cette société reste donc à ce jour lui aussi non
conforme aux obligations découlant de la loi NOTRé.
Interrogée sur ce point, la collectivité a indiqué s’être engagée
à renforcer la
capitalisation des SEM départementales ou syndicats mixtes exerçant un
e activité d’immobilier
d’entreprise,
si
son intervention permet de préserver l’équilibre territorial régional. Elle précise
que dès lors que les aides immobilières relèvent du bloc communal (article L. 1511-3 du
CGCT), elle entend inscrire son intervention en cohérence avec les compétences dévolues aux
EPCI, en conventionnant avec ces dernières. Elle confirme être sollicitée dans deux cas de
figure : en substitution du département (Alter-Eco pour le 49, SECOS pour le 72) ou dans le
cadre d’un af
fichage institutionnel (Loire-Atlantique et Mayenne
). Selon son analyse, il n’y a
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
49
pas de difficulté juridique pour une participation de sa part au capital d’une SEM multi activités
dès lors que la SEM a dans son objet des activités qui relèvent de sa compétence. Cependant,
selon les dispositions du code de commerce et notamment celles applicables aux sociétés
anonymes (et donc aux SEM), les droits des actionnaires sont indivisibles et les droits de vote
sont liés et proportionnels au montant du capital détenu. Cela rend impossible le fléchage du
capital régional sur les actions de développement économique et de dissocier les droits de vote,
mais autorise la détermination de l’apport en capital en fonction de la part d’activité que ce
domaine représente. Par ailleurs, pour les SEM exerçant de multiples activités, dont certaines
relèvent de la compétence du département, ce dernier peut conserver la totalité de ses actions.
La présidente du conseil régional a répondu
qu’elle prenait
acte de la préconisation de
la chambre, indiquant que l'obligation posée par la loi NOTRé incombe en premier lieu aux
départements. Ces derniers indiquent quant à eux
que la loi n’a pas prévu d’obligation de rachat.
La chambre souligne que la jurisprudence la plus récente du Conseil d
’État exclut la
participation d'une collectivité au capital d’une SPL si celle
-ci n'exerce pas l'ensemble des
compétences sur lesquelles porte l'objet social de la société
28
. Il s’ensuit la nécessité d’une sortie
des départements du capital des sociétés en cause. Pour celles qui sont multi-activités, la chambre
appelle les parties à passer en revue leurs participations, sous réserve d’une analyse précise de
leurs compétences.
Recommandation n°
12 : Se rapprocher de tous les acteurs concernés pour mettre en
conformité le capit
al social des SEM d’action économique aux dispositions en vigueur
(loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République) et à la jurisprudence
3.2
La maîtrise des actions scolaires
La collectivité dispose de par la loi d’une compétence large en matière de lycées, à
l’exclusion
de la gestion
des personnels enseignants qui sont agents de l’État. En 2017, l
a région
employait 2 546 agents des lycées (mesurés en équivalents temps plein rémunérés). Les
dépenses concernant les lycées (fonction 22) atteignaient 293
M€,
pour 56 % en
fonctionnement. Le total cumulé depuis 2012 atteint 1,83
Md€, parmi lesquels 889
M€ ont
généré l’inscription d’un actif à l’inventaire. Sur toute la période, près
de 7 400 tiers ont
bénéficié à différents titres de versements de la région en ce domaine.
3.2.1
Un suivi des investissements à renforcer
3.2.1.1
La programmation des opérations
La première programmation scolaire prévisionnelle sur la période (exercices 2011 à
2016) portait un montant d’investissement estimé de 460
M€
et 430 opérations. La collectivité
a lancé en 2015 un recensement exhaustif des besoins auprès des EPLE, parallèlement au travail
de la direction du patrimoine et de l’immobilier (DPI) d’identification des enjeux de
28
Conseil d’État, 14 novembre 2018, req n°405628, 405690 SMADC / SEMERAP
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
50
maintenance et de performance énergétique. Dès sa réalisation, cette cartographie des besoins
est appar
ue insuffisante devant les enjeux démographiques, l’INSEE estimant que les publics
lycéens originellement prévus en 2013 à horizon 2025 seraient atteints dès 2016. Par suite, une
étude démographique et une étude capacitaire au regard du bâti scolaire et de son occupation
(avec un livrable attendu fin 2019) ont été lancés en 2016 pour définir précisément les capacités
d’accueil actualisées d’une centaine d’EPLE.
Des surcoûts ont été observées sur les opérations récentes,
à l’image des malfaçons et
des travau
x complémentaires au lycée Mandela à Nantes, dont l’opération globale a atteint un
peu plus de 75
M€.
Dans ce contexte, la collectivité
s’est
doté
e d’un référentiel de sobriété
architecturale, technique et économique qui vient d’être finalisé et qui guide
les projets de
construction et de rénovation.
La collectivité prévoit une enveloppe de 780
M€
d’ici à 2024 pour l’immobil
ier des
lycées (cf. partie 5.2) pour faire face notamment a
ux augmentations d’effectifs nés d’une
démographie dynamique. Le PPI des lycées 2018-
2024, qui n’existe pas en tant que tel comme
document politique officiel, mais comme outil interne de projection, comprend 40 % de
création de places supplémentaires, 40 %
d’amélioration de la performance énergétique
notamment dans les internats, 10 %
d’amélioration de l’environnement de travail des agents
régionaux, pour la restauration par exemple, et 10 %
d’accompagnement des projets
pédagogiques. La collectivité précise que cette trajectoire sera désormais revue annuellement,
au regard des priorités. À ces travaux et études
s’ajoute, dans la perspective d’une revue
semestrielle,
la construction d’un outil
de gestion immobilière des établissements publics
locaux d’
enseignement (EPLE), en cours avec le centre d
’études et d’
expertise sur les risques,
l
’
environnement, la mobilité et l
’
aménagement (CEREMA) afin de permettre une prospection
financière plus robuste. La chambre ne peut
qu’engager la collectivité à approfondir
le dialogue
de gestion concerné
, en n’hésitant pas à s’en saisir pour améliorer toutes les insuffisances
relevées ci-après en matière de suivi des actions scolaires.
3.2.1.2
Le suivi des biens scolaires
L’analyse des donné
e
s d’inventaire par la chambr
e a conduit à détailler la valorisation
des investissements scolaires par département et par EPLE, en distinguant les biens non
rattachables à un lycée. Ces derniers représentent environ 300
M€
au 31 décembre 2017, soit
12
% du total des biens scolaires répertoriés à l’inventaire (cf. annexe
6).
À cela, la collectivité a répondu n’avoir jamais mené une telle étude, mais considère que
les chiffres sont cohérents. Elle a précisé que les biens non rattachables correspondent aux
véhicules, mobiliers, outillages techniques et matériels informatiques scolaires qui, jusqu’au
1
er
janvier 2018, n'étaient pas individualisés
-
biens issus de fiches génériques sans possibilité
de lier mandats et lycées. Elle a confirmé ne pas vérifier que les biens meubles scolaires
propriétés régionales sont correctement recensés dans l’inventaire des EPLE, n’avoir aucune
visibilité ni sur les outils utilisés, ni sur la fiabilité des bases de données. Pour les biens cédés
ou sortis de l
’
actif, elle a confirmé ne pas toujours être informée de la mise au rebut des
équipements par les établissements, mais précise avoir entamé ce travail de suivi, par une
démarche dite des 3R : réemploi, revente, réforme.
Elle indique également qu’u
n travail de
« récolement de ces données sera opéré dans le cadre de la mise en place d'un inventaire
physique, en vue de la démarche de certification des comptes. »
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
51
La chambre constate que la collectivité reste démunie face aux éventuelles sorties
frauduleuses
de biens mobiliers scolaires lui appartenant et qu’elle ne s’est pas organisée pour
la détecter ni lutter contre ce phénomène. Le risque de détournement de biens publics
n’est donc
pas à ce jour maîtrisé.
La chambre observe également qu’à
ce jour la
collectivité n’a jamais essayé de se
rapprocher des EPLE et de leurs agents comptables pour recenser et suivre ses biens, alors
même qu’elle leur a notifié dès 1993 qu’elle souhaitait conserver la propriété de tous les biens
mis à disposition, en applicat
ion de l’article L.
421-
17 du code de l’éducation
. Or, ces derniers
font partie du domaine privé de la collectivité (article L. 2112-1 du code général de la propriété
des personnes publiques) et doivent figurer tant à l’inventaire physique des EPLE qu’à
l’
inventaire comptable de la région.
Dans un objectif de
vérification de l’exactitude et de l’exhaustivité des surfaces utilisées
en matière d’immobilier scolaire, la collectivité s’est dotée d’un système de gestion
informatisée du patrimoine (plans et surfaces de
l’ensemble des parcelles et des bâtiments
, dont
les relevés des réseaux enterrés depuis novembre 2014 qui devraient être achevés en 2018) avec
une mise à jour continue sur la base des
dossiers d’ouvrage exécutés
de chaque opération
d
’investissement immobilier achevée
. La DPI mobilise un technicien à plein temps pour les
données de cette base qui est également accessible aux autres directions et aux établissements.
En matière d’
assurance immobilière, la DPI transmet annuellement aux assureurs la liste des
surfaces de tous les bâtiments sur tous les sites, sachant que les stipulations contractuelles
prévoient que les valeurs de surface utilisée servant de base au calcul de la prime sont
approximatives, avec une marge de 10 % (soit pour les lycées 10 % de 1,85 millions de m²).
3.2.1.3
Le suivi des demandes de matériel et des avances en investissement
L’instruction des demandes d’équipement par les EPLE est réalisée via le logiciel
PAREO pour les lycées publics. Cet outil, ouvert aux EPLE et servi
ces de l’État compétents,
est un point d’échange potentiellement précieux entre la collectivité et les acteurs du monde
éducatif, riche d’une information très détaillée sur les besoins scolaires. Pour autant,
il peut être
critiqué pour deux motifs. Le prem
ier renvoie à la configuration métier de l’outil, lequel
suppose une validation multiple de tous les inspecteurs pédagogiques régionaux éventuellement
concernés par les demandes, ce qui allonge le délai de traitement.
Si l’intérêt
de consulter
l’autorité a
cadémique est indéniable, ce
circuit interne de décision n’a pas en soi vocation à se
matérialiser dans l’outil d
e la région, au risque de ralentir le traitement des dossiers. La
collectivité a d’ailleurs indiqué qu’il est prévu de faire évoluer cette fonc
tionnalité en 2019. La
seconde critique renvoie à l’absence totale d’interfaçage entre PAREO et ASTRE, ce qui
suppose là encore une ressaisie des données et une perte potentielle
d’informations
importantes.
S
’ajoute
à cela la multiplicité des libellés désignant les EPLE dans les fichiers de la collectivité,
ce qui appelle une standardisation des identifiants sur la base des codes tiers et de ceux de
l’Éducation nationale.
La chambre constate un suivi insuffisant des dépenses au titre des avances sur
immobilisations (compte 236), lequel
n’est
ni exhaustif ni même à maille resserrée, ainsi que
l’admettent
des services concernés. S
’
y
ajoute un problème d’imputation com
ptable pour une
partie d’entre elles (
« fonctionnement ») dan
s l’hypothèse où les libellés seraient exacts, ce qui
reste incertain à l’issue du contrôle
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
52
La présidente du conseil régional
a d’ailleurs confirmé qu’un nombre important de
décomptes ne lui a jamais été retourné malgré les efforts de ses services. Elle estime que
l'absence de transmission des factures par l'établissement ne signifie pas que la dépense n'ait
pas été réalisée, mais plutôt que le dossier a été
égaré. Elle rappelle qu’elle n’est pas l’
autorité
hiérarchique des gestionnaires et agents comptables, et dispose de peu de leviers de contrainte
dans les cas de gestion défaillante.
La chambre insiste sur la nécessité pour la collectivité
de disposer d’informations
exhaustives, homogènes et robustes pour ses investissements en EPLE,
à l’image d’un
inventaire actualisé,
l’appelant à une approche proactive et continue vis
-à-vis des acteurs de
terrain, lesquels ont eux aussi des obligations en la matière.
Le rectorat a d’ailleurs répondu
qu’il ne manquera pas de relayer cette alerte auprès des
établissements.
Recommandation n°
13 : Se rapprocher des ordonnateurs et agents comptables
d’établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) pour garantir la bonne tenue
de l’inventaire des biens de la région mis à leur disposition (instruction M71, et M57 à
compter du 1
er
janvier 2019, pour la collectivité et M9-6 et article R. 421-64 du code de
l’éducation pour les EPLE)
.
3.2.2
Une information sur les financements obligatoires à améliorer
La comparaison des montants de mandats de dotations de fonctionnement versées aux
EPLE et des données ouvertes publiées sur le site régional fait ressortir des écarts (cf. annexe 6).
C
es différences résultent du fait qu’en matière d’affichage de politiques scolaires
(données
ouvertes notamment) la collectivité affiche les
montants d’autorisations d’engagement et non
les sommes effectivement payées. Or, une information claire et exacte à l’endroit du public
suppose que la collectivité précise exactement les bases et modes de calcul et qu’elle garantisse
leur homogénéité.
La
collectivité s’app
uie sur la prestation de conseil décrite précédemment pour suivre
les dépenses de fonctionnement des EPLE. Elle précise que les fluides, premier poste de
dépenses de fonctionnement, fon
t l’objet d’une enquête spécifique
(cf. partie suivante), pourtant
la c
hambre relève l’absence de garantie quant à la qualité et l’exhaustivité des données à ce
niveau. Le coût moyen de prise en charge des filières de formation
n’est pas identifié
, dès lors
que la
mise en œuvre de la
réforme du cadre budgétaire et comptable des EPLE ne permet plus
une analyse fine par filière
, et que l’
enquête sur les coûts filières que la région a lancée en 2017
n’a eu qu’u
n faible taux de retour. Pour autant, le nombre
de prise en charge par filière est bien
différencié pour le calcul de la dotation annuelle avec un montant forfaitaire par élève de 50
€
quelle que soit la filière
, auquel s’ajoute un
montant par élève échelonné entre 43
€
et 1 651
€
selon la filière (générale et tertiaire, industrielle, hôtellerie-restauration, audiovisuelle).
En ce qui concerne les coûts moyens des filières de formation, la présidente du conseil
régional précise que la réforme du cadre budgétaire et comptable (RCBC) des EPLE ne permet
plus une analyse fine de ces coûts par filière, notant que sa demande de ré
actualisation n’avait
pas reçu de suite favorable des autorités académiques.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
53
La chambre estime
que le défaut d’analyse fine des coûts par filière par la collectivité
ne permet pas d’assurer la justesse de la dotation annuelle de fonctionnement (DAF) versé
e aux
établissements scolaires de sa compétence, appelant tous les acteurs à une participation active
à ce processus d’objectivation.
Recommandation n°
14
: Se rapprocher de l’autorité académique et des EPLE pour
f
iabiliser l’analyse des coûts par filière de formation
afin de garantir la justesse des
dotations de fonctionnement versées (articles L. 421-11 et R. 421-58 du code de
l’éducation)
.
3.2.3
Des économies possibles dans la gestion des fluides des lycées
3.2.3.1
Les modes de gestion des fluides prévus par les textes en vigueur
La pratique la plus courante tend à considérer l’EPLE comme le responsable de la
fourniture de combustible (P1) et de
l’entretien courant
des installations de chauffage (P2) et la
région comme le responsable de la mise à disposition de l’outil de productio
n et son gros
entretien (P3). Or, cette dernière peut décider de gérer directement, à son niveau, le chauffage
et les marchés énergétiques. En effet, la collectivité de rattachement est investie de la
mission
et de son organisation (et non plus seulement de son financement) par la loi de 2004
29
.
Contrairement à ce que soutient la région, qui s’appuie sur une jurisprudence ancienne qui
n’est
plus pertinente,
elle n’a pas à solliciter, lorsqu’elle entend assurer la mission directement à son
niveau, l’accord du conseil d’administration des EPLE. De même, elle peut décider d’organiser
les marchés au travers d’un groupement de commandes, ce qui suppose de sa part un processus
incitatif.
En cas de refus de participation d’un EPLE, elle peut réduire la dotation obl
igatoire à
hauteur de la réduction des charges permise par le marché mutualisé. En effet, cette dotation
correspond au coût moyen constaté pour une période donnée et non aux coûts variables des
EPLE du fait de volontés particulières de leur organe délibérant
30
.
3.2.3.2
État des lieux régional de l’organisation des fluides au sein des EPLE
À ce jour, la gestion des fluides au sein des EPLE
est propre à chacun d’eux
.
M. Auxiette, ancien président, a, sur ce point, fait valoir une logique de responsabilisation des
che
fs d’établissement. Les lycées s’appuient sur l’expertise des services de la d
irection du
patrimoine immobilier (DPI), laquelle se renforce progressivement depuis quelques années.
Dans les faits, les postes P1, P2 et P3 sont gérés de manière différenciée, avec de réelles
incitations en faveur des groupements, nés
ad hoc
et restant éclatés, et des expérimentations
parallèles mais non convergentes, le tout dans un contexte de marché de fluides dérégulé (sortie
des tarifs régulés de vente, TRV).
En 2014, les EPLE ont été incités à rejoindre le group
ement d’achat de gaz de l’u
nion
des groupements d
’
achat public (UGAP). En 2015, face à certains lycées sans solution
alternative aux TRV, le CR a organisé
un groupement d’achat ELEC
REGION 1 pour 13 lycées
et 11 autres bâtiments régionaux. Son bilan financier affiche un coût moyen global de
–
5 %
par rapport aux TRV, soit une économie estimée pour la totalité du marché à 0,15
M€
TTC. En
2016, la région a organisé un groupement et un accord-
cadre d’achat GAZ REGION 1
pour
29
Loi n° 2004-809, article 82
III.
30
Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, article 82 XI.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
54
44 lycées et les bâtiments régionaux, avec un écart de - 0,12
M€
par rapport aux prix UGAP.
Une relance de ces deux groupements est actuellement en cours
. Pour le gaz, l’accord cadre en
question concernerait 71 membres (70 lycées et la région elle-même)
pour l’équivalent de
85 700 MWh/an, soit environ 4,2
M€
, entre le 1
er
juillet 2018 et le 30 juin 2021. Pour
l’électricité, l
es adhésions sont en cours, avec un contrat du 1
er
janvier 2019 au
31 décembre 2021.
À ce jour, selon les estimations de la région, 70 à 80 % des lycées font réaliser la
maintenance de leurs installations de chauffage-ventilation soit par des contrats
a minima
(trois
passages par an, un
ramonage, pas de pilotage ni d’objectif de performance),
soit directement
par leurs personnels techniciens (avec externalisation des obligations réglementaires de
ramonage et de contrôles de combustion). Environ 20 % ont recours à des contrats avec un
contenu technique de maintenance plus complet requérant une plus forte technicité. Pour les
lycées neufs, la DPI fournit une assistance sur demande (trame de ma
rché d’exploitation
-
maintenance, analyse des offres pour les consultations), voire mène elle-même les consultations
initiales au moment de la construction. Elle expérimente en ce moment
une mission d’
assistance
à maîtrise d’ouvrage (AMO)
sur trois années pour l
’amélioration de la conception et de la
réalisation des installations thermiques, la mise au point des installations après réception et le
pilotage-exploitation-maintenance des inst
allations. À titre d’exceptions, la région
a lancé deux
expérimentations de marchés de performance énergétiques (MPPE), directement par la DPI. Le
premier notifié en décembre 2013, pour huit ans pour deux EPLE et un CFA, le second notifié
en octobre 2014, pour huit ans, en deux lots.
Le renouvellement des petits équipements (
jusqu’à
4 000
€) est réalisé par les lycées,
dès lors que la dotation comporte une part « aide à la maintenance du patrimoine immobilier ».
Au-delà, lorsque le remplacement procède de
l’obligation du propriétaire, la D
PI prend en
charge les travaux
au moyen d’un
fond
s annuel d’i
ntervention. Les MPPE y font exception, dès
lors que le P2, le P3 et le consommable sont intégrés au marché.
3.2.3.3
Adéquation de l’organisation actuelle et des ambiti
ons affichées de la région
La collectivité reconnaît des difficultés anciennes et récurrentes dans la collecte des
données de consommations des lycées. Au-delà de la question de leur autonomie juridique, des
disparités importantes persistent entre eux dans
l’organisation et la qualité du suivi,
lequel est
trop souvent limité au paiement des factures. Tout ceci explique le délai nécessaire pour établir
des bilans globaux de consommations. Celui relatif aux actions 2016 et 2017 est en cours. Il
ressort des ex
ercices antérieurs une baisse des consommations d’énergie fossile au profit des
énergies renouvelables, surtout grâce aux chaufferies bois et réseaux de chaleur urbains. Pour
autant, les usages électriques restent difficilement maîtrisés du fait des choix locaux
(restauration et outils pédagogiques), d’usages numériques croissants, de la généralisation
d’automatismes dans le bâtiment et de la généralisation de la ventilation mécanique
règlementaire. Cette difficile connaissance globale a poussé la région à
s’engager dans les
groupements d’achat d’énergie et à
reconsidérer, le cas échéant, la pertinence des subventions
complémentaires de fonctionnement aux EPLE. Cependant, l’exhaustivité de suivi apparaît
impossible à atteindre dans le cadre de l’organisation
actuelle.
La chambre note les efforts récents pour avancer vers une gestion économe des fluides
tout en constatant qu’ils atteignent leurs limites du fait d’une approche encore éclatée, laquelle
emporte un inconvénient majeur : un coût global des fluides encore élevé et mal connu pour la
collectivité, au travers de la dotation,
du fait de l’éclatement du marché en acheteurs peu armés
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
55
et aux besoins mal cernés. De plus
, les modalités en place n’empêchent pas les éventuelles
difficultés du fait de la cohabitation de deux maîtres d’ouvrages et deux entreprises distinctes,
aux intérêts divergents, pour une même installation technique. Au vu de tout ce qui précède,
des marg
es de manœuvre existent pour amplifier les économies. La gestion actuelle des P1 et
P2, née de la technicité particulière du sujet, offre une perspective
d’optimisation intéressante
.
Sa poursuite, voire la régionalisation approfondie de cette compétence, renvoie au rôle même
de la DPI, laquelle devra sans doute en devenir maître d’œuvre de plein droit.
S’agissant
des lycées publics, cette dynamique converge vers les objectifs de
performance économique et environnementale identifiés dans la lignée de
l’Agen
da 21 régional
et ceux de la feuille de route régionale sur la transition énergétique 2017-2021. Elle devra
s’appuyer
sur les outils de pilotage de la s
tratégie d’
investissement dans les lycées, et
notamment le référentiel de sobriété architecturale, technique et économique.
La chambre invite donc la collectivité à évaluer les modalités de rationalisation à moyen
terme de la gestion des fluides dans les lycées,
y compris sur la base d’u
ne reprise en directe de
cette gestion. Dans tous les cas, la dynamique de mutualisation des achats pourrait être accrue
dans les domaines pertinents pour générer des économies d’échelle bénéfiques à toutes les
parties.
À ces observations, la collectivité a indiqué s’être engagé dans un travail d’inventaire
de l'ensemble des compteurs principaux et sous compteurs, de consommation et de production
de tout son patrimoine. Elle précise que l'arrivée en septembre 2017 d'un énergéticien au sein
de la DPI a permis un renforcement de ses bases de données en la matière, notant que 2018 a
vu l'aboutissement de la récupération des données auprès des fournisseurs, des distributeurs et
des lycées, avec une grande fiabilité.
Recommandation n°
15 : Poursuivre la démarche de rationalisation de la gestion des
fluides au sein des EPLE en vue de générer des économ
ies d’échelle
.
3.2.4
Une formation pour adultes sur sites scolaires à clarifier
Si les
groupements d’
établissements de formation professionnelle pour adultes
(GRETA), structures sans personnalité morale, utilisent les locaux des adhérents, toutes les
charges doivent être co
mptabilisées et remboursées à l’EPLE
d’accueil,
pour éviter tout
transfert indu de charges à l’ac
tivi
té d’enseignement
. En
cas d’utilisation de locaux spécifiques,
les frais d’occupation se fondent sur les charges réelles de fonctionnement et d’entretien
31
. Les
budgets doivent être
établis à partir de taux d’utilisation horaires ou journaliers variable
s suivant
les éléments mis à disposition (salles banalisées, salles avec matériel de projection, avec
matériel informatique, etc.) et le comptage réel des prestations d’électricité ou de chauffage.
À ce jour, i
l n’existe pas de convention de mise à dispos
ition de locaux entre la région
et les GRETA, qui ne versent pas de loyer. La collectivité indique que les seules conventions
existantes seraient conclues entre le GRETA et les EPLE. Fin 2015, la région a demandé
communication desdites conventions aux EPLE pour en connaître la teneur (surface louée, clés
31
Conseil de la concurrence, Avis n° 00-A-31 du 12 décembre 2000 relatif à une d
emande d’avis présentée par la f
édération de la formation
professionnelle (FFP).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
56
de calcul du loyer, etc.). En
l’absence de réponse, elle n’a
depuis entamé aucune démarche, ni
tenté d’approcher ce sujet. Or, comme la collectivité l’indiquait elle
-même à cette occasion, son
double rôle de financeur obligatoire des lycées et d’acheteur de formations soumis aux règles
de la commande publique lui impose de mettre les financements aux GRETA en conformité
aux règles
en matière d’aides d’État.
La chambre rappelle que les opérateurs publics dispensateurs de formation, dont les
GRETA, ne doivent pas user d
’un
accès privilégié à des locaux de la collectivité ni bénéficier
d’
information ou de financement de cette dernière au détriment des opérateurs privés. Elle
l’alerte
sur la question des conventions et loyers entre elles et les GRETA comme sur la
nécessité de vérifier le bon remboursement des charges entre EPLE d’accueil et groupements,
lesquels affectent directement l’
exactitude de la dotation de fonctionnement.
Recommandation n°
16 : Vérifier la conformité des interventions aux règles de la
concurrence (livre IV du code du commerce) des GRETA dans les locaux de la région
et mettre en place les conventions et loyers requis (article L. 2125-1 du code général de
la propriété des personnes publiques).
3.3
La mise en œuvre des compétences transports (hors TER)
En 2017, les dépenses de transports de la collectivité hors ferroviaire atteignaient
111
M€, contre 14
M€ en 2016 et 20
M€ en 2012 (+
438 %).
3.3.1
Un récent transfert de compétence
La première étape du transfert de compétence pour les transports interurbains et
scolaires a débuté au premier trimestre 2016 par un travail technique entre la collectivité et les
départements
pour comprendre la diversité des modes d’organisation, établir le périmètre et
analyser les données budgétaires. Quatorze groupes de travail thématiques ont été constitués,
avec un calendrier allant jusqu’à 2025. La transition s’est opérée du 1
er
janvier au 31 août 2017,
avec délégation de la compétence transports interurbains aux départements afin de faire
coïncider la date d’exercice en propre de cette compétence avec celle
s des transports scolaires.
Enfin, le transfert des personnels départementaux des services transports à la région a été
effectif au 1
er
janvier 2018, avec un nouvel organigramme de la direction transport et mobilité
(DTM) incluant cinq nouveaux services de transports routiers de voyageurs (STRV).
3.3.2
Les charges transférées et les compensations versées
Ce transfert de compétences s’est accompagné d’un transfert de ressources des
départements vers les régions à hauteur de 25 points de la cotisation sur la valeur ajoutée des
entreprises (CVAE) à partir du 1
er
janvier 2017. Les régions qui perçoivent un surcroît de
fiscalité (en CVAE) en comparaison du coût des charges transférées versent aux départements
une attribution de compensation, ce qui est le cas en Pays de la Loire.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
57
Les coûts de fonctionnement pris en compte lors des
commissions locales d’évaluation
des ressources et des charges transférées (CLERCT) se fondent sur le montant moyen annuel
des trois années précédant le transfert de compétences, sur la base des montants inscrits dans
les comptes administratifs
-
2013 à 2015 pour les CLERCT provisoires tenues fin 2016. Ces
chiffres ont été réactualisés en 2017, sur la base des comptes administratifs 2016. Le transfert
s’est ensuite traduit dans les convention
s bilatérales région/départements.
Transfert des transports interurbains et scolaires (FIJ FPL)
Région Pays de la Loire
44
49
53
72
85
Transport
interurbain
charges nettes transférées (année pleine)
20 185 127
11 741 993
5 713 782
5 673 826
3 111 665
dotation de compensation versée
12 149 397
5 252 674
609 851
1 177 733
110 191
ETP transférés
9,79
8,54
6,05
2,93
1,09
Transport
scolaire
charges nettes transférées (année pleine)
36 179 841
15 345 774
9 787 497
19 152 523
26 716 702
dotation de compensation versée
18 818 687
6 864 793
1 044 653
3 975 544
946 100
ETP transférés
17,54
11,16
10,35
9,87
9,40
Total
transport
charges nettes transférées (année pleine)
56 364 968
27 087 767
15 501 278
24 826 350
29 828 367
dotation de compensation versée
30 968 084
12 117 467
1 654 504
5 153 277
1 056 291
ETP transférés
27,33
19,70
16,40
12,80
10,49
Source : Région - réponse à la question n° 40
3.3.3
Les difficultés de prise en charge des compétences transférées
Hormis pendant la période transitoire de
2017, la collectivité a fait le choix d’exercer
directement les compétences des transports sur l’ensemble du territoire. Les contrats (DSP et
marchés) lui ont été transférés avec toutefois quelques spécificités.
Le nouvel organigramme de la DTM régionale comprend cinq nouveaux services de
transports routiers de voyageurs (STRV) correspondant aux anciens services ou directions
chargés de ces compétences dans les départements. Une direction de projets également
rattach
ée au directeur adjoint permet d’assurer leur coordination et de suivre les dossiers liés au
transfert. L’organisation de chaque STRV, encore largement marquée par le mode de
fonctionnement des départements, peut différer du fait de plusieurs facteurs : nombre de
voyageurs et d’élèves à gérer, missions internalisées ou externalisées, modalité de gestion (une
seule DSP en Sarthe pour l’ensemble du transport interurbain
par exemple).
Le transfert s’est traduit
momentanément par une embolie de la direction des finances
et de la commande publique (DFCP) et du poste comptable fin 2017 en raison de la disparité
des pratiques de facturation des départements (15 000 titres individuels en Maine-et-Loire) et
du nombre de nouveaux marchés de transport dont les dossiers pouvaient parfois être
incomplets, entraînant des suspensions de mandats. Une des solutions pourrait être de basculer
vers une régie avec prélèvements,
mais cela s’avère techniquement
compliqué au regard des
modalités en place, toutes les anciennes régies départementales ayant un fonctionnement
différent.
La région précise qu’une telle régie n'est applicable que pour la situation des
15 000
titres individuels et qu’elle ne règle pas la question du paiement de factures.
Si elle
choisit cette solution, la collectivité, qui à ce jour ne contrôle pas correctement ses propres
régies (cf. analyse ci-
après des régies), devra mettre en œuvre un suivi réel
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
58
3.3.4
Une stratégie régionale en cours de définition
Afin d’assurer
la continuité du service public, la r
égion n’a pas remis à plat la politique
publique dès le 1
er
septembre 2017, mais a choisi la stratégie suivante :
-
m
ise en place de groupes de travail (tous STRV) afin de préparer l’harmonisation dans
plusieurs domaines : règlement et tarifs scolaires, politique de prévention et de sécurité,
harmonisation
des
documents
contractuels,
harmonisation
des
documents
de
communication. Les travaux de ces groupes devaient aboutir à une décision politique en
2018 puis une mise en application dans la foulée ;
-
lancement en parallèle de deux études
qui appelleront une mise en œuvre avant 2021
, la
première
pour la mise en place du nouveau schéma régional de l’offre de transport
, son
objectif étant
de définir le nouveau réseau régional cible qui permettra d’harmoniser les six
réseaux existants tout en développant l’intermodalité
; la seconde
pour l’harmonisation
tarifaire des transports interurbains.
À l’heure actuelle, la r
égion envisage une harmonisation des tarifs scolaires à partir de
la rentrée 2019. Les fortes disparités entre les tarifs hérités des départements (de 70
€
à 175
€
annuellement
pour le premier enfant) ne permettent pas d’envisager une
convergence
immédiate. Pour les transports interurbains, elle pourrait débuter après les conclusions de
l’étude
en 2019.
La présidente du conseil régional a répondu aux observations provisoires
qu’elle souhaite uniformiser le tarif scolaire sur l'ensemble du territoire régional en une seule
fois.
Les responsabilités de la région seront également renforcées par le schéma régional
d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET)
. Après
avoir précisé les modalités de son élaboration en décembre 2016, la collectivité a organisé le
débat sur ses objectifs en décembre 2017
, en l’
alimentant par les travaux issus de la concertation
institutionnelle
. L’
arrêt du projet
de schéma n’est pas encore fixé
.
Concernant l’organisation des transports interurbains,
une étude était annoncée en 2018
pour
réinterroger les solutions de mobilités et notamment renforcer l’articulation entre les
modes routiers et ferroviaires. Au-
delà de l’
état des lieux du fonctionnement actuel des réseaux,
un plan d’actions
est attendu pour les dessertes, avec m
ise en œuvre avant la fin du mandat
actuel, dans la limite des engagements contractuels en cours avec les entreprises de transports.
CONCLUSION
La chambre constate un défaut de contrôle et d’évaluation de son action par la région,
particulièrement en matiè
re d’interventions économiques à l’endroit des entreprises.
L’exercice des nouvelles compétences transférées est trop récent pour pouvoir être
déjà évalué.
Une démarche d’amélioration a été relevée dans certains
secteurs (économies de
fonctionnement pour les lycées par exemple). La chambre engage la région à poursuivre ses
efforts dans tous les domaines. Pour ce faire, elle pourra utilement mettre à profit et mutualiser
les compétences déjà en place en son sein, plutôt que d’avoir recours à nouveau à une
pr
estation d’accompagnement extérieur
.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
59
4
LA QUALITE
DE L’INFORMATION FI
NANCIERE
La transparence et la sécurité financière imposent la conformité des informations
fournies aux membres de l’assemblée délibérante et aux citoyens sur les opérations réellement
conduites. Les observations de la chambre en 2013 pointaient déjà une qualité insuffisante de
cette information, notamment en matière de comptabilisation des immobilisations, de cadre
budgétaire et de présentation fonctionnelle du budget, de gestion en autorisations de programme
et en crédits de paiement. Ces constats ont donné lieu à deux recommandations sur la lisibilité
des documents budgétaires et la qualité de l’information financière elle
-même, très
partiellement mises en œuvre
.
4.1
La transparence de l’infor
mation financière
Les exigences nées de la loi NOTRé (articles L. 4312-1 et D. 4312-10 du CGCT)
concernant les débats et
rapports d’orientation budgétaire
déterminent deux axes : une
information prospective
, avec un rapport d’orientation budgétaire
(ROB) qui doit éclairer à la
fois les orientations
budgétaires de l’exercice à venir et le
urs conséquences à moyen terme ;
une information qui doit être détaillée sur les postes stratégiques ou à risque : investissements,
dette, fiscalité locale et masse salariale.
Le contrôle du respect du nouveau cadre réglementaire
s’est appuyé sur la vérification
des ROB 2017 et 2018. Il en résulte plusieurs constats
: l’absence d’état récapitulatif chiffré,
rétrospectif, prospectif sur une ou plusieurs années
; l’absence d’éléments détaillant les
subventions (en fonctionnement et en investissement), la programmation des investissements,
les re
cettes d’investissement, l’impact de la dette sur le budget primitif à venir, l’évolution de
l’épargne nette, la structure des effectifs et leur évolution prévisionnelle
; le caractère purement
littéraire des données de dépenses de personnel au ROB 2017 ainsi que sur le temps de travail
effectif, non repris au ROB 2018.
La chambre souligne que ces documents, publiés sur le site Internet de la région, ne
permettent pas à l’assemblée délibérante de se prononcer de manière éclairée sur les
orientations budgéta
ires de l’exercice, les engagements pluriannuels, la structure et l’évolution
des dépenses et des effectifs.
La qualité de l’information financière destinée aux élus et aux administrés implique que
les annexes obligatoires prévues (article L. 4313-2 et R. 4313-3 du CGCT) soient précisément
renseignées, notamment pour la dette et les engagements hors bilan. Les données doivent y être
aisément lisibles et intelligibles
pour permettre à l’assemblée délibérante de
se prononcer sur
les conséquences, au-delà de l
’exercice à venir, des choix arrêtés
lors des décisions budgétaires.
Lors du présent contrôle ont été vérifiées les annexes au budget primitif (BP) et au
compte administratif (CA) pour les exercices 2015 et 2016, lesquelles sont toutes présentes, à
l’exception de l’annexe «
D1. État du personnel
» relative à l’emploi d’agents non titulaires sur
emplois permanents qui ne figure qu’au CA 2016. En revanche, figurent au BP des annexes
relatives aux autorisations de programme (AP) et crédits de paiement (CP) qui ne sont prévues
qu’au CA dans la maquette de la M71 ainsi qu’une annexe sur la programmation pluriannuelle
des investissements (restes à payer 2015, AP 2016, CP 2016, CP 2017 et années suivantes).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
60
La vérification de la concordance des données en cause avec la balance des comptes
pour 2016 a conduit à relever des informations manquantes ou discordantes. Sur aucun exercice
l’état de la dette du CA ne c
omprend les autres dettes aux comptes 1687 (comptes 16871 « fonds
social européen » et 168772 « FEDER » notamment). Alors que la région a recapitalisé la SEM
régionale en 2017, à hauteur de 2,7
M€ par délibération du
17 novembre 2017, cette
information ne figure pas dans l’annexe B9
-1 du compte administratif 2017
–
variation du
patrimoine
–
entrées (alors que l’information était fournie au CA 2016). Le montant du capital
de la SEM est
indiqué à l’annexe D2
-1
–
engagements financiers.
La ch
ambre observe que les annexes ne font pas l’objet d’un retraitement analytique ou
synthétique qui en faciliterait la lisibilité. Le simple ajout des sous-totaux par nature juridique
serait probablement gage de plus de clarté pour cerner les organismes dans lesquels la région a
pris un engagement financier ou attribué des subventions.
La collectivité s’est engagé
e, en
réponse aux observations provisoires, à faciliter la lisibilité de ces annexes.
Les articles L. 4313-1 et R. 4313-5 du CGCT prévoient la mise en ligne des éléments
d’informations financières
indispensables à la bonne compréhension par les citoyens des grands
enjeux de la collectivité. La chambre constate qu’à l’issue du contrôle, la région ne s'était pas
encore totalement conformée à ses obligations de publication
, sachant que l’article R. 4113
-5
précité dispose que «
Cette mise en ligne intervient dans un délai d'un mois à compter de
l'adoption, par le conseil régional, des délibérations auxquelles ces documents se rapportent
. »
4.2
La programmatio
n et à l’exécution budgétaire
4.2.1
Des prévisions budgétaires perfectibles
La collectivité indique que les contraintes du logiciel ASTRE imposent pour la
préparation budgétaire une présentation par fonction ou nature de dépenses/recettes alors que
les élus souhaiteraient une présentation par politique publique, ce qui implique des requêtes
BO, avec tous les aléas susmentionnés en l’absence de bibliothèque permanente de requête.
Le taux de réalisation des dépenses réelles de fonctionnement est quasi stable sur la
période et atteint 95,5 % en 2017. Il traduit une prévision budgétaire prudente et correcte, du
fait du faible poids des décisions modificatives (DM), même si ces dernières augmentent depuis
2015 pour atteindre 5,8 % en 2017. Le taux de réalisation des recettes réelles de fonctionnement
dépasse les 100 % en 2016 et 2017, avec un faible poids des DM également croissant en 2015
et 2016, mais nul en 2017.
La région ayant choisi
la procédure d’autorisations de programme (AP) et crédits de
paiement (CP), les comptes ne font pas apparaitre de restes à réaliser. Le taux de réalisation des
dépenses réelles d’investissement s’améliore sur la période
: il passe de 74,7 % en 2013 à
77,9 % en 2016. En revanche, le taux de réalisation des recettes réelles est plus erratique : il
oscille entre 71,0 % et 78,5 %. Le poids des décisio
ns modificatives est plus important qu’en
fonctionnement, notamment pour les recettes où il peut atteindre plus de 50
%. L’année 2017
est atypique au regard des années précédentes : en dépenses, un taux de réalisation plus
faible (62,5 %) et un poids des DM plus fort (25,0 %) ; en recettes, un taux de réalisation plus
fort (101,6 %) et un poids des DM plus faible (10,1 %).
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
61
En ce qui concerne les décisions modificatives pour les dépenses réelles
d’investissement, leur poids varie entre 0,4
% et 8,3 % du budget primitif (hors année 2017 où
il atteint 25 %) quand la part des dépenses prévues et votées au budget primitif non réalisées
oscille entre 16 et 22 % du total, soit 185
M€ en 2016 (170 en 2017).
4.2.2
Une gestion budgétaire pluriannuelle peu éclairante
La chambre a étudié les autorisations de programme et crédits de paiement. Elle note
que les forts restes à payer de 500
M€
relevés par la nouvelle majorité en 2015 proviennent
d’une pratique
par
la collectivité de l’affectation partielle. Pour la construction d’un
équipement, un volume de 15 % des AP est affecté aux études et le reste est destiné aux travaux.
Cependant, l’affectation de la part travaux n’est réalisée que l’année de démarrage de ces
derniers, ce qui laisse 85
% du volume d’autorisations non budg
été avant cette date. La chambre
observe que cette pratique d’affectation de dernière minute
,
bien qu’elle ne soit pas
irrégulière,
a permis jusqu’en 2016 un affichage d
es engagements financiers pluriannuels de la région par
construction plus favorable. M. Auxiette, ancien président, a précisé, dans sa réponse, que cette
pratique était limitée dans son périmètre.
Un audit commandé par la collectivité en 2016 pointait des documents perfectibles :
documents 2015 (programme pluriannuel d’investissement, PPI /
plan pluriannuel de
fonctionnement, PPF), sous Excel, avec des erreurs matérielles ou ne traçant pas de manière
exhaustive les opérations
; PPI 2014 (annexé au BP 2015) ne contenant pas l’intégralité des
échéanciers de CP). La chambre relève là aussi la rédaction peu éclairante du règlement
budgétaire et financier (RBF) alors en vigueur, lequel autorisait différentes interprétations et
pratiques complexifiant la compréhension du volume des futurs engagements pluriannuels et la
lisibilité des opérations. Les
affectations partielles n’y étaient pas expressément prévues, si ce
n’est en creux, et la même équivoque valait pour les affectations par service ou direction pour
les bâtiments à vocation multiple, au risque de nuire à la lisibilité d’ensemble d’une opér
ation.
Si dans sa réponse aux observations provisoires, la collectivité affirme suivre
correctement les mouvements financiers en cause, la chambre estime nécessaire de fiabiliser
l’information
financière et budgétaire dès lors que les données internes présentent des
changements de méthode significatifs qui ne permettent pas de garantir l’exactitude des
documents budgétaires produits chaque année (par exemple,
année d’AP portée au mandat en
« millésime
» qui ne correspond pas à la date du vote de l’AP).
Ce constat
reste d’actualité
,
nonobstant la révision du règlement budgétaire et financier.
Entre 2012 et 2017, sur 4,44
Md€ d’AP votées, 80
% ont été affectées, soit un
différentiel de 642,81
M€, avec un pic en 2014 pour 229,72
M€.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
62
Évolution de l’ouverture des
autorisations de programme et de leur couverture par
des CP (en M€)
Source : comptes administratifs 2010-2017, budget primitif 2018
Dans sa réponse aux observations provisoires, la présidente du conseil régional a fait
valoir l
a poursuite de l’infléchissement du stock de restes à payer depuis 2016, avec un volume
d’autorisations de programme affectées et non mandatées de 1
871,8 M€ fin 2017, soit une
baisse de 25 M€ en un an.
La clarté de l’information financière reste un enjeu
de premier plan pour la collectivité.
Sur le fondement du fichier des AP/CP de la collectivité, un contrôle a été effectué par sondage
au sein de plusieurs programmes gérés par la direction des lycées, la direction transports et
mobilités et la direction culture, sports et associations pour 2013 et 2016. Il en ressort des écarts
significatifs pour ces trois directions entre les données de paiement qui figurent dans ce fichier
et celles tirées des mandats, sans aucune explication valide.
La chambre appelle l
a collectivité à se doter de dispositifs garantissant l’
« auditabilité »
des données internes et la permanence de méthodes d’extraction et d’analyse entre les directions
et entre les exercices. En effet, à
l’issue de son contrôle, elle n’
est toujours pas en mesure de se
prononcer avec une assurance raisonnable sur l’exhaustivité et l’exactitude de toutes les
opérations portées aux documents financiers.
Recommandation n°
17 : Garantir l
’exactitude et la lisibilité
de l’information
budgétaire et financière fournie aux élus (article L. 4132-17-1 du CGCT) de même que
celle publiée en données ouvertes (loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une
République numérique).
CONCLUSION
La chambre
constate la qualité insatisfaisante de l’information financière délivrée aux élus
(immobilisations, cadre budgétaire et présentation du budget, gestion en AP/CP, financements
des tiers). Il importe que la collectivité apporte une plus grande attention à la lisibilité des
documents budgétaires, à l’exactitude et l’exhaustivité des données qu’il
s contiennent et à
rendre l’information délivrée plus explicite quant au rythme d’exécution des autorisations de
programme.
40,53
M€
39,13
M€
77,44
M€
123,33
M€
229,72
M€
57,05
M€
75,88
79,39
84%
88%
86%
85%
67%
84%
79%
79%
30%
27%
29%
31%
31%
33%
28%
25%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
écart AP -
affectation
ratio affectation
AP après
annulation
taux couverture
CP / AP
affectées
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
63
5
LA FIABILITE DES COMPTES
Le précédent contrôle de la chambre relevait des insuffisances persistantes en matière
d’inventaire, de sub
ventions relatives à
l’action économique inscrites indûment en section
d’investissement, d’absence de contrôle interne ou de recours à la procédure de rattachement
des charges et des produits. Seule la recommandation portant sur l’absence de provision pour
risques et charges a été suivie d’effet.
5.1
Le principe de régularité des comptes
5.1.1
Une qualité des imputations comptables insatisfaisante
5.1.1.1
L’absence d’utilisation de la
comptabilité de stocks
Les principes d’utilisation de la comptabilité de stocks, antérieure
ment développés dans
la nomenclature M71 applicable à la région (Tome I, titre 1, chapitre 2 et Tome II, titre 3,
chapitre 4)
font désormais l’objet du
projet de norme 8 du conseil de normalisation des comptes
publics (CNOCP) du 5 avril 2018. Celui-ci rappelle clairement que fait partie des stocks, outre
l
es actifs, produits finis ou en cours fabriqués par l’organisme ou acquis afin de les faire entrer
dans un processus de production, tout bien utilisé dans le cadre de ses activités et qui est destiné,
in fine
, «
soit à être vendu ou à être distribué pour un prix nul ou symbolique dans le cours
normal de l’activité
». Il diffère en cela des actifs immobilisés «
dont l’utilisation s’étend sur
plus d’un exercice
».
Pour l’organisme, les stocks sont également s
usceptibles de comprendre
les encours de production de services présentant un double caractère individualisable et
marchand (
étude destinée à être vendue à un commanditaire ou de travaux d’ingénierie
par
exemple), ainsi que les stocks détenus par les tiers que
l’organisme contrôle (SPR, SOPRAF
,
etc.), les terrains et les biens immobiliers acquis en vue de leur revente.
La collectivité attribue à des lycéens et apprentis (« jeunes démunis » selon le libellé de
l’opération), dans le cadre de l’opération ORDIPASS, des ordinateurs, moyennant une
participation d’un peu plus de 10
% de leur coût. Sans que la chambre porte une appréciation
sur l’objet de l’opération
, elle
note que le schéma comptable de l’opération ne donne pas une
information fiable (cf. annexe 8
). L’achat des ordinateurs et la quote
-part des bénéficiaires est
imputée en fonction 28 - périscolaire ; les opérati
ons d’ordre de cession et de subvention sont
imputées en opérations non ventilées de la fonction 0. Dès lors que la collectivité achète des
équipements pour les céder immédiatement, l’opération correspond à une opération de stock et
les comptes corresponda
nts auraient dû être mouvementés plutôt que ceux d’immobilisation.
En outre, une telle imputation aurait permis de connaître exactement le coût de cette opération
compte tenu notamment de la moins-value comptable.
En l’espèce, le choix d’imputer en immobil
isations les achats ORDIPASS laisse à croire
que la collectivité a investi pour ses propres besoins (ou pour celui des lycées), ce qui n’est pas
le cas, car ces équipements sont attribués à des personnes privées, sans contrôle de leur
utilisation. De plus,
la contrepartie de la sortie d’immobilisation se traduit par une subvention
d’investissement, en opération patrimoniale et non dans la fonction idoine, ce qui n’assure pas
une réelle transparence de l’information. Le schéma comptable (au moins en 2016 et
2017)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
64
fausse d’ailleurs la charge pour la collectivité en ne considérant pas que la subvention versée
représente la différence entre le coût d’achat des ordinateurs et la part
remboursée par les
familles (compte 204 égal au compte 218).
5.1.1.2
La confusion entre
subventions de fonctionnement et d’investissement
Les principes
régissant les subventions d’investissement,
déjà énoncés dans l'instruction
M71 (Tome I, titre 1, chapitre 2, point 2), ont été repris dans le projet de norme 22 du CNOCP
du 19 janvier 2018, lequel rappelle clairement la distinction entre subventions de
fonctionnement ou d’exploitation et subventions d’investissement versées pour les personnes
publiques. Les premières sont accordée
s pour permettre de compenser l’
insuffisance de
produits de fonctionnement ou de faire face à certaines charges de même type quand les
secondes visent à permettre l’acquisition ou la création d’actifs utilisés sur une longue période.
Elles doivent d’ailleurs être affectées à une immobilisation déterminée, à défaut de q
uoi elles
relèveraient de la norme relative aux charges. Cette distinction est valable pour les versements
des personnes publiques à l’endroit d’entités privées, dès lors que l’appartenance de la
subvention en cause affecte le régime fiscal du bénéficiaire (art. 42
septies
du code général des
impôts). Ainsi, sauf à porter mention d’un actif immobilisé précisément identifié, une
subvention ne peut être imputée au compte 204 «
subventions d’investissement versées
».
Or, la chambre observe à nouveau que la région utilise fréquemment les subventions
d’investissement (compte 204) pour des opérations tenant au fonctionnement ou à l’exploitation
(cf. annexe 8). Certaines portent sur de «
l’animation
» (de la SPR, de conseil de
développement, de SAGE, etc.), du « fonctionnement » (de syndicat mixte, de pôle de
compétitivité, etc.)
32
. On peut ajouter, au sein du programme « internationalisation de
l’économie
», les subventions aux entreprises qui participent à des salons à l’étranger ou
bénéficient de volontaires internationaux en entreprise (VIE) ou les dépenses au titre des
missions de prospection. De même, au sein du programme « Appui aux filières », les mandats
portent sur des « programmes » ou des «
plans d’actions
» de pôles de compétitivité / grappes
d’entrepris
es qui ne concernent pas uniquement les investissements de ces structures.
La chambre rappelle qu’au
-delà de la règle rappelée par le CNOCP précédemment,
l’imputation de ces dépenses en section d’investissement est d’autant moins légitime que la
collectivité utilise parallèlement les comptes de classe 6 pour des dépenses semblables. Cette
double pratique démontre que la collectivité n’ignore pas que les actions en cause ne relèvent
pas intrinsèquement de cette section et sa récurrence tend à montrer
qu’elle
n’est pas fortuite.
Même si la région souhaite relativiser le nombre des mandats en cause, la chambre
constate que, sur la période sous revue, le montant des dépenses irrégulièrement imputées en
compte
204 répertoriées s’
est élevé au moins à 127,92
M€
33
, soit 9 % du montant total des
subventions d’investissement
, hors SNCF et lycées.
La chambre relève en outre le risque que des bénéficiaires privés relevant du régime des
sociétés utilisent cette qualification trompeuse de subvention d’équipement pour béné
ficier
d’un régime fiscal auquel il
s ne pourraient pas prétendre. Le risque existe donc pour la région
de favoriser indirectement des pratiques de fraude fiscale.
32
Analyse effectuée à partir des libellés : objet engagement, objet mandat, lib(ellé) comp(lémentaire) des fichiers de mandats.
33
Montant minimal, en raison de l’imprécision des libellés, qui a conduit à conserver en investissement des dépenses duales ou
indéterminées.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
65
5.1.1.3
Autres imputations
frappées d’
anomalies
Au vu des écarts entre l’état de l’actif et l’inventa
ire, la bonne imputation des comptes
de subventions d’équipement (bâtiments ou biens mobiliers) aux départements (pour un total
de 185
M€) ne paraît pas garantie. De plus, la collectivité a continûment imputé des subventions
de fonctionnement aux acteurs associatifs sur des comptes relatifs à des personnes publiques,
pour près de 10
M€ sur la période (cf. annexe
8). De même, des erreurs affectent les imputations
en paie des contractuels (cf. suivi RH).
5.1.1.4
L’imputation fonctionnelle
L’imputation fonctionnelle e
st parfois ambiguë. Par exemple, le programme
internationalisation de l’économie est entièrement ventilé sur la fonction 94 (industrie,
commerce, artisanat) alors que la région utilise la possibilité de ventiler des programmes sur
plusieurs sous-fonctions. Or, sur un peu plus de 2
M€ de subventions au titre de «
salons », plus
de 0,9
M€ sont versés pour des salons «
agricoles » qui relèveraient donc de la fonction 93.
Recommandation n°
18
: Assurer l’exactitude des imputations comptables, notamment
au regard de la distincti
on entre subventions d’investissement et subventions de
fonctionnement et plus particulièrement pour celles versées au titre de l’action
économique (article 57 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique).
5.1.2
Une comptabilité patrimoniale qui demeure déficiente
Le principe de sincérité énoncé à article 47-2 de la Constitution est réaffirmé par le
décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
(GBCP) qui rappelle en son article 57 que «
La qualité des comptes des personnes morales
mentionnées à l'article 1
er
[…]
doit répondre aux exigences énoncées aux 1° et 2° de l'article
53 au regard notamment des objectifs suivants :1° Les comptes doivent être conformes aux
règles et procédures en vigueur
[…]
6° Ils doivent s'appuyer sur des écritures comptables
fiables, intelligibles et pertinentes visant à refléter une image fidèle du patrimoine et de la
situation financière
». Les modalités de tenue des opérations d’inventaire
ont été rappelés en
2014 par le comité national de fiabilité des comptes locaux.
Le contrôle a mis en évidence des anomalies majeures en ce domaine, autant sur
l’exhaustivité
que sur la réalité des actifs corporels détenus, d
’abord par l’absence de
transfert
automatique des immobilisations livrées du compte 23 au compte 21, puis par le fait que la
collectivité ne possède pas
d’inventaire physique exhaustif et fiable
de ses biens. Il n’existe
donc aucune garantie quant à l’état de ceux mis à dispositi
on des EPLE ou de toute autre entité.
5.1.2.1
Un inventaire non exhaustif
La chambre constate que la région ne connaît pas de manière exhaustive son patrimoine
immobilier scolaire. Tous les EPLE de son ressort ne sont pas inscrits à l’inventaire au
31 décembre 2017 et le nombre de lycées présents dans ce document diffère de celui évoqué
par la collectivité en réponse aux observations provisoires
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DEFINITIVES
66
Lycées inscrits à l’inventaire au 31
décembre 2017
44
49
53
72
85
Total
lycées aux c/211, 212, 213 ou 231
38
17
7
14
18
94
d
ont nb lycées avec défaut d’amortissement
33
16
7
14
15
85
montant défaut (
M€
)
39,91
17,37
4,2
10,79
9,84
82,11
Source
: calculs CRC d’après les données d’inventaire CR
Au surplus, seule une trentaine, sur 113, des lycées du parc public Pays de la Loire a été
transféré en bonne et due forme à la région ce qui pose le problème de la sécurité juridique
d’
une partie indéterminée des biens immobilisés.
La chambre note
que ce constat dépasse le seul patrimoine scolaire. En effet, l’analyse
croisée de
s mandats et titres et de l’inventaire a montré des discordances. Ainsi, deux cessions
ont été réalisées en 2017, pour 4,53
M€, sans qu’un numéro d’inventaire ne soit indiqué.
Aucune fiche les concernant n’existait aux inventaires 2016 et 2017 (version ava
nt les
corrections de fin d’exercice).
À l’inventaire régional, figurent les subventions versées pour le transport ferroviaire,
pour une valeur nette comptable de 804
M€ au 31
décembre 2017, dont 22 % correspondent au
matériel roulant (250
M€ en acquisiti
on et 178
M€ en valeur nette comptable
-VNC), à
rapprocher des 256
M€ portés aux mandats correspondants.
Ainsi
, l’inventaire du matériel roulant fourni par la SNCF ne permet pas d’identifier
avec certitude les biens concernés. Il
s’arrête au 31
décembre 2015 bien que le fichier SNCF en
cause est censé être à jour au 1
er
janvier 2018. Il y manque donc une partie significative des
dernières rames achetées. Plus problématique, il ne porte aucune donnée financière (valeur
brute ou VNC). Son rapprochement avec les données SNCF tirées des bilans financiers (sur la
base du numéro de matricule)
permet au mieux d’approcher le montant des seules dotations aux
amortissements, mais sans certitude de
quantum
.
5.1.2.2
Différence entr
e état de l’actif et inventaire
Au 31 décembre
2016, l’inventaire présentait 29 lignes de comptes différentes de celles
inscrites à l’état de l’actif du comptable, sur un total de 71 (cf. annexe
8
). Si l’écart global était
apparemment peu significatif, il résultait d’écarts négatifs et p
ositifs qui se compensaient. Au
31 décembre 2017, avant la clôture des comptes, un important travail de nettoyage des comptes,
notamment d’immobilisations en cours, a
vait démarré, avec un résultat encore largement
perfectible. L’écart global montr
ait 219,12
M€ de biens à l’inventaire manqu
a
nt à l’actif, pour
l’équivalent de 3,35
% du total, 6 541,17
M€
, dont des
écarts nés de comptes d’immobilisations
corporelles d’EPLE
pour 167,30 M
€
. Depuis lors, les efforts engagés pour la certification des
comptes ont produit leur effet
: l’écart n’est plus que de 6,56
M€ (0,1
% de l'actif immobilisé).
5.1.2.3
Le compte 203
« frais d’études, de recherche et de développement et frais
d’insertion »
Le compte 203 a été apuré pour 33,87
M€ en 2012 avant de diminuer progressivement
pour atteindre 6,25
M€ en 2016 (puis 5,54
M€ en 2017), traduction de projets d’investissement
abandonnés : études non suivies de réalisations (50) pour 6,23
M€ entre 2012 et 2016 et frais
d’insertion non suivis de réalisation (9) pour 15
366
€.
RÉGION PAYS DE LA LOIRE
67
5.1.2.4
Le compte 204 «
subventions d’équipement versées
»
Le compte 204 progresse sur
toute la période, en raison d’abondements réguliers et de
faibles mouvements créditeurs annuels. Le compte 2041 « subventions aux organismes
publics » représente 82 % du total en 2017 (78 % en 2012), et y dominent les subventions aux
organismes de transport (36 %), devant celles versées aux communes et intercommunalités
(32 %).
5.1.2.5
Le compte 23 « immobilisations en cours »
Conséquence de débits continûment supérieurs aux crédits, sauf en 2016 et 2017, le
montant du compte a crû jusqu’en 2015 et atteint 819,14
M€ en 2017, surtout du fait des
constructions (604,12
M€).
Les immobilisations en cours (compte 23)
en M€
2013
2014
2015
2016
2017
Balance d’entrée
588,07
752,33
914,79
1 018,08
989,46
Débit de l’année
273,60
258,83
156,54
110,61
101,10
Crédit de l’année
109,34
96,36
53,25
139,23
271,41
Balance de sortie
752,33
914,79
1 018,08
989,46
819,14
Source : balances
Or, de nombreux lycées en service depuis quelques années, comme celui de Clisson ou
le lycée Nelson Mandela à Nantes, sont toujours inscrits au compte 2313 « constructions en
cours sur sol propre ». Ainsi, au 31 décembre 2017, ce compte atteignait encore 600,54
M€,
pour lequel 96 % des écritures concernent des «
dates d’acquisition
» antérieures de plus de
trois années (578,42
M€) et à 76
% des biens relatifs aux lycées (456,65
M€
).
L’absence
de transfert systématique du compte 23 au compte 21 révèle une carence dans
la constatation de la mise en service des biens, du fait d’un défaut de communication entre les
services (finances, directions opérationnelles), avec une information inexacte ou lacunaire
portée en comptabilité,
ou d’une absence de transmission
de l’information relative aux mises
en service par l’ordonnateur au comptable, lequel doit être informé de la mise en service des
biens.
5.1.2.6
Un suivi imparfait des amortissements
En l’absence de transfert automatique des immobilisations livrées du compte 23
au
compte 21, la collectivité n’a jamais opéré les amortissements comme elle aurait dû le faire,
faussant significativement son résultat comptable sur tous les exercices pour près de 150
M€
sur la période
34
. Pour les biens en cause eux-
mêmes, le défaut d’am
ortissement atteindrait
environ 200
M€. En l’espèce, la