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Le
présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 28 juin 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Communauté intercommunale
du Nord de La Réunion (CINOR)
Les ressources financières et humaines
Exercices 2012 et suivants
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
4
PROCÉDURE
............................................................................................................................
7
1
LES COMPÉTENCES ET LES TRANSFERTS DE MOYENS
..........................................
7
1.1
Les compétences
.............................................................................................................
7
1.1.1 Les compétences obligatoires
...........................................................................................
8
1.1.2 Les compétences optionnelles et facultatives
...................................................................
9
1.1.3
L’intérêt communautaire
..................................................................................................
9
1.1.4 Le patrimoine transféré parallèlement aux compétences
................................................
10
1.2
Les liens financiers avec les communes
.......................................................................
11
1.2.1 Les attributions de compensation
...................................................................................
11
1.2.2 La dotation de solidarité communautaire
........................................................................
12
1.2.3 Les fonds de concours
....................................................................................................
13
1.2.4 Les mutualisations de service
.........................................................................................
14
1.2.5 La répartition du produit de la fiscalité entre la CINOR et les communes
.....................
15
2
LES RESSOURCES FINANCIÈRES
.................................................................................
17
2.1
La formation de l’épargne
.............................................................................................
17
2.1.1 Les recettes de fonctionnement
.......................................................................................
17
2.1.2 Les dépenses de fonctionnement
....................................................................................
19
2.1.3 Les amortissements
.........................................................................................................
20
2.1.4
La capacité d’autofinancement
.......................................................................................
21
2.2
Les investissements
.......................................................................................................
22
2.2.1
Les dépenses d’investissement
.......................................................................................
22
2.2.2 Les participations financières
.........................................................................................
22
2.2.3 Le financement des investissements
...............................................................................
23
2.3
L’endettement et la trésorerie
.......................................................................................
24
2.3.1
L’évolution de la dette
....................................................................................................
24
2.3.2 La gestion de la trésorerie
...............................................................................................
25
3
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
.............................................................
25
3.1
Les effectifs et la masse salariale
..................................................................................
26
3.1.1 Les effectifs
....................................................................................................................
26
3.1.2 La masse salariale
...........................................................................................................
29
3.2
Le temps de travail
........................................................................................................
30
3.2.1 La durée du temps de travail
...........................................................................................
30
3.2.2 Le contrôle du temps de travail et les heures supplémentaires
.......................................
31
3.3
Les rémunérations
.........................................................................................................
32
3.3.1 Un contexte managérial favorable aux avantages catégoriels
........................................
32
3.3.2 Des avantages accordés à certaines catégories de personnels
........................................
33
3.3.3
L’enjeu du nouveau régime indemnitaire des agents
......................................................
39
ANNEXES
...............................................................................................................................
40
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Les statuts de la communauté intercommunale du nord de La Réunion (CINOR)* ne
sont pas conformes à l’article
L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales ; ils ne
distinguent pas les compétences optionnelles des compétences facultatives. La définition de
l’intérêt communautaire des équipement sportifs et culturels n’est pas respectée, la CINOR
intervenant alors de manière différenciée selon les communes pour des équipements identiques
comme les médiathèques et bibliothèques.
Les relations financières avec les communes ne sont pas suffisamment transparentes :
l’agglomération
a décidé de baisser de 8,4
M€
à 5,4
M€
la dotation de solidarité communautaire
en 2016 sans expliquer le montant retenu ; des compétences ont été transférées à la CINOR
depuis 2009 sans révision des attributions de compensation
qui s’élèvent à 17,6
M€
et en
l’absence de
réunions de la commission locale
d’évaluation
des charges transférées.
La situation financière de la communauté intercommunale se détériore malgré le
dynamisme de ses recettes fiscales
: l’épargne nette a été divisée par deux ces cinq dernières
années. Les dépenses de fonctionnement, 138,6
M€
en 2017, augmentent plus vite que les
recettes, 150,5
M€.
en raison du coût de fonctionnement de nouveaux équipements
1
et de
l’externalisation de certains services à un coût plus élevé que celui en gestion directe, par
exemple la création d’un syndicat mixte pour le traitement des déchets. Le n
ouveau contrat de
délégation de transport urbain représente un coût supplémentaire de 6,1
M€
par an. La CINOR
projette de mettre en service de nouveaux équipements qui induiront des charges de
fonctionnement
supplémentaires :
deux
téléphériques,
un
centre
socio-culturel,
la
modernisation du port de Sainte-Marie. Les charges financières pourraient être une source
d’économie grâce à une gestion plus active de la dette et de la trésorerie.
Depuis 2015, la CINOR ne dispose plus de programmation pluriannuelle de ses
investissements permettant d’analyser leur soutenabilité financière notamment par le biais des
modalités de financement des projets envisagés. En l’absence de pilotage, la réalisation de
l’ensemble des projets d’investissement, soit une moyenne de 73,
6
M€
par an de 2018 à 2021,
est très supérieure à la capacité d’autofinancement nette, 10,
4
M€ en 2017. L’absence de
priorisation dans les investissements pourrait préempter pour l’avenir toute capacité
d’autofinancement, à l’image des autres i
ntercommunalités de La Réunion.
Les effectifs, 404 agents, et les charges de personnel, 21
M€
ont augmenté de plus de
30
% entre 2012 et 2017 sans que l’évolution des missions de la CINOR ne justifie une telle
augmentation. La gestion des ressources humaines apparaît contestable. Le conseil
communautaire ne s’est pas prononcé sur l’organisation du temps de
travail. Cinq jours de
congés supplémentaires par rapport à la réglementation sont accordés aux agents, soit un écart
de 35 heures par rapport à la durée annuelle réglementaire de 1 607 heures, représentant
l’équivalent de 9 emplois à temps complet. Le contrôle du respect des horaires de travail n’est
pas formalisé.
L’octroi de rémunération à des agents contractuels non prévue par la réglementation,
tels la majoratio
n et l’indexation de leur traitement ainsi que leur régime indemnitaire, pèse à
1
Notamment
l’école de musique de Beauséjour, le centre culturel de l’îlot Jeumo
nt, le centre aquatique
Aquanor.
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
3
hauteur en moyenne de 0,2
M€
par an sur les charges de personnel.
L’intégration irrégulière de
plusieurs agents contractuels dans la fonction publique territoriale à un grade inférieur à leurs
précédentes fonctions présente un coût de 0,2
M€.
Un alignement sur les régimes indemnitaires
les plus élevés pourrait entraîner des surcoûts à l’occasion de la mise en place du nouveau
régime indemnitaire. Ce dernier devrait être en adéquation avec les fonctions réelles et la
manière de servir des agents.
La clarification des compétences de la CINOR et de ses relations financières avec les
communes est un préalable indispensable à une plus grande efficience des ressources
financières et humaines importantes dont la communauté d
’agglomération dispose. La
soutenabilité du projet de territoire adopté par celle-ci
repose sur l’adoption d’une
programmation pluriannuelle des investissements conforme aux capacités financières.
*
La communauté intercommunale du nord de La Réunion (CINOR) est définie également dans le texte par
agglomération ou communauté d’agglomération
.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RECOMMANDATIONS
2
Régularité
Numéro
Domaine
Mis en
œuvre
Mise en
œuvre
en cours
Non mis
en
œuvre
Page
1
Gouvernance et
organisation
Conformer
les
statuts
de
la
communauté
d’agglomération
aux
articles L. 5215-5 et 5211-17 du code
général des collectivités territoriales.
X
8
2
Gouvernance et
organisation
Réaliser un procès-verbal établissant la
liste des biens mis à la disposition de la
CINOR
pour
l’exercice
de
ses
compétences avec chaque commune en
application de l’article
L. 1321-1 du
code
général
des
collectivités
territoriales.
X
10
3
Gouvernance et
organisation
En application de l’article 148 de la loi
de finances n° 2016-1917 de finances
pour 2017, organiser un débat sur
l’évolution du montant des attributions
de
compensation
au
regard
des
dépenses
liées
à
l’exercice
des
compétences.
X
15
4
Comptabilité
En
application
de
l
’
instruction
comptable
M
14,
procéder
à
l
’
affectation
sur
un
compte
d
’
immobilisation
définitif
de
l
’
ensemble
des
immobilisations
achevées ou mises en service
ainsi qu’à
la reprise des subventions transférables.
X
19
5
Comptabilité
Respecter les modalités prévues par les
articles L. 2321-2 27° et R. 2321-1 du
code
général
des
collectivités
territoriales pour calculer le montant
des amortissements.
X
20
6
Situation
financière
En application de l’article
L. 1524-5 du
code
général
des
collectivités
territoriales, délibérer chaque année sur
les rapports des mandataires de la
CINOR dans les sociétés dont elle est
actionnaire.
X
22
2
Les recommandations sont classées sous la rubrique « régularité » lorsqu’elles ont pour objet de rappeler
la règle (lois et règlements) et sous la rubrique « per
formance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion,
sans que l’application de la règle ne soit mise en cause.
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
5
Régularité
7
Gestion des
ressources
humaines
En application de l
’
article 34 de la loi
n° 34-53
portant
dispositions
statutaires
relatives
à
la
fonction
publique, tenir régulièrement à jour le
tableau des emplois.
X
26
8
Gestion des
ressources
humaines
En application des décrets n° 85-1250
relatif
aux
congés
annuels
des
fonctionnaires
territoriaux,
n° 2000-815 et n° 2001-623 relatifs à
l’aménagement et à la réduction du
temps de travail dans la fonction
publique de l’
État et dans la fonction
publique territoriale, organiser des
cycles de travail respectant la durée
légale annuelle de 1 607 heures de
travail effectif.
X
29
9
Gestion des
ressources
humaines
Subordonner le paiement des heures
supplémentaires à la mise en place d’un
contrôle automatisé de la présence des
agents
en
application
du
décret
n° 2002-60 du 14 janvier 2002 relatif
aux indemnités horaires pour travaux
supplémentaires.
X
30
10
Gestion des
ressources
humaines
En application de la loi du 3 avril 1950,
du décret du 22 décembre 1953 et du
décret du 22 juin 1971, mettre fin à
l’attribution de la majoration et de
l’indexation de traitement aux agents
non titulaires.
X
34
11
Gestion des
ressources
humaines
Autoriser par une délibération annuelle
les mises à disposition de véhicule à
des élus en application de l’article
L. 5211-13-1 du code général des
collectivités territoriales.
X
19
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
Performance
Numéro
Domaine
Mis en
œuvre
Mise en
œuvre
en cours
Non mis
en
œuvre
Page
1
Relations avec
les tiers
Parallèlement à la création d’une
brigade de police de l’environnement
en 2018, contrôler l
’
exécution des
conventions
d
’
objectifs
avec
les
communes en matière de police de
l
’environnement.
X
14
2
Situation
financière
Adopter et réviser chaque année une
programmation
pluriannuelle
des
investissements
soutenable
tenant
compte
des
dépenses
de
fonctionnement
induites
par
les
nouveaux équipements et des capacités
financières de la CINOR.
X
23
3
Situation
financière
Fi
xer
le
niveau
de
l’autorisation
budgétaire en matière de dépenses de
personnel au plus proche des prévisions
de réalisation.
X
28
4
Gestion des
ressources
humaines
Renforcer le dispositif de contrôle de la
présence des agents.
X
30
5
Gestion des
ressources
humaines
Examiner avant tout recrutement les
conséquences financières, juridiques et
managériales
de l’intégration directe
dans la fonction publique d’agents
contractuels, notamment s’ils exercent
des fonctions de cadre.
X
53
6
Gestion des
ressources
humaines
À
l’occasion de l’instauration du
RIFSEEP,
définir
des
conditions
d’attribution du régime indemnitaire
pour les agents contractuels et poser des
conditions précises d’attribution du
régime indemnitaire au regard des
absences et du temps de travail.
X
37
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
7
PROCÉDURE
Le contrôle de la gestion et des comptes de la communauté intercommunale du nord de
la Réunion (CINOR) a été ouvert le 19 juin 2017 par lettre du président de la chambre à
l’ordonnateur en fonctions. Par lettre du président datée du même jour, se
s prédécesseurs en ont
également été informés.
En application de l
’
article L. 243-1 du code des juridictions financières, les entretiens
de fin de contrôle ont eu lieu le 12 février 2018 avec l
’
ordonnateur en fonctions, le
9 février 2018 avec M.
Jean-Louis Lagourgue et le 12 février 2018 avec M. Maurice Gironcel.
Lors de sa séance du 1
er
mars 2018, la chambre a arrêté des observations provisoires qui
ont été adressées le 26 mars 2018 au président et le 28 mars 2018 à ses prédécesseurs. Le
président a répondu par courrier enregistré à la chambre le 1
er
juin 2018. En application de
l’article R. 243
-5 du code précité, des extraits ont été transmis au maire de Sainte-Marie le
28
mars 2018 ainsi qu’à deux personnes physiques le 29 mars 2018. L’une d’entr
e elles a
apporté une réponse enregistrée à la chambre le 21 mai 2018.
La chambre, dans sa séance du 28 juin 2018, après les avoir examinées, a arrêté les
observations définitives suivantes.
1
LES COMPÉTENCES ET LES TRANSFERTS DE MOYENS
Créée le 1
er
janvier 2001 et succédant à une communauté de communes couvrant le
même territoire, la CINOR réunit les communes de Saint-Denis, Sainte-Marie et
Sainte-Suzanne. Sa population totale est de 202 180 habitants en 2016
3
. Alors que la population
de La Réunion a augmenté de 2009 à 2016 de 4,9 %, celle de la CINOR sur la même période
est de 2,1 %, soit plus de moitié moindre.
1.1
Les compétences
Les compétences des communautés d’agglomération sont fixées par le code général des
collectivités territoriales. En application des article L. 5216-5 et L. 5211-17, certaines
compétences sont obligatoires, d’autres sont optionnelles, d’autres encore sont facultatives.
L’annexe n°
1 qui récapitule les compétences prévues par la loi et celles inscrites dans les statuts
de la CINOR met en évidence les différences entre ses statuts et les dispositions législatives
applicables.
3
En 2016, la population de Saint-Denis est de 146 104 habitants, celle de Sainte-Marie de
33 456 habitants, et celle de Sainte-Suzanne de 22 620 habitants. En 2009, la population de Saint-Denis était de
145 209 habitants, celles de Sainte-Marie de 30 367 habitants et celle de Sainte-Suzanne de 22 437 habitants.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
1.1.1
Les compétences obligatoires
Les établissements publics de coopération intercommunale n’exercent que les
compétences qui leur ont été explicitement transférées par les communes et qui figurent dans
leurs statuts. Bien que modifiés à cinq reprises, les statuts de la CINOR arrêtés le
28 décembre 2000 ne reprennent pas la définition législative des compétences.
À titre d’exemple,
depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbain, la compétence d
’
équilibre social de l
’
habitat des
communautés d
’
agglomération comprend la constitution de réserves foncières pour la mise en
œuvre de la politique communautaire d’
équilibre social de l
’
habitat. Les statuts ne le prévoient
pas. Seule une délibération du 23 février 2006 précise que la constitution de réserves foncières
liées aux compétences transférées est d’intérêt communautaire
; cette délibération ne modifie
pas les statuts.
L’article 68 de la loi n°
2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation
territoriale de la République obligeait la CINOR à mettre en conformité ses statuts avec la
nouvelle loi avant le 1
er
janvier 2017, ce qu’elle n’a pas fait. En matière de déve
loppement
économique
par exemple, les statuts ne visent que les zones d’activité d’intérêt communautaire
alors que les zones d’activité
4
sont désormais toutes de la compétence exclusive des
communautés d’agglomération.
De la même manière, les statuts ne mentionnent pas, en contradiction avec la même loi,
que les actions de développement économique doivent être compatibles avec le schéma régional
de développement économique, d’innovation et d’internationalisation dans les co
nditions
prévues à l’article
L. 4251-
17 du code des collectivités territoriales. Il n’est pas fait mention de
la compétence des communautés d’agglomération en matière de politique locale du commerce.
À l’inverse, les statuts tendent à restreindre les interventions de l’intercommunalité à
l’élaboration d’études, de séminaires, de colloques dans le champ du développement
économique. La collecte et le traitement des déchets des ménages et assimilés ne figurent pas
parmi les compétences obligatoires en contradiction avec l’article 66 de la loi
n° 2015-991
précitée ;
ils figurent parmi les compétences optionnelles. D’autres modifications doivent être
envisagées pour la prise en charge obligatoire de la compétence de gestion des milieux
aquatiques et de prévention des inondations depuis le 1
er
janvier 2018.
Bien que la CINOR exerce ces compétences ou se prépare à les exercer s’agissant des
zones d’activité, une mise à jour des statuts tenant compte des évolutions législatives revêt un
caractère prioritaire. Non seulement les statuts définissent les compétences mais ils emportent
aussi des conséquences financières quant à la répartition des charges et des ressources avec les
communes. Le conseil communautaire avait initié une modification des statuts en décembre
2016
5
;
les communes n’ont pas adopté
les délibérations correspondantes, l’arrêté préfectoral
modifiant les statuts n’ayant en conséquence pas pu être pris. Cette situation pourrait entraîner
une nouvelle fois des charges supplémentaires pour la CINOR sans transfert des ressources
corresponda
ntes, ce qui a été le cas dans le passé comme l’illustre l’analyse des attributions de
compensation.
4
Article 66 de la loi précitée.
5
Délibération n° 2016/9-05 du 14 décembre 2016
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
9
1.1.2
Les compétences optionnelles et facultatives
L’article
L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales dispose que les
communautés d’agglomérati
on exercent au moins trois des sept compétences optionnelles
prévues par la loi.
Les statuts décrivent des compétences optionnelles qui ne correspondent pas strictement
à celles prévues. À titre d’illustration, le soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie
n’est pas mentionné dans les statuts en contradiction avec l’article
L. 5216-5 du code précité.
Des compétences en matière de collecte et traitement des déchets sont insérées au sein de la
compétence optionnelle de protection et de mise en v
aleur de l’environnement alors qu’il s’agit
d’une compétence distincte et obligatoire.
L’article
L. 5211-
17 autorise le transfert d’autres compétences, dites facultatives. La loi
ne fixe pas une liste de compétences correspondantes.
Bien que les statuts
de l’intercommunalité
ne les
déterminent pas explicitement, d’autres
compétences, comme la restauration scolaire, la gestion d’une fourrière animale, les affaires
funéraires, la coopération décentralisée, pourraient correspondre à des compétences
facultati
ves. Il en est de même de la compétence en matière d’étude de mise en réseau à terme
de l’offre de lecture publique sur le territoire communautaire insérée dans la compétence
construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt
communautaire. Selon la délibération déterminant les attributions de compensation versée aux
communes
6
, la compétence de communication institutionnelle d’intérêt communautaire avait
été restituée aux communes ; aucune délibération portant modification des statuts et aucun
arrêté préfectoral n’ont été pris en ce sens.
La chambre prend acte de l’engagement de la CINOR à mettre en œuvre sa
recommandation d
’adapter
dans les meilleurs délais ses statuts avec les articles L. 5216-5 et
L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales.
1.1.3
L’intérêt communautaire
Le conseil communautaire a pris plusieurs délibérations venant préciser l’intérêt
communautaire de certaines compétences. Elles concernent notamment les équipements
sportifs et culturels. La CINOR a déterminé par une liste à caractère limitatif les équipements
sportifs et culturels d’intérêt communautaire. Conformément à l’article
L. 5216-5 du code
général des collectivités territoriales, la CINOR a préci
sé que sa compétence s’entendait à la
fois des équipements et de leur fonctionnement
7
.
La chambre avait constaté dans son précédent rapport que la médiathèque de
Sainte-
Suzanne était la seule médiathèque considérée d’inté
rêt communautaire. En
septembre 201
0, l’établissement
a précisé l
’
intérêt communautaire
8
au titre de la lecture
publique par adjonction de deux médiathèques et de huit bibliothèques. Il n’a en réalité pris en
charge le fonctionnement que des bibliothèques Alain Peters et Alain Lorraine qu’i
l avait
6
Délibération n° 2010/6-08 du 18 novembre 2010.
7
Délibération n° 2013/1-31 du 28 mars 2013.
8
Délibération n° 2010/5-26 du 16 septembre 2010.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
reconstruites. La CINOR a réalisé l
’
extension de la médiathèque de Sainte-Marie et verse un
fonds de concours annuel pour son fonctionnement ; la commune en a conservé la gestion.
Saint-Denis assure le fonctionnement de sa médiathèque et de cinq bibliothèques. Cette
situation conduit à une gestion différenciée d
’
un même service selon la commune où il se situe
et à un transfert partiel de compétences pour certains équipements en contradiction avec l
’
article
L. 5216-5 dudit code. Il en est de même du fonctionnement du stade en eau vive intercommunal
de Sainte-Suzanne de la responsabilité de la commune.
Parmi les équipements culturels d
’
intérêt communautaire, la CINOR a également retenu
l
’
école de musique de Beauséjour à Sainte-Marie
9
. L
’
école de musique de danse et d
’
art
dramatique à Saint-Denis est en revanche municipale ;
elle n’a pas été considérée comme étant
d’intérêt communautaire
.
Certaines médiathèques, bibliothèques ou écoles de musique sont de la compétence des
communes et d
’
autres sont de la compétence de la communauté d
’
agglomération. Cette
situation est contradictoire avec la délibération de septembre 2010. Le caractère communautaire
des équipements apparaît davantage relever d
’accommodements
que de critères objectifs, ce
que ne conteste pas l
’ordonnateur en fonctions
.
Ces situations résultent notamment d
’
un manque d
’
appréciation initiale des
conséquences du transfert du fonctionnement des structures à
l’agglomération par le biais
d’études d’impact
. Les coûts de fonctionnement sont plus élevés lorsque la CINOR en assume
la gestion car les agents des communes sont majoritairement des agents contractuels qui ne
bénéficient pas de la majoration de traitement ; la CINOR privilégie le recours à des
fonctionnaires auxquels la majoration de traitement est attribuée. Le transfert de dépenses de
fonctionnement de communes vers l
’
intercommunalité emporte également une baisse de
l
’
octroi de mer perçu par les communes en raison des modalités de calcul de cette recette.
La chambre rappelle que la CINOR doit prendre en charge tant les investissements que
le fonctionnement des équipements culturels et sportifs d
’
intérêt communautaire en application
de l
’
article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, en particulier l
’ensemble
des médiathèques et bibliothèques et le stade en eau vive de Sainte-Suzanne. La chambre invite
la CINOR à assumer des blocs de compétences homogènes quelles que soient les communes
concernées.
1.1.4
Le patrimoine transféré parallèlement aux compétences
L’article L.
1321-1 du code général des collectivités territoriales dispose que le transfert
d’une compétence entraîne de plein droit la mise à disposition à la communauté
d’agglomération des biens utilisés pour l’exercice de cette compétence. Cette mise à disposition
est établie par un procès-verbal établi contradictoirement par les communes concernées et la
communauté d’agglomération. Lors de ses deux précédents contrôles, la chambre avait constaté
que ces procès-
verbaux n’avaient pas été réalisés.
Cette situation perdure.
9
Délibération n° 2009/3-17 du 25 juin 2009.
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
11
La
communauté d’agglomération ne dispose pas toujours d’une connaissance fiable du
patrimoine dont elle dispose, ce qui présente des risques financiers et juridiques en termes de
responsabilité, d’entretien et de renouvellement des équipements. Il en est sym
étriquement de
même pour les communes qui présentent un actif ne correspondant plus à la réalité de leur
champ de compétences.
La chambre
prend acte de l’engagement de la CINOR à donner suite à sa
recommandation de réaliser avec chaque commune un procès-verbal établissant la liste des
biens mis à disposition de la communauté d’agglomération pour l’exercice de ses compétences
en application de l’article
L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales.
D’un point de vue comptable, les biens mis à
disposition par les communes doivent être
portés à une subdivision particulière au compte 217
–
immobilisations corporelles reçues au
titre d’une mise à disposition
10
. Cette opération qui nécessite un partenariat étroit entre les
services de la CINOR et des communes
n’a pas été effectuée. Les immobilisations transmises
sont absentes des actifs de la CINOR. Le bilan en est faussé. Les amortissements de ce
patrimoine dont elle a la charge ne sont pas réalisés par l’agglomération.
1.2
Les liens financiers avec les communes
Plusieurs mécanismes financiers permettent de compenser les transferts de compétences
et de fiscalité entre une communauté d’agglomération et les communes membres. La
communauté d’agglomération ne dispose pas de pacte fiscal et financier permettan
t de rendre
lisibles et transparents ces liens financiers ; elle en envisage la
mise en œuvre
en partenariat
avec les communes.
1.2.1
Les attributions de compensation
L’attribution de compensation est un reversement obligatoire d’une partie de la fiscalité
de la
communauté d’agglomération aux communes membres afin de compenser les pertes de
ressources issues de la fiscalité professionnelle. Elle assure la neutralité budgétaire du
changement de régime fiscal et des transferts de compétences. Le calcul de l’attribu
tion de
compensation repose sur une évaluation des charges par la commission locale d’évaluation des
charges transférées ;
elle est recalculée lors de chaque transfert de charge. L’évaluation fait
l’objet d’un accord à la majorité qualifiée des conseils mu
nicipaux.
Les attributions de compensation versées par la CINOR aux communes membres n’ont
pas évolué depuis 2010 alors que des transferts de compétences sont intervenus depuis. 17,6
M€
sont versés chaque année aux communes : 14,1
M€
pour la commune de Saint-Denis, 3,1
M€
pour celle de Sainte-Marie et 0,4
M€
pour la commune de Sainte-
Suzanne. L’absence
d’inventaire du patrimoine transféré a initialement fragilisé la méthode de calcul
des charges
rendant incertaine la neutralité financière des transferts.
10
Nomenclature M14, tome 3, p. 38.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
La dernière réunion de la commission locale d’évaluation des charges transférées date
de juin 2010 ; la délibération déterminant les attributions de compensation a été prise en
novembre 2010
11
. La CINOR a reçu depuis de nouvelles compétences sans moyens financiers
de la part des communes. Les attributions de compensation ne tiennent ainsi pas compte des
charges transférées en matière de lecture publique. Elles reposent également
sur l’hypothèse
que le transfert du port de Sainte-Marie ne présente que des charges de fonctionnement de
nettoyage et de gardiennage sans tenir compte des investissements nécessaires. La CINOR a
investi 2 M€ sur cet équipement entre
2009 à 2017 ; il est encore envisagé 1,5
M€
de frais
d’études pour de nouveaux investissements et les
coûts de fonctionnement sont estimés à 3
M€
à partir de 2020. En déclarant d’intérêt communautaire certains sites ou équipements, les
communes ont transféré à la CINOR les investissements qu’elles souhaitaient y voir réaliser. À
titre d’illustration depuis
2012, le chemin de la Vigie,
12
le parc urbain de Beauséjour
13
, le
restaurant du Bocage
14
ont été transférés sans évaluation ni transfert des charges
correspondantes. La définition de l’intérêt communautaire a conduit à de nouvelles charges
pour la communauté
d’agglomération sans allocation des moyens correspondants par une
révision des compensations initiales. A
ucune réunion de la commission locale d’évaluation des
charges transférées n’aurait eu lieu en 2017 concernant le transfert des zones d’activité.
La
CINOR est également devenue compétente le 1
er
janvier 2018 en matière de gestion des milieux
aquatiques et de prévention des inondations.
1.2.2
La dotation de solidarité communautaire
L’institution de la dotation de solidarité communautaire est devenue obligatoir
e pour les
communautés d’agglomération signataires d’un contrat de ville depuis la loi n°
2014-173 du
21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine. Elle vise à réduire les
inégalités territoriales. Son montant, fixé librement par le conseil communautaire, est réparti en
tenant compte prioritairement de l
’
importance de la population et du potentiel fiscal ou financier
par habitant des communes.
La CINOR, signataire de plusieurs contrats de ville, avait préalablement à la loi
n° 2014-
173 précitée institué une dotation de solidarité communautaire d’un montant total de
8,4
M€
de 2010 à 2015 et de 5,4
M€
pour les budgets 2016 et 2017, soit 4 % des dépenses
réelles de fonctionnement. Ce montant est identique à celui antérieur à 2010. La diminution de
3
M€
en 2016 et 2017 apparait résulter, selon les documents budgétaires, de la baisse des
dotations de
l’État
. Elle demeure nettement inférieure au besoin de financement résultant des
actions nouvelles réalisées par la communauté d’agglomératio
n telles que la construction du
centre aquatique et de loisirs de Champ Fleuri soit 28,6
M€ de dépenses d’équipement
15
, la
construction de l’école de musique de Sainte
-Marie pour un coût net de subventions de 3,4
M€.
le développement de la zone de loisirs «
cœur vert de Saint
-Denis » soit 1,8
M€
de dépenses
d’équipement
16
, la réalisation du sentier littoral nord pour un montant net des subventions de
11
Délibération n° 2010/6-08 du 18 novembre 2010.
12
Délibération n° 2012/6-34 du 27 septembre 2012.
13
Délibération n° 2015/4-27 du 24 septembre 2015.
14
Délibération n° 2013/2-05 du 27 juin 2013.
15
Délibération n° 2009/3-17 du 25 juin 2009
; le montant de l’investissement ainsi que les
suivants sont
issus de la programmation pluriannuelle.
16
Délibération n° 2009/3-19 du 25 juin 2009.
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
13
3,1
M€
17
ou encore le soutien aux festivals "Kaloo bang" et "Big up 974" pour un montant de
180 000
€ en 2013
18
.
Répartition de la dotation de solidarité communautaire
Communes
Dotation de solidarité
communautaire
Population
Potentiel
fiscal
/ habitant*
Potentiel
financier
/ habitant**
jusqu
’
en 2015
depuis 2016
En %
Saint-Denis
5 123 314
€
3 287
832 €
61,0 %
72,3 %
1 106 €
969 €
Sainte-Marie
1 176 687
€
1 147
762 €
21,2 %
16,5 %
825 €
920 €
Sainte-Suzanne
1 499 999
€
964
405 €
17,8 %
11,2 %
575 €
670 €
Total
8 400
000 €
5 400 000
€
100 %
100 %
-
-
Sources
: Chambre régionale des comptes d’après les
comptes de gestion des communes et les données statistiques
de la direction générale des collectivités locales.
* Indicateur de la recherche fiscale.
** Indicateur de ressources prenant en compte le potentiel fiscal ainsi que certaines dotations versées par
l’État
.
1.2.3
Les fonds de concours
L’article
L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales autorise les
communautés d
’agglomération
, par dérogation aux principes de spécialité et d
’
exclusivité
propres à l
’
intercommunalité, à verser des fonds de concours aux communes membres afin de
financer la réalisation ou le fonctionnement d
’
un équipement et après accords concordants du
conseil communautaire et des conseils municipaux concernés. Le montant total des fonds de
concours ne peut excéder la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire
du fonds de concours
. La loi n’oblige pas les intercommunalités à adopter un cadre
d’intervention prédéfini
en la matière.
La CINOR verse des fonds de concours limités aux communes membres ; ils
s’
inscrivent dans une tendance baissière. En fonctionnement, ils représentent moins de 1 % des
dépenses, soit 1
M€
; en investissement, leur part se réduit passant de 8 % des dépenses
d’équipement en 2012 à 3
% en 2017, soit 0,5
M€. En l’absence de cadre int
ercommunal fixant
des conditions à l’attribution de fonds de concours, les interventions de l’agglomération ne
reposent pas sur des critères de choix préalablement définis.
17
Délibération n° 2009/3-16 du 25 juin 2009.
18
Délibération n° 2013/1-38 du 28 mars 2013 ; le montant de la subvention 2013 mentionnée dans le
rapport de présentation de la délibération.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
Évolution des fonds de concours (en millions d’euros)
Sources : Chambre régional
e des comptes d’après les comptes de gestion
Le fonds de concours de 510
000 € versé pour le
fonctionnement de la médiathèque de
Sainte-Marie
permet de contourner l’absence de révision des attributions de compensation en
matière de lecture publique tout en accordant un financement à la commune dans le cadre de
l’extension de cet équipement. Les fonds de concours procédant d’une délibération ann
uelle,
cette situation présente une plus grande fragilité pour la commune qu’une révision de son
attribution de compensation et le transfert des charges de fonctionnement de la bibliothèque.
Les fonds de concours attribués à la commune de Sainte-Suzanne po
ur l’exploitation du
stade en eaux vives intercommunal du bocage d’un montant de 470
000 € par an et à l’entretien
du site de loisirs intercommunal du bocage pour un montant de 230
000 € par an correspondent
à des compétences que la CINOR devrait exercer directement en application de ses statuts. Ce
mécanisme avantageux permet à Sainte-Suzanne de majorer ses ressources et de gérer
directement des équipements communautaires qui sont sur son territoire tout en faisant porter
le coût par la CINOR. Celle-ci envisage de définir un nouveau mode de gestion pour cet
équipement.
1.2.4
Les mutualisations de services
Les communautés d’agglomération sont tenues d’élaborer un rapport relatif aux
mutualisations de services accompagné d’un projet de schéma de mutualisation à met
tre en
œuvre pour la durée du mandat en application de l’article
L. 5211-39-1 du code général des
collectivités territoriales.
4,1
M€
3,6
M€
1,9
M€
0,3
M€
0,5
M€
0,6
M€
1,3
M€
1,4
M€
1,4
M€
1,0
M€
1,0
M€
4,7
M€
4,9
M€
3,3
M€
1,4
M€
1,3
M€
1,5
M€
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
en équipement
en fonctionnement
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
15
La CINOR ne développe qu’une faible ambition
dans ce domaine. Aucun bien partagé
au sens de l’article
L. 5211-4-3 du code général des collectivités territoriales ne lie non plus
l’agglomération avec les communes.
Elle a initié la réalisation d’un schéma de mutualisation en
février 2015
. En l’absence
de réponse des communes, aucun projet n’a été envisagé. Les incitations législative
s à la
réalisation de mutualisation semblent entrer en contradiction avec les modalités de calcul de
l’octroi de mer assises notamment sur les dépenses de fonctionnement des communes.
Les flux financiers liés aux mutualisations, présentés à l’annexe n° 2, montrent leur
caractère réduit. Moins de 1 % des charges de gestion sont mutualisées. Elles ont concerné les
agents affectés à la médiathèque de Sainte-Suzanne et aux bibliothèques de la Source et du
Moufia
jusqu’à ce qu’ils intègrent la CINOR. Les charges de personnel mutualisées portent
désormais principalement sur la mise à disposition d’agents municipaux pour exercer des
missions de police de l’environnement.
Le montant de ces charges, 1,1
M€
par an, est inférieur
au service réalisé par les polices municipales. Selon les bilans transmis au titre du troisième
trimestre 2016 pour la commune de Saint-Denis, le nombre moyen d
’
agents par jour mis à
disposition est de six à huit contre seize initialement prévus et remboursés par la CINOR. Pour
les communes de Sainte-Marie et de Sainte-Suzanne, les bilans ne précisent pas le nombre
d’agents réellement mobilisés par jour en contradiction avec la convention
; le nombre total
d’intervention mon
tre que les agents mis à disposition ont réalisé chacun en moyenne moins
d’une intervention par jour ouvré dans le cadre de la police de l’environnement.
L’agglomération a décidé en
décembre 2017 de créer une brigade de police de
l’environnement propre en
2018 par redéploiement des effectifs et une révision des conventions
avec les communes en 2019. La chambre recommande à la CINOR de contrôler parallèlement
l’exécution des conventions d’objectifs en matière de police de l’environnement en vue de
diminuer le montant des remboursements aux communes.
1.2.5
La répartition du produit de la fiscalité entre la CINOR et les communes
Le coefficient d
’
intégration fiscale (CIF) constitue l
’
indice d
’
intégration fiscale d
’
un
regroupement intercommunal
19
. Plus un CIF est élevé, plus les compétences transférées à
l’agglomération sont importantes
.
L’Etat incite au développement des intercommunalités en
déterminant le montant de la dotation d’intercommunalité en partie selon l
e CIF.
La fiscalité levée par la CINOR et reversée
aux communes est restée stable jusqu’en
2015 ;
l’intégration fiscale évolue peu
. Un changement des modalités de perception de la
redevance d
’
assainissement en 2014 et 2015 a permis une progression de l
’
intégration fiscale à
partir de 2016. En 2018, la baisse de la dotation de solidarité communautaire pèse
favorablement sur le coefficient d’intégration fiscale
. L
’
intégration fiscale de la CINOR est
19
Le CIF
résulte du rapport entre la fiscalité que l’intercommunalité lève directement et la totalité de la
fiscalité levée sur son territoire par les communes, les syndicats intercommunaux et lui-même. Le CIF est pondéré
des
transferts réalisés au bénéfice des communes par le biais de l’attribution de compensation et de la moitié de la
dotation de solidarité communautaire afin d’éviter que les intercommunalités se contentent de lever une forte
fiscalité pour la reverser ensuite aux communes membres.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
supérieure à la moyenne des communautés d
’
agglomération ; il en résulte une dotation
d’intercommunalité bonifi
ée.
Reversements au communes et intégration fiscale
en millions d’euros
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Fiscalité levée par le bloc communal et intercommunal
Fiscalité levée par les communes
83,3
88,7
91,7
95,1
103,0
105,5
Fiscalité levée par la CINOR
42,2
42,1
41,4
42,8
44,1
47,8
Fiscalité totale levée
125,5
130,8
133,1
137,9
147,1
153,3
Reversements aux communes
Attribution de compensation
17,6
17,6
17,6
17,6
17,6
17,6
Dotation de solidarité communautaire
8,4
8,4
8,4
8,4
5,4
5,4
Total de la fiscalité reversée
26,0
26,0
26,0
26,0
23,0
23,0
Total de la fiscalité conservée
16,2
16,1
15,4
16,8
21,1
24,6
Intégration fiscale
Part de la fiscalité totale conservée par
la CINOR
13,0 %
12,3 %
11,6 %
12,2 %
14,3 %
16,1 %
Part de la fiscalité de la CINOR
reversée au communes
61,6 %
61,7 %
62,8 %
60,7 %
52,2 %
48,1 %
Coefficient d’intégration fiscale de la
CINOR
0,40
0,39
0,40
0,39
0,44
Non
disponible
Coefficient d’intégration fiscale moyen
des communautés d’agglomération
0,33
0,33
0,34
0,32
0,35
Fonds de concours
4,7
4,9
3,3
1,4
1,3
1,5
Source
: Chambre régionale des comptes d’après les comptes de gestion de la CINOR et des communes membres.
Le niveau limité de la dotation de solidarité communautaire et des fonds de concours
indique un transfert de charges significatif des communes vers la CINOR. Les transferts de
compétences depuis 2009 sans révision des attributions de compensation pèsent en revanche de
plus en plus fortement sur la communauté d’agglomération. Celle
-ci a été contrainte de baisser
la dotation de solidarité communautaire en 2016 sans explication du montant total retenu. La
chambre ne partage pas l’analyse du président de la CIN
OR selon laquelle cette baisse a permis
de maintenir un niveau suffisant d’épargne nette eu égard aux investissements réalisés
; la
capacité d’autofinancement de la CINOR se ré
duit
et le financement de ses projets n’est pas
assuré en totalité.
Ajouté à l’a
ncienneté des statuts, au développement de compétences sans transfert de
moyens financiers correspondants de la part des communes, au défaut de connaissance du
patrimoine transféré et à un intérêt communautaire exercé selon les circonstances, ce manque
de
transparence brouille pour l’avenir l’équilibre des relations financières entre la CINOR et
les communes.
Une révision des attributions de compensation avec l’intervention de la
commission locale d’évaluation des charges transférées garantirait la clarté d
u processus de
décision ainsi que la fiabilité du mode de calcul des reversements. La chambre recommande,
en application de l’article 148 de la loi n°
2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
17
2017, d’organiser un débat sur l’évolution du montant des
attributions de compensation au
regard des dépenses liées à l’exercice des compétences.
2
LES RESSOURCES FINANCIÈRES
La CINOR dispose d’un budget principal, d’un budget annexe pour l’assainissement et
d’un budget annexe des pompes funèbres
20
. L’assainissement
est un service public à caractère
industriel et commercial soumis à la règle de l’équilibre budgétaire
; il est financé par les
redevances des usagers. L’analyse de la situation financière de la CINOR porte de ce fait sur le
seul budget principal à l’exce
ption de la situation de la trésorerie, commune aux différents
budgets. Les données budgétaires et les soldes intermédiaires de gestion sont présentés en
annexe n° 3.
En application de l
’
article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales, un
débat sur les orientations générales du budget est organisé chaque année deux mois au moins
avant l
’
adoption du budget.
L’article D. 2312
-3 du même code précise les informations devant
figurer dans le rapport sur les orientations budgétaires.
Le rapport
transmis aux conseillers communautaires pour l’exercice 2017 déclinait le
projet de territoire adopté en avril 2016
21
. Il retenait deux hypothèses d’évolution de l’épargne
jusqu’en 2025 en fonction de la dotation de solidarité communautaire. La structure d
e la dette,
l’évolution des effectifs et de la masse salariale ainsi que le coût des avantages en nature étaient
présentés.
La chambre prend acte de l’engagement de la CINOR à compléter le rapport d’
une
présentation des engagements pluriannuels et de la structure complète des dépenses eu égard à
ses obligations législatives et réglementaires.
2.1
La formation de l’épargne
2.1.1
Les recettes de fonctionnement
Les recettes de fonctionnement se sont élevées à 150,5
M€
en 2017, en progression
constante sur la période ana
lysée de 2012 à 2017. Le dynamisme de la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères et du versement transport compense la baisse des dotations de
l’État
.
La fiscalité, 125,4
M€
de recettes avant reversement aux communes en 2017, est la
première ressource de la CINOR. Elle reversait 60 % du produit des impôts locaux constitués
de la fiscalité des ménages et des entreprises, soit 26
M€ jusqu’en 2015. Cette proportion a
20
Cf. Chambres régionales des comptes La Réunion et Mayotte,
Le budget annexe des pompes funèbres
de CINOR
, 19 décembre 2017.
21
Délibération n° 2016/3-03 du 29 avril 2016.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
diminué en 2016 à moins de 50 % en raison de la baisse de la dotation de solidarité
communautaire ; elle est restée équivalente en 2017.
La fiscalité des ménages, 13,9
M€
de recettes,
repose sur la taxe d’habitation et la taxe
sur le foncier non-
bâti. La CINOR ne perçoit pas de taxe sur le foncier bâti. L’augmentation
des produits de 1,7
M€
entre 2012 et 2017 résulte uniquement de la progression des bases
fiscales. Celle-ci est plus forte que leur revalorisation annuelle. La CINOR a fait le choix de
maintenir les taux fixés lors de la réforme de la fiscalité locale en 2011. Le taux de la taxe
d
’
habitation de 6,72 % est inférieur à la moyenne des groupements à fiscalité professionnelle
unique
qui s’établit 9,06
% en 2015. L’effort fiscal des habitants, présenté à l’annexe n°
4, est
contrasté selon leur commune de rattachement : les taux sont nettement supérieurs aux
moyennes nationales à Sainte-Suzanne et proches des moyennes nationales à Saint-Denis et
Sainte-Marie.
La fiscalité des entreprises, 33,7
M€
de recettes, est constituée des cotisations foncières
et sur la valeur ajoutée des entreprises, de la taxe sur les surfaces commerciales et de
l
’
imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau. L
’
aménagement de la cotisation foncière
due par les petites entreprises
22
a entraîné en 2014 une baisse du produit de cet impôt. Le produit
global de la fiscalité des entreprises tend depuis à croître. Le taux de la cotisation foncière des
entreprises de 23,17 % est inférieur au taux moyen des communautés d
’
agglomération de plus
de 100 000 habitants qui s
’
établit à 27,48 %
23
.
Les taxes spécifiques que perçoit la CINOR sont sa première ressource. Le produit des
taxes d’enlèvement des ordures ménagères et d’assainissement s’élève à
38,5
M€
; celui de la
contribution au versement transport à 37,7
M€
. Les taux sont stables : 14,8
% s’agissant de la
taxe d’enlèvement
des ordures ménagères, 2 % pour le versement transport. La progression des
recettes issues de ces impôts est dynamique : elle atteint 3,6 % en moyenne annuelle pour la
taxe d’enlèvement des ordures ménagères entre 2012 et 2017 et 5,1
% pour le versement
transport. Le taux du versement transport étant le maximum possible et celui de la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères étant supérieur de 5 points au taux moyen national des
communautés d’agglomération de plus de 100
000 habitants soit 9,46 %
24
, la CINOR dispose
de marges de manœuvre limitées sur ces deux taxes. La communauté d’agglomération prélève
également la redevance spéciale d’enlèvement des ordures ménagères à l’égard des
professionnels conformément à l’article
L. 2333-78 du code général des collectivités
territoriales.
Les dotations de
l’État
et participations des autres collectivités aux recettes de la
CINOR, 21,3
M€
en 2016, sont en baisse principalement en raison de la contribution des
collectivités territoriales au redressement des finances publiques. La dotation globale de
fonctionnement a diminué de 10
M€
entre 2011 et 2016, ce qui représente 6,9 % des recettes
totales de 2016. Elle est en 2017 d’un montant équivalent à 2016.
22
Article 76 de la loi de n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
23
Direction générale des collectivités locales,
Statistiques sur les collectivités locales en 2015
, p. 52.
24
Direction générale des collectivités locales,
Statistiques sur les collectivités locales en 2015
, p. 117.
COMMUNAUTÉ INTERCOMMUNALE DU NORD DE LA RÉUNION
19
La baisse des dotations de 10
M€
est supérieure à la progression du produit des impôts
locaux de 5,4
M€
. Le dynamisme des taxes spécifiques pour le traitement des ordures
ménagères et le transport avec 6,2
M€ de recettes supplémentaires
a toutefois permis à la
CINOR de compenser la diminution des dotations.
2.1.2
Les dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement s’élèvent à
138,6
M€
en 2017. Hors reversement aux
communes, les dépenses de fonctionnement sont dynamiques : leur croissance annuelle est de
6,3 % par an de 2012 à 2016 et de 3 % entre 2016 et 2017. Le recours accru à des organismes
extérieurs entraîne une augmentation des subventions et contributions aux tiers de 18,1
M€
entre 2012 et 2017 ;
elle n’est pas compensée par la diminution des charges à caractère général
de 0,1 M
€
seulement. Les charges de personnel augmentent de 5
M€
sur la même période, soit
une progression annuelle moyenne élevée de 5,6 % après prise en charge des contrats aidés par
l’État
.
La croissance rapide des dépenses de fonctionnement résulte du coût induit par de
nouveaux équipements construits par la CINOR.
À titre d’exemple, l
es charges annuelles de
fonctionnement de l
’
école de musique de Beauséjour ouverte en 2013 s
’
élèvent à 0,8
M€
dont
0,7
M€
de charges de personnel. Les recettes s
’
élèvent à 0,1
M€
, soit un coût annuel de 0,7
M€
pour la CINOR. Deux délégations de service public sont également entrées en vigueur courant
2015 : l
’
une pour la gestion du centre aquatique, la seconde pour celle du centre culturel de
l
’
îlot Jeumont. Les contrats prévoient des compensations pour sujétion de service public qui
engagent la CINOR sur l
’
ensemble de leur durée. Le délégataire du centre aquatique Aquanor
perçoit une compensation d
’
un montant annuel de 0,9
M€.
La société publique locale en charge
de l
’
exploitation du centre culturel de l
’
îlot Jeumont à la cité des arts bénéficie d
’
une
compensation de 3
M€
par an. Enfin, Parmi les fonds de concours attribués à des communes,
certains sont la conséquence directe des investissements réalisés par la CINOR : 1
M€
au total
par an pour la médiathèque de Sainte-Marie et le stade en eau vive du bocage.
L’externalisation de services pèse également sur la progression des dépenses de
fonctionnement. Conjointement avec la communauté intercommunale de l’est, la CINOR a, par
exemple, créé en 2014 le syndicat mixte de traitement des déchets des microrégions nord et est
de La Réunion
(SYDNE) dont la gouvernance n’est pas stabilisée.
Ce syndicat exerce pour le
compte des deux communautés d’agglomération la compétence de traitement des
déchets
depuis 2015
. La contribution annuelle de la CINOR au SYDNE s’élève à 13
M€
. Les contrats
transférés déduction faite des recettes associées représentent un coût annuel de 12,3
M€
; les
charges d’administration générale du syndicat entraînent une dép
ense nouvelle de 0,7
M€ bien
que des conventions de mise à disposition de personnels aient été signées en matière de
ressources humaines, de finances et
d’
informatique.
La CINOR a élargi l’offre de transport urbain lors de la passation d’une nouvelle
délégation de service public en 2016. Sa contribution et les compensations pour sujétion de
service public ont augmenté de 6,1
M€.
Les dépenses de fonctionnement en matière de transport
urbain et scolaire s’accroissent au total de 8,4
M€
entre 2014 et 2017, soit une augmentation de
27,3 %.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
D
’
autres équipements sont projetés tels que des lignes téléphériques, un centre culturel
au quartier français, des travaux au port de Sainte-Marie. Si leur réalisation se confirmait, la
hausse des dépenses de fonctionnement devrait se poursuivre à moyen terme : les charges de
fonctionnement du centre culturel et du port de Sainte-Marie ont été estimées au total à 4,5
M€
en année pleine.
En application de l’article 29 de la loi
n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation
des finances publiques pour les années 2018 à 2022,
l’État
a proposé en 2018 à la CINOR un
contrat de consolidation de sa capacité d’autofinancement et de contribution à la réduction des
dépenses publiques et du déficit public. Ce contrat fixe à 1,16 % le
taux d’évolution des
dépenses réelles de fonctionnement.
La CINOR partage l’analyse de la chambre selon laquelle
des efforts de gestion et de maîtrise des dépenses sont indispensables pour respecter cet objectif,
le taux d’évolution annuel a
yant été systématiquement supérieur à 1,16 % depuis 2012.
Les dépenses liées à la flotte de véhicules présentent des marges de manœuvre.
La
CINOR dispose de 103 véhicules légers et 18 deux roues, soit un véhicule pour moins de trois
agents. Hors assurances, les frais de carburant et de maintenance représentent 240 000
€ par an.
Le nombre de véhicules au regard du nombre d’agents réellement amenés à se déplacer est
élevé. Le nombre et le coût des véhicules pourraient être réduits ; la commune déclare avoir
récemment acquis un logiciel de gestion de flotte à cette fin.
L’article
L. 5211-13-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version
issue de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique,
dispose que l’affectation d’un véhicule de fonction est subordonnée à une délibération du
conseil communautaire. Le président ainsi que ses deux prédécesseurs disposent chacun d’un
véhicule de fonction
valorisé dans leur indemnité d’élu sans délibération prise à cet effet. La
chambr
e rappelle que la mise à disposition d’un véhicule à un élu doit être autorisée par une
délibération annuelle en application de l’article
L. 5211-13-1 du code général des collectivités
territoriales.
Le président de la CINOR s’est
engagé à se conformer à cette obligation.
2.1.3
Les amortissements
Le résultat de la section de fonctionnement diminue de 22,8
M€
en 2012 à 9,6
M€
en
2016. Il s’améliore en 2017 avec 11,9
M€ d’excédent. Cette légère amélioration résulte de
recettes fiscales supplémentaires par rapport aux prévisions, les dépenses de fonctionnement
poursuivant une évolution haussière.
Le résultat de la section de fonctionnement pourrait être plus faible compte tenu du
manque de fiabilité des amortissements. Ces derniers s’élèvent à 6,5
M€
soit 1,5 % de l
’encours
des immobilisations. Trois risques pèsent sur le calcul des amortissements.
Les virements du compte 23 au compte d
’
immobilisation définitif
sont d’un faible
montant tout au long de la période alors que les immobilisations en cours ont progressé de 50 %.
Le stock d’immobilisations en cours
atteint 368,1
M€ à la clôture de l’exercice 201
7, soit près
du double des dépenses d’équipement réalisées de 2012 à 201
7. Il en résulte un défaut
d’amortissement de certaines immobilisations
et une surestimation du résultat comptable.
L’acquisition
récente
d’un
logiciel
intégré
au
progiciel
financier
pourrait,
selon
l’intercommunalité
en faciliter la constitution.