Rapport d’observations définitives
COMMUNE DU HAVRE
BUDGETS ET STRATEGIE FINANCIERE
GESTION DES OPERATIONS FUNERAIRES
(Seine-Maritime)
Exercices 2012 à 2017
Observations délibérées le 14 juin 2018
SOMMAIRE
SYNTHESE
.........................................................................................................................
1
OBLIGATIONS DE FAIRE
.................................................................................................
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
.............................................................................
2
I.
RAPPEL DE LA PROCEDURE
................................................................................
3
II.
LE CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE HAVRAIS
......................................................
3
III.
LES CADRES STRATÉGIQUES ET L’INFORMATION BUDGÉTAIRE
.................
4
A -
La tenue des débats d’orientations budgétaires
......................................................
4
B -
Les plans pluriannuels d’investissement présentés au conseil municipal
...............
5
C -
La gestion des autorisations de programme et des crédits de paiement
.................
6
D -
Conclusion sur la gestion des engagements pluriannuels
.......................................
7
IV.
LA FIABILITÉ DES COMPTES
................................................................................
8
A -
Le logiciel comptable et financier
.............................................................................
8
B -
Les modalités d’un concours financier accordé à la société d’économie mixte locale
SHEMA
....................................................................................................................
8
C -
La justification des restes à réaliser
.........................................................................
9
D -
Les services publics industriels et commerciaux
...................................................
10
1 -
L’organisation des services publics industriels et commerciaux exploités
directement
.....................................................................................................
10
2 -
Les subventions allouées à des services publics industriels et commerciaux 11
E -
Le contrôle interne sur les opérations en régie de recettes et d’avances
..............
12
V.
LA MISE EN OEUVRE DES OBJECTIFS DE STRATÉGIE FINANCIÈRE
.............
13
A -
La priorité donnée à l’investissement par la réalisation du programme pluriannuel
d’investissements
..................................................................................................
14
B -
Assurer un financement équilibré des investissements
.........................................
16
C -
Maintenir l’autofinancement et maîtriser l’évolution des dépenses de fonctionnement
au même niveau que les recettes de fonctionnement
...........................................
17
D -
Avoir une gestion saine de l’encours de la dette
...................................................
18
E -
Stabiliser les taux d’imposition communaux
..........................................................
19
F -
Poursuivre la maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement par la
modernisation des services et la rationalisation des achats
.................................
20
G -
Stabiliser la masse salariale à périmètre constant
.................................................
21
H -
Conclusion sur la mise en oeuvre de la stratégie financière : un autofinancement
qui peut être amélioré
............................................................................................
22
VI.
LES OPÉRATIONS FUNÉRAIRES
........................................................................
24
A -
Les attributions exercées par le maire au nom de l’Etat
........................................
24
1 -
La gestion de l’état-civil
..................................................................................
24
2 -
La police des funérailles
.................................................................................
25
3 -
L’organisation d’un service de pompes funèbres aux personnes
sans ressource
...............................................................................................
25
B -
Les spécificités du service extérieur des pompes funèbres de la ville du Havre ... 26
1 -
La ville du Havre indique ne pas avoir conservé de service extérieur
des pompes funèbres
.....................................................................................
26
2 -
L’existence et le mode de gestion d’une « chambre funéraire »
....................
26
3 -
L’information donnée aux familles
..................................................................
30
C -
La gestion déléguée à un tiers d’un nouveau complexe funéraire regroupant
funérarium et crématorium
....................................................................................
31
1 -
La procédure de passation du contrat de concession d’un nouveau complexe
funéraire
.........................................................................................................
31
2 -
Les caractéristiques propres à l’organisation du contrat prévue par la
collectivité
.......................................................................................................
32
3 -
Les caractéristiques propres au contrat effectivement signé
.........................
33
Annexes
...........................................................................................................................
36
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
1
SYNTHESE
Dans le cadre du contrôle des comptes et de la gestion de la ville du Havre pour
les années 2012 à 2017, la chambre a examiné la tenue des comptes, la situation financière
de la collectivité et sa gestion des opérations funéraires.
La commune est parvenue, comme elle le souhaitait, à donner la priorité à
l’investissement par la réalisation du programme pluriannuel 2009-2014 et l’engagement de
celui de 2015-2020, à faire reposer les financements sur un encours de dette dont la gestion
est saine et à maintenir inchangés sur la période examinée les taux de la fiscalité locale.
En revanche, d’autres objectifs n’ont été que partiellement atteints. Les actions de
maîtrise des dépenses de fonctionnement ont essentiellement porté sur les achats. Les actions
de modernisation des services n’ont pas permis des gains significatifs de productivité du
personnel. La masse salariale a été réduite, mais pas à périmètre constant.
De surcroît, la ville s’est placée dans une trajectoire défavorable. Refusant jusque-
là de revoir à la baisse son programme d’investissement pour l’ajuster à la diminution du
résultat de fonctionnement, elle recourt davantage à l’emprunt, l’endettement progressant de
2,5 % par an. Le nombre d’années qu’il faudrait pour rembourser la dette passe de moins de
sept ans en 2011, ce qui était optimal, à plus de onze ans en 2017, ce qui rapproche la ville du
seuil d’alerte. Cependant, le report d’une tranche de 21 millions d’euros de l’opération « entrée
de ville » au prochain mandat est susceptible d’infléchir cette tendance.
De surcroît, près de 15 % de l’excédent dégagé par l’exploitation des services est
utilisé pour abonder les services publics industriels et commerciaux en subventions
exceptionnelles et apporter des subventions d’équilibre aux opérations d’aménagement, dont
la légalité est discutable et le contrôle, lacunaire.
La chambre recommande à la ville de mieux piloter le lien entre capacité
d’autofinancement et niveau d’investissement, de mieux contrôler le coût des opérations
industrielles et commerciales, notamment en délégation de service public, et ses opérations
d’aménagement.
En matière d’information budgétaire et comptable, la ville doit reprendre
l’organisation et le contenu des différents rapports et délibérations concernant le programme
pluriannuel d’investissement, les autorisations de programme et les budgets. Il lui revient de
présenter au conseil municipal une information consolidée et plus accessible des engagements
pris par la collectivité en matière d’investissement. Il revient également à l’assemblée
délibérante de fixer le calendrier de réalisation du programme d’investissement et l’indication
des ressources pour y faire face.
Concernant la gestion des opérations funéraires, la chambre rappelle à la ville la
nécessité de faire cesser sans délai une situation où, le conseil municipal n’ayant pas mis fin
au service municipal « chambre funéraire » du cimetière du Nord, le bail emphytéotique actuel
ne peut valoir titre pour l’exploiter.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
2
OBLIGATIONS DE FAIRE
1. Compléter le rapport d’orientations budgétaires adressé annuellement au conseil
municipal pour le mettre en conformité avec les articles L. 2312-1 et D. 2312-3 du code
général des collectivités territoriales ;
2.
respecter la compétence exclusive du conseil municipal pour le vote des autorisations de
programme selon la définition de l’article R. 2311-9 du code général des collectivités
territoriales ;
3. soumettre au conseil municipal la délibération prescrite par l’article L. 2311-2 du code
général des collectivités territoriales, comportant une évaluation de la dépense globale
entraînée par l'exécution des travaux prévus, une répartition de cette dépense par
exercice et l'indication des ressources envisagées pour y faire face ;
4.
mettre fin à l’exploitation de la chambre funéraire dans le cadre juridique actuel.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
5.
Compte tenu de la dégradation de la situation financière de la ville du Havre, prendre des
décisions correctrices à court terme notamment pour lier le niveau d’investissement et la
capacité d’autofinancement ;
6.
exiger le dépôt des devis-type aux établissements figurant dans la liste communiquée par
la préfecture puis les mettre à la disposition du public.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
3
I - RAPPEL DE LA PROCEDURE
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion de la commune du Havre
à partir de l'année 2012.
Par lettres du 21 mars et du 6 juin 2017, le président de la chambre en a informé
M. Edouard Philippe, maire jusqu’au 28 mai 2017, puis M. Luc Lemonnier, maire depuis cette date.
L’examen de la gestion a été principalement conduit selon les axes suivants : fiabilité
des comptes, situation financière, opérations funéraires et la réforme des rythmes scolaires. Ces
deux derniers volets s’inscrivent dans le cadre d’enquêtes nationales coordonnées par la Cour des
comptes. L’exercice des compétences en matière scolaire et périscolaire a fait l’objet d’un rapport
d’observations définitives en date du 6 juin 2018.
Un entretien de fin de contrôle a eu lieu le 13 octobre 2017 entre M. Lemonnier, maire
en exercice, et le rapporteur.
Lors de sa séance du 30 novembre 2017, la chambre a arrêté ses observations
provisoires, qui ont été transmises dans leur intégralité à M. Philippe et M. Lemonnier, et pour les
parties qui les concernent, aux personnes nominativement ou explicitement mises en cause.
Monsieur Lemonnier a répondu le 10 avril 2018.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 14 juin 2018, le présent rapport d'observations définitives.
Le rapport a été communiqué au maire en fonction et, pour la partie le concernant, à
son prédécesseur en fonction au cours de la période examinée. En l’absence de réponse écrite
dans le délai imparti par la loi, ce rapport devra être communiqué par le maire à son assemblée
délibérante lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à
l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à
un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
II - LE CONTEXTE DÉMOGRAPHIQUE HAVRAIS
Si l’aire urbaine havraise vient en 35
ème
position des agglomérations françaises par sa
population
1
, et en 3
ème
position en Normandie
2
, la ville du Havre elle-même constitue la première
commune normande. Mais elle connaît un déclin démographique depuis les deux premiers chocs
pétroliers et les crises économiques qui en ont résulté.
La population du Havre est ainsi passée de 217 882 habitants en 1975 à 172 074 en
2013. Cela signifie que la ville a perdu 1 175 habitants chaque année en moyenne pendant 39 ans.
L’INSEE et l’agence d’urbanisme de l’agglomération du Havre
3
(AUAH) ont publié en
mai 2014 une étude sur les perspectives démographiques havraises, dont il ressort que le territoire
havrais conserve un niveau relativement élevé de fécondité mais subit en revanche des tendances
migratoires particulièrement défavorables.
1
290 037 habitants au 1
er
janvier 2013, répartis sur 81 communes.
2
Après Rouen (660 256 habitants sur 293 communes) et Caen (405 409 habitants sur 268 communes).
3
Dossier d’Aval, Perspectives démographiques de l’agglomération havraise à l’horizon 2030, AURH et INSEE, Mai 2014.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
4
Comme la plupart des grandes villes, Le Havre perd des habitants au profit des
territoires proches. Mais dans son cas, cet étalement urbain n’explique que le tiers de son déficit
migratoire. Un flux important est également constaté vis-à-vis du reste de la Haute-Normandie, de
l’Île-de-France et des régions attractives de l’ouest et du sud de la France.
Suivant cette étude, ce bilan migratoire défavorable s’explique essentiellement par un
faible pouvoir d’attraction du pôle havrais à l’égard des jeunes. Par rapport à d’autres villes
françaises comparables, le manque à gagner est estimé par l’INSEE et l’AURH à 1 000 ou 2 000
arrivées de jeunes chaque année.
La chambre observe que cet enjeu est à relier à l’importance prise au cours des
dernières années par la politique d’investissement et d’aménagement menée par la commune
4
. La
mise en oeuvre de cet axe stratégique doit être examinée à la lumière de ce contexte et de ce qu’il
représente pour les acteurs du territoire.
La dernière mesure de la population publiée par l’INSEE est, de ce point de vue,
encourageante. En effet l’INSEE a établi la population municipale au 1
er
janvier 2014 à
172 807 habitants, soit une hausse de la population de 733 habitants, la première depuis 39 ans.
III - LES CADRES STRATÉGIQUES ET L’INFORMATION BUDGÉTAIRE
La ville s’est dotée d’un règlement financier essentiellement centré sur les modalités de
gestion des autorisations de programme. Elle indique elle-même que ce document est incomplet
et doit être amélioré en lien avec la communauté d’agglomération.
A - La tenue des débats d’orientations budgétaires
Le contenu et les modalités de tenue d’un débat d’orientations budgétaires au sein des
conseils municipaux sont fixés par l’article L. 2312-1 du code général des collectivités territoriales
(CGCT), complété par l’article D. 2312-3 du même code.
La ville du Havre se conforme à ces dispositions quant à la tenue du débat en octobre
ou novembre, dans les deux mois précédant le vote du budget
5
et quant à la communication
préalable d’un rapport aux conseillers municipaux
6
.
Depuis 2016, le rapport comporte un chapitre consacré à la structure et à la gestion de
la dette et un autre consacré à l’évolution des dépenses et des effectifs.
Cependant la chambre rappelle à la ville son obligation d’y présenter les engagements
pluriannuels en cours, pas seulement en matière de programmation des investissements mais
aussi en fonctionnement
7
.
Elle lui rappelle également son obligation de présenter l’évolution prévisionnelle de
l’épargne brute, l’épargne nette et l’endettement en dressant le bilan des évolutions passées.
4
Présentée au paragraphe consacré à la mise en oeuvre des objectifs de stratégie financière.
5
A l’exception de 2011 où le délai a été dépassé de 2 jours.
6
Ces rapports ainsi que les procès-verbaux sont mis en ligne sur le site de la ville comme l’ensemble des rapports et procès-verbaux
des séances du conseil municipal.
7
Notamment ceux liés aux politiques publiques et aux opérations d’aménagement en cours.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
5
Elle lui rappelle enfin qu’il lui appartient de présenter dans ce document les dépenses
de personnel par composantes (traitements indiciaires, régimes indemnitaires, nouvelles
bonifications indiciaires, heures supplémentaires).
B - Les plans pluriannuels d’investissement présentés au conseil municipal
Le règlement budgétaire et financier de la ville du Havre précise qu’une autorisation de
programme ne peut être adoptée que si le financement de la part incombant à la ville est prévu
dans le cadre d’une enveloppe du plan pluriannuel.
Une enveloppe financière du programme pluriannuel formalise les projets retenus par
la municipalité et correspond à la part nette à financer par la ville, c’est-à-dire hors subventions à
recevoir. Une autorisation de programme concrétise l’engagement prévu au programme
pluriannuel. Elle est adoptée pour son montant total, subventions incluses.
Pour le plan pluriannuel d’investissement 2009-2014, la procédure d’autorisation de
programme/crédits de paiement a été expérimentée sur cinq enveloppes d’investissements :
« restructuration du Volcan », « investissements sur le pôle éducatif et famille Molière »,
« requalification du centre ancien », « mise en conformité des bâtiments » et « maintenance des
espaces verts ». Pour le plan pluriannuel d’investissement 2015-2020, la procédure d’autorisation
de programme a été généralisée.
La correspondance entre la présentation du programme pluriannuel au conseil
municipal et les autorisations de programme soumises à son vote n’est pas aisée à établir, que ce
soit en chiffrage ou par thématique.
Concernant les montants, il apparaît des différences notables entre la charge présentée
au programme pluriannuel et celle qui ressort de l’autorisation de programme, déduction faite des
recettes.
Par exemple, s’agissant du projet « restructuration du Volcan », l’investissement a été
présenté au conseil municipal pour 10 millions d’euros en 2009, au stade du PPI 2009-2014. Le
projet initial ayant été fortement modifié par l’ajout d’espaces publics et d’une bibliothèque, il est
passé à 48 millions d’euros de charges pour la ville au stade de l’autorisation de programme 2016.
Autre exemple, la mise en conformité des bâtiments communaux est chiffrée dans le
PPI 2009-2014 à 42 millions, contre 5 millions d’autorisation de programme correspondante en
2016.
Concernant les thématiques, le PPI 2015-2020 fait état d’« enveloppes de maintenance
et thématiques » s’élevant à 122,6 millions d’euros, et d’équipements nouveaux en phase 1 pour
118 millions d’euros et 22 millions en phase 2.
Les équipements nouveaux font l’objet d’un détail chiffré alors que l’enveloppe de
122,6 millions n’est pas détaillée.
Par conséquent, le conseil municipal, à la lecture des rapports d’adoption des
autorisations de programme qui lui sont soumis, ne peut établir un lien direct avec le programme
pluriannuel en cours.
Celui-ci constituant une formalité préalable et substantielle au vote du budget pour les
communes de 3 500 habitants et plus, les conseillers devraient disposer d’informations fiables et
détaillées pour délibérer en toute connaissance de cause dans le respect du principe posé par
l’article L. 2121-13 du CGCT.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
6
Par conséquent, la chambre recommande à la collectivité, qui s’y est engagée, de
mieux articuler à l’avenir programme pluriannuel d’investissement et autorisations de programme.
C - La gestion des autorisations de programme et des crédits de paiement
Comme déjà indiqué, la ville du Havre a d’abord expérimenté cinq autorisations de
programme (PPI 2009-2015), puis elle les a généralisées.
La chambre observe que, sur plusieurs aspects, celles-ci ne respectent pas les
dispositions réglementaires du code général des collectivités territoriales.
L’alinéa 2 de l’article R. 2311-9 du CGCT précise que chaque autorisation de
programme ou d’engagement comporte la répartition prévisionnelle par exercice des crédits de
paiement correspondants.
Or la répartition prévisionnelle par exercice des crédits de paiement ne figure pas dans
les délibérations d’adoption d’autorisations de programme. C’est en particulier le cas de la
délibération du 15 décembre 2014 pour la mise en place des autorisations de programme liées au
PPI 2015-2020. L’annexe réglementaire aux budgets et aux comptes, récapitulant les autorisations
en cours, ne peut en tenir lieu et le calendrier qu’elle comporte, prévu par la maquette budgétaire,
n’est d’ailleurs que partiel.
L’alinéa 3 de l’article R. 2311-9 du CGCT précise que les autorisations de programme
doivent être présentées par le maire et votées par le conseil municipal par délibération distincte à
l’occasion de l’adoption du budget de l’exercice ou des décisions modificatives.
Or la ville du Havre modifie des autorisations de programmes en dehors du calendrier
budgétaire.
Il en va ainsi de la délibération n° 20160281 du 9 mai 2016 révisant à la hausse l’AP
n° 1331.15 « sécurité municipale et acquisitions de matériels » d’un montant de 52 245 € ou
encore de la délibération n° 20160552 du 26 septembre 2016 augmentant de 200 000 €
l’AP n°1100.15 « communication, matériels spécifiques et site web. »
Enfin, l’alinéa 4 de l’article R. 2311-9 du CGCT précise que les autorisations de
programme correspondent à des dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une
immobilisation ou un ensemble d’immobilisations déterminées, acquises ou réalisées par la
commune ou à des subventions d’équipement versées à des tiers.
Or la ville du Havre fait porter le vote du conseil municipal sur un libellé souvent très
général qui ne permet pas à l’assemblée de disposer de l’information conforme à cette définition
réglementaire.
Ainsi, à l’occasion de la délibération du 15 décembre 2014, a été adoptée
l’AP n° 1208.15 « opérations d’aménagement et de lotissement » pour 17,54 millions d’euros.
Cette AP ne renvoie à aucune immobilisation ou ensemble d’immobilisations déterminées,
acquises ou réalisées, et ne précise pas s’il s’agissait de subventions d’équipement à des
opérations d’aménagement.
Seule l’affectation de cette AP n° 1208.15 sur des programmes, opérée par les services
municipaux, précise a posteriori en quoi consistent ces opérations d’aménagement et de
lotissement : travaux de voirie sur le site Dumont d’Urville, réhabilitation du hangar « O », travaux
rue Pierre Sémard.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
7
Au sein de la même délibération, une AP n°1204.15, d’un montant d’un million d’euros
concernant « la rénovation urbaine tous quartiers », comporte un libellé très général, qui ne vise
qu’une politique d’investissement de la ville. Cet intitulé n’est affiné et rebaptisé qu’a posteriori en
« rénovation urbaine Bléville », par les affectations opérées par les services municipaux.
Ces affectations ne sont pas matérialisées par des décisions dont il serait rendu compte
pour approbation au conseil municipal. Seul un état détaillé des crédits d’investissement par
programme lui est communiqué pour approbation dans le cadre du vote du budget primitif et du
compte administratif. Mais, outre que le vote des autorisations de programme doit être séparé de
celui des budgets, en sa forme actuelle cet état détaillé ne permet pas au conseil municipal de
savoir à quelles autorisations de programme se rapporte chaque programme
8
. Son adoption ne
permet donc pas de compléter les éléments manquants au moment du vote de l’enveloppe de
l’autorisation de programme par le conseil municipal.
La chambre rappelle à la collectivité la nécessité de respecter les dispositions de l’article
R. 2311-9 du code général des collectivités territoriales. La compétence exclusive du conseil
municipal pour voter, approuver ou modifier les autorisations de programme porte sur tous les
termes de la définition qui en découle : calendrier prévisionnel de réalisation, indication de
l’immobilisation, de l’ensemble d’immobilisations ou des subventions d’équipements à des tiers
auxquelles elle se rapporte, votes séparés de ceux des budgets et des comptes à l’occasion des
seules séances budgétaires.
Pour satisfaire à cette exigence réglementaire, la ville pourrait enrichir les délibérations
de vote des autorisations de programme soumises au conseil municipal ou bien encore les
compléter en soumettant à ce dernier, dans un vote séparé de celui des budgets, l’approbation
d’un compte rendu complet des affectations opérées par les services.
D - Conclusion sur la gestion des engagements pluriannuels
Au-delà des manquements aux règles précédemment évoquées, la chambre rappelle
la compétence attribuée au conseil municipal par les dispositions de l’article L. 2311-2 du code
général des collectivités territoriales.
Le conseil municipal détermine l'ordre de priorité des travaux à effectuer suivant leur
caractère d'urgence et de nécessité.
La délibération intervenue comporte une évaluation de la dépense globale entraînée
par l'exécution de ces travaux, ainsi qu'une répartition de cette dépense par exercice si la durée
des travaux doit excéder une année, et l'indication des ressources envisagées pour y faire face.
La délibération exigée par cette disposition législative n’a pas été soumise au conseil
municipal. Si le débat d’orientations budgétaires inclut la présentation du programme pluriannuel
d’investissement, il ne peut en tenir lieu.
En effet, celui-ci ne donne pas lieu à un vote. De plus, les rapports d’orientations
budgétaires dans lesquels sont présentés les programmes pluriannuels d’investissement ne
comportent pas d’évaluation des coûts globaux des projets envisagés mais seulement la charge
nette prévue pour la ville. Et il n’y est pas fait mention de la répartition de la dépense par exercice.
Enfin, concernant le financement, les rapports d’orientations budgétaires se limitent à indiquer que
le PPI sera financé globalement par une gestion rigoureuse des dépenses et des recettes de
8
Au contraire du tableau de bord interne de suivi des AP/CP, qui comporte la référence de l’AP votée et également la référence au
programme pluriannuel d’investissement, mais n’est pas soumis au conseil municipal.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
8
fonctionnement, propre à maintenir le niveau d’investissement et de l’emprunt. Il ne mentionne pas
les ressources envisagées pour y faire face, notamment par l’indication d’un plan de financement
prévisionnel de l’investissement lui-même, voire par l’indication de la manière dont sera pris en
compte l’impact de l’investissement sur les coûts d’exploitation. Le constat est identique pour le
PPI 2009-2015 et pour le PPI 2015-2020.
Les délibérations d’adoption des autorisations de programme ne peuvent pas non plus
tenir lieu de la délibération prescrite par cette disposition législative.
Certes, celles-ci donnent lieu à un vote et portent sur les coûts totaux d’investissement.
Mais, comme déjà signalé, elles ne comportent pas le calendrier des dépenses à réaliser par
exercice. Et enfin, la délibération ne comporte pas de volet donnant l’indication des ressources
envisagées pour y faire face.
Le respect des dispositions précitées implique de revoir tant l’organisation que le
contenu des différents rapports et délibérations concernant le programme pluriannuel
d’investissement, les autorisations de programme et les budgets afin que le conseil municipal
puisse exercer effectivement la prérogative qui est la sienne.
IV - LA FIABILITÉ DES COMPTES
La ville du Havre est soumise à l’instruction budgétaire et comptable destinée aux
communes et aux établissements publics communaux et intercommunaux à caractère administratif
pour son budget principal, celui de la commune associée de Rouelles et neuf budgets annexes
9
.
Pour trois autres budgets annexes
10
, elle applique l’instruction budgétaire et comptable destinée
aux services publics locaux industriels et commerciaux.
A - Le logiciel comptable et financier
La ville du Havre dispose d’un logiciel comptable et financier qui ne permet pas
d’effectuer, de façon automatique, les rattachements nécessaires à l’élaboration du compte
administratif. Pour ce faire, les services doivent procéder à des retraitements manuels à l’aide de
tableurs.
En plus d’être coûteuse en temps, cette complexité du système d’information est source
potentielle d’erreurs et devrait inciter la collectivité à le faire évoluer.
B - Les modalités d’un concours financier accordé à la société d’économie mixte
locale SHEMA
Par délibération du 27 février 2006, le conseil a approuvé une convention d’avance de
trésorerie, d’un montant de 4,1 millions d’euros, à la SHEMA pour l’aménagement des plateaux
Nord-Ouest. Cette convention prévoyait un échéancier de remboursement de 2008 à 2015.
Le montant de cette avance a été modifié à plusieurs reprises au fil du temps pour être
finalement porté à 3,7 M€ aux termes des échéanciers adoptés en 2008 et 2011 qui en ont
rééchelonné le remboursement jusqu’en 2017 puis jusqu’en 2020.
9
Restaurant municipal, site Prony Courbet, opérations immobilières soumises à la TVA, anciennes serres municipales, site Mulhouse,
requalification centre ancien, VDH/Graville Sémard, VDH/site Dumont d’Urville, requalification immobilière Quartier Danton LH.
10
Parcs de stationnement, crématorium, caveaux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
9
Le dernier remboursement de la SHEMA date de 2011 pour un montant de 500 000 €.
Depuis cette date et jusqu’au 31 décembre 2015, le compte de trésorerie 552, « avances aux
SEM », présentait un encours de 3 700 000 € correspondant à l’avance consentie à la SHEMA.
En raison du caractère d’avance à long terme du versement de la ville, cette avance
aurait dû être comptabilisée à son bilan au compte 27 « autres immobilisations financières ».
De surcroît, le conseil municipal a refusé d’adopter les comptes rendus de l’aménageur
pour 2014, 2015 et 2016.
A la suite d’une nouvelle négociation intervenue entre la commune et l’aménageur, cette
situation a pu être enfin régularisée. Par une délibération du 18 décembre 2017, le conseil
municipal a approuvé les trois comptes rendus qu’il avait précédemment rejetés, validé la réduction
du volume de l’opération (dépenses portées de 23,7 à 19,1 M€) et autorisé le versement d’une
participation complémentaire de la ville d’un montant de 1,4 M€ destinée à compenser la
« dé-densification » du programme. Le conseil municipal a également validé un nouvel échéancier
de remboursement de l’avance de trésorerie de 3,7 M€ jusqu’en 2021, soit un report d’une année
supplémentaire.
Jusqu’à l’émission d’un mandat de 3,7 M€ en cours d’instruction, cette avance n’avait
donc fait l’objet que d’une inscription en compte non budgétaire. Elle ne figurait pas en comptabilité
au titre des prêts ou avances, faussant ainsi l’actif de la commune pour un montant significatif.
Les comptes de cette opération n’étant pas arrêtés définitivement, la chambre appelle
l’attention de la commune sur la nécessité d’en suivre régulièrement l’évolution en relation étroite
avec la SHEMA afin d’éviter tout nouveau report d’échéance.
C - La justification des restes à réaliser
Pour la ville du Havre, la question des restes à réaliser s’analyse à la lumière des
enveloppes
du
programme
pluriannuel
d’investissement
gérées
en
autorisations
de
programme/crédits de paiement et du règlement budgétaire et financier adopté à cet effet.
Le préambule de ce document précise expressément que la procédure dite AP/CP
permet la suppression des restes à réaliser (RAR) en dépenses d’investissement.
Or au 31 décembre 2015, le compte administratif présente des RAR en dépenses pour
un montant de 5 916 317 € en dépenses et 259 000 € en recettes en contradiction avec le
règlement financier. La ville aurait dû tirer parti de la mise en place d’une gestion par AP/CP pour
ne plus constater de restes à réaliser en fin d’exercice.
Sur les 5,9 millions d’euros de restes à réaliser en dépenses, la chambre a examiné les
justificatifs produits au regard de 14 opérations représentant 2,6 millions d’euros, échantillon
correspondant pour 10 d’entre eux à des dépenses d’investissements gérées en AP/CP au titre du
PPI 2009-2014 ou du PPI 2015-2015.
Concernant l’engagement n° 5400506-1, d’un montant de 86 687 €, la ville du Havre
n’a pas été en mesure de produire la pièce justificative.
Les marchés et conventions produits sur les autres engagements représentent
37,5 millions d’euros TTC, sur lesquels 9,6 millions d’euros étaient payés au 31 décembre 2015.
Par conséquent, il restait à réaliser 26,4 millions d’euros sur ces engagements et non
2,6 millions
d’euros comme mentionné dans les comptes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
10
Ces écarts sont significatifs. Par conséquent, en matière de RAR, la ville ne respecte
pas son propre règlement financier et ne tient pas compte des engagements juridiques des
opérations.
La chambre recommande à la ville du Havre de revoir l’organisation de sa comptabilité
d’engagement et de mettre en cohérence le traitement effectif des restes à réaliser sur crédits de
paiement au 31 décembre de chaque exercice et celui prescrit par son règlement financier.
D - Les services publics industriels et commerciaux
1 -
L’organisation des services publics industriels et commerciaux exploités
directement
L’article L.1412-1 du code général des collectivités territoriales prescrit que, pour
l’exploitation directe d’un service public industriel et commercial relevant de leur compétence, les
collectivités territoriales constituent une régie soumise aux dispositions des articles L. 2221-1 à
L. 2226-2 et R. 2221-1 à R. 2226-1 du même code.
La ville du Havre exploite directement des services industriels et commerciaux tels que
les parcs de stationnement, le crématorium ou encore les caveaux sans qu’il paraisse, en l’état
des pièces communiquées, que le conseil municipal ait décidé de les doter de la personnalité
morale.
Il en résulte que ces services constituent des régies dotées de la seule autonomie
financière.
Par ailleurs, une certaine organisation est prescrite en matière de régies dotées de
l’autonomie financière chargées de l’exploitation d’un service public à caractère industriel et
commercial. L’article R. 2221-3 du code général des collectivités territoriales précise que « la régie
dotée de la seule autonomie financière est administrée, sous l’autorité du maire et du conseil
municipal, par un conseil d’exploitation et son président ainsi qu’un directeur ». Suivant sa propre
indication, la ville du Havre n’a pas mis en place de tels conseils d’exploitation ni nommé de
directeurs.
De même, l’article R. 2221-94 du même code précise qu’indépendamment des
comptes, un relevé provisoire des résultats de l'exploitation est arrêté tous les six mois par le
directeur, soumis pour avis au conseil d'exploitation et présenté par le maire au conseil municipal.
En l’état des pièces communiquées, ces relevés provisoires ne paraissent pas avoir été présentés
au conseil municipal.
Enfin, suivant ces dispositions, lorsqu'il résulte de ce relevé que l'exploitation est en
déficit, le conseil municipal est immédiatement invité par le maire à prendre les mesures
nécessaires pour rétablir l'équilibre. Cet objectif peut être atteint, soit en modifiant les tarifs ou les
prix de vente, soit en réalisant des économies dans l'organisation des services.
Cependant, la délibération d’affectation du résultat 2015 du 13 juin 2016 fait état d’un
déficit d’exploitation sur le budget des parcs de stationnement à hauteur de 34 412,31 € sans que
le conseil ait été saisi des mesures à prendre pour rétablir l’équilibre.
Pour l’avenir, la chambre rappelle à la ville du Havre l’obligation de mettre en oeuvre
l’ensemble de ces dispositions législatives et réglementaires concernant les services publics
industriels et commerciaux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
11
2 -
Les subventions allouées à des services publics industriels et commerciaux
L’article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales prescrit que les budgets
des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés ou concédés
par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses.
L’article L. 2224-2 fixe limitativement les cas où il peut être dérogé au principe de
l’équilibre financier de ces services et où des subventions peuvent cependant être décidées par le
conseil municipal. Il prescrit les modalités de leur détermination, de leur liquidation et de leur
versement.
Jusqu’en décembre 2017, les subventions de la ville du Havre accordant des
subventions à ses services publics industriels et commerciaux ne respectaient pas les dispositions
précitées.
Avec l’adoption d’une délibération le 18 décembre 2017 relative aux subventions
d’équilibre versées aux parcs de stationnement et au restaurant municipal la ville a mis un terme
à cette anomalie.
Le cas de la société publique locale (SPL) les Docks est différent.
La ville a conclu avec cette SPL une convention de délégation de service public. L’article
19 de l’avenant 2 à cette convention prévoit la possibilité d’une « compensation financière versée
par la collectivité délégante dans les limites fixées par l’article L. 2224-2 du CGCT. »
C’est sur cette base qu’entre 2014 et 2016, la ville a versé environ 3,1 millions d’euros
de compensations financières à la SPL soit sous forme de subventions d’équipement, soit sous
forme de « subventions aux SPIC ».
La chambre souligne que, dans les délibérations adoptées par le conseil municipal, la
motivation et le chiffrage de ces subventions sont des plus succincts et ne permettent de vérifier ni
l’adéquation des situations au regard des conditions légales d’intervention de la collectivité posées
par le texte précité, ni d’en vérifier le montant. Ces décisions ne comportent pas, par exemple,
d’information relative aux tarifs des services qui font l’objet d’une compensation, ni au montant des
investissements réalisés par le délégataire qui justifieraient une aide de la collectivité, ni aucune
indication sur les modalités de versement des acomptes. Pour toutes ces raisons, la commune doit
à l’avenir préciser les conditions dans lesquelles elle est conduite à intervenir pour soutenir ses
services publics industriels et commerciaux.
Par ailleurs, ces subventions ont représenté, en 2015, un montant substantiel de la
rémunération cumulée de la SPL et de son délégataire - d’après l’interprétation que la commune
fait des dispositions précitées -, soit 96 %. En réponse, le maire souligne l’incidence, qui peut être
évaluée à environ 100 000 €. Il fait également valoir qu’il y aurait lieu de rapporter la subvention au
chiffre d’affaires cumulé de la SPL et de la société à laquelle elle a subdélégué la gestion. En
tenant compte de l’ensemble de ces éléments le taux de subventionnement serait encore de 89 %.
La chambre attire l’attention de la commune sur le risque de requalification en marché
public de la convention de DSP conclue avec cette société commerciale en raison de la limite
posée par le dernier alinéa de l’article L. 2224-2 du CGCT. Ce texte précise que lorsque le service
a été délégué, la part prise en charge par le budget propre ne peut représenter une part
substantielle de la rémunération de ce dernier.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
12
E - Le contrôle interne sur les opérations en régie de recettes et d’avances
Les risques inhérents au fonctionnement des régies sont bien connus à la ville du
Havre. En 2013, un détournement au sein de la régie de la restauration scolaire a été mis au jour.
En 2016, le contrôle de la chambre régionale des comptes sur la politique de stationnement a
conduit à mettre en évidence des détournements importants sur les régies des parcs de
stationnement. La chambre a formulé à cette occasion des recommandations concernant la
comptabilisation des valeurs inactives associées aux régies.
-
Une meilleure maîtrise des risques
La ville du Havre indique avoir mis en oeuvre des mesures correctrices à travers un plan
d’action détaillé et, en particulier, avoir réduit le nombre des régies par des regroupements
permettant d’affecter des agents à plein temps sur les fonctions de régisseur et d’en
professionnaliser l’exercice. Ainsi, elle ne disposerait plus que de 80 régies en fonctionnement en
mars 2018 et le regroupement de certaines de celles qui restent serait à l’étude.
S’il a diminué, le nombre de ces postes est encore élevé en termes de risques à
sécuriser.
Par ailleurs, un comité technique des régies a été récemment mis en place afin de
suivre la mise en oeuvre du chantier de modernisation et de sécurisation des régies et, plus
particulièrement, d'élaborer un plan de contrôle conjoint et d'assurer le suivi des recommandations.
De même, elle a conclu avec la direction régionale des finances publiques une
convention de coopération pour la formation des régisseurs et la sécurisation de ses régies. Deux
sessions ont été organisées en 2017. La convention prévoit que des contrôles seront assurés
conformément à l'instruction codificatrice de 2006 et de surcroît au moins tous les deux ans pour
les régies à enjeux.
La commune a donc pris la mesure des difficultés soulevées et engagé une action
correctrice qui ne demande qu’à être poursuivie dans la durée, notamment par la réalisation de
nouveaux contrôles par l’ordonnateur.
-
Le cas de la régie du Magic-Miror
La régie du Magic-Miror, qui exploite un bar, a fait l’objet de trois contrôles par le
comptable public. La chambre a examiné les mesures prises par la commune à la suite de ces
opérations et effectué un contrôle inopiné des stocks de boissons afin de reconstituer les recettes
du bar au cours de la période suivant immédiatement la dernière intervention du comptable public,
sur les conclusions duquel elle s’est appuyée.
Il ressort de ce contrôle un manque dans la caisse du régisseur que la chambre évalue
à plus de 49 000 € sur moins de six mois d’activité. C’est près de la moitié de la recette par rapport
aux tarifs délibérés par le conseil municipal.
Lors d’une reconstitution opérée avec le comptable sur une période un peu plus longue
que celle retenue par la chambre, il subsiste un écart significatif sur les recettes comptabilisées.
Avec un taux de perte également de 10 %, l’écart des recettes atteint, selon la ville, 30 % du chiffre
d’affaires.
Les points de méthode suivants ont fait l’objet d’une contradiction avec la ville, qui
indique que les écarts constatés seraient largement imputables à des différences d’ordre
méthodologique et à la pratique consistant à offrir des boissons aux artistes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
13
De fait, le taux de perte proposé par la ville en dernier lieu (21 % compte tenu de la
péremption de certains produits liée à la discontinuité de l’activité) diffère de celui retenu par la
chambre (10 %), qui rappelle qu’elle a appliqué le même taux de perte que le comptable public.
Compte tenu de l’incidence sur le montant du chiffre d’affaires reconstitué, la chambre
recommande une mise sous contrôle du taux de perte par le régisseur.
Le dosage et le tarif unitaire d’un produit (bière) retenus par la chambre diffèrent de
ceux retenus par la ville. Contrairement à la méthode préconisée par la commune, la chambre
souligne que les données qu’elle a utilisées sont celles figurant dans les délibérations du conseil
municipal qui seules font foi.
La commune fait observer que les boissons offertes aux artistes ne seraient pas prises
en compte par la chambre. Cette dernière rappelle que ces libéralités ne sont pas suivies en
comptabilité matière et ne sont justifiées par conséquent que par l’existence d’une pratique
courante des artistes et des lieux de spectacle qui les accueillent. Afin de lever toute ambiguïté sur
la notion « d’offerts », la chambre invite la commune à suivre rigoureusement les sorties de stocks
correspondant aux « offerts ».
La chambre relève enfin que les gratuités ne sont pas sous contrôle. La ville indique
qu’une délibération doit être prise à ce sujet.
En définitive, quelle que soit la méthode utilisée et la période retenue, la reconstitution
du chiffre d’affaires de la régie démontre un défaut de comptabilisation de recettes dans une
fourchette allant de 20 % selon la commune à 39 % selon la juridiction. Ainsi, plusieurs zones
d’ombre demeurent dans la gestion des recettes de cette régie et appellent la poursuite d’un suivi
rigoureux des stocks et de la comptabilité par les services de la commune.
V - LA MISE EN OEUVRE DES OBJECTIFS DE STRATÉGIE FINANCIÈRE
Six objectifs stratégiques ont été énoncés par l’exécutif communal à l’occasion du débat
d’orientations budgétaires pour le budget 2011, dans un contexte contraignant du fait de la
contribution attendue des collectivités territoriales à la réduction du besoin de financement public
11
.
Cette stratégie a été maintenue jusqu’à ce jour comme en attestent les rapports
d’orientations budgétaires successifs.
A compter des budgets 2013 et 2014, la contrainte est devenue plus forte puisque le
gel des concours financiers de l’Etat a laissé la place à une diminution de ceux-ci.
11
Extrait du débat d’orientation budgétaire pour 2011 : « Ce gel des concours financiers de l’Etat est accentué parallèlement par un
désengagement des autres partenaires de la Ville et certains effets de la conjoncture économique.
Face à cette situation, la municipalité se fixe les objectifs suivants, les seuls propres à nos yeux à garantir le développement de notre
cité, améliorer la qualité de vie de ses habitants et à préserver l’avenir :
- la priorité donnée à l’investissement par la réalisation du programme pluriannuel d’investissements,
- le financement équilibré de ces investissements par le maintien de l’autofinancement et une gestion saine de l’encours de dette,
- la stabilité des taux d’imposition communaux,
- la maîtrise raisonnée de l’évolution des dépenses de fonctionnement au même niveau que les recettes de fonctionnement. »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
14
Deux objectifs complémentaires ont alors été énoncés, concernant les dépenses de
fonctionnement :
-
« Poursuivre la maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement par la
modernisation des services et la rationalisation des achats » (extrait du rapport
d’orientations budgétaires pour 2013) ;
-
« L’objectif de la stabilité de la masse salariale à périmètre constant est reconduit
en 2015 » (extrait du rapport d’orientations budgétaires pour 2015).
La chambre a évalué les résultats atteints par la collectivité au regard de ces huit
objectifs stratégiques :
1) priorité donnée à l’investissement par la réalisation du programme pluriannuel
d’investissement ;
2) financement équilibré des investissements ;
3) maintien de l’autofinancement ;
4) maîtrise raisonnée de l’évolution des dépenses de fonctionnement au même niveau
que les recettes de fonctionnement ;
5) gestion saine de l’encours de dette ;
6) stabilité des taux d’imposition communaux ;
7) maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement par la modernisation des
services et la rationalisation des achats ;
8) stabilité de la masse salariale à périmètre constant.
A - La priorité donnée à l’investissement par la réalisation du programme
pluriannuel d’investissements
Concernant le programme pluriannuel d’investissement 2009-2014, le rapport en vue
du débat d’orientations budgétaires du 24 novembre 2008 pour l’exercice 2009 prévoyait que les
opérations projetées représenteraient des coûts relatifs aux travaux et interventions à réaliser par
la ville de 369 millions d’euros, soit 61,5 millions par an.
Ce document indiquait que sur l’ensemble des projets, la ville espérait obtenir
34 millions d’euros de financements de ses partenaires extérieurs (Europe, Etat, région et
département).
La charge nette pour la ville était donc chiffrée à 275 millions d’euros auxquels
s’ajoutaient 60 millions pour la politique foncière, soit une charge totale de 335 millions d’euros.
Le rapport donnait un détail par enveloppe et projet des opérations envisagées.
Le rapport en vue du débat d’orientations budgétaires du 17 octobre 2011 a fait passer
la charge nette de la ville de 275 millions à 323,2 millions d’euros, hors politique foncière. Le
tableau de bord de suivi des enveloppes du programme pluriannuel d’investissement 2009-2014,
actualisées au 31 décembre 2016
12
a fait apparaître une participation totale de la ville prévue à
337,3 millions d’euros, toujours hors politique foncière, en léger dépassement par rapport à cette
dernière prévision (14,1 millions d’euros).
12
La réalisation de certaines opérations étant décalée dans le temps.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
15
Un examen par opération montre que les enveloppes définies dans la première épure
du PPI ne correspondent pas à celles utilisées dans le tableau de suivi de la ville au
31 décembre 2016. En effet, certaines enveloppes initiales thématiques (politique de
développement social, politique culturelle...) ont évolué par la suite en des termes plus
opérationnels.
La chambre a donc dû reconstituer une correspondance entre les enveloppes initiales
du PPI et le tableau de suivi 2016.
Sur cette base et sous cette réserve, il est possible d’évaluer, par enveloppe initiale, la
charge pour la ville telle que prévue au départ, le montant réalisé au 31 décembre 2016, net des
recettes encaissées et le taux d’exécution. Ces données sont présentées dans le tableau ci-après.
Tableau n° 1 :
Le PPI 2009-2014
Enveloppes initiales du PPI 2009
‐
2014
Charge ville
présentée en 2008
Dépenses réalisées
au 31/12/2016
Recettes encaissées
au 31/12/2016
(subventions, cessions,...)
Charge ville au
31/12/2016
Taux
d'exécution
part nette acquisitions
‐
cessions
84 000 000 €
53 522 762 €
48 613 284 €
4 909 477 €
6%
Odyssée 21
7 000 000 €
981 943 €
34 500 €
947 443 €
14%
barreau nord
‐
sud
2 000 000 €
348 236 €
348 236 €
17%
redynamisation des quartiers
25 000 000 €
18 162 667 €
10 911 537 €
7 251 130 €
29%
études urbanismes, SIGI, subventions d'équipement aux
bailleurs sociaux
2 500 000 €
1 548 509 €
164 933 €
1 383 576 €
55%
opérations d'aménagement et de lotissement (Saint
‐
Nicolas,
Dombasle, Prony
‐
Courbet)
6 000 000 €
12 400 280 €
8 469 797 €
3 930 483 €
66%
implantation antenne Sciences po le Havre
5 000 000 €
3 777 909 €
3 777 909 €
76%
développement du nautisme et de la plaisance
4 000 000 €
8 934 990 €
5 888 742 €
3 046 247 €
76%
restructuration du site Kergomard
2 000 000 €
1 912 301 €
161 249 €
1 751 052 €
88%
espaces publics
50 000 000 €
63 489 335 €
12 780 482 €
50 708 853 €
101%
travaux voirie en accompagnement du tramway
33 500 000 €
39 486 733 €
3 077 097 €
36 409 636 €
109%
maintenance et conformité bâtiments municipaux
42 000 000 €
50 243 964 €
1 741 366 €
48 502 598 €
115%
entrée de la ville
10 000 000 €
25 230 013 €
12 326 123 €
12 903 889 €
129%
requalification quartiers anciens
2 500 000 €
8 062 413 €
4 750 498 €
3 311 915 €
132%
politique culturelle
9 000 000 €
14 808 077 €
1 428 270 €
13 379 806 €
149%
politique développement social
21 000 000 €
35 155 038 €
2 635 045 €
32 519 993 €
155%
requalification cité Chauvin
5 000 000 €
9 350 466 €
9 350 466 €
187%
regroupement bâtiments municipaux
6 000 000 €
16 181 455 €
1 094 559 €
15 086 897 €
251%
moyens généraux des services municipaux
5 500 000 €
19 497 749 €
550 712 €
18 947 037 €
344%
restructuration du Volcan intégrant une médiathèque
10 000 000 €
59 191 703 €
13 706 342 €
45 485 361 €
455%
Total PPI 2009
‐
2014
332 000 000 €
442 286 542 €
128 334 538 €
313 952 004 €
95%
Source : analyse CRC Normandie des rapports d’orientations budgétaires et du tableau de suivi du PPI 2009-2014 de la ville du Havre.
La ville paraît donc, en première analyse, avoir contenu les dépenses nettes (314 M€)
en deça du montant de la charge nette globale prévue initialement (332 M€).
En réalité, certaines opérations, et en particulier le portage foncier par l’EPFN et les
subventions d’équipement aux opérations d’aménagement, ont été engagées et sont dues au-delà
de ce qui a été payé. Elles représentent à la présente date des dettes pour la collectivité. Le compte
administratif 2016 chiffre à plus de 26 M€ les sommes restant à payer à l’établissement public
foncier de Normandie d’ici à 2022. Mais ni le compte administratif ni le rapport d’orientations
budgétaires ne chiffre les subventions d’équipement restant dues au titre des opérations
d’équipement. La ville du Havre paraît avoir repris ces dépenses engagées dans le PPI 2015-2020
comme elle en a l’obligation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
16
Le second constat est que le contenu du programme réalisé est très différent de ce qui
avait été projeté initialement.
Certaines opérations se sont arrêtées au stade des études, comme le projet
« Odyssée 21 ». D’autres ont été réalisées pour un budget moindre comme c’est le cas de
« l’implantation de Sciences-po Paris ». D’autres n’ont pas été acquittées totalement et constituent
des engagements à financer dans le programme d’investissement suivant, comme les opérations
foncières et d’aménagement. D’autres enfin ont été considérablement réévaluées puis réalisées.
C’est le cas de la restructuration du Volcan, d’abord présentée au conseil municipal pour « un coût
charge ville » de 10 M€ puis réalisée, après modification du programme pour une charge nette de
45,5 M€.
Le rapport en vue du débat d’orientations budgétaires du 17 novembre 2014 pour
l’exercice 2015 prévoit un nouveau programme 2015-2020 assorti d’une enveloppe à la charge de
la ville du Havre d’environ 260 millions.
Contrairement au programme précédent, à chaque opération correspondent
dorénavant une ou plusieurs autorisations de programme, votées pour le coût total de l’intervention
ou des travaux.
Une délibération du 15 décembre 2014 a fixé le montant des AP du PPI 2015-2020 à
199,7 millions d’euros, montant complété par une délibération de révision d’AP du
19 décembre 2016 portant à 254,15 millions le montant des autorisations de programme votées
pour la réalisation du PPI 2015-2020.
La chambre a vérifié les taux d’exécution au 31 décembre 2015 et au 31 décembre
2016. A l’aune du mandatement des crédits de paiement, le taux de réalisation des autorisations
de programme du PPI 2015-2020 ressort à 15 % fin 2015 et 31 % fin 2016.
La ville du Havre a effectivement donné la priorité à l’investissement par la réalisation
du PPI 2009-2014 puis l’engagement du PPI 2015-2020, conformément à son objectif stratégique.
Pour l’exercice 2018, la prévision de dépenses d’investissement s’établit à 58,8 M€.
B - Assurer un financement équilibré des investissements
La stratégie de financement des investissements de la ville du Havre est d’utiliser en
priorité ses ressources propres, c’est-à-dire l’autofinancement et les cessions immobilières, pour
limiter le recours à l’emprunt.
De 2012 à 2017, le financement des investissements au budget principal se répartit de
la manière suivante.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
17
Graphique n° 1 : Le financement des investissements
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2012
2013
2014
2015
2016
2017
% emprunt
% ressources propres
Source : comptes administratifs, traitement CRC
Si, jusqu’en 2015, la part des investissements financés par emprunt a progressé, les
deux derniers exercices marquent une inversion. Par conséquent, en moyenne sur l’ensemble de
la période 2012-2017, l’objectif d’un plan de financement équilibré des investissements — tel qu’il
semble défini par la collectivité elle-même — est atteint autour d’un rapport 60 % d’emprunt / 40 %
de ressources propres.
C - Maintenir l’autofinancement et maîtriser l’évolution des dépenses de
fonctionnement au même niveau que les recettes de fonctionnement
Exposés séparément par la collectivité, ces deux items constituent, en termes de
résultat à atteindre, un même objectif puisque la capacité d’autofinancement brute est constituée
du résultat de fonctionnement, c’est-à-dire de la différence entre recettes et dépenses de
fonctionnement.
13
.
En termes d’action à mener, ces deux items expriment deux aspects différents de cet
objectif.
« Maîtriser l’évolution des dépenses de fonctionnement au même niveau que les
recettes de fonctionnement » exige, pour la collectivité, de pouvoir prendre des décisions
d’organisation et de niveau de service qui permettent d’ajuster l’évolution des dépenses à celle des
recettes.
13
La CAF brute correspond ainsi à l’addition de trois résultats : le résultat de gestion, ou excédent brut de fonctionnement, le résultat
financier et le résultat exceptionnel.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
18
Les modalités de cette feuille de route ont donné lieu à l’énonciation de trois objectifs :
veiller à la stabilité des taux d’imposition locale (ce qui oblige à travailler essentiellement sur la
dépense), moderniser les services et rationaliser les achats, stabiliser la masse salariale à
périmètre constant.
Le résultat obtenu sur la période 2012-2016 est mis en évidence dans le tableau
ci- après, issu des comptes administratifs du budget principal adoptés par le conseil municipal.
Tableau n° 2 :
La CAF
Source : comptes administratifs, retraitement CRC
La ville du Havre parvient donc depuis 2014 à diminuer ses dépenses de
fonctionnement, mais à un rythme de 0,3 % par an qui n’est pas conforme à l’évolution des recettes
(- 1 % par an). S’étant fixé l’objectif du maintien des taux d’imposition (voir 6, infra), la commune
n’a pu faire face à la réduction des dotations de l’Etat. Il en résulte une baisse de l’autofinancement
brut, particulièrement marquée sur la fin de la période examinée.
A l’inverse de l’objectif poursuivi, la commune n’est donc pas en mesure de conserver
un équilibre entre le programme d’investissement, qui demeure soutenu et la capacité
d’autofinancement dégagée par la section de fonctionnement, qui tend à se réduire.
D - Avoir une gestion saine de l’encours de la dette
La réduction de l’autofinancement, au moment où l’effort d’investissement demeurait
soutenu, a empêché une réduction significative de l’endettement. Ainsi, en 2017, les dépenses
d’équipement s’élèvent à 43,4 M€ (contre 38,1 M€ en 2016) et l’encours de la dette ne diminue
que de 1 %
14
. Toutefois, le maire indique qu’une enveloppe de 21 M€ de dépenses
d’investissement, afférentes à l’aménagement de l’entrée de ville, a été reportée au prochain
mandat
15
. Le montant des dépenses d’investissement prévues au budget primitif pour 2018 ne
diminue pas, il s’établit à 43,4 M€, soit le niveau atteint en 2016.
La capacité de remboursement de la dette connaît en conséquence une évolution
défavorable. Le montant de l’encours de dette rapporté à celui de la capacité d’autofinancement
brute mesure le nombre d’années de résultat qu’il faudrait pour rembourser la dette.
Il est admis, par les collectivités territoriales elles-mêmes, qu’un ratio de 7 ans est
optimal. Au-delà de 12 ans, la collectivité entre dans une zone d’alerte dans laquelle elle manque
de marges de manoeuvre pour l’arbitrage de ses décisions budgétaires.
14
Il passe de 271,3 M€ fin 2016 à 268,5 M€ fin 2017.
15
Débat sur le budget 2018, délibération du 18 décembre 2017.
en millions d'euros
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Cumul sur les
années
Recettes réelles de fonctionnement retraitées*
275,7
278,0
286,2
277,5
274,5
262,2
-1,0 %
Dépenses réelles de fonctionnement retraitées**
241,7
248,2
254,5
247,4
245,5
238,2
-0,3 %
résultat réel de fonctionnement
33,9
29,8
31,7
30,1
29,1
24,0
CAF brute
33,9
29,8
31,7
30,1
29,1
24,0
-6,7 %
* hors bonus de liquidation du crédit municipal en 2012 et hors produits de cessions d'immobilisations
** hors provisions nettes semi
‐
budgétaires
(Source: analyse CRC des comptes administratifs de la ville du Havre)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
19
Le tableau ci-après mesure ce ratio depuis 2011. Il indique une évolution défavorable,
passant de 6,8 années en 2011 à 11,6 années en 2017.
Tableau n° 3 :
La capacité de désendettement
Source : comptes administratifs, traitement CRC
La collectivité conditionne également le maintien d’un plan de financement équilibré des
investissements à une gestion saine de l’encours de dette mobilisé pour les financer.
L’atteinte de cet objectif doit être évalué sous l’angle de la nature des taux des contrats
d’emprunt et des risques de variation auxquels ils exposent le cas échéant la collectivité à raison
des remboursements futurs.
Ces risques se lisent sur la classification dite « classification Gissler »
16
.
Fin décembre 2016, le rapport d’orientations budgétaires de la ville du Havre pour 2017
indique que 97 % de l’encours des emprunts présentent les risques d’indice et de structure de taux
les moins élevés du marché bancaire avec un classement en 1A sur la classification Gissler.
3 % de l’encours de la ville du Havre présentent des risques plus importants de variation
sur ses annuités de remboursement, ce qui limite le risque d’effet significatif sur l’annuité totale.
Une telle situation sécurise l’évolution de la charge financière de la dette jusqu’à son terme.
La chambre observe par conséquent que l’objectif d’une gestion saine de l’encours de
dette est atteint.
E - Stabiliser les taux d’imposition communaux
La ville du Havre n’a pas souhaité utiliser le levier de la fiscalité locale, qui aurait pu
améliorer l’autofinancement, et s’est fixé un objectif complémentaire de stabilité des taux
d’imposition communaux.
16
La signature en 2009 d’une charte de bonne conduite entre les établissements bancaires et les collectivités locales et la diffusion de
la circulaire du 25 juin 2010 ont permis de mettre fin à la commercialisation des produits structurés à risque.
en €
2 011
2 012
2 013
2 014
2 015
2 016
2 017
Variation
annuelle
moyenne
Encours de dette du budget
principal au 31/12
232 054 491
246 694 611
246 733 580
263 733 580
274 032 290
271 423 707
268 587 959
2,5%
CAF brute*
33 944 390
29 762 229
31 686 078
30 078 960
29 055 938
23 993 384
23 064 772
‐
6,2%
Capacité de
désendettement (dette/CAF
brute du BP)
6,8
8,3
7,8
8,8
9,4
11,3
11,6
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
20
Le tableau ci-après présente les taux votés chaque année par le conseil municipal
depuis 2011 :
En %
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
taux TH
19,84
19,84
19,84
19,84
19,84
19,84
19,84
taux TF bâti
29
29
29
29
29
29
29
taux TF non bâti
27,5
27,5
27,5
27,5
27,5
27,5
27,5
taux moyen de la fiscalité locale du
Havre
25,45
25,45
25,45
25,45
25,45
25,45
25.45
Sur la période vérifiée (2012 à 2017), les taux d’imposition de la ville du Havre sont
restés identiques à ceux de 2011.
De même, le conseil municipal n’a pas modifié la politique d’abattements communaux
sur les bases de taxe d’habitation. Ils sont demeurés à 15 % pour l’abattement général à la base,
à 20 % pour les deux premières personnes à charge et à 15 % pour les deux suivantes.
La ville du Havre estime que le manque à gagner de cette politique d’abattement est
d’environ 25 % du produit de la taxe d’habitation, soit environ 10 M€ par an (source : ville du Havre
« Note sur les informations financières essentielles – CA 2017 ».
Cependant, les ressources fiscales totales de la collectivité résultent aussi des
revalorisations des bases d’imposition par le Parlement, de la croissance des bases du bâti
d’habitation et d’établissement d’entreprises et de la croissance des autres recettes fiscales
comme les droits de stationnement, la taxe afférente aux droits de mutation ou le prélèvement sur
les produits des jeux du casino.
Ces paramètres ont permis une croissance des ressources fiscales totales de la
collectivité de près de 1,9 % par an sur la période 2012-2016 par rapport à 2011, rythme supérieur
à celui de l’inflation.
La chambre observe que l’objectif de stabilité des taux d’imposition recherché par la
ville du Havre a été totalement atteint au cours de la période examinée.
F - Poursuivre la maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement par la
modernisation des services et la rationalisation des achats
Le tableau ci-après permet d’observer l’évolution des « charges à caractère général »,
brutes et nettes des remboursements obtenus, ainsi que le poids de ces charges nettes dans
l’utilisation des recettes de gestion.
Tableau n° 4 :
Les charges à caractère général
Source : comptes administratifs, traitement CRC
en €
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Var.annuelle
moyenne
Charges à caractère
général
51 269 285
50 684 852
51 142 217
48 461 323
47 497 389
44 861 706
43 765 911
-2,6 %
remboursement de
frais à soustraire
2 584 300
2 973 357
3 257 331
2 999 526
2 216 819
3 162 790
1 399 805
Charges à caractère
général nettes des
remboursements de
frais
48 684 985
47 711 495
47 884 886
45 461 797
45 280 570
41 698 916
42 366 106
-2,3 %
en % de produits de
gestion
18,10 %
17,80 %
17,40 %
16,80 %
17,00 %
16,40 %
16,90 %
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
21
Le montant brut des charges diminue chaque année avec une contraction de
7,5 millions d’euros en six ans.
Des pistes demeurent toutefois à explorer pour dégager de nouvelles économies
puisque les frais d’études et honoraires progressent de 5,4 % par an, les frais de déplacements et
de missions du personnel de 3,2 % par an, les locations et charges locatives de 3,1 % par an et
les frais de publicité, publications et relations publiques de 1,0 % par an.
En définitive, la part des charges à caractère général dans l’utilisation des recettes de
gestion est passée, au cours de la période, de 18 à 16 %.
En ce qui concerne les charges de personnel, nettes des remboursements des mises
à disposition, l’évolution de leur montant est favorable bien que d’une ampleur modeste (-0,6 %
par an en moyenne entre 2012 et 2017). La masse salariale est stabilisée autour de 130 M€. Ce
constat positif est atténué par l’évolution du poids relatif de la masse salariale dans l’utilisation des
produits de gestion, qui connaît une progression régulière au cours de la même période, de 48,9 %
en 2012 à 51,8 % en 2017. La commune souligne que la progression enregistrée entre 2011 et
2012 doit être neutralisée à hauteur de 1,9 M€ par la reprise d’activité d’associations qui,
auparavant, bénéficiaient d’une subvention communale. La même explication n’est pas
transposable aux années suivantes.
Les charges nettes de personnel pèsent donc de plus en plus dans l’utilisation des
ressources et limitent les marges de manoeuvre de la collectivité.
En 2016, une baisse des charges de personnel est intervenue en lien avec la
modification des modalités de mutualisation des fonctions supports avec la communauté
d’agglomération. Certaines de ces fonctions étaient assurées jusqu’en 2015 par des agents de la
ville dont le coût était partiellement remboursé par la communauté d’agglomération. A compter de
2016, ces agents ont été mutés à la communauté, la quote-part de leur coût correspondant à des
prestations réalisées pour Le Havre venant en déduction de l’attribution de compensation versée
par la communauté d’agglomération à la ville.
Cette nouvelle modalité ne modifie pas la progression des charges de personnel dans
l’utilisation des produits de gestion.
Si la chambre observe que des économies ont été dégagées sur les budgets d’achats
de consommables et de prestations, la modernisation des services n’est pas suffisante pour
accroître la productivité des charges de personnel.
L’objectif de poursuivre la maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement est
engagé mais n’est pas complètement atteint.
G - Stabiliser la masse salariale à périmètre constant
La collectivité a retenu un objectif de stabilisation de la masse salariale à compter du
débat d’orientations budgétaires pour 2014. Elle estime que la baisse des dotations de l’Etat et
l’augmentation de sa contribution à la péréquation entre communes, sont telles que les seules
économies sur les charges à caractère général ne lui permettront plus de maintenir sa capacité
d’autofinancement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
22
Suivant les données communiquées dans les rapports d’orientations budgétaires, le
nombre d’agents a baissé. Il est passé, en nombre d’équivalents temps plein, de 3 316 en 2012 à
3 189 en 2015 et les charges totales de personnel sont passées de 137,7 millions d’euros en 2012
à 133,5 millions d’euros en 2017, comme présenté dans le tableau ci-après :
Tableau n° 5 :
Composition des charges de personnel
Source : données retraitées par la direction des finances de la ville du Havre (2012-2016), compte administratif (2017).
Au regard des objectifs de la collectivité, c’est une decélération annuelle moyenne de -
2,6 % par an depuis 2015 qui est constatée.
Toutefois, en 2016, la diminution apparente de 7 % par rapport à 2015 résulte, comme
l’indique le rapport d’orientations budgétaires, de ce que 225 agents ont été transférés à la
communauté d’agglomération havraise.
Sous cette réserve, la chambre constate que l’objectif, fixé à compter de 2014, de
stabiliser la masse salariale a été atteint à la faveur d’un effet de périmètre.
H - Conclusion sur la mise en oeuvre de la stratégie financière : un
autofinancement qui peut être amélioré
Sur les huit objectifs de stratégie financière identifiés à travers les rapports
d’orientations budgétaires, la collectivité en a réellement atteint quatre :
-
donner la priorité à l’investissement par la réalisation du programme pluriannuel
2009-2014 et l’engagement de celui de 2015-2020 ;
-
assurer un financement équilibré des investissements ;
-
faire reposer les financements par emprunts sur un encours dont la gestion est
saine ;
-
maintenir inchangés sur la période examinée les taux de la fiscalité locale et les
niveaux d’abattement sur les bases de taxe d’habitation.
Les actions de maîtrise de l’évolution des dépenses de fonctionnement ont
essentiellement porté sur les charges à caractère général et les subventions aux associations. Les
actions de modernisation des services n’ont pas permis des gains significatifs de productivité du
personnel. La masse salariale a été réduite mais à périmètre non constant.
Sur la période examinée (2012-2017), il en résulte une baisse de 3,9 % par an en
moyenne de l’excédent brut de fonctionnement, résultat de l’exploitation directe des services
municipaux.
La ville éprouve davantage de difficultés à maintenir l’autofinancement dont la
dégradation est plus nette. En effet, la capacité d’autofinancement brute diminue de 6,2 % par an.
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Charges de personnel
interne
137 367 154
139 406 186
140 661 904
141 299 954
131 327 803
133 254 921
+ Charges de personnel
externe
346 603
323 086
311 650
230 550
279 761
316 506
Charges total de personnel
137 713 757
139 729 271
140 973 554
141 530 504
131 607 564 133 571 429
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
23
Le passage du résultat de l’exploitation des services municipaux (excédent brut de
fonctionnement) au résultat de la section de fonctionnement (capacité d’autofinancement brute)
est présenté dans le tableau suivant.
Tableau n° 6 :
La capacité d’autofinancement
Source: comptes administratifs, traitement CRC.
Comme indiqué précédemment, dans un contexte où les collectivités doivent contribuer
au retour à l’équilibre des finances publiques du pays, les actions effectivement menées par la
collectivité pour économiser sur les charges de gestion sont insuffisantes pour empêcher une
érosion de l’excédent brut de fonctionnement, qui diminue régulièrement depuis 2013.
Le résultat financier déficitaire est essentiellement constitué de la charge annuelle des
intérêts de la dette communale. Jusqu’en 2016, cette charge nette a progressé de 1,9 % par an.
Enfin, le résultat exceptionnel est systématiquement déficitaire. En fait, il comporte une
part récurrente, qui correspond aux engagements hors bilan de la collectivité et aux subventions
qu’ils nécessitent : services publics industriels et commerciaux, délégations de service public,
concessions d’aménagement. Ils absorbent 14 % de l’excédent brut de fonctionnement de la
période 2012-2016 et représentent au total 10 M€ en 2016 contre 5 M€ les années précédentes.
Les données de 2017 confirment cette tendance. Or l’examen de la fiabilité des comptes a révélé
des cas de mauvaise maîtrise des flux financiers avec ces opérations : avances pluriannuelles
versées sans être retracées au budget, subventions dont les règles de calcul ne sont pas fixées
par le conseil municipal, compte rendu annuel d’aménagement non soumis au conseil municipal.
Les charges futures de ces opérations doivent donc être davantage prises en compte
dans l’information du conseil municipal comme dans la projection de l’équilibre financier de la
commune.
Pour restaurer ses marges de manoeuvre, la collectivité devrait chercher à redresser
son excédent de fonctionnement en obtenant plus de résultats par des mesures d’économies et
de performance, à défaut de quoi elle serait dans la nécessité de revoir à la baisse son programme
d’investissement.
en millions d'euros
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Var. annuelle
moyenne
Excédent brut de fonctionnement
44,2
41,3
45,3
42,9
41,3
40,9
34,8
‐
3,91%
en % des produits de gestion
16,50%
15,40%
16,40%
15,90%
15,50%
16,10%
13,90%
+/
‐
résultat financier
‐
6,5
‐
7
‐
7,5
‐
7,8
‐
7,4
‐
7,1
‐
6,3
‐
Subventions exceptionnelles versées
aux services publics industriels et
commerciaux
‐
5,2
‐
4,7
‐
4,7
‐
5
‐
5,1
‐
4,7
‐
6,22
+/
‐
Déficit ou excédent des
opérations d'aménagement
0
‐
0,2
0,7
‐
0,8
0
‐
5,3
0
+/
‐
Autres produits et charges
exceptionnelles
1,4
0,4
‐
2,1
0,7
0,3
0,2
0,8
CAF brute
33,9
29,8
31,7
30,1
29,1
24
23,06
‐
6,22%
en % des produits de gestion
12,60%
11,10%
11,50%
11,10%
10,90%
9,50%
9,20%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
24
VI - LES OPÉRATIONS FUNÉRAIRES
A - Les attributions exercées par le maire au nom de l’Etat
L’article L. 2122-27 du code général des collectivités territoriales précise que le maire
est chargé de fonctions spéciales qui lui sont attribuées par la loi. Parmi celles-ci, trois concourent
à la gestion des opérations funéraires.
1- La gestion de l’état-civil
En application de l’article L. 2122-32 du code général des collectivités territoriales, le
maire et les adjoints sont officiers d’état-civil. L’article 34-1 du code civil leur confie l’établissement
des actes de l’état-civil sous le contrôle du procureur de la République.
L’article 78 dudit code précise qu’ils dressent l’acte des décès survenus dans la
commune, sur la déclaration d’un parent du défunt ou sur celle d’une personne possédant sur
l’état-civil de la personne décédée les renseignements les plus exacts et les plus complets qu’il
sera possible.
A la ville du Havre, la réception des déclarations de décès et l’établissement des actes
sont assurées par le service « Etat-Civil/Accueil unique ».
Partie intégrante de la direction de la modernisation des relations avec les usagers, ce
service accueille les familles havraises dans leurs démarches légales, d’inscription et, le cas
échéant, de règlement, aussi bien pour l’état-civil, les activités scolaires et périscolaires que celles
culturelles, artistiques, sportives et de loisirs organisées par la municipalité.
L’établissement des actes de décès s’intègre donc dans une polyvalence de fonctions
que ce service assume avec le concours d’environ 70 agents municipaux.
Suivant l’adresse du lieu de décès, la déclaration doit être effectuée à l’hôtel de ville,
dans l’une des trois mairies annexes (Graville, Sanvic, Bléville) ou à la mairie de la commune
associée de Rouelles. Une seule exception concerne les décès intervenant à l’hôpital privé de
l’Estuaire. Après son déménagement en 2012 dans le quartier de Bléville, les déclarations ont
continué à être reçues à l’hôtel de ville.
A partir des données enregistrées sur la base informatique de la ville, il ressort qu’en
2016, 72 % des déclarations de décès ont été faites par des opérateurs de services extérieurs de
pompes funèbres, agissant sur mandat de la famille, 26 % par un membre de la famille ou une
personne proche, et 2 % par un officier de police judiciaire, un cadre d’un établissement de santé
ou médico-social ou un tiers dont le lien avec le défunt n’est pas précisé.
Pour les différentes prestations assurées par le service « Etat-civil/Accueil unique », la
règle générale est que les usagers sont reçus dans l’ordre de leur arrivée, avec l’aide d’un système
de tickets pour l’hôtel de ville et les mairies de Bléville, Sanvic et Graville.
Comme pour l’ensemble des actes d’état-civil, les actes de décès établis au cours d’une
journée sont envoyés le lendemain par transmission automatique et par fax à l’INSEE Nord. La
ville a communiqué à la chambre les données de l’activité d’état-civil dont il est rendu compte
chaque année depuis 2012 au conseil municipal pour qu’il en prenne acte.
Pour déterminer le nombre de décès des Havrais, il y a lieu d’ajouter aux décès
déclarés, les personnes havraises décédées à l’extérieur et d’en retrancher les personnes non
havraises décédées au Havre.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
25
Les décès
Années
Nombre
de décès déclarés
Plus havrais
décédés à
l’extérieur
Moins non
havrais
décédés au
Havre
Total
décès havrais
2012
1374
674
292
1756
2013
1353
670
286
1737
2014
1295
720
266
1749
2015
1357
762
277
1842
2016
1246
768
275
1739
Source : ville du Havre, données communiquées au conseil municipal.
Pour 2016, l’information délivrée au conseil municipal porte sur 104 décès de moins
que ce qu’indique la base informatique « état civil ». Cet écart s’explique, selon la commune, par
l’omission dans le chiffre communiqué au conseil municipal, des décès déclarés à la maire annexe
de Bléville et d’un jugement déclaratif d’absence.
La ville explique que la méthode de production des statistiques pour le rapport au
conseil municipal est en cours de révision.
2- La police des funérailles
L’article L. 2213-14 du code général des collectivités territoriales prescrit une
surveillance lors d’opérations de fermeture des cercueils avant leur transport pour dépôt en
concession ou crémation.
Au Havre, ces opérations sont effectuées par des vacations de la police nationale qui,
conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales, donnent lieu à
paiement au taux fixé par le maire, soit 20 € depuis 2010.
Conformément à l’article R. 2213-50 du CGCT, à la fin de chaque mois, le maire doit
dresser un relevé comportant les vacations à verser par les familles pendant le mois et la
désignation des fonctionnaires ayant participé aux opérations mentionnées à l'article R. 2213-48.
Le maire délivre à la partie intéressée (la famille ou son mandataire) un bulletin de
versement indiquant le détail des sommes à payer. Le relevé est transmis au receveur municipal
qui, après émargement, reverse l'intégralité du produit des vacations à un fonds d’Etat dont le
bénéfice est destiné aux agents.
La ville du Havre a produit les relevés mensuels de 2012 à 2016. La recette perçue
auprès des familles en 2016 s’établit à 23 540 €.
La chambre observe qu’à compter de 2013, la ville ne consigne plus la désignation des
fonctionnaires ayant surveillé les opérations. Pour l’avenir, le maire indique que le délégataire de
la commune se serait engagé à tenir ce registre de police.
3-
L’organisation d’un service de pompes funèbres aux personnes sans ressources
L’article L. 2223-27 du code général des collectivités territoriales dispose que le service
des pompes funèbres est gratuit pour les personnes dépourvues de ressources suffisantes. C’est
à la commune qu’il appartient de prendre en charge les frais d'obsèques de ces personnes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
26
La ville du Havre considère qu’elle n’organise plus de service municipal des pompes
funèbres depuis le 1er janvier 1998, hors exhumations administratives. C’est pourquoi le service
des affaires funéraires de la direction des espaces verts assure l’inhumation des indigents en
confiant cette prestation à une entreprise.
Suivant le décompte produit, la ville assure pour cette mission légale une dépense
annuelle de 16 000 € à 31 000 € selon les années, hors coût de gestion, prise en charge sur le
budget général.
B - Les spécificités du service extérieur des pompes funèbres de la ville du Havre
1- La ville du Havre indique ne pas avoir conservé de service extérieur des pompes
funèbres
L’article L. 2223-19 du code général des collectivités territoriales définit le service
extérieur des pompes funèbres.
En dehors de ce service, la ville assure depuis 1982, en gestion directe, la construction
et l’exploitation d’un crématorium municipal.
La ville du Havre indique qu’à la fin du monopole légal, le conseil municipal n’a pas
renouvelé une ancienne concession de service extérieur de pompes funèbres et a décidé, en 1998,
de remettre le service à la concurrence.
Cependant, aucune décision explicite n’a été prise en ce sens et la ville assure
elle-même un service produisant des biens correspondant à la définition du service funéraire,
notamment les cercueils, boîtes à ossements, reliquaires et urnes nécessaires aux inhumations
administratives et aux crémations visés par les 4° et 8° de l’article L. 2223-19 du CGCT.
En 2010, le conseil municipal a décidé la création d’un complexe funéraire comportant
un funérarium et un crématorium, dont la construction et l’exploitation seraient déléguées. Après
mise en concurrence et signature d’un contrat de concession, celle-ci devrait être effective dès la
mise en service du nouveau complexe. Cette procédure et le contrat signé seront examinés
ci-après. La tarification des services mentionnée dans le document joint au contrat, intitulé « grille
des tarifs de service public », se réfère à des prestations de services extérieurs de pompes
funèbres au sens de l’article L. 2223-19 du code général des collectivités territoriales. Ces
prestations sont l’accompagnement dans la préparation et la réalisation de la cérémonie simple,
l’accompagnement dans la préparation et la réalisation d’une cérémonie personnalisée, la
dispersion des cendres au cimetière de Bléville.
En conclusion, aux termes d’un bail emphytéotique du 20 juin 1974, il existe un service
municipal de « chambre funéraire ».
2-
L’existence et le mode de gestion d’une « chambre funéraire »
a- La concession initiale
Par délibérations du 9 novembre 1973, la ville du Havre avait passé deux conventions
avec la société des Pompes Funèbres Générales
17
.
17
Aux droits de laquelle est venue la société OGF.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
27
Aux termes du premier contrat, la ville a donné à la société un terrain en bail
emphytéotique. Ce terrain est issu d’un déclassement du domaine public du cimetière Nord de la
ville. Du point de vue de l’activité de funérarium, il représente donc un emplacement commercial
remarquable.
Le bail a été consenti pour 60 ans à compter de son approbation, soit jusqu’au
20 juin 2034, moyennant une redevance annuelle à l’origine de 10 francs.
La condition essentielle du contrat est que la société doit « construire sur le terrain loué,
en une ou plusieurs tranches, un ensemble immobilier à usage de funérarium comprenant :
-
« entre le terrain...et le cimetière du Nord, une clôture sans possibilité de
passage...,
-
une chambre funéraire répondant à la définition de l’article 5 du décret du
27 avril 1889, qui sera un service municipal concédé...,
-
et un dépôt mortuaire pouvant recevoir les corps après mise en bière et une salle
de réunion pour les cérémonies religieuses ou laïques, qui seront exploités
librement par la société des Pompes funèbres Générales qui y admettra, à la
demande des familles, les corps des personnes décédées. »
La société « s’engage à ce que pendant toute la durée du bail, la capacité de la chambre
funéraire soit suffisante pour répondre aux besoins ordinaires de la ville. »
Aucune clause n’envisage de rupture anticipée du contrat.
Il est prévu qu’à la fin du bail, les constructions deviendront propriété de la ville sans
indemnité. Cependant les deux parties s’engagent à se rapprocher pour examiner la possibilité
pour la société de rester dans les lieux comme locataire.
Le bail renvoie à une autre convention, conclue entre la collectivité et OGF, pour la
concession de la gestion de la chambre funéraire. Si, à son expiration, celle-ci n’était pas
renouvelée, la ville s’engage à faire connaître si elle désire acquérir pour elle-même, faire acquérir
par un autre concessionnaire ou louer les locaux et le matériel affecté à l’exploitation du service
concédé.
En effet, aux termes d’un second contrat séparé, la ville avait délégué à la même société
la gestion de la chambre funéraire.
Il est rappelé par cette convention que la société, aux termes d’un bail emphytéotique,
accepte d’aménager ou de faire aménager un ensemble dit « Funérarium ».
« La société... assurera, pour partie à titre de concessionnaire, pour partie à titre privé,
la gestion de cet ensemble, étant précisé qu’elle demeurera propriétaire des locaux pendant toute
la durée du bail et, qu’en qualité de concessionnaire, elle sera autorisée à percevoir, pour son
compte personnel, les taxes prévues à l’article 29 de la loi de Finances du 17 juillet 1889. »
Conclue pour une durée de trente ans à compter de la mise en service, la convention
prévoit son tacite renouvellement par périodes de dix ans.
b-
Le passage à une exploitation « privée » de la chambre funéraire
1)
La décision de résilier la concession d’exploitation de la chambre funéraire
La convention de délégation de service public d’exploitation de la chambre funéraire
venait à échéance le 15 janvier 2006.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
28
Par délibération du 19 décembre 2005, le conseil municipal a autorisé la signature d’un
avenant prolongeant la convention jusqu’au 15 janvier 2007 et décidé de résilier la convention à
cette date.
L’avenant précise que la mise en oeuvre de la clause de tacite reconduction de la
convention initiale par périodes de 10 ans est devenue inapplicable compte tenu de l’évolution de
la législation, sauf publicité et mise en concurrence préalable prévue à l’article L. 1411-1 du code
général des collectivités territoriales.
En réponses aux interrrogations de la chambre, la collectivité a indiqué que le conseil
municipal avait décidé de résilier la convention.
Toutefois, en l’état des pièces communiquées, aucune délibération n’a mis fin au
service municipal dit de la chambre funéraire. C’est même dans l’intérêt des familles, pour
maintenir le service dans l’attente de ses nouvelles modalités d’exploitation, que le contrat de
concession d’exploitation a été prorogé d’un an.
Le conseil municipal n’a pas davantage décidé de l’exploiter en régie ou d’en confier
l’exploitation à un tiers. Si la commune a un pouvoir de considérer qu’en mettant un terme au
contrat d’exploitation, elle faisait de même pour le service public, selon la chambre, les deux
opérations sont distinctes.
En l’absence de décision explicite, c’est finalement sans base juridique que, depuis le
17 janvier 2007, la société exploite le service public de « chambre funéraire » à titre privé. Elle a
poursuivi la perception des recettes correspondant à l’admission, la conservation et la présentation
des corps des défunts avant leur mise en bière, ce qui correspond au service municipal créé en
1973.
2)
La ville considère que le funérarium est dorénavant privé
Selon la ville, la phrase du bail emphytéotique « ...qui seront exploités librement par la
société des Pompes funèbres Générales qui y admettra, à la demande des familles, les corps des
personnes décédées », s’applique, compte tenu du pluriel « seront », aux items de l’énumération
qui précède, à savoir à la fois :
-
à « une chambre funéraire répondant à la définition de l’article 5 du décret du
27 avril 1889, qui sera un service municipal concédé..., »
-
et à « un dépôt mortuaire pouvant recevoir les corps après mise en bière et une
salle de réunion pour les cérémonies religieuses ou laïques. »
Elle indique que, si un avenant au bail emphytéotique aurait pu « le nettoyer »,
l’extension de l’exploitation privative aux anciens locaux du service municipal concédé n’aurait pu
donner lieu à aucune négociation, compte tenu de cette rédaction incertaine.
Enfin, elle rappelle que la fin du monopole a conduit à permettre l’exploitation d’un
funérarium par une entreprise privée.
Cependant, la chambre souligne que le bail emphytéotique qualifie bien la « chambre
funéraire » de « service municipal concédé ».
Il ne s’agit pas là d’un service municipal de « funérarium » au sens du code général des
collectivités territoriales mais d’un service public havrais, une « chambre funéraire » destinée à
l’accueil et à la présentation des défunts avant toute mise en bière.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
29
Ce service permet aux familles les plus modestes, moyennant un tarif contrôlé par la
municipalité, de présenter le corps de leurs défunts et de permettre que leur soient rendus les
derniers hommages avant la mise en bière, ce que les logements modernes exigus rendent
incommode.
Si la rédaction actuelle du code général des collectivités territoriales autorise les
entreprises et les associations à construire et exploiter des funérariums, elle le permet aussi aux
municipalités. Le texte n’indique pas que celles-ci doivent abandonner les funérariums existants
aux dites entreprises. Cette rédaction n’interdit pas à une municipalité de définir un périmètre
différent pour le service municipal, suivant son appréciation de l’intérêt général.
Le bail se réfère à une définition ancienne de la « chambre funéraire ». Mais c’est la
volonté des parties de retenir cette définition et aucune clause du bail n’en conditionne la pérennité.
Ces clauses sont donc toujours opposables aux co contractants.
Au cas particulier, le périmètre d’un service municipal est donc clairement établi et
aucune disposition légale n’impose au conseil municipal, qui a seul qualité pour décider, d’y mettre
fin.
C’est d’ailleurs sur la base des termes de ce bail que le conseil municipal a approuvé
un premier contrat de concession de l’exploitation de la « chambre funéraire ».
A cet égard, la lecture des règlements intérieurs du funérarium montre qu’en réalité, au
moins depuis 1997, l’emphytéote ne respecte plus la séparation contractuelle du bail
emphytéotique. Celui-ci distingue en effet une salle de présentation des corps des défunts avant
leur mise en bière (service municipal) des salles de présentation des cercueils (service privé).
L’organisation des lieux révélée par les règlements n’apparaît plus conforme à cette distinction.
3)
Deux avantages ont été consentis à l’emphytéote sans contrepartie pour la ville ou
les usagers
Par l’absence de décision soumise au conseil municipal sur le mode de gestion de la
« chambre funéraire », la société a acquis en 2007 l’avantage de pouvoir exploiter
« privativement » ce service, avec des tarifs qui ne sont plus fixés par le conseil municipal ou par
un contrat approuvé par le conseil municipal.
Mais tel n’est pas le seul avantage consenti à l’emphytéote. Le bail emphytéotique
oblige celui-ci, jusqu’en 2034, à « construire sur le terrain loué, en une ou plusieurs tranches, un
ensemble immobilier à usage de funérarium comprenant... une chambre funéraire » dont « la
capacité... soit suffisante pour répondre aux besoins ordinaires de la ville. » Et plus loin « à
l’expiration du bail emphytéotique, lesdites constructions et améliorations deviendront de plein droit
la propriété de la ville du Havre et ce, sans aucune indemnité ni remboursement de frais
quelconques et dans l’état où lesdites constructions se trouveront, sans autre garantie que leur
bon état d’entretien et de réparations courantes. » Si le maire considère que ces clauses ne sont
plus adaptées, la chambre rappelle qu’elles forment toujours la loi des parties.
Dès lors que le bail se poursuit sans avenant, la commune reste toujours en droit
d’exiger que la société fournisse un équipement « suffisant pour répondre aux besoins ordinaires
de la ville » et en bon état d’entretien et de réparations.
Par la signature, le 28 septembre 2012, d’un contrat de délégation de la construction
d’un nouveau complexe funéraire, la ville a renoncé tacitement à demander à l’emphytéote
d’exécuter la contrepartie prévue au titre de ses obligations contractuelles.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
30
4) Conclusion
La chambre observe qu’il n’est produit aucune décision du conseil municipal mettant fin
au service municipal de « chambre funéraire », le bail ne valant pas titre régulier pour l’exploiter.
Le bail emphytéotique actuel du funérarium du cimetière Nord n’autorise pas son
titulaire à admettre les corps des défunts avant leur mise en bière, à les y conserver et présenter
et à facturer ces prestations aux familles.
Dès lors, la chambre invite la ville du Havre à mettre sans délais un terme à cette
situation.
Elle observe également que ce bail fait obligation à l’emphytéote d’assurer par des
tranches successives de travaux que le funérarium a une capacité suffisante pour faire face aux
besoins ordinaires de la ville.
Dès lors, la décision de construction d’un nouveau complexe funéraire traduit le constat
que l’emphytéote se trouve de fait exonéré de l’obligation d’étendre son équipement en fonction
des besoins de la collectivité.
3- L’information donnée aux familles
Dès lors qu’elle se considère absente de tout service extérieur de pompes funèbres, la
ville du Havre ne s’est pas dotée d’un règlement municipal des pompes funèbres.
Sur le site internet de la ville, sous la rubrique « faire face au décès d’un proche », il est
indiqué aux familles : « vous devez également contacter le funérarium qui fera enlever le corps du
défunt pour sa conservation. »
Le mot « le funérarium » sur le site de la ville renvoyait aux coordonnées du funérarium
du Havre et donc de l’emphytéote. A la suite de l’observation de la chambre, cette mention a été
supprimée.
Cela ne se conçoit que s’il s’agit du service municipal chargé d’accueillir les corps des
défunts le temps pour la famille d’organiser la mise en bière et les obsèques. S’il n’y avait plus de
service municipal et que le funérarium du Havre était privé, comme l’affirme la collectivité, une telle
situation représenterait une immixtion de la ville sur le marché des funérariums désormais ouvert
aux entreprises et associations.
Par ailleurs, l’article L. 2223-21-1 du code général des collectivités territoriales précise
que les devis-type des établissements habilités par la préfecture doivent être déposés auprès
notamment de la ville. Ceux-ci doivent pouvoir être consultés selon des modalités définies, dans
chaque commune, par le maire.
La ville du Havre met à la disposition du public, sur son site internet, la liste des
établissements habilités qui lui a étécommuniquée par la préfecture de la Seine-Maritime.
Aux services Etat-Civil/accueil des publics, Gestion des opérations funéraires et
Crématorium, ainsi que dans chacune des mairies annexes et à la mairie associée, il est indiqué
au public qu’il peut consulter cette liste sur simple demande.
Le site de la ville met également à la disposition des famille un « guide obsèques »
donnant la liste des démarches à effectuer et des informations utiles. Ce document renvoie
notamment à la liste des établissements habilités.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
31
Il est mentionné : « un devis-type a été promulgué par décret pour aider les familles
dans le choix de l’entreprise. Il est à disposition sur simple demande dans tous les établissements
mentionnés précédemment et sur lehavre.fr ».
La ville a indiqué n’avoir reçu que le devis-type d’OGF, qu’elle n’a pas communiqué, et
a confirmé qu’en l’état du site internet, il n’y figurait pas.
La chambre recommande donc à la ville, qui s’y est engagée, d’exiger des entreprises
concernées le dépôt de devis-type puis de les mettre à la disposition du public.
C - La gestion déléguée à un tiers d’un nouveau complexe funéraire regroupant
funérarium et crématorium
1- La procédure de passation du contrat de concession d’un nouveau complexe
funéraire
a-
La délibération de principe sur le mode de gestion du crématorium et du funérarium
Comme indiqué précédemment, par délibération du 18 octobre 2010, le conseil
municipal a arrêté le principe d’une délégation de service public portant sur la concession de la
réalisation et de la gestion d’un complexe funéraire regroupant un crématorium et un funérarium.
Il est situé au cimetière de Bléville alors que les équipements existants, funérarium
exploité par OGF et crématorium municipal, sont jusqu’à ce jour installés au cimetière du Nord.
Comme lui en fait obligation l’article L. 1411-4 du code général des collectivités
territoriales, la décision a été prise par le conseil municipal au vu de l’avis de la commission
consultative des services publics locaux du 8 septembre 2010.
Cet avis fait suite à un précédent avis émis le 22 juin 2010 sur la même question.
Le second avis diffère du précédent notamment sur un point. Il lève une réserve portée
dans le premier, demandant à ce que soit étudié préalablement le projet alternatif d’une délégation
de service public portant sur la gestion d’un crématorium et d’un funérarium sur le site actuellement
exploité, au cimetière du Nord et non, comme proposé au cimetière de Bléville.
b- L’appel à la concurrence
La collectivité s’est conformée aux obligations de publicité et de délais telles que prévus
par les textes.
Les trois entreprises candidates ont été admises à présenter une offre. Le rapport
d’analyse des offres établi par les services municipaux est joint au procès-verbal de la réunion de
la commission du 17 juin 2011. La commission recommande d’ouvrir des négociations avec
chacune des sociétés et indique quatre thèmes pouvant être inclus dans ces négociations :
-
respect des intérêts des riverains ;
-
fonctionnalité des circulations et adaptation des volumes au recueillement des
familles et à la sérénité des cérémonies ;
-
qualité des systèmes de diffusion de la lumière naturelle dans les espaces
intérieurs ;
-
performance de l’équilibre financier des offres entre modicité des tarifs et niveau
d’intéressement versé à la ville.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
32
Le dossier de la négociation a permis de constater l’existence d’un règlement de
consultation faisant ressortir neuf critères : qualités architecturales, insertion paysagère,
performance énergétique, moyens, méthodologie d’exécution de chaque service délégué,
pertinence et attractivité des tarifs, équilibre financier de l’offre, conservation et renouvellement des
biens, cohérence des plannings.
Mais il ne ressort pas des dossiers que les candidats aient été mis en mesure de
connaître les critères de choix.
c- Le choix du délégataire
Par délibération du 16 avril 2012, le conseil municipal a approuvé le choix de la société
OGF en qualité de délégataire. Le rapport soumis au conseil municipal comporte un rapport de
synthèse du maire présentant les sociétés admises à présenter une offre et analysant les motifs
du choix et l’économie générale du contrat.
La chambre constate que, en la forme, la procédure mise en oeuvre respecte celle
prescrite par l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales.
2-
Les caractéristiques propres à l’organisation du contrat prévue par la collectivité
a- Un risque inhérent au projet de complexe funéraire
La première caractéristique du projet est de mêler dans un seul contrat l’exploitation
d’un crématorium et celle d’un funérarium.
A cet égard, le site de la direction générale de la concurrence, de la consommation et
de la répression des fraudes signale parmi les cas observés de pratiques anticoncurrentielles une
telle situation, qui favoriserait des pratiques de captation de clientèle.
Par conséquent, le choix de la ville de confier à un seul délégataire un crématorium et
une chambre funéraire l’exposait à un risque de distorsion de concurrence.
Le projet de contrat de concession produit par la collectivité comme étant celui
communiqué aux candidats prévoit distinctement les conditions d’exploitation du funérarium et
celles du crématorium.
Toutefois, le « document d’orientation fonctionnel » indique : « tous les ensembles
fonctionnels et les activités qui s’y pratiquent, bien que décrits séparément, forment un ensemble
homogène, indissociable. »
Il contient, en page 23, un schéma fonctionnel qui comporte un accueil « grand public »
commun aux deux services et un « accueil technique » impliquant un passage au funérarium suivi
de l’accès au crématorium.
Pendant les négociations avec les candidats, la ville a incité l’un d’entre eux à revoir
son projet pour offrir un accueil commun.
De surcroît, ce schéma fonctionnel paraît privilégier une implantation de l’équipement
dans laquelle le parking est situé côté cimetière et les fours et cheminées côté riverains.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
33
Il est d’ailleurs précisé, page 22, qu’une mutualisation de l’accès et du parking du
cimetière et du parking du futur complexe est offerte. Pendant les négociations, la ville a autorisé
les candidats à prévoir la création d’une ouverture directe du complexe funéraire vers le cimetière
de Bléville.
b- Un périmètre de concession très large
L’exploitation du crématorium demandée dans le projet de contrat de concession inclut
l’organisation des cérémonies à la demande des familles et des opérateurs de pompes funèbres.
Ce dernier point du cahier des charges a été repris à l’article 28 du contrat effectivement signé.
Cette prestation excède le périmètre de gestion d’un crématorium. Elle n’est d’ailleurs
pas assurée actuellement par le crématorium municipal. Elle constitue un des services extérieurs
de pompes funèbres, défini à l’article L. 2223-19 du code général des collectivités territoriales.
Or l’article L. 2223-38 du CGCT prévoit que « les locaux où l’entreprise gestionnaire de
la chambre funéraire offre les autres prestations énumérées à l’article L. 2223-19 doivent être
distincts de ceux abritant la chambre funéraire. »
En ce sens, l’ajout au périmètre de la concession de l’un des services extérieurs de
pompes funèbres n’est pas conforme aux dispositions de la loi. Le lieu où est proposé aux usagers
un service extérieur de pompes funèbres (organisation de cérémonies de crémation) n’est pas
distinct de la chambre funéraire.
3- Les caractéristiques propres au contrat effectivement signé
a-
La mise en oeuvre de la grille tarifaire du contrat
Le contrat effectivement signé définit aux articles 20 et 28 les prestations attendues
pour la gestion et l’exploitation du funérarium et du crématorium.
S’agissant du crématorium, il est possible de comparer les tarifs 2017 du cimetière nord
avec ceux du futur complexe funéraire.
Tableau n° 7 :
Grille tarifaire du complexe funéraire (2017)
Prestation de crémation
Crématorium
municipal
Crématorium concédé
(tarifs valeurs date de mise
en service du complexe,
point de départ du contrat)
Adulte domicilié au Havre
326 €
592,02 €
Adulte domicilié hors du Havre
488 €
592,02 €
Enfant
Gratuit
148,30 €
Cercueil exhumé contenant un
corps inhumé depuis moins de 5
ans
500 €
592,02 €
Cercueil exhumé contenant un
corps inhumé depuis plus de 5
ans
500 €
295,41 €
Conservation des urnes, le mois
30 €
à partir du 2
ème
mois
95 €
à partir du 3
ème
mois
Crémation des pièces
anatomiques
Gratuit
de 239,20 € ou 418,60 €
suivant
petit
ou
grand
modèle
Source : délibération tarifaire 2017 du conseil municipal du Havre et grille tarifaire jointe au contrat signé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
34
Pour les familles havraises, la hausse du tarif de base est de 83 %. De surcroît, des
prestations jusqu’à présent gratuites seront désormais facturées.
La grille tarifaire comprend par ailleurs des prestations, payantes ou gratuites, de
services extérieurs de pompes funèbres (accompagnement dans la préparation et la réalisation
des cérémonies, dispersion des cendres au cimetière de Bléville) et des prestations
complémentaires (location des salles de cérémonie, service traiteur).
En particulier, l’article 20 comporte la mise à disposition d’une salle de convivialité
permettant aux familles qui le souhaitent de se réunir et si elles le désirent, d’y prendre un repas
ou une collation. Mais les tarifs mentionnés dans une annexe spécifique comportent deux
prestations non prévues au périmètre contractuel.
Tout d’abord, la grille tarifaire prévoit une prestation de mise à disposition des salles de
convivialité du crématorium et du funérarium en dehors de toute cérémonie.
Ensuite, la grille comprend une prestation « service traiteur » qui ne recouvre que la
mise à disposition de la salle, l’organisation de la réunion familiale et le nettoyage. Mais il est
indiqué à la suite du tableau des tarifs que le crématorium fournit les menus types aux opérateurs
de manière à ce qu’ils puissent les présenter aux familles puis passer commande du menu choisi.
Ces deux prestations vont au-delà d’une mise à disposition d’une salle de convivialité
permettant aux familles de se réunir et si elles le désirent d’y prendre un repas ou une collation.
Pour la seconde, le concessionnaire reçoit l’exclusivité de fournir les repas. Or les
comptes de la fourniture des repas sont exclus du compte de résultat du service concédé, ce qui
signifie que la recette des repas sera encaissée hors des produits d’exploitation.
La chambre observe que le monopole conféré à l’exploitant du complexe dans la
fourniture de repas ou de collation présente un risque de contestation parce que ce service n’est
pas inclus dans le périmètre de la concession et que ce monopole ne repose sur aucune nécessité
de service.
En outre, ces dispositions sont défavorables à l’intérêt des usagers et de la collectivité.
Elles conduisent à ce que l’ensemble de la marge sur les activités issues du contrat ne soit pas
reprise dans le compte d’exploitation et ne contribue pas ainsi au financement de l’équipement et
à l’équilibre financier.
La chambre recommandait à la ville du Havre de sécuriser le contrat par un avenant.
Cependant, eu égard aux difficultés qu’il rencontre pour trouver des prestataires, l’exploitant a
récemment fait part à la ville de son souhait de mettre un terme à cette activité et lui a demandé
de modifier la convention sur ce point.
b- Le plan de financement de l’investissement
L’article 2 du contrat précise la liste des pièces contractuelles parmi lesquelles « le plan
de financement des travaux de construction et de renouvellement du complexe funéraire. »
L’annexe
correspondante
comporte
trois
parties :
montant
prévisionnel
des
investissements – le plan de financement – le plan de renouvellement.
Le coût prévisionnel des investissements à réaliser est fixé à 4 654 000 € HT.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion de la commune du Havre en matière
de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
35
De plus, le « plan de financement » se présente comme un tableau indiquant sur les
vingt ans suivant l’année 1 du contrat (mise en service) la charge annuelle d’amortissement
correspondant à un amortissement comptable linéaire et la charge annuelle de frais financiers
correspondant à un taux de 6 % calculé pour chaque année sur la valeur de l’investissement, nette
des amortissements.
Enfin le plan de renouvellement présente les coûts prévisionnels de maintenance du
bâtiment sur 20 ans pour un certain nombre d’opérations.Il ne couvre cependant pas la totalité des
travaux de renouvellement et la charge de l’exploitation tels que mentionnés au contrat. Il en va
ainsi, par exemple, des travaux de gros oeuvre et du matériel incendie, dont le financement
n’apparaît pas dans le plan de renouvellement alors qu’ils étaient mentionnés à l’article 16 du
contrat.
Un plan de financement est un document permettant de présenter l’adéquation entre
les besoins financiers et les ressources disponibles.
En ce sens, l’annexe intitulée « plan de financement » est incomplète. Si elle détaille
les recettes et les charges d’exploitation, elle est muette en ce qui concerne les autres ressources
disponibles tels les excédents d’exploitation ou les avances du concessionnaire.
L’article 13 « financement » précise que si le coût des travaux est inférieur au coût
prévisionnel, le délégataire révisera à la baisse les tarifs de la convention au prorata des chiffres
d’affaires prévisionnels de la première année de chaque activité.
Il précise que « le financement ne se limite pas à un financement accordé par un
établissement de crédit. La société dédiée est autorisée à recourir à un emprunt auprès d’OGF
SA. »
Or l’article L. 511-6 3bis du code monétaire et financier n’autorise pas les prêts au-delà
de deux ans entre une société par actions et des entreprises avec lesquelles elle entretient des
liens économiques le justifiant.
Enfin, l’article 13 précise que « si l’emprunt est obtenu à de meilleures conditions
financières que celles présentées dans l’offre par le candidat, ce dernier en fera bénéficier la ville
du Havre à hauteur de 50 %. Cette position s’appréciera au terme du contrat de financement et au
plus tard au terme du présent contrat de concession. Le contrat de prêt définitif sera transmis à la
ville. »
La chambre observe que le contrat comporte un plan de financement qui peut être
amélioré et que l’absence de clause de rendez-vous empêche la ville du Havre de connaître
l’évolution des coûts financiers réels.
C’est pourquoi elle recommande à la ville, qui s’est déjà engagée dans cette voie, la
plus grande vigilance sur le contrôle de la délégation. A ce titre, la collectivité a dès le mois de
février 2018 interrogé le délégataire afin qu’il justifie de la mise en oeuvre de plusieurs clauses de
la convention, notamment celle relative au financement de l’équipement.
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de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
36
ANNEXES
Annexe n° 1 : Essai de correspondance entre les enveloppes initiales du programme
pluriannuel d’investissement 2009 - 2014 et les enveloppes actualisées au 31 décembre
2016
barreau nord
‐
sud
BARREAU NORD SUD
‐
CREATION
‐
TRAVAUX
développement du nautisme et de la plaisance
NAUTISME / PLAISANCE
‐
VALORISATION DES BASSINS
entrée de la ville
ENTREE DE VILLE
‐
RD 6015
espaces publics
ABORDS DE LA CITE A DOCKS
ACCESSIBILITE VOIRIE PERSONNES A MOBILITE REDUITE
ACCUEIL DES INDUSTRIELS FORAINS
AMENAGEMENTS DIVERS ESPACES VERTS
CIMETIERE DE BLEVILLE
‐
AGRANDISSEMENT 2EME TRANCHE
CLASSEMENT DES VOIES PRIVEES
COMMERCE EN CENTRE VILLE
‐
FISAC ET HORS FISAC
COMMERCES DE LA PLAGE
‐
TRAVAUX DIVERS ET MATERIEL
CREATION ET MAINTENANCE D'AIRES DE JEUX
DOCKS CAFES/DOCKS OCEANES
‐
AMENAGEMENT
ESPACES VERTS
‐
MAINTENANCE MATERIEL ET OUTILLAGE
EXTENSION DU RESEAU DE VIDEO SURVEILLANCE
FORET DE MONTGEON
‐
AMENAGEMENTS SPORTIF ET LOISIRS
‐
MAINTENANCE DES CIMETIERES
MAINTENANCE DES EQUIPEMENTS DE LA PLAGE
MAINTENANCE DES ESPACES VERTS
MAINTENANCE DES PARCS DE STATIONNEMENT
MAINTENANCE DES TERRAINS DE SPORTS ET DE PLEIN AIR
MAINTENANCE DU CHAMP DE FOIRE
MAINTENANCE DU RESEAU D'INCENDIE
MAINTENANCE DU TUNNEL JENNER
‐
MAINTENANCE ECLAIRAGE PUBLIC ET ILLUMINATIONS
‐
MAINTENANCE ET AMENAGEMENTS DE VOIRIE
MAINTENANCE MATERIEL MARCHES
P.O.R
‐
CREATION D’EQUIPEMENTS ET ESPACES PUBLICS
P.O.R
‐
NOUVEAUX TERRITOIRES DE L’ART
‐
P.O.R
‐
PASSERELLE VAUBAN
‐
PARC COLBERT
PARTICIPATION
‐
EXTENSION RESEAU ELECTRICITE
PLAN LUMIERE
‐
ESCALES DE NUIT
POLE CROISIERE
‐
TETE DE LIGNE
‐
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de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
37
PROPRETE URBAINE
‐
MAINTENANCE ET MATERIEL
‐
RECONSTRUCTION EQUIPEMENT INCENDIES
RESEAU DE GRANDES VOIRIES
SECTEUR PERRET
‐
DOSSIER UNESCO
SPL DES DOCKS
STATIONNEMENT REGLEMENTE
TERRAINS DE SPORTS ET DE PLEIN AIR
‐
ACQUISITION DE MATERIEL
‐
VOIRIE STATIONNEMENT
‐
ACQUISITION DE MATERIEL ET TRAVAUX DIVERS
VOIRIE STATIONNEMENT
‐
DEPLACEMENTS URBAINS
études urbanismes, SIGI, subventions d'équipement aux bailleurs sociaux
ETUDES DE REQUALIFICATIONS URBAINES DIVERSES
MAISONS BORLOO
‐
SUBVENTION D'EQUIPEMENT
PASS FONCIER
‐
SUBVENTION D'EQUIPEMENT
‐
SIGU
‐
ACQUISITION DE MATERIEL ET DE LOGICIELS
implantation antenne science po le Havre
SIENCES "PO"
‐
IMPLANTATION D'UNE ANTENNE
‐
maintenance et conformité bâtiments municipaux
DEVELOPPEMENT ET MAINTENANCE DES EQUIP. DE SECURISATION ACTIVE DES BATIMENTS
ECONOMIE D'ENERGIE
‐
PROMOTION ENERGIES RENOUVELABLES
‐
HANDICAP
‐
MAINTENANCE COURANTE
MAINTENANCE DES BATIMENTS COMMUNAUX
MAINTENANCE DES EDIFICES CULTUELS
MAINTENANCE DES EQUIPEMENTS SPORTIFS
MISE EN CONFORMITE DES BATIMENTS (SECURITE ET ACCESSIBILITE HANDICAPES)
MISE EN CONFORMITE DES GARAGES
‐
PETITE ENFANCE
‐
MATERIEL/TRAVAUX
‐
MAINTENANCE
‐
MISES AUX NORMES
PISCINE REPUBLIQUE
‐
REHABILITATION
RESTRUCTURATION ET AMENAGEMENT DES ECOLES
SALLES MUNICIPALES
SPORTS
‐
AMELIORATION DES EQUIPEMENTS
moyens généraux des services municipaux
ACQUISITION DE LOGICIELS ET MATERIEL INFORMATIQUE
ACQUISITION DE MATERIEL ET MOBILIER DE BUREAU
ACQUISITION DE MATERIEL ET OUTILLAGE POUR LA LOGISTIQUE D'APPROVISIONNEMENT
ACQUISITION/RENOUVELLEMENT DE MATERIEL ROULANT
AFFAIRES GENERALES
‐
MATERIEL/TRAVAUX
AMENAGEMENTS EXCEPTIONNELS DIVERS CCAS
BATIMENT
‐
ACQUISITION MATERIEL ET OUTILLAGE
BUDGET ANNEXE CAVEAUX
BUDGET ANNEXE CREMATORIUM
COMMUNICATION
‐
ACQUISITION DE MATERIEL SPECIFIQUE
COMPLEXE MUNICIPAL DE RESTAURATION MUNICIPALE
CONVENTION FIPH
‐
DEV CARRIERES ET RELATION SOCIALES ACHAT MATERIEL ET MOBILIER SPECIFIQUES
ETAT CIVIL
‐
PASSEPORT BIOMETRIQUE
FORMATION PROFESSIONNELLE
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de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
38
GARAGES
‐
ACQUISITION DE MATERIEL ET OUTILLAGE
LOGISTIQUE
‐
ACQUISITION DE MATERIEL
MAINTENANCE DES INSTALLATIONS DE TELEPHONIE ET RADIO
‐
TELEPHONIE
MODERNISATION DES SERVICES MUNICIPAUX
MONDE DES ANCIENS COMBATTANTS
MOYENS GENERAUX
‐
PANNEAUX D'AFFICHAGE ELECTORAL
POLICE MUNICIPALE
‐
MATERIEL
Odyssée 21
CENTRE DE LA MER ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE
opérations d'aménagement et de lotissement (Saint
‐
Nicolas, Dombasle, Prony
‐
Courbet)
OPERATIONS D'AMENAGEMENTS ET DE LOTISSEMENTS
part nette acquisitions
‐
cessions
ACQUISITIONS FONCIERES ET RACHAT A L'EPFN
‐
politique culturelle
ACQUISITION ET RESTAURATION PATRIMONIALE CULTURELLE
ACQUISITION FONDS DOCUMENTAIRE
‐
LE VOLCAN ET SALACROU
EQUIPEMENTS TECHNIQUES ET PEDAGOGIQUES CULTURELS
ETS CULTURELS
‐
MAINTENANCE ET AMENAGEMENTS DIVERS
MUSEUM
‐
RESERVES
‐
J. MACE
‐
TRAVAUX
PLAN "LIRE AU HAVRE"
PROJET CULTUREL
‐
FORT DE TOURNEVILLE
SIRIUS
TRAVAUX ET AMENAGEMENTS DANS LES ETABLISSEMENTS CULTURELS DELEGUES
politique développement social
AGENDA 21
‐
AIDE AU MONTAGE DES OPERATIONS
‐
CLUBS DES AINES
COHESION SOCIALE
‐
ACQUISITION DE MATERIEL ET DE LOGICIELS
DEVELOPPEMENT SOCIAL
‐
SUBVENTIONS D'EQUIPEMENT
EQUIPEMENT ADMINISTRATIF ET PEDAGOGIQUE DES ECOLES
EQUIPEMENTS ANIMATION
‐
TRAVAUX DIVERS
GROUPE P BOUCHEZ
‐
AMENAGEMENTS
HUMANISATION SAUF
MATERIEL DANS LES STRUCTURES D'ANIMATION
MOBILIER SPORTIF
‐
MISE AUX NORMES
MODERNISATION DES OUTILS DE TRAVAIL DU PERSONNEL DES ECOLES
PETITE ENFANCE
‐
ACCUEIL DES ENFANTS
POLE EDUCATIF ET FAMILIAL
‐
MOLIERE
SUBVENTION D'EQUIPEMENT AUX CLUBS SPORTIFS
TERRAINS HILAIRE COLOMBEL / DEMIDOFF SUD
redynamisation des quartiers
BATIMENT LE TROADEC
‐
ETUDES
‐
CREATION D'IMMOBILIER D'ENTREPRISES
DEVELOPPEMENT COMMERCIAL
‐
TRAVAUX ET MATERIELS DIVERS
GRAND PROJET DE VILLE
‐
TOUS QUARTIERS
HOTELS D'ENTREPRISES BUDGET ANNEXE
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de gestion des budgets et stratégie financières et de la gestion des opérations funéraires
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MISSION DE PROXIMITE
‐
MAINTENANCE ET MATERIEL
‐
OPERATION AVENUE DU MONT LE COMTE
QUARTIERS SUD
‐
ANRU
‐
STRUCT ADMNISTRATIVES DE QUARTIER
‐
TRAVAUX
STRUCT ADMNISTRATIVES DE QUARTIERS EQUIPEMENT
regroupement bâtiments municipaux
RESTRUCTURATION DES ATELIERS L. RICHARDS
TRANSFERT DES ATELIERS L RICHARD
‐
SITE DES MOTEAUX
‐
TRAVAUX D'ADAPTATION & DE REORGANISATION DE L'HOTEL DE VILLE
‐
requalification cité Chauvin
REQUALIFICATION DU TERRITOIRE DE LA CITE CHAUVIN
requalification quartiers anciens
AIDES AUX RAVALEMENTS
‐
SUBVENTIONS D'EQUIPEMENT
AMENAGEMENT DE L'ANCIEN LYCEE J LECESNE
OPAH RU ET QUARTIERS ANCIENS
‐
REQUALIFICATION DES CENTRES ANCIENS
REQUALIFICATION DU QUARTIER DANTON
restructuration du site Kergomard
RESTRUCTURATION CARCO ET KERGOMARD
restructuration du Volcan intégrant une médiathèque
RESTRUCTURATION DU VOLCAN
travaux voirie en accompagnement du tramway
ETUDES
‐
ACCOMPAGNEMENT DU TRAMWAY