Sort by
44 rue Alexis de Villeneuve - 97488 Saint-Denis cedex - T 02 62 90 20 00
www.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une
contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 1
er
février 2018.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Département de Mayotte
L’octroi des subventions
Exercices 2012 et suivants
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
PERFORMANCE
...........................................................................
3
RÉGULARITÉ
...........................................................................................................................
4
PROCEDURE
............................................................................................................................
5
1
LES INFORMATIONS FINANCIÈRES EN MATIÈRE DE SUBVENTIONS
..................
5
1.1
Les principales données financières
................................................................................
5
1.2
Les obligations d’information des élus et des citoyens
..................................................
7
1.2.1
A l’appui des documents budgétaires
...............................................................................
7
1.2.2 Sur le site internet du département
...................................................................................
7
1.2.3 Les subventions aux organisations syndicales
..................................................................
8
2
L’INSTRUCTION DES DE
MANDES DE SUBVENTION
................................................
8
2.1
La réception et le traitement des demandes
....................................................................
8
2.1.1 Le défaut de stratégie départementale
..............................................................................
9
2.1.2
L’absence de guichet unique et de centralisation informatique
......................................
11
2.1.3
Un circuit d’instruction dérogatoire
................................................................................
12
2.1.4
Les subventions au bénéfice indirect d’élus
...................................................................
13
2.1.5 Les contraintes de la gestion budgétaire
.........................................................................
14
2.2
Les informations demandées et leur exploitation
.........................................................
15
2.2.1 La complétude des dossiers
............................................................................................
15
2.2.2 Les annulations de subvention
........................................................................................
20
2.2.3
La formalisation des demandes de subvention et de la procédure d’instruction
............
20
3
L’ATTRIBUT
ION ET LE CONTRÔLE D
E L’USAGE DES SUBVEN
TIONS
...............
22
3.1
L’engagement juridique et les modalités de paiement
..................................................
22
3.1.1
Les décisions attributives et l’avis préalable des commissions spécialisées
..................
22
3.1.2 La rédaction des délibérations
........................................................................................
23
3.1.3 Le conventionnement
......................................................................................................
24
3.1.4 Les modalités de paiement
..............................................................................................
27
3.2
Les contrôles mis en œuvre
...........................................................................................
30
3.2.1
L’étendue des pouvoirs de contrôle
................................................................................
30
3.2.2 La procédure de liquidation
............................................................................................
31
3.2.3 Une méconnaissance des obligations de rendre compte
.................................................
32
3.2.4 Des manquements non sanctionnés
................................................................................
34
ANNEXES
...............................................................................................................................
37
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Le versement de subventions
constitue un moyen d’intervention du département de
Mayotte au regard des enjeux économiques et sociaux du territoire. De 2012 à 2016, le montant
total des sommes payées est de 100,25 M€, soit 7,6 % des dépenses du département, dont
45,85
M€ aux personnes de droit privé et 54,40 M€ aux organismes publics.
L’absence de stratégie et de priorités affichées nuit à la transparence vis
-à-vis des
porteurs de projet. Elle rend difficile l’émergence d’actions en cohérence avec les choix de
gestion du département. Elle révèle davantage une simple politique de guichet au détriment
d’une véritable démarche publique, stratégique, pilotée et structurée.
Le contrôle de la politique de subventionnement depuis 2012 a relevé une diversité des
pratiques de gestion au sein de la collectivité et des insuffisances à toutes les phases de
traitement des dossiers depuis l’instruction de la demande jusqu’au contrôle de l’emploi des
fonds versés. Cette situation présente des risques juridiques et financiers.
L’absence d’une application informatique commune des modalités d’instruction et de
suivi des demandes de subventions par l’ensemble des services, ainsi que l’existence d’un
circuit dérogatoire pour celles formulées par des élus, ne permettent pas de produire de données
fiables con
cernant les subventions accordées. Par exemple, pour les subventions de 200 000 €
attribuées au cours des cinq mois de novembre 2014 à mars 2015, soit un total de 1,2 M€,
400
000 € d’avances ont été versés sans qu’aucune opération n’ait depuis été réalisée
alors que
les conventions sont échues. Cette pratique conduit à des dysfonctionnements dont certains
agents et élus tirent profit.
Le contrôle de l’utilisation des subventions est lacunaire. Le département ne demande
jamais le reversement des fonds même l
orsqu’aucune opération n’a été menée à son terme.
Suite aux contrôles réalisés en janvier 2017 de certaines subventions économiques
attribuées en 2014 et 2015 pour un montant total de 2,5 M€, les services ont conclu à la
possibilité de procéder à l’annulation des soldes non versés à hauteur de 0,9 M€ et à l’émission
de titres pour récupérer les avances versées pour un montant identique. Plus largement, en
matière d’aides économiques, les dossiers de 2014 et 2015 non soldés représentent un montant
total de
subventions attribuées de 5,4 M€ dont 3,2 M€ ont été payées au titre des avances,
2,2
M€ restant à verser.
Les manquements et les faiblesses dans le circuit d’instruction des subventions sont
fréquents et significatifs ; ils nécessitent une rationalisati
on de l’organisation et le renforcement
des contrôles par les services. La rénovation des systèmes d’information constitue également
un enjeu pour faire évoluer le traitement des subventions. Elle devra s’accompagner de la
définition d’un cadre d’intervention et d’une formalisation des procédures.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
3
RECOMMANDATIONS
PERFORMANCE
Réalisée
En cours
de
réalisation
Non
réalisée
Page
1 -
Ne
pas
accorder
de
subventions
lorsqu’elles ne s’inscrivent pas dans des
règlements préalablement adoptés par
l’assemblée
délibérante.
X
10
2 -
Enregistrer
les
demandes
de
subventions, les étapes de leur instruction,
les décisions attributives et le suivi des
paiements et des contrôles au moyen d’une
application
informatique
unique
et
partagée par tous les services concernés.
X
11
3 -
Mettre en place une fiche d’instruction
obligatoire pour l’ensemble des services
sans laquelle aucun dossier de demande de
subvention ne pourrait être présenté en
commission spécialisée et à
l’assemblée
délibérante.
X
21
4 -
Réaliser
systématiquement
un
procès-verbal
des
réunions
des
commissions spécialisées.
X
23
5 -
Vérifier systématiquement l’utilisation
des subventions selon une méthodologie
formalisée commune à l’ensemble des
services
et
recourir
aux
clauses
résolutoires
en
cas
d’inexécution
ou
d’exécution partielle des projets
.
X
36
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RÉGULARITÉ
Réalisée
En cours
de
réalisation
Non
réalisée
Page
1-
Appliquer les obligations d’information
prévues
par
les
articles
L.
3541-1,
L. 4313-2 et L. 4313-3 du code général des
collectivités territoriales concernant les
subventions attribuées et les bénéficiaires.
X
7
2-
Appliquer les obligations d’information
prévues par l’article L. 3231
-3-1 du code
général
des
collectivités
territoriales
concernant les subventions versées aux
organisations syndicales.
X
8
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
5
PROCEDURE
Le contrôle de la gestion du département de Mayotte a été ouvert le 14 décembre 2016
par lettre du président de la chambre adressée à M. Soibahadine Ibrahim Ramadani, ordonnateur
en fonctions. Par lettre du président datée du même jour, M. Daniel Zaïdani, en sa qualité
d
ancien ordonnateur, a été informé de ce contrôle.
En application de l
article L. 243-1 du code des juridictions financières, les entretiens
de fin de contrôle ont eu lieu le 29 juin 2017 av
ec l’ordonnateur en fonctions et le 4 juillet 2017
avec son prédécesseur.
Lors de sa séance du 6 juillet 2017, la chambre a arrêté des observations provisoires qui
ont été adressées le 11
août 2017 à l’ordonnateur en fonctions et le
25 août à son prédécesseur.
Le président a répondu par courrier enregistré au greffe le 19 octobre 2017 ; son prédécesseur
par courrier enregistré le 2 novembre 2017.
En application de l’article R. 243
-5 du code précité,
la chambre a transmis des extraits à 44 personnes physiques ou morales concernées.
16 personnes, soit un tiers des destinataires, ont apporté une réponse.
L’une d’entre elles a été
auditionnée à sa demande en application de l’article L. 243
-3 du code précité.
La chambre, dans sa séance du 1
er
février 2017, a arrêté les observations définitives
suivantes :
1
LES
INFORMATIONS
FINANCIÈRES
EN
MATIÈRE
DE
SUBVENTIONS
Selon la définition retenue par l
article 9-1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, les subventions attribuées
par les collectivités doivent avoir pour objet d’aider des personnes physiques ou morales,
publiques ou privées pour des opérations justifiées par un intérêt général.
Dans ce cadre, l’octroi
de subventions constitue un moyen facultatif
d’intervention du département de
Mayotte mais
réel, tant par les masses financières que par les enjeux économiques et sociaux en cause.
Le périmètre
de l’échantillon des subventions analysées
concerne tant les subventions
d
’investisseme
nt et de fonctionnement. Il prend en compte les montants des subventions
accordées, la variété des domaines d’intervention du département en matière d’économie, de
culture et de sport, de coopération internationale, d’aménagement du territoire ainsi que le
s
divers statuts des organismes bénéficiaires qu’il s’agisse de collectivités publiques,
d’entreprises privées ou d’associations.
1.1
Les principales données financières
Le plan d’a
ctions en vue de redresser la situation financière et d
’améliorer
l’administration du d
épartement approuvé le 10 décembre 2015 prévoit dans le cadre de
l’action
4 relative à l’encadrement des interventions, participations, subventions et frais de
déplacement des élus la mise en place
d’un guichet unique des aides aux sat
ellites (associations,
organismes divers…) et la rédaction d’un guide de procédure relatif aux subventions. L’objectif
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
était initialement de déployer un système informatisé dédié au plus tard en décembre 2016 afin
de se prémunir des difficultés rencontrées en la matière. Cette ambition initiale est restée
inaboutie.
Le département a réduit son périmètre d’interventions. Cette décision
ne constitue pas
une solution pour remédier aux dysfonctionnements relevés dans l
attribution et le suivi de ces
concours financiers qui nécessitent une refonte totale des procédures. Toutefois, sans la volonté
des élus et l
adhésion des services, la mise en place d
un dispositif de subventionnement
efficace et transparent semble difficile.
Le défaut de fiabilité des informations financières en matière de subventions
Le département ne dispose pas d’un outil informatique dédié à la gestion des
subventions depuis le dépôt des demandes jusqu’au paiement. D
resser une situation exacte des
subventions attribuées, payées et restant à payer demeure impossible.
Il revient à chaque direction d
assurer un suivi des subventions relevant de son domaine
de compétence
. La direction des finances recense l’ensemble des subventions attribuées.
Un
contrôle par sondage des informations relatives aux années 2014 et 2015 a conduit à relever
que toutes les délibérations ne sont pas reprises. Des délibérations sont reprises pour des
montants incorrects. La liste des bénéficiaires de subventions n
est pas toujours précisément
indiquée. Certaines informations relatives aux paiements sont erronées. Ce fichier est inexact
et incomplet tant dans les informations relatives aux attributions de subvention qu
aux
paiements.
Les seules données fiables sont les montants annuels des paiements issus des services
du comptable public : elles ne correspondent pas au montant total des subventions attribuées
sachant que :
des subventions sont attribuées mais ne donnent pas lieu à paiement ;
des
subventions ne sont que partiellement payées (versement de l’avance et solde non
réclamé) ;
le paiement de certaines subventions est échelonné sur plusieurs années ;
des subventions sont annulées.
Le montant des subventions payées, présenté en annexe n° 1 a progressé de 2012 à
2015 : alors qu
il était de 11,1
M€
en 2012, il atteint 24,8
M€ en 2015, soit une augmentation
de 124
%. Déduction faite d’une subvention exceptionnelle de 11,2
M€ au budget annexe des
transports maritimes pour l’acquisition des nou
veaux amphidromes, elles diminuent de 40 %
en 2016. La baisse des subventions aux personnes de droit privé à savoir les associations et
entreprises est de 61 %.
Le département a développé une politique active de subventionnement en faveur des
entreprises et des associations en 2014 et 2015. Le président du département alors en fonctions
la
justifie par l’équilibre retrouvé des comptes à la clôture de l’exercice 2013 ainsi que
par la
volonté d’accompagner les entreprises et les associations dans un contexte socio
-économique
sensible. La chambre observe que les aides attribuées plus particulièrement en cinq mois, entre
les mois de novembre 2014 et mars 2015 représentent 71 % des sommes versées à
l’investissement en matière économique sur la période 2012
-2016. Les concours financiers ont
été de 7,3 M€ sur un total de 10,4 M€.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
7
Évolution des subventions payées
en
millions d’
euros
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Organismes publics
5,3
9,7
8,1
10,6
20,6
54,4
dont subventions d’équipement (c/2041)
1,8
6,4
6,3
7,8
17,7*
40,0
dont subventions de fonctionnement (c/6573)
3,5
3,3
1,8
2,8
2,9
14,4
Personnes de droit privé
5,8
6,2
14,1
14,2
5,6
45,8
dont subventions d’équipement (c/2042)
1,8
0,6
4,7
5,3
1,0
13,3
dont subventions de fonctionnement (c/6574)
4,0
5,6
9,4
8,9
4,6
32,5
Total général
11,1
15,9
22,2
24,8
26,2
100,2
Source : comptes de gestion
Remarque méthodologique : Le fonds de solidarité et autres subventions payées hors dispostifs spécifiques ont été
exlues ainsi que la subvention accordée au budget annexe du service des transports martimes en 2016 pour
l’acquisition des nouveaux amphidrome
s.
1.2
Les obligations d’information des élus et des citoyens
1.2.1
A l’appui des documents budgétaires
L’attribution des subventions est régie par des règles dans les domaines de l’information
aux élus et de la publicité des aides accordées. En application des dispositions combinées des
articles L. 3541-1, L. 4313-2 et L. 4313-3 du code général des collectivités territoriales, le
département doit joindre à son compte administratif la liste des concours attribués sous forme
de prestations en nature ou de subventions.
Il doit y faire figurer, ainsi qu’aux autres documents
budgétaires, la liste des organismes auxquels il a versé une subvention supérieure à 75
000 €
ou représentant plus de 50 % du produit figurant au compte de résultat de l’organisme. Il doit
transmettre
au représentant de l’État et au comptable à l’appui du compte administratif les
comptes certifiés
des organismes non dotés d’un comptable public et pour lesquels il a versé
une subvention supérieure à 75 000
€ ou représentant plus de 50
% du produit figurant au
compte de résultat de l’organisme et dépassant 23
000 €.
L’ensemble de ces dispositions qui vise à améliorer l’information du public et des élus
et participe à la transparence de l’action du département n’est pas respecté. Aucune information
relative aux subventions ne figure en annexe des documents budgétaires. La chambre en
rappelle l’obligation légale.
1.2.2
Sur le site internet du département
La liste des subventions versées en espèces et en nature aux associations par les
collectivités territoriales, devait être mise en ligne sur leur site internet en application de
l
article 22 de la loi n° 2006-586 du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à
l’engagement éducatif
et de son décret d
application n° 2006-887 du 17 juillet 2006 relatif à la
publication par voie électronique des subventions versées aux associations de droit français et
aux fondations reconnues d’
utilité publique. Aucune liste des subventions attribuées aux
associations n
est disponible sur le site internet du département.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
L’art
icle 18 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République exemplaire
a abrogé l’article 22
de la loi n° 2006-586
. Désormais, l’autorité administrative qui attribue une
subvention dépassant le seuil de 23 000
€ doit rendre accessible, sur un site
internet, les données
essentielles de la convention de subvention. La liste des données et les modalités de leur mise
à disposition sont fixées par le décret n° 2017-779 du 5 mai 2017
relatif à l’
accès sous forme
électronique aux données essentielles des conventions de subvention. Les informations doivent
être mises à la disposition du public gratuitement dans un délai de trois mois suivants la
signature des conventions signée à partir du 1
er
août 2017, soit directement sur le site internet
de la collectiv
ité soit par transmission dans le même délai des informations à l’autorité
compétente pour les publier sur le portail unique interministériel destiné à rassembler et à mettre
à disposition librement l’ensemble des informations publiques.
Au vu de ce qui pr
écède et en l’absence d’une application informatique de gestion des
subventions, le département ne sera pas en mesure de respecter cette nouvelle obligation dans
les délais. Un plan d’action constituerait une première étape utile pour prioriser les démarch
es
à engager.
1.2.3
Les subventions aux organisations syndicales
Les départements peuvent attribuer des subventions de fonctionnement aux structures
locales des organisations syndicales représentatives qui sont dotées de la personnalité morale
et qui remplissen
t des missions d’intérêt général sur le plan départemental. Le département
utilise cette faculté prévue par les articles L. 3231-3-1 et R. 3231 du code général des
collectivités territoriales. En 2016, le total des subventions attribuées dans ce cadre a été de
177
500 €. Interrogé sur les subventions versées en 2015, le département n’
a pas été en mesure
de justifier de la présentation par les syndicats d
un rapport détaillant l
utilisation des
subventions versées.
La chambre rappelle au département l’obligation de présenter un rapport
détaillant
l’utilisation de leur subvention par les organisations syndicales bénéficiaires de subventions.
Cette prescription pourrait faire l’objet d’une mention dans les conventions
attributives de
subvention.
2
L’INSTRUCTION DES DE
MANDES DE SUBVENTION
2.1
La réception et le traitement des demandes
L
octroi d
une subvention ne constitue pas un droit pour le demandeur
. L’
instruction
des demandes par les services vise à s
assurer de l
éligibilité d
un projet et/ou de la
compatibilité
de l’objet social
d
une personne morale avec les politiques du département. La
phase d’instruction est dès lors gage de transparence et d’équité
; de sa qualité dépendra en
partie celle du contrôle de l’utilisati
on faite des subventions.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
9
2.1.1
Le défaut de stratégie départementale
Chaque direction du département assume la gestion de dispositifs d
aides propres. Il
existe peu de dispositifs d
aide permettant aux porteurs de projet de concevoir des projets et
opérations qui s
inscrivent dans un cadre et participent aux choix de développement arrêtés par
le département. Il n
existe pas de démarche formalisée par thèmes ou grands projets de
subventionnement. Cette situation conduit à financer tout type de projet sans ligne de conduite.
L
attribution des subventions est déterminée selon des modalités propres à chaque
domaine d
intervention. Certaines directions disposent d
un règlement d
intervention
spécifique adopté par délibération, d
autres d
un règlement d
intervention non adopté
; d’autres
encore d
aucun document fixant le cadre des dossiers éligibles. Les exemples suivants illustrent
cette diversité :
La direction des affaires européennes et de la coopération et la direction des
prestations sociales ne disposent d
aucun règlement d
intervention.
S’agissant des interventions auprès des collectivités territoriales relevant de la
d
irection de l’
a
ménagement, de l’
urbanisme et de la planification territoriale, les
contrats territoriaux sont échus ; les subventions exceptionnelles sont attribuées sans
cadre défini ou formalisé.
La direction du développement économique et de l’innovation met en œuvre
deux dispositifs
: l’aide à l’investissement et l’aide à l’initiative des femmes. Seul
le
second dispositif est précisément défini. Le dispositif d’aide à l’investissement est
vague et permet d’englober tout type de projet. Le schéma régional de développement
de l’économie, de l’emploi et de la formation établi en juillet 2010 prévoyait une
refonte complète du dis
positif d’aides aux entreprises.
En 2016, soit sept années après,
le département a
initié la création de l’agence de développement et d’innovation de
Mayotte. Selon le département, la structure
n’a pas vocation à instruire les dossi
ers.
La chambre relève qu’elle
traite, contrairement à ce qui précède, l
es demandes d’aide
à l’investissement des entreprises. En 2017, le département a apporté des précisions
quant à l’attribution des aides économiques sans le compléter d’
un règlement complet
adopté par la collectivité.
La direction du développement sportif et de la jeunesse dispose d
un règlement
d
intervention adopté en janvier 2005 ; il est partiellement respecté. Ce document
prévoit par exemple pour l
aide au fonctionnement des clubs sportifs des critères précis
de calcul. Ces derniers n
apparaissent pas dans les éléments d
instruction et ne sont
plus mis en œuvre en l’absence d’actualisation des montants de référence. Il en résulte
un traitement inégalitaire entre les porteurs de projet.
Dans les directions qui disposent d
un règlement d
intervention, leur rédaction
est suffisamment large pour englober tout type de projet ou permettre les dérogations.
Ainsi, selon le règlement de la d
irection de l’
environnement, du développement
durabl
e et de l’é
nergie, la date de création de la structure requérante doit être antérieure
d
un an au minimum pour pourvoir prétendre à l
attribution d
une subvention et ne
sont pas éligibles au financement les projets visant exclusivement à la création ou au
fonctionnement d
une association
mais une clause du règlement permet d’y déroger
par délibération ce qui le fragilise dans son ensemble. Cette clause a permis
l
attribution d
une subvention de fonctionnement en novembre 2014 à l
association
Mayotte Ile Propre créée en octobre 2014.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
L
absence de règlement d
intervention ou d
actualisation lorsqu
un tel document existe
ainsi que des critères de sélection imprécis traduisent l
absence de stratégie de
subventionnement. Le risque que des financements soient accordés de manière discrétionnaire
pour des actions dont l
intérêt public est discutable
peut se présenter comme l’illustre le cas des
subventions accordées par la direction des affaires européennes et de la coopération régionale.
L’intérêt public des subventions accordées par la direction des affaires
européennes et de la coopération régionale
En application de l
article LO. 3511-1 du code général des collectivités territoriales
spécifique au département de Mayotte, celui-ci ne peut intervenir dans tous les domaines
d
intérêt général, dès lors qu
ils présentent également un intérêt local et ne sont pas réservés,
par la loi, à l
État ou à une autre personne publique. En l
absence de critère objectif et légal
pour l
attribution des subventions, l
intérêt général est une notion difficile à cerner et ne fait
l
objet d
un contrôle, a posteriori, par le juge administratif qu
’exceptionnellement
. Pour être
légale la subvention doit répondre à un intérêt public c
est-à-dire concourir à l
intérêt collectif
des habitants et non satisfaire un intérêt
, ou une addition d’intérêts,
purement privés.
Eu égard à ces critères, certaines subventions versées par la direction des affaires
européennes et de la coopération régionale ne semblent
pas présenter d’intérêt général pour le
département. Une partie de ces subventions consiste en l
organisation de voyages touristiques
d
agrément pour la satisfaction d
’int
érêts privés.
Ainsi, un
e subvention de 25 000 € a été attribuée à l’association
Kourouweli de
Pamandzi en 2014 pour la réalisation d’un échange culinaire et traditionnel a
u Maroc. Sur un
séjour d
une durée totale de 12 jours, les seuls éléments liés à la culture mahoraise sont un
après-midi d
échange autour de la cuisine et une soirée culturelle de danses traditionnelles
mahoraises. Les échanges autour de la cuisine marocaine ne représente qu
une matinée.
L’association mairie club de Pamandzi
a bénéficié d
’une subvention de 8 000 €
en 2014
pour un échange sportif à Majunga
d’une semaine
pour 20 agents de la mairie de Pamandzi. Il
n’est toutefois pas certain que le voyage ait été effectué en l’absence de pièces l’
attestant. Il est
en de même d’une subvention
de 6
000 € accordée au
football club de Sohoa pour un échange
sportif à Nosy-Be et qui avait reçu un avis réservé du service instructeur.
U
ne subvention de 5 000 € a été attribuée
au groupement des artisans de taxis de la
Petite Terre pour un projet de v
oyage d’étude des t
axiteurs de la Petite-Terre à Madagascar
pendant 15 jours malgré un avis défavorable et critique du service instructeur qui ne dispose
pas de documents attestant de la réalisation de cette action.
Dans un souci de transparence vis-à-vis des porteurs de projet et afin de susciter des
actions et opérations en cohérence avec les choix de gestion du département, une stratégie claire
en matière de subventions permettrait de définir des priorités et des modalités d
arbitrage des
choix de subventionnement.
La chambre recommande au département de ne pas accorder de subventions lorsqu
elles
ne s
inscrivent pas dans des règlements préalablement adoptés par l
assemblée délibérante pour
chaque type d
aide. Ces règles pourraient être révisés après des évaluations régulières ; un cadre
général pourrait prévoir les dispositions communes à l
ensemble des règlements spécifiques.
Cette démarche participerait à la transparence de la politique de subventionnement et à un
traitement équitable des porteurs de projets.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
11
2.1.2
L’absence de guichet unique et de centralisation informatique
En 2007, un note interne prévoyait l’enregistrement informatique de tous les dossiers de
demande de subvention à la direction générale et l’instruction par les services administratifs
co
mpétents. Cette volonté n’a pas donné lieu à une action concrète.
Bien qu’il ait été envisagée la création d’un guichet unique, chaque direction
réceptionne, instruit et contrôle les demandes de subventions relevant de son domaine
d’intervention.
Au sein
d’une même direction, plusieurs services peuvent être concernés par des
demandes de subventions comme à la direction du développement sportif et de la jeunesse
d’une
part pour ses missions tournées vers la jeunesse et d’autre part pour celles concernant l
e sport
où la création d
un guichet unique est envisagée pour les bureaux jeunesse et sport.
Le département ne dispose pas d’une application informatique de gestion des
subventions qui permette d’assurer le suivi d’un dossier depuis le dépôt de la demande
jusqu’au
paiement et au contrôle. Un tel outil participerait à l’amélioration du dispositif en retraçant
toutes les étapes de la procédure et leurs responsables. En fiabilisant les informations, il
permettrait d’éviter la multiplicité de financements de c
ertaines actions. Les exemples
ci-dessous illustrent ces carences :
L’absence de service responsable d’une subvention
:
une subvention de 35 000 €
a été attribuée à
l’association
Mayotte Plage Propre en 2015. Le département n’a pas été
en mesure d’identifi
er le service ayant instruit le dossier.
Un financement supérieur au besoin de certaines actions :
l’association les cocos
club séniors a bénéficié d’un montant total de subvention de 56
100 € en 2014 pour une
demande de 50
000 € en cumulant une subvention de 50
000 € relevant de la direction
des prestations sociales avec une subvention de 6
100 € relevant de la direction du
développement sportif et de la jeunesse. Il en est de même de
l’association sportive Les
jumell
es de M’zouasia
qui
a bénéficié de deux subventions de directions différentes et
conduisant à une subvention totale de 11
000 € alors que la demande était de 6
000
€.
Le financement complet d’investissement d’entreprises privées
: l
’entreprise
La boulange
a bénéficié de deux subventions de la direction du développement
économique et de l’innovation en l’espace de 15 jours pour un même projet
d’investissement de 57
830 € conduisant à un financement complet du projet par le
département alors que le règlement d
aide financière prévoit un taux maximal de 40 %.
La subvention a été supérieure au montant total des factures justificatives produites
(44
168 €).
Le défaut d’échanges d’information entre les services
: la société Adigue
Transport a bénéficié d’une sub
vention de 89 940
€ en 2014. Ce
montant a
fait l’objet
de deux versements en 2015 et 2016. La direction du développement économique et de
l’innovation n’avait pas été informée du paiement du solde
représentant 50 % de la
dépense
. Il en est de même d’une su
bvention de 50
000 € à l’association Darou
Thafhaakat pour laquelle le service instructeur n’avait pas connaissance de l’acompte.
La chambre recommande d’enregistrer
les demandes de subventions, les étapes de leur
instruction, les décisions attributives et le suivi des paiements et des contrôles au moyen d
une
application unique et partagée par tous les services concernés. Cette démarche contribuerait à
sécuriser le disp
ositif d’octroi et de paiement
; elle faciliterait le suivi des instructions, y
compris pour des dossiers non retenus, des paiements et de la réalisation des actions. Elle
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
participerait à la transparence de la politique de subventionnement et l
élaboration d
une
situation précise des fonds attribuées et payées qui, en l
état actuel des pratiques
n’est pas
possible.
2.1.3
Un circuit d’instruction dérogatoire
La note interne de 2007 précisait également qu’il n’entrait pas dans les missions du
service
des assemblées d’instruire des demandes de subventions. La réalité est, selon la
chambre, plus contrastée.
L’Office Municipa
l de la Jeunesse et des Sports de Bandraboua a bénéficié d
une
subvention de 40
000 €
pour l
organisation du 10
ème
Festival de la commune ; ni la direction du
développement sportif et de la jeunesse ni la direction de la culture et
du patrimoine n’ont
instruit la demande de subvention.
L’association
Force d’hippocampe
a bénéficié d’une
subvention de 22 000
; le dossier de demande de subvention n’a été enregistré à la direction
du développement sportif et de la jeunesse que le lend
emain, le service n’ayant pas instruit le
dossier. En l’absence de demande de versement du solde et de documents justifiant de la
réalisation des actions et du fonctionnement de l’association, il existe une présomption de non
réalisation de l’action ainsi financée. Pour d’autres subventions, les services ne disposent
d’aucun dossier même après attribution des subventions et versement d’avances à l’image des
subventions accordées aux entreprises Azaya et Comptoir de Mayotte et Océan indien.
Ces exemples démontrent que des interventions sont traitées hors du cadre commun.
Elles concernent les subventions de fonctionnement et d’investissement et portent sur des
domaines d’intervention variés (culture, jeunesse et sport, environnement, économie…).
Outre
le fait qu
il nuit à la transparence de la procédure d
attribution des subventions et conduit à des
inégalités de traitement entre les porteurs de projet, l
existence de ces pratiques contestables
conduit à des difficultés de gestion pour les directions. Elles sont source de risques juridiques
et financiers.
Selon le département, les dossiers instruits de manière incorrecte n’ont
effectivement ni respectés les procédures ni été instruits par les agents responsables des
dispositifs.
Une subvention de 220
000 €
a ainsi été attribuée à
l’association
Mayotte Ile Propre en
2014. Cette aide, parmi les plus importantes attribuées depuis 2012, déroge au règlement
d
intervention des aides en matière environnementale
. Elle n’a pas été examinée en commission
spécialisée. Le service de la direction de l
environnement, du développement durable et de
l’énergie
ne dispose d
aucun dossier de demande de subvention en contradiction avec le
règlement d
intervention. Alors que ni la délibération ni le rapport de présentation ne prévoient
une subvention pluriannuelle, une convention pluriannuelle portant sur un montant de
220 000
€ par an pendant trois ans de 2014 à 2016 a été signée.
La divergence de rédaction
entre la délibération et la convention a conduit à un contentieux. Le département a refusé de
payer la subvention au titre de la deuxième année puisque la délibération ne le prévoyait pas ;
l
association a sollicité ce versement en se fondant sur la convention pluriannuelle. Par
ordonnance du 21 janvier 2016, le juge des référés a ordonné le versement d
une provision en
considérant qu
il n
y avait pas contradiction entre les deux documents.
En l’absence de mention
d’un caractère pluriannuel de la subvention, les paiements ultérieurs à la première année
nécessitaient une nouvelle délibération
; la convention n’était pas suffisante pour en justifier le
paiement. Les incohérences entre la délibération et la convention illustrent les risques juridiques
et financiers d
’un circuit d’instruction dérogatoire.
Le projet de convention établi par la
direction de l’environnement, du développement durable et de l’énergie de l’environnement et
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
13
transmis au service des assemblées avant la réunion de la commission permanente prévoyait le
versement d’une subvention de 220
000 € échelonné en quatre paie
ments de 55
000 € et non le
versement de 220
000 €
par an pendant trois ans. Il ressort des pièces transmises au cours de
l’instruction qu’une convention modifiée a été présentée au service des assemblées. La fonction
de vice-président au conseil départeme
ntal du président de l’association lors de l’attribution de
la subvention pourrait être de nature à accentuer les difficultés rencontrées par les services pour
préparer la convention.
2.1.4
Les subventions au bénéfice indirect d
élus
Plusieurs sociétés qui comptent parmi leurs associés des conseillers départementaux ou
d’anciens
élus ont
bénéficié de l’attribution de subventions pour des projets d’hôtel ou de
chambre d’hôtes comme les exemples suivants l’illustrent
:
Une subvention de 140 000
€ a été attribuée à
la société Jim en 2014 pour la
réalisation de chambres d’hôtes à vocation touristique.
70
000 € ont été versés en 2014.
Le solde de la subvention n’a pas été demandé. Bien que l’un des associés ait été
conseiller général jusqu’en 2015 et soit actuellement
agent au cabinet du président, les
services du département n’ont pas pu localiser la société pour contrôler l’utilisation de
l’avance. La convention prévoyait l’achèvement de l’opération dans un délai de
24 mois, délai désormais échu.
Les chambres d’hôtes
sont en construction, le retard
étant, selon le porteur du projet, lié aux
restrictions d’eau et
à
l’obtention tardive d’un
prêt. L’absence d’achèvement du projet dans les délais conventionnels aurait pu
conduire le département à solliciter le reversement
de l’avance versée
; il a privilégié
la signature d’un avenant prolongeant le délai de réalisation. La chambre prend acte
de l’engagement du département à effectuer un contrôle sur place.
Une subvention de 200 000
€ a été attribuée à la société Tsingoni H
ôtel en 2015
pour la réalisation d’un hôtel de luxe à Combani. Selon les statuts, l’associé unique de
la société était alors vice-président du conseil départemental. Le gérant est agent
contractuel au département. Cette subvention a été annulée en 2016 au
motif d’une
incompatibilité avec les fonctions du porteur de projet et d’un dossier incomplet.
Malgré l’annulation de la subvention, la chambre relève qu’il ne doit pas y avoir de
traitement différencié entre les dossiers portés par des élus et les autres dossiers. Dès
lors que ce dossier était incomplet, il n’aurait pas dû être retenu. Lors de l’adoption de
la délibération attributive de subvention, l’élu était présent
; il n’a pas pris
part au vote.
Dans
d’autres dossiers pour lesquels il avait un intérêt
comme celui de l’association
Mayotte Ile Propre, il avait quitté la salle.
Une subvention de 250
000 € a été attribuée à la société Tanoura en 2014 pour un
projet de chambres d’hôtes et d’activités touristiques à Kani
-Keli. Le gérant était agent
contractuel du département entre juillet et août 2014 et de novembre 2014
à novembre 2016. Les associés sont des membres de la famille d
’un conseiller
départemental, ancien président du conseil général. Le permis de construire pour la
construction d’une maison indi
viduelle lui a été délivré
ainsi qu’à
son épouse en 2009 ;
les travaux concernent un bien immobilier dont il est le propriétaire ; il déclare en avoir
laissé la jouissance à son fils. Le dossier de demande de subvention ne comportait
aucun élément concernant le financement du projet ou les statuts de la société ni aucun
devis de construction. Les services ne disposaient que de devis partiels pour des
véhicules. Il ressort des pièces t
ransmises au cours de l’instruction que certaines
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
factures justificatives des dépenses se présentent comme des devis ou semblent avoir
été modifiées. Aucun contrôle sur place n’a été effectué alors même qu’il s’agit de la
subvention la plus importante attribuée en matière économique depuis 2012. La société
Tanoura n’exerce pas d’activité de chambres d’hôtes ou de tourisme
; elle se limite à
de la location de véhicules. Le gérant de la société explique le retard du projet par sa
difficulté à faire réaliser d
ans les délais prévus l’ensemble des travaux
. Le département
s’est engagé à effectuer un contrôle
pour vérifier la réalisation du projet.
La chambre souligne que la qualité des porteurs de projets ne peut justifier de
dérogation. Cette pratique est source
d’une inégalité de traitement
entre les personnes. Elle ne
dispense pas la collectivité
d’effectuer des contrôles et de demander les remboursements dans
les conditions prévues par les conventions
en l’absence de réalisation des projets
.
La loi n° 2015-366
du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de
leur mandat a créé à une charte de l’élu local présentée en annexe n°
2. Elle a pour objet de
rappeler des principes déontologiques et des règles de comportement. Cette charte prévoit
notamment que « lorsque ses intérêts personnels sont en cause dans les affaires soumises à
l’organe délibérant dont il est membre, l’élu local s’engage à les faire connaître avant le débat
et le vote. »
2.1.5
Les contraintes de la gestion budgétaire
La situation
financière du département, l’adoption tardive du budget du département et
la réduction en cours d’année des crédits ouverts initialement pour les subventions entraînent
des difficultés dans la gestion de ces fonds. Les délais peuvent notamment être particulièrement
longs entre la délibération attributive de subvention et la signature de la convention, retardant
les délais d’exécution et davantage encore les paiements. Cette situation, qui peut mettre en
difficulté des porteurs de projet lorsqu’ils ne disposent pas d’une trésorerie suffisante pour
engager l’action, compromet la réalisation des opérations
; elle rend plus difficile leur contrôle
du fait des décalages entre la date de la demande, la date d’octroi et le versement de l’aide.
Le retard de verseme
nt d’une subvention légalement attribuée peut faire l’objet d’un
référé provision
; il engage la responsabilité du département s’il cause un préjudice à son
bénéficiaire. La collectivité peut également être condamnée à payer des intérêts de retard.
Plusieurs exemples illustrent les délais longs entre la délibération attributive de
subvention, la signature de la convention et le versement de l’avance
:
Une subvention de 20 000 € a été attribuée à l’association MEDEF le
6 février
2014. Un délai de 17 mois s’e
st écoulé entre la délibération et le paiement de
l’avance en juillet 2015, la convention ayant été signée le 13
mai 2015. Si le
département motive
le décalage des mandatements par l’absence de productions
d’éléments nécessaires au versement de l’avance, l
a chambre constate que la convention
ne requérait pas de pièces justificatives spécifiques.
U
ne subvention de 22 000 € a été attribuée à l’association
F
orce d’
Hippocampe
le
9 mars 2015 ; la convention a été signée
près d’une année après soit
le 26 février 2016,
une avance a été versée en 2016. En mai 2017, le solde n
avait pas été versé. Aucun
document justifiant de l
utilisation de l
avance et du fonctionnement de l
association
n’avait été transmis au département.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
15
2.2
Les informations demandées et leur exploitation
La qualité de l’instruction des demandes de subventions pâtit
soit
de l’insuffisance du
niveau d’exigence des services instructeurs, tant en ce qui
concerne la production que
l’utilisation des informations utiles
, soit de décisions prises par les directions seules sans
association des services.
2.2.1
La complétude des dossiers
Des subventions ont été attribuées alors que le département ne disposait pas de dossiers
de demande de subvention ou que les dossiers produits étaient incomplets au regard de la liste
des pièces à produire fixée par la direction concernée dans son règlement d’intervention ou à
l’appui du formulaire de demande de subvention. Le département ne respecte donc pas les
règles qu’il se fixe.
2.2.1.1
L’attribution de subventions en l’absence de dossie
rs
L’attribution de subventions en l’absence de dossiers concerne à la fois l’investissement
et le fonctionnement :
Les entreprises Comptoir de Mayotte et Océan Indien et Azaya
ont bénéficié
chacune d’une subvention de 200
000 € en 2015. Aucun dossier n’a
pu être produit par
la direction du développement économique et de l’innovation. Seule la direction
des
finances disposait des pièces relatives aux versements des avances. En l’absence de
dossiers de demande de subvention permettant d’apprécier le contenu
et la faisabilité du
projet, et de production de pièces justificatives pour obtenir le versement des soldes, ces
sociétés semblent avoir été créées uniquement en vue d’obtenir le versement des
subventions sans réel projet de développement économique.
La subvention de 20
000 € attribuée à l’association
MEDEF
en 2014 ne repose sur
aucune demande autre qu’un courriel de relance du président en mars 2015.
En
l’absence de demande de versement du solde et de production des pièces
prévues par la
convention, le département serait en droit de mettre en application les mesures de
résiliation prévues par l’article 11 de la convention.
Les services du département n’ont pas pu communiquer des dossiers de demande
de subvention pour l’off
ice municipal de la jeunesse et des sports de Bandraboua et
Mayotte Plage Propre.
La chambre de commerce et de l’industrie (CCI) et la chambre de l’agriculture de
la pêche et de l’aquaculture de Mayotte (CAPAM)
ont bénéficié chacune d
une
subvention de 34
200 €
en novembre 2014 pour une mission de prospection en Afrique
du Sud dans la province du Kwazulu Natal en septembre 2014, soit des dates antérieures
à la décision du département. Aucune demande de subvention
de la CCI n’a pu être
communiquée. Le dossier produit pour la CAPAM concerne une demande de
subvention pour la foire agricole de Diego prévue en novembre 2014. Les subventions
n’ont pas été versées.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
Dans le cadre de l’aménagement, de l’urbanisme et de la planification territoriale, le
département attribue des subventions aux collectivités et à certaines associations. Sur un
échantillon de
quatre dossiers de subventions attribuées en 2014 et 2015, il n’existe ni
demande
de subvention, ni dossier d’instruction. Tel est le cas d’une subvention de 80
000 € à l’Union
Islamique de Mzouazia en 2015, d’une subvention de 50
000 € à l’association Thafhaakat en
2014, ou encore d’une subvention de 200
000 € à la commune de Kani
-Kéli en 2015. Le
département attribue des aides aux communes sans s’assurer
de la faisabilité des projets, de leur
coût et de leur financement. Au-
delà de la mauvaise gestion des crédits d’investissement, cette
pratique ne contribue pas à l’amélioration de la situation financière déjà fragile des communes
lorsque les plans de financement des communes restent fragiles.
L’absence d’instruction peut conduire à des incohérences tant au niveau de l’attribution
de la subvention que du paiement. Une autre subvention de 400
000 € a ainsi été accordée le
19 janvier 2015 à la commune de Kani-Keli. La demande de subvention se limitait à un courrier
du maire. Alors que les intitulés de la délibération et de la convention visaient
l’acquisition du
foncier nécessaire à l’aménagement du terrain de football de M’Bouini et à la réalisation du
loti
ssement de Mronabeja, l’article 1
er
de la délibération prévoyai
t l’acquisition de terrain
uniquement pour le lotissement de Mronabeja. Cet article mentionnait deux parcelles de
35 000 m² et de 30 000 m² ; il ne retenait
pas en particulier l’acquisition, à
des proches de
l’ancien président du département
, de la parcelle T53-DO de 19 998 m² destinée à devenir un
terrain de football et qui semblait
avoir été retirée de l’opération subventionnée.
L
’intéressé estime qu’une délibération du département de 2007 permettait d’effectuer
l’acquisition
et que la délibération de 2015 aurait visé
par erreur dans son titre l’acquisition du
foncier nécessaire à l’aménagement d’un terrain de football.
Selon, les pièces produites au
comptable par la commune de Kani-Keli, le v
ersement de l’acompte de 200
000 € concerne
l’acquisition de cette parcelle
et ne fait
référence qu’à la délibération de 2015
; la commune a
réglé en deux acomptes en 2015 et 2017 l’acquisition du terrain. L’opération subventionnée,
qui concernait un conseiller général et certains de ses proches, ne correspond pas à la
délibération du département.
2.2.1.2
Des dossiers retenus et non actualisés
S’agissant des aides économiques, des subventions sont attribuées pour des demandes
anciennes sans actualisation des informations pouvant conduire à des versements de
subventions malgré une forte probabilité de non réalisation des projets.
L’entreprise
Mayotte expresse recouvrement
a fait une demande de subvention de
22 288
€ en juin 2012 et a obtenu une aide de 22
000 € en juillet 2014. Pendant cette période
de deux ans, le dossier n’a pas été actualisé. L’entreprise a bénéficié du versement d’une avance
de 11
000 €
; elle n’a pas sollicité le versement du solde. En l’absen
ce de demande du solde de
la subvention et de documents attestant de la réalisation de l’investissement, il existe une
présomption de non réalisation du projet d’autant que l’entreprise est fermée depuis le
2 mai 2014, soit avant même la délibération attributive de subvention et le paiement de
l’avance.
Le cabinet infirmier libéral Unono Wa Maecha a fait une demande de subvention
en novembre 2011 pour 12
000 €
; il a obtenu une subvention de 10
600 € en
juillet 2014.
Pendant cette période de près de trois
ans, le dossier n’a pas été actualisé. Une avance a été
versée en 2015 et le solde en 2016 alors que le dossier ne contient aucune pièce justificative
permettant le versement des fonds
; la réalisation du projet n’a pu être prouvée.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
17
2.2.1.3
La faisabilité des projets
La liste des pièces à produire par les associations à l
appui de leur demande
n’est pas
harmonisée entre l’ensemble des directions. Ainsi, l
e budget prévisionnel de l
association n
est
pas demandé par la direction des affaires européennes et de la coopération régionale alors qu
il
est demandé
par d’autres directions telle
la direction du développement sportif et de la jeunesse.
Ce document est indispensable préalablement à pour toute instruction afin notamment
de s
assurer
de l’
activité du porteur de projet et de sa capacité à le mener. D
autres directions
ne disposent d
aucune liste comme la
direction de l’aménagement, de l’urbanisme et de la
planification territoriale et des subventions sont attribuées à des associations sans dépôt
préalable d
un dossier de demande de subvention.
Des dossiers sont retenus alors même que certaines informations à fournir
obligatoirement par les demandeurs selon le dossier type de subvention ne sont pas produites.
Il en résulte un inaboutissement des projets.
L’
instruction devrait permettre de s
assurer que les
dépenses annoncées dans le cadre d
un projet
tant en fonctionnement qu’en
investissement sont
cohérentes et rattachables à l
opération financée, ce qui nécessite que le projet ou l
action soit
identifiable ou défini avec précisions. En investissement, il convient de s
assurer de la réalité
des cofinancements annoncés ou de la capacité du porteur du projet à en assumer le coût.
Faute pour le département de s
être assuré de la soutenabilité financière et/ou de la
maitrise foncière des terrains nécessaires à la réalisation des projets, des avances ont été versées
pour un montant total de 397
500 € sans réalisation des investissements dans les exemples
suivants :
Des subventions de 195 000
€ pour l’entreprise Habib Chadouli
-Nouvelle
génération mahoraise NJM976 et de 200 000
€ pour l’entreprise Mayotte Uniforme ont
été accordées en 2014
; elles n’ont pas été suivi
e
s de réalisation faute d’obtention
d’autres financement. Une vérification de
la capacité financière des porteurs de projet
et de la cohérence des plans de financement aurait conduit à écarter ces dossiers
puisqu’ils ne contenaient aucun document attestant des financements contrairement à ce
que prévoit la liste des documents à produire. L
e dossier de l’entreprise Chadouli
Habib-Nouvelle génération mahoraise NJM 976 ne contient ni la demande de
subvention signée, ni de devis ni les statuts de l’entreprise
; le programme
d’investissement concerne l’acquisition de machines
et matériels de transport. Il est
différent du projet initial
de production de sacs en papier et autres produits d’emballages
recyclables. Le dossier de l’entreprise Mayotte Uniforme ne contient des devis que pour
un montant de 399
000 € alors que la dépense éligible
est de 670
000 €
; 247
200 € de
devis sont établis par l’entreprise NGM976 pour l’acquisition de matériels de couture
sans que le département examine le lien entre l’activité de l’entreprise NGM976 et la
production des devis ; le devis de 120
700 € établi
par la société Plaque loulou n’est pas
conforme aux dispositions du code de la consommation : il ne comporte ni le statut, ni
la forme juridique de l’entreprise, ni son numéro d’inscription au registre du commerce
et des sociétés ou au répertoire des métiers.
Une subvention de 200
000 € a été attribuée à l’entreprise YES Youssoufou
Economic System en 2014. Ni l’apport personnel, ni la subvention de l’État mentionnés
dans le plan de financement n’ont été justifiés. En l’absence de demande de versement
du s
olde de la subvention et de documents justificatifs, l’inexécution de l’opération n’est
pas improbable. La réalisation de l’investissement n’a jamais fait l’objet d’un contrôle
par la direction du développement économique et de l’innovation.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Dans ces deux exemples, l
e département s’est engagé à demander le reversement de la
subvention.
Dans le cas d’une subvention de 200
000 € accordée en 2014 à l’entreprise
Titan
Mayotte
, créée 15 jours avant l’attribution de la subvention, deux anomalies auraient dû
cond
uire les services à ne pas retenir le projet. D’une part, lors du dépôt de la
demande
de subvention l’entreprise
ne disposait ni de terrains ni de bâtiments
où l’unité d
e
production serait installée
. Elle n’avait donc aucune maitrise du foncier
: elle prévoyait
de louer un terrain au département et d’y construire des bâtiments. D’autre part, le plan
de financement n’était pas assuré. À la suite des contrôles du département,
et en réponse
à la demande du porteur du projet, un avenant a prolongé les délais de réalisation et
prévu un terrain de substitution.
Dans ce dossier, la qualité de vice-
président de l’agence
pour le développement et d’innovation de Mayotte de l’actionnaire principal de cette
société ne doit pas dispenser le département de mettre
en œuvre des mesures de
reversement, le cas échéant.
S’agissant des subventions de fonctionnement aux associations, il est fréquent que le
département ne s’assure pas du fonctionnement réel des structures
en exigeant la production
des documents prévus par les formulaires
: dernier rapport d’activité, dernier compte financier
exécuté, budget prévisionnel. Le plus souvent, le contrôle est limité à la production des pièces
attestant de l’existence juridique de
l’association
: statuts et récépissé de déclaration de création
ou de modification de l’association délivré par la préfecture
:
L
’association Miridi Kadri du Nord d’Acoua a bénéficié d’une subvention de
7
000 € en 2014 p
our un voyage de 40 personnes à Majunga alors qu
elle sollicitait
15
000 € pour un budget prévisionnel de l’
action de 35
440 €
représentant quatre fois
son budget 2013. Le dossier de demande de subvention ne comportait pas de budget de
l’association.
En l
absence de demande de versement du solde et de documents attestant
de la réalisation de l
action, une présomption de non réalisation de l
action
n’est pas
impossible. Cette situation pourrait s
expliquer par l
incapacité de l
association à
financer le projet.
L
’association L’e
nvolée belle
créée en mars 2013 a bénéficié d’une subvention de
10 000
€ en septembre de la même année pour l’action «
tous au slam ha salama
salimina 2013
». Le dossier ne comportait pas de budget de l’association. La totalité de
la subvention a été versée en une fois et le dossier remis par les services du département
ne comportait aucun document relatif à l
exécution de cette action.
Une subvention de 35
000 € a été attribuée à l’association Madarassati Madania
en 2015
1
. Le dossier de demande de subvention ne comporte que le plan de financement
de l’action et les documents attestant de l’existence juridique de l’association. Il n’y a
ni rapport d’activité ni document relatif à la situation financière de la structure. Le
dossier ne contient aucun document justifiant de
la réalisation de l’action prévue
en février 2015.
L’association a été en mesure de réaliser son projet avant même
le
versement de la subvention, ce qui paraît témoigner de son caractère dispensable.
1
Selon une première version de la délibération transmise au contrôle de légalité, la subvention était de
15
000 €. Ce montant, et non celui de 35
000 € de la seconde version de la délibération a été versée à l’association.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
19
L’association
Zamantalouha Fintrapasse
a bénéficié en janvier
2015 d’une
subvention de 6 000
€ complétée en mars 2015 à hauteur de 12
000
€ pour la
participation à un festival de danse folklorique à Majunga en octobre 2014 dans le cadre
de la coopération décentralisée 2014. Le dossier ne contenait ni document attestant du
fonctionnement de l’association ni de pièces justifiant l’exécution de l’action alors que
la totalité des deux subventions a été versée.
L’association des parents d’élèves d’Acoua
a bénéficié en 2014 d’une subvention
de 15 000
€ pour un échange socioculturel à Zanzibar
dans le cadre de la coopération
décentralisée. Le dossier ne comporte aucun document concernant
l’activité de
l’association. La totalité de la subvention a été versée en une fois en l’absence de pièces
justifiant
de la réalisation de l’action.
Une subvention de 54
369 € a été attribuée à l’association Profession Sport et
Loisirs 976 en 2015 pour le financement de ses actions annuelles. Contrairement aux
propos
de l’association, l
e dossier repose sur la présentation de documents relatifs à la
création de l’association et
sur une demande de subvention. Le budget prévisionnel et
le descriptif des actions
n’ont pas été produits
conformément à la liste des pièces exigés
par la direction du développement sportif et de la jeunesse dont relève ce dossier.
Des subventions sont également allouées pour des montants supérieurs à ceux
demandés :
L’Amicale des Bouches du Rhône a bénéficié d’une subvention de 50 000 € en
2015 avec un engagement pluriannuel sur trois ans soit au
total 150 000 €
: la demande
de subvention n’était que de 26
058
€ pour un budget prévisionnel de 44 976 €. La
demande n’est accompagnée ni de document concernant la situation financière du
précédent exercice, ni du rapport d’activité contrairement à la li
ste des pièces à produire
pour les dossiers jeunesse et sport dont relève cette subvention. Seule la subvention de
l’année 2015 a été versée en l’absence de transmission de pièces justificatives les années
suivantes.
L’association pour la promotion éducat
ive de Passamainty a bénéficié de trois
subventions au titre de la coopération décentralisée pour l
organisation
d’un festival de
musique classique. Alors
que la demande de subvention initiale d’octobre 2014
prévoyait un budget prévisionnel de 28 850 € et une participation du département à
hauteur de 18
000 €, par deux délibérations du 17
novembre 2014 au titre de la
coopération décentralisée, a été attribué un montant total de subvention de 23
000 € soit
5
000 € de plus que la demande. Le dossier ne comportait aucun document concernant
la situation financière de l’association, ni document relatif à son activité. Suite à une
demande de décembre 2014, un complément de subvention de 23
000 € a été attribué
sur la base de dépenses pour un montant total de 46 000
€. L
e budget prévisionnel de
l
action est donc passé de 28
850 € à 46 000 €
; les trois subventions couvrent la totalité
du budget prévisionnel de l
action. Le dossier ne contient aucun document justifiant de
la réalisation de l
action alors que selon les conventions et l
arrête l
association, il devait
être fourni dans un délai de trois mois
suivant l’exécution un bilan global.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20
2.2.2
Les annulations de subvention
Lorsque le département alloue une subvention à un tiers, cette décision est créatrice de
droits.
La procédure d’annulation des subventions
L’
article L. 242-1 du
code des relations entre le public et l’administration dispose que
«
l’administration ne
peut abroger ou retirer une décision créatrice de droit de sa propre
initiative que si elle est illégale et si
l’abrogation ou le retrait
intervient dans le délai de quatre
mois suivant la prise de cette décision ». Toutefois, en application de l
article L. 242-2 du même
code, « l
administration peut, sans condition de délai : 1° Abroger une décision créatrice de
droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n'est plus remplie ; 2° Retirer une
décision attribuant une subvention lorsque les con
ditions mises à son octroi n’
ont pas été
respectées. » Ces dispositions reprennent la jurisprudence antérieure du juge administratif et,
en dehors de ces cas, toute annulation de subvention est illégale et la collectivité qui y
procéderait pourrait être condamnée à indemniser son bénéficiaire
2
.
L’annulation rétroactive
emporte remboursement des sommes illégalement perçues.
Afin de préserver les droits des bénéficiaires, la possibilité de retirer une décision
créatrice de droit comme une délibération attributive de subvention doit respecter certaines
conditions. En premier lieu, l’administration doit mettre en mesure le bénéficiaire de prése
nter
ses observations selon l’article L.
121-
1 du code des relations entre le public et l’administration.
En second lieu, l’
administration doit motiver toute décisio
n d’annulation d’une subvention et
la motivation doit impérativement être écrite et comport
er l’énoncé des considérations de droit
et de fait qui constitue le fondement de la décision en vertu des articles L. 211-2 et L. 211-5 du
même code. En cas d’absence ou d’insuffisance de motivation, la décision d’annulation est
entachée d’un vice de forme
et de procédure qui peut conduire à son annulation.
En 2015 et 2016, le département a procédé à des annulations de subventions sans mettre
en œuvre de procédure contradictoire lors de ses décisions d’annulations de subvention. Les
annulations de subventio
ns de fonctionnement ne comportent pas de motifs d’annulation
;
d’autres annulation
s
s’appuient sur des motifs qui traduisent, en réalité, un défaut d’instruction.
Ces pratiques présentent donc
des risques juridiques et financiers. La procédure d’annulatio
n
de subventions ne doit pas être utilisée pour pallier des insuffisances, a posteriori, dans le
traitement des dossiers.
2.2.3
La formalisation des demandes de subvention et de la procédure
d’instruction
2.2.3.1
Les demandes de subvention
Il n’existe pas de formulaire
et de dossier de demande de subvention unique applicable
à l’ensemble des services. Certaines directions disposent d’un formulaire type de demande de
subvention pour les dossiers relevant de leur champ de compétences, d’autres non. Pour
certaines directions, les associations utilisent le même formulaire
CERFA que celui de l’État
;
il n’existe ni formulaire de demande de subventions ni liste de pièces justificatives pour
d’autres.
2
CAA de Marseille, 1
er
mars 2004, n° 00M01437.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
21
Les listes des pièces à produire, pour les directions qui en disposent, présentent des
différences. La direction des prestations sociales par exemple, exige la production du budget
prévisionnel de l’association
; la direction des affaires européennes et de la coopération
décentralisée ne l’exige pas. Il est pourtant nécessaire pour l’instruction des demandes.
En 2014, un travail a été engagé par la direction des prestations sociales en collaboration
avec la direction de la communication. Cette dernière s’est chargée de
mettre en ligne un
formulaire de demande de subvention accessible
sur le site internet du département. D’autres
directions auraient pu être associées à cette démarche dans le cadre d’une harmonisation des
dossiers et d’une modernisation des procédures permettant aux porteurs de projet de disposer
d’un formulaire similai
re, rapidement accessible.
Un document unique, disponible depuis 2001 pour l’ensemble des services de l’État,
existe pour les associations. Son utilisation par les collectivités locales n’était que recommandée
jusqu’à l’adoption de l’ordonnance n°
2015-904 portant simplification du régime des
associations. Désormais, les demandes de subvention de fonctionnement sont établies selon un
formulaire unique fixé par le décret n° 2016-1971 du 28 décembre 2016 précisant les
caractéristiques du formulaire unique de demande de subvention des associations
qu’il s’agisse
d’une demande auprès de l’État ou des collectivités territoriales.
Chaque collectivité dispose de
la possibilité d
’assortir
le formulaire
d’une note pour préciser
des attentes spécifiques
notamment ses conditions de subventionnem
ent ou domaines d’intervention.
Depuis le
1
er
janvier 2017, les associations doivent donc utiliser un formulaire unique pour effectuer leur
demande de subvention de fonctionnement.
La chambre invite le département à l’utiliser et
à le diffuser auprès des associations.
S’agissant des subventions d’investissement en particulier pour la direction de
l’aménagement, de l’urbanisme et de la planification territoriale qui ne dispose ni d’un
formulaire de demande de subvention ni d’une liste de pièces à produire, et pour laquelle il n’y
avait aucun dossier de demande de subvention pour l’ensemble de l’échantillon contrôlé, le
département pourrait s’inspirer
de la liste des pièces justificatives fixée par voie réglementaire
pour les demandes de subventions
adressées à l’État
. Il pourrait réfléchir à la confection d’un
un formulaire type accompagné de la liste des documents à produire.
2.2.3.2
La procédure d’instruction
Il
n’existe pas de guide de procédure d’instruction, de paiement et de contrôle
des
subventions. Les règlements d’intervention existant ne concernent pas toutes les directions
;
certains sont anciens ou n’ont pas été actualisés. Ils ne sont pas respectés. En l’absence de
généralisation à l’ensemble des services, les fiches d’instruct
ion manquent dans certains
dossiers ou ne sont pas remplies.
Le défaut de critères de sélection et de règles d’instruction
s’imposant à l’ensemble des services ne permet pas de garantir un mode de sélection sécurisé
et équitable.
Les irrégularités et anoma
lies relevées montrent l’intérêt à formaliser les demandes de
subventions et leur instruction avec des critères de sélection. Une liste homogène
d’informations et de documents à transmettre serait également utile ainsi que la définition des
contrôles à opérer et de leur traçabilité.
La chambre recommande au département de mettre en place une fiche d’instruction
unique sans laquelle aucun dossier de demande de subvention ne pourrait être présenté en
commission spécialisée et à l’assemblée délibérante. Cette
fiche développerait notamment les
principales données utiles à l’instruction.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22
3
L’ATTRIBUTION ET LE CONTRÔLE DE L’USAGE
DES
SUBVENTIONS
3.1
L’engagement juridique et les modalités de paiement
La sécurité juridique des décisions du département dépend de la qualité des décisions
attributives de subventions et des conventions. Les erreurs qui affectent les délibérations et le
manque d’harmonisation entre les stipulations conventionnelles révèlent
une absence de rigueur
et conduit à une utilisation inefficiente des deniers publics.
3.1.1
Les décisions attributives
et l’avis préalable des commissions
spécialisées
En application de l’article L.
2311-7 du code général des collectivités territoriales,
l’attr
ibution des subventions donne lieu à une délibération distincte du vote du budget. Lorsque
les crédits ne sont pas assortis de conditions, elles peuvent être individualisées au budget par
bénéficiaire dans une liste annexée au budget. Dans les deux cas la délibération sera créatrice
de droit pour les bénéficiaires désignés.
L’
octroi de subventions se fait exclusivement par
délibération distincte du budget. L
engagement juridique se traduit le plus souvent par une
délibération de la commission permanente qui bénéficie d
une délégation. Certaines
subventions sont quelquefois octroyées par délibération de l
assemblée plénière.
Le règlement intérieur précise le mode de fonctionnement interne de l’assemblée, de la
commission permanente et des commissions spécialisées. Celles-
ci sont chargées d’étudier les
affaires qui sont soumises à l’examen des conseillers généraux et de préparer les décisions.
Elles émettent un avis sur les rapports soumis à l’assemblée avant discussion en séance publique
ou en commission permanente. Une « commission générale
» réunissant l’ensemble des élus
peut être réunie par le président pour les dossiers dont la nature exigerait un examen plus large
que celui permis au sein de l’une des commissions spécialisées. L’ordre du jour de la
commission générale est arrêté par le président.
L’article 11 du règlement intérieur prévoit qu’un procès
-verbal succinct des
propositions des commissions doit être établi. À
l’examen de relevés de décisions de diverses
commissions spécialisées, il est observé
que leurs travaux ne font pas l’objet d’une
compte-rendu précis permettant notamment de suivre les orientations en matière de politique
de subventionnement. Ainsi, la commission spécialisée « coopération décentralisée et vie
institutionnelle » réunie le 17 novembre 2014 a émis un avis défavorable et proposé de retirer
le rapport n° 2014-
01652 relatif à l’attribution de subventions à des associations pour un
montant total de 56 210
€ dans le cadre de la coopération décentralisée. Les motifs de cet avis
défavorable ne sont pas indiqués dans le relevé de décision. La commission permanente a
attribué l’ensemble des subventions correspondantes.
L
’avis des commissions spécialisées n’a pas été systématiquement sollicité
pour
l’attribution des subventions
, en contradiction avec
l’article 45 du règlement intérieur
qui
prévoit que « tous les rapports soumis à la commission permanente doivent être préalablement
examinés par les commissions spécialisées. Au cas où une partie de l’ordre du jour a été établie
et transmise
hors délai aux membres d’une commission spécialisée le président consulte celle
-ci
en vue de l’adoption de l’o
rdre du jour complémentaire. »
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
23
L’
ensemble des procès-verbaux des commissions spécialisées relatives à l
attribution
des subventions
n’a pu être
produit, soit en raison de l
absence de tenue des réunions des
commissions spécialisées, soit en raison de l’incapacité des services à retrouver ces documents
:
L
a direction des affaires européennes et de la coopération régionale n’a pas été en
mesure de produire les comptes rendus de la commission spécialisée relative aux
subventions attribuées aux mois de novembre 2014, janvier et mars 2015. Les mentions
portées sur des délibérations prises le même jour sont contradictoires : alors que la
délibération n° 1956/2015/CP du 19 janvier
2015 vise l’avis de la commission réunie
du 19 janvier 2015, la délibération n° 1974/2015/CP du même jour ne renvoie à aucune
commission. La délibération n° 1967/2015 CP mentionne quant à elle : «
vu l’avis de la
commission de la coopération décentralisée et vie institutionnelle en date du XX 2014. »
Ces incohérences montrent en réalité que
la commission spécialisée n’a pas été
consultée préalablement à l’attribution des subventions en contradiction avec les
dispositions du règlement intérieur.
La direction des affaires économiques n
a pas pu remettre de relevés de décisions
de la commission spécialisée pour les délibérations du mois de novembre 2014.
Aucun relevé de décision n’a pu être pr
ésenté non plus par la direction de
l’
am
énagement, de l’
urbanisme et de la planification territoriale pour les dossiers de
l’échantillon contrôlé.
Enfin, s’agissant de la subvention de 220
000 € attribuée en 2014 à l’association
Mayotte Ile Propre, le dossier n’a pas été examiné en commission spécialisée bien qu’il
s’agisse de l’une des subventions de fonctionnement les
plus importantes.
Ces exemples relevant de plusieurs directions illustrent à la fois l’absence de respect par
le département des règles de fonctionnement qu’il s’est fixé
es
et l’
insuffisance de formalisation
des avis et travaux préalables des commissions spécialisées ou de la commission générale. Ces
carences récurrentes rendent difficile toute évaluation de leur travail et de leur impact réel sur
les
décisions
d’attribution.
La
c
hambre
recommande
au
département
de
réaliser
systématiquement un procès-verbal des réunions des commissions.
3.1.2
La rédaction des délibérations
Plusieurs délibérations relatives aux subventions ont fait l’objet de deux envois au
contrôle de légalité suite à l
a correction d’erreurs
matérielles. La procédure utilisée par le
département pour procéder à la rectification de délibérations présente des risques juridiques. En
application du principe du parallélisme des formes et des procédures, il appartient
à l’assem
blée
de modifier par délibération une première délibération entachée d
une erreur matérielle.
Les modalités de rectification des erreurs matérielles sont différentes selon qu’il s’agit
d’erreurs matérielles ne portant que sur la présentation formelle qui
ne nécessitent pas que la
collectivité prenne une nouvelle délibération ou d’erreurs matérielles portant sur le fond de la
délibération, qui peuvent être corrigées par l’assemblée en adoptant une délibération
rectificative sans qu’il soit nécessaire de pro
céder préalablement au retrait de la délibération
entachée d’une erreur matérielle. Si l’erreur commise n’est pas matérielle et que l’assemblée
décide d’effectuer un changement de décision, elle doit procéder au retrait de l’acte initial pour
en adopter un nouveau.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24
Dans les situations suivantes où les anomalies portent sur le fond des délibérations, le
département aurait dû adopter une délibération rectificative :
Il existe deux versions de la délibération n° 1782/2014/CP du 17 novembre 2014
avec deux montants différents. La première a été transmise au contrôle de légalité le
24 novembre 2014 et comporte un montant total de 160 271
de subvention et la
seconde le 14 janvier 2015 présente un montant de 112 271
€.
Le rapport visé par cette
délibération et signé par le président prévoit des subventions pour un montant total de
112 271
€.
En juillet 2015, cette délibération a été annulée sans que les motifs en soient
précisés. Deux associations ont été retirées sur la seconde version (Les amis éco citoyens
de Mzoizi pour une subvention de 22 000
€ et Fahamou Maecha de
Bouéni pour une
subvention de 36 500
€) tandis qu’une subvention de 10
000 € pour l’association
Maoulida M’tasapéré a été ajoutée.
Par délibération du 19 janvier 2015 transmise au contrôle de légalité le
28 janvier 2015 une subvention de 15 000
€ a été attribuée à l’association Madarassati
Madania. Une nouvelle délibération de la même date a été transmise au contrôle de
légalité le 12 mars 2015 portant le montant de la subvention à 35 000
€. La
convention
signée en juin 2015 prévoit une subvention de 15
000 € et c’est ce montant qui a été
versé
; il n’a pas été tenu compte de la deuxième version de la délibération.
Il existe également deux versions de la délibération n° 2016.00101 du
10 mai 2016
relative à l’annulation d’aides économiques à des entreprises et au
tres
structures à vocation économique. La première version transmise au contrôle de légalité
le 17 mai 2016 prévo
it l’annulation de l’ensemble des subventions attribuées par deux
délibérations, soit 20 subventions pour un montant total de 1 076
081 €.
La seconde
version transmise au contrôle de légalité le 9 juin 2016 annule uniquement deux
subventions pour un montant total de 607 540
.
La rédaction des délibérations est plus largement marquée par des anomalies qui
traduisent un manque de rigueur source de risques juridiques et financiers
3
.
3.1.3
Le conventionnement
3.1.3.1
Le seuil de conventionnement
Il résulte des dispositions
de l’article 10 de la loi n°
2000-321 du 12 avril 2000 relative
aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et de l’article 1
er
du décret
d’application n°
2001-495 du 6 juin 2001 relatif à la transparence financière des aides octroyées
par les personnes publiques
qu’une convention doit être établie lorsque le montant annuel de la
subvention dépasse 23 000
€.
3
Deux délibérations, du 19 juin 2013 et du 12 juillet 2014, transfèrent la somme de 300 000 € du contrat
territorial de la commune de Mamoudzou vers le SMIAM pour la sécurisation du terrain de football de Vahibé. La
délibération n° 985/2012/CG du 26 novembre
2012 prévoit l’attribution de subventions pour un montant total de
234 000 € dont le détail est donné dans un tableau annexé. Le rapport du président visé par cette délibération retient
un montant total différent (220 000 €). La délibéra
tion n° 1795/2014/CP du 17 novembre 2014 octroie des
subventions pour un montant total de 102 600 € ; le cumul des différentes subventions est en réalité de 117 000 €.
La délibération n° 1163/2013/CP du 19 juin 2013 octroie des subventions pour un montant
total de 288 250 € ; le
cumul des différentes subventions est en réalité de 279 020 €.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
25
Depuis une note du 8 juillet 2014 relative à la sécurisation des actes administratifs et
des conventions soumis au vote des élus, le département a fixé pour l
’ensemble des services le
seuil de conventionnement à 5
000 €. Certaines directions comme celle de la culture ou celle
des politiques scolaires et universitaires ne semblent pas avoir connaissance de cette note et
citent encore comme cadre de leur contrôle
une note du président d’août 2007 qui précise les
modalités de gestion des conventions relatives à la mise en œuvre des délibérations attributives
de subvention aux associations d’un montant supérieur à 23 000 €. Cette note ne semble plus
d’actualité au r
egard des dispositions de celle du 8 juillet 2014 et de son modèle de convention.
Des arrêtés attributifs de subvention sont pris pour des sommes supérieures à 5 000
contrevenant ainsi aux règles internes précitées. Ce seuil peut être en contradiction avec certains
règlements d’intervention anciens et non actualisés pouvant conduire à l’absence de
conventions pour des subventions supérieures à 5 000
4
.
La chambre observe que ce seuil n’est pas connu ou appliqué par l’ensemble des
services ; ces derniers ne tirent pas les conséquences de ce conventionnement en matière de
contrôle des subventions versées notamment au niveau des obligations qui s’imposent aux
bénéficiaires.
3.1.3.2
La rédaction des conventions
Malgré un modèle de convention joint à la note du 8 ju
illet 2014, il n’existe aucune
uniformité dans leur rédaction
qu’il s’agisse de la durée de validité, des modalités de paiement
ou de contrôle conduisant à des différences de traitement entre les porteurs de projet non
justifiées. Autant de modèles de conventions que de directions sont utilisés et au sein même
d’une direction les conventions peuvent être différentes
:
L’
association
Zamantaloua Fintrapasse de Dapani a bénéficié en 2015 de deux
subventions de 6
000 € et 12
000 € au titre de la coopération déc
entralisée pour
participer à un festival de danse folklorique à Majunga. Les conventions
correspondantes retiennent des modalités de paiement différentes
: l’une d’un acompte
de 80 % à la signature de la convention et le solde sur présentation des factures
, l’autre
le versement de la totalité de la subvention dès la signature de la convention. Bien que
la totalité des deux subventions ait été versée, aucun document n’atteste de la réalisation
de cette action.
L’association sportive Les Jumelles de M’zouasia
a bénéficié en 2014 de
subventions pour l’organisation d’un tournoi promotionnel de football de la direction
des affaires européennes et de la coopération décentralisée et de la direction du
développement sportif et de la jeunesse. Les conventions émanant de directions
différentes, les obligations de l’association n’étaient pas les mêmes.
4
Le règlement d’intervention de la Direction du développement économique et de l’innovation approuvé
en 2009 prévoit la signature de conventions uniquement au-delà de 2
3 000 €. L’entreprise Mayotte expresse
recouvrement et le cabinet infirmier Unono ont ainsi bénéficié de subvention
de 22 000 € et de 10
600 € par arrêtés.
Le règlement d’intervention de la direction de l’environnement et du développement durable approuvé
en 2009
prévoit quant à lui l’obligation de signer une convention pour toute subvention supérieure à 10 000 €
; par
délibération du 6 octobre 2015, des subventions ont été attribuées pour un montant total de 47 600 € et ont donné
lieu à la signature unique
ment d’arrêtés y compris pour les subventions supérieures à 5 000 €.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26
Les délais de réalisation peuvent varier : ils sont de deux ans à compter de la délibération
octroyant la subvention pour la direction du développement sportif et de la jeunesse et de
24
mois à compter de la notification de la convention s’agissant des subventions de
fonctionnement en matière économique.
La chambre invite le département à harmoniser les conventions et, sauf cas particulier
lié à la nature du projet ou du porteur de projet, à
n’utiliser que trois modèles de convention
:
un pour les subventions de fonctionnement annuelles, un pour les conventions pluriannuelles
de fonctionnement et enfin un pour les subventions d’investissement.
L
examen d
un échantillon de conventions conduit à relever des incohérences dans la
rédaction des actes, sources de risques juridiques :
Dans le cadre de la 22
ème
édition du festival Donia 2015 à Nosy Be, des
conventions attributives de subvention ont été signées avec
l’association des musiciens
de Mayotte pour le versement d’une subvention de 5
000
€ et avec l’association Cofestin
pour 10 000
€.
Aucune délibération n
’a été prise
; la délibération du 19 janvier 2015
visée par ces conventions autorise uniquement le président du département à signer tous
les actes nécessaires pour la participation de la collectivité au Festival Donia dans le
cadre de la coopération décentralisée.
S’agissant des incohérences concernant les montants, sont rappelés pour mémoire
les dossiers relatifs aux associations Mayotte Ile Propre (subvention de 220
000 € ou de
660
000 €) et Madarassati Madania
(subvention de 15
000 € ou de 35
000 €).
Une subvention de 160
000 € a été attribuée en 2014 à l’entreprise Fouadi Ali
MPL. Le signataire de la con
vention n’est pas le représentant légal de l’entreprise
.
Malgré le versement d’une avance de 80
000
€, un contrôle par les services du
département a montré l’absence de réalisation de l’investissement
; comme le
reversement de l’avance n’a pas été demandé
, le département s
est engagé à le faire.
Une subvention a été attribuée le 25 février 2014 au comité de rugby de Mayotte.
L’article de la convention relatif à la durée de validité des c
rédits vise à tort la date du
3 avril 2014. De même, une subvention a été attribuée le 19 janvier 2015 à la ligue de
volley-ball de Mayotte.
L’article de la convention relatif
à la durée de validité des crédits
vise à tort une délibération en date du 31 juillet 2014. La même anomalie concernant la
date déterminant les délais
d’exécution a été relevée pour de nombreuses conventions.
Ces erreurs impactent les délais de réalisation des actions et la durée de validité des
conventions ; elles pourraient être une source de contentieux si le département mettait
en œuvre un véritable contrôle du respect des délais d’exécution des actions
subventionnées.
La délibération qui autorise le versement de la subvention de 50
000 € à
l’association Darou Thakhaafat
en 2014 pour l
acquisition de mobiliers et matériels
informatiques vise un compte
d’imputation en section de fonctionnement
; la
convention prévoit le versement d
une subvention d
équipement.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
27
3.1.4
Les modalités de paiement
3.1.4.1
La diversité des modalités de paiement
Les dispositions législatives ou réglementaires ne fixent pas de règles concernant les
modalités de paiement des subventions. Il appartient à chaque collectivité de les déterminer en
conciliant les intérêts des porteurs de projet et la bonne gestion des deniers publics.
À l’examen d’un échantillon de conventions, il est relev
é une grande diversité de
modalités de paiement sans que cela réponde à une logique de bonne gestion des deniers
publics
: paiement en une fois dès la signature de la convention, versement d’une avance de
50 %, 60 %, 75 % ou 80
%. Au sein d’une même direct
ion, les modalités de versement peuvent
varier ; elles sont favorables aux porteurs de projet ; elles sont peu protectrices des deniers
publics notamment en investissement.
Le guide pratique de rédaction des conventions prévoit l’obligation de conclure une
convention pour toutes les subventions supérieures à 5 000
; il ne fixe pas le rythme des
paiements. I
l n’existe pas d’uniformisation des modalités de paiement des subventions chaque
direction est libre d’adopter
ses propres règles. Le guide renvoie aux
règlements d’intervention
particuliers des directions alors qu
’ell
es
ne disposent pas d’un tel document. Dans certains cas,
les modalités de paiement prévues par les règlements d’intervention ne sont pas respectées. Au
sein d’une même direction, elles peu
vent être différentes selon les dossiers sans que les
éléments des règlements d’intervention ou du dossier ne permettent d’en connaitre les motifs.
Alors que le règlement d’intervention relatif aux aides financières à la création, au
développement et à la
restructuration des entreprises prévoit le versement d’une avance de 50
%
à la notification de la décision, l’avance a été portée à
80 % pour certaines subventions comme
celle de 45
000 € versées à l’entreprise
Kassim electrotechnik, celle de 10
000 € ver
sée à la
société Paul Martin millet
et celle de 63
150 € au
garage
Said Abdallah. Les conventions ayant
été signées respectivement le 1
er
avril 2015, le 23 février 2015 et le 10 mars 2015, elles sont
échues et les porteurs de projet devraient reverser les
fonds en l’absence de demande du solde
et de justificatifs des dépenses.
Pour l
es subventions d’investissement en matière économique, il est paradoxal que le
solde soit versé sur justification de la réalisation des projets à hauteur de 75 % alors que pour
les subventions de fonctionnement versées de manière échelonnée aux associations, le paiement
du solde suppose en théorie la production de la totalité des factures.
Pour ces subventions, la chambre invite le département à s’inspirer des règles fixées par
le décret n° 99-
1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l’État pour des projets
d’investissement. Ce décret limite les avances à 5
% ; leur versement est subordonné à la
justification d’un commencement d’exécution. Les avances accordées par le d
épartement sont
de 50 % voire 80 % ; le versement se fait à la signature de la convention sans justificatifs.
Le département pourrait, selon la chambre, réduire le montant des avances et
subordonner leur versement à la production de documents justifiant d’
un commencement
d’exécution.
La production de factures à hauteur de 75 % ne signifie pas que le projet ait abouti avec
pour conséquence la création ou le développement d’une activité économique. Le versement
des soldes de subventions devrait être subordonné à la réalisation complète du projet. Pour les
dossiers financés dans le cadre du tourisme et particulièrement des chambres d’hôtes, des
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28
subventions ont ainsi été versées dans leur totalité sans qu’aujourd’hui une activité soit
identifiée.
Les subvention
s d’investissement du département présentent un caractère forfaitaire
alors que pour l’État la liquidation de la subvention s’effectue par application d’un taux de
subvention au montant de la dépense réelle en application du décret précité ; ce montant est
plafonné
au montant prévisionnel de la dépense éligible. La société Tanoura a bénéficié d’une
subvention de 250 000
€ pour une dépense éligible de 940
368
€ soit un taux de subvention de
26,6
%. L’application des modalités de paiement rete
nues par le département a conduit au
versement de la totalité de la subvention alors que seulement 78 % du niveau des dépenses
prévisionnelles était atteint. L’application des règles similaires à celles de l’État aurait conduit
au paiement de la somme de 1
96 454 € et non de 250
000 €.
Des erreurs de calcul et le non-
respect du règlement intérieur de la collectivité affecteraient selon le département cette
subvention pour laquelle le département prévoit de demander le remboursement du trop-perçu.
Des modalités de paiements favorables au porteur de projet, contraires aux dispositions
des règlements d’intervention et peu protectrices des deniers publics, ont même été fixées par
voie d’avenant. U
ne subvention de 225 000
€ a été attribuée
en 2011 à la société
Diwan pour la
construction d
un complexe hôtelier à Combani. La totalité de la subvention a été versée ; le
département a été incapable de produire le dossier de demande de subvention et les documents
justifiant le paiement. Les pièces justificatives jointes au mandat montrent que les modalités de
paiement ont été modifiées
à la demande de l’intéressé
afin de permettre le versement de la
totalité de la subvention
alors que la société n’a justifié que de 159
568
€ de dépenses soit 21
%
du coût prévisionnel du projet évalué à 750 000
. Quatre ans après le versement du solde de la
subvention, cette structure hôtelière ne fonctionne pas ; les travaux ne sont pas achevés. Le
département serait en droit de mettre en œuvre les modalités de reversement prévues p
ar
l’a
rticle 2 bis de la convention introduite par avenant
. La qualité de fonctionnaire de l’associé
unique de cette entreprise ne justifie pas la mise en œuvre de clauses de paiement dérogatoires
.
Les subventions d
’investissement de la d
irection de l
’a
ménagement, de l
’u
rbanisme et
de la planification territoriale présentent aussi un caractère forfaitaire. Ni les délibérations ni
les conventions ne fixent le taux de subventionnement et le montant de la dépense éligible. Le
versement d’une
avance de 40 % puis du solde au fur et à mesure de la présentation de factures
permet aux communes de bénéficier de la totalité des subventions sans justifier d’une réalisation
complète du projet.
3.1.4.2
Le suivi insuffisant des avances
En fixant le montant des avances en investissement à des taux élevés (50 % voire 80 %)
et en permettant leur versement sur simple signature des conventions sans justification du
démarrage des projets, le département prend le risque de verser des montants significatifs pour
des projets qui ne se sont pas réalisés.
Sur l
ensemble des dossiers ayant bénéficié d
une subvention
d’investissement en
matière économique de 200 000
€ entre
novembre 2014 et mars 2015, représentant un total de
subventions attribuées de 1,2
M€, 4
00
000 € d’
avances ont été versés
sans qu’
aucune opération
n’a
it été réalisée et les conventions sont désormais échues. Deux subventions ont été annulées
sans qu’une avance n’ait été versée
aux sociétés Mayotte Locanet et Tsingoni Hôtel. Quatre
avances de 50
% d’un montant nominal de
100
000 €
ont été versées ; lors du contrôle sur place,
aucun des porteurs de projet n
avait sollicité le paiement du deuxième versement ce qui pourrait
laisser supposer qu
aucune opération n
a été réalisée. Le département ne dispose ni de dossier,
ni
d’
information sur le projet d
investissement subventionné
s’agissant de la
société
Comptoir
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
29
de Mayotte et Océan Indien et de l’entreprise Azaya). S’agissant de la subvention accordée à la
société Mayotte uniforme, le porteur de projet a reconnu n’avoir pas réalisé l’opération. Enfin,
l’entreprise YES Youssoufou Economic Système
a bénéficié d’une subvention sans jamais
avoir été contrôlée. Une éventuelle récupération de tout ou partie de ces sommes suppose une
volonté du département de procéder à l
émission de titres à l
encontre des bénéficiaires, que
ces derniers soient localisables et enfin qu
’ils soient solvables. Ces constats soulignent
l
importance de revoir le taux et les modalités de versement des avances.
À l
exception d
un contrôle effectué par la direction du développement économique et
de l’innovation
en janvier 2017 sur un certain nombre de dossiers d
investissement non soldés
ayant bénéficié du versement d
une avance en 2014 et 2015, le département ne se préoccupe
pas des dossiers pour lesquels une avance a été versée ; aucune demande de versement du solde
n’a été déposée.
Les services ne cherchent pas à savoir si l
absence de demande de versement
du solde est liée à la simple négligence ou à la non réalisation de l
action qui devrait conduire
à une demande de remboursement.
Alors que les conventions permettent la restitution des subventions en cas d’absence de
réalisation des actions, la direction des affaires européennes et de la coopération décentralisée
dispose d’un volume d’opérations non s
oldées, relevant de la période 2014 et 2015. Tel est le
cas des subventions versées au football club de Sohoa, pour un échange sportif a Nosy-Be
en janvier 2015 (6
000 €) et d’une subvention pour la participation à plusieurs championnats
(7
000 €)
; à l’as
sociation mairie club de Pamandzi pour un échange sportif a Majunga en
décembre 2014 (8
000 €)
; à l’association Miridi Kadri du Nord d’Acoua pour une
représentation artistique de moulidi à Majunga en décembre 2014 (7
000 €), à l’association
Tchanga sport et culture de Mtsangamouji pour la journée internationale de la femme
(10 000
€)
. À
la lecture de l’examen de s
es comptes, la chambre souligne que les dépenses de
2015 sont inférieures aux subventions accordées sans que le reliquat de subvention
n’
ait été
remboursé. À chaque fois, plus de deux ans après la date présumée des opérations, aucun
document justificatif n’a été produit
; la clause de reversement des avances de 80 % du montant
des subventions
n’a pas été appliquée
. Ces exemples illustrent l
’absence de suivi des avances
versées et une défaillance dans les contrôles des subventions attribuées.
D’autres directions sont également concernées comme la direction du développement
sportif et de la jeunesse. L’utilisation de la subvention
de 22 000
versée à
l’association
Force
d’hippocampe
pour son fonctionnement au titre de l
année 2015
n’a jamais été justifiée. En
l’absence de justificatifs, si le solde de la subvention n’a pas été versé, le département n’a
sollicité ni explication auprès de l’asso
ciation ni reversement.
Le versement de subventions en une seule fois ou d
avances de montant significatif
suppose des contrôles par les services de la réalisation effective des projets ; ces actions sont
aujourd
hui insuffisantes. L
absence de demande de versement du solde des subventions devrait
conduire systématiquement les services à interroger les porteurs de projet quant à la réalisation
des actions ou opérations subventionnées et les inviter à produire les documents justificatifs et
dans le cas contraire à exiger le reversement des avances versées.
L
absence de contrôle suite au versement d
avances donne le sentiment que le
département
s’apparente à «
une caisse de versement ». Au regard des difficultés rencontrées
par les services pour contrôler les subventions versées et assurer un suivi réel des avances
versées, le montant des avances en fonctionnement dont le taux est le plus souvent de 80 %
devrait être réduit.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30
3.2
Les contrôles mis en œuvre
Le contrôle de l’usage des subventions vise à s’assurer de
la réalité d’une action, d’une
opération ou de l’activité d’une association et du respect des obligations pesant sur le
bénéficiaire de l’aide.
3.2.1
L’étendue des pouvoirs de contrôle
Afin de garantir le bon emploi des fonds publics, le département dispose d’u
n large
pouvoir pour contrôler l’utilisation des subventions versées et en demander le cas échéant le
reversement en cas
d’inutilisation ou d’utilisation non conforme à l’objet pour lequel elles ont
été versées. L
’article L
. 1611-4 du code général des collectivités territoriales précise à cet effet
que «
toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au
contrôle des délégués de la
collectivité qui l’a accordée.
».
Toute subvention doit faire l’objet d’un contrôle conformé
ment aux dispositions de
l’article 10 de la loi n°
2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs
relations avec les administrations
et de son décret d’application
n° 2001-495 du 6 juin 2011
précité
. L’emploi des fonds reçus doit pou
voir être justifié par les bénéficiaires et les
subventions doivent ainsi être utilisées conformément à leur objet.
L’absence d’un document
formalisant
le cadre des contrôles à effectuer par l’ensemble
des directions conduit à des contrôles insuffisants et à un traitement inégalitaire des porteurs de
projet. S’agissant des subventions de fonctionnement, les porteurs de projet qui ne sollicitent
pas de renouvellement de subventions échappent à tous contrôles. En l’absence de production
des documents justifiant de la réalisation des actions, aucun reversement ne leur est demandé.
S’agissant des subventions d’investissement, l
es contrôles sur place sont peu nombreux,
notamment en raison de l’absence de véhicules disponibles
. La chambre, qui a effectivement
pu constater des défaillances dans la gestion du parc de véhicules, invite le département à
utiliser au mieux ses moyens pour permettre aux directions
d’effectuer quelques jours de
contrôle chaque mois pour les dossiers emblématiques ou à fort enjeux.
Les modalités de contrôles sont disparates. Ils se limitent le plus souvent, et au mieux,
à un contrôle de la production de documents lors de l’examen d’une demande de
renouvellement ou du versement d’un solde pour les subventions faisant l’objet d’un paiement
éc
helonné. Les contrôles prévus par les conventions ne sont que partiellement mis en œuvre.
La rédaction même des obligations de rendre compte imposées au porteur de projet dans
les arrêtés ou conventions les conduit à être soumis à des obligations différentes selon les
directions. Alors que les arrêtés attributifs de subvention de la direction du développement
sportif et de la jeunesse et des sports prévoient uniquement un compte-
rendu d’exécution des
dépenses et le reversement de la subvention en cas de non réalisation ou de réalisation partielle
de l’action, d’utilisation non conforme à l’objet ou d’absence de
production des comptes, ceux
de la direction de l’environnement mentionnent la présentation, dans un délai maximum d’un
an après l’obtention de la subvention, d’
un bilan écrit
de l’action et d’un bilan financier relatif
à l’utilisation de la subvention accordée. Ces documents condition
ne
nt l’éligibilité à d’autres
demandes de subvention et e
n cas de non réalisation, l’association sera saisie pour rembo
urser
le montant versé. La direction des affaires européennes et de la coopération décentralisée fixe
un délai de trois mois pour produire les justificatifs de la réalisation
de l’action ainsi que la
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
31
présentation du bilan d’exécution financier et moral
. La
non réalisation de l’action
peut à
nouveau entraîner la restitution de la subvention accordée.
Les conventions prévoient également des stipulations différentes quant aux obligations
d’information du département. Seul un bilan financier accompagné des pièc
es justificatives et
un rapport d’activité sont attendus
trois mois après la réalisation de l’action
par la direction de
la coopération régionale, alors que la direction des prestations sociales prévoit la transmission
d’un
bilan certifié conforme et la direction du développement sportif et de la jeunesse demande
la production d’un compte
-rendu financier
dans les six mois suivants la fin de l’exercice de
l’opération
et la tenue d’une
comptabilité conforme au plan comptable général.
L’association
pour la promotion éducative de Passamainty qui a bénéficié en 2014 de subventions de la
direction des affaires européennes et de la coopération décentralisée et de la direction des
prestations sociales s’est vu soumise à des obligation
s différentes. Il en est de même pour
l’association les cocos club Séniors qui a bénéficié d’une subvention de la direction du
développement sportif et de la jeunesse et de la direction des prestations sociales.
3.2.2
La procédure de liquidation
Le contrôle de la liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la somme due au porteur
de projet
pour les subventions qui font l’objet de versements échelonnés et conditionnés à la
production de pièces. Un contrôle efficace suppose de vérifier que la réalisation est conforme
au projet initialement présenté et subventionné ce qui nécessite un dossier de demande complet
et détaillé.
Plusieurs dossiers relevant de la direction du développement économique et de
l
innovation illustrent les lacunes des contrôles au stade de la liquidation. Des soldes de
subvention ont été versés en l
absence des pièces prévues par les conventions :
Le solde de la subvention accordée au cabinet infirmier libéral
Unono Wa Maecha
a
été versé en 2016 alors qu’aucune pièce justificative n’avait
été transmise.
Une subvention de 200 000
€ a été accordée à la société Koropa en 2007. Une
avance de 50 % soit 100 000
€ a été versée en 2008 pour un projet de construction
d’équipement de tourisme et de loisirs mais, en raison de la défaillance d’une ent
reprise,
l’opération n’a pas été réalisée et le département a demandé le reversement de l’avance
en 2010. La société a, en réponse, sollicité le versement du solde de la subvention ; elle
l’a obtenu
par une nouvelle délibération en 2012 prolongeant la convention initiale.
L’avenant de prolongation est intervenu plus de deux après que la convention initiale
soit arrivée à échéance. Lors d’un contrôle sur place en 2014 par les services, les travaux
n’avaient toujours pas commencé
; la décision de mandater le solde avant le résultat du
contrôle
souligne l’inorganisation du
suivi
. Aucune procédure de reversement n’a été
engagée. Selon la société Koropa, celle-
ci aurait été victime d’un vol par un artisan et
d’un retard dans l’obtention d’un bail emphytéotique.
Outre les incohérences déjà relevées pour le versement des subventions à la société
Tanoura et à la commune de Kani-Kéli
, plusieurs cas montrent que le solde d’une subvention
peut être versé en présence de pièces incohérentes :
Une subvention de 200 000
a été accordée à la société Mami en 2014 et a été
versée en deux fois. Les pièces justificatives ayant servi au mandatement du solde de
100
000 € n’étaient pas suffisantes pour procéder au paiement
; elles auraient dû
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32
conduire le département à demander au porteur de projet des informations
complémentaires. Alors que la dépense éligible était de 1 090 640
€ et que le porteur
devait justifier de dépenses à hauteur de 75 % soit au minimum 817 980
€, les pièces
justificatives transmises sont une facture pro-forma de 715 800
qui correspond à une
offre commerciale établie quelques jours avant le mandatement
. Rien n’atteste que la
commande a été passée et que la facture a été réglée. L
e dossier d’instruction comportait
un devis pour un groupe complet de concassage de 370
000 € et la facture pro
-forma
concerne une station de concassage complète pour un coût de 715
800 €
; cet écart aurait
pu conduire les services à sensibiliser le porteur de projet sur les documents produits.
Les autres pièces concernai
ent l’acquisition d’un camion grue
d’occasion
ne relevant
pas de
la convention attributive de subvention. Selon le règlement d’intervention en
matière d’aides financières à la création, au développement et à la restructuration des
entreprises, les matériels d’occasion
sont éligibles sous réserve d’une attestation de
remise en état fournie par les structures compétentes ; ce document ne figurait pas à
l’appui du paiement. Le projet de création d’une carrière a échoué.
Aucun des
documents justificatifs ne permettait de procéder au versement du solde ; les
acquisitions d’engins de travaux publics par la société MAMI ne correspond
aient pas à
l’opération précitée. Le département s’est engagé à effectuer un contrôle
.
Une subvention de 64
937 € a été attribuée à la société May’location en 2014. Il
n’est pas
possible de connaitre l
objet et les contours exacts du projet subventionné
puisque le formulaire de demande de subvention
n’
est que partiellement complété.
Selon ce document, il s’agirait de l’acquisition d’un véhicule et d’un simulateur pour
une auto-école
; la fiche d’instruction prévoit le versement d’une subvention pour
permettre
la construction et l’aménagement du site, l’acquisition de
véhicules, des
équipements informatiques, un garage et un véhicule de chantier. Si la société a précisé
que le projet avait été réalisé sur la commune de Bouéni, la localisation du projet
subventionné est différente qu’il s’agisse du formulaire de demande de subvention, de
la fiche d’instruction, des devis ou de délibérations du départ
ement qui autorisent la
location d’une parcelle appartenant au département et la cession par bail
emphytéotique
d
’une autre
parcelle. Alors que le département estime que les éléments justificatifs sont
complets, la chambre observe des incohérences entre les différentes pièces et des
insuffisances. La dépense éligible retenue est de 216 459
alors que selon le formulaire
de demande de s
ubvention elle n’est que de 201
649
€.
Pour les devis relatifs aux
travaux, la mention du bénéficiaire a été ajoutée manuellement
et l’un des
devis d
un
montant de 65 293
€ est extrait d’
un marché public. Les factures produites afin de
justifier le versement du solde ne sont pas en cohérence avec ces devis. Une facture de
32 598
a été produite pour l
acquisition d
un véhicule d
occasion qui ne présente pas
la caractéristique d’un matériel
d
aménagement d
espaces verts ; aucune facture
justificative n’a ét
é transmise pour le matériel informatique. Il est paradoxal que le
département ait procédé à l
annulation de l
occupation foncière du terrain concerné le
cas échéant par cette opération si les travaux ont réellement été réalisés et payés par
l
entreprise en activité.
3.2.3
Une méconnaissance des obligations de rendre compte
Les obligations légales, réglementaires ou conventionnelles imposées aux bénéficiaires
de subventions ne sont pas ou que partiellement remplies et/ou vérifiées.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
33
3.2.3.1
Les obligations de rendre compte prévues par les arrêtés et
conventions
Malgré la diversité des rédactions, les conventions et les arrêtés contiennent des
dispositions qui devraient permettre au département de garantir le bon usage des subventions
versées. Le département n’use pas de c
es dispositions.
La direction du développement sportif et de la jeunesse n’utilise pas la possibilité
d’effectuer des contrôles sur place. Ses contrôles sur pièces ne sont pas satisfaisants
: elle ne
dispose d’aucun document justifiant de la réalisation des actions pour le
s subventions accordées
à l’association L’envolée belle en 2013 (10
000 €) et au comité départemental de pétanque en
2014 (15 000
€).
De même, pour la direction des affaires européennes et de la coopération décentralisée,
le solde de la subvention de 15 00
0 €
accordée en 2014 à
l’association des parents d’élèves de
la cité Nord d’Acoua (15
000 €) a été versée sans pièce justificative. L’association Madarassati
Madania de Bouéni a bénéficié en janvier
2015 d’une subvention de 15
000
€ versée en totalité
mais
le dossier ne comporte aucun document attestant de l’exécution de l’action subventionnée.
La réalisation du voyage d’études du groupement des artisans de taxis de la Petite Terre
subventionné à hauteur de 5 000 € en 2012 n’a pas été justifiée.
Enfin, pour aucun dossier de l
échantillon examiné en matière
d’aides
économiques, le
département ne s
est assuré de la transmission des documents comptables obligatoires ainsi que
de
l’état du personnel de l’entrepris
e, documents prévus par les conventions. Le contrôle de ces
documents lui permettrait de s
assurer de l
existence d
une réelle activité des sociétés.
3.2.3.2
Les obligations législatives et réglementaires de rendre compte
Au-delà des obligations de rendre compte mentionnées dans les arrêtés et conventions,
les dispositions législatives et réglementaires imposent aux bénéficiaires de subventions un
certain nombre d’obligations qui ne sont pas ou peu respectées au regard des éléments contenus
dans les dossiers examinés.
En application des articles L. 612-4 et D. 612-5 du code de commerce, les comptes des
associations percevant plus de 153 000
€ d’aides publiques
doivent
faire l’objet d’une publicité.
Le décret n° 2009-540 du 14 mai 2009 portant sur les obligations des associations et des
fondations relatives à la publicité de leurs comptes annuels précise que ces associations doivent
assurer la publicité de leurs comptes annuels et du rapport du commissaire aux comptes sur le
site internet de la direction des Journaux Officiels. Seule l’
association Mayotte Ile Propre a
respecté cette obligation en publiant ses comptes 2014 et 2015. L’association APSL
et certaines
ligues sportives comme celles de football, de hand-ball et de basket-
ball en 2014 n’ont pas
satisfait à cette obligation. Aucune de ces associations ne dispose de commissaire aux comptes
en contradiction avec l’article L.
612-4 du code précité. La chambre invite le département à
veiller à
la mise en œuvre
de ces obligations dans ses relations avec les associations et à
s
’assurer de leur respect.
En application
de l’article L.
1611-4 du code général des collectivités territoriales, les
associations et les entreprises ayant reçu une subvention sont tenues de transmettre une copie
certifiée de leurs budgets et de leurs comptes, ainsi que tous documents faisant connaître les
résultats de leur activité. Elles doivent également produire le compte-rendu financier qui atteste
de la conformité des dépenses à l
objet de la subvention en application de la loi n° 2000-321 du
12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et de
son décret d
’application n°
2001-495 du 6 juin 2001. Lorsque la subvention est affectée à une
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34
dépense déterminée, l
organisme de droit privé bénéficiaire de la subvention doit produire dans
les six mois suivants la clôture de l
exercice pour lequel elle a été octroyée, un compte-rendu
financier attestant de la conformité des dépenses avec l
objet de la subvention. Ces obligations
ne sont pas systématiquement respectées alors que la production de ces documents permet de
s’assurer de la réalité de l’activité d’une association et de
contrôler la correcte utilisation de la
subvention.
Lorsqu
un bilan financier est produit, les services du département ne tirent aucune
conséquence des informations qu’il cont
ient. Une subvention de 30 000
€ a
ainsi été attribuée
à
l’association pour la promotion éducative de Passamainty
en 2014. Selon le bilan financier,
le total des recettes est de 30 483
€ dont 30
000
€ de subvention et le
montant des dépenses est
de 14 397
€ soit un excédent de 16
041
.
En application de l’article 20 de la loi n°
2006-586 du 23 mai 2006 relative au
volontariat associatif et à l’engagement éducatif, les associations ont l’obligation de
publier
dans le compte financier la rémunération des trois plus hauts cadres dirigeants si les subventions
reçues sont supérieures à 50 000
€ et le budg
et annuel supérieur à 150 000
€. Aucun dossier
examiné par la chambre ne comportait cette information.
En l
absence de production de données financières relatives à l
exercice écoulé et de
rapports d
activité, les associations dérogent à leurs obligations et ne participent pas à la
transparence de la vie locale.
3.2.4
Des manquements non sanctionnés
Bien que les arrêtés et conventions mentionnent la réalisation de contrôles, le
département se préoccupe peu de vérifier a posteriori l’adéquation de ses concours aux besoins
réels et si des anomalies
sont relevées, elles ne donnent pas lieu à la mise en œuvre de mesures
de reversement.
Depuis 2012, aucun titre de recettes n’a été émis pour obtenir le reversement
de subventions inemployées. Les contrôles sur les subventions non soldées tant en
investissement qu’en fonctionnement devraient être systématiques et
conduire au reversement
des avances en cas de non réalisation des actions. Il en est de même pour les subventions de
fonctionnement versées en une fois avant réalisation des actions dès lors que les porteurs de
projet ne justifient pas de leur réalisation.
S’agissant des subventions d’investissement en matière économique, des contrôles sont
effectués chaque année ; leur nombre reste limité : ils sont de 4 en 2012, 7 en 2013, 3 en 2014,
26 en 2015, 8 en 2016 et dix en 2017.
Au vu de leur volume, ces vérifications n’ont pas de
caractère systématique. Le département ne tire aucun bénéfice de ces opérations puisque les
anomalies relevées ne font l’objet d’aucun suivi. Une subvention de 143
420
€ a par exemple
été attribuée à l’entreprise Sud BTP en 2014. Selon le compte
-rendu du contrôle sur place un
an plus tard, seul 13
% de l’investissement prévu était réalisé malgré le versement du solde de
la subvention. Trois factures référencées sous le même numéro pour trois équipements
différents ont été utilisées alors que les matériels étaient en réalité en cours de commande.
Aucun suivi de ce rapport de contrôle n’a été réalisé. La société déclare avoir acquis les engins.
Le département s’est engagé à effectuer un contrôle.
En janvier 2017, des contrôles ont été réalisés par la direction du développement
économique et de l’innovation pour 14 subventions attribuées en 2014 et 2015 mais non
soldées, soit un montant total de 2,5
M€
de subventions attribuées. La direction a conclu à la
possibilité de procéder à l’annulation des soldes non versés
à hauteur de 0,9
M€
et à l’émission
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
35
de titres pour récupérer les avances versées pour un montant identique. Outre les sociétés
Azaya, Comptoir Mayotte Océan Indien et Jim
, deux autres sociétés n’ont pu être localisées
:
La société Papyrus qui a bénéficié d
’une subvention de 200
000 € en 2014 pour
acquérir des matériels d’imprimerie et aménager un local. Le solde de la subvention,
soit 100
000 €, n’a pas été sollicité.
L’entreprise Hakim Mohamed Picot
-MPS
a bénéficié d’une subvention de
132
708 € en 2014 également pour l’aménagement d’un hangar et l’acquisition de
matériel de transport. Le solde de la subvention, représentant 50 % de son montant, n’a
pas été sollicité.
Le département s’est
également engagé à procéder à un contrôle.
En l’absence de demande de versement du solde et d’impossibilité de localiser les
entreprises
, la chambre considère qu’il existe une probabilité de non réalisation de ces deux
opérations. Plus largement, selon un état de suivi des subventions d
investissement attribuées
en 2014 et 2015 de la direction, les dossiers non soldés représentent un montant total de
subventions attribuées de 5,4
M€
dont 3,2
M€
ont été versés au titre des avances et 2,2
M€
restent à verser. Il existe une présomption de non réalisation
des opérations pour l’ensemble de
ces subventions ; le département est en droit de demander le reversement des avances versées,
ce qu’il s’est engagé à faire auprès des deux sociétés
.
Le contrôle d’autres subventions, attribu
ées avant 2012, met en évidence une mauvaise
utilisation des fonds et l’absence de concrétisation des projets
:
La société
CSAS a bénéficié en 2007 d’une subvention de 180 000 € versée dans
sa totalité
; lors du contrôle sur place en 2013, l’opération n’av
ait pas été réalisée alors
que lors d’un précédent contrôle en 2008, des conteneurs censés contenir les fournitures
étaient sur place ;
La société Mayhotel Hamaha a bénéficié en 2005 d’une subvention de 204
477
dont seule l’avance de 50
% a été versée ; le contrôle sur place en 2013 a abouti à un
constat de « gâchis ».
Pour les opérations portées par les sociétés MAMI, Sud BTP, Picot-MPS et Mayhotel
Hamaha, la chambre prend acte que l
e département s’est engagé à effectuer
des contrôles.
Un suivi des dossiers pour lesquels des délais complémentaires ont été accordés devrait
également être réalisé. A titre d’exemple, une subvention de 145
900
€ a été attribuée à la
société Passam Hotel
en 2011 pour le financement d’un projet de complexe hôtelier à
Passamaint
y. La convention prévoyait la réalisation de l’opération dans un délai de 24 mois
mais un premier avenant a été signé en janvier
2014 pour prolonger les délais d’exécution
jusqu’au 16 juin 2014 et un deuxième avenant a prolongé la convention jusqu’au
1
er
juillet 2015.
Les avenants n’ont pas fait l’objet de délibérations. Aucune demande de
versement du solde de la subvention n’a été déposée pour une opération qui devait être finie
après deux prolongations en juillet 2015.
L’hôtel demeure encore en construction et la société
a sollicité un troisième avenant de prolongation en 2015. L’absence de réponse du département
et d’achèvement du projet dans les délais conventionnels devraient
conduire le département à
solliciter le re
versement de l’avance versée, hors hypothèse d’une prescription éventuelle de
l’action en recouvrement. Le département s’est engagé à effectuer un contrôle.
Les associés de
la société sont deux agents du département toujours en poste en décembre 2016. La qualité
d’agents du département ne dispense pas le département d’engager les procédures de
reversement.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36
Eu égard à cette situation, la chambre invite le département à s’assurer que l’interdiction
pour les agents publics de participer comme dirigeant, gérant ou commerçant, aux organes de
direction de sociétés
, est actuellement respectée pour l’ensemble de ses personnels.
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016
relative à la déontologie et aux droits et obligations
des fonctionnaires
a renforcé les conditions de
cumuls d’activité pour les fonctionnaires. À
l’
interdiction de la participation comme dirigeant, gérant ou commerçant, aux organes de
direction de sociétés ou d
’associations s’ajoute l’interdiction de la création ou de la reprise
d’
une entreprise commerciale ou artisanale
lorsque l’agent
exerce ses fonctions à temps plein.
La création ou la reprise est soumise à autorisation et la durée totale ne peut dépasser trois ans.
La chambre relève que les contrôles sur pièces ne sont pas satisfaisants ; ceux réalisés
sur place sont insuffisants. Les observations relevées lors des contrôles ne conduisent pas à la
mise en œuvre de mesures de reversement.
Les demandes de remboursement envisagés par le
département suite au contrôle de la chambre qui sont une réponse pertinente restent limitées et
partielles ; elles pourraient, selon la chambre, être étendues aux autres entreprises et
associations pour lesquelles la preuve des réalisations n’a pas été apportée.
La chambre recommande au département de contrôler systématiqu
ement l’utilisation
des subventions selon une méthodologie formalisée commune à l’ensemble des services et de
recourir aux clauses résolutoires en cas d’inexécution ou d’exécution partielle des projets.
Cette
démarche indispensable à une bonne gestion des deniers publics rendrait plus transparente et
crédible son action.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
37
ANNEXES
Annexe n° 1. Données financières relatives aux subventions
...............................................................
38
Annexe n° 2.
Charte de l’élu local
........................................................................................................
39
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38
Annexe n° 1.
Données financières relatives aux subventions
Subventions attribuées sur la période 2012-2016
en euros
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Subventions de fonctionnement
4 792 637
4 011 402
15 083 190
10 195 417
4 197 282
38 279 927
Subventions d
investissement
3 000
1 479 112
5 780 850
3 859 200
92 000
11 214 162
subventions aux communes
0
0
6 167 688
6 105 266
0
12 272 954
Total général
4 795 637
5 490 514
27 031 728
20 159 883
4 289 282
61 767 043
Source : Département de Mayotte
Direction des finances
Répartition des subventions attribuées par direction
en euros
2012
2013
2014
2015
2016
TOTAL
DGA Pôle solidarités et services à la population
Direction du développement sportif
et de la jeunesse
556 265
830 640
1 705 085
1 020 073
1 091 590
5 203 653
Direction de la culture et du patrimoine
283 700
242 404
255 500
242 003
0
1 023 607
Direction des prestations sociales
189 800
182 000
593 050
377 500
327 900
1 670 250
DGA Pôle aménagement du territoire, développement durable
Direction de l
aménagement, de
l
urbanisme et de la planification
territoriale
300 000
1 889 112
11 087 399
3 855 266
0
17 131 777
Direction de de l
environnement , du
développement durable et de l
énergie
0
0
660 000
47 600
0
707 600
DGA pôle développement , économie, attractivité du territoire et formation
Direction de l
apprentissage, de la
formation professionnelle et de l
insertion
Information non communiquée
Direction des politiques scolaires et
universitaires
277 100
279 270
369 450
371 130
1 296 950
direction des ressources terrestres et
maritimes
Information non communiquée
Direction du développement économique
et de l
innovation
3 747 351
0
8 885 788
2 110 372
288 000
15 031 511
Direction générale des services
Direction des affaires européennes
et de la coopération régionale
442 000
248 000
1 096 999
607 800
20 000
2 414 799
Total
5 796 216
3 671 426
24 653 271
8 631 745
1 727 490
44 480 148
Source : Département de Mayotte
Directions opérationnelles concernées
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE -
L’OCTROI D
ES SUBVENTIONS
39
Annexe n° 2.
Charte de l’élu local
Article L 1111-1-1 : « Les élus locaux sont les membres des conseils élus au suffrage
universel pour administrer librement les collectivités territoriales dans les conditions prévues
par la loi. Ils exercent leur mandat dans le respect des principes déontologiques consacrés par
la présente charte de l’élu local.
Charte de l’élu local
1. L’élu local exerce ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité et
intégrité.
2. D
ans l’exercice de son mandat, l’élu local poursuit le seul intérêt général, à
l’exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre
intérêt particulier.
3. L’élu local veille à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts.
Lorsque ses intérêts personnels sont en cause dans les affaires soumises à l’organe délibérant
dont il est membre, l’élu local s’engage à les faire connaître avant le débat et le vote.
4. L’élu local s’engage à ne pas util
iser les ressources et les moyens mis à sa disposition
pour l’exercice de son mandat ou de ses fonctions à d’autres fins.
5. Dans l’exercice de ses fonctions, l’élu local s’abstient de prendre des mesures lui
accordant un avantage personnel ou professionnel futur après la cessation de son mandat et de
ses fonctions.
6. L’élu local participe avec assiduité aux réunions de l’organe délibérant et des
instances au sein desquelles il a été désigné.
7. Issu du suffrage universel, l’élu local est et reste respo
nsable de ses actes pour la
durée de son mandat devant l’ensemble des citoyens de la collectivité territoriale, à qui il rend
compte des actes et décisions pris dans le cadre de ses fonctions. »
Chambres régionales des comptes La Réunion et Mayotte
44 rue Alexis de Villeneuve
97 488 Saint-Denis Cedex
Les publications de la chambre régionale des comptes de La Réunion, Mayotte
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte