Mission Egalité des territoires
et logement
Note d’analyse
de l’exécution budgétaire
2017
2
COUR DES COMPTES
Mission Egalité des territoires et logement
Programme
177 – Hébergement, parcours vers le logement et
insertion des personnes vulnérables
Programme
109 – Aide à l’accès au logement
Programme
135 – Urbanisme, territoires et amélioration de
l’habitat
Programme
337 – Conduite et pilotage des politiques du
logement et de l’habitat durable
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
3
Synthèse
Les principales données de la mission
5,5 % du budget général hors R & D
4
COUR DES COMPTES
Nombre de dépenses fiscales : 53
Principaux opérateurs :
•
Agence nationale de l’habitat (ANAH)
•
Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS)
•
Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)
•
Fonds national des aides à la pierre (FNAP)
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
5
Les principales observations
L’exécution 2017 a été marquée par des enjeux de sincérité de la
programmation initiale, de soutenabilité de la dépense et de régularité
budgétaire.
La sincérité de la programmation budgétaire en LFI 2017 n’est pas
suffisante. En gestion
1
, le montant total des crédits ouverts par la LFI 2017
est de 17,61 Md€ en AE et de 17,56 Md€ en CP, soit une baisse de 5,46 %
par rapport à l’exécution de 2016 (17,98 Md€ en AE et 17,94 Md€ en CP).
La budgétisation 2017 ne tenait donc pas compte de la dynamique de la
dépense constatée depuis plusieurs exercices sur le programme 177 et, dans
une moindre mesure, sur le programme 109. Dans son rapport sur la
situation et les perspectives des finances publiques de juin 2017, la Cour a
estimé que la mission subissait une sous-budgétisation initiale comprise
entre 100 et 300 M€. Si le programme 177 avait bénéficié d’un rebasage,
ce dernier restait en effet incomplet et un besoin de financement
supplémentaire était déjà prévisible. Le programme 109 présentait
également une situation de sous-budgétisation. Cette situation a justifié
l’ouverture, par le décret d’avance du 20 juillet 2017 et la LFR, de crédits
« frais » d’un montant total de 322,23 M€ en AE et 320,19 M€ en CP au
bénéfice des deux programmes. Les annulations de crédits réalisées sur le
périmètre de la mission ne portent que sur le programme 135 : leur
montant, pourtant élevé au regard des crédits initialement budgétés
1
Soit en excluant les crédits du programme 337 qui ne sont pas exécutés au sein de la
mission.
6
COUR DES COMPTES
(184,88 M€ en AE et 130,5 M€ de CP, soit environ 37 % des CP ouverts
par la LFI) n’a cependant pas suffi à gager les ouvertures réalisées.
La mission
Egalité des territoires et logement
rencontre par ailleurs
des difficultés persistantes de maîtrise de l’évolution de la dépense,
notamment sur le programme 177. Ce dernier connait le dérapage
budgétaire le plus significatif : il représente à lui seul plus de 85 % des
dépassements de la mission (276, 67 M€ en AE et 274,63 M€ en CP). Cette
évolution repose sur la dynamique de dépense de l’hébergement d’urgence,
ainsi que sur « l’effet report » de la crise migratoire, qui tous conduisent au
financement de mesures nouvelles, notamment à la pérennisation de places
d’urgence hivernales (4 200 places). Faute de documentation précise des
sous-jacents de la dépense, les efforts de prévisibilité et de pilotage de la
dépense restent compromis. Le programme 109 connait en 2017 une
relative stabilité budgétaire, après avoir été marqué en 2015 et 2016 par
d’importantes mesures de périmètres (rebudgétisation des aides au
logement). Le montant de crédits consommés est supérieur de 45,53 M€ en
AE=CP par rapport aux crédits ouverts en LFI (15,47 Md€ en AE=CP).
Cette maîtrise est due pour partie à l’introduction de mesures d’économies
structurelles (réduction forfaitaire de cinq € du montant des allocations
logement
notamment)
et
l’amélioration
des
indicateurs
macro-
économiques. Ces facteurs ont permis d’éviter, en exécution, un dérapage
budgétaire plus important, mais n’ont pas conduit à une réduction de la
dette du FNAL vis-à-vis des régimes sociaux (évaluée à 261 M€ au 31
décembre 2017, contre 258 M€ au 31 décembre 2016). Le programme 135
connait une baisse de sa consommation budgétaire, avec un montant de
crédits consommés de 567,41 M€ en AE et 611,33 M€ en CP.
L’action 1
relative au parc social a été marquée, comme en 2016, par une annulation
de crédits
2
portée par le décret du 20 juillet 2017, réduisant notamment la
participation de l’Etat au Fonds national des aides à la pierre de 180 M€ à
84 M€, soit 47 % du prévisionnel. Le financement prépondérant des aides
à la pierre par le monde « HLM » est confirmé par la LFI 2018, qui prévoit
un engagement budgétaire de l’Etat inférieur à 40 M€.
Enfin, l’exécution 2017 soulève des enjeux de régularité
budgétaire : d’une part, le respect du principe de spécialité budgétaire est
mis en cause par les conséquences de la crise migratoire, qui conduit à une
plus grande porosité entre les prises en charge du programme 177 et celles
du programme 303, responsable en théorie de l’hébergement des
demandeurs d’asile. D’autre part, des enjeux de régularité de la dépense et
de fiabilisation des données budgétaires inscrites dans Chorus ont été
identifiés, notamment en matière d’engagement. Ces éléments font l’objet
de recommandations.
2
Décret n°2017-1182 du 20 juillet 2017.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
7
Les recommandations de la Cour
La Cour avait formulé trois recommandations au titre de la gestion
2016, dont la mise en oeuvre est encore partielle. L’analyse de l’exécution
2017 justifie une modification des recommandations principales adressées
par la Cour sur le champ de la mission
Egalité des territoires et logement
.
Le suivi des recommandations formulées
au titre de la gestion 2016
Au titre de la gestion 2016, la Cour avait formulé trois
recommandations :
-
«
Evaluer régulièrement les dépenses fiscales attachées à la mission
et supprimer celles dont l’efficacité et l’efficience apparaissent
insuffisantes
». Cette recommandation n’a pas été suivie d’effet.
-
«
Veiller à la sincérité de la programmation budgétaire du
programme 177, tant au niveau du montant des crédits votés en LFI
que de leur répartition par BOP régionaux, en tenant compte des
dépassements récurrents observés ces dernières années en exécution
et en améliorant la connaissance précise des déterminants de la
dépense ».
Cette recommandation a été partiellement mise en oeuvre.
Le rebasage du programme 177 en LFI 2017 est réel même s’il
demeure insuffisant. Une amélioration significative de la sincérité de
la programmation est intervenue en LFI 2018, même si la
documentation des sous-jacents de la dépense reste nécessaire.
-
«
Poursuivre le processus de contractualisation avec les opérateurs
du programme 177 et exploiter les résultats de l’enquête nationale des
coûts pour mettre en oeuvre une politique de convergence tarifaire des
structures
d’hébergement
».
Cette
recommandation
a
été
partiellement mise en oeuvre. L’enquête nationale des coûts ENC-AHI
a permis l’établissement d’une grille tarifaire par GHAM
3
pour les
CHRS
4
à compter de 2018. Ce processus ne concerne cependant pas
les structures financées par subvention. Par ailleurs, l’enquête
annoncée par la DGCS pour évaluer les fonds de trésorerie des
opérateurs associatifs de l’hébergement d’urgence en Hauts-de-
France, en Normandie et en Grand Est n’a pas été lancée à ce jour.
3
Groupes homogènes d’activité et de mission.
4
Centres d’hébergement et de réinsertion sociale.
8
COUR DES COMPTES
Les recommandations formulées au titre de la gestion 2017
Une recommandation de l’exercice 2016 est actualisée et cinq
nouvelles recommandations sont formulées au titre de la gestion 2017, liées
aux préoccupations particulières issues de l’exécution budgétaire des
programmes 135 et 177.
-
Recommandation n°1 (DGCS, DB, CBCM) : mettre fin au
phénomène de non-engagement préalable de la dépense du
programme 177 ;
-
Recommandation n°2 (DHUP, CBCM) : sur l’action 1 du programme
135 (aides à la pierre), procéder à l’annulation des autorisations
d’engagement pour lesquelles l’absence ou la faiblesse des
mouvements n’est pas justifiée ;
-
Recommandation n°3 (DGCS, DHUP, SGG) : recueillir chaque année
auprès de l’ensemble des responsables de BOP les informations
financières et opérationnelles constitutives des sous-jacents de la
dépense d’hébergement d’urgence et de nuitées hôtelières, en
distinguant les éléments relatifs au parc existant (stock) et ceux relatifs
aux opérations nouvelles (flux, notamment dans le cadre des
dispositifs hivernaux et des situations exceptionnelles) ;
-
Recommandation n°4 (DGCS, DGEF) : mesurer l’effet report du
programme 303 vers le programme 177 et assurer les compensations
financières inter-programmes ;
-
Recommandation n°5 (DHUP, DLF, DB) : évaluer régulièrement les
dépenses fiscales attachées à la mission et supprimer toutes celles dont
l’efficacité
et
l’efficience
apparaissent
insuffisantes
ou
non
démontrées ;
-
Recommandation n°6 (DHUP) : définir un indicateur de performance
des aides personnelles au logement illustrant leur effet solvabilisateur,
par une comparaison du taux d’effort médian des ménages locataires
et propriétaires-accédants avant et après octroi des aides.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
9
Sommaire
Introduction
...................................................................................
10
1
LA MAITRISE DES DEPENSES
............................................
11
1.1
La programmation des crédits initiaux
.................................
13
1.2
La gestion des crédits
...........................................................
20
1.3
L’évolution de la dépense
....................................................
28
1.4
La soutenabilité budgétaire
..................................................
36
2
LES GRANDES COMPOSANTES DE LA DEPENSE
.........
43
2.1
Les emplois et les dépenses de personnel
.............................
43
2.2
Les dépenses de fonctionnement de l’État
...........................
46
2.3
Les dépenses d’intervention
.................................................
49
2.4
Le financement des opérateurs
.............................................
53
2.5
Les programmes d’investissement d’avenir (PIA)
...............
61
2.6
Les dépenses fiscales
............................................................
61
3
LA QUALITE DE LA GESTION
............................................
70
3.1
La conformité aux principes et règles du droit budgétaire ... 70
3.2
La démarche de performance
...............................................
80
4
LES RECOMMANDATIONS DE LA COUR
........................
87
4.1
Le suivi des recommandations formulées au titre de 2016... 87
4.2
Récapitulatif des recommandations formulées au titre de la
gestion 2017
.........................................................................
88
10
COUR DES COMPTES
Introduction
La mission
Egalité des territoires et logement
comprend quatre
programmes :
•
le programme 177 - Hébergement, parcours vers le logement et insertion
des personnes vulnérables, qui porte en particulier les dépenses
d’hébergement d’urgence et de veille sociale;
•
le programme 109 - Aide à l’accès au logement, qui contribue au
financement des aides au logement à travers la dotation d’équilibre au
fonds national d’aide au logement (FNAL) ;
•
le programme 135 - Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat,
qui porte notamment les aides à la pierre ;
•
le programme 337- Conduite et pilotage des politiques de logement et de
l’habitat durable
5
, qui porte les dépenses de personnel du ministère
chargé du logement.
En dehors des crédits du programme 337, qui relèvent du titre 2, les
dépenses de la mission correspondent quasi exclusivement à des dépenses
d’intervention.
La caractéristique principale de la mission est l’importance de ses
ressources et dépenses « extrabudgétaires ». En effet, outre les crédits
budgétaires ouverts en LFI 2017 (18,39 Md€ en AE et 18,34 Md€ en CP),
de nombreuses dépenses fiscales sont rattachées à la mission, pour un coût
estimé de 11,89 Md€. Enfin, la mission bénéficie, notamment pour le
programme 135, d’un montant de fonds de concours non négligeable (366
M€ de CP « frais » au titre de 2017, 489 M€ de CP en tenant compte des
crédits reportés de 2016).
5
Dont l’intitulé a été modifié en LFI 2017, puisqu’il s’intitulait précédemment
«
Conduite et pilotage des politiques du logement et de l’égalité des territoires ».
Le
périmètre budgétaire concerné n’a pas connu de modification.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
11
1
LA MAITRISE DES DEPENSES
La mission ETL dans son ensemble témoigne d’une sous-
budgétisation initiale et présente un risque de soutenabilité de la dépense.
En effet, les ouvertures de crédits réalisées en cours de gestion au
bénéfice du programmes 177 (+ 276,66 M€ en AE et + 274,62 M€ en CP)
et, dans une moindre mesure, du programme 109 (+ 45,57 M€ en AE=CP),
ne sont que pour partie compensées par les annulations du programme 135
(184,88 M€ en AE et 130 M€ en CP). Le rapport de la Cour sur l’état et les
perspectives des finances publiques de juin 2017 chiffrait la sous-
budgétisation initiale de la mission entre 100 M€ et 300 M€, chiffre qui a
été confirmé par la gestion 2017, puisque les ouvertures totales en cours
d’exercice se sont élevées à 322,23 M€ en AE et 320,19 M€ en CP. En
tenant compte des annulations de crédits sur le programme 135, dont une
partie était prévisible puisque récurrente sur l’action 1 aide à la pierre, les
ouvertures « nettes » de crédits se sont élevées à 137,35 M€ en AE et
189,69 M€ en CP, un chiffre obtenu notamment grâce à l’adoption en cours
de gestion de mesures d’économies structurelles qui n’étaient pas
envisagées au stade de la budgétisation initiale, notamment la réduction de
cinq euros du montant des APL à compter du mois d’octobre (78 M€
d’économies sur trois mois), et, accessoirement, la suppression du
dispositif de l’aide aux maires bâtisseurs (pour 53,4 M€ d’AE et 6,22 M€
de CP).
La sous-budgétisation initiale de la mission a donc été confirmée :
en gestion (programmes 109, 135 et 177, et en neutralisant le programme
337
6
), l’exécution 2017 de la mission ETL se situe au-delà des crédits
budgétés en LFI, comme en 2016. Les crédits consommés sont en effet
supérieurs de 322,23 M€ en AE et 320,19 M€ en CP, soit 1,75 % des
montants ouverts en LFI 2017 en AE et CP (contre un dépassement de
2,11 % en AE et 1,32 % en CP en 2016). Ce résultat global à l’échelle de
la mission ne reflète cependant pas les importantes disparités d’exécution
des trois programmes.
6
L’analyse de l’exécution 2017 doit être réalisée en neutralisant les crédits du
programme 337, dans la mesure où ces crédits sont transférés en gestion vers un autre
programme. Voir infra
2.1 Les emplois et les dépenses de personnel.
12
COUR DES COMPTES
Tableau n° 1 : Exécution 2017 en AE sur la mission ETL
Autorisations d'engagement
(en milliers d'€)
P.177
P.109
P.135
P.337
Mission
Mission hors
P.337
LFI
1 741 679, 47
15 469 447 ,50
398 762,77
780 741,06
18 390 630,80
17 609 889,74
LFR
89 625,77
45 571,66
0
0
135 197,43
135 197,43
Total des mouvements crédits
187 039,38
0
- 169 951,83
- 780 741 ,06
-933 605,34
17 087,55
dont:
reports
0,12
0
14 921,97
0
138 944,85
138 944,85
dont crédits budgétaires
0
711,21
711,21
711,21
dont fonds de concours
0
14 210,75
7
14 210,75
14 210,75
virements
0
0
transferts
0
5,75
- 780 741,06
-780 735,31
5,75
décrets d'avance
187 039, 26
0
0
187 039,26
187 039,26
répartition dép. accidentelles
0
annulations
0
- 184 873,80
-184 873,80
- 184 873,80
Fonds de concours et attributions
de produits
360,59
366 363,01
8
366 723,60
366 723,60
Total des crédits disponibles
2 142 727,97
15 515 019,16
595 173,95
0
18 252 921,08
18 252 921,08
Crédits consommés
2 071 025,46
15 514 966,16
9
567 413,70
10
0
18 153 405,32
18 153 405,32
Source : Cour des comptes, retraitement avec les données DHUP-DGCS-CHORUS.
7
Ce montant ne tient pas compte des « AE techniques » bloquées en gestion en 2016,
non reportées en 2017 et qui feront l’objet d’une annulation en loi de règlement 2016.
8
Ce montant ne tient pas compte des AE qui ont été bloquées en gestion et qui seront
annulées en loi de règlement 2017 (voir partie relative au FNAP).
9
Reste à payer de 6 500 euros
au titre de crédits engagés sur la réserve parlementaire
au bénéfice d’une association.
10
Les données Chorus indiquent un niveau de consommation d’AE de 541,14 M€. Il
s’agit d’un montant de consommation brute qui ne tient pas compte des retraits
d’engagement effectués en 2017 (50,3 M€) dont 24,03 M€ ont été recyclés
puisqu’intervenant sur un exercice non-antérieur. Le chiffre de consommation de
567,41 M€ a été validé par le CBCM.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
13
Tableau n° 2 : Exécution 2017 en CP sur la mission ETL
Crédits de paiement
(en milliers d'€)
P.177
P.109
P.135
P.337
Mission
Mission hors
P.337
LFI
1 741 679,47
15 469 447,50
353 162,77
780 741,06
18 345 031,5
17 564 289,74
LFR
89 625,77
45 571,66
0
0
135 197,43
135 197,43
Total des mouvements crédits
185 000,04
0
1 011,51
- 780 741, 06
594 729,51
186 011,55
dont:
reports
0,04
0
131 498,84
0
255 521,72
255 521,72
dont crédits budgétaires
0
6 235,21
6 235,21
6 235,21
dont fonds de concours
0
125 263,63
125 263,63
125 263,63
virements
0
0
transferts
0
5,75
- 780 741,06
-780 735,31
5,75
décrets d'avance
185 000,00
0
0
185 000,00
185 000,00
répartition dép. accidentelles
0
0
annulations
0
-130 493,08
- 130 493,08
- 130 493,08
Fonds de concours et attributions
de produits
360,59
366 363,01
366 723,60
366 723,60
Total des crédits disponibles
2 059 261,68
15 515 019,16
720 53,54
0
18 294 812,38
18 294 812,38
Crédits consommés
1 963 039,65
15 514 959,66
611 331,53
11
0
18 089 330,84
18 089 330,84
Source : Cour des comptes, retraitement avec les données DHUP-DGCS-CHORUS.
1.1
La programmation des crédits initiaux
1.1.1
Le programme 177 : un effort de rebasage insuffisant,
des défauts persistants dans les méthodes de prévision
de la dépense
Concernant le programme 177, comme les années précédentes, la
dotation initiale en Loi de Finances (1,74 Md€ en AE=CP) est sous-
budgétée, n’atteignant pas l’exécution de l’exercice précédent (1,75 Md€
en AE=CP), alors que le caractère dynamique de la dépense est connu.
L’effort de rebasage budgétaire par rapport à la LFI 2016 (+ 228,7 M€ en
AE=CP, soit + 15 %) est réel mais insuffisant pour assurer le financement
des dépenses de veille sociale et d’hébergement d’urgence qui connaissent
une progression récurrente et difficilement maîtrisable.
11
Ce montant contient
de facto
un « double compte », puisqu’il comptabilise deux fois
la participation de l’Etat au financement des aides à la pierre (84 M€), une fois au titre
du versement de la participation de l’Etat au budget du FNAP, et une fois au titre du
montant de fond de concours versé par le FNAP au programme 135 pour exécution.
14
COUR DES COMPTES
Graphique n° 1 : Programmation et exécution du programme 177, de
2014 à 2017 en M€
Source : Chorus, retraitement Cour des comptes.
Plusieurs facteurs explicatifs doivent être avancés, notamment la
difficulté d’établir un tendanciel fiable, faute d’identification précise des
sous-jacents de la dépense. En effet, ce tendanciel est établi en milieu
d’exercice N-1, sur la base de l’exécution connue de l’exercice N-2, soit de
l’exercice 2015 (1,59 Md€ en AE=CP), prenant mal en compte l’évolution
des dépenses intervenue entre temps, pour lesquelles les inducteurs ne sont
pas connus : d’une part, car ils sont liés à des phénomènes conjoncturels
peu maîtrisables (crise migratoire, hausse de la précarité), d’autre part, car
aucun système d’information autre que déclaratif ne permet actuellement
de les appréhender
12
. Faute de fiabilisation et d’objectivation des données,
le tendanciel porté par le responsable de programme (1,89 Md€ pour 2017)
n’a pas été retenu : l’arbitrage a conduit à retenir un tendanciel établi à
1,67 Md€. Il intègre le financement en année pleine des mesures
intervenues dans le courant de l’exercice 2016
13
. S’y ajoutent des dépenses
« prévisibles » plus facilement chiffrables: mesures nouvelles prévues pour
2017 (+ 31,38 M€ liées à la création de 3 000 places « migrants » et à la
12
L’enquête capacitaire AHI, réalisée deux fois par an, permet d’avoir des informations
mais elle s’appuie sur les déclarations des structures, sans intervention des directions
régionales.
13
Création et pérennisation de 2 300 places hivernales supplémentaires ; participation
aux programmes européens de relocalisation et de réinstallation devant se traduire par
la prise en charge d’ici à fin 2017 de près de 30 000 personnes relocalisées en
provenance de Grèce et d’Italie dont 10 000 personnes d’origine syrienne en
provenance du Liban, de Jordanie et de Turquie.
0
500
1000
1500
2000
2500
LFI AE
Consommation AE
LFI CP
Consommation CP
2014
2015
2016
2017
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
15
mesure « pensions familles
14
»), ainsi que les mesures de périmètre
(rebudgétisation en 2017 du dispositif ALT1
15
pour un coût estimé en PLF
2017 à plus de 39,5 M€), soit un montant total de 1,739 Md€ au titre du
PLF 2017, auquel se sont ajoutés 2,2 M€ d’abondement au titre de la
réserve parlementaire.
Les enjeux de sous-budgétisation du programme 177 se concentrent,
en 2017 comme en 2016, sur certains BOP, notamment celui de la région
Ile-de-France porté par la DRIHL
16
. Pour rappel, en 2017, 99 % de la
consommation de crédits sont réalisés par les services déconcentrés.
La moyenne de la sous-budgétisation du programme 177 oscille
entre 3 % et 5 % pour les BOP régionaux selon les informations de la
DGCS. Hors Ile-de-France, les écarts oscillent entre 9 % de « sous-
budgétisation » pour la région Grand Est et une budgétisation à hauteur de
besoins en région Provence-Alpes-Côte d’Azur, alors qu’il s’agit dans les
deux cas de régions soumises à de fortes tensions en matière
d’hébergement d’urgence.
En 2017, comme les années précédentes, le BOP de la DRIHL
s’avère sous-doté proportionnellement aux autres BOP régionaux,
notamment au regard de l’exécution N-1. A l’image du programme 177, il
a bénéficié d’un rebasage en LFI 2017 : les crédits répartis initialement
s’établissent à 609,93 M€ en AE=CP
17
, contre 487 M€ en 2016, soit une
augmentation de 24,8 %. Ce rebasage reste cependant inférieur à
l’exécution 2016 (735 M€ en AE=CP) et au réalisé de 2017 (896,07 M€ en
AE=CP
18
). Ce rebasage régional ne représente que 86,6 % des besoins de
financement du BOP et participe de la sous-budgétisation chronique du
programme 177. Bien que rebasés dans une large proportion, les crédits
consommés du programme 177 augmentent plus vite que leur
budgétisation annuelle.
14
Suite à la Conférence nationale du Handicap du 19 mai 2016, des moyens
supplémentaires ont été programmés en 2017 pour l’ouverture de places en pensions de
famille pour des publics en situation d’exclusion et présentant un handicap psychique.
15
Allocation de logement temporaire.
16
Direction régionale et interdépartementale de l’hébergement et du logement d’Ile-de-
France.
17
577,423 M€ dans le cadre du DRICE initial, auxquels doivent être ajoutés les
32,5 M€ ouverts au titre de la LFR 2016 et qui ont été reportés par arrêté du 29 mars
2017.
18
Montant auquel il faut ajouter les 22,37 M€ du BOP de la DRJSCS pour la grande
couronne, afin d’avoir une idée de la consommation totale de la région Ile-de-France
(918,45 M€, soit quasiment la moitié du programme 177). Pour la DRIHL, le réalisé
2017 s’élève à 875,7 M€ (896,07 M€ - 32,5 M€ correspondant aux reports 2016 sur
2017, auxquels s’ajoutent 12,2 M€ reportés en 2018).
16
COUR DES COMPTES
1.1.2
La détermination de la programmation 2017 pour le
programme 109 : une-budgétisation adaptée en gestion
La détermination de la programmation 2017 du programme 109 a
été comme les années précédentes dépendante des prévisions d’évolution
des aides dont la part budgétaire se loge dans l’action 1 du programme. Les
crédits budgétaires finançant les aides au logement représentent en effet
15,46 Md€ (AE=CP) soit 99,88 % des crédits de LFI en 2017. Les actions
2
19
et 3
20
du programme ont été dotées de crédits à hauteur de 8,1 M€ et
9,3 M€
21
afin d’apporter un financement aux associations oeuvrant dans le
domaine du logement, principalement l’ANIL et la garantie des risques
locatifs (GRL) apportée aux locataires dont le taux d’effort à la location est
supérieur aux critères habituellement retenus par les bailleurs du parc privé.
Ces montants s’inscrivent en stabilité pour l’action 2 et en hausse pour
l’action 3 de 1,3 M€. A partir du 1er janvier 2016, aucun contrat GRL ne
peut plus être souscrit mais une période transitoire est aménagée et autorise
un dernier renouvellement en 2016. Les locataires les plus fragiles sont
désormais couverts par les structures d’intermédiation locative à travers le
dispositif Visale entièrement financé par Action logement. La couverture
des salariés du secteur assujetti à la participation des entreprises à l’effort
de construction (PEEC) en contrat précaire, aux jeunes salariés et aux
ménages accompagnés dans le cadre de l’intermédiation locative s’est
étendue aux jeunes de moins de trente ans y compris certains étudiants
22
ainsi qu’aux salariés de plus de trente ans entrant dans un emploi sous
réserve de participation financière des entreprises hors secteur assujettis à
la PEEC (établissement public, secteur agricole).
Par le biais de l’action 1, le programme 109 fait l’objet d’une
programmation qui comprend, depuis le 1er janvier 2016, l’intégralité du
financement des prestations d’aides au logement (APL, ALF et ALS).
L’action 1 du programme 109 se compose de la dotation budgétaire
d’équilibre versée par l’Etat au FNAL, lequel rembourse aux organismes
de sécurité sociale le montant des allocations logement toujours versées par
la CAF mais désormais « rebudgétisées ».
En 2017, la programmation initiale du programme 109 prévoit 15,47
Md€ en AE=CP soit une augmentation par rapport à la programmation
initiale de 2016 (15, 44 Md€ en AE=CP) de 0,20 %. Les prévisions ayant
servi à la détermination de la dotation du programme 109 dans le PLF 2017
ont été réalisées par la CNAF
23
, transmises à la DHUP à l’été 2016 et
s’établissaient à 15,42 Md€. Toutefois ces prévisions font l’objet d’un
retraitement complet par la DHUP à partir d’une modélisation
pluriannuelle propre à la direction.
19
Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté.
20
Sécurisation des risques locatifs.
21
Exécution 2017 à hauteur de 7,45 M€ pour l’action 2 et 5,7 M€ pour l’action 3.
22
Hors étudiants non boursiers rattachés au foyer fiscal de leurs parents.
23
N
ote n°2016-157/DSPA transmise à la DHUP en octobre 2016.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
17
Cette budgétisation initiale s’appuyait sur une prévision de
revalorisation des paramètres entrant dans le calcul des aides personnelles
au logement. Conformément aux données publiées par l’INSEE en juillet
2017, cette revalorisation a été de 0,75 %, appliquée au 1
er
octobre 2017.
Elle avait été correctement anticipée et budgétée.
Enfin, la budgétisation initiale du programme a tenu compte de
plusieurs mesures précédemment introduites afin de réguler la dépense
d’aide au logement, notamment celles agissant sur le barème des aides au
logement mises en place dans le cadre de la loi de finances pour 2016 et
par une mesure réglementaire datant de 2014 :
-
la prise en compte du patrimoine dans les ressources des allocataires :
28 M€ d’économie contre 133 M€ attendus au PLF 2016 compte tenu
de la difficulté à recueillir les informations sur le patrimoine des
allocataires en stock. La mesure ne s’applique pour l’heure qu’aux
flux entrants d’allocataires ;
-
la dégressivité de l’aide pour les niveaux de loyers excessifs
24
;
-
la troncature à l’euro inférieur des prestations
25
.
-
l’application du décret n°2014-1739 du 29 décembre 2014 relatif au
calcul des aides personnelles au logement. Ce dernier a modifié la
méthode de revalorisation du paramètre « R0 » du barème unifié
applicable aux ménages locataires (hors foyers). Ce paramètre
fondamental établit un seuil au-delà duquel l’aide versée au ménage
devient dégressive en fonction de ses revenus. Le décret libère le
paramètre de son indexation au 1
er
janvier du montant du RSA socle
en l’indexant directement sur l’inflation hors tabac constatée l’avant-
dernière année précédant la revalorisation (par cohérence avec l’année
de référence des ressources prises en compte). Le rendement de la
mesure s’établit en cumulé depuis 2015 à 488 M€
26
et à un différentiel
de 210 M€ entre 2016 et 2017.
Néanmoins, les hypothèses sous-jacentes au PLF 2017 intégraient
la possibilité de mettre en place une autre mesure d’économie par voie
réglementaire qui visait à réduire un éventuel dérapage budgétaire et
mettait en lumière la sous-budgétisation initiale du programme 109. Cette
mesure réglementaire a pris la forme de la mesure de réduction des aides
au logement à hauteur de « cinq € » à compter des droits des allocataires
d’octobre 2017. Le gouvernement a opté pour une ouverture de crédits
budgétaires en LFR 2017 pour stabiliser le montant de la dette du FNAL et
24
- 107 M€ contre – 123 M€ en PLF. L’écart s’explique d’une part, par la modification
des modalités de mise en oeuvre de la mesure dans le cadre des débats parlementaires
sur le PLF 2016 (fixation par le parlement d’un seuil « d’excessivité du loyer » au-delà
du projet initial) et d’autre part, par l’exclusion des ménages bénéficiaires de l’AAH ou
de l’AEEH par amendement parlementaire sur la LFR 2016.
25
- 40 M€ en conformité avec la prévision du PLF.
26
Barèmes et méthodes d’évaluation au 31 décembre 2014, mesures LFI 2016 et 2018
non prises en compte.
18
COUR DES COMPTES
pour ne pas faire porter un poids plus important aux allocataires sur les
derniers mois de l’année.
Enfin, la programmation budgétaire initiale envisageait une
augmentation des recettes du FNAL, hors dotation d’équilibre versée par
le programme 109, projection qui a été confirmée en gestion.
Le PAP 2017 prévoyait tout d’abord la croissance des cotisations
des employeurs, évaluées à 2,71 Md€ nets des frais de cotisations. Les
prévisions transmises par l’ACOSS lors du conseil de gestion du FNAL
d’octobre 2017 confirment cette augmentation du fait du dynamisme
retrouvé de la masse salariale. Les dernières prévisions s’établissent
comme suit : 2, 68 Md€ sur le champ ACOSS
27
et 30 M€ sur le champ de
la CCMSA
28
. La taxe sur les plus-values immobilières à hauteur de 43 M€
a été affectée.
Une recette nouvelle était par ailleurs affectée au FNAL en 2017 :
une fraction du produit de la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les
locaux commerciaux et les surfaces de stationnement annexées à ces
catégories de locaux (TSB) a été nouvellement affectée au programme 109
pour 2017 en application de l’article 36 de la loi n° 2016-1917 du 29
décembre 2016 de finances pour 2017. Le PLF prévoyait l’affectation d’un
montant plafonné à 146,1 M€, finalement la région Île de France a
bénéficié de l’affectation prioritaire d’un montant de 30 M€, le plafond de
la fraction affectée au FNAL a en conséquence été réduit à 116,1 M€. Les
crédits ouverts sur le programme 109 ont alors été augmentés de 30 M€
pour compenser la perte pour le FNAL. Aucune ressource supplémentaire
n’a été affectée au FNAL en 2017, et la contribution exceptionnelle
d’Action logement via la PEEC, de 100 M€ en 2016, n’a pas été
renouvelée.
1.1.3
Pour
le
programme
135 :
une
programmation
équivalente en AE=CP pour l’action 1, suite à
l’instauration du FNAP
Selon la DHUP, il n’existe pas de « tendanciel » global réalisé pour
le programme 135 : la programmation des crédits s’effectue principalement
sur la base de la consommation connue de l’exercice précédent, à laquelle
sont imputées les dépenses nouvelles et les économies envisagées.
27
Agence centrale des organismes de Sécurité sociale.
28
Caisse centrale de mutualité sociale agricole.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
19
Les crédits ouverts en LFI 2017 diffèrent dans le montant inscrit en
en AE (398,76 M€) et en CP (353,16 M€). A la différence des exercices
antérieurs
29
, la différence de budgétisation en AE/CP du programme ne
provient pas de l’action 1 « Construction locative et amélioration du parc »,
mais de l’action 7 « Urbanisme et Aménagement ». L’action 1 du
programme 135, qui porte les aides à la pierre, est budgétée en LFI d’un
montant équivalent en AE et en CP (204,8 M€) : 180,18 M€ pour la
participation de l’Etat au Fonds national des Aides à la Pierre (FNAP), qui
a fonctionné pour la première fois en 2017 en année pleine après sa création
à l’été 2016, le solde étant constitué de divers financements plus
marginaux
30
. En 2017, les aides à la pierre de l’Etat et des bailleurs sociaux
sont centralisées au sein du FNAP, lequel les réalloue au programme 135
par voie de fonds de concours, pour exécution par les services déconcentrés
du ministère chargé du logement
31
. La Loi de Finances initiale prévoyait
ainsi un rattachement approximatif de 466 M€ en AE=CP au titre de
l’action 1 « Construction locative et amélioration du parc », correspondant
au budget 2017 voté par le FNAP en décembre 2016 (462,19 M€ en
AE=CP). Le décalage entre les AE et CP du programme 135 provient en
2017 de l’action 7 « Urbanisme et Aménagement » et de l’absence de
budgétisation en crédits de paiement du dispositif « aide aux maires
bâtisseurs ». En effet, 64,4 M€ étaient ouverts en AE, mais uniquement
22,45 M€ en CP, correspondant en réalité aux crédits dus au titre de l’année
2016 (restes-à-payer, pour 17 M€ environ) et à la réserve de précaution
« standard » de 8 % appliquée au programme.
De manière pluriannuelle, les crédits inscrits en LFI 2017 sont
nettement inférieurs à ceux inscrits en LFI 2016 (646,16 M€ en AE et
436,16 M€ en CP). Cependant, les deux exercices ne recouvrent pas le
même périmètre, puisqu’en 2016, le programme 135 a continué à porter
directement les crédits d’aides à la pierre jusqu’à l’été. Les comparaisons
entre les montants exécutés de crédits d’aides à la pierre, proposées ci-
29
Jusqu’en 2016, la programmation était différente en autorisations d’engagement et
en crédits de paiement sur cette action, le programme 135 portant directement tout ou
partie des crédits d’aide à la pierre : or, les opérations de construction de logements
sociaux s’étalent sur des cycles de huit années entre la consommation des AE et les
versements annuels des subventions en CP lors de la livraison des tranches de
logements. Ainsi les CP finançaient principalement les restes à payer des opérations
engagées les années précédentes. L’avenant n° 1 à la convention du 28 septembre 2016
relative au financement par le FNAP des actions prévues à l’article L 435-1 du CCH
fixe ainsi des clés de décaissement prévisionnelles sur 8 ans, avec un versement nul de
CP l’année d’ouverture de l’opération (N) et un décaissement variable les 7 années
suivantes (5 % en N+1 ; 10 % en N+2 ; 15 % en N+3 ; 15 % en N+4 ; 20 % en N+5 ;
20 % en N+6 et 15 % en N+7).
30
Financement du GIP SNE pour environ 2,81 M€ ; financement du système
d’enregistrement de la demande en lui-même pour environ 1 M€ ; financement de
l’action « gens du voyage » pour environ 4 M€; réserve de précaution fixée à 16 M€.
31
Les DREAL sont les RBOP délégués du programme 135. Elles répartissent les crédits
d’aides à la pierre entre les territoires de gestion, qu’il s’agisse des DDT(M) ou des
EPCI et départements ayant opté pour la délégation des aides à la pierre.
20
COUR DES COMPTES
après, présentent davantage de pertinence qu’une comparaison de leur
budgétisation initiale.
1.2
La gestion des crédits
1.2.1
Le programme 177 : une tension budgétaire importante,
dont l’ampleur reste à objectiver
La DGCS comme les services déconcentrés sont, en théorie, soumis
à des injonctions contradictoires, inhérentes au pilotage de la politique
d’hébergement : le respect concomitant des plafonds budgétaires et du
principe d’accueil inconditionnel des personnes en situation de détresse
32
,
dans un contexte de crise migratoire qui renforce la pression de la
demande (migrants sans titre, personnes dites « à droits incomplets
33
»,
déboutés du droit d’asile, qui relèvent du programme 177). Un besoin
supplémentaire de financement a été identifié par les services prescripteurs
dès avril 2017 et confirmé fin août 2017
34
. L’insuffisance de la dotation
initiale en LFI, la dynamique de la dépense comme le lancement de
mesures nouvelles en 2017, sont à l’origine :
-
d’une ouverture totale de crédits par décrets d’avance de 187,04 M€
en AE et 185 M€ en CP sur l’exercice, soit :
•
122,04 M€ en AE et 120 M€ en CP
35
par le décret d’avance n° 2017-
1182 du 20 juillet 2017. Cette ouverture a été justifiée par les risques
de rupture de trésorerie que pourraient supporter les structures d’accueil
et d’hébergement au premier chef duquel le SAMU social ;
•
65 M€ en AE=CP au titre du décret d’avance n°2017-1639 du 30
novembre 2017, ouverture justifiée par la tension budgétaire persistant
sur le programme ;
32
Article L345-2-2- du code de l’action sociale et des familles : « Toute personne sans
abri en situation de détresse médicale, psychique et sociale, a accès à tout moment à un
dispositif d’hébergement d’urgence. »
33
Personne établie sans titre sur le territoire, mais difficilement expulsable, notamment
en cas de présences d’enfants scolarisés, au titre de l’application de la convention
internationale des droits de l’enfant.
34
Le premier compte-rendu de gestion du 30 avril 2017 fait état d’une insuffisance
budgétaire de 284,4 M€ dont une grande majorité destinée au financement de
l’hébergement d’urgence (242,2 M€) et qui ne tient pas compte des besoins des services
déconcentrés non remontés à cette date. Les insuffisances prévisionnelles sont
confirmées lors du second compte-rendu de gestion du 31 août 2017 et s’axent
principalement sur l’hébergement d’urgence (+ 271,84 M€ en AE=CP) et notamment
en Ile-de-France (+ 217,1 M€). Le besoin a été ramené après levée de la réserve de
précaution et abattement technique à une fourchette entre 90 M€ et 100 M€ orientés
vers le BOP de la DRIHL.
35
Rectification technique. Le décret de report d’AE et de CP pour 2017 a, par erreur,
minoré le montant des AE de 2 M€.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
21
-
du dégel partiel, pour 69 M€
36
en AE=CP, de la réserve de précaution
le 3 août 2017, ayant permis le financement des mesures nouvelles
pour 2017. Pour rappel, le programme bénéficie d’un taux dérogatoire
de réserve, fixé à 4,51 % des crédits inscrits en LFI, soit un montant
de réserve initiale de 78,51 M€ en AE=CP. Le dégel du solde de la
réserve de précaution est intervenu le 2 novembre 2017.
-
d’une ouverture de 89,63 M€ de crédits en AE=CP lors de la loi de
finances rectificatives de décembre 2017, destinés à financer les
besoins du BOP DRIHL et, plus largement de l’hébergement
d’urgence.
Cependant, l’ampleur de la tension budgétaire des services
prescripteurs, et notamment son évolution par rapport à 2016, est difficile
à objectiver
37
.
-
Tout d’abord, seul un redéploiement interne a financé le manque de
crédits disponibles sur la ligne « hébergement d’urgence
38
» . Ce
redéploiement est venu abonder le BOP de la DRHIL, le 3 décembre
2017, sur la ligne budgétaire « hébergement d’urgence ». Ce
redéploiement concerne, comme en 2016, les crédits affectés en
programmation sur les dispositifs ALT2, qui ont été redéployés sur les
lignes « Hébergement d’urgence » et « Veille sociale » de la DRIHL.
Le paiement des dépenses d’ALT 2 (17,7 M€ selon les dernières
estimations de la CNAF) a été réalisé en toute fin d’exercice, suite à
l’ouverture de crédits en LFR au profit de l’ACOSS pour le compte de
la CNAF
39
. Les possibilités de redéploiements internes se sont avérées
plus faibles qu’en 2016, en raison de la « re-budgétisation » des crédits
destinés à l’ALT 1
40
(40 M€ en AE=CP en LFI): ces crédits,
auparavant versés en fin d’année à la CAF, permettaient d’être
redéployés en cours de gestion pour abonder les BOP déficitaires. En
2017, ils n’ont été délégués que fin septembre
41
, rendant plus difficile
36
Sur ce montant, 25 M€ ont été consacrés au financement de la pérennisation des
places d’hébergement hivernale, et le solde (44 M€) au comblement de la sous-
budgétisation initiale en LFI. Les crédits dégelés ont été délégués aux responsables de
BOP régionaux le 17 août 2017.
37
Deux avances et un préfinancement avaient alors été réalisés en gestion.
38
Les deux autres redéploiements sont plus minimes : 19,4 M€ en mai 2017 de
redéploiement de la ligne Hébergement d’urgence vers la ligne CHRS afin d’être
conforme au montant des dotations régionales limitatives fixées par arrêté du 7 mai
2017 ; redéploiement de 1,8 M€ de la ligne ALT 1 vers la ligne « maison-relais » dans
le cadre du plan de relance des maisons relais/résidence d’accueil.
39
Caisse nationale des allocations familiales.
40
Allocation versée aux organismes logeant à titre temporaire des personnes
défavorisées, financée jusqu’en 2016 conjointement par l’Etat et par la branche famille
de la Sécurité Sociale. L’arrêté ministériel de versement à l’ACOSS, établi le 29
décembre 2017, pour un montant de 2,5 M€, concernait le paiement des dettes
résiduelles constituées les années antérieures à la gestion 2017.
41
Ces crédits d’ALT 1 composent pour partie les 90,93 M€ de crédits non répartis en
janvier 2017 (DRICE), le solde étant constitué d’un « matelas » de précaution interne.
22
COUR DES COMPTES
leur consommation au titre « d’avance » sur les crédits hébergement
d’urgence.
-
Par ailleurs, les crédits « frais » ouverts par le décret d’avance du 20
juillet 2017 ont été immédiatement gelés, et ce jusqu’au 1
er
novembre
2017
42
. Leur ouverture dès juillet 2017 peut à ce titre sembler
prématurée, dès lors qu’elle avait été justifiée par la direction du
budget par le risque de rupture de trésorerie au sein des BOP,
susceptible d’intervenir plus tard (entre octobre et novembre) en
l’absence
de
dotations
complémentaires
43
.
Seuls
les
crédits
« dégelés », issus de la réserve de précaution, ont été effectivement
mobilisés jusqu’en novembre 2017. Le « dégel » des crédits « frais »
est intervenu au début de la période hivernale, alors que les besoins et
la consommation des crédits s’accélèrent
44
. Sur ce point de calendrier,
la direction du budget précise que le surgel des crédits ouverts en
décret d’avance a permis d’assurer un « fléchage pertinent » dans le
cadre d’un suivi interministériel des insuffisances remontées par
chaque région, et de garantir le financement du programme au cas où
aucun autre décret d’avance ne serait intervenu avant la LFR. Ce gel
immédiat peut donc être perçu comme une contrepartie à l’ouverture
des crédits, dans l’attente d’une vision claire des engagements et des
besoins de paiement (enjeu de la méconnaissance des sous-jacents des
dépenses complémentaires, voir ci-après). Il en ressort que la DB a
organisé une mise sous tension des responsables de BOP et des
opérateurs afin de tenter de piloter la dynamique des dépenses du
programme 177, dans une logique de soutenabilité et afin d’éviter les
surconsommations (effet inflationniste de la dépense lorsque les
crédits sont délégués);
-
Enfin, les données Chorus soulignent qu’au 30 juin 2017, seuls 62,9 %
des AE et 49,3 % des CP avaient été consommés
45
. Ces chiffres ne
témoignent pas encore d’un besoin de financement complémentaire
urgent justifiant l’ouverture de 120 M€ en AE=CP dès le mois de
juillet. Selon la DGCS, cette situation s’explique pour partie par le
manque de fiabilité des données Chorus, les services n’engageant pas
forcément la dépense sous forme « d’AE » avant d’avoir les crédits de
42
Le 2 novembre 2017, aux 120 M€ de CP dégelés, se sont ajoutés 10 M€
correspondant au solde de la réserve initiale et 12 M€ mobilisés par la DGCS, soit un
total de 142 M€ délégués aux BOP régionaux.
43
Effectivement, le besoin de trésorerie des responsables de BOP a été avéré dès la fin
octobre :
s
elon les données chiffrées de la DGCS, l’exécution des crédits délégués aux
BOP du programme 177 était de 89,04 % en AE au 31 octobre et 86,27 % en CP. Au
surplus, la consommation mensuelle en AE/CP de crédits sur ce programme s’accélère
traditionnellement en fin d’exercice.
44
Il reste cependant difficile de chiffrer précisément l’impact budgétaire des mesures
relatives à la « campagne hivernale » compte tenu de la suppression de la ligne
budgétaire dédiée, au profit d’une ligne « Mesures exceptionnelles » sur laquelle les
UO imputent des dépenses de nature différente.
45
Ce pourcentage porte sur les crédits ayant été délégués à cette date (1,56 Md€ en
AE = CP), et non sur la totalité des crédits disponibles.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
23
paiement à disposition (voir partie 3 « régularité »). De la même
manière, les risques de « ruptures de trésorerie » des opérateurs de
l’hébergement, souvent évoqués en cours de gestion pour justifier
l’ouverture de dotations complémentaires, manquent d’objectivation.
Une enquête devait être lancée en 2017 par le CBCM, en lien avec les
CBR
46
de quelques régions
47
afin de vérifier sur la base d’un
échantillonnage les besoins réels des services prescripteurs ainsi que
le niveau de trésorerie des opérateurs. Or, cette enquête n’a pas été
réalisée sur l’exercice.
1.2.2
Le programme 109 : le souci de maintenir constant le
niveau de dette de l’Etat vis-à-vis du FNAL
La dotation initiale atteint 15,46 Md€ en LFI 2017 pour une
consommation finale qui s’établit à 15,51 Md€ soit un atterrissage
budgétaire en décalage de 45 M€. Le montant de la réserve initiale (8%
appliqués à la programmation hors dépenses de personnel) à hauteur de
1,24 Md€ en AE=CP a fait l’objet en début de gestion d’une décision de
libération de la mise en réserve au titre des dépenses obligatoires
48
. Un
report de crédits à hauteur de 5 000 € (AE=CP) intervenu par arrêté du 29
mars 2017 a été bloqué et intégré à cette même réserve. Il correspond à
deux dossiers de la réserve parlementaire non affectés.
In fine,
la totalité de
la réserve actualisée des mouvements a été dégelée en cours de gestion.
Aucun rétablissement de crédits n’est intervenu sur ce programme.
En cours de gestion, le programme 109 n’a fait l’objet d’aucune
ouverture de crédits dans le cadre des décrets d’avance. En revanche, une
ouverture de 45,57 M€ en AE=CP a été réalisée par la LFR. La nécessité
de cet abondement avait déjà été soulignée par le compte-rendu de gestion
(CRG) de mai 2017 et confirmée par le CRG de septembre 2017. La LFR
représente 0,29% des crédits ouverts en LFI (15,47 Md€) et 0,29% des CP
consommés fin décembre 2017 (15,51 Md€) compte tenu des prévisions de
recettes 2017 du FNAL
49
et de ses prévisions de dépenses
50
.
Le montant ouvert en LFR est issu d’un arbitrage visant à maintenir
approximativement le niveau de dette de l’Etat vis-à-vis du FNAL en fin
d’exercice 2017 : il s’établissait provisoirement à 252 M€ réactualisé à
261 M€, contre 258 M€ au 31 décembre 2016
51
. En effet, la budgétisation
initiale du programme 109 est calibrée de façon à permettre l’équilibre du
FNAL en ce qui concerne les dépenses relatives aux prestations de
46
Comptable budgétaire régional.
47
Régions des Hauts-de-France, de Normandie et du Grand Est.
48
Compte rendu de gestion (CRG) du ministère du logement et de l’habitat durable du
10 mai 2017.
49
Constituées des cotisations employeurs, de l’attribution de la taxe sur les plus-values
immobilières, et de la subvention d’équilibre versée par l’Etat.
50
Remboursement à l’ACOSS par le FNAL des dépenses d’aide au logement
distribuées en cours de gestion par les CAF.
51
Ce reste-à-charge peut être, selon les années, apuré dans le cadre des relations
financières plus générales entre l’Etat et la Sécurité Sociale.
24
COUR DES COMPTES
l’exercice considéré. A ce titre, la dette à résorber n’est pas prise en compte.
Les éventuels besoins de financement complémentaires, notamment pour
résorber toute ou partie de la dette du FNAL vis-à-vis de l’ACOSS, sont
arbitrés dans le cadre de la réflexion globale sur la dette État/Sécurité
sociale.
Malgré une sous-budgétisation initiale, la LFR n’ouvre donc qu’un
montant relativement faible de crédits frais. Cette situation s’explique par
l’adoption d’une mesure réglementaire de réduction de la dépense
d’allocation logement initialement prévue dans la LFI et que le
gouvernement a décidé de déclencher en cours de gestion 2017.
L’introduction d’une mesure d’économie structurelle appliquée sur le
montant d’aides au logement a été fixée, dans son principe, par la lettre-
plafond rectificative adressée par le Premier ministre au ministre de la
cohésion des territoires en juillet 2017. Le décret n° 2017-1413 du 28
septembre 2017 relatif aux aides personnelles au logement et au seuil de
versement des allocations de logement prévoit ainsi une modification des
paramètres de calcul de ces allocations (APL, ALS et ALF) et une
diminution du seuil de versement. Il met en place une réduction du montant
des aides personnelles au logement pour tous les ménages bénéficiant de
ces aides. Le rendement de l’application de la mesure à compter du mois
d’octobre 2017 est estimé à 78 M€ pour la fin d’année 2017 (rendement
net de l’abaissement du seuil). La mesure étant pérenne, le rendement
annuel est estimé dès 2018 à 392 M€. L’abaissement du seuil de versement
à 10 € permet de ne pas provoquer de perte supérieure à cinq € d’aide au
logement pour les ménages bénéficiant d’un montant compris entre 15 et
20 € avant réforme.
L’introduction de cette mesure d’économie structurelle s’explique par
les risques de dérapages budgétaires du programme 109, identifiés à l’été
2017. Les prévisions de dépense du FNAL en LFI s’élevaient à 18, 32 Md€
pour 2,87 Md€ de ressources propres et 15,46 Md€ de crédits budgétaires.
Or, un dépassement de la prévision de dépenses d’environ 99 M€
52
était
envisagé à l’été 2017, accompagné d’une prévision de moindre recette de
40 M€
53
, soit un dépassement budgétaire anticipé de 139 M€. Par ailleurs,
la situation économique globalement dégradée (pas de retour immédiat à
l’emploi des allocataires touchés par le chômage) et les modalités de calcul
des dépenses (prise en compte des revenus en année n-2, en l’occurrence
l’année 2015), permettaient anticiper au mieux une stagnation des dépenses
d’aides personnelles au logement en 2017, au pire une légère
augmentation. L’économie dégagée par la mesure dite « cinq € » ainsi que
le redressement confirmé de la prévision de recettes ont, dans ces
conditions, permis de limiter le besoin d’ouverture de crédits en LFR à
45 M€.
52
75 M€ pour la direction du budget.
53
64 M€ pour la direction du budget.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
25
Tableau n° 3 : Le financement des aides au logement en 2017
Exécution provisoire 2017
54
En M€
Prévisions sur les prestations
APL
8 430
ALS
5 220
ALF
4 356
Total Prestations
18 006
Prestations financées frais de
gestion compris
18 366
Frais de gestion (2%)
(info : 360)
Dépense supplémentaire
Régularisation AL virtuelle
3
Total de dépenses hors remboursement de la dette
18 369
Recettes
Recettes employeurs
-2 706
Recettes ACOSS
(info : -2676)
Recettes CCMSA
(info : -30)
Taxe sur les bureaux
-116
Surtaxe sur les plus-values
immobilières
-43
Total de recettes
-2 865
Besoins budgétaires exercice 2017
15 504
Dette FNAL
258
Besoins budgétaires totaux 2017
15 762
Dotation budgétaire LFI (dont réserve)
15 456
Réserve et redéploiement disponibles
(info : 1 240)
Blocage en réserve
0
Crédit budgétaires LFI versés
15 456
LFR versée
46
Manque de recette du FNAL
260
Source : DHUP
1.2.3
S’agissant du programme 135 : les conséquences du
décret d’annulation de juillet 2017 sur le financement
des aides à la pierre
Comme en 2016, la gestion annuelle du programme 135 est marquée
par l’importance des annulations de crédits intervenues en cours de gestion,
ainsi que par l’abondement de l’action 1 en fonds de concours, les deux
mouvements étant d’ailleurs intimement liés : l’annulation significative
portée par le décret du 20 juillet 2017, réduisant la participation de l’Etat
au FNAP, a conduit à revoir le montant des fonds de concours versés par
cet opérateur au programme 135.
La dépense du programme 135 est caractérisée par son origine
« extrabudgétaire » : 62 % des crédits disponibles en AE et 50,83 % des
crédits disponibles en CP proviennent de fonds de concours, et en quasi-
54
Au 8 janvier 2018.
26
COUR DES COMPTES
totalité du FNAP
55
. Ces crédits été transférés au programme 135 au fil de
l’exercice. Ils représentent 380,20 M€ en AE et 491,61 M€ en CP et se
composent :
-
des crédits de fonds de concours reportés de 2016 à 2017, par l’arrêté
du 27 février 2017. Les crédits disponibles sont ainsi abondés de
125,26 M€ en CP
56
et de 14,21 M€ en AE
57
, dont 123,71 M€ de CP et
12,92 M€ d’AE au titre des différents fonds du FNAP.
-
Des crédits de fonds de concours « frais », versés au cours de la
gestion 2017 par arrêtés successifs, pour un montant total de 366,
35 M€ en AE=CP. Huit arrêtés portent sur des fonds de concours
marginaux, et attribuent un montant de crédits total de 0,23 M€ en
AE=CP au programme
58
. La quasi-totalité des crédits de fonds de
concours « frais » provient donc du FNAP.
Alors que le FNAP apporte tout au long de l’année les « crédits
frais » qui serviront à financer les aides à la pierre, les crédits budgétaires
connaissent de manière parallèle des gels, sur-gels et annulations
significatifs. En effet, le décret n° 2017-1182 du 20 juillet a conduit à
annuler 184,9 M€ en AE et 130,5 M€ en CP, soit près de 37 % des crédits
ouverts en LFI 2017. Cette annulation porte sur :
-
L’annulation de la totalité de la réserve de précaution du programme,
pour 50,29 M€ en AE et 54,49 M€ en CP. Pour rappel, le programme
135 a fait l’objet d’une mise en réserve « classique » de 8 % de ces
55
Sur le montant de 366,12 M€ de versement du FNAP au programme 135, il convient
cependant de retrancher la participation que l’Etat verse lui-même à l’opérateur, de
84,13 M€ en AE = CP.
56
Dont 109,21 M€ au titre du financement des « restes-à-payer » classiques (fonds 1
du FNAP) et 14,5 M€ au titre du fond 3 « opérations PLAI/MOUS/IML », le solde
provenant de reports de divers fonds de concours marginaux.
57
Cet arrêté porte report d’un montant d’AE de 384,73 M€, retranscrit dans Chorus.
Cependant, sur ce montant, 370 M€ d’AE « techniques » ouvertes en 2017 mais gelées
en gestion n’ont pas vocation à être consommées : elles seront annulées en loi de
règlement 2017, au printemps 2018. Le solde d’AE reportées se compose de 2,06 M€
d’AE non consommées en 2016 et reportées au titre des opérations nouvelles votées en
2016 (fonds 2), de 10,86 M€ d’AE reportées au titre du fonds 3 (PLAI/MOUS/IML) et
de quelques AE de fonds de concours marginaux hors FNAP.
58
Arrêté du 28 février 2017 portant ouverture de fonds de concours de 364 € en
AE = CP ; Arrêté du 5 avril 2017 portant ouverture de fonds de concours de 10 000 €
en AE = CP ; Arrêté du 26 mai 2017 portant ouverture de fonds de concours de
19 930,87 € en AE = CP ; Arrêté du 6 juin 2017 portant ouverture de fonds de concours
de 12 000 € en AE=CP ; Arrêté du 23 août 2017 portant ouverture de fonds de concours
pour 13 410 € ; Arrêté du 27 septembre 2017 portant ouverture de fonds de concours
pour 110 000 € en AE=CP ; Arrêté du 8 novembre 2017 portant ouverture de fonds de
concours pour 15 000 € ; Arrêté du 27 décembre 2017 portant ouverture de fonds de
concours pour 52 320 €. Ces arrêtés portent participations diverses aux études locales
menées dans le domaine de l’urbanisme, participation des partenaires du ministère
chargé du logement à la mise en oeuvre de la politique du logement, participation
d’organismes européens à des études dans le domaine du logement, participation de
l’ANRU aux frais de déplacement des architectes, conseils, paysagistes, etc.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
27
crédits, soit 31,9 M€ en AE et 28,25 M€ en CP. Deux « sur-gels » ont
été ensuite appliqués, le 3 avril 2017 sur les crédits budgétaires
reportés
59
et le 24 avril 2017 au titre de l’aide aux maires bâtisseurs
60
.
Un dégel est intervenu le 3 mai 2017, en AE uniquement, pour
1,63 M€
61
.
-
Le solde d’AE disponibles après redéploiement interne au titre de
« l’aide aux maires bâtisseurs » (53,4 M€), le gouvernement ayant
décidé de ne plus reconduire cette mesure ;
-
La participation de l’Etat au FNAP (réduction de 76 M€ en AE=CP de
« crédits frais »). Pour rappel, le montant de cette contribution était
fixé à 196,19 M€ en LFI 2017, montant auquel a été appliqué une
réserve de précaution à hauteur de 16 M€ en AE=CP
62
. Au final, la
contribution effective de l’Etat au FNAP pour 2017, prévue à hauteur
de 180,19 M€ dans le budget de l’opérateur, s’établit à 84,13 M€ en
AE=CP
63
, soit une baisse de 96,06 M€ en AE=CP.
-
Des crédits issus d’ajustements internes à la DHUP au titre du
quantum réclamé au programme pour sa contribution au décret
d’avance, pour 5,19 M€ en AE et 0,005 M€ en CP.
La conséquence principale du décret d’annulation du 20 juillet 2017
a été un moindre versement de fonds de concours au programme 135: les
versements en CP du FNAP au programme 135, au titre des « restes-à-
payer » sur opérations antérieures, comme les « AE » pour les opérations
nouvelles de 2017
64
, ont été réduits de 96,06 M€ : les crédits d’aides à la
pierre « classiques » (fonds 1 et 2 du FNAP) s’établissent ainsi à
349,42 M€, alors que le budget initial de l’opérateur prévoyait un montant
de 445,48 M€. Le FNAP ayant refusé de voter le projet de budget
rectificatif présenté par la DHUP le 22 septembre 2017, lequel tenait
compte de la baisse de la participation de l’Etat, les 96,06 M€ d’AE
excédentaires ont été bloqués en gestion, et n’ont pas été annulés à ce jour.
59
15 000 € en AE et 6 235 214 € en CP correspondant à des crédits reportés par arrêté
du 29 mars 2016.
60
15 000 € en AE/CP au titre de la réserve parlementaire et 6 220 ;214 € de CP au titre
de l'aide aux maires bâtisseurs.
61
Au titre de la contribution du ministère au "contrat à impact social AILSI - Alternative
à l'incarcération par le logement et le suivi intensif".
62
Le solde des crédits alloués aux « aides à la pierre » de l’action 1 non destinés au
FNAP est constitué de la part « Etat » du financement du GIP SNE pour 2,81 M€ en
AE=CP et au fonctionnement du Système National d’Enregistrement de la Demande de
Logement social au niveau territorial pour 1 M€ en AE=CP.
63
Une part du « surgel » d’avril 2017 ayant été appliqué pour 20,06 M€ en AE = CP, à
la contribution de l’Etat au FNAP.
64
Pour rappel, ces deux montants sont corrélés : le FNAP ne peut solliciter plus d’AE
pour opérations nouvelles qu’il ne transfère de CP au programme 135 pour couvrir les
restes-à-payer des opérations antérieures, qu’elles aient été engagées par lui ou par
l’Etat. Référence : article R. 435-3 du CCH « Le montant annuel de ces nouvelles
opérations et actions ne peut être supérieur au montant total des versements effectués
par le Fonds national des aides à la pierre au profit de l'Etat au cours de l'exercice. »
28
COUR DES COMPTES
En revanche, la DHUP a, de sa propre initiative, adressé une lettre de
notification rectificative, visant à diminuer de 19,8 % le montant des AE et
CP notifiés à chaque responsable de BOP pour 2017. Les objectifs de
développement de l’offre ont été maintenus, faute de délibération
rectificative du FNAP. Ainsi, la création du FNAP n’a pas conduit, pour
l’instant, à une « sécurisation » des montants d’aides à la pierre
programmés, comme cela était initialement envisagé.
L’impact de ces annulations en matière de politique publique et de
construction de logements est difficile à isoler. Un objectif de financement
de 142 428 Logements Locatifs Sociaux (LLS) avait été fixé aux
responsables de BOP en décembre 2016, lors de la notification initiale des
crédits. Au final, 113 041 LLS ont été financés (voir annexe 7), ce qui
correspond
, grosso modo
, à l’objectif initial diminué de 20 %
65
. D’autres
éléments de contexte ont pu cependant influencer ce résultat, notamment
l’attentisme des bailleurs suite aux discussions budgétaires de fin d’année
sur le PLF 2018. Pour rappel, en 2016, 124 226 LLS avaient été financés,
ce qui constituait un niveau historique. L’année 2017 reste donc une année
satisfaisante en matière de financement de LLS.
1.3
L’évolution de la dépense
1.3.1
Programme 177 : une maîtrise difficile de l’envolée des
dépenses
Pour le programme 177, la hausse des dotations initiales ne parvient
pas à « rattraper » la progression encore plus rapide des crédits
consommés, même si le taux de dépassement est moindre en 2017, comme
l’illustre le graphique suivant :
Graphique n° 2 : Un programme budgétaire difficilement contrôlable
65
Si les objectifs avaient été réévalués, ils auraient fixé une cible à 113 942 LLS, pour
tenir compte de la baisse uniforme des crédits de 19,8 %.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
29
Source : Cour des comptes à partir des données retraitées LFI-Chorus
La hausse continue de la dépense globale du programme 177 porte
en réalité sur certains dispositifs de l’action 12, « Hébergement et logement
adapté ». En effet, les deux autres actions du programme connaissent une
stabilité budgétaire marquée :
-
L’action 11, « Prévention de l’exclusion »
,
recouvre différentes
allocations et dépenses d’aides sociales versées
66
. L’exécution 2017
(64,1 M€ en AE et 64,15 M€ en CP), inférieure d’environ 4 M€ aux
crédits ouverts en LFI, est globalement identique à celle de l’exercice
précédent (64,97 M€ en AE=CP). Cette stabilité s’explique, entre
autres, par les modalités de calcul de l’ATL 2, qui depuis 2015
tiennent compte du nombre de places des aires d’accueil ainsi que de
leur taux d’occupation effective (même si le chiffrage précis de cette
mesure qui se veut « d’économie » n’est pas réalisé);
-
L’action 14, « Conduite et animation », qui inclut principalement les
crédits de la réserve parlementaire, les dépenses d’ingénieries et de
systèmes d’information et les subventions aux organismes nationaux
« têtes de réseaux », connait également une exécution stable (9,96 M€
en AE et 10,06 M€ en CP).
-
L’action 12 « Hébergement et Logement adapté »
,
qui représente la
quasi-totalité des dépenses du programme, est la seule à connaitre des
dépassements budgétaires chroniques : les montants d’exécution sont
de 1,68 Md€ en AE=CP en 2016, et de près de 2 Md€ en AE et
1,89 Md€ en CP en 2017. Cette action recouvre elle-même des réalités
très contrastées : l’effort de pilotage budgétaire accru sur les
66
Principalement des allocations sociales pour les personnes âgées ou handicapées
hébergées, ainsi que les aides à destination des gens du voyage, qu’il s’agisse des aides
sociales ou de l’aide dite « ALT 2 », toujours versée par la CAF et remboursé aux
organismes sociaux par l’Etat.
5,13%
8,31%
10,05%
10,79%
11,66%
16,49%
15,74%
11,27%
7,56%
3,81%
10,77%
13,12%
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
18,00%
2014
2015
2016
2017
Taux de progression de la consommation de CP annuelle
Taux de dépassement de l'exécution
annuelle (CP) par rapport à la LFI
Taux d'évolution de la dotation initiale en LFI (CP)
30
COUR DES COMPTES
dispositifs « d’hébergement classique » conduit à un « effet report »
sur les dispositifs dits « d’urgence », plus flexibles et permettant de
mieux absorber le choc de la demande. Les dépenses de ces derniers
sont ainsi en augmentation constante depuis plusieurs exercices.
1.3.1.1
Un pilotage renforcé des structures « CHRS », la poursuite des
réformes relatives à la « veille sociale ».
Deux dispositifs n’ont pas connu d’augmentation sensible de leurs
dépenses en 2017 : les dispositifs de veille sociale, ainsi que les structures
de type « CHRS ».
Les structures de type CHRS proposent plus de 44 413 places
d’hébergement au 31 juin 2017. L’augmentation du nombre de places
depuis 2013 (+13 %) s’explique notamment par le mouvement de mise
« sous statut
67
» de places d’hébergement d’urgence, afin de renforcer le
caractère « qualitatif » de la dépense, les CHRS proposant en général
davantage de mesures d’insertion. Les dépenses des CHRS, tous types
confondus
68
, se sont élevées à plus de 657 M€ en 2017 et sont relativement
stables par rapport à 2016 (environ 644 M€ en AE=CP). Ces dépenses sont
en effet maitrisables car « contingentées »: un montant limitatif de dotation
régionale est fixé par arrêté ministériel
69
. Les accords annuels de
tarification conclus ensuite entre les services prescripteurs et les CHRS
doivent respecter cette enveloppe plafond, en attribuant une dotation
globale de fonctionnement adéquate. Une démarche de convergence
tarifaire a par ailleurs été adoptée depuis 2011, visant à réduire les écarts-
types constatés entre le coût des places dans les structures, notamment via
la signature de Contrats pluriannuels d’Objectifs et de Moyens (CPOM)
avec les établissements.
Les dispositifs de veille sociale
70
ont représenté une dépense
moindre en 2017, avec des crédits consommés de 131,92 M€ en AE=CP,
contre 137,23 M€ en AE = CP en 2016. Cependant, ils ont bénéficié en
cours de gestion de dotations complémentaires dans le cadre de
redéploiements internes aux BOP régionaux
71
. Parmi l’ensemble des
dispositifs de veille sociale
72
, le dispositif des SIAO a connu une
67
A la différence des structures d’hébergement d’urgence, qui doivent simplement être
déclarées, les établissements sociaux que sont les CHRS doivent faire l’objet d’une
autorisation, laquelle suit généralement un appel à projets lancée par l’Etat.
68
Dépenses
d’accompagnement,
d’hébergement
d’urgence,
d’hébergement
« classique », de stabilisation et réinsertion.
69
Arrêté du 25 avril 2017 fixant le montant de dotation régionale limitative, publié au
JO le 5 mai 2017.
70
La veille sociale permet d’établir le contact et de proposer un premier accueil aux
personnes sans abri (réception des besoins et orientations des demandeurs vers des
structures d’hébergement).
71
Les crédits programmés en LFI 2017 étaient fixés à 121,7 M€ en AE = CP.
72
Accueil de jour, SAMU social et équipes mobiles, veille sociale exceptionnelle,
Service Intégré d’Accueil et d’Orientation dit SIAO, 115, Services d’Accueil et
d’Orientation.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
31
augmentation de sa consommation de crédits (+ 11,7 M€), suite à l’appui
spécifique apporté par la DGCS dans le cadre de la mise en place de SIAO
73
unique par département. Cette démarche, visant à instaurer un « guichet
unique » pour la réception des demandes d’hébergement (service d’accueil
téléphonique du 115 notamment
74
) et l’orientation des publics
75
, est en
phase
d’aboutissement,
grâce
au
développement
d’un
système
d’information spécifique, le SI-SIAO: en avril 2017, seuls quatre
départements ne disposaient pas encore d’un SIAO unique. L’orientation
dite « à la porte
76
» deviendrait donc une pratique minoritaire, sauf en cas
d’extrême urgence et sous réserve d’information du SIAO.
1.3.1.2
Des dépenses non maitrisées sur l’hébergement d’urgence et
les nuitées hôtelières
Deux dispositifs connaissent en 2017 une progression nette de leur
consommation de crédits : ceux rattachés au « logement adapté » (+ 24 %)
et ceux liés à l’hébergement d’urgence (+ 22 %). Pour autant, seuls les
seconds pâtissent d’un caractère incontrôlé, la croissance des dépenses
associées au logement adapté ayant été anticipée en LFI.
En ce qui concerne les crédits alloués aux dispositifs de « logement
adapté
77
», leur consommation s’établit à 278,9 M€ en AE = CP. Cette
hausse s’inscrit dans la logique du nouveau Plan « Le Logement
d’abord
78
» et traduit la mise en oeuvre des objectifs du « Plan de réduction
des nuitées hôtelières », initié en 2015, qui prévoyait la création de 9 000
places en intermédiation locative et 1 500 places en pensions de
famille/résidences sociales. Au 20 juin 2017, ces objectifs ne sont pas
73
Service intégré d’accueil et d’orientation.
74
Depuis le 3 avril 2017, le volet « 115 » de l’application du SI SIAO permet aux
écoutants du 115, c'est-à-dire le service d’accueil téléphonique, d’orienter rapidement
les personnes vers la structure la plus adaptée.
75
La réforme des « SIAO », Services Intégrés d’Accueil et d’orientation, a permis de
consolider une forme de « guichet unique » de l’hébergement : l’intégration du 115 au
sein du SIAO permet de mettre en place, progressivement, un numéro d’appel unique,
et une plateforme d’orientation unique pour les usagers, en centralisant l’ensemble de
l’offre (connaissance des vacances dans le parc) et de la demande.
76
L’orientation d’une personne sans abri par un acteur de la veille sociale en s’adressant
directement à un gestionnaire de structure d’hébergement.
77
Maisons relais et pensions de famille, dont le tarification journalière est plafonnée à
16 € par place ; dépenses d’intermédiation locative, permettant la sous-location à des
tarifs très sociaux et l’accompagnement des ménages bénéficiaires ; aide à la gestion
locative sociale, qui finance des projets sociaux portés par les structures ; etc.
78
Plan quinquennal 2018-2022, annoncé par le Président de la république le 11
septembre 2017, dont les appels à manifestation d’intérêt ont été lancés en fin
d’exercice. Il vise à réorienter rapidement et durablement les personnes sans abri de
l’hébergement vers le logement. Il prendra le relais du Plan de réduction des nuitées
hôtelières, avec la création envisagée de 10 000 pensions de famille et 40 000 places
d'intermédiation locative.
32
COUR DES COMPTES
encore atteints
79
. Or, ces solutions alternatives permettent un accueil dans
de meilleures conditions et pour un coût inférieur à celui des nuitées
hôtelières
80
. La LFI avait anticipé cette évolution, en ouvrant 53 M€ de
crédits supplémentaires par rapport à la dotation 2016 (soit une
budgétisation à hauteur de 282,87 M€ en AE = CP). Selon les informations
du Préfet d’Ile-de-France, le plan de réduction du recours aux nuitées
hôtelières de la région Ile-de-France prévoyait également la création de
2 700 places d’hébergement dites « alternatives à l’hôtel », un objectif
atteint.
La consommation des crédits liés à « l’hébergement d’urgence »
s’établit à 820,21 M€ en CP et 928,44 M€ en AE
81
, soit une augmentation
de 149,7 M€ en CP par rapport à 2016. Elle provient, en totalité, de deux
dispositifs qui représentent 87 % des dépenses d’hébergement d’urgence :
-
Les crédits consommés au titre de l’hébergement d’urgence
stricto
sensu
(+ 21,77 %) et liés aux situations exceptionnelles (+ 8,7 %),
pour un montant total de 383,08 M€ en CP ;
-
Les dépenses de nuitées hôtelières
82
pour un montant de 328,02 M€
en CP, en hausse de 34 % par rapport à 2016 (244,33 M€ en CP).
Les
autres
dispositifs
associés
à
l’hébergement
d’urgence
(hébergement de stabilisation, accompagnement social) ont quant à eux
dépensé moins de crédits qu’en 2016 (- 6,81 %). La croissance des
dépenses d’hébergement d’urgence et de nuitées hôtelières est pour partie
la résultante de l’augmentation du flux de migrants accueillis dans les
structures. Or, ces dépenses sont par nature peu maîtrisables, ce qui
explique leur dynamique, et peu anticipables, ce qui explique leur
financement par des ouvertures en cours de gestion. En 2017, elles ont
principalement concerné :
-
La mise en place du dispositif « Migrants », permettant l’évacuation
de certains campements illicites notamment en Ile-de-France (Porte de
la Chapelle)
83
. Le programme 177 prend en effet en en charge le coût
de l’évacuation mais également le transfert et la prise en charge des
personnes en structures d’hébergement. En Ile-de-France, ce dispositif
s’articule autour des centres d’hébergement d’urgence pour migrants
79
Les données provisoires font état de l’ouverture de 5 414 places d’intermédiation
locative, 1 139 places de résidences sociales et 6 940 places en CHRS, selon les chiffres
fournis par la DGCS.
80
Selon les chiffres de la DGCS : 6,65 euros par jour en moyenne en intermédiation
locative, contre 17,08 euros par jour pour une nuit à l’hôtel.
81
Le différentiel en AE=CP s’expliquant par la mise en place du marché dit HUAS,
voir
infra
.
82
En incluant les dépenses de nuitées hôtelières dites « exceptionnelles ».
83
Selon les estimations fournies, le coût moyen d’une évacuation en Ile-de-France pour
2 000 personnes est de 2 M€ et comporte la mise à disposition de bus, l’indemnisation
pour la réquisition de structures d’hébergement, la sollicitation de travailleurs sociaux,
l’emploi de sociétés privées de sécurité et de surveillance, etc., l’ensemble étant pris en
charge par le programme 177.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
33
adultes
84
(CHUM ) d’une capacité de 9 000 places dont 1 400 en en
hôtel, pour un coût estimé à 153 M€ dont 145 M€ pour l’hébergement
et 8 M€ pour les dispositifs supports et d’accompagnement selon les
données de la préfecture de région Ile-de- France.
-
La pérennisation des 4 200 places d’hébergements d’urgence ouvertes
à l’hiver 2016-2017 dont le principe a été annoncé en mars 2017.
L’impact budgétaire de cette mesure est évalué à 25 M€. Une décision
semblable de pérennisation des places hivernales avait déjà été prise
en mars 2016 (2 300 places). Le caractère imprédictible de cette
mesure « nouvelle » est donc à nuancer.
Conséquence de ces mesures, le nombre de places ouvertes et
financées pour l’hébergement d’urgence n’a cessé de croître au cours des
derniers exercices, comme l’illustre le graphique ci-après :
Graphique n° 3 : Evolution de la capacité d’accueil en hébergement
d’urgence 2012- juin 2017 (en nombre de places ouvertes et
financées)
Source : Cour des comptes retraitement à partir des données DGCS.
1.3.2
Le programme 109 : une évolution des dépenses
maîtrisée en cours de gestion
L’évolution des dépenses d’aides personnelles au logement connait
une légère augmentation faciale qui ne traduit pas la stabilité des dépenses.
En effet, à la suite de l’intégration des comptes du FNAL au mois de février
84
En théorie, les structures temporaires d’accueil des migrants mineurs ont été fermées
en 2017, leur prise en charge, quel que soit le territoire concerné, étant confiée aux
conseils départementaux dans le cadre de leur compétence « prise en charge des
mineurs isolés ».
20727
25496
32300
37962
42646
45751
328
258
339
568
621
673
22091
28692
30537
31846
36217
39841
39142
39145
40690
42176
43370
44413
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Hébergement d'urgence, stabilisation, insertion
en CHRS
Hébergement d'urgence, stabilisation, insertion hors CHRS
Places en résidence hôtelière à vocation sociale
Hébergement en hôtel
34
COUR DES COMPTES
2017, il n’avait pu être constaté dans l’exercice précédent les 528 M€ de
droits ALF de 2015 versés en 2016. Ils correspondaient à des droits
comptabilisés en décembre 2015 mais payés en janvier 2016 et également
à des indus et des rappels sur droits 2015 régularisés au cours de l’année
2016 et étaient alors pris en charge par le FNPF
85
et non par le FNAL. Au
titre de la gestion 2017, l’intégralité des droits constatés, quelle que soit
l’année de rattachement est prise en charge par le FNAL ce qui explique le
montant des prestations 2017 de 18,37 Md€ correspondant peu ou prou au
montant des prestations 2016 de 17,93 Md€ (déduction faite alors des
528 M€ pris en charge par le FNPF).
Hors frais de gestion, le montant des prestations versées en 2016
s’élevait à 18, 07 Md€ tandis qu’il s’élève également à 18,07 M€ en 2017
(18,066 M€ + 3 M€ d’AL virtuelle).
La réorientation
a priori
à la hausse des principaux indicateurs
macro-économiques ayant un impact sur la masse budgétaire des aides au
logement, contribue à expliquer cette évolution récente. En effet très
dépendantes du niveau de revenu des ménages et du taux de chômage, les
prestations d’aides au logement ont connu en 2017 un environnement plus
favorable confirmé au seconde semestre.
Concernant la diminution du
nombre de chômeurs, l’ensemble des données nécessaires à cette
appréciation ne sont pas disponibles à ce jour ; néanmoins les données
provisoires de l’INSEE
86
au troisième trimestre 2017 font état d’une
diminution moyenne de 4,5 % du nombre de chômeurs entre les trois
premiers trimestres 2017 et les trois premiers trimestres 2016. Concernant
le nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement, les données
de la CNAF et de la CCMSA ne sont pas disponibles au jour
d’établissement de la note.
On notera que la maîtrise des dépenses d’aides au logement fait suite
à plusieurs décisions introduisant des économies et notamment la mesure
dite « cinq € » développée
supra
et
infra.
1.3.3
Concernant le programme 135 : un montant de crédits
consommés en baisse
Le programme 135 connait une exécution en baisse par rapport à
2017, et a fait l’objet d’une mesure d’économie structurelle avec la
suppression du dispositif d’aide aux maires bâtisseurs. L’enjeu principal
est donc lié au phénomène de substitution des crédits en provenance des
bailleurs sociaux, qui remplacent peu à peu les crédits budgétaires en
matière d’aides à la pierre.
Le montant de crédits consommés du programme 135 s’établit à
567,41 M€ en AE et 611,33 M€ en CP. Le montant total de crédits
85
Fonds national des prestations familiales géré par la CNAF.
86
INSEE, enquête Emploi. Taux de chômage trimestriel au sens du Bureau
International du Travail en France (hors Mayotte) – troisième trimestre 2017 provisoire.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
35
consommés est, en 2017, nettement inférieur à celui de 2016, où il s’élevait
à 848,38 M€ en AE et 828,28 M€ en CP. Cependant, l’année 2016 incluait
un virement exceptionnel de 150 M€ en AE = CP au programme FART
porté par l’ANAH
87
. En retranchant ce montant, l’exécution 2017 se situe
en diminution de 18,77 % et de 9,99 % par rapport à l’exercice précédent
en AE et en CP.
La consommation du programme provient, pour plus de 78 %, de
l’action 1 « Construction locative et amélioration du parc
88
», l’action 4
(règlementation de l’Habitat, contentieux DALO) comptant pour plus de
7 % des crédits exécutés, tout comme l’action 7 « Urbanisme et
Aménagement », qui porte notamment les crédits issus des Contrats de
Plan Etat-Régions. Cette action 7 porte l’économie structurelle issue de la
suppression du dispositif d’aide aux maires bâtisseurs, pour lequel la LFI
prévoyait 64,4 M€ en AE et 22,45 M€ en CP (hors réserve de précaution).
En cours de gestion, ce dispositif a été suspendu, en raison des contraintes
générales pesant sur le budget 2017
89
. Les crédits de paiements versés en
2017 correspondent aux restes-à-payer dus au titre de 2016, pour 16,63 M€
de CP, et aux sommes dues suite au recours gracieux déposés
90
, pour un
total de 17,46 M€ en CP. Pour rappel, ce dispositif prévoyait en 2016 une
aide forfaitaire de 1320 €/logement social construit, pour les communes en
situation de rattrapage de leurs obligations « SRU » mais n’étant toutefois
pas en constat de « carence ». Au final, ce dispositif n’aura existé que le
temps de deux exercices budgétaires (2015-2016), et aucune évaluation
n’aura été porté sur son efficience.
En ce qui concerne les dépenses d’aides à la pierre, qui composent
la majorité des dépenses de l’action 1, les crédits consommés en 2017 sont
de 390 M€ en CP, un montant relativement stable par rapport à 2016 où il
s’élevait à 398,5 M€
91
. Sur ce montant, 384,86 M€ ont été consommés au
titre des « aides à la pierre classiques » 4,64 M€ au titre des actions
d’accompagnement et maîtrise d’ouvrage et d’insertion sociale (MOUS) et
seulement 0,8 M€ au titre des appels à projets « PLAI adaptés », pour
lesquels les dossiers peinent à émerger. Loin d’être confronté à une dérive
budgétaire, ce dernier type de dépense subit une sous-exécution budgétaire
chronique, ses crédits n’étant que peu engagés (6,46 M€ d’AE sur les
12 M€ d’AE ouvertes) et quasi pas consommés (0,8 M€ sur les 12 M€ de
CP ouverts
92
). En 2016, la situation budgétaire était identique. Pour
87
Le décret d’avance du 2 juin 2016 augmentait de 150 M€ les crédits de l’action 4 du
programme 135 et annulait la même somme sur l’action 1. Ce montant avait été ensuite
versé au FART, de manière exceptionnelle.
88
Où l’exécution s’élève à 447, 92 M€ en AE et 480, 51 M€ en CP.
89
D’après la DHUP, des mesures sont à l'étude pour soutenir de manière pérenne l'effort
de construction, dans le cadre de la stratégie logement et du groupe de travail relatif à
la taxe d'habitation issu de la conférence nationale des territoires.
90
0,39 M€ en AE = CP.
91
Pour rappel, la consommation d’AE était de 442 M€ en 2016.
92
Pour rappel, cette enveloppe budgétaire est issue d’une « dépense fléchée » : elle est
alimentée par le produit des majorations du prélèvement financier opéré sur les
36
COUR DES COMPTES
remédier à ce problème, plusieurs réformes ont été introduites en 2017 :
renforcement du financement de ce produit
93
, ouverture du financement
aux petites résidences sociales, déconcentration des procédures de
sélection, etc. Un nombre plus conséquents de projet a été identifié en
2017
94
. Ce mouvement ne devrait cependant pas suffire à remplir les
objectifs du plan quinquennal
Le logement d’abord
, lancé par le
gouvernement en septembre 2017, qui vise précisément à développer
l’intermédiation locative et l’accès au logement des publics les plus
fragilisés. Le groupe de travail spécifique créé au sein du FNAP devrait
rendre des propositions de programmation à la mi-mars 2018.
1.4
La soutenabilité budgétaire
La soutenabilité budgétaire de la mission est sujette à caution, les
ouvertures de crédits réalisées en cours de gestion (322,23 M€ d’AE et
320,19 M€ de CP), principalement pour le programme 177, n’étant pas
entièrement gagées sur les annulations du programme 135 (184,88 M€ en
AE et 130,50 M€ en CP). La mission continue de présenter un niveau
important de restes-à-payer au 31 décembre 2017 (1,951 Md€), en légère
baisse par rapport à l’exercice 2016 où ils représentaient plus de 2 Md€.
Dans leur quasi intégralité, ils correspondent aux restes-à-payer du
programme 135 et sont principalement la conséquence d’un échéancier de
paiement pouvant s’étaler jusqu’à huit ans.
1.4.1
Programme 177 : un risque d’insoutenabilité
L’évolution du programme 177 n’est pas soutenable à terme, en
raison des dépenses extrêmement dynamiques de l’hébergement d’urgence
et de nuitées hôtelières, notamment en région Ile-de-France. Comme
chaque année depuis près de quatre ans, des décrets d’ouverture sont venus
abonder en cours de gestion le fonctionnement de l’action 12, pourtant
partiellement rebudgétisée en LFI 2017.
Malgré la hausse continue des capacités d’hébergement, dont atteste
le graphique ci-après, les symptômes d’une tension sur les capacités
d’accueil persistent. Ainsi, les taux d’occupation moyens nationaux des
structures d’hébergement ont été, pour la saison 2016-2017, de 101 % en
nuitées hôtelières, 99 % en centre d’hébergement pérenne, 83 % en centre
d’hébergement temporaire, et 75 % au titre des places exceptionnelles
ouvertes
95
. Dans les territoires tendus, ces taux sont supérieurs à 100 %.
communes déficitaires en logements sociaux et ne respectant pas le rythme de
rattrapage imposé par leur triennal (communes carencées SRU).
93
20 000 € par logement en Ile-de-France par exemple.
94
716 logements, dont 287 logements ordinaires et 429 résidences sociales, en 2017
contre 181 logements ordinaires en 2016.
95
Ces places correspondent à des réquisitions de bâtiments entiers (gymnases) dont la
capacité théorique est grande mais qui en pratique accueillent un nombre moindre de
personnes.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
37
Graphique n° 4 : La hausse continue des capacités d’hébergement
des principales structures d’accueil, en milliers de places financées
Source : Cour des comptes, retraitement d’après les données DGCS.
En l’état actuel, la dynamique des dépenses du programme 177 ne
parait donc pas soutenable, et ce d’autant plus que le programme subit un
« effet report » en provenance du programme 303, lequel ne parvient pas à
assurer l’hébergement de tous les demandeurs d’asile (voir partie 3 relative
au principe de spécialité budgétaire).
La documentation des éléments permettant d’objectiver les
déterminants de la dépense « additionnelle » (pérennisation de places
ouvertes, création de places supplémentaires) demeure insuffisante, alors
qu’elle est une condition essentielle à la prévisibilité voire à la maîtrise de
l’évolution des crédits consommés. En 2017, la réforme engagée « budget
base zéro » visait à distinguer les dépenses dites « socle » et les dépenses
dites « exceptionnelles » des services déconcentrés, afin de rebudgétiser
correctement en LFI 2018 les dépenses « pérennes ». Comme rappelé par
le ministère dans sa réponse aux observations de la Cour, cette démarche
doit aboutir à la signature d’un contrat d’engagement avec les responsables
de BOP pour garantir le bon niveau de dépenses pérennes et respecter les
cibles d’ouvertures de places dans le cadre du plan « Logement d’abord ».
Les demandes d’ouverture de crédits supplémentaires seraient à ce titre
limitées aux opérations exceptionnelles et suivies en temps réel via un outil
de gestion adapté par la DGCS. Cette démarche pourrait cependant ne pas
produire tous les effets espérés, notamment en raison d’un défaut de
renseignement des tableaux de bord par certaines régions représentatives
de la majorité des dépenses (Ile-de-France et Hauts-de-France). Malgré la
participation de l’ensemble des régions à la mise en place de ce projet
96
,
96
Selon la DHUP,
« les régions ont participé activement à la mise en place de ce projet
en animant un dialogue contradictoire soutenu avec les DDT/UT, mais la traduction
au niveau macro-économique n’est à ce jour pas entièrement satisfaisante
».
2015
2016
juin-17
0
20
40
60
nuitées
hotellières
places HU
hors CHRS
CHRS
Logement
adapté
45,751
39,841
44,413
46,958
2015
2016
juin-17
38
COUR DES COMPTES
certains renseignements demandés n’ont pu être fournis
97
, rendant difficile
le chiffrage du coût des capacités supplémentaires que viennent financer
les ouvertures de crédits frais. Si les coûts moyens restent maîtrisés en
CRHS et en hébergement d’urgence classique pour le parc d’hébergement
« pérenne », ils connaissent une très forte progression pour les nuitées
hôtelières : d’après les données disponibles, le coût marginal de la place
supplémentaire créée en 2017 serait supérieur à 20 000 €, soit près de trois
fois le coût moyen du « stock » de places disponibles en juin 2017 (voir
annexe 5).
Graphique n° 5 : Des coûts marginaux particulièrement élevés entre
juin 2016 et juin 2017 pour les nuitées hôtelières (en €)
Source : Cour des comptes d’après les données DHUP, pour le parc pérenne
98
Selon la DRIHL
99
et la DGCS, le phénomène d’urgence et les
raisons impérieuses d’ordre public peuvent expliquer une partie de ce
phénomène d’inflation des coûts
100
, au même titre que la saturation du parc
foncier et immobilier disponible dans des régions de forte tension. Elles
97
D’autres indicateurs ont pu être en revanche élaborés en Ile-de-France, notamment
sur les flux des publics sortant de l’hébergement vers le logement social (environ 1000
personnes par mois). Des consignes ont pu être données aux services pour établir
d’autres indicateurs relatifs au ratio de fluidité dans le parc.
98
Ces données ne tiennent donc pas compte des places ouvertes en CAO ou en CHUM
(dispositif Migrants, DRIHL).
99
Le préfet de la région Ile de France précise que le coût moyen des nuitées hôtelières
en 2016 s’élevait à 5722€ (soit 15,68€ par jour) et à 7069€ (soit 19,37€ par jour) en
2017. Ce qui fonde un coût marginal pour les nouvelles nuitées de 20 921€. Ces
données ne sont pas en cohérence avec les coûts constatés en Ile-de-France malgré la
part que représente le territoire francilien dans le nombre de nuitées réalisées. En 2017
en Ile-de-France, le coût moyen des nuitées hôtelières s’élève à 18€ sans augmentation
de ce coût par rapport à l’année 2016.
100
Travaux de mises aux normes importants, recrutements d’intérimaires, mise en place
de gardiennage.
5722
10989
14108
7069
10790
13959
20921
9755
8825
0
5000
10000
15000
20000
25000
NUITÉES HÔTELIÈRES
HU (HORS CRHS)
HÉBERGEMENT EN CHRS
coût marginal 2017
coût moyen 2017
coût moyen 2016
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
39
indiquent par ailleurs que les capacités de pilotage des services
déconcentrés
n’ont
pas
été
renforcées
à
due
concurrence
de
l’intensification des problématiques (voir partie 3 relative à la performance
infra
). Cependant, l’augmentation continue des coûts moyens et l’envolée
des coûts marginaux devraient conduire à objectiver bien davantage la part
respective de chaque facteur dans le dérapage de la dépense, voire à
identifier d’autres motifs. Une meilleure soutenabilité de la dépense du
programme 177, et une amélioration de son pilotage budgétaire, ne
pourront intervenir que si les responsables de BOP documentent de
manière plus approfondie les inducteurs et les sous-jacents de la dépense,
notamment via les systèmes d’information proposés. Cette démarche
nécessiterait en contrepartie que la DGCS clarifie certaines demandes qui
concourent à la définition des déterminants de la dépense, quelques sous-
jacents pouvant paraître flous (nombres de demandes « reçues » par le
SIAO, périmètre des équipes mobiles, nombre d’ETP considérés, etc.).
1.4.2
Un programme 109 stabilisé qui cherche à contenir
l’augmentation de la dépense obligatoire
Le programme 109 propose un profil atypique en matière de
soutenabilité budgétaire, la dépense s’inscrivant d’ores et déjà entre 2016
et 2017 dans une relative stabilité qui est contenue par deux phénomènes :
d’une part la dynamique des recettes des employeurs (2,87 Md€ contre
2,74 M€ en 2016), d’autre part la stabilisation des dépenses du FNAL à
hauteur de 18,07 Md€ hors frais de gestion. Le besoin budgétaire de
l’exercice 2017 incluant la dette acquise vis-vis du FNAL s’élève à
15,76 Md€ alors même que la dotation d’équilibre prévue en LFI était de
15,46 Md€ que la LFR 2017 a abondé à hauteur de 45 M€, afin de
maintenir la dette vis-à-vis du FNAL à hauteur de 261 M€ au 31 décembre
2017.
La hausse des dépenses qui a fait constater une « impasse » de
99 M€ à l’été 2017 n’est compensée ni par la hausse des recettes issues des
employeurs, ni par le produit de la taxe sur les plus-values immobilières
rattachées au FNAL depuis 2016 et dont le montant est plafonné à 45 M€
(43 M€ vers en 2017). Par ailleurs, le rendement de la taxe sur les bureaux,
d’un montant initialement calibré à 143,1 M€ en LFI, n’a été que de
116 M€ compte tenu de l’affectation à la région Ile-de-France de 30 M€.
Le montant des charges à payer du programme 109 à fin 2017
s’élève à 6 500 € au titre d’une subvention engagée au titre de la réserve
parlementaire en 2017, mais non payée. Aucune charge à payer n’avait été
constatée à fin 2016.
La LFI 2018 prévoit une dotation de 14,25 Md€ pour le programme
109, soit une diminution de l’ordre de 1 Md€ par rapport à la budgétisation
2017. Diverses mesures d’économie sont prévues de nature à réduire les
dépenses d’aides au logement qui se traduisent comme suit :
-
La création d’une réduction de loyer de solidarité pour les logements
conventionnés à l’APL, hors logements-foyers, gérés par les
40
COUR DES COMPTES
organismes mentionnés à l’article L. 411-2
101
du code de la
construction et de l’habitation. Le montant et le plafond de ressources
pour son bénéficiaire sont fixés par arrêté
102
. Pour les ménages
bénéficiant de l’aide personnalisée au logement, cette réduction de
loyer est répercutée à la baisse, à hauteur de 98%
103
, dans le calcul de
l’aide. La mesure entre en application au 1
er
février 2018 et son
rendement est estimé à 800 M€ pour 2018.
-
La mise en extinction, à compter du 1er janvier 2018, du bénéfice des
aides personnelles au logement pour les accédants à la propriété. Une
dérogation reporte cette extinction au 1
er
janvier 2020 pour les
ménages qui accéderaient dans l’ancien en zone III à l’aide d’un prêt
conventionné à l’APL. Le rendement attendu de la mesure est
d’environ 50 M€ en 2018.
-
Le gel des loyers du parc conventionné et de la revalorisation des
barèmes en octobre 2018. Le rendement attendu de ce gel est
d’environ 40 M€ en 2018.
Par ailleurs, dans la budgétisation du programme 109 était prévu le
gel partiel, par voie réglementaire
104
, de la revalorisation du barème au 1er
janvier 2018. Ce gel ne concerne pas la revalorisation du plancher de
ressources des étudiants, paramètre dont la revalorisation est source
d’économie. Le rendement attendu de ce gel partiel est d’environ 14 M€
en 2018. Enfin, cette budgétisation intègre le renforcement des efforts de
lutte contre la fraude de la CNAF, pour un rendement estimé à 50 M€
d’indus frauduleux recouvrés supplémentairement.
1.4.3
Des crédits d’aides à la pierre principalement financés
par les partenaires de l’Etat : l’absence d’enjeu de
soutenabilité sur le programme 135
Le programme 135 ne présente pas d’enjeu de « soutenabilité de la
dépense » à court terme, étant concerné par des annulations de crédits, et
non par des ouvertures en cours de gestion. En revanche, il porte à lui seul
la quasi-totalité des restes-à-payer de la mission ETL (inférieurs à 2 Md€
fin janvier 2018). Les charges-à-payer sont, elles, d’un montant estimé à
30,1 M€, contre 55,27 M€ à fin 2016. L’enjeu de la fiabilité de ces données
Chorus sera spécifiquement développé au point 3.1.4 i
nfra
.
En 2016, la DHUP avait réalisé une « enquête » visant à évaluer
l’impact des retards de paiements de l’Etat sur la trésorerie des délégataires
101
Les offices publics de l’habitat, les sociétés anonymes d’habitation à loyer modéré,
les sociétés anonymes coopératives de production, ou d’intérêt collectif, d’habitations
à loyer modéré et les fondations d’habitations à loyer modéré.
102
Arrêté NOR TERL1801551A.
103
Décret NOR TERL1801557D.
104
Décret n° 2017-1859 du 29 décembre 2017.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
41
des aides à la pierre
105
, qu’il soit direct (retards de versement des crédits
d’aides à la pierre) ou indirect (dettes de certaines collectivités vis-à-vis
des bailleurs sociaux, les délégataires restant dans l’attente des CP dus par
l’Etat). La trésorerie négative « recalculée » des délégataires avait alors été
estimée à -153,4 M€, sur la base des déclarations des délégataires. Pour
2017, l’enquête en cours conduit à estimer ce montant à un minimum de –
77,3 M€, auquel doivent être rajoutés les retards de paiement de la région
PACA et ceux des Hauts-de-Seine encore non estimés à ce jour.
Loin de poser un enjeu de soutenabilité budgétaire à court terme, le
programme 135 se caractérise par un retrait des crédits budgétaires en
provenance de l’Etat, la majeure partie du financement des aides à la pierre
étant portée, de manière de plus en plus significative, par le monde HLM
lui-même :
Graphique n° 6 : Le financement des aides à la pierre de 2016 à 2018
Source: Cour des comptes, retraitement d’après Chorus et les données DHUP.
Au final, en 2017, sur les 384,86 M€ de CP consommés au titre des
aides à la pierre « classiques » (fonds 1 et 2 du FNAP), 76 % des crédits
proviennent d’un financement par les bailleurs sociaux au titre des fonds
de concours, frais ou reportés :
105
Ces derniers ont versé, en 2016, plus de 50 % des aides à la pierre attribuées par
l’Etat et le FNAL. Les données de 2017 ne sont pas encore disponibles en mars 2018.
Cette part a tendance à diminuer au cours de la période 2013-2016, comme en témoigne
l’annexe 7 du présent rapport.
0
50
100
150
200
250
300
350
400
Etat
(participation
FNAP)
CGLLS
(bailleurs)
Action
Logement
produit de la
majoration des
communes
2016
2017
2018 (budget)
42
COUR DES COMPTES
Graphique n°7 : origine des crédits d’aides à la pierre « classiques »
consommés (fonds 1 et 2 du FNAP) en 2017
Source : Cour des comptes à partir des données d’exécution du programme 135 de la
DHUP.
28%
24%
48%
Reports de FCD 2016 (109,21 M€)
crédits budgétaires de l'année 90,76 M€
(84 M€ de l'Etat + abondement
exceptionnel de 6,7M€ pour la
délégation de Paris)
crédits FDC "frais" 2017 (184,89 M€)
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
43
2
LES GRANDES COMPOSANTES DE LA
DEPENSE
2.1
Les emplois et les dépenses de personnel
Le programme 337 « conduite et pilotage des politiques du logement
et de l’habitat durable »
106
porte les effectifs et les crédits de la masse
salariale du ministère du logement et de l’habitat durable, à l’exception de
ceux relatifs à la prévention de l’exclusion et de l’insertion des personnes
vulnérables, qui relèvent du budget du ministère chargé des affaire
sociales.
Le programme 337 composé de deux actions dites « miroirs »
contient les dépenses de titre 2 du ministère du logement, qu’il répartit
entre les personnels oeuvrant pour les politiques de l’urbanisme, de
l’aménagement, du logement et de l’habitat (action 1) et les personnels
oeuvrant au soutien du programme « Conduite et pilotage des politiques du
logement et de l’habitat durable » (action 2). On retrouve dans la première
action les personnels de l’administration centrale et des services
déconcentrés oeuvrant pour les missions du ministère du logement et dans
la seconde action, les personnels ayant une action transverse « non
rattachables directement à un programme de politique publique ».
En gestion, l’ensemble des moyens de ce programme est transféré
vers le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie,
du développement et de la mobilité durables » relevant du MEEM, prenant
ainsi en compte le rattachement commun aux deux ministères de nombreux
services en administration centrale comme en services déconcentrés.
En 2017, les crédits en LFI du programme, entièrement positionnés
sur le titre 2 et libellés en AE=CP, étaient de 780,74 M€, se répartissant à
hauteur de 656,81 M€ pour l’action 1 et 123,92 M€ pour l’action 2. Le
programme 337 a subi une évolution à la baisse jusqu’en 2016 avant de
connaitre un rétablissement notable en 2017 avec une augmentation de près
de 15,19 M€ (765,55 M€ en LFI 2016).
Les chiffres et les commentaires adossés sont présentés sur le
fondement des données issues notamment du PAP 2017 et de la LFI 2017,
le ministère n’étant pas en capacité de fournir, à la date d’établissement de
la note, une version isolée pour 2017 des données du programme 337
désormais fusionnées au sein du programme 217 à compter de l’exercice
budgétaire 2018.
106
Nom du programme modifié en 2017 sans explication particulière recueillie auprès
des services ou du CBCM. Si ce n’est que le programme 337 disparaît en tant que tel
en 2018 pour être intégré au programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de
l’écologie, du développement et de la mobilité durables ».
44
COUR DES COMPTES
Tableau n° 4 : Evolution des plafonds d’emploi et des dépenses
programmées (T2) du programme 337
107
2014
2015
2016
2017
Plafonds d'emploi (ETPT)
13 477
12 807
12 492
12 288
Dépenses (M€)
804
777,19
765,55
780,74
Evolution du plafond
d'emploi(ETPT)
- 717
- 670
- 315
- 396
Evolution des dépenses
prévisionnelles (M€)
- 12,13
- 26,81
- 11,64
15,19
Source : Projets annuels de performance 2014, 2015, 2016 et 2017.
Entre 2016 et 2017, les crédits de titre 2 alloués au ministère du
logement s’inscrivent en hausse de 1,98 % après une baisse de 1,5 % entre
2015 et 2016 et alors que le plafond d’emplois diminue. L’évolution en LFI
du plafond d’emploi du programme 337 du MCT de 12 807 ETPT en 2015
à 12 288 ETPT en 2017 (-519 ETPT) s’explique par les effets des schémas
d’emploi successifs (-283 en 2016 et -217 en 2017), les mesures de
transfert et de périmètre (-67 ETPT en 2016 et -18 ETPT en 2017), l’impact
en plafonds d’emplois du recrutement des apprentis en 2015 et 2016 (+35
ETPT en 2016 et +30 ETPT en 2017), un ajustement technique d’un ETPT
en 2017. La baisse de -186 ETPT (+60 A, +111 B et -357 C) prévue au
PLF 2017 a été réalisée. Elle correspond à l’effet du schéma d’emploi 2016
et 2017 (soit -217 ETPT), l’impact des plafonds d’emploi du recrutement
des apprentis en 2016 (soit +30 ETPT,) ainsi qu’un ajustement technique
d’un ETPT en 2017. Le programme 337 a connu en 2017 les mesures de
transfert et de périmètre suivants :
-le transfert de deux ETPT en provenance du programme 333
« Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » des services du
Premier ministre » correspondant à la rétrocession d’effectifs des services
interministériels départementaux des services d’information et de
communication ;
-le transfert de deux ETPT vers le programme 333 pour le
renforcement des plateformes régionales d’achat ;
-le transfert d’un ETPT en provenance du programme 124
« Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la
jeunesse et de la vie associative » au titre du transfert de la gestion de
l’allocation de logement familiale (ALF) ;
-le transfert d’un ETPT vers le programme 129 « Coordination du
travail gouvernemental » au titre du transfert relatif au renforcement de la
coordination interministérielle des politiques de handicap ;
107
Chiffres présentés au périmètre du programme 337.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
45
-la mesure de -18ETPT dans le cadre du transfert des parties de
services de l’Etat participant aux missions de gestion du fonds européen de
développement en application de la loi MAPTAM
108
.
Pour les besoins de la programmation du programme 337, la
dotation budgétaire en crédits titre 2 est déterminée tout d’abord de manière
globale aux périmètres des programmes 217 et 337, à partir de l’exécution
des crédits budgétés sur les deux programmes. Cette dotation est ensuite
répartie entre les deux programmes. De manière générale, la répartition est
opérée au prorata des plafonds d’emploi respectifs des programmes.
Toutefois, certains facteurs d’évolution peuvent être rattachés de façon
spécifique à l’un ou à l’autre. Ainsi l’impact des schémas d’emploi est
calculé pour chacun des programmes, selon la méthode proposée par la
direction du budget (outils de 2 BPSS) avec des dates moyennes et des
coûts moyens communs et les impacts des mesures de transfert et de
périmètre sont directement rattachés au programme concerné.
Les moyens alloués au programme 337 relèvent donc d’une
estimation. Aucune donnée réelle n’est disponible en exécution. En effet le
décret n° 2017-681 du 28 avril 2017 portant transfert de crédits
109
transfère
comme les années précédentes l’ensemble des moyens du programme sur
le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du
développement et de la mobilité durables » qui supporte la gestion des
personnes des deux ministères compte tenu de la nécessité d’un pilotage et
d’une gestion coordonnés de leur politique de ressources humaines. Ainsi
le programme n’a-t-il donné lieu à aucune exécution sur l’exercice 2017,
comme ce fut déjà le cas les quatre années précédentes.
Une programmation plus fiable des crédits impliquerait de pouvoir
s’appuyer sur des systèmes d’information des ressources humaines (SIRH)
capables de restituer un état des lieux précis de la répartition des effectifs
entre les deux programmes. Cependant le ministère considère, au-delà des
difficultés techniques que cela pourrait poser, que la présence de services
en commun tant en administration centrale qu’en services déconcentrés,
ainsi que l’action d’agents oeuvrant simultanément pour l’un ou l’autre
ministère rendent très peu aisée l’identification des agents oeuvrant pour le
seul programme 337.
L’exécution des crédits du programme 217 fait l’objet d’une analyse
distincte dans le cadre de la note d’exécution budgétaire de la mission
écologie, développement et mobilité durables.
108
Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale
et d’affirmation des métropoles.
109
Le décret porte transfert de crédits pour un montant de 780,74 M€ en titre 2 et de
12 288 ETPT du programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et
de l’habitat durables » de la mission
Egalité des territoires et logement
vers le
programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement
et de la mobilité durables » de la mission « Ecologie, développement, mobilité
durables »
46
COUR DES COMPTES
Il faut cependant noter que la structure par action-miroir du
programme 217 permettra de rendre compte au niveau du rapport annuel
de performance (RAP) 2017 de la consommation effective des moyens de
chaque ministère (MTES et MCT). Conformément à la recommandation
de la Cour de simplifier la maquette budgétaire de la mission en réunissant
les programmes 217 et 337 dès le stade de la budgétisation de la LFI 2018,
les effectifs oeuvrant pour les politiques du programme « Urbanisme,
aménagement, logement et habitat » relèveront de l’action 15 du
programme 217. Les effectifs « support » du ministère de la cohésion des
territoires seront intégrés à l’action 7 du programme 217.
2.2
Les dépenses de fonctionnement de l’État
Malgré une légère augmentation en 2017, les dépenses de
fonctionnement de la mission
Egalité des territoires et logement
restent
marginales
110
. Elles représentent en effet un montant total de 185,1 M€ en
AE et 76,35 M€ en CP, soit 1,02 % des AE
111
et 0,4 % des CP de la
mission.
Contrairement
à
l’exercice
2016,
elles
se
répartissent
principalement sur deux programmes : le programme 177, qui connait de
manière inhabituelle une augmentation des AE de titre 3, et, plus
classiquement, sur le programme 135. Ni le programme 109 ni le
programme 337 ne comportent de dépenses de titre 3.
2.2.1
Des dépenses de fonctionnement en hausse sur le
programme 177 : l’engagement des crédits destinés au
marché dit « HUAS »
Les dépenses de fonctionnement sont significatives, une fois n’est
pas coutume, sur le programme 177 où elles s’élèvent au 31 décembre 2017
à 118,8 M€ en AE et 10,3 M€ en CP soit 5,73% du programme 177 en AE.
Cette part s’explique par des opérations destinées à l’hébergement
d’urgence/hôtel adossées à des marchés publics :
-
au niveau central : 113,1 M€ en AE et 3,6 M€ en CP pour
l’engagement total du marché d’Hébergement d’urgence avec
accompagnement social
112
, dit HUAS (durée 5 ans) ;
-
au niveau déconcentré : 4,5 M€ en CP et de 5,2 M€ en AE pour la mise
en oeuvre d’un marché public pour la réservation d’hôtels dans le
Rhône.
Les dépenses restantes sont adossées également à des marchés dans
le cadre d’actions d’ingénierie gérées essentiellement au niveau central.
110
Cette situation s’explique, pour partie, par le fait que l’ensemble des dépenses de
fonctionnement « support » du ministère du logement ne sont pas prises en charge au
sein de la mission mais budgétées au sein du programme 217.
111
0,48 % en 2016.
112
Marché dit « HUAS ».
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
47
Pour rappel, les ministères chargés de l’intérieur et du logement ont,
chacun, lancé à l’automne 2016, un appel d’offres national destiné pour le
premier aux publics migrants et pour le second aux personnes en situation
de grande précarité (5 000 places pour chaque marché). S’agissant de
l’hébergement d’urgence, le marché dit « HUAS » géré par la DGCS a pour
objectif d’ouvrir une offre supplémentaire
113
, mobilisable de manière
alternative à l’offre de nuitée hôtelière, qui ne constitue pas une réponse
satisfaisante, en raison de son coût et de son manque d’accompagnement
social. La DGCS, suite à l’appel d’offres, a retenu quatre prestataires
permettant l’ouverture de 3 675 places d’hébergement réparties en 11 lots
correspondant chacun à une zone géographique. Six lots ont cependant été
déclarés infructueux. Au 31 décembre 2017, 3 575 places ont été mises à
disposition par les prestataires
114
. Les crédits à l’engagement global du
marché ont été engagés dans leur totalité mais sa liquidation a connu des
difficultés notamment pour les deux premiers trimestres non exécutés de la
première tranche affermie.
2.2.2
Des dépenses de fonctionnement sur le programme 135
Les dépenses de fonctionnement du programme 135 s’élèvent à
66,28 M€ en AE et 66,02 M€ en CP, soit environ 11 % du programme.
Elles connaissent une baisse de 17 % par rapport à l’exercice précédent, où
leur montant était de 79,7 M€ en AE=CP.
-
1,5 M€ pour l’action 1 « Construction locative », qui porte
principalement les dépenses liées à la mise en place du numéro unique
SNE ;
-
3,4 M€ pour l’action 2
, «
Soutien accession à la propriété », qui
concerne les commissions de garanties versées par l’Etat à la Société
de gestion des Financements et de la Garantie de l’Accession Sociale
à la Propriété (SGFGAS) : la baisse de cette dépense est liée à la
diminution du nombre de dossiers de PTZ + ;
-
2,5 M€ pour l’action 3, « Lutte contre l’habitat indigne », qui porte les
dépenses de diagnostics et contrôles réalisés au titre de la lutte contre
le plomb et relogements consécutifs des familles ;
-
39,5 M€ pour l’action 4 « Réglementation, habitat et contentieux » qui
diminue de 25 % par rapport à l’exercice 2016 en raison de la baisse
du nombre d’astreintes payées par l’Etat dans le cadre du contentieux
DALO ;
-
12,6 M€ pour l’action 5 « Soutien »
,
qui couvre principalement le
fonctionnement des commissions DALO ;
113
Ces places visent à accueillir des personnes isolées ou des familles sollicitant le 115,
en situation de détresse médicale, psychique ou sociale, quelle que soit leur situation
administrative. Il ne s’adresse pas aux demandeurs d’asile qui sont orientés par l’OFII
et ont vocation à rejoindre le dispositif national d’hébergement des demandeurs d’asile.
114
Ces places d’hébergement d’urgence sont installées dans le diffus (appartements) ou
regroupées dans des résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS).
48
COUR DES COMPTES
-
6,5 M€,
pour
les
dépenses
de
l’action
7
« Urbanisme
et
Aménagement », qui correspondent, pour partie, à des frais de
déplacements.
Tableau n° 5 : Evolution des dépenses de fonctionnement du
programme 135 entre 2016 et 2017
Source : Cour des comptes, retraitement d’après les données Chorus.
La LFI 2017 prévoyait un montant de dépenses de fonctionnement
supérieur à 72,6 M€ et anticipait en particulier des dépenses plus élevées
au titre du contentieux de l’habitat (40 M€). Or, les dépenses de l’action 4,
principalement liées au contentieux DALO
115
, ont connu une dynamique
moindre que prévue. Selon la DHUP, un montant de 27,7 M€ d’astreintes
a été versé par l’Etat au FNAVDL en 2017 (contre 42,36 M€ en 2016, 2016
étant cependant une année atypique
116
). Pour rappel, la loi n°2015-1785 du
29 décembre 2015 de finances pour 2016 a modifié l’article L.441-2-3-1
du CCH : ce dernier prévoit désormais une liquidation immédiate des
astreintes dès le prononcé de l’injonction par le juge puis un versement
obligatoire par les services déconcentrés débiteurs au FNAVDL tous les
six mois. Il n’est actuellement par possible de connaître le montant des
« charges-à-payer » dues par l’Etat au titre de ce dispositif, puisque ni le
Conseil d’Etat, ni la DHUP ne centralise le montant total des astreintes
prononcées par les juges sur le territoire. En revanche, les données
transmises par le Conseil d’Etat
117
indiquent que le nombre de recours
contentieux de l’habitat traités par les tribunaux administratifs a baissé en
2017 ( (8178 en 2015, 7 532 en 2016 et 6 395 en 2017).
115
La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a en
effet prévu un contentieux spécifique pouvant être introduit par les foyers reconnus
comme « prioritaires » pour un droit au logement, auquel l’Etat ne peut proposer de
solution de relogement adapté. Une astreinte, prononcée par le juge administratif, peut
alors être imposée par l’Etat, le montant total des condamnations pécuniaires étant
reversé au profit du FNAVDL.
116
Année d’apurement d’une partie du stock d’astreintes liquidées par les tribunaux
administratifs en 2015.
117
Données fournies par la DHUP, sur la base des statistiques adressées par la Direction
de la prospective et des finances du Conseil d’Etat.
P135 - Exécution en M€ (CP)
2016
2017
évolution en %
Action 1 - construction locative
1,1
1,5
36,36
Action 2 - soutien accession propriété
4,6
3,4
-26,09
Action 3 - lutte habitat indigne
1,9
2,5
31,58
Action 4 - réglem. habitat dont DALO
52,7
39,5
-25,05
Action 5 - soutien
12,1
12,6
4,13
Action 7 - urbanisme et aménagement
7,3
6,5
-10,96
TOTAL
79,7
66
-17,19
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
49
2.3
Les dépenses d’intervention
Les dépenses d’intervention constituent la quasi-totalité des crédits
de la mission, avec un montant cumulé de 17,94 Md€ en AE et 18,01 Md€
en CP, soit 98,84 % des crédits de la mission ETL en AE et 99,56 % en
CP. Ce poids est principalement dû aux dépenses « aides au logement »,
qui relèvent de la catégorie des dépenses dites « de guichet » (15,51 Md€
en AE=CP), et aux dépenses d’intervention du programme 177 (1,95 Md€
en AE=CP). Les dépenses d’intervention du programme 135 présentent des
montants nettement inférieurs (472,57 M€ en AE et 542,65 M€ en CP),
même si elles constituent la majorité des crédits portés par ce programme.
2.3.1
Les dépenses d’intervention du programme 177 : une
majorité de dépenses obligatoires
Le programme 177 se compose, dans sa grande majorité (94 %), de
dépenses d’intervention, pour 1,95 Md€ en AE=CP. Ce montant de
compose
quasi
intégralement de dépenses « de guichet », à l’exception
d’un montant modeste de dépenses « discrétionnaires » (8,09 M€ en CP)
correspondant principalement au montant des subventions aux têtes de
réseaux nationales et à l’abondement de la réserve parlementaire (action
14).
La quasi-totalité des dépenses « de guichet » est composée de
dépenses relevant de l’action 12 « Hébergement » et notamment du
périmètre « AHI
118
» (hébergement d’urgence). Selon la DGCS, elles
doivent être considérés comme des dépenses obligatoires, puisque
découlant du principe juridique d’inconditionnalité de l’accueil et de la
prise en charge des personnes sans abri
119
.
Parmi les autres dépenses de guichet, se trouvent les dépenses de
l’action 11, pour un montant de titre 6 d’environ 47,28 M€ en AE=CP. Ces
crédits comprennent les financements pour le dispositif ALT2 et pour des
actions sociales destinées aux gens du voyage. L’ALT2, budgétée à hauteur
de 17,3 M€, permet de financer 50 % des dépenses à la charge de l’État
(50 % sont financés par la branche Famille de la sécurité sociale). Ce
niveau intègre la baisse estimée de 1 % par rapport à 2016 compte tenu des
économies attendues suite à la réforme du taux de calcul de l’aide,
désormais fondée pour partie sur le taux d’occupation effective des places.
L’action 11 finance également les actions en faveur des gens du voyage
constituées de subventions à destination d’associations oeuvrant dans le
secteur social de proximité.
118
Qui regroupe les dépenses de veille sociale, d’hébergement hors CHRS et de
logement adapté.
119
Comme en 2016, le ministère gestionnaire et le CBCM ne partagent pas la même
appréciation concernant le classement des dépenses de ce programme.
50
COUR DES COMPTES
Les seules dépenses « réglementées » du programme portent sur les
financements consacrés aux CHRS, en raison de leur mode de financement
fondé sur une tarification spécifique et réglementée.
2.3.2
Les dépenses d’intervention du programme 135 : une
majorité de dépenses discrétionnaires
Les dépenses d’intervention représentent la majorité des dépenses
du programme 135, pour un montant de 472,57 M€ en AE et 542,65 M€
en CP, soit près de 89 % des crédits exécutés.
En termes de « catégories de dépenses », l’année 2017 est marquée
par l’extinction progressive des dépenses dites « de guichet », qui
représentaient 200 M€ en 2016 et ne s’élèvent plus qu’à 17,46 M€ en 2017.
Cette diminution est liée à la suppression du dispositif « aides aux maires
bâtisseurs » et à la fin du financement des travaux de rénovation thermique
(financement du FART pour 150 M€ en AE=CP en 2016). Les dépenses
règlementées, qui ne concernent que les diagnostics réalisés dans le cadre
de la lutte contre le plomb et les travaux d’office, dans le cadre de la
compétence « lutte contre l’insalubrité » restent marginales.
Tableau
n°
6 : Présentation
des dépenses
d’intervention
du
programme 135
Source : Cour des comptes, retraitement à partir des données Chorus.
Ainsi, alors que les dépenses d’aides à la pierre ou d’aménagement
sont prévues dans des contrats pluriannuels conclus avec les partenaires de
l’Etat (conventions de délégations, CPER, convention Etat-FNAP, etc.),
elles sont catégorisées comme des « dépenses discrétionnaires ». Ces
Dépenses de Titre 6 - Programme 135. En M€ et CP
2017
Dépenses discrétionnaires
522,41
Gens du voyage (aires d'accueil)
3,07
FNAP
84,17
aides à la pierre consommées
390,32
financement SNE numéro unique
1,45
aménagement (action 7)
37,1
études et observatoires du logement
4,35
Autres dépenses action 5 soutien
1,95
dépenses de guichet
17,46
maires bâtisseurs
17,46
financement du FART
0
dépenses règlementées
2,76
lutte contre le plomb
1,24
travaux d'office - lutte contre l'insalubrité -
1,52
total des dépenses de titre 6
542,63
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
51
engagements pluriannuels ne sont d’ailleurs pas honorés de manière
exhaustive : via des avenants annuels, l’Etat revient ainsi sur le montant
des engagements prévus, afin d’en diminuer le plus souvent le montant.
Graphique n° 8 : Les dépenses d’intervention du programme
135 en 2017
Source : DHUP – retraitement Cour des comptes
2.3.3
Les dépenses d’intervention du programme 109: une
dotation d’équilibre au FNAL relativement maîtrisée
Le programme 109 qui présente une exécution à 100% en titre 6 fait
en 2017 l’objet d’une exécution supérieure à sa programmation initiale:
15,51 Md€ consommés pour 15,46 Md€ ouverts en LFI et « complétés »
d’une loi de finances rectificative 2017
120
à hauteur de 45,57 M€ portant
l’ensemble des crédits disponibles à 15,515 Md€ contre 15,514 Md€
consommés. Pourtant la prévision de besoins budgétaires établie en
septembre 2017 pour la fin de gestion, apurement de la dette du FNAL
incluse, s’établissait à 15,81 Md€ pour le RPROG et 15,79 Md€ pour le
DCB soit 350 M€ de plus que les crédits initialement ouverts. La
couverture des besoins en 2017 rendait nécessaire les mesures suivantes :
le redéploiement des crédits de GRL vers le FNAL, la levée de la totalité
de la réserve de précaution et une couverture complémentaire en LFR de
349,79 M€ (dette vers le FNAL incluse de 261,42 M€ à fin 2016) pour le
RPROG (342,5 M€ pour le DBC) prenant ainsi en considération la part non
totalement réalisée de l’économie de 140 M€ provenant de l’effet combiné
de l’augmentation du seuil de non-versement des aides personnelles au
logement de 15 € à 10 € et de l’abattement forfaitaire de cinq € par mois et
par bénéficiaire pour assurer l’équilibre financier de ce système d’aide au
logement
121
.
Les dépenses du programme 109 et notamment de son action 1
relèvent de dépenses de guichet, donc obligatoirement acquittées au profit
des allocataires répondant aux critères d’éligibilité et représentent 99,94 %
120
Loi n°2017-1775 du 28 décembre 2017.
121
Le seuil de non-versement des aides est ramené de 15 € à 10 € afin d’éviter
l’exclusion de bénéficiaires actuels du dispositif du fait de la mesure d’abattement.
522
17,87
2,76
Dépenses discrétionnaires (aides à la
pierre, aménagement, aires d'accueil,
etc)
Dépenses de guichet (maires
bâtisseurs)
Dépenses règlementées (lutte contre
le plomb; travaux d'office)
52
COUR DES COMPTES
du programme. Elles sont à ce titre difficilement maîtrisables en cours de
gestion, sauf à modifier les critères d’éligibilité (ce qui a été le cas en 2017).
L’un des enjeux du programme 109 est donc d’établir une prévision fiable
des ressources et dépenses du FNAL, afin de contenir l’évolution de la
dotation d’équilibre versée par l’Etat, en s’appuyant, le cas échéant, sur
l’introduction de réformes des conditions d’éligibilité ou des règles de
versement des allocations logement.
Les prévisions de dépenses et recettes du FNAL sont établies par la
CNAF puis reprises par la DHUP. Les dépenses du FNAL sont constituées
des remboursements à l’ACCOSS des allocations logement qui, bien que
rebudgétisées, continuent à être versées par les CAF. Pour rappel, les
prévisions de dépenses d’allocation logement établies par la CNAF à l’été
2016 pour le PLF 2017 indiquaient 8, 50 Md€ pour l’APL, 5, 22 Md€ pour
l’ALS et 4, 38 Md€ pour l’ALF. Les prévisions inscrites au PAP 2017 et
les montants d’exécution connus à ce stade confirment plutôt la fiabilité
globale de la programmation rendue par l’agence centrale des organismes
de sécurité sociale (ACOSS) et par la caisse centrale de la mutualité sociale
agricole (CCMSA). CNAF. Ainsi, le PAP 2017 envisageait bien une
augmentation des APL, certes moindre que les prévisions d’exécution
(8,34 Md€, pour 8,43 Md€ en exécutés
122
soit + 90 M€), une augmentation
des ALS (5,22 Md€ au PAP 2017 et +3 M€ en prévision d’exécution) et
une baisse de l’ALF (4,40 Md€ au PAP 2017 et – 45 M€ en prévision
d’exécution). Frais de gestion inclus, et compte tenu des réformes
introduites en 2017, la prévision d’exécution des dépenses d’allocations
logement se montre moins favorable que les prévisions initiales de + 4 M€
(hors 3 M€ de régularisation d’AL virtuelles sur les prévisions de charges
2017).
Les prévisions établies par l’ACOSS et par la CCMSA anticipaient
également une moindre recette des cotisations sur la masse salariale
acquittées par les employeurs de l’ordre de 40 M€, d’où une moindre
recette pour le FNAL. Cette prévision qui ne s’est finalement pas révélée
en cours de gestion en raison de la reprise économique et du dynamisme
de la masse salariale. Au total, les ressources non-budgétaires du FNAL
s’établissent selon les données en la possession des rapporteurs au moment
de l’établissement de cette note à 2,865 Md€ incluant la surtaxe sur les
plus-values immobilières (43 M€) et la taxe nouvellement affectée sur les
bureaux (116 M€ au lieu de 146 M€ en PLF 2017).
Au final, la dotation d’équilibre au FNAL versée par le programme
109 a vu ses crédits engagés en totalité en début d’année 2017 et
consommés à 100 % à hauteur de 15,50 Md€
123
soit une augmentation
122
Exécution provisoire au 8 janvier 2018-données DHUP.
Cette prévision ne
correspond pas à l’exécution définitive, les données comptables relatives à l’aide
personnalisée au logement versée par la CCMSA en décembre 2017 n’étant pas connues
au moment de la réalisation de cette prévision, de même que les montants définitifs des
recettes de cotisations employeurs.
123
Données CHORUS programme 109 action 1.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
53
160 M€ entre 2016 et 2017. Cette situation s’explique par la hausse plus
importante des dépenses d’allocations logement, remboursées par le FNAL
à l’ACCOSS, que des recettes extrabudgétaires du FNAL. L’introduction
des mesures d’économies
124
et l’ouverture en LFR d’une dotation
complémentaire ont permis de ne pas dégrader sensiblement la dette du
FNAL vis-à-vis des régimes sociaux (estimée à 261 M€ à l’heure actuelle
au 31 décembre 2017).
2.4
Le financement des opérateurs
Aucun opérateur n’est rattaché à titre principal au programme 177
ni au programme 109. Les quatre opérateurs de la mission (ANCOLS,
CGLLS, ANAH et FNAP) sont tous rattachés au programme 135. Dans sa
lettre de finalisation du projet de loi de finances pour 2017, le Premier
ministre a rappelé les exigences de réduction du déficit public et la
nécessaire participation des opérateurs de l’Etat à cet exercice. Dans ce
cadre, il a été demandé une diminution de 2 ETP pour les opérateurs du
programme 135 (-6 ETP pour le programme 135 pour 2018 dont -3 ETPT
pour l’ANCOLS). Les fonds sans personnalité juridique du périmètre de la
mission sont présentés en annexe 8.
2.4.1
L’agence nationale de contrôle du logement social
(ANCOLS)
L’article L.342-2 du CCH confère à l’ANCOLS la mission de
contrôler et d’évaluer l’ensemble des acteurs du logement social et
d’Action logement. Le financement de l’ANCOLS est assuré par un
prélèvement sur les ressources de la participation des employeurs à l’effort
de construction (PEEC) et par une cotisation versée par les organismes de
logement social. Leur plafond était respectivement fixé en 2017 à 6,5 M€
et 11,3 M€. L’agence a également bénéficié d’un transfert de 8 M€ de
fonds propres issus de l’ANPEEC lors de sa création en 2015
conformément aux dispositions de la loi ALUR. Depuis l’article 135 de la
loi du 2 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté, l’ANCOLS ne
bénéficie plus du produit des sanctions pécuniaires et des astreintes issues
de ses propres propositions dans le cadre de ses missions de contrôle (au
profit de la CGLLS
).
Les recettes prévisionnelles de l’ANCOLS
s’établissent pour 2017 à 17,8 M€ et ses dépenses à 21 M€, principalement
en dépenses de personnel liées à la masse salariale de l’établissement. Le
plafond d’emploi pour 2017 a été fixé à 148 ETPT. Selon l’estimation
d’exécution budgétaire, la consommation d’ETPT en 2017 devrait s’élever
à 147 ETPT.
124
de l’ordre de 140 M€ qui ont été ramenées à 78 M€ après le glissement calendaire
au 1
er
octobre 2017 des mesures d’abattement de cinq euros des aides personnelles au
logement et la remontée des seuils de non versement de ces aides.
54
COUR DES COMPTES
2.4.2
L’agence nationale de l’habitat (Anah)
L’Anah est l’opérateur exclusif du programme 135 pour le parc
privé dont elle est chargée de promouvoir la qualité. Le contrat d’objectif
et de performance signé le 1
er
juillet 2015 avec l’Etat lui fixe quatre
priorités : la lutte contre l’habitat indigne et dégradé, la rénovation
thermique, l’aide aux copropriétés dégradées et l’adaptation des logements
à la perte d’autonomie de leurs occupants. Dans le cadre du PIA, l’Anah
gère pour le compte de l’Etat le programme « Habiter mieux » du fonds
d’aide à la rénovation thermique (FART) dont les aides sont attribuées de
manière corrélée et complémentaire à celles de l’Anah.
Le plafond d’emploi de l’Anah est de 115 ETPT en 2017 (plafond
stabilisé par rapport à 2016). L’exécution 2017 devrait respecter ce
plafond à hauteur de 114,87 ETP.
Concernant ses recettes, l’Anah ne dispose que d’une seule taxe
affectée, en l’espèce d’une fraction sur la taxe sur les logements vacants
laquelle est passée de 61 M€ en 2015 à 21 M€ en 2016 puis à 21 M€ en
2017 maintenus pour 2018. Sa principale ressource est constituée du
produit de cession des quotas carbone, plafonné à 550 M€ par an, ainsi que
d’une contribution d’Action logement, des fournisseurs d’énergie, de la
caisse nationale de solidarité pour l’autonomie et pour 2018, d’une
contribution du programme 135.
Le principal enjeu concernant les ressources de l’Anah est lié à la
volatilité des produits issus des ventes de quotas carbone : 215,3 M€ perçus
en 2014 ; 312,1 M€ en 2015, 236,7 M€ en 2016 et 313,4 M€ en 2017. Le
cours de la tonne de carbone s’est clôturé en 2017 à 5,77 €/t. Pour mémoire
le budget initial était basé sur un cours à 6 €/t. Le cours du quota de carbone
s’est redressé au second semestre 2017 (à la suite notamment de l’annonce
par la Commission européenne d’un nouveau «
backloading
» en 2019) et
a permis un prix de vente moyen sur l’année de 5,77 €/t, soit une recette
pour l’Anah de 313, 44 M€ (contre 322,88 M€ prévus en BI 2017), ce qui
a néanmoins permis d’améliorer les recettes de l'agence par rapport au
budget rectificatif (BR) n°2 de 10, 14 M€. Pour 2018, le cours retenu est
fixé à 6,2 €/t, hypothèse considérée comme prudentielle au regard des
évolutions prévues à compter de 2019 sur la réserve de stabilité des
marchés.
La participation des énergéticiens via le rachat de Certificats
d’économie d’énergie (CEE), dans le cadre du programme « Habiter
mieux » est réalisée conformément à la convention du 21 juillet 2016. Les
trois obligés EDF, ENGIE et TOTAL ont versé à l’agence 37,4 M€, le
complément provenant de la participation d’EDF au programme sur les
copropriétés fragiles. A compter de 2018, l’Anah négociera en bilatéral
avec chaque énergéticien leur participation au programme « Habiter
Mieux ». La contribution de l’enveloppe spéciale « transition énergétique »
exceptionnelle s’est élevée à 50 M€ en 2017. Elle ne sera pas renouvelée
en 2018. La contribution de la Caisse nationale de solidarité pour
l’autonomie (CNSA), prévue à hauteur de 40 M€, a été ramenée à 20 M€.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
55
Ce montant est reconduit en 2018. La contribution d’Action Logement a
été fixée dans la convention du 15 février 2015 entre l’Anah et l’Union des
entreprises et des salariés pour le logement (UESL) à 100 M€ par an sur la
période 2015-2017, mais l’Anah a bénéficié d’une avance en 2016 de
50 M€. Cette contribution ne sera en principe pas renouvelée en 2018.
À noter qu’en 2018, l’agence bénéficiera d’une contribution du
programme 135. La période d’investissement du FART arrive à échéance
le 31 décembre 2017 et il a été décidé que l’aide à la solidarité énergétique
versée à partir de ce fonds serait fusionnée au sein des aides distribuées sur
le budget de l’Anah, afin d’assurer la continuité du programme « Habiter
mieux ». En 2018 et en application de l’avenant n°4 du 19 décembre 2017
à la convention du 14 juillet 2010 entre l’Etat et l’Anah relative au PIA, le
FART accompagnera la montée en puissance du programme « unifié » en
mobilisant le reliquat des crédits non engagés au 31 décembre 2017 (estimé
à 30 M€ lors de l’établissement du budget initial et figurant dans la ligne
«
Reversements de subventions et divers »,
mais qui atteindra finalement
près de 57 M€
).
Néanmoins, conformément à l’avenant n°4 du 9 décembre
2017 à la convention Etat/Anah relative au PIA, les crédits qui n’auront pas
été engagés par l’Anah fin 2018 seront reversés au budget de l’Etat.
56
COUR DES COMPTES
Tableau n° 7 : Recettes de l’Anah en 2017
Budget
initial 2017
Prévision
d’exécution
2017
Budget
initial 2018
Taxe sur les logements vacants.
21
21
21
Produits issus des ventes de quotas
carbone
322,88
313,4
336,73
CNSA
40
20
20
Contributions des fournisseurs
d’énergie
65
41,4
58,14
Contribution d’Action Logement
50
50
0
Reversements de subventions et divers
3,75
3,85
33,75
Contribution de l’enveloppe spéciale
« transition énergétique »
70
50
0
Contribution du programme 135
/
/
110
Total
572,64
499,65
579,63
Source : DHUP.
Ces évolutions sont intervenues alors que les besoins de
décaissements de l’agence étaient inférieurs aux prévisions notamment en
raison de la non-réalisation d’une partie des objectifs du programme
« Habiter mieux ». Le montant des autorisations d’engagement inscrit au
budget initial (BI) 2017 correspondait au financement de 100 000
logements au titre du programme. Les prévisions de réalisation pour 2017
ont été estimées à 60 000 logements, ce qui a conduit à ajuster les
autorisations d’engagement en budget rectificatif n°2 à hauteur de 668 M€
(BI 2017 : 823 M€).
Au 31 décembre 2017, le montant des engagements nouveaux au
titre du FART en 2017 s’élève à 99,31 M€, soit 52 129 logements financés.
Les paiements s’élèvent quant à eux à 72,8 M€.
Selon le budget rectificatif
n°2, le niveau de trésorerie au 31/12/2017 est estimé à 320,35 M€ (dont
225,29 M€ au titre des opérations pour compte de tiers) et le niveau du
fonds de roulement estimé à 219,6 M€, soit une augmentation de près de
127 M€ par rapport au 31/12/2016.
2.4.3
La caisse de garantie du logement locatif social
(CGLLS)
La caisse de garantie du logement locatif (CGLLS) dont la mission
est de garantir les prêts consentis aux organismes de logement social et
d’accorder des aides aux organismes en difficulté, est restée financée en
2017 par deux contributions spécifiques (une cotisation principale assise
sur les loyers appelés par les bailleurs sociaux et une cotisation
additionnelle assise sur le nombre de logements et l’autofinancement net
des organismes). Ces cotisations sont versées par les organismes de
logement social, et relèvent de la catégorie des impôts et taxes affectés.
Depuis 2016, la CGLLS verse au fonds national des aides à la pierre
(FNAP) une fraction des cotisations qu’elle recouvre des bailleurs sociaux.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
57
Le budget initial de la CGLLS prévoit l’augmentation de sa contribution
au Fonds national des aides à la pierre en 2018 à hauteur de 375 M€ contre
270 M€ en 2017 (+ 105 M€). A cette fin, la loi de finances n° 2017-1837
du 30 décembre 2017 a relevé, dans son article 126, le plafond de la
cotisation principale (passage de 2,5 % en 2017 à 5 % en 2018, article L
452-4 du CCH) ) ainsi que les modalités de calcul de la cotisation
additionnelle (L 452-4-1 du CCH) rendu possible par l’exception à
l’encadrement des affectations d’imposition à des tiers dès lors que les
prélèvements financent des actions de mutualisation ou de solidarités
sectorielles au sein de leur activité.
Le plafond d’emploi a été fixé à 28 ETPT pour 2017 et a été exécuté
à ce niveau jusqu’en septembre 2017, où un agent a quitté la CGLLS,
permettant de descendre à 27 ETP et de respecter ainsi le nouveau plafond
2018 (27 ETPT). Compte tenu de la taille modeste de cet opérateur, les
marges de manoeuvre en termes de réduction d’effectifs sont réduites.
L’article n°36 de la loi de finances pour 2017 a prévu un
prélèvement sur les ressources de la CGLLS de 50 M€ avant le 31 janvier
2017, prélèvement qui a bien été réalisé. Il n’est pas prévu de nouveau
prélèvement pour l’année 2018.
2.4.4
Le fonds national des aides à la pierre (FNAP)
Le FNAP, Fonds national des Aides à la Pierre, a été créé par
l’article 144 de la LFI 2016 et a été mis en place le 1
er
juillet 2016. Il se
substitue au Fonds de Péréquation et au FNDOLLTS
125
, gérés par la
CGLLS, dont l’existence avait été critiquée par la Cour.
Le FNAP a pour objet principal de centraliser l’ensemble des
financements dédiés en matière d’aides à la pierre, permettant le soutien à
la construction de logements sociaux. Son secrétariat est assuré par la
DHUP, mise à disposition en application de l’article R. 435-8 du CCH. Le
plafond d’emplois de l’opérateur est ainsi maintenu à 0 ETPT.
La convention du 28 septembre 2016 a été modifiée par l’avenant
n° 1, adopté par le conseil d’administration de l’opérateur à l’occasion du
vote du budget annuel 2017, le 1
er
décembre 2016. Cette convention fixe
les engagements financiers du FNAP à l’égard de l’Etat, et précise
l’échéancier de paiement sur huit ans des opérations nouvelles. La clef
retenue permet de chiffrer de manière anticipée le besoin en CP de chaque
exercice, sous réserve des modifications ultérieures. La convention
rappelle d’ailleurs que le niveau des AE engagées par le FNAP doit rester
inférieur aux restes-à-payer attribués au programme 135 par voie de fonds
de concours.
125
Fonds National de développement de l’Offre de Logements Locatifs Très Sociaux.
58
COUR DES COMPTES
Si l’Etat reste présent dans la gouvernance du FNAP, notamment au
sein de son conseil d’administration
126
, il se retire progressivement du
financement des aides à la pierre, comme le montre l’évolution des recettes
de cet opérateur entre 2016 et 2018.
Le budget 2017 voté par l’opérateur est le premier budget voté en
année pleine. Il prévoyait un montant total de recettes de 462,19 M€,
incluant une participation de l’Etat de 180,19 M€ (montant voté en LFI net
de l’application de la réserve de précaution). Cette dernière n’ayant été que
de 84,13 M€, les recettes encaissées par l’opérateur ont diminué
d’autant
127
. En ce qui concerne le budget 2018, il a été voté le 15 décembre
2017 et s’inscrit dans le contexte de réforme du secteur du logement social.
Le niveau de contribution des bailleurs, prévu à hauteur de 375 M€ via la
dotation CGLLS, pourrait comprendre une partie du prélèvement sur les
produits de cession réalisés par les organismes HLM et SEM. La
contribution de l’Etat est prévue à hauteur de 38,8 M€
128
et une
contribution d’Action Logement est, pour la première fois, envisagée à
hauteur de 50 M€. En 2018, une recette exceptionnelle sera versée au
FNAP en application des dispositions du III de l’article 99 de la loi du 27
janvier 2017 Egalité et citoyenneté qui a supprimé les fonds
d’aménagement urbain (FAU), et qui a prévu le transfert au FNAP des
crédits non engagés par ces FAU avant la publication de la loi.
Tableau n° 8 : Recettes du FNAP de 2016 à 2018 (en M€)
FNAP (recettes)
2016
2017
2018 (budget
voté)
CGLLS (bailleurs sociaux)
270
270
375
Participation Etat
100
84,13
38,8
Majoration SRU
30,86
14,55
12
Produit de prélèvement SRU
0
2,17
4,31
Recettes exceptionnelles
0
0
6,66
Recettes Action Logement
0
0
50
Total des recettes perçues ou
votées
400,8
6
370,8
5
486,77
Source : Cour des comptes, d’après les données d’exécution 2017 et le budget 2018
voté par l’opérateur.
126
Le décret n° 2016-901 du 1
er
juillet 2016 dispose que le conseil d’administration
comprend : cinq représentants de l’Etat, cinq représentants d’organismes intervenant
dans le domaine du logement social, cinq représentants du Parlement, des collectivités
territoriales et de leurs groupements.
127
Deux recettes ont été en revanche plus dynamiques que prévues : la majoration
« SRU », budgétée à 12 M€, qui a été plus élevée en exécution (14,55 M€) ainsi que
l’encaissement d’une recette nouvelle, issue de l’application de la loi Egalité et
citoyenneté du 27 janvier 2017, pour un montant de 2,17 M€.
128
Considérant que l’Etat s’engage par ailleurs à financer, en LFI 2018, le
fonctionnement du GIP SNE, du système d’information dédié et des gestionnaires
territoriaux du SI SNE, pour un montant total de 4,85 M€.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
59
Au final, la substitution des crédits budgétaires par les crédits
extrabudgétaires devrait s’accentuer en 2018, avec la participation
d’Action Logement au budget du FNAP.
Graphique n° 9 : Evolution du budget du FNAP par type de
financeurs
Source : Cour des comptes d’après les données d’exécution 2017 et le budget 2018 du
FNAP.
Concernant les dépenses de l’opérateur, elles s’effectuent en cinq
lignes budgétaires distinctes, et quatre fonds différents. Par rapport à
l’exercice 2016, la nouveauté réside dans l’introduction d’un quatrième
« fonds », destiné à prendre en charge des mesures d’accompagnement et
des dépenses de maîtrise d’oeuvre urbaine et sociale (MOUS) :
Tableau n° 9 : Dépenses 2017 du FNAP
Source : budget et données exécutées du FNAP.
L’exercice de programmation du FNAP s’effectue dans le cadre du
Fonds n°2, qui a vocation à solliciter auprès de l’Etat l’ouverture « d’AE
préalables » visant à répartir, sur les territoires, le montant des
100
84,5
38,8
270
270
425
30,86
16,72
16,31
0
0
6,66
2 0 1 6
2 0 1 7
2 0 1 8
Etat
CGLLS-
Action
Logement
collectivités
territoriales
divers
Budget du FNAP en 2017 (en M€)
budget
initial
dépenses
exécutées
Fond n° 1 : aides à la pierre "classiques" (CP - restes-à-
payer)
445,48
349,42
Fonds 2 Sollicitation d'ouverture d'opération nouvelles (AE
uniquement)
445,48
349,42
Fonds 3 PLAI adaptés et IML (ex FNDOLLTS) en AE=CP
12
12
Fonds 4 Actions annexes MOUS, accompagnement de
réformes (AE=CP)
4,7
4,7
Frais divers (frais de fonctionnement, remboursement de
majorations SRU, etc.)
0,01
0,5
Total
462,19
366,62
60
COUR DES COMPTES
engagements nouveaux que pourront accorder les services déconcentrés.
Dans le cadre du budget 2017, cinq
scenarii
de répartition entre les BOP
régionaux avaient été envisagés. Le scenario adopté conduit à s’appuyer à
75 % sur la méthode de répartition 2016, mais en pondérant l’enveloppe
budgétaire de 20 % en fonction de la tension non frictionnelle de la région,
et de 5 % en fonction du taux de pauvreté. Par ailleurs, l’évolution de
l’enveloppe allouée doit être limitée à + ou – 10 % par rapport à l’exercice
2016.
La programmation 2018 a été réalisée dans un cadre rénové. Tout
d’abord, un groupe de travail « programmation » s’est réuni à dix reprises
sur l’exercice 2017 et a proposé au conseil d’administration une nouvelle
méthode répartition
129
, visant notamment à orienter les aides directes à la
production de logements vers les territoires où le coût des opérations est le
plus cher et où la demande de PLAI est la plus forte. Au final, 141 097 LLS
ont été programmés, dont 40 000 PLAI, 66 353 PLUS, et 34 744 PLS.
Ensuite, une nouvelle ligne budgétaire, consacrée aux financements des
opérations de démolition en territoires détendus, a été ouverte pour un
montant de 10 M€. Enfin, afin de mettre en oeuvre les objectifs du plan
quinquennal « Le Logement d’abord », une enveloppe supplémentaire de
12 M€ a été ouverte pour le financement d’opérations très sociales.
La procédure d'AE préalables
Le FNAP applique la procédure prévue par l’article 5 du décret
n°2007-44
relatif
au
fonds
de
concours
pour
les
opérations
d’investissement. Il sollicite un montant d’autorisations d’engagement
préalablement à leur versement, par voie de fonds de concours, au
programme 135. L’arrêté du 21 février 2017 portant attribution de fonds de
concours en AE uniquement vient formaliser cet accord, une fois le budget
du FNAP dûment voté en décembre 2016. Le FNAP s’engage, en
contrepartie, à couvrir les besoins de paiements par l’attribution de CP d’un
montant équivalent, par le biais de la convention financière conclue avec
l’Etat et amendée chaque année. Par cette procédure, le FNAP, sous couvert
d’une autorisation de l’administration centrale, s’engage à trouver les
financements ultérieurs nécessaires à la couverture des besoins de
financement des opérations nouvelles. Considérant que l’Etat se désengage
du budget du FNAP, ce financement ne pourra être assuré que par la
participation de nouveaux acteurs (au premier titre duquel Action Logement
pour l’année 2018) et, surtout, par une augmentation de la contribution des
bailleurs sociaux, via la participation de la CGLLS, qui passe de 270 M€ en
2017 à 375 M€ en 2018).
129
Selon les informations transmises par la DHUP, elle se fonde sur
«
l’analyse
d’indicateurs sous-jacents de la répartition des enveloppes proposées (méthode des
coûts-indexation partielle des montants de subvention sur leurs coûts, complétée de
deux critères socio-économiques : demande potentielle de logement des ménages sous
plafond PLAI et taux d’effort des ménages allocataires CAF dans le parc privé) et sur
les remontées d’objectifs formulées par les régions, dans le cadre du dialogue de
gestion et de la concertation locale ».
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
61
2.5
Les programmes d’investissement d’avenir
(PIA)
Les principales actions du programme d’investissement d’avenir
sont portées par l’ANAH dans le cadre du Fonds d’aide à la rénovation
thermique (FART). Le programme « Habiter Mieux » mis en place dans le
cadre de l’action « Rénovation thermique des logements », doté au titre du
PIA de 687 M€ de subventions, vise les propriétaires occupants modestes
et très modestes en situation de forte précarité énergétique notamment en
milieu rural. Il s'agit de leur permettre, grâce à la prime versée par le FART,
d'engager des travaux d'économie d'énergie permettant un gain énergétique
d'au moins 25 %.
2.6
Les dépenses fiscales
2.6.1
Un montant des dépenses fiscales toujours important
En 2017, la mission ETL comportait 53 mesures fiscales rattachées
à titre principal à la mission dont trois au titre du programme 109, 49 au
titre du programme 135 et une au titre du programme 177 (50 mesures
fiscales sur impôt d’Etat et trois sur impôts locaux pris en charge par
l’Etat
130
). Au titre du PAP 2018, la mission ETL en comporte 55, dont trois
au titre du programme 109, 51 au titre du programme 135 et une au titre du
programme 177. Le nombre de mesures fiscales n’a pas évolué entre le
PAP 2017 et le PAP 2016. Le coût de ces dépenses est évalué à 13,29 Md€
en 2017 Md€, dont 13,19 Md€ pour le seul programme 135 qui représente
la quasi-totalité des dépenses fiscales de la mission ETL avec 49 dépenses
fiscales concernant des impôts d’Etat et deux concernant des impôts
locaux. 54 % du montant des dépenses fiscales 2017 relevant du
programme 135 à titre principal provient des taux réduits de TVA accordés
pour la construction de logements sociaux ou les travaux effectués dans ces
logements et pour les travaux d’amélioration, de transformation,
d’aménagement et d’entretien dans les logements de plus de deux ans.
Ainsi sur les 14 dispositifs qui présentent un coût supérieur à 100 M€ en
2017, la totalité relève du programme 135
131
(voir tableau en annexe 7 du
présent rapport).
130
Programme 177 : une mesure principale rattachée sur impôt d’Etat et aucune mesure
sur impôts locaux. Programme 109 : deux mesures principales sur impôt d’Etat et une
mesure sur impôts locaux. Programme 135 : 47 mesures sur impôts d’Etat et deux
mesures sur impôts locaux.
131
Leur coût de 12,58 Md€ représente près de 95,37 % des dépenses fiscales rattachées
à titre principal à la mission ETL en 2017.
62
COUR DES COMPTES
2.6.2
La dynamique des dépenses fiscales
Le coût des dépenses fiscales rattachées à titre principal
132
à la
mission ETL est estimé à 13,29 Md€ en 2017
133
. Les dépenses fiscales de
la mission sont en baisse de 2,3 % par rapport à l’exercice 2016 où le coût
de ces dépenses représentait 13,60 Md€. Les dépenses fiscales de la
mission diminuent donc de 0,31 Md€. En 2018, la DLF anticipe une
inversion de la trajectoire d’évolution de ces dépenses avec un coût total
des dépenses fiscales rattachées à titre principal de la mission de
13,65 Md€.
Tableau n° 10 : Les dépenses fiscales de la mission ETL en M€
Estimations
2016
Estimations
2017
Prévisions
2018
Programme 177
nc
nc
nc
Programme 109
102
102
100
Programme 135
13 501
13 188
13 548
Total
13 603
13 290
13 648
Source : Tome II « voies et moyens » ,2018
La diminution du coût global des dépenses fiscales entre 2016 et
2017 s’explique par l’extinction progressive de dispositifs fiscaux (clôture
du fait générateur de la dépense fiscale) :
-
Diminution de 267 M€ sur la dépense fiscale n°110247 relative au
crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt supportés
à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation
principale. Le fait générateur ayant été supprimé à compter du 1er
janvier 2011, la baisse du coût de ces dispositifs devrait se poursuivre
en 2018 (la dépense fiscale est estimée à 100 M€ en 2018 soit une
diminution de 47 M€ pour s’éteindre en 2020.
-
Diminution de 68 M€ sur les dépenses fiscales relatives aux
réductions d’impôt sur le revenu en faveur de l’investissement locatif :
dispositifs SCELLIER et SCELLIER intermédiaire pour des montants
respectifs de 14 M€ et de 7 M€. Ces mesures d’incitation fiscale à
l’achat d’un bien immobilier dans le but de le louer à des personnes
sous conditions de ressources concerne un stock de ménages
bénéficiaires qui va en se réduisant, de ménages bénéficiaires. La fin
d’incidence budgétaire des dispositifs SCELLIER est prévue en 2021
pour le SCELLIER en zone de revitalisation rurale , en 2024 pour le
SCELLIER et en 2030 pour le SCELLIER intermédiaire.
-
Diminution de 159 M€ et 18 M€ sur les dépenses fiscales n°210313 et
n°210321 relatives aux crédits d’impôt prêt à taux zéro, prêt à taux
zéro renforcé PTZ+ et éco prêt à taux zéro.
De nombreuses dépenses fiscales ne font pas l’objet d’une prévision
pour l’année 2017 et en particulier la déduction spécifique sur les revenus
132
Treize dépenses fiscales sont rattachées à titre subsidiaire.
133
Dernières estimations du PAP 2018.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
63
des logements loués sous condition de loyer et de ressources du locataire :
dispositif BESSON ancien, (dépense fiscale n°130023 cf
.infra
)
En contrepartie, plusieurs dispositifs fiscaux ont vu leur coût
réévalué en 2017 par rapport au coût 2016 du PLF 2018 :
-
Le coût des dégrèvements d’office en faveur des gestionnaires de
foyers et des organismes sans but lucratif agréés pour les logements
loués à des personnes défavorisées augmente de 1 M€ (dépense fiscale
n°070201)
-
Le coût de la déduction de travaux pour grosses réparations supportées
par les nus propriétaires dans le cas de démembrement de propriétés
consécutifs à une succession ou à une donation augmente de 2 M€
(dépense fiscale n°100114)
-
Le coût du crédit d’impôt pour dépenses d’équipements de l’habitation
principale en faveur de l’aide aux personnes augmente de 13 M€
(dépense fiscale n°110236)
-
Le coût de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur de
l’investissement locatif intermédiaire (dispositifs DUFLOT et PINEL)
a connu une augmentation de 163 M€ compte tenu de la montée en
puissance des deux dispositifs dont l’extinction avec effet budgétaire
est prévue en 2033. Par ailleurs, le dispositif PINEL a
fait
l’objet d’une reconduction pour quatre années au titre de la LFI 2018
ce qui repousse de manière quasi décuplée les effets dans le temps de
report budgétaire (dépense fiscale n°110261).
-
Le coût de l’application du taux de 5,5 % pour certaines opérations et
du taux de 10 % pour les livraisons à soi-même de travaux
d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien
lorsqu’ils ne bénéficient pas du taux réduit de 5,5 % portant sur les
logements sociaux et locaux assimilés est stable entre 2016 et 2017 en
PLF 2018 (dépense fiscale n°730210). Le coût de la dépense fiscale
n° 730210 a été estimé à 1 630 M€ en 2016 en PLF 2016 et à 1 800 M€
en 2016 et en 2017 en PLF 2017. Les prévisions réalisées en PLF 2016
s’appuyaient sur une hypothèse de stabilité du chiffre d’affaires du
secteur. Or les données constatées au titre de l’année 2015 ont conduit
à réviser le coût de la dépense fiscale 2015 de 1 630 M€ en PLF 2016
à 1 800 M€ en PLF 2017, et partant à réviser en PLF 2017 la prévision
2016 à 1 800 M€ également. La dépense fiscale est désormais estimée
à 2 155 M€ pour les années 2016 à 2018 en PLF 2018. La forte
augmentation du coût de la dépense fiscale entre 2015 et 2016 ne
résulte
pas
pour
autant
du
dynamisme
de
l’assiette
mais
essentiellement cette fois-ci de la prise en compte des sociétés
d’économie mixte dans le calcul de la dépense fiscale, conformément
aux recommandations de la Cour des comptes.
-
Le coût de l’application d’un taux de 10% pour les travaux
d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien,
autres que ceux mentionnés à l’article 278-0 ter du code général des
impôts portant sur les logements achevés depuis plus de deux ans
augmentent de 90 M€. Selon la DLF, cette croissance s’explique par
64
COUR DES COMPTES
la bonne santé financière des entreprises du secteur du bâtiment en
2016 (dépense fiscale n°730213). Le coût de la dépense fiscale
n° 730213 a été estimé :
•
à 3 280 M€ en 2015 et à 3 280 M€ en 2016 en PLF 2016 ;
•
à 3 410 M€ en 2015, en 2016 et en 2017 en PLF 2017.
Les prévisions réalisées en PLF 2016 et en PLF 2017 s’appuyaient sur
une hypothèse de stabilité du chiffre d’affaires qui avait été observée par
le passé. Compte tenu des écarts de prévision constatés depuis le PLF 2017
en raison de la non anticipation de la hausse du chiffre d’affaires, le PLF
2018 intègre désormais une hypothèse de hausse du chiffre d’affaires sur
les années futures, ce qui conduit à chiffrer le coût de la dépense fiscale à
3 450 M€ en 2016, 3 540 M€ en 2017 et 3 640 M€ en 2018. Cette
modification des hypothèses de prévision devrait être de nature à réduire
les écarts de prévision relevés par la Cour.
2.6.3
Les événements marquants de l’année 2017
La dépense fiscale n°110261, réduction d’impôt sur le revenu en
faveur de l’investissement locatif intermédiaire (Dispositifs DUFLOT et
PINEL) a un coût estimé de 354 M€ en 2017 au PLF 2018. Le dispositif
PINEL qui avait remplacé le dispositif DUFLOT à compter du 1
er
septembre 2014 dans des conditions quasi identiques d’octroi et de
réductions d’impôt mais cependant modifiées depuis par la LFI 2018
134
se
caractérise par un nombre de logements bénéficiaires supérieurs à celui du
dispositif DUFLOT (66 281 logements construits en 2016 alors que le
dispositif DUFLOT n’en concernait que 35 000). Le coût de la prorogation
d’un an du dispositif PINEL jusqu’au 31 décembre 2017 est estimé à
1,9 Md€
2.6.4
Des dépenses fiscales qui pourraient augmenter en
2018
2.6.4.1
Un réajustement à la hausse du coût des dépenses fiscales pour
2017
Un réajustement à la hausse des dépenses fiscales pour 2017 a été
opéré. Alors que le PAP 2017 estimait le coût des 53 dépenses fiscales
principales à 12,78 Md€, cette estimation a été portée à 13,29 M€ au PAP
2018 pour les 55 dépenses rattachées à titre principal soit une hausse de
0,51 Md€ correspondant à une évolution de 4 % des dépenses fiscales de
la mission. Cette révision est, pour partie, liée à la croissance d’activité du
secteur du bâtiment, dont le chiffre d’affaires a un impact sur le coût des
mesures fiscales liées à l’application de taux de TVA réduits.
Ainsi, pour la dépense fiscale n°73021,
taux de 10 % pour les
travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien
[…] portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans,
134
Modification des zones d’éligibilité du dispositif et période transitoire aménagée.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
65
l’estimation du coût pour 2017 était de 3,41 Md€ alors que son estimation
par le PAP 2018 est de 3,54 Md€ au titre de 2017 et de 3,64 Md€ au titre
de 2018, soit une augmentation de 130 M€ au titre de 2017. L’hypothèse
pour le chiffrage 2017 au PLF 2017 pariait sur une stabilité de l’activité et
du chiffre d’affaires du secteur du bâtiment. Le PLF 2018 intègre une
hypothèse de hausse du chiffre d’affaires. Concernant la mesure fiscale
n°730210, relative au
taux de TVA réduits pour certaines opérations
d’amélioration, d’aménagement, et d’entretien des logements sociaux et
assimilés, son coût 2017 a été réévalué entre le PLF 2017 et le PLF 2018
de 1 800 M€ à 2 155 M€. Cette forte augmentation du coût de la dépense
fiscale résulte non pas du dynamisme de l’assiette mais de la prise en
compte des sociétés d’économie mixte dans le calcul de la dépense fiscale
suite aux recommandations formulées par la Cour.
2.6.4.2
Des dépenses fiscales qui pourraient être supérieures aux
prévisions du PAP 2017
Les estimations de la DLF anticipent une augmentation maîtrisée du
montant total des dépenses fiscales rattachées à la mission pour 2018. Cette
estimation s’appuie principalement sur la baisse, la stagnation ou la
suppression des dépenses fiscales liées à la mise en extinction ou à la
suppression du fait générateur. Les principales économies attendues sont
les suivantes :
-
La déduction des travaux pour grosses réparations supportées par les
nus propriétaires dans le cas de démembrement de propriété consécutif
à une succession ou à une donation et le crédit d’impôt prime
d’assurance contre les impayés de loyer sont supprimés et produisent
leurs effets sur l’exercice budgétaire 2018.
-
Le crédit d’impôt sur le revenu au titre des intérêts d’emprunt
supportés à raison de l’acquisition ou de la construction de l’habitation
principale devrait diminuer de 47 M€ en 2018, les dispositifs de
déduction dégressive sur les revenus des logements loués à usage
d’habitation principale de type ROBIEN classique et ROBIEN
recentré diminue de 9 M€ entre 2017 ET 2018 au titre du PLF 2018.
Ces gains fiscaux seront cependant contrebalancés par la hausse
attendue du coût d’autres dispositifs d’incitation fiscale à l’investissement
locatif au premier titre desquels le dispositif dit DUFLOT et PINEL qui
augmentent de 200 M€ par rapport à 2017 et dont le coût est estimé à
554 M€ pour 2018. Par ailleurs, le dynamisme du secteur du bâtiment
observé en 2017 malgré un ralentissement constaté au dernier trimestre
pourrait conduire à un réajustement du coût de certaines mesures fiscales
liées en particulier à l’application de taux de TVA réduits qui ont fait
l’objet d’un relevé supra
135
. Enfin il faut noter l’anticipation d’une reprise
à la hausse des crédits d’impôt au titre du Prêt à taux zéro et du Prêt à taux
zéro renforcé PTZ+ ainsi que l’exonération des organismes d’HLM et des
offices publics d’aménagement et de construction (OPAC).
135
Dépenses fiscales n°730 210, n°730 213 et n°730 223.
66
COUR DES COMPTES
Ainsi, les dépenses fiscales réalisées en 2018 pourraient être
supérieures à celles réalisées en 2017 pour la mission ETL.
2.6.5
Plusieurs modifications fiscales introduites pour 2018
2.6.5.1
Les modifications intervenues dans le cadre de la LFI 2018
Les dépenses fiscales supprimées en 2017 s’entendent ici comme les
dépenses fiscales dont la suppression est intervenue depuis la publication
du tome II des Voies et moyens annexé au PLF 2017 et est retracée dans le
tome II des Voies et moyens annexé au PLF 2018. Il peut s’agir ainsi de
dépenses fiscales supprimées aux titres suivants :
-
par amendement parlementaire au PLF 2017 ;
-
dans le PLFR 2016 ;
-
dans une loi promulguée en 2017 ;
-
dans le texte initial de la loi de finances pour 2018.
Deux dépenses fiscales ont été supprimées dans le cadre de la loi de
finances rectificative pour 2016 :
-
la dépense fiscale n° 130203 relative à la déduction spécifique sur les
revenus des logements loués sous conditions de loyer et de ressources
du locataire : Dispositif BESSON ancien. L’économie budgétaire
réalisée est estimée à 37 M€.
-
la dépense fiscale n° 130215 relative à la déduction spécifique sur les
revenus des logements donnés en location dans le cadre d'une
convention
Anah :
Dispositif
BORLOO
ancien.
L’économie
budgétaire réalisée est estimée à 40 M€.
Une dépense fiscale a été créée dans le cadre de la loi de finances
rectificative pour 2016 :
-
la dépense fiscale n° 130218 relative à la déduction spécifique sur les
revenus fonciers des logements donnés en location dans le cadre d'une
convention Anah : dispositif COSSE. Son coût est estimé à 12 M€ en
2018, à 25 M€ en 2019, à 37 M€ en 2020 et à 37 M€ en 2021 pour un
coût générationnel d’environ 70 k€.
Une dépense fiscale a été créée dans le cadre de la loi de finances
pour 2017 :
-
la dépense fiscale n° 130101 relative à l’exonération d'impôt sur le
revenu au titre des revenus fonciers pour les associés personnes
physiques des SCI d'accession progressive à la propriété. Son coût est
estimé à moins de 500 000 € en 2018. Aucune prévision n’est
disponible à ce stade sur 2019-2021.
Enfin, une dépense fiscale a été créée dans le cadre de la loi n° 2017-
285 du 6 mars 2017 visant à favoriser l’assainissement cadastral et la
résorption du désordre de propriété :
-
la dépense fiscale n° 550104 relative à l’exonération du droit de
partage de 2,5 % pour les actes de partage de succession et les
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
67
licitations de biens héréditaires survenus entre le 1er janvier 2017 et
le 31 décembre 2027 à la hauteur de la valeur des immeubles situés en
Corse. Son coût est non chiffré.
Des mesures ont consisté à prolonger le fait générateur de dispositifs
sur l’exercice 2018 et au-delà. Il s’agit tout d’abord de la prorogation du
dispositif PINEL qui est de nouveau recentré sur certaines zones et qui est
prolongé jusqu’au 31 décembre 2021
136
. Le PLF 2018 estimait à 7,4 Md€
le coût de la prorogation de quatre années du dispositif PINEL produisant
ainsi des effets jusqu’en 2035.
Le coût de la prorogation du « CENSI-BOUVARD » aménagé de
l'exclusion des résidences de tourisme a été estimé, dans l’évaluation
préalable de l’article 41 du PLF 2017 à 70 M€ répartis sur 9 ans, soit
environ 8 M€ par an à compter de 2018.
L’article 83 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances
pour 2018 proroge le prêt à taux zéro (PTZ) pour quatre années
supplémentaires, soit jusqu’au 31 décembre 2021.
Pour les logements anciens, le dispositif est recentré sur les zones
géographiques ne se caractérisant par un déséquilibre important entre
l’offre et la demande de logements entraînant des difficultés d’accès au
logement dans le parc résidentiel existant (zone C et B2). Par ailleurs, la
quotité du coût total de l’opération déterminant le montant du prêt
applicable aux logements neufs est désormais plafonnée à 20 % pour les
zones B2 et C. La quotité applicable aux logements anciens sous conditions
de travaux reste fixée à 40 % (zone B2 et C).
Enfin, l’article 83 de la loi n° 2017-1837 précitée précise l’éligibilité
du PTZ aux personnes invalides non primo-accédantes et actualise les
justificatifs permettant de déroger à la condition de primo-accession pour
les personnes invalides. Au final, le coût du PTZ, tel qu'il résulte de l'article
83 de la LFI pour 2018, est estimé à 0,78 Md€ en 2017, 0,95 Md€ en 2018,
1,14 Md€ en 2019, 1,3 Md€ en 2020 et 1,44 Md€ en 2021.
Le
CITE
137
est
prolongé
mais
exclut
désormais
certains
équipements
138139
.
De nouvelles mesures fiscales pour 2018 ont également un effet sur
le secteur du logement. L’article 12 de la LFI 2018 porte le taux de TVA
applicable au logement social et aux logements-foyers (sauf ceux
accueillant des personnes âgées ou handicapées) à 10 % à compter du 1er
136
Article 68 de la loi n°2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.
137
Crédit d’impôt pour la transition énergétique rattaché à titre subsidiaire au
programme 135.
138
Article 79 de la même loi.
139
Chaudières à haute performance énergétique utilisant le fioul, les volets isolants, les
portes d’entrée et les vitrages autres que simples.
68
COUR DES COMPTES
janvier 2018, ce qui entraînera une diminution de la dépense fiscale n° 730
210.
La location meublée non professionnelle (LMNP) bénéficie d’un
rehaussement du plafond de ressources foncières déclarables dans le cadre
du régime dit « micro-BIC » (70 000 € au lieu de 33 200 €)
140
.
2.6.5.2
Les modifications intervenues dans le cadre de la LFR 2017
La LFR 2017 a organisé en son article 28 un abattement fiscal
prévoyant qu’en cas de plus-values réalisées lors la vente de terrains bâtis
ou à bâtir :
-
une prorogation, jusqu'à 2020, de l'exonération prévue aux 7° et 8° du
II de l'article 150 U en cas de cession d'immeubles au profit d'un
organisme de logement social ;
-
une prorogation, jusqu'à 2020, de l'exonération prévue au 9° du II de
l'article 150 U en cas de cession d'un droit de surélévation ;
-
un abattement exceptionnel, applicable, sous conditions, pour la
détermination de la plus-value nette imposable. Cet abattement est
institué pour les cessions de terrains à bâtir ou de biens immobiliers
bâtis, sous réserve que ces cessions soient engagées par des promesses
de vente signées et ayant acquis date certaine du 1
er
janvier 2018 au 31
décembre 2020 et qu’elles soient réalisées au plus tard le 31 décembre
de la deuxième année qui suit la promesse de vente.
Cet abattement exceptionnel est applicable sous condition de
densification des constructions, par la réalisation de bâtiments d’habitation
collectifs, dès lors que ces derniers représentent un gabarit au moins égal à
75 % du gabarit maximal autorisé tel qu’il résulte de l’application des
règles du plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant
lieu. Cet abattement de 70 % est porté à 85 % lorsque des logements
sociaux ou intermédiaires représentent au moins 50 % de la surface totale
des constructions mentionnées sur le permis de construire du programme
immobilier.
2.6.6
Une absence d’évaluation des principales dépenses
fiscales de la mission
L’annexe au PLF 2018, « Rapport évaluant l’efficacité des dépenses
fiscales en faveur du développement et de l’amélioration de l’offre de
logements » réalise un point succinct sur les dix principales dépenses
fiscales portées par le programme 135 qui totalise pour celles attachées
directement ou indirectement un montant de 15,2 Md€ soit un des plus gros
montants en volume de dépenses fiscales. Au travers des dix principales
dépenses fiscales retenues par la DLF, ce sont près de 10,5 Md€ en 2017
et 9,9Md€ en 2018 qui sont évalués. La présentation des dépenses fiscales
ne va cependant pas assez loin dans l’analyse de l’efficience des dispositifs.
Elle se contente d’en dresser le portrait (coût et nombre de bénéficiaires)
140
Article 22 de la même loi.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
69
sans jamais entrer dans la véritable évaluation, ni l’étude d’impact des
dispositifs et des propositions de modification en la matière.
Trois dépenses fiscales ont fait ou feront l'objet d'une évaluation
préalable en article initial du projet de loi de finances pour 2018 :
-
la dépense fiscale n° 110222 relative au crédit d’impôt pour la
transition énergétique en évaluation préalable de l’article de
prorogation d’un an et d’aménagement du crédit d’impôt ;
-
avant le 1
er
septembre 2018, la dépense fiscale n° 210313 relative aux
crédits d’impôt « Prêt à taux zéro » et « Prêt à taux zéro renforcé
PTZ+ » en évaluation préalable de l’article de prorogation et
d’aménagement du PTZ+ et la dépense fiscale relative à la location en
meublé non professionnelle, dite « CENSI- BOUVARD » ;
-
avant le 1
er
septembre 2019, la dépense fiscale n° 110261 relative à la
réduction d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif
intermédiaire (dispositifs DUFLOT et PINEL) en évaluation préalable
de l’article de prorogation de quatre ans du dispositif PINEL et de son
recentrage.
La Cour renouvelle la recommandation émise de façon récurrente
au cours des dernières années visant à réduire le nombre et le coût des
dépenses fiscales de la mission. Dans cette perspective, elle recommande
en particulier d’engager un véritable travail en amont d’évaluation
approfondie dès lors qu’une mesure visant à prolonger un dispositif
existant est envisagée. La Cour estime que ce travail d’évaluation doit
s’organiser en collaboration avec les responsables de programmes, la
direction de la législation fiscale et la direction générale des finances
publiques et qu’il ne saurait être différé plus avant, compte tenu des
montants en cause.
Conformément aux observations formulées dans le cadre du référé
n° S2017-1737 relatif aux dépenses fiscales en faveur du logement social,
elle recommande de supprimer les dépenses fiscales dont l’efficience
n’aurait pas été démontrée, notamment les mesures d’exonération de
l’impôt sur les sociétés en faveur du secteur du logement social et le régime
d’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur du
secteur immobilier social.
70
COUR DES COMPTES
3
LA QUALITE DE LA GESTION
3.1
La conformité aux principes et règles du droit
budgétaire
3.1.1
Le principe de sincérité budgétaire
3.1.1.1
Le programme 177 : un processus de rebasage approfondi pour
la budgétisation 2018
Un effort substantiel a été conduit tout au long de l’exercice 2017,
afin de procéder à un rebasage significatif du programme dans le cadre de
la LFI 2018. Cette dernière ouvre en effet des crédits à hauteur de 1,95 Md€
soit un niveau quasi équivalent à l’exécution des dépenses de l’exercice
2017 (1,96 Md€).
Ce rebasage a été prolongé d’un travail de « remise à plat »
budgétaire (logique « budget base zéro »), lancé par le responsable de
programme avec les responsables de BOP en cours d’année 2017.
L’objectif était d’identifier, à partir du parc d’hébergement existant au 31
décembre 2017, les dépenses relevant d’un socle reconductible et celles
relevant d’un facteur exceptionnel (pression de la demande). Ces travaux
ont conduit à un chiffrage de dépenses « socle » de 1,16 Md€, dont
672,1 M€ en notification initiale
141
pour la DRIHL.
Cependant, cet exercice a été conduit sur la base d’une reconduction
d’un parc existant en N-1 : il ne prend donc pas en compte le nombres de
places ouvertes en cours de gestion 2017, ni,
a fortiori
, les places
hivernales ouvertes au cours de la saison 2017-2018
142
. Selon les chiffres
de la DGCS, pour maintenir le parc tel qu’il existe au 31 décembre 2017,
un complément de dotations de 124 M€ serait nécessaire, dont 70 M€ pour
la DRIHL. Au total, le programme 177 pourrait donc connaître en 2018, en
dépit du rebasage significatif dont il a bénéficié, un besoin de financement
de l’ordre de 150 M€, qui pourrait s’alourdir avec les « charges-à-payer »
rattachées à l’exercice 2017 mais payées en 2018, pour lesquelles la DGCS
prévoit un financement via la LFR
143
. Ce besoin ne devrait être que
partiellement couvert par les reports 2017 demandés par la DGCS pour
l’exercice 2018 (64,63 M€ en AE et 96,22 M€ en CP).
141
Estimation fiabilisée des besoins de la DRIHL établie à hauteur de 738,1 M€ : la
DRIHL estime ainsi qu’un manque de 66 M€ existe en dotation « socle ».
142
Elles s’élèvent à plus de 7 000 places, par exemple, pour la seule DRIHL.
143
Le montant des « charges-à-payer » du programme 177 ne serait que de 23 M€ selon
la DGCS (source Chorus).
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
71
3.1.2
Le principe d’annualité budgétaire
3.1.2.1
Le programme 177 : une consommation quasi intégrale des
crédits annuels, des reports limités
Les crédits disponibles ont été quasiment tous consommés dans le
cadre de l’exercice annuel et les dérogations au principe d’annualité
(reports) sont maîtrisées.
Le programme 177 a bénéficié d’un montant de crédits « reportés »
inhabituels en 2017 : l’arrêté du 29 mars 2017 autorise le report de 123,78,
M€ en AE et 42,36 M€ en CP, venus s’ajouter aux crédits votés en LFI.
Ces reports budgétaires
144
correspondent aux crédits ouverts dans le cadre
de la LFR 2016, au titre du financement du marché public HUAS (83,1 M€
en AE) et pour compenser les insuffisances budgétaires constatées fin
2016. Compte tenu du caractère tardif de leur ouverture, ils n’ont pas pu
être consommés ou délégués auprès des services. Ces reports ont fait l’objet
d’un gel partiel dès leur attribution en mars 2017, l’ampleur du surgel étant
cependant bien moindre que celui concernant les crédits « frais
145
». Le
dégel est intervenu à la même date que pour les crédits ouverts par le décret
d’avance du 20 juillet, soit le 2 novembre.
Le montant de crédits disponibles du programme 177 s’élevait à
2,14 Md€ en AE et 2,06 Md€ en CP. 96, 65 % des AE avaient été
consommées en fin d’exercice, et 95, 33 % des CP, soit un montant de
crédits non consommés de 71,7 M€ en AE et de 96,2 M€ en CP. Selon la
DGCS, la quasi-totalité des crédits non consommés provient du BOP
administration centrale : les CP non liquidés s’expliquent par le traitement
complexe du marché public HUAS (deux trimestres de la première tranche
non exécutés). Au niveau des services déconcentrés en revanche, les taux
d’exécution des crédits délégués frôlent les 100 % et témoignent de la
tension budgétaire qui pèse sur le programme
146
. Les montants de crédits
non consommés ont fait l’objet d’une demande de reports par le
responsable de programme.
3.1.2.2
Le programme 135 : un principe d’annualité peu pertinent
Le taux de consommation annuelle des crédits disponibles du
programme 135 s’élève à 95,33 % en AE et à 84,84 % en CP. En CP
notamment, ce taux de consommation s’explique par le calendrier tardif de
rattachement des fonds de concours en CP en provenance du FNAP, qui ne
permettent pas une délégation/consommation des crédits avant la fin de
144
Le programme 177 a bénéficié, dans le cadre de l’arrêté du 27 avril 2017, de reports
2016 sur 2017 sur fonds de concours (240 391 €) dans le cadre du fonds pour le retour
LAO Taverny, compris dans le montant total de reports mentionné.
145
Gel des crédits ouverts au titre des reports généraux le 29 mars 2017 par tamponné
n°28, pour un montant de 0,68 M€ en AE et 2,36 M€ en CP.
146
99,98 % en AE et 99,97 % en CP selon les données Chorus INFBUD 40 transmises
par la DHUP.
72
COUR DES COMPTES
l’exercice budgétaire annuel. Ainsi, l’exécution sur le programme 135
porte-elle, pour une partie significative, sur la consommation des fonds de
concours attribués en 2016 et reportés en début de gestion 2017. Les reports
de crédits de 2016 à 2017 concernent d’ailleurs quasi exclusivement des
crédits issus de fonds de concours, les reports de crédits « budgétaires »
étant limités (6,22 M€ de CP au titre de l’aide aux maires bâtisseurs
principalement), gelés puis annulés
147
.
La consommation « d’aides à la pierre » du programme 135 s’inscrit
en réalité sur une dynamique pluriannuelle : elle s’appuie de manière
significative sur :
-
les crédits de fonds de concours FNAP reportés de 2016 (123,71 M€
de CP et 12,92 M€ d’AE) : ces derniers financent les restes-à-payer
sur engagements antérieurs. Ce sont ces crédits qui permettent
concrètement d’assurer en début d’exercice le financement des
opérations d’aides à la pierre, les crédits budgétaires faisant l’objet de
la réserve de précaution et d’une mesure de sur-gel comme exposé ci-
après.
-
Les crédits de fonds de concours « frais », versés par le FNAP au cours
de la gestion 2017 par arrêtés successifs. Deux grands mouvements
sont à distinguer :
•
L’arrêté du 21 février 2017 qui rattache 445,48 M€ d’AE
exclusivement. Cet arrêté porte ouverture des « autorisations d’AE
préalables », qui seront portées par le Fonds n° 2 du FNAP
(opérations nouvelles sur l’exercice). Il n’est libellé qu’en AE, non
en CP, puisqu’aucun décaissement n’intervient la première année
d’agrément d’une opération. Ce montant est la traduction du vote du
budget du FNAP, intervenu en décembre 2016, qui a autorisé
l’ouverture de 445,48 M€ de restes-à-payer sur les opérations déjà
engagées (fonds 1 du FNAP) et a sollicité l’ouverture « d’AE
préalables » pour les opérations nouvelles d’un montant équivalent
(445,48 M€). Ces AE préalables sont déléguées aux services
déconcentrés, en deux fois.
•
Quatre arrêtés intervenant entre juillet et décembre 2017, qui
rattachent les CP destinés au fonds 1 du FNAP et les AE/CP destinés
aux autres fonds. Le montant cumulé de ces quatre arrêtés s’élève à
147
0,7 M€ en AE par arrêté de report du 30 janvier 2017, au titre des crédits affectés et
non engagés les années antérieures (AENE) ; 15 000 € en AE/CP au titre de la réserve
parlementaire et 6 220 214 € de CP au titre de l'aide aux maires bâtisseurs par arrêté de
report du 29 mars 2017. Ces crédits ont été gelés le 3 avril au programme puis annulés
dans le cadre du décret n°2017-1182 du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation
de crédits à titre d’avance.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
73
366,12 M€ en AE/CP
148
et correspond exactement aux dépenses
exécutées du FNAP en 2017
149
.
L’arrêté du 3 juillet 2017 porte ouverture de fonds de concours pour
165,29 M€ en AE=CP, mais les AE « techniques » seront bloquées en
gestion, seuls les CP seront utilisés au titre du Fond 1 du FNAP « restes-
à-payer » sur exercices antérieurs ;
L’arrêté du 1
er
octobre 2017 portant ouverture de fonds de concours
pour 4,7 M€ en AE = CP correspond au financement d’actions relevant
du Fonds n° 4 du FNAP (financements d’actions annexes de type
MOUS et accompagnement) ;
L’arrêté du 10 novembre 2017 portant ouverture de fonds de concours
pour 72,49 M€ en AE et 84,13 M€ en CP, dont les AE seront bloquées
en gestion ;
L’arrêté du 19 décembre 2017 portant ouverture de fonds de concours
pour 112 M€ en AE=CP, dont les AE sont bloquées en gestion pour la
plupart. La quasi-totalité des CP fera l’objet d’une demande de reports
en raison de leur rattachement tardif au programme (80,34 M€ au titre
du fonds 1 restes-à-payer ; 25,78 M€ au titre du Fonds 3 du FNAP PLAI
adapté et 0,26 M€ au titre du Fonds 4 actions d’accompagnement).
Les
deux
tableaux
ci-après
synthétisent
ces
mouvements
pluriannuels et montrent par ailleurs que le programme n’est pas en
capacité de consommer la totalité des crédits de fonds de concours attribués
au titre de 2017, dont une partie sera reportée en 2018 et permettra
d’assurer le début de gestion.
Tableau n°11 : origine de la consommation d’AE d’aides à la pierre
du programme 135 sur 2017
Source : Cour des comptes à partir des données DHUP.
148
Réintégration faite des 11,64 M€ d’AE dues au titre de la première tranche de
paiement en 2017 des opérations nouvelles engagées en 2016 par le FNAP (5 % de 232
M€, selon les clefs de paiements convenues). L’arrêté du 10 novembre 2017, pris en
compte tel quel dans Chorus, n’intègre pas cet aspect qui a été revu par la DHUP et le
CBCM.
149
Le différentiel de 0,5 M€ en AE/CP avec le budget exécuté du FNAP (366,62 M€)
étant
dû
aux
dépenses
diverses
de
l’opérateur
(frais
de
fonctionnement,
remboursements de pénalités indus à certaines communes au titre de la loi SRU, etc.),
soit aux dépenses « hors » versements au programme 135.
Consommation des AE "aides à la pierre" 2017
Reports
FDC 2016
AE FDC 2017 (BI FNAP)
AE FDC post décret du 20/07
AE fongibilisées entre Fdc
Total AE
consommées
AE non consommées (reports 2018)
AE FNAP "opérations nouvelles" Fonds 2
2,06
445,48
349,42
-0,18
347,7
3,6
AE FNAP PLAI adaptés et IML Fonds 3
10,86
12
12
0
6,46
16,4
AE FNAP actions d'accompagnement Fonds 4
0
4,7
4,7
0,18
4,7
0,18
TOTAL général
12,92
462,18
366,12
0
358,86
20,18
74
COUR DES COMPTES
Tableau n° 12 : origine de la consommation de CP d’aides à la pierre
du programme 135 sur 2017
==
Source : Cour des comptes à partir des données DHUP.
Au final, il ressort que le programme 135 reste, en raison de sa
dépense principale que constituent les aides à la pierre, un programme
fortement marqué par la pluri-annualité: 28 % des crédits consommés sont
issus de reports de fonds de concours.
3.1.3
Le principe de spécialité budgétaire
La dynamique des dépenses du programme 177 est, pour partie, la
résultante des besoins non couverts par le programme 303 « Immigration,
asile et intégration » porté par le ministère de l’intérieur, dont relèvent les
migrants ayant formellement déposé une demande d’asile et en attente
d’une décision
150
. Or, la réalité des prises en charge serait différente de la
répartition théorique de compétences entre les deux programmes. En effet,
d’après la DGCS, des publics relevant de la demande d’asile (demandeurs
d’asile ou pré-demandeurs en attente d’un rendez-vous dans un guichet
unique de la demande d’asile – GUDA-) seraient pris en charge dans des
structures financées sur le programme 177, faute de places disponibles dans
les centres dédiés du ministère de l’intérieur. Une enquête réalisée en
région fait apparaitre que 25 % des ressortissants étrangers hébergés sur le
parc 177 relèvent en réalité du programme 303 : sur 1 106 ressortissants
étrangers hébergés dans les structures du programme 177 de cette région,
59 personnes sont en situation de réexamen ou procédures prioritaires ; 199
sont des demandeurs d’asile en attente d’une place en CADA ; 11
personnes sont en attente d’une place en HUDA. . A l’échelle nationale, le
nombre de réfugiés ou bénéficiaires de la protection subsidiaire hébergés
dans l’hébergement généraliste est estimé à 5 000 personnes, mais sans
qu’aucune enquête ou système d’information national fiable ne vienne
étayer ce chiffre. Il n’existe donc pas à ce jour d’estimation précise de
l’effet « report » sur le programme 177 de la saturation des structures
150
En amont du dépôt de la demande d’asile en préfecture, ces personnes relèvent du
programme 177, quel que soit le délai de traitement du dossier. Pendant la durée
d’instruction de demande d’asile, les individus relèvent du programme 303 et sont en
théorie principalement hébergés en Centres d’Accueil des Demandeurs d’Asile
(CADA). Une fois la décision rendue, positive (octroi du statut de réfugié) ou négative
(débouté du statut de réfugié), les personnes relèvent de nouveau du programme 177,
quelle que soit leur situation juridique.
Consommation des CP "aides à la pierre" 2017
Reports FDC 2016
CP FDC 2017
CP
budgétaires
CP fongibilsés entre FDC
Total CP consommés
CP non consommés (reports 2018)
CP FNAP "restes-à-payer" Fonds 1
109,21
337,78
6,76
5,54
378,95
80,34
CP FNAP "opérations nouvelles" Fonds 2
0
11,64
0
-5,73
5,91
0
Sous-total aides à la pierre "classique"
109,21
349,42
6,76
-0,19
384,86
80,34
CP FNAP PLAI adaptés et IML Fonds 3
14,5
12
0
0
0,8
25,78
CP FNAP actions d'accompagnement Fonds 4
0
4,7
0
0,19
4,64
0,25
TOTAL général
123,71
366,12
6,76
0
390,3
106,37
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
75
d’hébergement du programme 303. La question du non-respect du principe
de spécialité budgétaire reste posée, son ampleur indéterminée.
Ce sujet a conduit les deux Ministères
151
, de l’intérieur et de la
cohésion des territoires, à publier conjointement une instruction relative à
« l’examen des situations administratives dans l’hébergement d’urgence »
en date du 12 décembre 2017. Cette dernière rappelle que, s’agissant des
ressortissants étrangers, le principe d’inconditionnalité de l’accueil
s’applique, même en cas de situation irrégulière, mais que cette situation
contribue à la saturation du dispositif d’hébergement généraliste. Sans
remettre en cause le caractère inconditionnel de l’accueil, cette circulaire
engage les préfets à
« bâtir localement un dispositif de suivi administratif
robuste des personnes étrangères en hébergement d’urgence
152
».
La frontière de compétence entre les deux programmes est par
ailleurs évolutive. Depuis le 1
er
janvier 2017, les centres d’accueil et
d’orientation, dits CAO, créés suite à l’évacuation des campements illicites
de Calais, sont pris en charge par le programme 303. Fin 2016, on
dénombrait environ 10 000 places de CAO, pour une dépense estimée à
35,8 M€. Cette modification de périmètre budgétaire ne s’est pas
accompagnée d’une baisse de dotation, le programme 177 étant déjà sous-
budgétisé en LFI et n’ayant pas bénéficié en 2016 de la part de « crédits
britanniques » qui aurait dû lui être reversée
153
. Les dettes des CAO ont été
soldées en 2017 par le programme 303, sans transfert de la part du
programme 177. A l’inverse, les CHUM, qui sont l’équivalent des CAO en
Ile-de-France, restent financés sur la base du programme 177, alors qu’ils
sont spécifiquement destinés à un public « migrants ». D’après le ministère
chargé du logement, la gestion du dispositif « Migrants franciliens »
devrait finalement relever du programme 303 en 2019, afin de clarifier les
prises en charge respectives des deux programmes. Cette répartition
évolutive rend plus complexe les comparaisons pluriannuelles sur le coût
de l’accueil de chaque public, et ce d’autant plus qu’aucune
« consolidation » n’est réalisée sur cette problématique interministérielle
(pas de « jaune » budgétaire ou d’« orange budgétaire », ni de présentation
151
La nécessaire articulation entre les deux programmes a d’ailleurs conduit les services
des deux ministères à renforcer leur concertation notamment en raison des objectifs
fixés aux services territoriaux de l’Etat en matière de relogement des bénéficiaires de
la protection internationale en vertu de la circulaire du 12 décembre 2017 relative au
relogement des réfugiés.
152
Des équipes mobiles devraient intervenir dans les structures financées notamment
par le programme 177 pour identifier les statuts administratifs et proposer, selon les
situations, un parcours vers le logement adapté, un dépôt de demande d’asile, une aide
au retour pour les personnes visées par une OQTF, etc.
153
Dans le cadre de la déclaration sur les migrations du 3 mars 2016 lors du 34
ème
sommet franco-britannique, le Royaume-Uni s’est engagé à verser à la France 22 M€
afin de participer à la sécurité à Calais et d’affecter une partie de ces crédits à
l’hébergement et à la relocalisation des personnes. Une enveloppe de 5,7 M€ a été ciblée
pour contribuer au financement des CAO. Cette enveloppe n’a jamais été versée au
programme 177.
76
COUR DES COMPTES
transparente de l’ensemble des coûts associés et portés par différents
programmes).
D’autres enjeux de spécialité budgétaire pourraient d’ailleurs exister
sur le public « migrants », concernant la gestion des mineurs isolés. Les
CAO pour mineurs isolés (CAOMI) restaient du ressort du programme
177. Cependant, dès 2016, l’orientation des publics concernés vers les
dispositifs de droits communs relevant de la compétence des départements
(protection de l’enfance et de la famille) a permis de fermer plusieurs
structures
154
. La DGCS note cependant que certains départements refusent
désormais d’assumer cette responsabilité financière croissante : certains
préfets utiliseraient alors les crédits du programme 177, régulièrement
abondés, pour une prise en charge.
En conclusion, le principe de spécialité budgétaire n’est pas respecté
entre le programme 177 et le programme 303, et une répartition de
compétences floue persiste avec les collectivités territoriales sur le sujet de
l’hébergement et de la mise à l’abri. Aucun document budgétaire
transversal n’aborde de manière exhaustive le sujet de l’hébergement : le
document de politique transversale (DPT) « inclusion sociale » ne présente
pas l’état des lieux consolidé en matière d’hébergement. Les justifications
au premier € (JPE) présentées dans les PAP ne font pas mention de ces
enjeux de périmètres. Une information budgétaire plus transparente
pourrait être envisagée, en attendant la traduction budgétaire de la mise en
oeuvre de la circulaire de décembre 2017, laquelle devrait s’accompagner
des transferts financiers nécessaires entre programmes, de manière à
garantir un meilleur respect du principe de spécialité. Le ministère de la
cohésion des territoires confirme qu’une clarification serait nécessaire,
notamment sur les conditions de prise en charge des mineurs isolés et des
demandeurs d’asile.
3.1.4
Des enjeux de régularité budgétaire sur les programmes
135 et 177
Les programmes 177 et 135, dans son volet « aides à la pierre »,
connaissent tous les deux des enjeux de régularité budgétaire, avec un
respect variable de l’article 8 de la LOLF, qui met en place les
« autorisations d’engagement » et les « crédits de paiement ».
Les montants inscrits dans Chorus au titre des « charges-à-payer »
sont inférieurs à la réalité des dettes de l’Etat au titre de l’exercice 2017, et
les « autorisations d’engagements » mentionnées ne reflètent pas la réalité
des besoins (elles sont sous estimées dans le cas du programme 177 et sur
estimées dans le cas du programme 135). Les données inscrites dans
Chorus, peu fiables, rendent l’outil moins pertinent aux fins de pilotage
budgétaire pour les responsables de programme. L’ampleur de cette
154
Ces structures temporaires avaient été créées au moment de l’évacuation de la Lande
de Calais. Ensuite, les départements n’ont pas repris les CAOMI mais ont placé les
jeunes dans les structures d’Aide sociale à l’enfance. Le coût 2016 s’est élevé à
10,6 M€. La dépense 2017 est évaluée à 5,6 M€.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
77
situation gagnerait à être objectivée d’une part, et, le cas échéant, devrait
appeler des mesures rectificatives adéquates.
3.1.4.1
L’absence d’engagement juridique préalable de la dépense par
certaines UO du programme 177
Selon les informations de la DGCS et du CBCM, le programme 177
se caractériserait par une absence d’engagement juridique préalable à la
dépense. Ainsi, faute d’obtention de crédits « frais » pouvant être dépensés,
et en réaction à la sous-budgétisation du programme, les DDCS(PP)
feraient intervenir les opérateurs avant d’engager juridiquement la dépense
et de l’inscrire dans Chorus. Les données recueillies interrogent en
effet (voir les tableaux en annexe 6) :
-
les courbes de consommation d’AE et de CP sont strictement
identiques (la consommation d’AE ne précède pas celle de CP) ;
-
la consommation est strictement linéaire, sans marquer de « pic »
pendant la période hivernale (très faible consommation d’AE et de CP
de janvier à mars, alors que l’activité est maximale), ce qui pourrait
conduire penser à des régularisations intervenant au printemps et à
l’été.
Des « charges-à-payer » informelles
155
seraient ainsi constituées en
hiver et dans les premiers mois de l’année, non comptabilisées dans
Chorus,
a fortiori
sous forme d’AE, et justifieraient des besoins de crédits
complémentaires en cours de gestion.
Face à cet enjeu, dont l’ampleur n’est pas connue à l’heure actuelle,
Chorus ne constitue pas un outil de pilotage budgétaire pertinent. Un
système d’information « déclaratif » sur les besoins de financement des
UO a été élaboré de manière parallèle par la DGCS : les remontées des
besoins des DDCS sont ainsi collationnées par les DRDJSCS, lorsque ces
dernières obtiennent les données, et sont compilées au niveau central
156
.
Cette situation souligne l’enjeu de fiabilisation des données de la chaîne de
la dépense du programme 177, afin que la situation de tension budgétaire
des UO puisse être davantage objectivée lors des exercices à venir, et que
les principes budgétaires de la LOLF, notamment celui de l’engagement
préalable de la dépense, soient plus strictement respectés. La Cour
recommande à la DGCS, en partenariat avec le CBCM, de conduire une
enquête sur ce sujet et de contraindre les services prescripteurs à engager
juridiquement la dépense avant de consommer leurs crédits de paiement.
155
Le service fait ne pouvant évidemment pas être certifié, ni la facture émise, faute
d’engagement juridique préalable de la dépense.
156
Tableur Excel tenu par le chargé de mission sur la base des remontées des dialogues
de gestion locaux entre les CBR et les DRDJSCS.
78
COUR DES COMPTES
3.1.4.2
Programme 135 : un montant de « restes-à-payer » et de
« charges-à-payer » à préciser
Cette difficulté, identifiée par la DHUP depuis plusieurs exercices,
a fait l’objet d’un rapport du CGEDD publié en décembre 2017
157
: les
charges-à-payer et les restes-à-payer comptabilisés dans Chorus au titre du
programme 135 ne seraient pas recensées de manière exhaustive, ou
seraient parfois être erronés.
Concernant les charges-à-payer tout d’abord
158
, leur montant à fin
2017 est estimé dans Chorus à 30,1 M€, contre 55,27 M€ à fin 2016.
Cependant, ce montant doit être considéré avec prudence, puisque les
DDT(M) n’enregistrent pas systématiquement les factures adressées par les
bailleurs dans Chorus, malgré les consignes transmises par la DHUP et le
secrétariat général du ministère. Faute de CP disponibles, les services
déconcentrés attendent souvent la délégation de « crédits frais » pour
constater le service fait, enregistrer les factures puis payer les acomptes.
Plusieurs d’entre elles ont élaboré un système de priorisation des
paiements, par exemple en fonction de la fragilité financière des bailleurs
créanciers. Le CGEED estime ainsi que le délai moyen de traitement des
factures et pièces justificatives communiquées par les bailleurs est de six
mois, ce qui conduit à minorer le montant réel de charges-à-payer
rattachées à l’exercice.
Concernant les restes-à-payer
159
au 31 décembre 2017, ils sont
estimés à 1,951 Md€, dont 1,84 Md€ au titre des aides à la pierre selon
Chorus. La présence d’un montant significatif de restes-à-payer s’explique
par l’échéancier de paiement en huit ans des opérations de constructions de
logement locatif social (LLS). Ce montant reste toutefois sujet à caution. Il
ne correspond pas exactement aux restes-à-payer qui devraient être dus en
appliquant les clefs de décaissements de la DHUP (le montant théorique
serait alors de 1,64 Md€). Deux explications sont avancées, dont
l’influence respective est difficile à déterminer :
-
L’existence de retards de paiement cumulés exercice après
exercice,
pour un montant de 192,49 M€
160
, signifiant que les services
157
Audit Partenarial portant sur le processus ordonnateur et comptable des
subventions « aides à la pierre » du programme 135, action 1, hors délégation de
compétences
, CGEDD, décembre 2017.
158
Elles correspondent à des dettes certaines inscrites au passif du bilan (comptabilité
générale). Il s’agit normalement des charges qui correspondent à des prestations
effectuées en matière d’aides à la pierre (par exemple, réalisation de la tranche de
travaux annuelles qui devrait donner lieu à versement de l’acompte prévu en CP, mais
pour laquelle la facture n’a pas été encore enregistrée par le service prescripteur
l’attestation de service fait n’a pas encore été réalisée, la facture n’est pas encore
parvenue, etc.).
159
Notion de comptabilité budgétaire : les restes-à-payer correspondent aux
autorisations d’engagement consommées et non soldées par un paiement (AE
consommées – CP consommés).
160
Ecart entre les restes-à-payer constatés et les restes-à-payer théoriques.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
79
déconcentrés n’ont pas décaissé les crédits de paiements associés à
une tranche de travaux pourtant réalisée. Par exemple, pour 2017, le
montant théorique de CP dû au titre des engagements antérieurs était
de 418,68 M€, selon l’échéancier transmis par la DHUP (aides à la
pierre « classiques », hors PLAI adapté). Or, le montant de CP
effectivement exécutés a été de 349 M€.
-
La présence d’engagements juridiques « anciens » qui ne seraient
pas « nettoyés
»
par les services des DDT(M),
ainsi que l’avance le
rapport du CGEDD : concrètement, les AE devenues sans objet, par
exemple suite à l’annulation
161
ou à la modification d’un programme
de construction, ne seraient pas toutes annulées
162
ou rectifiées,
conduisant à gonfler artificiellement le montant de restes-à-payer au
« hors bilan » de l’Etat
163
. Le contrôle sur échantillon du CGEDD
souligne que 60 % d’entre eux sont irréguliers et 40 % pourraient être
clôturés. La question se pose alors de savoir si le degré de fiabilité est
aussi peu performant sur les engagements plus récents (AE non
mouvementées au bout de deux, trois ans).
De manière parallèle, la DHUP a elle-même conduit une enquête sur
la campagne 2017, visant à évaluer le degré de clôture des engagements
juridiques sans mouvement depuis quatre ans, qui représentent environ
102 M€. Cette enquête fait ressortir un pourcentage faible d’AE dormantes
sur opérations annulées (8 %). En revanche, elle illustre le faible degré de
justification du montant total des AE « dormantes » (32 % d’absence de
justification ; 10 % d’opérations « soldées » qui seraient « à clôturer »,
etc.), comme le présente l’annexe 3. Ces données confirment l’existence
d’un enjeu de régularité budgétaire, notamment sur le BOP 135 porté par
la DRIHL, dont les AE sans mouvements depuis plus de quatre ans
représentent 73 M€ (72 % de l’encours), dont 56 M€ pour trois
départements bien identifiés
164
.
Du point de vue de la gestion publique, des erreurs dans le nettoyage
des « AE dormantes » nuiraient à l’appréciation claire de la soutenabilité
du programme, puisque le montant de CP que devra engager annuellement
le FNAP pour couvrir la dépense ouverte en AE devient dès lors difficile à
161
Concrètement, la DHUP prévoit d’ailleurs, dans ses statistiques, un taux de « chute »
de 5 % des opérations. Ce taux de chute était intégré dans la clé de décaissement retenue
par la DHUP avant création du FNAP, puisque le total des décaissements s’élevait à
95 % des engagements. La clé de décaissement retenue par le FNAP porte sur 100 %
des engagements.
162
Les annulations d’AE en 2017 ont représenté environ 50 M€, preuve que certains
engagements juridiques sont bien rectifiés, mais également de l’importance de la
modification en cours d’exercice de la « vie » des programmes de construction, ce qui
rend indispensable une traduction budgétaire dans les systèmes d’informations.
163
La DHUP avait effectué un signalement en mai 2017 auprès des DREAL sur cette
question.
164
Départements du 91,94 et 93.
80
COUR DES COMPTES
définir précisément
165
. La fiabilisation de la programmation pluriannuelle
du FNAP et de l’échéancier pluriannuel de CP nécessaires dépend donc,
pour partie, de la clarification des inscriptions budgétaires inscrites dans
Chorus, tant au titre des « restes-à-payer » que des « charges-à-payer ». La
Cour recommande ainsi à la DHUP d’établir, en partenariat avec le CBCM
et les CBR, un diagnostic clair, partagé et national de l’état des lieux en
matière de charges-à-payer et de restes-à-payer, avant d’envisager,
éventuellement un renforcement des postes de la filière budgétaro-
comptable en DDT(M)
166
ou une mutualisation de ces fonctions. Sur ce
point, le ministère a précisé que, partageant le constat de la Cour, il a initié
un chantier de fiabilisation des restes-à-payer, conduisant à réduire de près
de 50 M€ le montant des engagements juridiques non mouvementés depuis
plus de quatre ans au 31 décembre 2017. Il souligne par ailleurs que des
consignes sur la clôture de ces engagements ainsi que sur l’enregistrement
des charges à payer ont été intégrées au référentiel de contrôle interne
comptable ministériel (RICM) en matière d’aides à la pierre.
Concernant la DRIHL en particulier, et compte tenu des
observations déjà formulées au titre du programme 177, une revue
spécifique des règles juridiques et budgétaires, en matière d’engagement et
de paiement de la dépense, serait justifiée.
3.2
La démarche de performance
3.2.1
Le programme 177 : un effort de pilotage en cours de
formalisation
Pour le programme 177, la démarche de performance a porté en
2017 sur l’instauration d’outils de pilotage plus robustes (systématisation
de l’enquête ENC-AHI) et sur la modification de certains indicateurs du
PAP (notamment afin de mettre en valeur l’évolution du taux de contrats
d’objectifs et de moyens signés avec les opérateurs, meilleurs garants du
contingentement des crédits alloués). Cependant, ces indicateurs
soulignent des résultats mitigés en terme d’atteinte d’objectifs : ils ne
permettent pas d’avoir une idée de la pression de la demande à laquelle
sont exposés les services.
165
La DHUP tient à jour un échéancier des restes-à-payer, lequel détermine, en
application des clefs de décaissements, le besoin annuel en CP de chaque exercice, en
fonction des opérations votées avant et depuis l’installation du FNAP. En l’état actuel,
si aucune opération nouvelle n’avait été votée en 2018, l’apurement des restes-à-payer
sur l’opération antérieure devrait intervenir en 2022.
166
Recommandation n°16 (DRH) du rapport du CGEDD:
« Améliorer l’attractivité des
postes de la filière budgétaire-comptables en DDT et en CPCM, par une meilleure
valorisation de ces métiers notamment en terme de recrutement et de déroulement de
carrière ; renforcer le nombre d’autorisation de recrutement locales attribuées dans
certaines zones de gouvernance, les gestionnaires comptables étant recrutés
essentiellement par cette voie ».
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
81
3.2.1.1
Un pilotage de la dépense des CHRS accru en 2019, grâce à la
systématisation de l’enquête nationale ENC-AHI en 2018
L’enquête nationale des coûts sur le secteur de l’hébergement
d’urgence, dite ENC-AHI, est remplie chaque année par les opérateurs à
partir de leur compte administratif, via le système d’information SI-
ENC
167
. Elle permet de connaître, entre autres, les caractéristiques des
populations accueillies
168
ou le taux de financement des structures
169
. Elle
permet également de connaître les activités et les coûts des prestations
proposées, dans une logique de convergence tarifaire des établissements.
Des tableaux de coûts par groupes homogènes d’activités et de missions
170
permettent des comparaisons au niveau départemental, régional et national,
en présentant les écarts-types de « coûts à la place » constatés entre régions,
dont la moyenne est de 1 936 € à la place en 2017
171
(voir annexe 2).
Le coût moyen national d’une place d’hébergement « CHRS » en
2016 s’est élevé à 14 864 €, tandis que le coût moyen 2017 estimé
172
s’élève à 14 809 €, soit une baisse de 0,4 %. Ce coût moyen est en
diminution constante
173
, notamment en raison du mouvement d’intégration
de places d’insertion « historiques » sous « statut CHRS » dont le coût
moyen est plus faible. Cependant, le taux national de participation à cette
enquête est encore perfectible (70 % selon les données de la DGCS
174
) en
2016-2017, aucune obligation de renseignement n’étant imposée aux
opérateurs. Cette situation représentait un écueil méthodologique parmi
d’autres
175
à la robustesse des données et à leur utilisation plus aboutie à
des fins de pilotage budgétaire et opérationnel.
Un recours plus important à cet outil devrait cependant être possible
en 2018 et 2019. En effet, l’article 128 de la loi de finances du 30 décembre
2017 pour 2018 a posé le principe de l’obligation pour les établissements
autorisés et déclarés de renseigner l’enquête ENC-AHI, le non-respect de
cette prescription emportant des conséquences financières pour les
167
Celui-ci fournit des fiches de restitution automatisées, permettant un descriptif de
chaque établissement, mais aussi des données agrégées pouvant donner lieu à des
comparaisons départementales, régionales et nationales sur les données d’activité
(publics, prestations, budgets).
168
81 % des publics accueillis sont des adultes sans enfant, 59 % ont entre 25 et 59 ans.
169
91 % de la ressource des établissements déclarants proviennent du P177.
170
GHAM.
171
Source : PAP 2018 du programme 177.
172
L’enquête ENC se déroule du 1
er
mai 2017 au 31 mars 2018.
173
15 085 € en 2015, 15 310 € en 2014, 15 583 € en 2013 et 15 658 € en 2012, selon
les données de la DGCS.
174
1 200 ont participé à l’enquête sur les 1 717 recensés. Le préfet de la région Ile-de-
France rappelle que 83 % des structures de la région participent à cette étude.
175
Les déclarations effectives et finalisées prises en compte ne représentaient que 64 %
des déclarations. Par ailleurs, certaines structures n’étaient pas couvertes par le champ
de l’ENC-AHI (995 établissements sont pris en compte dans l’ENC).
82
COUR DES COMPTES
opérateurs
176
. Sur cette base, la lettre plafond du 7 août 2018 pour
l’exercice 2019 envisage la mise en place de « tarifs plafonds » par GHAM
pour les CHRS : il sera dès lors possible d’utiliser de manière plus
systématique des résultats de l’ENC-AHI à des fins de convergence
tarifaire des activités comparables, ainsi que le préconisait la Cour dans la
note d’exécution budgétaire 2016. Selon le ministère, cette mesure devrait
permettre de générer 57 M€ d’économies d’ici à 2021.
3.2.1.2
Une contractualisation sur moyens et objectifs qui demeure
difficile à mettre en oeuvre (indicateur 2.1)
Dans le cadre du PAP 2017, la maquette relative au suivi des
indicateurs de performance a évolué. L’objectif n° 2 «
améliorer
l’efficience de l’offre de services pour les personnes les plus vulnérables
»
était en 2016 suivi au travers d’un indicateur 2.1 «
contractualisation
pluriannuelle entre les opérateurs locaux et l’Etat
». Dans le PAP 2017,
cet indicateur a été modifié pour devenir « «
Taux de conventions
pluriannuelles d’objectifs signées entre les opérateurs locaux et l’Etat
»
(indicateur 2.1), qui met notamment en évidence le taux de CPOM conclus
au cours de l’année (indicateur 2.1.1). Cette transformation illustre la
priorité
177
donnée à la signature de CPOM, qui permettent de fixer non
seulement des objectifs en matière de qualité de services mais également
de mieux piloter la dépense. Ce mouvement traduit par ailleurs l’effort de
basculement des places financées via des subventions vers des places
financées sous statuts « CHRS » : lorsqu’ils s’engagent dans de telles
opérations, les services déconcentrés sont très fortement invités à la
conclusion d’un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens avec
l’opérateur.
Néanmoins, le résultat de cet indicateur souligne la difficulté
persistante à instaurer de tels CPOM. Sur l’ensemble des opérateurs du
secteur AHI gestionnaires d’au moins un CHRS, seuls 13 % sont
signataires d’un CPOM. Ils étaient 12 % en 2016. La DGCS explique cette
faiblesse par le manque de visibilité sur les crédits pour les établissements
financés sous subventions, rendant difficile un engagement pluriannuel sur
les moyens. Elle relève par ailleurs que les faibles moyens en effectifs des
DDCS, au regard du temps d’expertise et de négociation nécessaire pour
l’élaboration de ces contrats, sont souvent évoqués en dialogue de gestion.
Elle relève cependant que le nombre de CPOM en valeur absolue ne cesse
176
Nouvel article L 322-8-1 du CASF «
Chaque établissement qui est ouvert plus de
neuf mois dans l'année remplit chaque année une enquête nationale de coûts relative
au secteur de l'accueil, de l'hébergement et de l'insertion, pour le recueil des données
relatives à l'année précédente »
Le non-respect de cette obligation peut entrainer, en
fonction des situations, le non versement de la subvention (pour les établissements
« déclarés », la tarification d’office (pour les établissements « autorisés ».
177
Le renforcement de la contractualisation pluriannuelle (finalisation de nouveaux
contrats pluriannuels avec les opérateurs du secteur AHI) est une priorité rappelée dans
l’instruction du 29 avril 2017 relative à la campagne budgétaire du secteur « accueil,
hébergement et insertion » pour 2017.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
83
de progresser
178
. Comme le souligne le ministère chargé du logement dans
sa réponse aux observations provisoires de la Cour, le projet de loi
« Evolution du logement et aménagement numérique » (ELAN) envisage
de rendre obligatoire d’ici à 2023 la signature des CPOM par les CHRS.
3.2.1.3
Des indicateurs de performance qui témoignent peu de
l’augmentation de la pression sur les services
Une lecture rapide du résultat des indicateurs pourrait laisser
penser que la « qualité de l’offre de services pour les personnes les plus
vulnérables » (objectif 1 du PAP 2017) stagne, en dépit des réformes
structurelles engagées (SI-SIAO notamment) et de l’ouverture toujours
plus grande de places.
-
Le sous-indicateur 1.1.1 «
part des personnes sortant de CHRS qui
accèdent à un logement adapté
» passe ainsi de 14 % en 2016 à 15 %
en 2017, alors que la cible affichée pour 2017 était de 17 % ;
-
L’indicateur 1.2.1 «
taux de réponses positives du SIAO aux demandes
d’hébergement
179
» passe également de 20 % en 2016 à 21 % en 2017,
alors que la cible était fixée à 33 %
180
;
-
L’indicateur 1.3.1 «
proposition de places en logement accompagné
par rapport au nombre de places en hébergement
» ouvertes et
financées dans l’année est stable entre 2016 et 2017, à 158 %.
Parce qu’ils sont construits sous la forme de ratio, principalement à
destination de l’usager, ces indicateurs témoignent de la capacité de
réponse aux demandes d’hébergement et de logement, mais ne permettent
pas d’identifier l’augmentation annuelle de la demande
181
, telle que gérée
par les services, ni de savoir si l’augmentation de moyens (en nombres
d’ouvertures de place, en dotations complémentaires) est proportionnelle à
la hausse de la demande. Dès lors, il est difficile d’établir des comparaisons
annuelles entre les indicateurs de « performance » des services, à
ratio
demande/moyens constant. Cette situation explique notamment le décalage
visible entre les cibles affichées pour 2017 et les résultats obtenus : malgré
les moyens supplémentaires octroyés, les services ont dû faire face à une
explosion de la demande. Or, leurs moyens humains ne sont pas renforcés.
Les cibles programmées pour l’exercice 2018 ont d’ailleurs été revues à la
baisse par rapport à celles envisagées au PAP 2017. Ces « cibles » ne
constituent donc pas de vrais objectifs chiffrés en matière de politique
publique, mais relèvent davantage de « prévisions réalistes » sur les
178
108 en 2016, contre 94 CPOM en 2015, 65 en 2014 et 54 en 2013.
179
Le PAP 2018 indique que pour le programme 177, l’indicateur le plus représentatif
serait celui-ci.
180
La réalisation 2015 était de 31 %.
181
Le PAP 2018 évoque juste, par exemple, l’augmentation de + 114 % de demandes
reçues par les SIAO entre 2014 et 2016, sans qu’il soit expliqué d’ailleurs dans quelles
proportions cette hausse relève de la pression de la demande ou de la réforme du
système (centralisation de la demande par les SIAO).
84
COUR DES COMPTES
capacités effectives des services de l’Etat à remplir leurs missions. Une
meilleure information sur le « contexte » pourrait à ce titre être envisagée.
L’enquête réalisée par la DGCS via le SI-SIAO devrait permettre de
connaître, en 2018, l’augmentation précise de la demande adressée aux
SIAO, ces derniers étant censés être les « guichets uniques » des demandes
de logement et d’hébergement. Cependant, le postulat selon lequel le SIAO
est désormais un « guichet unique » n’est pas vérifié : aucun indicateur ne
mesure la part des « hébergements à la porte » (accueil direct par une
structure), ni de ceux qui font l’objet d’une information au SIAO. Si toutes
les analyses et indicateurs devaient se fonder sur les seules données traitées
par le SI-SIAO, il conviendrait formellement de s’assurer, de manière
préalable, que le SIAO recueille bien la totalité des demandes. La Cour
recommande à ce titre de prévoir un indicateur ou un suivi particulier de ce
point.
3.2.2
Le programme 135 : des indicateurs modifiés, une
simplification à envisager
Le volet performance du programme 135 (Urbanisme, territoires et
amélioration de l’habitat) a fait l’objet des modifications et suppressions
suivantes :
-
L’objectif 7 « Assurer aux usagers et aux collectivités locales, un
service de qualité en privilégiant l’assistance à maîtrise d’ouvrage et
l’aide aux petites communes » et son indicateur associé « Qualité du
travail des services de l’État dans la mise en oeuvre du droit des sols »
ont été supprimés, car ils étaient devenus peu pertinents, les résultats
des sous-indicateurs étaient invariables depuis plusieurs années.
-
L’indicateur 4-1 « Pourcentage des bénéficiaires du PTZ+ par
catégorie de revenus » a été modifié, suite à la réforme du 1
er
janvier
2016 relative aux tranches de ressources permettant de définir la durée
du prêt et de son différé. Ainsi, l’indicateur ne dispose plus au PLF
2017 que d’un unique sous-indicateur « tranche 1 » correspondant aux
précédentes « tranches 1 et 2 ». Si le PAP souligne que cette fusion a
été réalisée « pour plus de lisibilité », elle ne permet pas en revanche
de déterminer à quelles catégories sociales sont prioritairement
accordés les prêts à taux zéro renforcés ;
-
Le sous-indicateur 3-1-1 « nombre total de logements aidés par
l’Anah » a été également supprimé, à la demande de la direction du
budget, car il n’apparaissait pas comme un indicateur de performance.
En matière d’aides à la pierre, l’un des indicateurs les plus
significatifs du programme est l’indicateur « Fluidité du parc de logements
sociaux », qui mesure la pression de la demande sur le logement social
182
182
Calculée comme étant le rapport du nombre de demandeurs de logement social de
la fin de l’année sur le nombre de relogements de demandeurs de l’année n.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
85
(sous-indicateur 1.1.1) et le taux de mobilité dans le parc social
183
(sous-
indicateur 1.1.2). Le tendanciel présenté dans le PAP 2018 souligne la
difficulté à atteindre les cibles annuelles fixées : la pression de la demande
stagne (7,6 en 2016 ; 7,4 en 2017 en zone tendue A) alors que les cibles
affichées visaient à un ralentissement de cette pression (6,8 d’objectif
affiché pour 2017, qui n’aura donc pas été tenu). Les causes de cette
stagnation ne sont cependant pas identifiées à partir des indicateurs : est-ce
principalement en raison d’une augmentation de la demande de logement
social, ou en raison d’une diminution du nombre de LLS proposés à la
vacance ? La pression sur la demande de logement pourrait être maitrisée
grâce à une accélération du taux de rotation interne au parc existant, ce qu’a
d’ailleurs préconisé la Cour dans un récent rapport
184
. Or, l’indicateur 1.2
souligne que le taux de rotation du parc social reste faible et que les cibles
affichées (7,5 pour 2016 ; 7,8 pour 2017) ne sont pas atteintes (6,7 pour
2016 et 7 pour 2017).
La Cour maintient donc la suggestion formulée lors de la note
d’exécution budgétaire précédente : un indicateur qui serait bâti de manière
plus simple, mesurant le nombre de nouveaux demandeurs de l’année n et
le nombre de nouveaux logements entrés en service dans la même année et
les mettant en rapport permettrait de mesurer que la politique de
stimulation de la construction par le biais des aides à la pierre permet de
répondre à l’évolution de la demande nouvelle. Le second sous-indicateur
permettrait de considérer la part de « desserrement » de la demande qui
pourrait provenir de l’amélioration du taux de rotation du parc existant.
3.2.3
Le programme 109 : un indicateur unique et désormais
commun avec le PLFSS
Le volet performance du programme 109 s’est recentré ces dernières
années sur un indicateur unique, modifié au PLF 2015 : le «
Taux d’effort
net médian des ménages en locatif ordinaire ou en accession selon la
configuration familiale et le type de parc
», puis de nouveau modifié au
PLF 2017 à la demande de la direction du budget, pour le recentrer sur des
éléments de performance, les données relatives à la famille ayant été
conservées au niveau du commentaire de l’indicateur. Il permet
d’appréhender le taux d’effort net
185
et la solvabilisation des ménages selon
leur composition et leurs revenus après perception des aides personnelles
en prenant en compte les effets des actualisations des paramètres de calcul
des aides, l’évolution des loyers et des charges supportés ainsi que des
revenus réels du foyer.
183
Qui correspond au nombre d’emménagements dans les logements locatifs proposés
à la location en service depuis au moins un an rapporté au nombre de logements locatifs
loués ou proposés à la location depuis au moins un an.
184
Le logement social face au défi de l’accès des publics modestes et défavorisés,
janvier 2017.
185
Taux d’effort net (TEN) = loyer + charges locatives - aides au logement / revenus
bruts + prestations sociale hors aides au logement.
86
COUR DES COMPTES
L’indicateur de «
part des personnes logées dans l’année dans le
parc social et provenant d’un centre d’hébergement
» figurait déjà dans le
programme 177, celui-ci avait par conséquent été supprimé au PLF 2015
du programme 109. L’indicateur relatif au «
taux de satisfaction des
usagers ayant consulté une association départementale pour l’information
sur le logement (ADIL) »,
supprimé au PLF 2015, représentait des crédits
en jeu très faibles et son évolution ne devenait plus perceptible d’année en
année.
Dès lors, cet indicateur unique et nouvellement complété (de la
déclinaison par la composition familiale) est le même que celui retenu dans
le programme de qualité et d’efficience (PQE) du PLFSS
186
(indicateur 2.4
dans le PQE du PLFSS 2016), y compris toutes les compositions familiales,
puisque désormais le programme 109 finance au travers du FNAL la
totalité des situations familiales, notamment à travers les ALF. Le barème
des aides au logement contient de nombreux paramètres qui dépendent de
la composition familiale, il est donc d’autant plus pertinent de suivre cet
indicateur selon la composition familiale de façon à disposer d’un éclairage
affiné pour le pilotage du programme 109. Cette unification de l’indicateur
permet de répondre à la recommandation de l’IGAS
187
formulée en 2012
sur l’efficacité des aides au logement, de convergence.
L’indicateur de taux d’effort médian porté par le programme 109
présente des résultats qui au-delà de l’atteinte de la cible, se montrent en
continuité. Pour toutes les catégories de bénéficiaires, le taux d’effort
médian est en effet en stabilité et prévisionnellement en décroissance lente.
Ainsi pour les locataires du secteur privé, le taux d’effort est calculé
à 24,6 % en 2013 ; 25,2 % en 2014 ; 25,4 % en 2015 ; 25,3 % en 2016 et
25,2 % en prévision actualisée en 2017. Le taux global, toutes catégories
de bénéficiaires confondues passe de 2013 à 2017 de 18,7 % à 18,6 %. Il
est intéressant de noter que le taux d’effort dans le secteur public est en
légère hausse puis en stabilisation mais à un niveau très nettement inférieur
au taux d’effort médian constaté pour le parc locatif privé : de 11 % en
2013 à 11,6 % en prévision actualisée pour 2017. La constance des suites
entre locatif public
188
et locatif privé tant dans leur évolution que dans leur
écart, met en évidence nette l’efficacité du logement social dans la
réduction du taux d’effort (11,6 % en locatif public en 2017 contre 25,2 %
en locatif privé et 24,7 % pour les accédants à la propriété). L’indicateur
ne met en revanche pas en lumière le rôle des aides au logement pour
limiter le taux d’effort des ménages locataires et propriétaires accédants.
Il pourrait dès lors être envisagé de définir un indicateur de
performance des aides personnelles au logement illustrant leur effet
solvabilisateur par une comparaison du taux d’effort médian des ménages
locataires et propriétaires-accédants avant et après octroi des aides.
186
Projet de lois de financement de la Sécurité sociale.
187
Inspection générale des affaires sociales.
188
Parc locatif public ou dit « social ».
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
87
4
LES
RECOMMANDATIONS
DE
LA
COUR
4.1
Le suivi des recommandations formulées au
titre de 2016
Au titre de la gestion 2016, la Cour avait formulé trois recommandations :
1)
Evaluer régulièrement les dépenses fiscales attachées à la
mission et supprimer celles dont l’efficacité et l’efficience
apparaissent insuffisantes
Bien que des études préalables à la prolongation de certains
dispositifs fiscaux portés par LFR ou par LFI fassent l’objet d’une
programmation en 2018 et 2019, le nombre de dépenses fiscales supportées
par la mission et les montants en jeu justifient le renouvellement de cette
recommandation. Trop de prolongations de dispositifs, entrainant des coûts
financiers significatifs, restent peu documentées et sans démonstration ni
de leur efficacité ni de leur efficience. Cette recommandation n’a donc pas
été mise en oeuvre. Elle est reconduite pour la gestion 2017.
2) Veiller à la sincérité de la programmation budgétaire du
programme 177, tant au niveau du montant de crédits votés en LFI que de
leur répartition par BOP régionaux, en tenant compte des dépassements
récurrents observés ces dernières années en exécution et en améliorant la
connaissance précise des déterminants de la dépense » (DB-DGCS).
Le responsable de programme a mis en place en cours d’année 2017
de nouveaux dialogues techniques budgétaires, les « BOP base 0 ». L’objet
de ce travail était d’identifier des sous-jacents caractérisant la dépense, afin
de distinguer les crédits relevant d’une « base » et ceux relevant de
l’exceptionnel. Ces travaux ont permis d’identifier les niveaux de crédits
nécessaires à la reconduction du socle (parc de places pérennisées au 31
décembre 2017) et les crédits devant financer les mesures conjoncturelles
(places/nuitées/ETP) dans les BOP. Selon la DGCS, l'allocation des
moyens 2018 aux régions repose ainsi sur une enveloppe fermée : chaque
demande de crédits complémentaires devra être dument étayée et rattachée
à une opération exceptionnelle. Elle devra parvenir au RPROG avant la
mise en oeuvre effective. Cependant, l’instruction conduite en 2017
souligne que la DGCS ne dispose pas de l’ensemble des informations
financières et opérationnelles nécessaires pour documenter parfaitement,
en 2017, les demandes de crédits supplémentaires émanant de certains BOP
(difficultés à connaître précisément le nombre de places d’hébergement
d’urgence supplémentaires créées et/ou pérennisées, donc d’établir le coût
marginal de la place supplémentaire, etc.). La Cour considère donc que
cette recommandation a été partiellement mise en oeuvre, et formule au titre
de l’exercice 2017 une nouvelle recommandation dans ce cadre.
3) Poursuivre le processus de contractualisation avec les opérateurs
du programme 177 et exploiter les résultats de l’enquête nationale des coûts
88
COUR DES COMPTES
pour mettre en oeuvre une politique de convergence tarifaire des structures
d’hébergement (DGCS).
Cette recommandation a été mise en oeuvre en 2017 pour ce qui
concerne les CHRS (hébergement « classique »): les travaux conduits en
2017 devraient permettre une mise en oeuvre opérationnelle dès 2018. En
effet, la programmation 2018 intègre désormais des tarifs plafond par
GHAM selon l'enquête ENC-AHI, dont le renseignement devient
obligatoire. Cette évolution tarifaire est accompagnée en parallèle de
l’établissement systématique de contrats pluriannuels d’objectifs et de
moyens (CPOM) entre l’État et les opérateurs. En revanche, il n’est pas
encore prévu d’appliquer cette recommandation pour l’hébergement
d’urgence : la recommandation a donc été partiellement mise en oeuvre.
4.2
Récapitulatif des recommandations formulées
au titre de la gestion 2017
Recommandation n°1 (DGCS, DB, CBCM) : mettre fin au
phénomène de non-engagement préalable de la dépense du programme
177 ;
Recommandation
n°2
(DHUP/CBCM) :
sur
l’action
1
du
programme 135 (aides à la pierre), procéder à l’annulation des autorisations
d’engagement pour lesquelles l’absence ou la faiblesse des mouvements
n’est pas justifiée ;
Recommandation n°3 (DGCS, DHUP, SGG) : recueillir chaque
année auprès de l’ensemble des responsables de BOP les informations
financières et opérationnelles constitutives des sous-jacents de la dépense
d’hébergement d’urgence et de nuitées hôtelières, en distinguant les
éléments relatifs au parc existant (stock) et ceux relatifs aux opérations
nouvelles (flux, notamment dans le cadre des dispositifs hivernaux et des
situations exceptionnelles).
Recommandation n°4 (DGCS, DGEF) : mesurer l’effet report du
programme 303 vers le programme 177 et assurer les compensations
financières inter-programmes ;
Recommandation n°5 (DHUP, DLF, DB) : évaluer régulièrement
les dépenses fiscales attachées à la mission et supprimer toutes celles dont
l’efficacité et l’efficience apparaissent insuffisantes ou non démontrées.
Recommandation
n°6
(DHUP) :
définir
un
indicateur
de
performance des aides personnelles au logement illustrant leur effet
solvabilisateur, par une comparaison du taux d’effort médian des ménages
locataires et propriétaires-accédants avant et après octroi des aides.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
89
Annexe n° 1 :
Ecarts types entre GHAM des
CHRS entre régions
Source : DGCS.
90
COUR DES COMPTES
Annexe n° 2 :
L’enjeu des restes-à-payer sur le
programme 135
Sur un montant total d’environ 102 M€ d’AE non mouvementées
depuis plus de quatre ans, les raisons de l’absence de « mouvements »
ont été analysées comme suit par l’enquête DHUP sur la campagne
2017 :
Tableau n° 1 : présentation graphique des motifs de non
clôture par la DHUP
Source : Cour des comptes à partir données transmises par la DHUP.
Sur cette répartition, plusieurs facteurs soulignent la responsabilité
des UO et des services financiers sur le non-traitement des AE :
-
Près de 33 M€ d’AE restent ouvertes « sans précision » sur les raisons
de leur longévité : elles représentent 35 % des AE non mouvementées
de plus de quatre ans. Les cas où une justification claire a été donnée,
et qui repose sur la responsabilité des bailleurs, représentent 28 % des
AE de plus de quatre ans non mouvementées (demande de paiement
ou de solde en cours ; demande d’acompte/paiement transmise ;
recours/retard d’opération) ;
-
Dans 9 % des cas, ces AE portent sur des opérations soldées, et
auraient donc dû être nettoyées ;
-
Dans 3 % des cas, ces AE restent ouvertes dans l’attente de CP pour
les payer ;
-
Dans 25 % des cas, la part de responsabilité des UO est difficile à
établir au vu de l’enquête DHUP : l’opération aurait été livrée, mais
26%
3%
13%
8%
10%
32%
8%
demande de paiement ou
d'acompte en cours
attente de CP pour payer
Opération livrée mais attente
de pièce pour le paiement du
solde
opération annulée
opération soldée, EJ à
clôturer
défaut de justification
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
91
les DDT seraient en attente de pièce : cependant l’organisme n’aurait
pas forcément été relancé pour les faire parvenir afin d’obtenir le
solde ; l’engagement juridique serait « à clôturer », sans plus de
précision.
Au final, l’absence de « nettoyage » des AE anciennes pourrait
concerner entre 20 % et 60 % des AE « anciennes » non mouvementées
depuis plus de quatre ans :
Tableau n° 2 : une responsabilité partielle des UO dans la
persistance d’AE non nettoyées
Source : Cour des comptes, à partir des données DHUP.
Dans cet ensemble, la DRIHL prend une importance particulière,
puisque ces « AE » non mouvementées depuis plus de quatre ans
représentent près de 72 % de l’ensemble. Il en ressort que l’absence de
justification fournie est plus élevée que la moyenne nationale, et que le
manque de CP n’y est clairement pas une raison pouvant justifier de
l’absence de nettoyage des AE.
3%
9%
35%
28%
25%
Manque de CP pour payer
Absence de nettoyage des AE
sur opérations annulées
absence de justification
apportées par les UO
Justifications apportées (pas
de responsabilité des UO)
Détermination floue de la
responsabilité des UO
92
COUR DES COMPTES
Tableau n° 3 : les motifs d’absence de mouvement sur les AE de plus
de 4 ans du BOP 135 de la DRIHL
Source : Cour des comptes, d’après les données DHUP.
L’enquête de la DHUP aura donc permis de confirmer l’existence
d’un enjeu de régularité budgétaire : une opération de régularisation
budgétaire du montant d’AE ouvertes mais non mouvementées par les UO
s’avère nécessaire, au vu du pourcentage d’incertitude qui pèse sur les
raisons de cette persistance, mais aussi en raison de la responsabilité non
négligeable que détiendraient les services financiers sur le non-nettoyage
de ces engagements juridiques.
30%
41%
21%
7%
1%
absence de mouvements
justifiée (demande de
paiement/d'acompte en cours
ou transmis; recours ou retard
d'opérations)
absence de mouvements non
justifiée par les UO
AE non nettoyées,
responsabilité floue (opération
soldée et EJ "à clôturer;
organismes relancés ou "à
relancer").
Opération annulées : AE non
nettoyées (responsabilité des
UO)
Attente de CP pour payer
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
93
Annexe n° 3 :
Part des délégataires dans la production de
LLS
Source :
Tableau DGALN /DHUP –Infocentre SISAL, univers consolidé – Données au
12/09/2017.
2012
2013
2014
2015
2016
Production totale de LLS
98 784
113 058
104 296
106 683
123 853
Production
LLS
en
territoire délégué
54 132
59 089
58 718
60 763
64 567
%
54,80%
52,30%
56,30%
57%
52,10%
Montant
de
subventions
total (M€)
428,63
444, 52
411, 56
329, 75
441, 16
%
59.6%
52%
56%
55,40%
50,70%
Montant
de
subventions
engagées
par
les
délégataires (€)
255, 64
231, 18
230, 56
182, 62
223,47
94
COUR DES COMPTES
Annexe n° 4 :
Evolution des coûts moyens et marginaux
des capacités d’hébergement d’urgence
entre 2016 et 2017 en €
Evolution des capacités d’hébergement d’urgence
Evolution des crédits consommés
Evolution des coûts moyens et marginaux
Source : Cour des comptes à partir des données DGCS.
Nombre de places ouvertes et financées en AHI (parc pérenne)
au 30/06/2016
au 30/06/2017
évolution
Hébergement en hôtel
(nuitées hôtelières)
41 697
45 751
10%
Hébergement d'Urgence
(Urgence, Stabilisation et Insertion, hors
33 439
39 841
19%
Hébergement d'urgence hors CHRS
27 009
32 786
21%
Hébergement de stabilisation & insertion (hors CHRS)
6 430
7 055
10%
Hébergement en CHRS
(urgence, stabilisation, insertion)
43 160
44 413
3%
Hébergement d'urgence en CHRS
7 287
7 889
8%
Hébergement de stabilisation et insertion en CHRS
35 873
36 524
2%
TOTAL DE L'HERBEGEMENT D URGENCE PERENNE*
118 296
130 005
10%
Total Hébergement généraliste (prog 177)
* ne tenant pas compte des places ouvertes au cours du dispositif hivernal
crédits de paiement consommés en fin d'exercice
31/12/2016
au 31-12-2017
évolution
Hébergement en hôtel
(nuitées hôtelières)
238 609 098,00
323 422 396,00
35,54%
Hébergement d'Urgence
(Urgence, Stabilisation et Insertion, hors CHRS)
367 444 458,00
429 893 927,00
17,00%
Hébergement d'urgence hors CHRS
314 592 422,00
379 462 749,00
20,62%
Hébergement de stabilisation & insertion (hors CHRS)
52 852 036,00
50 431 178,00
-4,58%
Hébergement en CHRS
(urgence, stabilisation, insertion)
608 893 207,00
619 950 614,00
1,82%
Hébergement d'urgence en CHRS
536 413 333,00
538 377 137,00
0,37%
Hébergement de stabilisation et insertion en CHRS
72 479 873,00
81 573 477,00
12,55%
TOTAL DE L'HERBEGEMENT D URGENCE PERENNE*
1 214 946 763,00
1 373 266 937,00
13,03%
* imputation budgétaire partielle des places du dispositif hivernal
Coût moyen à la place par type d'HU
coût moyen 2016
coût moyen 2017
évolution
coût marginal 2017
Hébergement en hôtel
(nuitées hôtelières)
5 722,00
7 069,00
23,54%
20 921,00
Hébergement d'Urgence
(Urgence, Stabilisation et Insertion, hors CHRS)
10 989,00
10 790,00
-1,81%
9 755,00
Hébergement d'urgence hors CHRS
11 648,00
11 574,00
-0,64%
11 229,00
Hébergement de stabilisation & insertion (hors CHRS)
8 220,00
7 148,00
-13,04%
3 973,00
Hébergement en CHRS
(urgence, stabilisation, insertion)
14 108,00
13 959,00
-1,06%
8 825,00
Hébergement d'urgence en CHRS
9 946,00
10 340,00
3,96%
15 106,00
Hébergement de stabilisation et insertion en CHRS
14 953,00
14 740,00
-1,42%
3 017,00
TOTAL DE L'HERBEGEMENT D URGENCE PERENNE*
10 270,00
10 583,00
3,05%
13 521,00
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
95
Sur l’exploitation de ces données, il convient de souligner que le
calcul de la capacité des places s’effectue via l’enquête AHI, au mois de
juin de chaque exercice, tandis que le niveau d’exécution de crédits est
constaté au 31 décembre de l’année ; par ailleurs, la DRIHL indique que
« L’année 2016 a été marquée par les ouvertures progressives de places
en CAO : la plupart des régions ont imputé les crédits sur les lignes HU
hors CHRS, alors que ces places ne font pas parties du parc pérenne
».
Enfin, la DGCS souligne que les places ouvertes par la DRIHL dans le
cadre du plan Migrants (places en CHUM notamment) ne sont pas
comptabilisées dans le parc pérenne.
96
COUR DES COMPTES
Annexe n° 5 :
Consommation mensuelle d’AE
et de CP des BOP 177
Source : Graphiques fournis par le CBCM du ministère de la santé et des
affaires sociales.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
97
Annexe n° 6 :
Le financement de nouvelles
opérations de LLS en 2017
Source : DHUP.
objectifs notifiés au début de l’année 2017
PLUS
PLAI
PLS
PLUS
PLAI
PLS
Ile-de-France
Auvergne Rhône-Alpes
Bourgogne Franche-Comté
596
963
477
904
Bretagne
880
Centre Val-de-Loire
740
600
976
592
480
Grand Est
Hauts-de-France
Normandie
990
875
792
700
Nouvelle-Aquitaine
Occitanie
PACA
Pays de la Loire
Corse
413
217
20
330
174
16
TOTAL
objectifs estimés avec une baisse de 20 % de l’enveloppe
15 540
10 360
11 100
12 432
8 288
8 880
7 420
4 940
4 340
5 936
3 952
3 472
1 204
1 130
2 925
1 575
1 100
2 340
1 260
1 220
3 135
2 000
1 830
2 508
1 600
1 464
5 000
2 700
1 900
4 000
2 160
1 520
2 510
2 008
6 391
3 366
3 111
5 113
2 693
2 489
7 816
3 865
2 849
6 253
3 092
2 279
10 965
5 590
4 945
8 772
4 472
3 956
3 620
1 950
1 580
2 896
1 560
1 264
68 159
38 889
35 380
54 527
31 111
28 304
Réalisé 2017
PLUS
PLAI
PLS
Ile-de-France
Auvergne Rhône-Alpes
Bourgogne Franche-Comté
493
798
Bretagne
Centre Val-de-Loire
506
739
Grand Est
Hauts-de-France
Normandie
777
608
Nouvelle-Aquitaine
Occitanie
PACA
Pays de la Loire
Corse
241
131
59
TOTAL
11 595
8 887
9 802
6 364
3 884
4 557
1 056
2 528
1 385
1 152
1 089
2 497
1 815
1 669
4 746
2 159
1 796
2 086
4 862
2 760
2 866
6 160
3 348
2 859
4 537
2 732
3 204
3 072
1 581
1 641
50 833
30 458
31 750
98
COUR DES COMPTES
Annexe n° 7 :
Liste des dépenses fiscales
majeures rattachées à la mission ETL en 2017
(coût supérieur à 100 M€)
Source : Direction de la législation fiscale
.
PLF 2017
Exécution
2016
Prévision
2017
Prévision
2018
Prévision
2017
110247
IR
Crédit d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt supportés à
raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
414
147
100
200
110250
IR
Réduction d'impôt sur le revenu au titre des investissements locatifs
réalisés dans le secteur de la location meublée non professionnelle du 1er
janvier 2009 au 31 décembre 2017
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
166
172
178
170
110251
IR
Réduction d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif du 1er
janvier 2009 au 31 décembre 2012 et, sous conditions, jusqu'au 31 mars
2013 dans les zones présentant un déséquilibre entre l'offre et la demande
de logements (sous conditions de loyer) : Dispositif SCELLIER
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
774
760
760
788
110252
IR
Réduction d'impôt sur le revenu majorée en faveur de l'investissement
locatif du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2012 et, sous conditions,
jusqu'au 31 mars 2013 dans le secteur intermédiaire dans les zones
présentant un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements
accompagnée d'une déduction spécifique sur les revenus tirés de ces
logements (sous condition de loyer plus strictes et conditions de ressources
du locataire) : Dispositif SCELLIER intermédiaire
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
387
380
380
394
110261
IR
Réduction d'impôt sur le revenu en faveur de l'investissement locatif
intermédiaire (dispositifs Duflot et
Pinel)
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
191
354
554
360
120508
IR
Prélèvement libératoire, sur option, au taux de 7,5% sur les prestations de
retraite servies sous forme de capital à compter de 2011. Etalement sur 5
ans de l’imposition du versement en capital issu d’un plan d’épargne
retraite populaire avant 2011
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
126
124
124
140
130201
IR
Déduction des dépenses de réparation et d'amélioration
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
1 355
1 355
1 355
1 560
130208
IR
Déduction dégressive sur les revenus des logements loués à usage
d'habitation principale pour les investissements réalisés entre le 3 avril
2003 et le 31 décembre 2009 : Dispositifs ROBIEN classique et ROBIEN
recentré
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
285
190
95
130
210313
IR/IS
Crédit d'impôt "Prêt à taux zéro" et "Prêt à taux zéro renforcé PTZ+"
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
935
776
951
785
300102
IS
Exonération des organismes d'HLM et des offices publics d'aménagement et
de construction (OPAC)
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
1 220
1 220
1 220
1 000
730204
TVA
Taux de 5,5% applicable aux terrains à bâtir achetés par des organismes
d'HLM ou des personnes bénéficiaires de prêts spécifiques pour la
construction de logements sociaux à usage locatif
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
205
205
205
195
730210
TVA
Taux de 5,5% pour certaines opérations (livraisons à soi-même
d’opérations de construction, livraisons à soi-même de travaux de
rénovation , ventes, apports, etc.) et taux de 10 % pour les livraisons à soi-
même de travaux d’amélioration, de transformation, d'aménagement et
d'entretien lorsqu'ils ne bénéficient pas du taux réduit de 5,5%, portant sur
les logements sociaux et locaux assimilés suivants : -logements sociaux à
usage locatif; -logements destinées à la location-accession -logements
relevant de structures d'hébergement temporaire ou d'urgence ; -logements
relevant de certains établissements d'hébergement de personnes âgées ou
handicapées; - partie des locaux dédiés à l'hébergement dans les
établissements d'accueil pour enfants handicapés; - logements destinés à
l'accession dans le cadre d'un bail réel solidaire
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
2 155
2 155
2 155
1 800
730213
TVA
Taux de 10% pour les travaux d'amélioration, de transformation,
d'aménagement et d'entretien, autres que ceux mentionnés à l'article 278-0
ter du CGI, portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
3 450
3 540
3 640
3 410
730223
TVA
Taux de 5,5% pour les travaux d'amélioration de la qualité énergétique des
locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans ainsi que sur les
travaux induits qui leur sont indissociablement liés
135 - Urbanisme, territoires et
amélioration de l'habitat
1 180
1 200
1 240
1 120
PLF 2018
Dépense fiscale
Impôt
Libellé
Programme - rattachement
à titre principal
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
99
Annexe n° 8 :
Les fonds sans personnalités juridiques sur le
périmètre de la mission ETL
Le Fonds national d’aide au logement (FNAL)
L’article L. 351-6 du code de la construction et de l’habitation
prévoit que la gestion du Fonds national d'aide au logement soit assurée par
la Caisse des dépôts et consignation. Les articles R. 351-33 à R. 351-45 du
CCH détaillent l’organisation, les attributions et les dispositions
financières relatives FNAL qui est doté de l'autonomie financière. La caisse
des dépôts et consignations assure la gestion financière du FNAL dans les
conditions fixées par un protocole passé entre le fonds national d'aide au
logement et la caisse des dépôts et consignations, après décision du conseil
de gestion, et approuvé par le ministre chargé des finances (protocole en
cours d’actualisation).
Il est précisé que conformément à l’article L. 351-7 du code de la
construction et de l’habitation, les recettes du FNAL seront constituées en
2017 (comptes encore non disponibles) notamment par :
-
le produit des cotisations employeurs prévues à l’article L. 834-1 du
code de la sécurité sociale : depuis le 1er janvier 2015, l’ensemble des
entreprises est assujetti à une seule cotisation, au taux de 0,1 % sur les
salaires plafonnés dans les entreprises de moins de 20 salariés, ainsi
que dans les coopératives et exploitations agricoles, entreprises de
travaux agricoles, et au taux de 0,5 % sur la totalité des salaires dans
les autres entreprises.
-
le produit de la surtaxe sur les plus-values immobilières mentionné à
l’article 1609
nones
G du code général des impôts, dans la limite d’un
plafond de 43 M€ (déduction faite des frais d’assiette et de
recouvrement) ;
-
une fraction du produit de la taxe sur les bureaux (TSB) affectée à
compter de 2017 (146 M€) ;
-
une dotation de l’État, qui assure l’équilibre du fonds.
Le produit des cotisations employeurs n’est pas plafonné, le FNAL
pouvant être assimilé en l’espèce à un organisme de sécurité sociale. Il est
en effet précisé que le produit de la cotisation est versé à la CNAF et à la
CCMSA pour le paiement exclusif de l’ALS, comme le prévoit
expressément le deuxième alinéa de l’article L. 834-1 du code de la sécurité
sociale. Ce fléchage vers l’ALS apparaît dans les documents comptables
relatifs au FNAL, sachant que par ailleurs, le produit de cette cotisation ne
transite plus par le fonds depuis 2009 car directement compensé par
l’ACOSS et la CCMSA dans le cadre des flux financiers réciproques.
Le Fonds national d’aide à la rénovation thermique (FART)
Dans le cadre du Programme d’investissements d’avenir (PIA), le
Gouvernement a décidé de réserver des crédits au Fonds d’aide à la
rénovation thermique des logements privés (FART) et signé une
100
COUR DES COMPTES
convention avec l’Anah le 14 juillet 2010 pour lui confier la gestion de ce
fonds.
Le FART est uniquement alimenté par des crédits issus du PIA, étant
précisé qu’aucun nouvel engagement ne sera pris par le FART
postérieurement au 31 décembre 2017. L’avenant n°4 à la convention du
14 juillet 2010 prévoit qu’au titre de l’exercice 2018, les financements
prévus pour accompagner le développement de la nouvelle prime « Habiter
mieux » mentionnés au 2.3.3. font l’objet d’un transfert trimestriel à l’Anah
sur la base d’un récapitulatif des engagements effectués sur les aides du
programme « Habiter Mieux ».
Le Fonds de garantie de prêts au logement social
Le fonds précité n’est pas un fonds autonome géré par la CGLLS
pour le compte de l’État : le montant de crédits mobilisés dans ce cadre
correspond à une enveloppe relevant de la gouvernance et du budget de la
CGLLS qui dispose de la personnalité morale. Etablissement public
administratif créé par la loi SRU, il est une société de financement chargée
de garantir les prêts réglementés accordés par la Caisse des dépôts et
consignations aux bailleurs sociaux, en l’absence de garantie des
collectivités territoriales, de prévenir les difficultés financières des
bailleurs sociaux et d’aider au rétablissement de leur équilibre.
Le
Fond
national
d’Accompagnement
dans
et
vers
le
Logement (également abrité par la CGLLS)
Le FNAVDL est un fonds géré par la CGLLS pour le compte de
l’État en application de l’article L. 300-2 du code de la construction et de
l’habitation.
Le FNAVDL dispose d’une source de recettes unique et
exclusive par définition non plafonnée, à travers
le versement du produit
des liquidations d’astreinte prononcées et liquidées à l’encontre de l’État
par le juge administratif dans le cadre des dispositions régissant le DALO
institué par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007.
Le Fond de soutien à l’innovation de projets
Le fonds précité n’est pas un fonds autonome géré par la CGLLS
pour le compte de l’État : le montant de crédits mobilisés dans ce cadre
correspond à une enveloppe relevant de la gouvernance et du budget de la
CGLLS.
Le Fonds de garantie de l’accession à la propriété (FGAS)
La Société de gestion des financements et de la garantie à
l’accession sociale (SGFGAS) assure, pour le compte de l’État, le suivi et
le contrôle des prêts à l’accession sociale, des prêts conventionnés, des
prêts à taux zéro et de l’épargne-logement. La SGFGAS dispose de la
personnalité morale puisqu’il s’agit d’une société anonyme dont les statuts
sont approuvés par décret ; deux commissaires du gouvernement (un
représentant du ministre chargé de l’économie et un représentant du
ministre chargé du logement) assistent au conseil d’administration avec
droit de veto sur les décisions affectant l’engagement financier de l’État.
MISSION EGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
101
Dans le périmètre du ministère, existe également
le fonds
d’urgence en faveur du logement (FUL)
créé par l’article 12 de la loi de
finances rectificative du 30 décembre 2008 et placé par le même article
auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Le FUL a été activé une
seule fois depuis sa création suite à une tornade intervenue sur la commune
d’Hautmont (59) : le dernier versement est intervenu en date du 19 juillet
2013.