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Le présent document, qui a fait l
’
objet d
’
une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 7 décembre 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Département de Mayotte
Le service des transports maritimes
Exercices 2012 et suivants
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE- LE SERVICE DES TRANSPORTS MARITIMES
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
3
RAPPELS A LA RÈGLEMENTATION
..................................................................................
4
PROCÉDURE
............................................................................................................................
5
1
UNE ORGANISATION DU SERVICE DISPENDIEUSE
..................................................
5
1.1
La fréquentation
..............................................................................................................
5
1.2
Les normes de sécurité
....................................................................................................
6
1.3
L’organisation de l’exploitation
......................................................................................
6
1.3.1
L’organisation à quai
........................................................................................................
6
1.3.2
L’organisation à bord
........................................................................................................
7
1.4
Le dimensionnement de la flotte
.....................................................................................
7
1.4.1
L’acquisition du Polé et de Karihani
................................................................................
7
1.4.2 Les conséquences sur le dimensionnement de la flotte
....................................................
8
1.5
La restructuration de la gare de Mamoudzou, la sécurisation des accès et de la
billettique
........................................................................................................................
9
2
LA SITUATION FINANCIÈRE
.........................................................................................
10
2.1
Les recettes de gestion courante
...................................................................................
10
2.1.1 Les recettes tarifaires
......................................................................................................
11
2.1.2 Le coût de la fraude
........................................................................................................
12
2.2
Les dépenses de gestion courante
.................................................................................
12
2.3
Le versement d’une subvention annuelle d’équilibre
...................................................
13
2.4
Les amortissements
.......................................................................................................
14
2.5
Le financement des investissements
.............................................................................
14
ANNEXES
...............................................................................................................................
16
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Le service des transports maritimes assure un service régulier de transport entre Petite-
Terre et Grande-Terre. Bien que le respect des normes de sécurité maritimes se soit récemment
amélioré, la gestion du service n
’
est pas satisfaisante. L
’
exploitation souffre de fraude et de
sureffectifs ; les investissements ne sont ni anticipés, ni suivis avec une vigilance suffisante.
La flotte est composée de sept navires en exploitation et quatre navires sortis
d
’
exploitation dont trois sont en réparation. Le département n
’
avait pas estimé les besoins réels
du service en terme de capacités avant l
’
acquisition des deux nouveaux bateaux : le Polé et le
Karihani en 2015. Le marché a souffert d
’
une absence de concurrence à laquelle le département
n
’
a pas cherché à remédier. Même en tenant compte des horaires d
’
affluence, la flotte apparaît
surdimensionnée. Une réduction des moyens pourrait être envisagée par la cession de navires.
Les effectifs du service des transports maritimes sont de 285 agents. Leur faible
productivité entraîne un surcoût annuel des charges de personnel de l
’
ordre de 1,2
M€ par an,
soit 11 % de la masse salariale. La restructuration de la gare maritime de Mamoudzou aurait pu
être l
’
occasion d
’
une réorganisation plus efficiente du service. Les retards pris, de plus de six
ans, pour moderniser la billettique et sécuriser les accès augurent des difficultés que rencontre
le département dans la réalisation de ses projets. La modernisation de l
’
ensemble des gares et
des accès constitue une priorité, au risque de fragiliser un service essentiel à la population.
Le coût du service est supporté principalement par le contribuable et non par l
’
usager.
Comme en 2016, le département a versé en 2017 une subvention de 12 M€ à son budget annexe
pour éviter une section de fonctionnement déficitaire. Les recettes tarifaires, qui devraient
financer en partie au moins l
’
exploitation des navires, ne couvrent en réalité que les charges de
personnel des agents travaillant à quai aux fonctions de caisse, de contrôle des billets et, en
partie, de sécurité. Le département supporte chaque année près de 80 % des dépenses du service
des transports maritimes. En l
’
absence de volonté réelle de lutte contre la fraude, il supporte
plus de 850 000
€ de perte de recettes par an, soit un quart des recettes propres du budget
annexe.
En mettant en conformité le service des transports maritimes avec les règles
applicables aux budgets annexes, le département pourrait en améliorer la gouvernance et sa
gestion.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE- LE SERVICE DES TRANSPORTS MARITIMES
3
RECOMMANDATIONS
Réalisée
En cours
de
réalisation
Non
réalisée
Page
1 -
Développer la polyvalence des agents de
sécurité entre ceux présents à quai et ceux
présents à bord des navires dans le cadre
d
’
un redéploiement des effectifs.
X
7
2 -
Engager une réflexion sur le volume de
sa flotte en envisageant des cessions de
navires, au regard des besoins du service et
des flux journaliers.
X
9
3 -
Achever les travaux de sécurisation des
accès et de la billettique dans les délais les
plus courts possibles sous la responsabilité
d
’
un chef de projet.
X
10
4 -
Réviser
sans
attendre
la
politique
tarifaire ancienne de plus de 15 ans.
X
11
5 -
Mettre en œuvre
immédiatement un plan
de lutte contre la fraude avec sanction des
contrevenants, qu
’
ils soient usagers ou
agents du service des transports maritimes.
X
12
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4
RAPPELS A LA RÈGLEMENTATION
Réalisée
En cours
de
réalisation
Non
réalisée
Page
1 -
Doter le budget annexe des services
maritimes
de
l
’
autonomie
financière
conformément à l
’
article L. 2221-4 du code
général des collectivités territoriales.
Nommer un conseil d
’
exploitation et adopter
des
statuts
conformément
aux
articles
R. 2221-3 et suivants du même code.
X
10
2 -
Mettre un terme au versement de la
prime d
’
embarcation en application du
principe
de
parité
entre
les
régimes
indemnitaires de l
’
Etat et des collectivités
territoriales posé par l
’
article 88 de la loi
n° 84-53
portant
dispositions
statutaires
relatives à la fonction publique territoriale.
X
13
3 -
Appliquer les règles de calcul des
amortissements telles qu
’
elles figurent à
l
’
instruction budgétaire et comptable M4.
X
14
4 -
Imputer
la
part
des
subventions
d
’
exploitation correspondant à des dépenses
d
’
équipement au compte 13 du budget annexe
conformément à l
’
instruction M4.
X
15
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE- LE SERVICE DES TRANSPORTS MARITIMES
5
PROCÉDURE
Le contrôle de la gestion du département de Mayotte a été ouvert le 14 décembre 2016
par lettre du président de la chambre adressée à M. Soibahadine Ibrahim Ramadani, ordonnateur
en fonctions. Par lettre du président datée du même jour, M. Daniel Zaïdani, en sa qualité
d
’
ancien ordonnateur, a été informé de ce contrôle.
En application de l
’
article L. 243-1 du code des juridictions financières, les entretiens
de fin de contrôle ont eu lieu le 29 juin 2017 avec l
’
ordonnateur en fonctions et le 4 juillet 2017
avec son prédécesseur.
Lors de sa séance du 6 juillet 2017, la chambre a arrêté des observations provisoires
qui ont été adressées le 25 juillet 2017 à l
’
ordonnateur en fonctions et à son prédécesseur.
En l
’
absence de réponse des destinataires, la chambre, dans sa séance du
7 décembre 2017, a arrêté les observations définitives suivantes :
1
UNE ORGANISATION DU SERVICE DISPENDIEUSE
Le service des transports maritimes opère un service de liaison maritime entre les îles
de Petite-Terre et Grande-Terre distantes de 3 km. Il assure un service régulier de transport de
personnes, véhicules et marchandises à titre onéreux ainsi que des missions spécifiques
d
’
évacuations sanitaires, de transport de fonds, de carburant. Il exploite principalement
cinq transbordeurs amphidromes, c
’
est-à-dire à double accès pour les véhicules et pouvant
naviguer dans les deux sens. Enfin, un chantier de réparation navale en Petite-Terre permet de
réaliser, dans certains cas, les réparations, l
’
entretien et la maintenance des navires.
1.1
La fréquentation
Dans un contexte de forte croissance démographique, la fréquentation est en hausse
continue. Elle a atteint plus de 4,7 millions de passagers individuels en 2016, soit
13 000 passagers par jour.
Évolution de la fréquentation
2013
2014
2015
2016
Évolution
moyenne
Passagers
4 426 210
4 466 588
4 682 568
4 741 029
2,3 %
Deux-roues
304 003
318 203
344 296
360 382
5,8 %
Véhicules légers
217 473
224 863
260 762
269 320
7,4 %
Véhicules utilitaires
44 004
47 126
48 799
48 046
3,0 %
Poids lourds
13 501
17 020
17 585
15 141
3,9 %
Source : Département de Mayotte
–
Service des transports maritimes
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6
1.2
Les normes de sécurité
Les compagnies de navigation maritime sont soumises au code international de gestion
de la sécurité (ISM
–
International Safety Management). Cette norme internationale conduit à
la certification des navires par la commission régionale de sécurité après un audit externe assuré
par les inspecteurs de la sécurité des navires de la Direction de la mer sud océan indien.
En avril 2016, un bilan de cinq ans de certification a relevé « l
’
impérieuse nécessité »
de donner les moyens au service des transports maritimes de mettre en œuvre les normes de
gestion de la sécurité. Les audits successifs entre novembre 2014 et avril 2015 retiennent en
effet quinze non conformités dont une majeure.
L
’
engagement du département
à mettre en œuvre le code ISM accompagné d’
un
renouvellement de la direction du service des transports maritimes a progressivement permis
de réduire le nombre de non conformités. Pour y parvenir, de nombreuses actions ont été
réalisées telles que des exercices de préparation aux situations d
’
urgence, l
’
amélioration des
audits internes, des formations de mise à niveau des personnels, l
’
implémentation d
’
un logiciel
pour la maintenance des navires, la réalisation d
’
un plan de formation et le recrutement de
capitaines et chefs mécaniciens aux niveaux de formation requis par la réglementation ou
encore l
’
amélioration du comptage des passagers. Un audit établi en janvier 2017 relève que
trois non conformités subsistent mais qu
’
une amélioration globale peut être constatée dans la
mise en œuvre du code ISM.
1.3
L
’
organisation de l
’
exploitation
1.3.1
L
’
organisation à quai
Les services à quai assurent le fonctionnement des quatre gares maritimes : la gare
maritime de Mamoudzou et le quai Colas en Grande Terre où sont contrôlés les tickets, les
quais Issoufali et Balou en Petite Terre. Les bureaux, en particulier la billetterie et les caisses
sont situées à la gare maritime de Mamoudzou. L
’
organisation est donc différenciée selon les
sites : les régisseurs et caissières sont uniquement localisés à la gare maritime de Mamoudzou,
les contrôleurs sont positionnés aux accès des navires en Grande Terre, les agents de sécurité
sont présents sur les quatre sites. Les gares sont ouvertes de 5h15 à 0h
45 en semaine et jusqu’à
3h45 le vendredi, le samedi et les veilles de jours fériés.
Les 77 agents sont répartis en trois équipes de jour et deux équipes de nuit. Alors que
l
’
organisation définie nécessite des effectifs de jour de 16 agents et de nuit de 9 agents
1
, les
effectifs des équipes sont de 18 en journée et de 11 ou 12 de nuit. L
’
organisation à quai présente
1
Les équipes de jour alternent deux semaines de travail soit en matinée de 5h15 à12h30, soit en après-midi
de 12h30 à 18h30, et une semaine de repos. Elles sont composées de 16 agents : trois agents de caisse, quatre
contrôleurs, huit agents de sécurité, un remplaçant.
Les équipes de nuit alternent une semaine de travail de 18h15 à 0h45 ou 3h45 les vendredi, samedi et
veille de jour férié et une semaine de repos ; elles sont composées neuf agents : deux agents de caisse, deux
contrôleurs, quatre agents de sécurité et un remplaçant.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE- LE SERVICE DES TRANSPORTS MARITIMES
7
de ce fait une dizaine de personnels supplémentaires par rapport au besoin théorique, soit un
surcoût de l
’
ordre de 400 000
€ par an
2
.
1.3.2
L
’
organisation à bord
Les effectifs à bord sont définis par le service des affaires maritimes : ils comprennent
un commandant, un mécanicien embarqué, des matelots et des agents de sécurité.
Les 121 agents sont répartis en 14 équipages et une dizaine sont en renfort. Les
décisions d
’
effectifs du service des affaires maritimes sont de 6, 7 ou 8 agents selon les
caractéristiques des navires. Les effectifs réels comprennent pour 10 équipages un agent
supplémentaire alors même que des possibilités de renforts sont prévues, soit, à nouveau, un
surcoût de 400 000
€ par an.
En outre, les effectifs définis par le service des affaires maritimes contiennent deux
agents de sécurité uniquement pendant les phases de navigation. Les agents de sécurité
pourraient donc également exercer leurs fonctions à quai où d
’
autres agents de sécurité sont
actuellement positionnés. En ne conservant qu
’
un seul agent de sécurité à quai lorsque les
navires sont en mer, les effectifs pourraient être réduits d
’
une vingtaine d
’
agents. Cette
réorganisation présente un gain de charges de personnel de l
’
ordre de 800
000 €.
L
’
organisation inadaptée du service avec des effectifs supérieurs aux besoins
représente un sur
coût annuel de 1,6 M€ pour la seule direction de l’
exploitation, soit 15 % des
charges de personnel. La chambre recommande de développer la polyvalence des agents de
sécurité entre ceux présents à quai et ceux présents à bord des navires dans le cadre d
’un
redéploiement des effectifs.
1.4
Le dimensionnement de la flotte
1.4.1
L
’
acquisition du Polé et de Karihani
Le département a décidé l
’
acquisition de deux transbordeurs amphidromes et signé le
marché correspondant le 2 juin 2015 pour un montant de 18,4 M€. Le Polé, premier navire, a
été livré en octobre 2016 et le Karihani, second navire, en avril 2017. Ces bateaux, les plus
grands de la flotte du département, ont une capacité de 590 passagers et de 33 véhicules. Si le
département disposait de statistiques de fréquentation, il n
’
a pas réalisé d
’
études préalables
définissant précisément les besoins avant cette acquisition. Le défaut de prise en compte des
capacités locales pour la maintenance et les réparations conduira en particulier à des frais élevés
en l
’
absence de cale sèche de dimension suffisante à Mayotte.
2
Le
coût annuel moyen d’un agent est de 40
000 €, y compris les charges patronales de 10
000 €.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8
La passation du marché a souffert d
’
une absence de concurrence à laquelle le
département n
’
a pas cherché à remédier. Ainsi, malgré la spécificité de la commande, l
’
avis
d
’
appel public à concurrence publié au bulletin officiel d
’
annonces des marchés publics, au
journal officiel de l
’
Union européenne et dans un journal local le 28 novembre 2016, n
’
a pas
été publié dans la presse spécialisée. Le nombre minimum de candidatures a été initialement
restreint à trois alors que ce nombre ne peut être inférieur à cinq
3
. Un avis rectificatif corrigeant
ce seuil a été publié le 16 décembre 2014 ; il a ajouté 5 jours seulement à la date limite de
réception des candidatures, soit le 31 décembre 2014. Bien qu
’
il s
’
agissait d
’
un achat
spécifique, le délai de remise des candidatures, de 30 jours initialement, correspondait au délai
minimum prévu par la réglementation ; il a été faiblement prolongé par l
’
avis rectificatif. Le
besoin du département n
’
est pas précisé dans l
’
avis qui mentionne uniquement l
’
acquisition
deux bacs amphidromes, « navires de classe D selon la directive 98/18/CE ». Au stade des
candidatures, les fournisseurs ne connaissaient ainsi ni les capacités attendues en termes de
nombre de passagers et de véhicules, ni la vitesse souhaitée
4
. Le département n
’
a reçu que deux
candidatures et en a écarté une qui ne présentait pas de garanties suffisantes. En l
’
absence de
candidatures en nombre suffisant, le département pouvait déclarer la procédure sans suite pour
un motif d
’
intérêt général et lancer une nouvelle procédure à même de réunir les conditions
d
’
une plus grande concurrence.
Le recours à la presse spécialisée, le choix d
’
un délai de remise des candidatures plus
long, une plus grande précision dans la rédaction de l
’
avis d
’
appel public à concurrence, le
lancement d
’
une nouvelle procédure après déclaration sans suite étaient autant de possibilités
qui s
’
offraient au département pour une concurrence effective au regard de l
’
importance de cet
investissement.
1.4.2
Les conséquences sur le dimensionnement de la flotte
La flotte est composée de sept navires en exploitation et de quatre navires sortis
d
’
exploitation selon l
’
annexe n° 1.
L’acquisition du Polé et du Karihani répondaient à des besoins de fluidité aux horaires
de pointe. L
’
arrivée du Karihani en 2017 a toutefois mis en évidence des surcapacités par
rapport aux besoins qui n
’
ont pas été anticipées lors de l
’
acquisition des deux derniers
amphidromes en l
’
absence d
’
études préalables des besoins par rapport aux caractéristiques de
la flotte existante. Désormais, le département dispose de cinq navires amphidromes, soit un
navire de rechange disponible en permanence. Deux navires plus anciens (Salama Djema III et
IV) peuvent également transporter des passagers.
La remise en service des navires sortis d
’
exploitation est fonction de réparations et de
travaux d
’
entretien de plusieurs mois et en cale sèche. Le département avait ainsi décidé de
remettre en état le Salama Djema I avant la décision d
’
acquisition du Polé et du Karihani.
800
000 € de réparations et d’
intervention de sous-traitance ont été réalisés depuis 2011. À
brève échéance, un navire de rechange supplémentaire sera disponible. Dans ces conditions, le
coût de la remise en l
’
état apparaît élevé par rapport aux capacités nécessaires.
3
Article 60.I du code des marchés publics alors en vigueur.
4
En appel d’offre restreint, le règlement de la consultation n’est adressé qu’aux
seuls candidats retenus
(article 62 du code des marchés publics alors en vigueur).
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE- LE SERVICE DES TRANSPORTS MARITIMES
9
Des pièces de rechange d
’
un coût de 115
000 € ont
d
’
ores et déjà été commandées
pour le Salama Djema II dont le permis d
’
exploitation a expiré récemment. Le coût global de
la remise en état n
’
a pas été estimé. Le département pourrait à nouveau disposer d
’
un navire.
Au vu de ce qui précède, les besoins restent à démontrer pour conserver un tel nombre de
navires.
Le ponton S 201 requiert un changement de ses propulseurs qui ont déjà été acquis.
Dans la mesure où deux navires (Maore Mawa et Safari Djema) plus récents et plus fonctionnels
sont disponibles pour le transport des poids lourds et des marchandises dangereuses, la
réparation du ponton S 201 n
’
apparaît pas nécessaire pour l
’
exploitation du service.
Enfin, alors que le remorqueur N
’
Drouna n
’
a pas été utilisé depuis plus de six ans, le
département n
’
a pris aucune décision quant à sa destruction ou sa vente.
La création envisagée de liaisons supplémentaires
vers d’autres destinations à Mayotte
conduirait à des dépenses que le budget du département ne peut supporter eu égard à sa politique
tarifaire et au coût engendré par le fonctionnement d
’
une ligne (contrôle des accès, billettique,
etc.). Le service technique du service des transports maritimes ne peut assurer que l
’
entretien
de sept navires contre onze actuellement. Le maintien d
’
une flotte de dix navires occasionnera
donc des charges supplémentaires.
La chambre recommande au département d
’
engager une réflexion sur le volume de sa
flotte en envisageant des cessions de navires, au regard des besoins du service et des flux
journaliers.
1.5
La restructuration de la gare de Mamoudzou, la sécurisation des accès
et de la billettique
Tant la lutte contre la fraude que la sécurisation de l
’
accès aux transbordeurs
nécessitent de longue date des travaux d
’
infrastructure et l
’
acquisition de nouveaux
équipements et matériels informatiques. En 2010, le département avait confié une mission de
maîtrise d
’œuvre
à un cabinet d
’
architecte pour la restructuration de la gare maritime de
Mamoudzou. Il avait décidé de moderniser la billettique et de contrôler les accès par des
portiques pour les passagers et par barrières pour les véhicules.
Des travaux d
’
aménagement provisoire
5
de la gare de Mamoudzou ont été achevés en
2013. La mise en place de la nouvelle billettique a été longue et le contrôle des accès n
’
est pas
effectif. À titre d
’
exemple, les terminaux de points de vente des agents de caisse installés dès
décembre 2012 n
’
ont été utilisés qu
’
à compter d
’
octobre 2016 en raison de défaillances dans
les réseaux informatiques. Les systèmes automatisés de contrôle des titres de transports ont été
livrés en septembre 2013. Ils sont restés stockés jusqu
’
en septembre 2017 alors que les
nouveaux titres sécurisés de transport étaient déjà utilisés. Les portiques et barrières d
’
accès ont
été livrés en février 2015 mais les travaux de câblage des quais permettant leur installation ont
été réceptionnés en septembre 2016. Alors que le marché prévoyait l
’
installation des portiques
et barrières dans un délai de 90 jours à compter de décembre 2011, les prestations n
’
ont pas été
5
La gare de Mamoudzou est dite « provisoire » dans la mesure où le département projette à terme la
réalisation d’un pôle d’échange multimodal (transport terrestre, urbain,
interurbain et maritime) et un nouvel
aménagement du front de mer de Mamoudzou.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
10
achevées près de 6 ans plus tard ; les dernières installations réalisées ne sont pas encore entrées
en service.
L
’
absence de coordination entre les services du département et l
’
éclatement des
responsabilités, le changement fréquent des cadres responsables du projet ainsi que des erreurs
dans l
’
aménagement de la gare expliquent en partie la situation actuelle. Tout en déplorant le
retard pris par rapport au calendrier initial sur une opération de plus d
’
un million d
’
euros au
total, la chambre recommande au département d
’
achever les travaux de sécurisation des accès
et de la billettique dans les délais les plus courts possibles. Elle invite à ce qu
’
un chef de projet
soit désigné pour associer l
’
ensemble des services concernés : les directions des services
techniques départementaux, des ports, des achats et de la commande publique, des finances et
du numérique, des systèmes d
’
information et des moyens généraux).
D
’
autres travaux sur les infrastructures portuaires s
’
avèrent aussi urgents pour garantir
la sécurité des usagers bien que certains aient été réalisées depuis 2013. Sur Petite-Terre, la
réhabilitation des quais a été estimée à 2,6
M€ en mars 2017
; des réfections sont nécessaires
tant sur les quais de Grande-Terre qu
’
à la gare maritime de Petite-Terre.
2
LA SITUATION FINANCIÈRE
Conformément à l
’
article L. 1821-5 du code des transports, le service des transports
maritimes est exercé en régie par le département sous la forme d
’
un service public industriel et
commercial. Les comptes sont tenus selon le plan comptable M43 simplifié applicable aux
services publics locaux de transports de personnes.
Toutefois, comme l
’
avait relevé la chambre dans son précédent rapport, l
’
examen
des comptes du budget annexe montre l
’
existence d
’
un compte de liaison avec le budget
principal (compte 451), contrairement aux articles L. 2221-4 et 2221-11 du code général des
collectivités territoriales qui imposent, pour les budgets des services publics industriels et
commerciaux, non seulement une comptabilité séparée mais aussi une autonomie financière,
c
’
est-à-dire nantie d
’
un compte propre ouvert auprès du Trésor public (compte 515). La
chambre observe que l
’
arrêté de création du service des transports maritimes du 25 avril 1977
prévoyait que le service était dotée d
’
une autonomie financière. Selon le code général des
collectivités territoriales, notamment en ses articles R. 2221-3 et suivants la nomination d
’
un
conseil d
’
exploitation et l
’
adoption de statuts sont de droit. Le respect de ces obligations serait
de nature à améliorer la gestion du service dont l
’
annexe n° 2 présente l
’
évolution des
principaux postes de recettes et de dépenses du budget du service des transports maritimes.
2.1
Les recettes de gestion courante
Les recettes d
’
exploitation, hors subvention du département, sont constituées de la
contribution des usagers et de la mise à disposition de la cale sèche et du terre-plein du chantier
technique. Ces dernières sont en hausse en 2016 : près de 180 000 € contre 60
000 € en 2015.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE- LE SERVICE DES TRANSPORTS MARITIMES
11
2.1.1
Les recettes tarifaires
Les tarifs actuellement en vigueur ont été fixés lors du passage à l
’
euro le
1
er
janvier 2002. Ils ont été complétés en 2009 par des tarifs spécifiques permettant
l
’
affrètement d
’
un navire à l
’
heure ou à la journée.
Grille des principaux tarifs
Catégorie
Ticket à l
’
unité
Carnet de 10
tickets
Carnet de 50
tickets
Abonnement
mensuel
Piéton
0,75 €
7 €
Non proposé
12 €
Vélo / cyclo < 125 cm
3
2 €
17 €
Non proposé
34 €
Moto > 125 cm
3
3 €
28 €
Non proposé
54 €
Voiture particulière
15 €
140 €
650 €
Non proposé
Véhicule utilitaire
30 €
280 €
1
300 €
Non proposé
Poids lourds < 15 t
75 €
685 €
3
240 €
Non proposé
Poids lourds entre 15 et 26 t
100 €
890 €
4
205 €
Non proposé
Poids lourds > 26 t
122 €
1
100 €
Non proposé
Non proposé
Source : arrêté préfectoral du 18 décembre 2001
Les tarifs sont faibles. Ils n
’
ont pas évolué depuis 15 ans alors que sur la même période,
de janvier 2002 à janvier 2017, l
’
inflation a été de 22,5 % en France. La modernisation du
service des transports maritimes, notamment l
’
acquisition du Polé et du Karihani, justifient
également auprès des usagers, une progression des tarifs. Enfin, à titre de comparaison, le tarif
de la liaison par bac entre Blaye et La Marque (4,5 km) assuré par le département de la Gironde
coûte 5,60 € pour un voyageur plein tarif et 29,40 € pour un véhicule sans conducteur.
Un trajet
aller-retour entre Lorient et l
’
île de Groix (6 km) coûte au tarif i
nsulaire pour un adulte 6 € (15
€
au tarif normal) et pour un véhicule 2
1,90 € (75 € au tarif normal). Les écarts avec les tarifs de
liaisons de distances comparables en métropole montrent que la contribution des usagers au
service est très faible à Mayotte.
Les recettes tarifaires sont de 3,3 millions d
’
euros en 2016, soit 25 % des charges
réelles d
’
exploitation. Elles devraient atteindre
plus de 3,6 M€ en 2017
selon un état de
réalisation des crédits arrêté au 1
er
décembre 2017. Ce montant correspond aux charges de
personnel des agents travaillant à quai aux fonctions de caisse, de contrôle des billets et de
sécurité. En considérant que le nombre d
’
agents de sécurité pourrait être réduit par la mise en
place de portiques de contrôle d
’
accès et d
’
une mutualisation des agents de sécurité à quai et à
bord, la contribution des usagers au service ne fait que couvrir le coût des charges nécessaires
à la mise en place d
’
un service payant sans dégager de ressources supplémentaires. Dans ces
conditions, la politique tarifaire est inefficiente. Une augmentation des tarifs de 20 %, tout en
conservant les tarifs sociaux actuels, apporterait un complément de recettes de 800 000
€.
La chambre recommande au département de réviser sans attendre la politique tarifaire
ancienne de plus de 15 ans.
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
12
2.1.2
Le coût de la fraude
La fraude est élevée. Son coût peut être estimée a minima à 850
000 €,
soit un quart
des recettes tarifaires actuelles.
Les ressorts de la fraude sont multiples : de faux tickets, des contrôles peu performants
surtout aux horaires d
’
affluence, la possibilité que des agents acceptent d
’
être réglés en liquide
lors de la montée des véhicules sur le navire. Le département n
’
a pas pris les moyens pour y
remédier. Dans l
’
attente de l
’
installation de portiques sécurisés, plusieurs actions demeurent
possibles : un contrôle supplémentaire des véhicules lors du débarquement pourrait être
instauré ; le recours à une société de sécurité privée ou assermenter les agents afin de dresser
des procès-verbaux constituent d
’
autres alternatives.
La chambre recommande
la mise en œuvre immédiate d’
un plan de lutte contre la
fraude reposant sur une sanction des contrevenants.
2.2
Les dépenses de gestion courante
Les dépenses de gestion courante se répartissent entre 23 % de charges à caractère
général et 77 % de charges de personnel.
La première charge à caractère général est l
’
achat de carburant. La baisse du cours de
pétrole entraîne une diminution de ce poste de dépense qui passe de plus de 1,1
M€
en 2013 à
moins de 0,9
M€
en 2015 et 2016. Les charges à caractère général progressent en raison du coût
croissant de l
’
entretien-réparation et des assurances.
Un état de consommation des crédits arrêté au 1
er
décembre 2017 permet d’estimer
que les charges de personnel devraient atteindre
au moins 11,5 M€ en 2017, soit une
progression
de plus de 33 % entre 2013 et 2017 ; la majoration de traitement mise en place progressivement
entre 2014 et 2017 en est l
’
explication. Les effectifs, sont en légère diminution par rapport au
précédent rapport de la chambre régionale des comptes avec une baisse de moins de 6 % entre
2013 et 2016.
Évolution des effectifs et des charges de personnel du service des transports maritimes
2013
2014
2015
2016
Titulaires
237
239
234
243
Contractuels
30
40
50
37
Total
279
284
280
285
Charges de personnel
(en millions d
’
euros)
8,59
9,51
10,35
10,97
Source : conseil départemental de Mayotte
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE- LE SERVICE DES TRANSPORTS MARITIMES
13
115 agents affectés à bord perçoivent une prime d
’
embarcation d
’
un montant compris
entre 110 € et 200 € sans base légale. En vertu du principe de parité posé par l’
article 88 de la
loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
territoriale, aux termes duquel les régimes indemnitaires sont fixés dans la limite de ceux dont
bénéficient les différents services de l
’
Etat, la chambre considère qu
’
il convient de mettre un
terme au versement de cette prime. Son maintien s
’
apparenterait à un avantage injustifié.
2.3
Le versement d
’
une subvention annuelle d
’
équilibre
Avant constitution des dotations aux amortissements et versement d
’
une subvention
d
’
équilibre par le département, l
’
exploitation du service des transports maritimes présente un
déficit croissant qui atteint 10,4 M€ en 2016, soit plus de trois fois les recettes de gestion
courante. Le déficit pourrait être sensiblement identique en 2017.
Déficit d
’
exploitation hors subvention annuelle
(en M€)
Sources : comptes administratifs 2012 à 2016 ; projection 2017 à partir de l
’
exécution budgétaire réalisée au
1
er
décembre 2017.
Le versement par le budget principal du département d
’
une subvention annuelle est
indispensable pour l
’
équilibre du budget annexe. Celle-ci est comprise, selon les années, entre
7,9 M€ en 2013 et
1
2 M€ en 2017
, soit 89 % des dépenses de gestion courante.
Au regard des dispositions des articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des
collectivités territoriales, l
’
équilibre du budget annexe des transports maritimes doit être assuré
par les redevances des usagers. À titre dérogatoire, le département peut toutefois par une
délibération spécifique, motiver le subventionnement du budget annexe par son budget général.
Cette obligation était déjà mentionnée par le précédent rapport de la chambre régionale des
6,4
8,0
9,0
9,9
10,4
10,8
10,7
11,1
12,2
13,1
13,8
14,4
4,3
3,1
3,2
3,3
3,4
3,6
0
5
10
15
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Dépenses de gestion courante
Recettes courantes (hors subvention)
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14
comptes et a été confirmée par le juge administratif
6
. Le département n
’
a pas pris les
délibérations correspondantes ; au vu de ce qui précède, le versement de ces subventions
présente un risque juridique.
Quand bien même une telle délibération serait prise, la politique des transports
maritimes ne peut pour autant être exonérée de toute recherche d
’
efficience et de performance.
Eu égard aux tarifs, à l
’
ampleur de la fraude et à la contribution versée au service, la chambre
souligne que le département n
’
a pas engagé les mesures nécessaires à une amélioration de la
gestion du service.
2.4
Les amortissements
Les amortissements
, de 0,6 M€ e
n 2013 et
1,1 M€ en 2014 atteignent 1,8 M€ en
2015.
Ces montants sont erronés comme l
’
illustre les exemples suivants :
Certains amortissements sont minorés : à titre d
’
exemple pour les matériels de
transports (article 2182), les navires Maore Mawa et Safari Njema acquis pour un montant total
de 6,8
M€ en 2004 devraient faire l’
objet d
’
un amortissement annuel de 729
134 €
; ils font
l
’
objet d
’
un amortissement à hauteur de 609 242
€ en 2015 et de 249
554 € en
2016.
D
’
autres amortissements sont majorés : la grue du chantier technique acquise pour un
montant de 648
200 € en 2012 devrait faire l’
objet d
’
un amortissement annuel de 162 050
€
;
elle est amortie à hauteur de 288
920 € en 2015 et 2016
; un propulseur acquis en 2012 pour un
montant de 248 352 € devra
ient faire l
’
objet d
’un amortissement annuel de 62 088 €
; il a été
amorti à hauteur de 218 550 € en 2015 et 2016, soit un montant
d
’
amortissement supérieur de
188 448 € au coût d’
acquisition, non compris d
’
éventuels suramortissements antérieurs.
L
’
amortissement des outillages techniques au compte 2157 présente également des
incohérences puisque des matériels,
à la valeur nette comptable égale à 0 €
, font encore l
’
objet
d
’
amortissement pour des montants qui ne correspondent pas à celui du bien.
La chambre rappelle au département qu
’
il convient d
’
appliquer les règles de calcul des
amortissements telles qu
’
elles figurent à l
’
instruction budgétaire et comptable M4
7
.
2.5
Le financement des investissements
Les dépenses d
’
équipement imputées au budget annexe du service des transports
maritimes correspondent habituellement aux réparations lourdes sur les navires devant
permettre de prolonger leur durée d
’
utilisation. De 2015 à 2017, le département a également
6
Dans un arrêt du 27 juin 2013, syndicat intercommunal des transports de l’agglomération spinalienne
(SITAS), la cour administrative d’appel de Nancy a estimé que l’article L
. 1221-12 du code des transports, aux
termes duquel « le financement des services de transports public régulier de personnes est assuré par les usagers,
le cas échéant par les collectivités publiques et, en vertu de dispositions législatives particulières,
(…) par les autres
bénéficiaires publics et privés qui, sans être usagers des services, en retirent un avantage direct ou indirect », ne
faisait pas obstacle à l’application des dispositions des articles L. 2224
-1 et L. 2224-2 du code général des
collectivités territoriales.
7
Titre 2, ch. 2.1.2, commentaire du compte 28.
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE- LE SERVICE DES TRANSPORTS MARITIMES
15
acquis par acomptes successifs deux nouveaux transbordeurs. Cette acquisition représente un
coût total de 18,4 M€ financé par 12 M€ de subvention attendue du FEDER et 6,4 M€ de
subventions du département. Pour permettre au service des transports maritimes de réaliser les
paiements des acomptes, le département a versé depuis le budget principal au budget annexe
des transports maritimes une subvention de 0,5 M€ en 2015 et une subvention de 11,2
M€ en
2016.
Le financement des autres investissements repose sur le seul autofinancement dégagé
par le budget annexe. Cet autofinancement dépend de la subvention du département. Dès lors,
une partie de la subvention d
’
exploitation couvre des dépenses d
’
équipements. Les recettes
réelles d
’
exploitation sont ainsi supérieures de 1,1
M€ au dépenses réelles d’
exploitation en
2014, de
1,8 M€ en 2015. Ces montants
correspondent à ceux des amortissements erronés.
Conformément à l
’
instruction M4, la chambre rappelle qu
’
il convient d
’
imputer la part
des subventions du département correspondant à des subventions d
’
équipement au compte 13
du budget annexe
8
, tel que cela a été prévu au budget 2017. Au 1
er
décembre 2017, aucune
opération n’apparaît à ce compte.
8
Il s’agit de faire apparaître l’enrichissement patrimonial qui en résulte et de réaliser la reprise de la
subvention selon le même rythme que l’amortissement de la valeur de l’immobilis
ation. Cette règle comptable
vise à atténuer pour le budget annexe la charge de la dotation aux amortissements des biens acquis.
Symétriquement, au budget principal du département, les subventions d’équipement versées doivent être amorties
sur une durée ma
ximale de 5 ans conformément à l’article D.
3321-1 du code général des collectivités territoriales
(M4 - Titre 2, ch. 2.1.2, commentaire du compte 13).
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16
ANNEXES
Annexe n° 1. Liste des navires du département
....................................................................................
17
Annexe n° 2. Évolution du budget annexe des transports maritimes
....................................................
18
DÉPARTEMENT DE MAYOTTE- LE SERVICE DES TRANSPORTS MARITIMES
17
Annexe n° 1.
Liste des navires du département
Navire
Capacité
passagers
Capacité
véhicules
Année de
mise en
service
permis de
navigation
expiré le
Utilisation
Navires en exploitation
Salama Djema III
327
10
1995
Transport P* et V**
Salama Djema IV
327
10
1999
Transport P et V
Saffari Djema
96
24
2004
Transport P et V
Maore Mawa
96
24
2004
Transport P et V
Georges Nahouda
237
27
2014
Transport P et V
Polé
590
33
2016
Transport P et V
Karihani
590
33
2017
Transport P et V
Navires sortis d
’
exploitation
Salama Djema I
319
7
1992
27 oct. 2010
Transport P et H***
Salama Djema II
334
10
1992
28 fév. 2017
Transport P et H
Ponton S 201
12
12
1989
28 fév. 2016
Transport V et H
N
’
Drouna
-
-
1989
28 fév. 2010
Remorquage
Source : Département de Mayotte
–
Service des transports maritimes
* Transport P : Personnes
** Transport V : Véhicules
*** Transport H : Hydrocarbures
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18
Annexe n° 2.
Évolution du budget annexe des transports maritimes
En millions d
’
euros
2012
2013
2014
2015
2016
Estimation
2017
Section d
’
exploitation
Recettes totales
13,34
11,02
13,41
14,97
15,18
15,6
dont production des services
4,16
3,13
3,23
3,24
3,43
3,6
Subvention d
’
exploitation
9,00
7,88
10,17
11,68
11,68
12,0
Dépenses totales
11,38
11,72
13,46
14,97
15,31
15,5
dont charges à caractère général
2,66
2,51
2,69
2,79
2,85
2,9
charges de personnel
8,01
8,59
9,51
10,35
10,97
11,5
Excédent ou déficit reporté
0,00
1,45
0,20
0,15
0,15
0
Résultat de la section de fonctionnement
1,96
0,74
0,15
0,15
-0,03
-0,1
Section d
’
investissement
Recettes totales
0,70
0,62
1,13
2,30
12,67
4,7
dont subventions reçues
0,00
0,00
0,00
0,50
11,23
3,5
amortissements
0,70
0,62
1,13
1,80
1,44
1,2
Dépenses totales
1,10
1,06
0,44
2,48
12,81
5,0
dont dépenses d
’
équipements
0,32
1,06
0,44
2,48
12,81
5,0
remboursement d
’
emprunt
0,78
0,00
0,00
0,00
0,00
0,0
Excédent de fonctionnement capitalisé
1,15
0,51
0,55
0,00
0,00
0
Excédent ou déficit reporté
-1,26
-0,51
-0,44
0,80
0,62
0,5
Résultat de la section d
’
investissement
-0,51
-0,44
0,80
0,62
0,48
0,2
Résultat total
1,45
0,31
0,95
0,77
0,44
0,1
Sources : comptes administratifs 2012 à 2016 ; projection 2017 à partir de l
’
exécution budgétaire réalisée au 1
er
décembre 2017.
Chambres régionales des comptes La Réunion et Mayotte
44 rue Alexis de Villeneuve
97 488 Saint-Denis Cedex
Les publications de la chambre régionale des comptes de La Réunion, Mayotte
sont disponibles sur le site :
www.ccomptes.fr/fr/crc-la-reunion-et-mayotte