28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
T + 33 3 80 67 41 50
–
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Dijon, le 12 février 2018
Le président
PVH/VB/FB
Réf. : 18-ROD2-DM-01
Objet : notification du rapport d'observations définitives et de ses réponses.
P.J. : 1 rapport d'observations définitives.
Lettre recommandée avec accusé de réception
Monsieur le Président,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives de la
chambre sur la gestion de la communauté urbaine Creusot Montceau concernant les exercices 2011 et
suivants ainsi que les réponses qui y ont été apportées.
Je vous rappelle que ce document revêt un caractère confidentiel qu’il vous appartient de protéger jusqu’à
sa communication à votre
assemblée délibérante. Il conviendra de l’inscrire à l’ordre du jour de sa plus
proche réunion, au cours de laquelle il donnera lieu à débat. Dans cette perspective, le rapport sera joint
à la convocation adressée à chacun de ses membres.
Dès la tenue de cette réunion, ce document pourra être publié et communiqué aux tiers en faisant la
demande, dans les conditions fixées par le code des relations entre le public et l’administration
.
En application de l’article R. 243
-14 du code des juridictions financières
, je vous demande d’informer le
greffe de la date de la plus proche réunion de votre assemblée délibérante et de lui communiquer en
temps utile copie de son ordre du jour.
Par ailleurs, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 243
-17 du code précité, le
rapport d’observations et les
réponses jointes sont transmises à M. le Préfet de Saône-et-
Loire ainsi qu’à
Mme la Directrice départementale des finances publiques de Saône-et-Loire.
Monsieur David MARTI
Président de la communauté urbaine Creusot-Montceau
Château de la Verrerie
B.P. 90 069
71206 LE CREUSOT Cedex
28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
T + 33 3 80 67 41 50
–
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Enfin, j’appelle votre attention sur le fait que l’article L.
243-9
du code des juridictions financières dispose
que "
dans un délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à
l'assemblée délibérante, l’ordonnateur de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public
de coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même
assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale des
comptes".
Il retient ensuite que "
ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une
synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par le président
de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action publique. Chaque
chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des comptes en vue de la présentation
prescrite à l'article L. 143-9".
Dans ce cadre, vous voudrez bien notamment préciser les suites que vous aurez pu donner aux
recommandations qui sont formulées dans le rapport d’observations, en les assortissant d
es justifications
qu’il vous paraîtra utile de joindre, afin de permettre à la chambre d’en mesurer le degré de mise en
œuvre.
Je vous prie de recevoir, Monsieur le Président, l'assurance de ma considération très distinguée.
Pierre VAN HERZELE
28-30, rue Pasteur - CS 71199 - 21011 DIJON Cedex
–
T + 33 3 80 67 41 50
–
bourgognefranchecomte@crtc.ccomptes.fr
Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec
les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 11 décembre 2017.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
COMMUNAUTÉ URBAINE
LE CREUSOT
–
MONTCEAU
-
LES
-
MINES
(Département de Saône-et-Loire)
Exercices 2011 et suivants
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
AVANT-PROPOS
Le présent
rapport d’observations définitives, une fois délibéré,
est adressé aux
représentants légaux des collectivités ou organismes contrôlé
s afin qu’ils apportent, s’ils le
souhaitent, une réponse
qui a vocation à l’accompagner lorsqu’il sera rendu public. C’e
st un
document confidentiel réservé aux seuls destinataires, qui conserve un caractère confidentiel
jusqu’à l’achèvement de la procédure contradictoire
. Sa divulgation est donc interdite,
conformément à l’article L.
241-4 du code des juridictions financières.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
1/86
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
...............................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
...........................................................................................................
5
INTRODUCTION
......................................................................................................................
6
1
PRESENTATION DE LA CUCM
........................................................................................
7
2
LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS PRECEDENTES DE LA CHAMBRE
..............
8
3
L’EXERCICE
DES COMPETENCES PAR LA CUCM
.....................................................
8
3.1
Le régime juridique général des compétences
................................................................
8
3.2
L’exercice limité de certaines compétences
...................................................................
9
3.3
L’affectation des ressources de la CUCM dans l’exercice de ses compétences
...........
10
3.4
Conclusion sur l’exercice des compétences
..................................................................
12
4
LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE LA CUCM ET LES COMMUNES
MEMBRES
..........................................................................................................................
13
4.1
L’attribution de compensation
......................................................................................
13
4.1.1 Présentation générale
......................................................................................................
13
4.1.2 Les AC perçues et versées par 19 communes sont restées figées entre 2011 et 2014
....
14
4.1.3 Les AC perçues et versées par les 8 communes intégrées au 1
er
janvier 2014
...............
15
4.1.4 Les AC perçues et versées par les 27 communes en 2015
..............................................
16
4.2
La dotation de solidarité communautaire
......................................................................
17
4.2.1 Présentation générale
......................................................................................................
17
4.2.2
Des critères de répartition éloignés de l’objectif de péréquation financière
...................
18
4.2.3
Deux villes centres qui bénéficient d’une redistribution substantielle
...........................
22
4.3
Les fonds de concours
...................................................................................................
22
4.4
Perspectives et enjeux : vers un nécessaire pacte financier et fiscal
.............................
23
5
LES MUTUALISATIONS
..................................................................................................
24
5.1
Le cadre juridique
.........................................................................................................
24
5.2
Le projet de la CUCM
...................................................................................................
25
5.3
La mise en œuvre du projet
...........................................................................................
26
5.4
Le suivi du dispositif et son évaluation
.........................................................................
27
5.5
Les flux financiers liés aux mutualisations
...................................................................
28
6
LES RESSOURCES HUMAINES
......................................................................................
29
6.1
Les effectifs
...................................................................................................................
29
6.1.1 Les états du personnel annexés au compte administratif
................................................
29
6.1.2 Les effectifs permanents.
................................................................................................
30
6.2
Le temps de travail
........................................................................................................
31
6.2.1
L’organisa
tion du temps de travail
.................................................................................
31
6.2.2
L’absence au travail
........................................................................................................
33
6.3
L’évolution de la masse salariale
..................................................................................
36
6.3.1
L’analyse de l’évolution des dépenses de rémunération du budget principal au
cours de la période 2011-2015
........................................................................................
36
6.3.2
L’évolution des dépenses de rémunération de certains services communautaires
.........
37
6.4
Les perspectives et les enjeux
.......................................................................................
40
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
2/86
7
LA FIABILITE DES COMPTES
........................................................................................
41
7.1
Le patrimoine et son suivi comptable
...........................................................................
41
7.2
Les restes à réaliser
.......................................................................................................
42
7.3
Les autorisations de programme (AP) et les crédits de paiement (CP)
........................
44
7.4
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice qu’ils concernent
.................
44
7.4.1 Le rattachement des charges
...........................................................................................
45
7.4.2 Le rattachement des produits
..........................................................................................
46
7.5
Des imputations budgétaires erronées
..........................................................................
47
7.5.1 Sur le budget principal
....................................................................................................
47
7.5.2 Sur les budgets annexes
..................................................................................................
49
7.6
Les flux financiers entre les budgets principal et annexes
............................................
50
8
L’ANALYSE FINANCIERE
RETROSPECTIVE
.............................................................
51
8.1
Périmètre de l’analyse financière
..................................................................................
51
8.2
Les retraitements liés aux observations sur la fiabilité des comptes
............................
52
8.3
Appréciation de la surface financière globale de la CUCM
.........................................
53
8.4
Analyse des budgets annexes de la CUCM
..................................................................
54
8.4.1
Le budget annexe de l’Écomusée
...................................................................................
54
8.4.2
Le budget annexe de l’eau
..............................................................................................
55
8.4.3
Le budget annexe de l’assainissement
............................................................................
56
8.4.4 Le budget annexe des transports
.....................................................................................
57
8.5
Analyse du budget principal de la CUCM
....................................................................
60
8.5.1 La formation du résultat de la section de fonctionnement
..............................................
60
8.5.2 Le financement des investissements
...............................................................................
64
8.5.3
Un fonds de roulement fragile jusqu’à fin 2015
.............................................................
66
9
L’ENDETTEMENT DE LA
CUCM
...................................................................................
67
9.1
L’encours de la dette et les ratios d’endettement
..........................................................
67
9.2
La structure de la dette et son évolution
.......................................................................
69
9.3
La gestion de la dette
....................................................................................................
70
9.3.1 Les renégociations opérées en 2011
...............................................................................
70
9.3.2
Le transfert irrégulier d’un contrat de prêt entre les budgets principal et annexe
« eau » en 2013
...............................................................................................................
71
9.3.3
L’engagement d’une procédure contentieuse en 2013
....................................................
71
9.3.4 La renégociation réalisée en 2014
..................................................................................
72
9.3.5 Les renégociations menées en 2016 dans le cadre du dispositif de sortie des
emprunts toxiques mis en place par l’État
......................................................................
72
9.3.6
Les conséquences du recours au fonds de soutien mis en place par l’État
.....................
73
9.4
L’extinction de la dette
.................................................................................................
75
9.4.1 En ce qui concerne le budget principal
...........................................................................
76
9.4.2
En ce qui concerne le budget annexe de l’eau
................................................................
77
9.4.3
En ce qui concerne le budget annexe de l’assainissement
..............................................
77
9.5
Les états de la dette annexés au compte administratif
..................................................
77
10
PERSPECTIVES BUDGETAIRES ET FINANCIERES
...................................................
78
10.1
Le niveau du fonds de roulement et la trésorerie
........................................................
79
10.2
Analyse financière prospective
...................................................................................
79
ANNEXES
...............................................................................................................................
82
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
3/86
SYNTHÈSE
Créée en 1970 de manière volontaire, à l’initiative des élus, la communauté urbaine
Le Creusot
–
Montceau-les-Mines (CUCM) regroupe trente-quatre communes depuis le
1
er
janvier 2017 et une population de 98
377 habitants. Elle s’inscrit sur un territoire à
dominante rurale et est confrontée à un recul démographique. Sa particularité est la bipolarité :
deux villes centres sont regroupées autour de deux pôles principaux, Le Creusot
(22 418 habitants), au nord, et Montceau-les-Mines (19 412 habitants), au sud.
Le régime juridique des compétences de la CUCM est abouti, le groupement ayant
adopté le régime de droit commun des compétences des communautés urbaines. Cependant,
l
’exercice de certaines compétences demeure limité, notamment en matière culturelle et
sportive. Globalement, l’examen de l’affectation des ressources communautaires perçues entre
2011 et 2015 montre que la CUCM en a consacré 72 % à l’exercice de ses compét
ences propres,
soit 240 M€ au titre de la gestion de services publics de proximité et 96 M€ au titre de la mise
en œuvre de projets structurants, notamment en matière de développement économique et
d’aménagement urbain.
L’intégration communautaire commande d’une part l’élaboration d’un pacte financier
et fiscal en vue de remettre à plat les logiques de redistribution et d’accentuer la solidarité,
d’autre part la nécessaire avancée du schéma de mutualisation, non soumis à l’approbation du
conseil communautaire à la clôture du contrôle de la chambre.
Dans le domaine de la gestion des ressources humaines, la CUCM est parvenue, depuis
2015, à contenir l’évolution de la masse salariale, notamment par la baisse de ses effectifs
d’agents titulaires. Au demeurant, des pistes d’économies restent encore à exploiter, à qualité
de service public équivalente, portant sur le temps de travail (15 jours de travail par an et par
agent ne sont pas accomplis) et l’absentéisme (en 2015, l’absentéisme pour raisons de santé
repré
sente 50 agents en équivalent temps plein). En outre, la mutualisation est loin d’avoir
produit tous les effets que l’on pouvait attendre.
Les comptes de la CUCM présentent plusieurs irrégularités qui altèrent leur fiabilité :
l’inventaire de l’Écomusée n’est pas constitué, malgré le transfert des collections opéré depuis
2012
; les restes à réaliser en recettes d’emprunt ont été surestimés, faussant les résultats des
exercices 2011, 2012 et 2014 ; le principe du rattachement des charges et des produits à
l’exercice qu’ils concernent est appliqué de manière partielle
; l’imputation budgétaire au
niveau des chapitres est erronée, notamment en ce qui concerne certaines dépenses de personnel
et subventions de fonctionnement et, enfin, les flux financiers entre les budgets principal et
annexes ne sont pas toujours comptabilisés régulièrement. La chambre a donc été amenée à
retraiter les comptes afin de présenter une situation qui soit la plus proche possible de la réalité.
La situation financière consolidée du g
roupement est saine jusqu’à fin 2016. Le niveau
consolidé de l’autofinancement est stable depuis 2013 (entre 8 et 9
M€ annuels), la politique
d’investissement est soutenable et le ratio de désendettement montre que la CUCM dispose
d’une bonne solvabilité f
inancière.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
4/86
Examiné sous l’angle des risques financiers pour le budget principal, le budget annexe
de l’Écomusée est totalement dépendant de la subvention d’exploitation du budget principal
dont la part augmente (en moyenne, 0,7
M€ annuels). Le budget ann
exe des transports,
structurellement déficitaire jusqu’en 2015 et recevant 1 M€ par an en moyenne de subvention
d’équilibre du budget principal, devrait tendre à l’équilibre à compter de 2017, suite à la
restructuration du réseau et à la nouvelle délégation de service public sous la forme de régie
intéressée. Les budgets annexes de l’eau et de l’assainissement constituent des points de
vigilance : le niveau des investissements doit être en adéquation avec leurs capacités
financières, alors que la mise en œu
vre de la future régie intéressée à compter de 2018 constitue
un enjeu majeur.
S’agissant du budget principal, le résultat de fonctionnement reste satisfaisant sur
l’ensemble de la période, grâce aux efforts de diminution des dépenses de gestion dans un
co
ntexte de baisse des dotations de l’État. L’effort d’équipement diminue sur la période de
27
M€ en 2011 à 13
M€ en 2016. Il est en adéquation avec les capacités financières de la
CUCM, lesquelles diminuent également : la capacité d’autofinancement nette et
les recettes
d’investissement hors emprunt passent de 18
M€ en 2011 à 10
M€ en 2016
; le recours à
l’emprunt a été privilégié pour assurer le besoin de financement complémentaire.
En début de période sous revue, l’endettement de la CUCM était risqué à hau
teur de
40
% de l’encours, soit 26 M€. Au gré des différentes opérations de renégociation des emprunts
structurés, dont le recours au fonds de soutien mis en place par l’État, la CUCM a, fin 2016,
désensibilisé la quasi-totalité (95 %) de sa dette et dispo
se désormais d’une lisibilité des
échéances à venir. Cependant, la chambre observe, d’une part, que le coût de sortie a été
particulièrement onéreux, tant pour le contribuable local que national (18
M€ d’indemnités
compensatrices dérogatoires pour un capital restant dû de 15
M€), et, d’autre part, que la CUCM
a dû contracter 14
M€ d’emprunts «
nouveaux » au taux fixe de 3,25 % sur des durées longues,
lesquels faisaient partie des clauses de refinancement. Ne pouvant corréler le niveau des
dépenses d’investi
ssement au volume de ces emprunts, la CUCM dispose, depuis mai 2016,
d’une trésorerie pléthorique qui atteint 17
M€ en 2017.
Selon
la
prospective
financière
2017-2020
établie
par
la
CUCM,
66
M€
d’investissements sont programmés. Compte tenu des ressources
disponibles, la chambre
considère que cette politique d’investissement apparaît difficilement soutenable
; en
conséquence, elle invite la CUCM à s’interroger sur le niveau de mise en œuvre de ses
investissements, de manière à préserver ses grands équilibres financiers.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
5/86
RECOMMANDATIONS
Recommandation n°
1 :
Élaborer un pacte financier et fiscal de solidarité en concertation avec
les communes membres.
Recommandation n°
2 (rappel du droit)
: Définir les critères de répartition de la dotation de
solidarité communautaire conformément aux dispositions du paragraphe VI de l’article 1609
nonies C du code général des impôts.
Recommandation n°
3 (rappel du droit) :
Élaborer sans délai le schéma de mutualisation tel
que prévu après chaque renouvellement général des conseils municipaux et évoquer son
avancement, chaque année, lors du débat d’orientatio
n budgétaire ou, à défaut, lors du vote du
budget, conformément aux dispositions de l’article L. 5211
-39-1 du code général des
collectivités territoriales.
Recommandation n°
4 (rappel du droit) :
Adopter une délibération sur le temps de travail
conforme à la réglementation, incluant a minima la journée de solidarité, et mettre un terme au
régime de congés irrégulier résultant de notes de service.
Recommandation n°
5 (rappel du droit) :
Se conformer aux dispositions de l’article
R.
2311-
11 du code général des collectivités territoriales pour l’inscription des recettes d’emprunt
en restes à réaliser de la section d’inve
stissement du compte administratif.
Recommandation n°
6 (rappel du droit) :
Respecter le principe du rattachement des produits
à l’exercice qu’ils concernent et s’assurer d’une application plus complète du principe pour les
charges.
Recommandation n°
7 (rappel du droit) :
Veiller au respect de l’adéquation entre la
nature
des dépenses et des recettes et leur exacte imputation aux chapitres et comptes correspondants,
conformément à l’instruction budgétaire et comptable M14.
Recommandation n°
8 (rappel du droit) :
Présenter une information financière conforme à
la réglementation dans les annexes au compte administratif relatives à la dette.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
6/86
INTRODUCTION
La chambre régionale des comptes Bourgogne-Franche-Comté a contrôlé les comptes
et la gestion de la communauté urbaine Le Creusot
–
Montceau-les-Mines pour la période allant
du début de l’exercice 2011 à la date de clôture de l’instruction.
Par courrier du 4 mars 2016, le président de la communauté urbaine a été informé de
l’ouverture du contrôle.
Le contrôle a été conduit sur pièces et sur place. Il a porté principalement sur les points
suivants :
-
le suivi des observations précédentes ;
-
l’exercice des compétences par la CUCM
;
-
les relations financières entre la CUCM et les communes membres ;
-
les mutualisations ;
-
les ressources humaines ;
-
la fiabilité des comptes ;
-
l’analyse financière rétrospective
;
-
l’endettement
;
-
les perspectives budgétaires et financières.
À
travers son contrôle, la chambre s’est attachée, compte tenu des objectifs fixés par le
conseil communautaire, à évaluer les
résultats obtenus et à apprécier l’économie des moyens
mis en œuvre, tout en s’assurant de la régularité des actes de gestion.
L’entretien prévu par l’article L. 243
-1 du code des juridictions financières a eu lieu le
24 février 2017 avec M. David MARTI, président de la CUCM et M. Jean-Claude
LAGRANGE, précédent ordonnateur.
Dans sa séance du 16 mars 2017, la chambre a formulé des observations provisoires qui
ont été notifiées le 8 août 2017.
Dans sa séance du 11 décembre 2017, la chambre a formulé les observations définitives
ci-après présentées.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
7/86
1
PRESENTATION DE LA CUCM
La communauté urbaine Le Creusot
–
Montceau-les-Mines (CUCM) a été créée par
décret ministériel le 13 janvier 1970, à l’initiative des élus. Alors qu’elle était initialement
composée de seize communes, Saint-Sernin-du-
Bois et Génelard l’ont rejointe en 2008, la
commune de Saint-Laurent-
d’Andenay en 2010. Au 1
er
janvier 2011, la CUCM comportait
93 347 habitants.
Huit nouvelles communes ont rejoint la CUCM au 1
er
janvier 2014 : le groupement
comportait alors vingt-sept communes pour une population de 97 344 habitants. Entre 2011 et
2016, la population de la CUCM a augmenté de 3,3 % mais à périmètre constant de 19
communes une baisse de population de 2,5 % est constatée sur la même période.
Depuis le 1
er
janvier 2017, la CUCM compte 34 communes, conformément à l’arrêté
préfectoral du 29 mars 2016 portant schéma départemental de coopération intercommunale. Les
sept nouvelles communes représentent 2 574 habitants et portent la population totale du
groupement à 98 377 habitants.
Depuis sa création, la CUCM présente la particularité nationale d’être bipolaire,
organisée avec deux bassins bien identifiés qui partagent une stratégie de réindustrialisation
après la fermeture de Creusot-Loire et des Houillères : Le Creusot et Montceau-les-Mines en
sont les deux villes centres. Leur population respective de 23 687 et 20 207 habitants
représentait, au total, seulement 47 % de la population de la communauté urbaine en 2011, 44 %
en 2016 et 42,5 % en 2017
; indépendamment de l’élargissement
du territoire communautaire,
les deux villes centres témoignent d’une perte de population, respectivement de 3,9 % et 5,4 %
entre 2011 et 2017. Les vingt-sept communes restantes du groupement ont une population
inférieure à 3
500 habitants et dix d’entre
elles comptent moins de 500 habitants. Ainsi, la
majorité des communes qui composent aujourd’hui la CUCM sont rurales.
Situé au sud de la région Bourgogne, le territoire de la communauté urbaine, d’une
superficie d’environ 600 km², bénéficie d’un positionnement favorable, tant sur l’axe Paris
-
Méditerranée que celui du Rhin-Rhône et au-delà vers la façade atlantique.
Malgré les crises passées et grâce à une politique de reconversion et diversification
industrielle, le territoire communautaire regroupe une fo
rte concentration d’entreprises dans les
secteurs de l’énergie et du transport, sur les trois aires prioritaires d’accueil que sont le site
industriel du Creusot, l’espace économique du bassin minier autour de la plateforme ferroviaire
des Chavannes et la zone Coriolis-gare TGV.
Atteignant 11,4 % au 3
ème
trimestre 2016, le taux de chômage dans la zone d’emploi du
Creusot-Montceau
1
est supérieur à ceux du département, 9,1 %, et de la région, 9 %. La part
des ménages fiscaux imposés est également inférieure au taux régional : 50,9 % contre 57,3 % ;
en 2013, la médiane du revenu disponible par unité de consommation s’élevait à 18
701 €
annuels contre 19
882 € au plan régional
2
.
1
Source : Pôle emploi, statistiques et indicateurs, mars 2017.
2
Source : INSEE, comparateur de territoire, chiffres-clés disponibles en septembre 2016.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
8/86
2
LE SUIVI DES RECOMMANDATIONS PRECEDENTES DE LA
CHAMBRE
Dans son rapport du 20 juillet 2011, la chambre formulait un certain nombre de
recommandations concernant l’exercice des compétences, la situation financière, ainsi que la
politique de la ville dans le cadre d’une enquête commune de la Cour et des chambres régionales
des comptes
3
.
Au cours du présent contrôle, il a été constaté que la quasi-totalité des recommandations
précédentes a été mise en œuvre par le groupement
:
-
la définition de l’intérêt communautaire a fait l’objet d’une délibération du
21 septembre 2016, délibération adoptée dans la continuité de celle du 25 septembre 2014
qui avait aligné les compétences de la CUCM sur celles des communautés urbaines de
droit commun (article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales) ;
-
la procédure des
AP/CP a été mise en œuvre
;
-
le groupement a désensibilisé la dette structurée à près de 95 % ; en revanche, les états
annexes relatifs à la dette demeurent perfectibles ;
-
s’agissant de la politique de la ville, le contrat urbain de cohésion sociale consti
tuait, sous
le précédent contrôle de la chambre, le support juridique de l’intervention partenariale
entre l’État, la communauté urbaine et certaines de ses communes membres. Depuis lors,
la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine a
profondément réformé la politique de la ville en inscrivant le principe d’une co
-
construction de la politique de la ville avec les habitants, en redéfinissant les quartiers
prioritaires, en instaurant un contrat urbain global et enfin, en engageant une nouvelle étape
de rénovation urbaine. Aujourd’hui, le contrat de ville a succédé au contrat urbain de
cohésion sociale. Pour la CUCM, ce contrat de ville portant sur la période 2015-2020 et la
convention régionale de cohésion sociale et urbaine ont été approuvés par délibération du
30 septembre 2015. Les stipulations contractuelles prévoient un portage communautaire
de la politique de la ville : conduite politique et stratégique de la politique au sein du comité
de pilotage, support technique du comité de pilotage et interface des opérateurs et
institutions. Une évaluation du contrat de ville est prévue à mi-parcours.
3
L’EXERCICE DES COMPE
TENCES PAR LA CUCM
3.1
Le régime juridique général des compétences
La CUCM a construit son régime de compétences au fil des évolutions législatives :
initialement dans le cadre de la loi n°66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés
urbaines et son décret d’application; puis, à compter de l’entrée en vigueur du code général des
collectivités territoriales (CGCT) dans sa parti
e législative, dans le cadre de l’article L. 5215
-
3
Enquête qui a donné lieu à la publication, en juillet 2012, d’un rapport public thématique de la Cour des comptes intitulé «
La
politique de la ville : une décennie de réformes ».
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
9/86
20 et, enfin, de l’article L. 5215
-20-1, conformément à la loi n°99-586 du 12 juillet 1999 relative
au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Entre 1999 et 2013, la CUCM a ainsi progressivement élargi ses compétences :
dix arrêtés ont été pris par le préfet de Saône-et-
Loire pour l’extension des compétences,
notamment les réseaux de télécommunications en 2003, les aires d’accueil des gens du voyage
en 2004, le tourisme en 2010.
Dernière étape de son évolution, la CUCM a opté pour la faculté offerte par l’article
L. 5215-20-1
III du CGCT d’étendre son champ d’action communautaire à l’ensemble des
compétences listées à l’article L. 5215
-20 I du CGCT relatif aux communautés urbaines de droit
commun.
En outre, tout en adoptant ce régime de droit commun des compétences des
communautés urbaines lors du conseil communautaire du 25 septembre 2014, la CUCM a
effectué un travail de clarification de ses compétences afin de mettre un terme aux financements
croisés qui existaient avec les communes membres, dans le domaine du sport et de la culture
ainsi que du tourisme. En e
ffet, dans son précédent rapport d’observations définitives, la
chambre recommandait de mettre un terme à ces financements croisés qui résultaient d’une
imprécision de la définition de l’intérêt communautaire.
Enfin, lors du conseil communautaire du 21 septembre 2016, deux délibérations ont été
adoptées :
-
la première, relative à la
définition de l’intérêt communautaire
pour l’exercice de deux
de ses compétences
: la définition, création et réalisation d’opérations d’aménagement
d’intérêt communautaire
au sens de l’article L. 300 du code de l’urbanisme d’une part
;
la construction ou aménagement, entretien, gestion et animation d’équipements, de
réseaux d’équipement ou d’établissements culturels, socio
-culturels, socio-éducatifs,
sportifs lorsqu’ils sont d’intérêt communautaire, d’autre part.
-
la seconde, relative à
l’adoption d
e ses statuts
, lesquels n’avaient été, jusqu’alors, jamais
été déterminés depuis la création de l’EPCI.
Au final, la chambre constate que la CUCM a su mettre en œuvre les différents outils
juridiques existants pour aboutir à la forme la plus aboutie de son régime juridique de
compétences.
3.2
L’exercice limité de certaines compétences
Certaines compétences ne sont pas exercées
, telles que la construction, l’aménagement
et l’entretien de locaux scolaires, ainsi que la création, l’aménagement, l’entretien et la gestion
de réseaux de chaleur et de froid urbains.
Ainsi, l’EPCI aurait dû, au lieu et place de la ville
centre de Montceau-les-Mines, exercer sa compétence pour la construction et la gestion de la
nouvelle chaufferie biomasse, mise en service depuis 2015.
D’autres compétences
sont exercées uniquement pour les équipements créés
postérieurement au transfert de ladite compétence
; c’est le cas, par exemple, des cimetières,
des crématoriums et des sites cinéraires.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
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D’autres compétences sont particulièrement restreintes
: en matière culturelle et
sportive, un seul équipement a été reconnu d’intérêt communautaire, à savoir l’Écomusée.
Pourtant, la CUCM dispose d’autres équipements dont le rayonnement dépasse le seul
périmètre de la commune
d’implantation
. Ainsi la Scène Nationale
L’ARC, située au Creusot,
les médiathèques situées au Creusot et à Montceau, le centre nautique situé à Montceau, pour
les plus importants d’entre eux.
Enfin, sans méconnaître le travail effectué en 2014 de mise en cohérence de ses
compétences, celui-ci
reste inabouti s’agissant de la compétence des voiries et de l’éclairage
public. En effet, la chambre avait déjà souligné dans ses précédents rapports
4
qu’une nécessaire
clarification des compétences et des financements devait être entreprise en ces domaines. Le
président de la CUCM indiquait lors du conseil communautaire du 25 septembre 2014 : « Reste
à faire un travail beaucoup plus fin au niveau de la voirie car, aujourd’hui, certaines voiries sont
portées tantôt par la communauté, tantôt p
ar la commune. Il faut clarifier cela, c’est un travail
qui est en train d’être mené ». Or, à ce jour, aucune délibération postérieure à celle
-
ci n’a été
adoptée.
La chambre invite donc la CUCM à poursuivre le travail de clarification de sa
compétence voir
ie qui reste, plus de 45 années après la création de l’EPCI, une question
d’actualité.
3.3
L’affectation des ressources de la CUCM dans l’exercice de ses
compétences
La façon dont la CUCM affecte l’ensemble de ses ressources permet d’observer les
choix opérés
dans l’exercice des compétences, tant en termes de stratégie financière que
d’actions communautaires.
Les graphiques suivants concernent l’ensemble des budgets de la CUCM et les données
ont été neutralisées des flux réciproques entre budgets principal et annexes.
4
ROD des 23 octobre 2007 et 16 juin 2016, Commune du Creusot.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
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MONTCEAU-LES-MINES
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Les recettes et dépenses consolidées de la CUCM sur la période 2011 à 2015
Source : CRC
S’agissant des recettes de fonctionnement, sur 116
M€ d’impôts locaux perçus entre
2011 et 2015, la CUCM en a reversé 36
M€ à ses communes membres, soit 31
%. Après
déduction de la charge d’intérêt de la dette et de l’autofinancement brut (ou épargne brute), la
CUCM a consacré une enveloppe de 264 M€ à ses actions propres, soit 69 % de ses recettes de
fonctionnement totales.
Les recettes d’investissement augmentées de l’épargne brute, soit près de 148
M€ entre
2011 et 2015, ont permis de financer 126 M€ de dépenses d’investissement. Les reversements
sous forme de fonds de concours aux communes membres apparaissent marginaux (1
M€) et la
couverture de l’annuité
en capital de la dette est assurée de manière satisfaisante par les
ressources propres. Il est à préciser qu’en complément de ces recettes globales, la CUCM a
également choisi de mobiliser son fonds de roulement à hauteur de 2
M€ pour financer des
dépense
s d’investissement supplémentaires.
En conséquence, les financements que parvient à dégager la CUCM pour ses actions
propres, c’est
-à-
dire l’exercice de ses compétences de gestion de services publics et de ses
Total recettes
Origine recettes
Redistribution, dette, épargne
F + I = 389,6 M€
Reversements aux communes :
1,2 M€
Utilisation du fonds de roulement :
2,1 M€
Utilisation du FDR :
2,1 M€
I
N
V
E
S
T
I
S
S
E
M
E
N
T
F
O
N
C
T
I
O
N
N
E
M
E
N
T
Epargne brute
68,4 M€
RECETTES : 462 M€
Reversements aux communes
35,9 M€
31 % des impôts locaux
Intérêts dette
14,4 M€
Épargne brute
68,4 M€
Recettes rée les
d'investissement
79,3 M€
Subventions
23,9 M€
Emprunts
29,1 M€
Recettes propres
26,3 M€
Recettes fiscales propres
173,2 M€
45 % des RRF
-
dont impôts locaux
116,2 M €
30% des ress. fisc. propres
- dont taxes sur les activités de service
service et domaine
57 M €
15 % des ress. fisc. propres
Fiscalité reversée
40,7 M€
11 % des RRF
Recettes institutionne les
(dotations et participations)
133,9 M€
35 % des RRF
Autres recettes
34,9 M€
9 % des RRF
Recettes rée les de
fonctionnement
382,7 M€
Affectation des 391,7 M€ (389,6 + 2,1) :
DEPENSES : 464,1 M€
Compétences de gestion de SP
ordures ménagères
voirie
transports
eau et assainissement
incendie et secours
Compétences de projets
développement économique
urbanisme et aménagement urbain
enseignement supérieur
équip. culturels et sportifs
politique de la vile
emploi, insertion
logement
tourisme
accueil des gens du voyage
Fonctions support
dont section fonctionnement
dont section investissement
+
240,4 M€
80,1 M€
72,8 M€
38,9 M€
29,1 M€
19,5 M€
95,6 M€
35,4 M€
30,3 M€
8,3 M€
7,9 M€
5,4 M€
3,2 M€
2,3 M€
1,6 M€
1,2 M€
55,7 M€
48,2 M€
7,5 M€
Fonctionnement
Exercice des compétences
264 M€
Capital dette
20,9 M€
Investissement
Exercice des compétences
125,6 M€
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
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compétences de projets, hors financement des fonctions support, représentent 336
M€. C’est
donc 72 % des recettes mobilisées qui sont dédiées aux actions propres du groupement, hors
fonctions support, et en intégrant ces dernières 84 %, soit 392 M€.
Si l’on examine de plus près la répartition de cett
e enveloppe par type de compétences,
la chambre constate que la gestion de services publics caractérise fortement cette communauté
urbaine (240 M€, soit 60 % de ses dépenses consolidées) tandis que les compétences de projets
restent plus faiblement financées (96
M€, soit 25
% des dépenses totales). Les fonctions
support
5
en représentent 14 %, soit près de 56 M€.
Ainsi, quatre grands services de proximité ont représenté à eux seuls, hors fonctions
support, 66 % des dépenses consolidées : les ordures ména
gères (80 M€), la voirie (73 M€), les
transports urbains et scolaires (39 M€) et
,
enfin, l’eau et l’assainissement (29 M€).
Au titre des compétences de projets, le développement économique ainsi que
l’aménagement et le renouvellement urbain ont représenté respectivement 35 M€ et 30 M€, soit
20 % des dépenses consolidées hors fonctions support.
Trois axes caractérisent la politique publique du développement économique : le site
industriel au Creusot, qui constitue un pôle axé sur l’énergie et les transports
et qui accueille
environ 90 entreprises sur un ensemble foncier de près de 250 hectares ; le site des Chavannes
à Montceau, dont l’objectif est la construction d’une plateforme mutualisée pour la maintenance
d’engins de travaux de la filière ferroviaire,
et, enfin,
l’espace Coriolis
-TGV, qui place le
territoire communautaire à 1 h 20 de Paris et 40 mn de Lyon, avec l’objectif d’en faire un hub
6
ferroviaire et un parc d’activités pour accueillir de nouvelles entreprises.
L’urbanisme et le renouvellement ur
bain, autre politique publique à forts enjeux, se
déclinent entre l’urbanisme règlementaire et l’urbanisme opérationnel. Au titre du premier
volet, la CUCM a engagé la révision de son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) en
2014, avec la particulari
té d’englober en une seule procédure l’élaboration du schéma de
cohérence territoriale (Scot) et du programme local de l’habitat (PLH) communautaires. Au
titre du second volet, et après mise en œuvre des opérations dans le cadre du Grand projet de
renouvel
lement urbain, la priorité est donnée à l’optimisation de l’existant avec la
requalification des centralités urbaines et de leurs entrées, via notamment des opérations de
recomposition de quartiers et de réalisation de cœurs de ville.
3.4
Conclusion sur l’exe
rcice des compétences
Sur la période 2011 à 2015, l’analyse de l’affectation des ressources communautaires
montre que la CUCM en consacre 72
% à l’exercice de ses compétences propres, soit 336 M€
de dépenses de gestion de services publics et de projets déclinés en politiques publiques.
Si le régime juridique des compétences est abouti et traduit un fort degré d’intégration,
des marges de progrès demeurent dans l’exercice effectif de certaines des compétences et une
nécessaire clarification s’impose au titre de l’exercice de la compétence voirie.
5
Les fonctions support correspondent aux dépenses dites d’administration générale du groupement. Elles comprennent notamment
le secrétariat général, la direction des services fonctionnels (affaires juridiques, commande publique, ressources humaines, assemblées, moyens
généraux, systèmes d’information…), le service financier et comptable, les indemnités des élus, la communication, les bâtimen
ts administratifs
locaux, les études dans le domaine des finances, les cotisations à des associations (ACUF, e-
bourgogne…), les dépenses de carburant
(quasiment 1 M€ par an) et le matériel de transport (uniquement en 2015, 2,2 M€).
6
Hub : plate-
forme de correspondance, point central d’un réseau de tran
sport.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
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En outre et de manière plus générale,
le degré d’intégration
de la CUCM peut être
apprécié à travers la fiscalité reversée et le coefficient d’intégration fiscale. Le pourcentage de
fiscalité reversée atteint 31 % pour la CUCM ; en comparaison avec les reversements de
fiscalité enregistrés par l’Observatoire des finances locales dans les communautés urbaines de
France, celui de la CUCM est d’un niveau bien moindre, puisqu’il atteint 57
% au niveau
national sur la même période
7
.
Concernant le coefficient d’intégration fiscale (CIF), celui
-ci est égal au rapport entre,
d’une part, certaines recettes fiscales du groupement minorées des dépenses de transfert, et,
d’autre part, les mêmes recettes perçues par les communes regroupées et l’ensemble des EPCI
sur le territoire de celles-ci
8
. Pour la CUCM, le CIF ressort à 0,5087 en 2015 et 0,5003 en 2016
contre respectivement 0,4463 et 0,4686 du CIF moyen de la catégorie
9
. Il convient de souligner
que plus les communes ont transféré de fiscalité et de compétences à leur groupement, plus le
CIF est proche de 1. Dès lors, même si le CIF de la CUCM est légèrement supérieur au CIF
moyen, il reste éloigné de 1 et affiche même une baisse entre 2015 et 2016 alors que la moyenne
augmente.
4
LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE LA CUCM ET LES
COMMUNES MEMBRES
Les transferts de compétences des communes vers leur groupement sont au cœur de
nombreux enjeux financiers qui se traduisent notamment dans la fiscalité transférée et sa
compensation, ainsi
que dans l’obtention de reversements de la part de l’EPCI.
4.1
L’attribution de compensation
4.1.1
Présentation générale
L’attribution de compensation (AC) versée aux communes
par un EPCI a le caractère
d’une charge
obligatoire.
Prévue par le V de l’article 1609 n
onies C du code général des impôts,
elle est égale, lors de la mise en place de la taxe professionnelle unique, à la différence entre,
d’une part,
le produit de la taxe professionnelle et des compensations afférentes versées par
l’
État et perçues auparavant par chaque commune, et
d’autre part le
coût net des charges
transférées
. Lorsque l’EPCI à TPU est issu de la transformation d’un
EPCI à fiscalité
additionnelle
–
cas de la CUCM
–
on déduit également de la ressource TPU majorée des
compensations versées p
ar l’
État le montant
de la fiscalité ménages perçue jusqu’alors sur le
territoire de la commune
par l’EPCI
et qui est « récupérée » par lesdites communes. Enfin, si
l'AC est négative, l’EPCI peut demander à la commune concernée d'effectuer, à due
concurrence, un versement à son profit.
7
Source
: rapports de l’Observatoire des finances locales, «
les finances des établissements publics locaux », 2011 à 2015.
8
Définition du CIF codifiée à l’article L5211
-30 du CGCT.
9
Source
: ministère de l’Intérieur DGCL, fiches individuelles DG
F.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
14/86
Dans le processus de détermination des AC, la question de
l’exactitude de l’évaluat
ion
des charges transférées est essentielle.
À ce titre, l’article susvisé du code général des impôts a
prévu que la commission d'évaluation des transferts de charges (CLETC) doit rendre ses
conclusions sur le montant des charges qui étaient déjà transférées à l’EPCI et celui de la
fiscalité ou des contributions des communes qui étaient perçues pour les financer. De même, la
CLETC doit nécessairement intervenir lors de tout transfert de charges ultérieur.
Les AC versées ou perçues par la CUCM entre 2011 et 2015 sont présentées dans le
tableau suivant :
Évolution de l’attribution de compensation entre 2011 et 2015
Source : données du groupement et exploitation des fichiers des mandats et des titres
Au cours de la période examinée, les AC reçues et versées par les communes sont
demeurées figées, hormis en 2015 à la suite de l’élargissement et la réécriture des compé
tences
de la CUCM.
4.1.2
Les AC perçues et versées par 19 communes sont restées figées entre 2011 et
2014
4.1.2.1
En ce qui concerne les 16 communes dites « historiques »
Les montants des AC des 16 communes « historiques
» résultent d’une délibération du
conseil communautaire du 21 décembre 2001 adoptée lors de la mise en place de la TPU. Les
modalités de calculs de l’AC résultent de l’équation suivante
:
« Produit TP 2001 de la commune + compensation SPPS, ZFU, ZRU 2001 + réduction des
bases de création d’établissement + reversement TPZ
- produits TH, FB, FNB 2001 du
groupement sur la commune - compensation TH, FB 2001 du groupement sur la commune ».
La questi
on de l’évaluation des charges transférées, pourtant fondamentale, a été éludée.
En effet, bien qu’aucun nouveau transfert de compétences n’ait été réalisé fin 2001, il n’en
en euros
2011
2012
2013
2014
2015
LE CREUSOT (ville centre)
899 709
899 709
899 709
899 709
845 335
MONTCEAU LES MINES (ville centre)
886 995
886 995
886 995
886 995
852 317
BLANZY
1 017 956
1 017 956
1 017 956
1 017 956
1 011 105
TORCY
805 820
805 820
805 820
805 820
803 005
LE BREUIL
194 552
194 552
194 552
194 552
191 415
ECUISSES
196 120
196 120
196 120
196 120
194 859
ST VALLIER
124 294
124 294
124 294
124 294
115 254
MONTCHANIN
136 376
136 376
136 376
136 376
130 641
GENELARD
144 946
144 946
144 946
144 946
143 619
ST LAURENT
2 607
2 607
2 607
2 607
1 857
GOURDON
74 904
74 323
MARIGNY
330
257
MARMAGNE
36 768
35 951
ST JULIEN SUR DHEUNE
16 408
16 182
ST FIRMIN
4 741
4 184
ST SYMPHORIEN DE MARMAGNE
54 406
53 732
total AC versée par la CUCM
4 409 376
4 409 376
4 409 376
4 596 933
4 474 035
SANVIGNES LES MINES
-305 286
-305 286
-305 286
-305 286
-308 744
MONTCENIS
-218 768
-218 768
-218 768
-218 768
-220 221
CIRY LE NOBLE
-197 543
-197 543
-197 543
-197 543
-199 449
PERRECY-LES-FORGES
-191 351
-191 351
-191 351
-191 351
-192 612
ST BERAIN SOUS SANVIGNES
-111 149
-111 149
-111 149
-111 149
-111 876
ST EUSEBE
-108 982
-108 982
-108 982
-108 982
-109 676
ST SERNIN LES BOIS
-110 681
-110 681
-110 681
-110 681
-111 894
POUILLOUX
-78 862
-78 862
-78 862
-78 862
-79 525
LES BIZOTS
-46 248
-46 248
-46 248
-46 248
-46 570
ST PIERRE DE VARENNES
-55 249
-55 836
CHARMOY
-9 703
-9 874
total AC reçue par la CUCM
-1 368 871
-1 368 871
-1 368 871
-1 433 823
-1 446 277
solde AC
3 040 505
3 040 505
3 040 505
3 163 110
3 027 758
communes bénéficiaires
communes contributeurs
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demeurait pas moins que l’institution d’un nouveau régime de fiscalité transférée
imposait
l’intervention de la CLETC, conformément à l’article 1609 nonies C du code précité. Or, non
seulement la CLETC n’a pas été mise en place, mais aucune indication quant aux charges liées
à l’exercice des compétences transférées n’a été portée dans l
a délibération de 2001. Au cours
du contrôle, la CUCM n’a d’ailleurs pas été en mesure de produire ces éléments. En
conséquence, les AC ainsi déterminées en 2001 et pérennisées jusqu’en 2014 apparaissent
comme purement fiscales, ce qui est de nature à entacher leur régularité.
4.1.2.2
En ce qui concerne les 3 communes intégrées en 2008 et 2010
La détermination des montants des AC des 3 communes intégrées en 2008 (St-Sernin et
Génelard) et 2010 (St-
Laurent) résulte de l’intervention de la CLETC, réunie les
29 novembre 2007 (pour les communes de St-Sernin et Génelard) et 21 janvier 2010 (pour la
commune de St-Laurent). Toutefois, celle-
ci s’est contentée d’entériner dans ses rapports les
études réalisées par un
cabinet de consultants, lequel a procédé à l’évaluation des produits et
charges transférés par domaines de compétences. Le caractère sommaire des deux rapports de
la CLETC mérite d’être relevé
: ils tiennent en une seule page et les montants globaux des
produits et charges transférés en deux lignes, sans décomposition par compétence concernée.
Les conseils municipaux des communes membres ont, dans un second temps, approuvé
les rapports et donc les AC sur la base de ces éléments succincts.
Au final, bien q
u’établies en 2001, puis 2007 et 2010, les AC continuent de produire
leurs effets à ce jour.
4.1.3
Les AC perçues et versées par les 8 communes intégrées au 1
er
janvier 2014
Sur la base des évaluations réalisées par un cabinet de consultants externe en juin 2013,
la
CLETC s’est réunie le
4 juillet 2013
et s’est contentée, à nouveau, de valider dans son rapport
définitif du 26 septembre 2013
les montants d’AC initialement calculés par le cabinet
externe
pour les huit communes.
La méthode d’évaluation retenue a consisté à déterminer un montant d’AC f
iscale
(neutralisation des ressources fiscales perçues antérieurement par chaque commune) duquel a
été déduit le montant des charges résultant des compétences transférées.
Il peut être souligné que les charges ainsi transférées apparaissent avoir été minimisées
dans leur évaluation :
-
pour l’aménagement et l’urbanisme, un montant forfaitaire de 1
500
€
a été retenu par
commune,
-
pour le service d’incendie et de secours, a été retenu le montant de la contribution
communale de 2013 majoré du coût d’entretien des poteaux d’incendie acquitté en 2013
par la CUCM ;
-
pour la voirie et la signalisation, la moyenne annuelle des dépenses communales a été
établie sur les 6 dernières années ; les remboursements des éventuels emprunts ont été pris
en charge par la CUCM et la seule moyenne des intérêts sur la durée du prêt a été retenue ;
-
pour la collecte et le traitement des ordures ménagères, il a été considéré par principe que
la taxe ou la redevance finançait le service ;
-
le même principe a été retenu pour les services d
’eau et d’assainissement, avec reprise des
résultats dans l’hypothèse d’un budget annexe et reprise des éventuels emprunts par la
CUCM (hors calcul des charges transférées) ;
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
16/86
-
enfin,
les
compétences
relatives
au
développement
économique,
tourisme,
télécommunications, nouvelles technologies, équipements culturels et sportifs, politique
de la ville et transports urbains n’ont tout simplement pas été évaluées
; ce constat ressort
par ailleurs de la délibération du conseil communautaire du 17 janvier 2014 portant sur les
AC prévisionnelles des communes intégrant la CUCM au 1
er
janvier 2014 qui indique que
«
L’évaluation réalisée porte sur les compétences
: aménagement et urbanisme -
contribution au service d’incendie et de secours
- voirie et signalisation - collecte et
traitement des ordures ménagères -
service d’eau et d’assainissement
».
Deux observations peuvent être formulées à ce stade.
D’une part, il apparait surprenant de considérer par principe que la taxe ou la redevance
finance le coût du service des ordures ménagères
, de même que les services d’eau et
d’assainissement
: en effet, même si, en théorie, les SPIC doivent être équilibrés, il n’en
demeure pas moins que certains sont, en réalité, déficitaires sur un ou plusieurs exercices. En
l’espèce, aucune analyse financière n’a été produite concernant ces services publics.
D’autre part, l’absence d’évaluation de nombreuses compétences ne manque pas de
poser la question d’une juste appréciation des transferts de compétences, et partant, de relations
financières équilibrées entre les communes et la CUCM. En outre, dans
l’
hypothèse où certaines
de ces compétences ne faisaient pas l’objet de dépenses identifiées dans les budgets
communaux, encore aurait-
il fallu l’indiquer, ce qui n’a pas été le cas.
Un an plus tard, le 25 septembre 2014
, la CLETC s’est à nouveau réunie afin de procéder
au réajustement des évaluations de transferts de compétences réalisés le 26 septembre 2013.
Les seules évaluations relatives à la voirie et signalisation ont été réactualisées en fonction du
kilométrage effectivement transféré, les autres demeurant inchangées. Il en est ressorti que le
kilométrage des voiries transférées avait été surestimé ; dès lors, les AC perçues par les
8 communes ont donc été majorées et ont représenté pour la CUCM une dépense globale
supplémentaire de 121
812 €. Les régularisations des versements d’AC au regard des
différences entre AC initiales et AC définitives ont été correctement réalisées.
4.1.4
Les AC perçues et versées par les 27 communes en 2015
Le conseil communautaire a procédé, lors de sa séance du 25 septembre 2014, à un
travail d’élargissement et de réécriture des compétences de la CUCM. La CLETC s’est réunie
le 25 juin 2015
afin d’évaluer les transferts de compé
tences concernés par ces mises en
cohérence, à savoir
les actions de développement économique, l’insertion et l’économie sociale
et solidaire et enfin, la promotion du tourisme. Plus précisément, la CUCM a décidé de prendre
en charge les cotisations versées par les communes aux associations AGIRE, Ecosphère Creusot
Montceau et l’office du tourisme. C’est donc une actualisation sensible des AC au titre de
l’exercice 2015 qui est intervenue sur la base des montants acquittés par les communes en 2014
auprès des différentes structures. Au final, entre 2014 et 2015, les AC versées par la CUCM ont
diminué de 122
898 € et les AC reçues ont augmenté de 12
454 €.
Force est de constater, ainsi que le mentionne le rapport de la CLETC précité, qu’«
il
s’agit d’une
actualisation mineure des AC initiales » et que le travail de mise en cohérence des
compétences exercées n’est toujours pas abouti à ce jour. En effet, ainsi que l’indiquait le
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
17/86
président de la CUCM lors du conseil communautaire du 25 septembre 2014 : « Il
s’agit
d’identifier de manière claire qui fait quoi, qui porte quoi […] Cela ne concerne que certaines
politiques et certains sujets comme le sponsoring sportif, les subventions aux associations
culturelles, la politique touristique ou encore la voirie [
…] La communauté va porter seule la
politique touristique, les communes ne participeront plus financièrement comme elles le
faisaient jusqu’à présent. Reste à faire un travail beaucoup plus fin au niveau de la voirie car,
aujourd’hui, certaines voiries son
t portées tantôt par la communauté, tantôt par la commune. Il
faut clarifier cela, c’est un travail qui est en train d’être mené. Je ne parle pas des chemins
ruraux, ils ne sont pas de compétence communautaire, je parle des autres voiries ».
Aucune clarifi
cation n’ayant été opérée en matière de voirie depuis septembre 2014, la
chambre invite la CUCM à poursuivre ses engagements en la matière et, partant, à évaluer les
coûts nets des charges qui en résultent.
Au final, la chambre relève que fin 2016, des lacunes persistent dans le versement et la
perception des AC du bloc communal : celles des 16 communes historiques apparaissent
comme des AC fiscales, celles des communes intégrées en 2008, 2010 et 2014
10
ont été
déterminées sur la base de rapports succincts, voire incomplets quant à l’exercice de certaines
compétences, et enfin, l’actualisation opérée en 2015 démontre que des financements croisés
persistent, notamment dans le domaine de la voirie.
Au deme
urant, l’intégration de sept communes nouvelles au 1
er
janvier 2017 doit
conduire la CUCM à poursuivre nécessairement la réflexion sur le transfert de compétences et
le travail de clarification engagé, mais non abouti, à ce jour.
4.2
La dotation de solidarité communautaire
4.2.1
Présentation générale
La dotation de solidarité communautaire (DSC) a le
caractère d’une charge
obligatoire
pour les communautés urbaines.
Il s’agit
d’un reversement aux communes
dont le montant et
les critères de répartition sont fixés par l
’assemblée
délibérante afin de réduire les disparités de
ressources et de charges entre les communes membres.
En application du VI de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, les critères
de répartition sont déterminés notamment en fonction :
-
d
e l’écart du revenu par habitant de la commune au revenu moyen par habitant de l’EPCI
;
-
de l’insuffisance de potentiel fiscal ou financier par habitant de la commune au regard du
potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant sur le territoire d
e l’EPCI.
À côté des critères obligatoires, l’article précité indique que des critères
complémentaires peuvent être choisis par le conseil communautaire.
En définitive, si la liberté dont dispose une communauté urbaine pour fixer le montant
de l’enveloppe
financière de la DSC est totale, il n’en est pas de même pour la détermination
des critères, le législateur ayant imposé que l’écart du revenu moyen par habitant et l’écart du
potentiel fiscal ou financier communal moyen par habitant constituent deux axes prédominants.
10
2008 : St Sernin et Génélard ; 2010 : St Laurent ; 2014 : Charmoy, Gourdon, Marigny, Marmagne, St Firmin, St Julien sur
Dheune, St Pierre de Varennes et St Symphorien de Marmagne
.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
18/86
En conséquence, ces deux critères doivent être utilisés pour la répartition d’une part
significative de l’enveloppe de la DSC, en lien avec la très forte intégration qui caractérise les
communautés urbaines.
Entre 2011 et 2015, la DSC versée par la CUCM aux communes se présente ainsi :
Évolution de la dotation de solidarité communautaire entre 2011 et 2015
Source : données du groupement et exploitation des fichiers des mandats et des titres
Au cours de la période examinée, certaines communes
–
Saint-Laurent-
d’Andenay,
intégrée en 2010, ainsi que les 8 communes intégrées en 2014
–
n’ont pas perçu de DSC
tandis
que les 18 autres ont vu leur DSC évoluer d’environ 3 % entre 2011 et 2014. En outre, 5 d’entre
elles, dont les deux villes
centres, ont bénéficié en 2015 d’une évolution
plus ou moins
significative de leur DSC, allant de 1,3 % à 21,7 %,
à la suite de l’élargissement et la réécriture
des compétences de la CUCM.
4.2.2
Des critères de répartition éloignés de l’objectif de péréquation
financière
4.2.2.1
En ce qui concerne les versements effectués en 2011 et 2014
La DSC versée aux 18 communes entre 2011 et 2014 repose sur la délibération du
conseil communautaire du 21 décembre 2001 adoptée lors de la mise en pla
ce de la TPU. C’est
par cette délibération que les critères de répartition des trois parts de la DSC ont été définis,
lesquels critères perdurent à ce jour. En effet, les délibérations postérieures ont toutes consisté
en un abondement de l’enveloppe glob
ale de la DSC sans remise en question des critères
initiaux.
Les trois parts de DSC initialement créées et pérennisées depuis lors se répartissent
comme suit :
en euros
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution
2011/2014
Evolution
2014/2015
LE CREUSOT (ville centre)
881 578
894 802
910 908
910 908
1 093 408
3,33%
20,03%
MONTCEAU LES MINES (ville centre)
722 414
733 251
746 449
746 449
908 449
3,33%
21,70%
BLANZY
125 077
126 955
129 240
129 240
129 240
3,33%
0,00%
TORCY
108 458
110 086
112 067
112 067
113 567
3,33%
1,34%
LE BREUIL
44 542
45 213
46 027
46 027
46 027
3,33%
0,00%
ECUISSES
14 053
14 264
14 521
14 521
14 521
3,33%
0,00%
ST VALLIER
179 131
181 818
185 091
185 091
198 091
3,33%
7,02%
MONTCHANIN
202 102
205 133
208 825
208 825
215 325
3,33%
3,11%
GENELARD
16 278
16 523
16 821
16 821
16 821
3,33%
0,00%
ST LAURENT
0
0
0
0
0
-
-
GOURDON
0
0
-
-
MARIGNY
0
0
-
-
MARMAGNE
0
0
-
-
ST JULIEN SUR DHEUNE
0
0
-
-
ST FIRMIN
0
0
-
-
ST SYMPHORIEN DE MARMAGNE
0
0
-
-
SANVIGNES LES MINES
139 486
141 579
144 127
144 127
144 127
3,33%
0,00%
MONTCENIS
22 202
22 535
22 941
22 941
22 941
3,33%
0,00%
CIRY LE NOBLE
31 157
31 626
32 195
32 195
32 195
3,33%
0,00%
PERRECY-LES-FORGES
18 302
18 577
18 911
18 911
18 911
3,32%
0,00%
ST BERAIN SOUS SANVIGNES
8 265
8 390
8 541
8 541
8 541
3,34%
0,00%
ST EUSEBE
9 224
9 363
9 531
9 531
9 531
3,32%
0,00%
ST SERNIN LES BOIS
20 664
20 974
21 351
21 351
21 351
3,32%
0,00%
POUILLOUX
6 848
6 951
7 076
7 076
7 076
3,33%
0,00%
LES BIZOTS
3 290
3 341
3 402
3 402
3 402
3,42%
0,00%
ST PIERRE DE VARENNES
0
0
-
-
CHARMOY
0
0
-
-
total DSC versée par la CUCM
2 553 074
2 591 381
2 638 024
2 638 024
3 003 524
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
19/86
-
1
ère
part, la DSC de répartition : elle restitue aux communes la part de croissance du produit
de TP repris par la CUCM de laquelle est déduite la part de croissance de la fiscalité
ménages reprise à la CUCM. Trois critères ont été définis, l
’écart au
revenu moyen par
habitant,
l’écart au
potentiel fiscal moyen et la croissance des bases de TP, à hauteur de
33
% pour chacun d’entre eux. L’enveloppe de cette première part a été fixée à 315
570
€
pour l’année 2002.
-
2
ème
part, la DSC de surcompensation : elle représente une garantie de ressources pour
5 communes (Blanzy, le Creusot, St Vallier, Sanvignes-les-Mines et Torcy) et permet de
neutraliser les effets négatifs des critères précédents. Le montant de cette deuxième part a
représenté 80 188
€ en 2002.
-
3
ème
part, la DSC surclassée : elle prend en compte les charges de centralité relatives aux
piscines (45 %), écoles de musique (20 %) et éclairage public (35
%), avec création d’un
indice synthétique.
L’enveloppe pour les charges de centralité a atteint 1
067 143
€ en
2002.
Le tableau ci-dessous reflète les montants des différentes parts de la DSC entre 2011 et
2014
, sachant que la CUCM a, dès l’année 2004, fusionné les 1
ères
et 2
èmes
parts.
Évolution des parts de la DSC entre 2011 et 2014
Source : données du groupement et exploitation des fichiers des mandats et des titres
Les critères de répartition de la DSC déterminés par la CUCM appellent de nombreuses
observations :
-
la part des critères obligatoires tels que définis par l’article 1609 nonies du CGI
représentant moins de 20
% de l’enveloppe totale de la DSC, la forte intégration qui
caractérise en principe les communautés urbaines, dont la logique de solidarité financière
territoriale découle, est loin d’être mise en œuvre au sein de la CUCM
;
-
la part liée à la surco
mpensation, créée depuis 2001, n’apparaît pas pertinente
;
-
enfin, la part venant contribuer au financement des charges de centralité demeure illisible
et la CUCM n’a d’ailleurs pas été en mesure de la justifier.
en euros
Communes
DSC répartition
+
surcompensat°
DSC
surclassée
DSC totale
DSC répartition
+
surcompensat°
DSC
surclassée
DSC totale
DSC répartition
+
surcompensat°
DSC
surclassée
DSC totale
DSC répartition
+
surcompensat°
DSC
surclassée
DSC totale
LE CREUSOT (ville centre)
197 721
683 857
881 578
200 687
694 115
894 802
204 299
706 609
910 908
204 299
706 609
910 908
MONTCEAU LES MINES (ville centre)
114 470
607 944
722 414
116 187
617 064
733 251
118 278
628 171
746 449
118 278
628 171
746 449
BLANZY
55 772
69 305
125 077
56 610
70 345
126 955
57 629
71 611
129 240
57 629
71 611
129 240
TORCY
75 608
32 849
108 458
76 743
33 343
110 086
78 124
33 943
112 067
78 124
33 943
112 067
LE BREUIL
24 553
19 989
44 542
24 924
20 289
45 213
25 373
20 654
46 027
25 373
20 654
46 027
ECUISSES
10 081
3 972
14 053
10 233
4 031
14 264
10 417
4 104
14 521
10 417
4 104
14 521
ST VALLIER
91 218
87 913
179 131
92 586
89 232
181 818
94 253
90 838
185 091
94 253
90 838
185 091
MONTCHANIN
32 521
169 581
202 102
33 008
172 125
205 133
33 602
175 223
208 825
33 602
175 223
208 825
GENELARD
7 313
8 965
16 278
7 423
9 100
16 523
7 557
9 264
16 821
7 557
9 264
16 821
SANVIGNES LES MINES
27 316
112 171
139 486
27 725
113 854
141 579
28 224
115 903
144 127
28 224
115 903
144 127
MONTCENIS
11 219
10 983
22 202
11 387
11 148
22 535
11 592
11 349
22 941
11 592
11 349
22 941
CIRY LE NOBLE
14 308
16 849
31 157
14 524
17 102
31 626
14 785
17 410
32 195
14 785
17 410
32 195
LES BIZOTS
2 440
850
3 290
2 478
863
3 341
2 523
879
3 402
2 523
879
3 402
PERRECY
10 244
8 058
18 302
10 398
8 179
18 577
10 585
8 326
18 911
10 585
8 326
18 911
ST BERAIN SOUS SANVIGNES
5 040
3 225
8 265
5 117
3 273
8 390
5 209
3 332
8 541
5 209
3 332
8 541
ST EUSEBE
5 203
4 021
9 224
5 281
4 082
9 363
5 376
4 155
9 531
5 376
4 155
9 531
ST SERNIN LES BOIS
10 787
9 877
20 664
10 949
10 025
20 974
11 146
10 205
21 351
11 146
10 205
21 351
POUILLOUX
4 552
2 296
6 848
4 621
2 330
6 951
4 704
2 372
7 076
4 704
2 372
7 076
TOTAL DSC
700 367
1 852 707
2 553 074
710 881
1 880 500
2 591 381
723 676
1 914 348
2 638 024
723 676
1 914 348
2 638 024
(1ère + 2ème part) et 3ème part en
% de l'enveloppe totale
27,4%
72,6%
27,4%
72,6%
27,4%
72,6%
27,4%
72,6%
Enveloppe comprenant les critères
législatifs (en euros)
466 911
473 921
482 451
482 451
Part de l'enveloppe comprenant les
critères législatifs (en %)
18,3%
18,3%
18,3%
18,3%
2011
2012
2013
2014
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
20/86
Au final, plus de 70
% de l’enveloppe glob
ale de la DSC repose sur des critères
complémentaires choisis par le conseil communautaire alors que cette possibilité n’est régulière
que lorsqu’elle concerne une part résiduelle de l’enveloppe globale. En outre, aucune
justification quant à la détermination de cette part « surclassée
» n’a pu être produite.
4.2.2.2
En ce qui concerne les versements effectués en 2015
Tout en maintenant les trois parts de DSC créées en 2001, une nouvelle enveloppe
spécifique de DSC, dénommée « centralité, sport et culture » pour un montant global de
365
500 €, a été créée par
délibération du 11 mars 2015
. Tout comme la révision de l’AC, cette
nouvelle part de DSC a été instituée dans le prolongement de la délibération du 25 septembre
2014 portant élargissement et réécriture des compétences de la CUCM.
Plus précisément, la CUCM versait des subventions à des associations sportives et
culturelles ainsi qu’à certaines de ses communes membres pour les aider au financement de
manifestations culturelles. Ces subventions ont ainsi représenté entre 0,4 et 0,5
M€ par an e
ntre
2011 et 2014. En parallèle, certaines des communes membres ont subventionné sur la même
période des associations culturelles et sportives, créant de facto des financements croisés. Or,
la chambre avait déjà, dans son rapport d’observations définitives
du 20 juillet 2011,
recommandé de mettre un terme à ces superpositions et chevauchements d’actions.
En guise de clarification dans l’exercice de ses compétences, le conseil communautaire
a donc décidé de convertir en enveloppe de DSC « centralité, sport et culture » les subventions
qui étaient antérieurement versées aux associations sportives et culturelles ainsi qu’à certaines
communes membres. La délibération du 11 mars 2015 précise que « La mise en place de ce
volet [centralité, sport et culture] permet de poursuivre le soutien financier en matière culturelle
et sportive par l’intermédiaire de la DSC. Les communes disposeront par ce biais des moyens
financiers nécessaires au soutien des associations sportives et culturelles de leur territoire ».
La chambre déplore ce montage financier.
En premier lieu, les notions de centralité et solidarité ne trouvent guère à s’appliquer ici,
le président de la CUCM reconnaissant lui-même que « ce que la communauté donnait aux
clubs sportifs de telle ou telle commune, elle va le reverser à la commune » (source : procès-
verbal des débats lors du conseil communautaire du 25 septembre 2014).
En deuxième lieu, la création de cette enveloppe a conduit à aggraver le caractère
irrégulier des critères de répartition de la DSC, ainsi que le montre le tableau ci-dessous :
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
21/86
DSC en 2015
Source : données du groupement et exploitation des fichiers des mandats et des titres
C’est désormais 16
% de l’enveloppe globale qui répond à la finalité péréquatrice de la
DSC et 84 %
de l’enveloppe qui, en raison de l’absence d’explication des critères choisis par la
CUCM, n’est pas justifiée. Il est à préciser que l’enveloppe «
centralité, sport et culture » a été
reconduite à l’identique en 2016.
En conclusion, alors que la DSC a pour objet de corriger des inégalités de ressources,
elle a été utilisée ici pour compenser des charges de certaines communes.
4.2.2.3
Neuf communes membres évincées de la logique péréquatrice du bloc
communal
Sur l’ensemble de la période de contrôle, la commune de
Saint-Laurent (intégrée en
2010) et les 8 communes intégrées en 2014 n’ont perçu aucune DSC. La CUCM n’a pas été en
mesure de produire de documents justifiant cette exclusion ; le motif lié au moindre dynamisme
de l’impôt économique a été avancé.
La chambre rappelle que la DSC constitue un moyen de renforcer la solidarité financière
entre les
communes membres d’un même EPCI
et non pour une certaine partie d’entre elles, les
critères définis par le législateur permettant précisément de moduler la dotation commune par
commune, dans leur ensemble. Au surplus, l’enveloppe globale de la DSC a été régulièrement
abondée, passant de 2,5 M€ en 2011 à 3 M€ en 2015. Dès lors, il était, tant sur le plan budgétaire
que politique, réalisable de répartir l’enveloppe globale entre l’ensemble des communes
membres au lieu de persister à en exclure 9 d’entre elles.
À nouveau, la CUCM a perdu de vue l’objectif inhérent de la DSC, à savoir la logique
péréquatrice au sein du bloc communal.
en euros
Communes
DSC répartition
+
surcompensat°
DSC
surclassée
DSC "centralité
sport et
culture"
DSC totale
LE CREUSOT (ville centre)
204 299
706 609
182 500
1 093 408
MONTCEAU LES MINES (ville centre)
118 278
628 171
162 000
908 449
BLANZY
57 629
71 611
0
129 240
TORCY
78 124
33 943
1 500
113 567
LE BREUIL
25 373
20 654
0
46 027
ECUISSES
10 417
4 104
0
14 521
ST VALLIER
94 253
90 838
13 000
198 091
MONTCHANIN
33 602
175 223
6 500
215 325
GENELARD
7 557
9 264
0
16 821
SANVIGNES LES MINES
28 224
115 903
0
144 127
MONTCENIS
11 592
11 349
0
22 941
CIRY LE NOBLE
14 785
17 410
0
32 195
LES BIZOTS
2 523
879
0
3 402
PERRECY
10 585
8 326
0
18 911
ST BERAIN SOUS SANVIGNES
5 209
3 332
0
8 541
ST EUSEBE
5 376
4 155
0
9 531
ST SERNIN LES BOIS
11 146
10 205
0
21 351
POUILLOUX
4 704
2 372
0
7 076
TOTAL DSC
723 676
1 914 348
365 500
3 003 524
Parts en % de l'enveloppe totale
24,1%
63,7%
12,2%
Enveloppe comprenant les critères
législatifs (en euros)
482 451
Part de l'enveloppe comprenant les
critères législatifs (en %)
16,1%
2015
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
22/86
4.2.3
Deux villes centres qui bénéficient d’u
ne redistribution substantielle
Évolution de la DSC des deux villes centres entre 2011 et 2015
Source : données du groupement et exploitation des fichiers des mandats et des titres
Sur l’ensemble de la période, les deux villes centres se voient dotées
de plus de 60 % de
l’enveloppe globale de la DSC, avec une proportion plus favorable en 2015, soit près de 67
%
de l’enveloppe totale. Si l’on examine la seule part liée aux charges dites de centralité (DSC
surclassée et, à compter de 2015, DSC « centralité sport culture »), la part que perçoivent les
deux villes centres atteint quasiment 70 % jusqu’en 2014 et près de 74 % en 2015.
4.3
Les fonds de concours
Les fonds de concours versés par une communauté à une ou des communes membres
revêtent un caractère d’ex
ception par rapport aux
principes de spécialité et d’exclusivité
qui
caractérisent les EPCI. Leur régime a été simplifié depuis la loi du 13 août 2004 ; depuis lors,
les dispositions de l’article L. 5215
-26 du code général des collectivités territoriales prévoient
que ces fonds peuvent financer
la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement, sans autre
définition, mais à la condition que le montant total des fonds de concours
versés n’excède pas
la part du financement assurée, hors subventions, par le bénéficiaire desdits fonds.
Entre 2011 et 2015, les fonds de concours octroyés par la CUCM aux communes
membres se sont élevés à 1,1
M€. En moyenne, 0,25
M€ de fonds de concours sont versés
annuellement. Les montants ainsi attribués ne représentent qu’une
faible part des dépenses
d’investissement de la CUCM (en 2015, moins de 1,8 %).
Les fonds de concours versés par la CUCM aux communes concernent l’entretien des
chemins ruraux (exclusivement pour les communes dont la population est inférieure à
3 000 habitants, soit 19 communes concernées) et la mise en accessibilité des bâtiments
communaux, la part relative à l’entretien des chemins ruraux apparaissant prépondérante.
Si les fonds de concours versés pour la mise en accessibilité n’appellent pas
d’observations, ceux versés au titre de l’entretien des chemins ruraux ne répondent
qu’imparfaitement à la limitation financière fixée par le législateur. En effet, les fonds de
concours en ce domaine reposent uniquement sur des critères de population et de linéaire de
chemins ruraux permettant de déterminer, par délibération, une dotation forfaitaire annuelle par
commune. Entre 2011 et 2015, les paiements ont été effectués sur la base des délibérations ainsi
adoptées, sans lien avec le montant des travaux restant à la charge des communes bénéficiaires
et, partant, la part de financement assurée par le fonds de concours.
Par délibération en date du 17 décembre 2015, le conseil communautaire a adopté un
règlement financier visant à « apporter une meilleure lisibilité à ses politiques de soutien
en euros
2011
2012
2013
2014
2015
Enveloppe globale DSC
2 553 074
2 591 381
2 638 024
2 638 024
3 003 524
DSC des deux villes centres
1 603 992
1 628 053
1 657 357
1 657 357
2 001 857
en % de la DSC globale
62,8%
62,8%
62,8%
62,8%
66,7%
Enveloppe globale DSC surclassée*
1 852 707
1 880 500
1 914 348
1 914 348
2 279 848
DSC surclassée* des deux villes centres
1 291 802
1 311 179
1 334 780
1 334 780
1 679 280
en % de la DSC surclassée* globale
69,7%
69,7%
69,7%
69,7%
73,7%
* incluant, en 2015, la part "centralité sport culture"
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
23/86
financier aux communes » et «
une plus grande souplesse d’utilisation en rendant fongibles les
deux dispositifs existants (pour leur seule part investissement) ».
Ce règlement définit désormais un plafonnement des fonds de concours conforme à la
règle de droit
; il précise par ailleurs les conditions d’éligibilité, les modalités de répartition des
fonds de concours et leur attribution, ainsi que les contrôles opérés par le service financier
communautaire. Le règlement, établi sur la période 2016 à 2020, définit une enveloppe annuelle
d’un montant de 230
000 € pour les chemins ruraux et 50
000 € pour la mise en accessibilité,
soit une enveloppe pluriannuelle plafonnée à 1,4 M€.
L’adoption de ce règlement financier devrait ainsi permettre, à l’avenir, de sécuriser le
dispositif des fonds de concours. L’effort de transparence financière réalisé par la CUCM en ce
domaine mérite d’être souligné.
4.4
Perspectives et enjeux : vers un nécessaire pacte financier et fiscal
Dans la construction progressive des intercommunalités, notamment au sein des EPCI
à fiscalité propre, la logique sociale de péréquation financière est confrontée à la logique
économique de compensation financière à la suite du transfert de la fiscalité économique des
c
ommunes à l’EPCI. C’est particulièrement le cas des villes centres, qui, lorsqu’elles
disposaient de l’essentiel des bases fiscales du territoire, étaient celles qui avaient le plus à
perdre de la non-
prise en compte de la dynamique fiscale pour fixer l’at
tribution de
compensation. Ceci explique la possibilité de solliciter, par le biais de la dotation de solidarité
communautaire, une forte indemnisation de cette perte de dynamique fiscale.
S’agissant de la CUCM, le versement et la perception de l’AC repos
e sur des estimations
plus ou moins anciennes, mais qui, dans leur ensemble, gagneraient à être révisées afin de
prendre en compte l’exercice effectif des compétences. En effet, malgré l’encadrement strict de
ses modalités, la révision de l’AC est autorisé
e en cas de perte de produit fiscal global, de
modification de périmètre, ou encore à destination des communes dont le potentiel financier
par habitant est supérieur de 20
% à la moyenne de l’EPCI. L’article 1609 nonies C du
code
général des impôts permet également la fixation libre du montant des AC, en tenant compte du
rapport de la CLETC.
La DSC telle que mise en œuvre au sein du bloc communal n’est pas conforme à l’article
1609 nonies C du code général des impôts, en ce que la part des critères législatifs est marginale
au sein de l’enveloppe totale
; quant aux critères complémentaires, ceux-ci demeurent illisibles.
Enfin, certaines des communes membres, neuf à la clôture de l’instruction, ne peuvent être
évincées de la logique péréquatrice du bloc communal.
À l’aune de l’arrivée de nouvelles communes en 2017, et dans une perspective plus
lointaine d’étendre de manière significative le territoire communautaire, l’élaboration d’un
véritable pacte fiscal et financier constitue un enjeu essentiel pour la CUC
M. C’est en ce sens
que la solidarité financière était présentée comme un « sujet majeur » devant conduire à
«
l’ouverture d’une réflexion sur l’élaboration d’un pacte fiscal et financier et la poursuite de la
dotation de solidarité communautaire » lors de
l’approbation de la délibération du 30
septembre
2015 relative à la politique de la ville et l’approbation du contrat de ville 2015
-2020.
En sa qualité de communauté urbaine d’une part, et de signataire du contrat de ville en
date du 23 octobre 2015 d’autre part, la CUCM a désormais l’obligation légale d’élaborer un
pacte financier et fiscal avec ses communes membres, en application de l’article 12 de la loi
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
24/86
n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, codifié
au VI
de l’article 1609 nonies C du code général des impôts
11
.
Alors que la CUCM s’était engagée à faire aboutir ce travail en 2016, force est de
constater que, début 2017, elle peinait toujours à avancer sur ce dossier. Pour autant, le pacte
financier serait
l’occasion de remettre à plat les logiques de redistribution et de solidarité initiées
dès l’origine, et, a minima, de verser à l’ensemble des
communes membres une DSC conforme
à la réglementation en vigueur.
Dans sa réponse aux observations provisoires,
l’ordonnateur s’est engagé à se conformer
à la règle de droit et à mettre en œuvre la recommandation de la chambre.
Recommandation n°
1 : Élaborer un pacte financier et fiscal de solidarité en
concertation avec les communes membres.
Recommandation n°
2 (rappel du droit) : Définir les critères de répartition de la
dotation de solidarité communautaire conformément aux dispositions du paragraphe
VI de l’article 1609 nonies C du code général des impôts.
5
LES MUTUALISATIONS
5.1
Le cadre juridique
Les mutualisations au sein du bloc communal correspondent à des mises en commun de
moyens entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité
propre et les communes membres. Elles revêtent des modalités diverses, plus ou moins
intégrées : la mise à disposition de services dans le cadre des compétences transférées à
l’établissement public, la création de services communs en dehors de tout transfert de
compétence, les groupements de commandes, le partage de biens, les ententes ou encore les
prestations de services.
Le dispositi
f législatif mis en œuvre encourage le développement de la mutualisation.
Ainsi, la loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a
ouvert la possibilité aux EPCI à fiscalité propre et à leurs communes membres de se doter de
services communs, en dehors des compétences transférées.
11
Extrait du VI de l’article 1609 nonies C du CGI :
« Lorsqu'il s'agit d'une communauté urbaine, d'une métropole ou
de la métropole de Lyon ou lorsque l'établissement public de coopération intercommunale est signataire d'un contrat de ville
tel que défini à l'article 6 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, il
définit les objectifs de péréquation et de renforcement des solidarités financière et fiscale entre ses communes membres sur la
durée du contrat de ville. L'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre s'engage, lors de la signature
du contrat de ville, à élaborer, en concertation avec ses communes membres, un pacte financier et fiscal de solidarité visant à
réduire les disparités de charges et de recettes entre ces dernières. Ce pacte tient compte des efforts de mutualisation des recettes
et des charges déjà engagés ou envisagés à l'occasion des transferts de compétences, des règles d'évolution des attributions de
compensation, des politiques communautaires poursuivies au moyen des fonds de concours ou de la dotation de solidarité
communautaire ainsi que des critères retenus par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale
à fiscalité propre pour répartir, le cas échéant, les prélèvements ou reversements au titre du Fonds national de péréquation des
ressources intercommunales et communales.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
25/86
En outre, le président d’un EPCI a l’obligation, dans l’année qui suit chaque
renouvellement général des conseils municipaux, d’établir un rapport relatif aux mutualisations
de services entre les services
de l’EPCI
et ceux de ses communes membres, lequel rapport doit
comporter un projet de schéma prévoyant notamment l’impact de la mutualisation sur les
effectifs de l’EPCI et des communes concernées, ainsi que sur les dépenses de fonctionnement.
L’a
rticle 67 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier
2014 de modernisation de l’action
publique territoriale et d’affirmation des métropoles est venu renforcer le dispositif des services
communs.
Enfin, l’article 74 de la loi n° 2015
-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation de
la République dispose que le rapport relatif aux mutualisations de services et le projet de schéma
afférent sont transmis aux conseils municipaux des communes membres au plus tard le
1
er
octobre 2015 et approuvés par l’organe délibérant de l’établissement public au plus tard le
31 décembre 2015.
Par ailleurs, chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou
, à défaut, lors du
vote du budget, l’avancement du schéma de mutualisation fait l’objet d’une communication du
président d
e l’
établissement public à son organe délibérant.
5.2
Le projet de la CUCM
Le projet de la communauté urbaine, dont l’objectif principal était la mise en œuvre «
à
l’échelle intercommunale, (de) l’organisation des services la plus pertinente et la plus efficiente
pour assurer la réalisation du projet de territoire », a été initié par une délibération du
8 septembre 2011, adoptant un programme cadre 2011-2014 en matière de mutualisation,
décliné selon trois dimensions :
-
territorialisation
: organiser, au plus près du terrain, l’interaction des services communaux
et communautaires chargés de missions connexes et agissant sur un même périmètre ;
-
mutualisation : mettre en commun, dans une plateforme de services, les moyens des
communes et de la communauté urbaine pour l’exercice de missions spécifiques,
notamment en ce qui concerne les services fonctionnels ;
-
coopération : apporter une aide aux communes pour favoriser les synergies et la gestion en
commun (entre communes) de leurs compétences propres, dans des logiques de bassin de
vie.
Le schéma de mutualisation était défini par :
-
l’organisation de la gouvernance entre un conseil de suivi et d’évaluati
on des
mutualisations
12
, un ou plusieurs élus référents, un comité des directeurs généraux et
secrétaires de mairie réuni tous les deux mois, et des groupes de travail spécifiques par
chantier ;
-
le pilotage de l’organisation mutualisée à décliner dans une c
harte de gouvernance ;
-
la répartition des coûts arrêtée par une convention financière pour chaque action, et
l’examen et la validation annuelle des comptes et compensations financières par le conseil
de suivi et d’évaluation
;
12
Constitué des maires et du président de la communauté urbaine
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
26/86
-
la réalisation d’un état des lieux et la fixation d’objectifs de qualité pour chaque chantier
permettant au conseil de suivi et d’évaluation de mesurer les résultats de la démarche de
mutualisation et de proposer des actions correctives ;
-
la rédaction d’une lettre interne de la mutual
isation par le comité des directeurs généraux
et secrétaires de mairie, diffusée régulièrement à l’ensemble des agents
;
-
le programme d’actions décliné en
quinze fiches action.
Enfin, il revenait au conseil de suivi d’évaluation des mutualisations «
de se prononcer
rapidement sur la prioris
ation des projets et d’arrêter, en conséquence, le calendrier prévisionnel
de mise en œuvre qui s’étalera de 2011 à 2013
».
5.3
La mise en œuvre du projet
Le volet territorialisation, correspondant à une fiche action, a été expérimenté à la fin
de l’année 2011
sur deux secteurs test pour la territorialisation de l’entretien de l’espace public,
étendu fin 2012 à l’ingénierie technique et deux communes, généralisé mi
-2013. Les
conventions
relatives à l’entretien de l’espace public, établies en 2014 pour un
e durée de 6 ans,
concernent des espaces publics répartis, juridiquement, entre la communauté urbaine et les
communes, selon les compétences transférées à l’une et les compétences conservées par les
autres.
Le volet mutualisation, correspondant à la fiche action « optimisation des achats et mise
en place de groupements de commandes
», a été mis en œuvre par la constitution d’un
groupement de commandes en 2014 pour la location et la maintenance de photocopieurs entre
la communauté urbaine et cinq communes ; celui correspondant à la fiche action « élaboration
d’un plan de formation –
actions de formation communes
» s’est concrétisé par une action de
formation
avec
les
communes
membres
sur
le
certificat
individuel
de
produits
phytopharmaceutiques (certiphyto), dispensée par le CNFPT en 2014 ; celui relevant de la fiche
action « extension du
système d’information géographique
» a fait l’objet de trois
conventions
permettant aux communes d’avoir accès aux données SIG détenues par la communauté urbaine
courant 2014.
S’agissant de la mutualisation des ateliers mécaniques entre la commune de Montceau
et la communauté urbaine initiée le 1
er
janvier 2012 par
la création d’un service commun,
démarche la plus aboutie de la mutualisation avec le transfert de compétence, celle-ci a pris fin
le 1
er
juillet 2016, le périmètre de cette mutualisation ayant été réduit à une « mise à disposition
de biens partagés
–
pompes à carburant
–
aires de lavage », après un bilan dressé de trois années
de fonctionnement du service commun, déterminé comme positif sur les plans financier et
technique par les parties mais faisant apparaître « des difficultés dans le fonctionnement
quotidien, liées notamment à la priorisation des réparations ».
Le volet coopération, correspondant à la fiche action « petite enfance (nord + sud)
–
ouvrir l’accès des RAM existants aux communes non pourvues de relais
», a notamment fait
l’objet d’une expér
imentation entre les villes de Blanzy, Saint-Vallier et Montceau-les-Mines,
concrétisée par la signature d’une convention de partenariat le 15 avril 2011 et la création d’u
n
relais assistantes maternelles intercommunal.
Les neuf autres fiches actions n’ont pas été suivies d’effet à ce jour
.
La chambre constate le caractère particulièrement limité de la mutualisation par rapport
à l’ambition affichée.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
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5.4
Le suivi du dispositif et son évaluation
Concernant le volet coopération et la convention initiale de partenariat du 15 avril 2011
créant un RAM intercommunal entre les villes de Blanzy, Saint-Vallier et Montceau-les-Mines,
aucun suivi ne ressort du groupement.
S’agissant du volet
territorialisation
et des conventions relatives à l’entretien de l’espace
public établies en 2014, les parties à ces conventions ont considéré que la mise à disposition
réciproque de personnel et de matériel avait été équilibrée financièrement durant toute la durée
de la convention. Aucune évaluation
annuelle des flux humains, techniques et financiers n’a été
réalisée à ce jour.
Quant au volet mutualisation, des conventions relatives à l’accès
à titre gratuit des
communes aux données SIG détenues par la communauté urbaine, et signées courant 2014 par
trois d’entre elles sont valides jusqu’en décembre 2017. Ces conventions prévoyaient un suivi
réalisé par «
un groupe d’évaluation chargé d’observer l’évolut
ion des usages liée à la mise en
place du service, et de définir les éventuels besoins d’évolution
», réuni « au minimum une fois
par an ». Or, aucune réunion
de ce groupe d’évaluation ne s’est déroulée à ce jour, seule une
enquête de satisfaction d’utilisation du site cartog
raphique ayant été transmise aux communes
membres.
Pour ce qui concerne le seul groupement de commandes mis en œuvre depuis 2011, en
l’occurrence la «
location-maintenance des photocopieurs », les effets poursuivis par cette
procédure étaient de « gagner e
n taille critique et obtenir des économies d’échelle
» et de
«
permettre aux communes de plus petite taille d’avoir accès à une prestation de qualité
», mais
aucune évaluation des effets obtenus n’a été produite.
Le dispositif de mutualisation prévu par la délibération de 2011 prévoyait différents
états des lieux d’analyse des coûts réalisés en début de démarche, documents définissant les
objectifs précis déterminés en amont de chaque chantier, détail des différents calculs et méthode
d’évaluation permettan
t la répartition des coûts concernant chaque action. Cependant, la CUCM
n’a pas été en mesure de produire des éléments sur ce sujet, la
démarche ayant été initiée puis
stoppée.
Enfin, ce dispositif prévoyait un conseil de suivi et d’évaluation des mutualisations, la
désignation d’élus référents, des réunions du comité des directeurs et secr
étaires de mairie
évoquant le sujet de la mutualisation, la rédaction de lettres internes adressées à l’ensemble des
agents et cadres sur le sujet. Or, le processus initialement prévu par la délibération du 8
septembre 2011 n’a pas été
intégralement mis en place. En effet, seules deux réunions des
directeurs généraux et secrétaires de mairie en date des 26 juin 2012 et 3 juin 2014 ont fait état
de ces questions, et la conférence des maires
ne s’est pas
réunie depuis le 16 juin 2011.
Au final, la chambre constate qu’à ce jour, aucune communication n’a été présentée à
l’assemblée concernant l’avancement du schéma de mutualisation. Interrogée sur les suites
qu’elle entendait réserver à ce dispositif de mutualisation, la CUCM a indiqué qu
e cette
question avait été abordée avec celle du pacte financier et fiscal, inexistant entre la communauté
urbaine et ses communes membres, lors d’un «
séminaire de la majorité » réuni en juin 2016.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
28/86
5.5
Les flux financiers liés aux mutualisations
La mutualisation des personnels mise en œuvre de manière embryonnaire entre 2012 et
2015 malgré l’a
doption du programme cadre 2011-2014 se reflète, après les retraitements
opérés
13
, comme suit dans les comptes :
Mutualisation des personnels
–
période 2011-2015
Source : ANAFI
Le taux de mutualisation des charges de personnel
14
rapporte les dépenses de personnel
faisant l’objet d’une mise à disposition au profit, soit du groupement, soit de communes
membres, au total des dépenses de personnel du bloc communal. Il est nul en 2011 puis
progresse légèrement pour atteindre 0,2 % en 2015. Ce taux atteste du caractère
particulièrement marginal des mutualisations mises en œuvre ; il risque en outre de se dégrader
à compter de 2016 suite à l’abandon du service commun «
ateliers mécaniques » au 1
er
juillet.
S’agissant de la mutualisation des charges de gestion en gén
éral, celles-
ci s’établissent
comme suit, après les retraitements opérés
15
:
Mutualisation des charges de gestion
–
période 2011-2015
Source : ANAFI
13
Retraitements listés au paragraphe 7.5
14
Total des charges de personnel mutualisées CUCM et communes (c/70845 + c/6217) / (total des charges de personnel CUCM et
communes (chapitre 012)
–
total des charges de personnel mutualisées CUCM et communes)
15
Retraitements listés au paragraphe 7.5
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Charges de personnel des communes membres (chapitre 012)
44 830 072
45 547 112
46 973 904
50 131 704
50 887 923
en % des charges de personnel totales
72,15%
72,42%
72,93%
73,51%
74,55%
Charges de personnel du groupement (chapitre 012)
17 308 261
17 347 679
17 433 172
18 062 891
17 374 798
en % des charges de personnel totales
27,85%
27,58%
27,07%
26,49%
25,45%
Total charges de personnel (A)
62 138 334
62 894 791
64 407 076
68 194 594
68 262 722
6217 - Personnel affecté par les communes du GFP
0
0
44 191
74 947
89 955
70845 - Mise à disposition de personnel facturée aux communes membres du GFP
0
7 331
49 190
53 846
43 217
Total charges de personnel mutualisées (B)
0
7 331
93 381
128 793
133 172
Taux de mutualisation des charges de personnel [B/(A-B]
0,00%
0,01%
0,15%
0,19%
0,20%
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Total charges de personnel mutualisées
0
7 331
93 381
128 793
133 172
Total autres charges mutualisées (comptes 62875 et 70875)
12 004
78 907
115 392
124 331
74 782
Total subventions de fonctionnement (657341)
144 883
146 782
166 799
131 339
20 072
Total des charges mutualisées (C)
156 887
233 020
375 572
384 463
228 026
Total charges de gestion communes (60 à 65)
70 813 645
72 301 937
75 458 434
79 905 783
79 814 627
Total charges de gestion groupement (60 à 65)
44 938 662
45 294 004
48 163 241
50 970 424
49 875 707
Total charges de gestion (D)
115 752 307
117 595 941
123 621 674
130 876 207
129 690 334
Taux de mutualisation des charges de gestion [C/(D-C)]
0,14%
0,20%
0,30%
0,29%
0,18%
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
29/86
Le taux de mutualisation des charges de gestion
16
rapporte les charges courantes
(personnel et autres charge
s de fonctionnement) faisant l’objet d’une mutualisation au profit,
soit du groupement, soit de communes membres, au total des charges de gestion du bloc
communal.
De 0,14 % en 2011, il progresse légèrement pour atteindre 0,3 % en 2013 et redescendre
à 0,18 % en 2015. Ce taux, au demeurant faible, risque de se dégrader encore en 2016 de la part
d’évolution des charges de personnel mutualisées.
En définitive, si la démarche engagée par la communauté urbaine et ses communes
membres en septembre 2011 entrait pleinement dans le calendrier fixé par le législateur pour sa
mise en œuvre, force est de constater que les actions peinent à se concrétiser. En témoigne
notamment la situation constatée au sein des deux villes centres de l’EPCI, Le Creusot et
Montceau-les-Mines, pour lesquelles les dispositifs de mutualisation demeurent inexistants
pour la première et en recul pour la seconde.
Plus de deux années après le terme fixé par la loi NOTRé
17
, aucun rapport relatif aux
mutualisations de services ni aucun projet de schéma de mutualisation n’ont été transmis aux
communes membres ni
soumis à l’approbation de l’assemblée
communautaire ; aucune
communication annuelle sur l’avancement du schéma n’a,
en conséquence, été présentée à
l’assemblée
.
Recommandation n°
3 (rappel du droit) : Élaborer sans délai le schéma de
mutualisation tel que prévu après chaque renouvellement général des conseils
municipaux et évoquer son avancement, chaque année, lors du débat d’orientatio
n
budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, conformément aux dispositions de
l’article L. 5211
-39-1 du code général des collectivités territoriales.
6
LES RESSOURCES HUMAINES
6.1
Les effectifs
6.1.1
Les états du personnel annexés au compte administratif
S’agiss
ant du budget principal, les annexes relatives au personnel ne correspondent pas
à la maquette et ses annotations telles que prévues par l’instruction budgétaire et comptable
M14 en ce que :
16
Total des charges mutualisées CUCM et communes (c/70845 + c/6217 + c/62875 + c/70875 + c/657341) / (total des charges de
gestion CUCM et communes (chapitres 60 à 65)
–
total des charges de mutualisées CUCM et communes)
17
Le président d’un EPCI a l’obligation, dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils
municipaux, d’établir un rapport relatif aux mutualisations de services entre leurs services et ceux de leurs
communes membres, avec un projet de schéma afférent. Les délais ont été exceptionnellement prolongés au
1
er
octobre 2015 pour la transmission aux communes et au 31 décembre 2015 pour la délibération par le conseil
communautaire, par l’article 74 de la loi NOTRé.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
30/86
-
concernant l
es emplois budgétaires créés par l’assemblée délibéra
nte,
l’établissement a
comptabilisé ceux à temps non complet pour une unité au lieu de la quotité de travail telle
que
prévue par la délibération créant l’emploi
;
-
les emplois pourvus ont été comptabilisés en équivalent temps plein sans rapport avec la
pér
iode d’activité sur l’année et les agents à temps partiel pour une unité
,
alors qu’ils
doivent l’être
en « équivalent temps plein annuel travaillé (ETPT)
18
» ;
-
les emplois budgétaires sont présentés comme
égaux aux emplois pourvus à l’état relatif
aux emplois permanents et sont recensés uniquement pour les agents titulaires.
6.1.2
Les effectifs permanents.
Les effectifs permanents de la communauté urbaine au 31 décembre de chaque exercice
sont
présentés en nombre d’agents et en équivalent temps plein.
Répartition des effectifs permanents au 31 décembre selon le statut et la catégorie
hiérarchique (en nombre d’agents et en ETP
19
)
Source : données groupement
Si le nombre total de
s effectifs permanents progresse jusqu’en 2012 où il atteint un pic
à 443 agents, il amorce une légère baisse à compter de 2013, poursuivie en 2014, et accentuée
de manière significative en 2015, soit - 18,5 équivalent temps plein (ETP).
L’effectif des titulaires présente la principale diminution avec une baisse de 16 agents
entre 2014 et 2015 (- 15,5 ETP) ; celui des non titulaires amorce sa réduction dès 2014 avec
- 3
agents, baisse reconduite à l’identique en 2015.
Les emplois de catégorie A qui représentent, en moyenne, autour de 11 % des effectifs
permanents, ont globalement diminué de 4 agents sur la période ; la baisse de 6 entre 2014 et
2015 co
ncerne des cadres qui n’ont pas vocation à être
remplacés, leurs missions étant soit
abandonnées, soit redistribuées sur d’autres postes.
Ceux de catégorie B
n’ont cessé d’augmenter sur la période où ils sont passés de 7 % à
10 % (+ 12 agents), la hausse entre 2014 et 2015 étant la plus faible avec celle du début de
période et limitée à un agent.
Dans le même temps, ceux de catégorie C diminuent de 81 à 79 % (- 23 agents) dont
une baisse de 14 agents entre 2014 et 2015. Une dizaine
d’agents ont quitté le groupement en
18
L’exemple donné dans l’annotation précise notamment que, dans les e
mplois pourvus, pour un temps partiel à 80 % (ou non
complet à 28/35
ème
) recruté le 1
er
juillet et donc ayant travaillé 6 mois dans l’année, ce dernier doit être comptabilisé à hauteur de 0,4 ETPT
(0,8 x 6 / 12 = 0,4)
19
ETP : équivalent temps plein
Effectif
Evol.
Evol.
Evol.
Evol.
Catégorie
A
B
C
Total
A
B
C
Total
2 0 11-
2 0 12
A
B
C
Total
2 0 12 -
2 0 13
A
B
C
Total
2 0 13 -
2 0 14
A
B
C
Total
2 0 14 -
2 0 15
Titulaires et stagiaires
Nb d'agents
33
30
340
403
36
28
343
407
4
37
34
333
404
-3
36
37
332
405
1
32
38
319
389
-16
ETP
33
30
339,15
402,2
36
28
342,02
406,0
3,87
37
34
331,52
402,5
-3,5
36
37
330,52
403,5
1
32
38
318,02
388,0
-15,5
Non titulaires
Nb d'agents
17
2
13
32
17
5
14
36
4
17
5
15
37
1
16
6
12
34
-3
14
6
11
31
-3
ETP
17
2
13
32,0
17
5
14
36,0
4
17
5
15
37,0
1
16
5,5
11,54
33,0
-3,96
14
5,5
10,54
30,0
-3
Total nb agents
50
32
353
435
53
33
357
443
8
54
39
348
441
-2
52
43
344
439
-2
46
44
330
420
-19
Total ETP
50,0 32,0
352,2 434,2
53,0 33,0
356,0 442,0
7,87
54,0 39,0
346,5 439,5
-2,5
52,0 42,5
342,1 436,6 -2,96
46,0 43,5
328,6 418,1 -18,5
2011
2012
2013
2014
2015
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
31/86
2014 et 2015 dans le cadre d’une reconnaissance d’invalidité
et
n’ont pas vocation à être
remplacés.
Cette répartition est relativement proche de celle constatée au niveau national en ce qui
concerne l
’encadrement
: la catégorie A est moins élevée à la communauté urbaine
(- 2 points), la catégorie B sous représentée mais en augmentation (de - 10 à - 7 points) tandis
que la catégorie C est surreprésentée (+ 10 points en moyenne)
20
.
Les autres emplois ont augmenté de douze agents sur la période ; en ce qui concerne
plus particulièrement les emplois aidés, après un pic à 15 agents en 2013, leur nombre a diminué
pour atteindre 12 en nombre comme en ETP en 2015. Les emplois d’avenir sont principalement
proposés aux intérimaires ayant exercé des missions au service des ordures ménagères, déjà
formés « gestes et postures »
; s’en suit une nomination en qualité de stagiaire à l’issue des trois
années du contrat, sauf cas exceptionnel.
6.2
Le temps de travail
6.2.1
L’organisation du temps de travail
Selon la réglementation,
la durée du travail effectif s’entend comme le temps pendant
lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et doivent se conformer à ses directives
sans pouvoir vaquer à des occupations personnelles. Le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001
fixe à 35 heures par semaine la durée du travail effectif, soit une durée annuelle de 1 607 heures.
Les congés annuels, appréciés en nombre de jours effectivement ouvrés, sont fixés à 25 selon
les textes en vigueur.
La définition, la durée et
l’aménagement du temps de travail des agents territoriaux sont
fixés par l’organe délibérant de l’EPCI.
6.2.1.1
La délibération de la CUCM sur le temps de travail
La délibération relative à l’aménagement et la réduction du temps de travail a été
adoptée lors du conseil communautaire du 21 décembre 2001, prise après avis favorable du
comité technique paritaire (CTP). Cette délibération rappelle le contrat de solidarité signé le
26 juillet 1982
prévoyant diverses dispositions de réduction et d’aménagement du te
mps de
travail, à savoir :
-
travail hebdomadaire fixé à 35 heures au 1
er
septembre 1984 ;
-
congés annuels fixés à 30 jours ouvrés auxquels s’ajoutent «
les jours de congés
exceptionnels accordés précédemment ».
La délibération du 21 décembre 2001 a, pour sa part, arrêté :
-
32 jours de congés annuels auxquels s’ajoutent 1 ou 2 jours attribués en fonction du nombre
de congés de l’année en cours pris entre le 1
er
janvier et le 30 avril et le 1
er
novembre et le
31 décembre ;
20
Direction générale des collectivités locales. Rapport annuel fonction publique.
Chiffres clés 2016
, p. 81 : proportion 2014 pour
la fonction publique territoriale
–
organismes intercommunaux = 13 % en catégorie A, 17 % en catégorie B et 70 % en catégorie C.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
32/86
-
outre les jours fériés légaux, les agents de la communauté urbaine bénéficient de 4 jours
de congés supplémentaires spécifiques (1 jour le mardi de Pâques ou mardi de Pentecôte ;
1 jour le lendemain de Noël ou du jour de l’an
; 2 ponts sont accordés chaque année).
Ces dispositions ont été maintenues au titre des droits acquis préexistants.
Un protocole d’accord signé le
7 juillet 2010, non entériné par délibération, prévoit
«
une dotation a minima […] de
:
-
34 jours de congés annuels ;
-
9 jours fériés ;
-
2 ponts ;
-
1 journée corr
espondant à la veille ou au lendemain de Noël ou du jour de l’an
;
-
1 journée correspondant au mardi suivant le lundi de Pâques ou de Pentecôte ».
Les notes de service des 25 avril 2014 et 20 janvier 2015 appliquent les dispositions du
protocole pour les exercices 2014 et 2015. La note de service du 4 janvier 2016 porte les droits
des agents en matière de congés et d’autorisations d’absences à :
-
35 jours de congés ;
-
2 ponts ;
-
2 « journées du président » : « 1 jour à prendre au choix avant ou après les week-ends de
Pâques ou de Pentecôte » et « 1 jour à prendre au choix la veille ou le lendemain de Noël
ou la veille ou le lendemain du jour de l’an
» ;
-
les congés exceptionnels pour événement familial (sans suspension de traitement) ».
Ainsi, alors que le régime de con
gés adopté par l’assemblée en décembre 2001, seule
base juridique applicable, prévoyait 36 jours de congés hors jours de fractionnement
21
,
l’application arrêtée pour les années 2014 à 2016 par notes internes porte le total des congés à
39 jours.
Aucune dél
ibération n’étant en outre venue réviser les modalités de temps de travail
définies par l’assemblée le 21 décembre 2001, la journée de solidarité n’a jamais été mise en
œuvre au sein du groupement.
21
1 ou 2 jours de fractionnement attribués en fonction du nombre de congés de l’année en cours pris entre le 1
er
janvier et le 30 avril
et le 1
er
novembre et le 31 décembre. Ces jours de fractionnement sont exclus du régime des congés et, par conséquent, du calcul relatif au
temps de travail annuel.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
33/86
6.2.1.2
Le calcul du temps de travail effectif à la CUCM
Congés et durée hebdomadaire du temps de travail appliqués par le groupement en
2015
Source : CRC
En application du régime de congés relevant de la note de service du 30 janvier 2015,
laquelle ne repose sur aucune base légale, le nombre d’heures
de travail non accomplies par
agent atteint 107
heures. Compte tenu de l’effectif permanent en ETP au 31 décembre 2015
renseigné par l’établissement, soit 418,1
agents, le volume d’heures de travail non réalisées au
titre des seuls congés annuels équivaut à 44 732 heures, soit un sureffectif théorique de
27,8 ETP, «
le volume important d’heures effectuées, notamment par les cadres A
» indiqué par
l’ordonnateur dans sa réponse aux observations provisoires n’ayant pu être déterminé. Ce
nombre d’ETP théorique,
rapporté
au coût moyen annuel d’un agent évalué à 41 340 €
22
représente un surcoût budgétaire annuel théorique d’environ 1,15 M€ pour l’établissement.
De plus, les heures supplémentaires rémunérées ont représenté 10 850 heures en 2015
représentant 7,2 ETP
au regard du temps de travail appliqué dans l’établissement, 6,7 ETP par
rapport à la durée légale.
La chambre demande au groupement de mettre un terme, sans délai, au régime de
congés irrégulier issu des notes de service et l’invite à adopter une délibéra
tion conforme à la
durée légale du temps de travail.
Recommandation n°
4 (rappel du droit) : Adopter une délibération sur le temps de
travail conforme à la réglementation, incluant a minima la journée de solidarité, et
mettre un terme au régime de congés irrégulier résultant de notes de service.
6.2.2
L’absence au travail
Les journées d’absence se répartissent comme suit au sein du groupement
:
22
Coût moyen annuel = (données rémunération brute des fonctionnaires et non titulaires sur emploi permanent issues du bilan
social 2015 + 40 % charges patronales) / effectif permanent en ETP rémunéré au 31 décembre 2015 soit (12 345 896 + 40 % charges patronales)
/ 418,1 ETP = 41 340 €
1 607
Nombre d'heures obligatoires par an
1 607
Nombre d'heures obligatoires par an
365
Jours calendaires
365
Jours calendaires
104
Samedis et dimanches
104
Samedis et dimanches
8
Jours fériés légaux ne tombant ni un samedi
ni un dimanche (moyenne)
9
Jours fériés accordés par le groupement en
2015
25
Jours de congés légaux
34
Nombre de jours de congés annuels appliqué
par le groupement en 2015
0
Autres
4
Autres (journées d'absence accordées par
l'ordonnateur …)
228
Jours travaillés
214
Nombre de jours travaillés au sein du
groupement
45,6
soit nombre de semaines travaillées
42,8
soit nombre de semaines travaillées
35
Nombre d'heures par semaine
35
Nombre d'heures par semaine
1 596
Nombre d'heures travaillées sur l'année
1 498
Nombre d'heures travaillées sur l'année
1 600
arrondi à
1 500
arrondi à
7
+ journée de solidarité
0
+ journée de solidarité
0
Nombre d'heures < 1 607
107
Nombre d'heures < 1 607
0
Soit nombre de jours de travail non accomplis
15,29
Soit nombre de jours de travail non accomplis
Détermination du respect du contingent légal de 1 607 heures
contingent atteint
contingent non atteint
Régime légal
Régime appliqué par le groupement en 2015
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
34/86
Répartition des journées d’absence (en jours ouvrés)
Source : données groupement en jours ouvrés
23
Toutes catégories de personnel
confondues, le taux d’absentéisme
24
calculé révèle un
taux pour raisons médicales en forte augmentation (+ 2,1 points) sur la période 2011-2015,
passant de 8,3 % à 10,4 %, mais présentant un pic entre 2014 et 2015 (+ 1,2 point)
principalement dû à la hausse des absences pour maladie ordinaire (+ 16 %), lesquelles
présentent à elles seules une augmentation de 38 % sur la période 2011-2015.
Le taux d’absentéisme pour raisons médicales
, de 10,4 % constaté en 2015, est identique
à celui relevé par « villes de France » pour plus de 600 communes dont la population est
comprise entre 15 000 et 100 000 habitants
25
. Il se distingue principalement pour ce qui
concerne la maladie ordinaire : 68 % à la communauté urbaine contre 51 % pour le panel, et
pour les accidents du travail : respectivement 3 % contre 16 %.
Le coût de l’absentéisme pour raisons médicales a été évalué comme le montre le tableau
suivant.
Évolution de l’absentéisme 2011
-2015
–
titulaires et non titulaires sur emplois
permanents (retraité en jours ouvrés)
Source : CRC
23
Jours calendaires en jours ouvrés = jours calendaires x 5 / 7
24
Taux d’absentéisme = (nombre de jours d’absences ouvrés x 100) / (effectif en ETP x nombre de jours ouvrés sur la p
ériode)
25
Source :
Gestion des RH dans les villes de France, dépasser les rigidités
, Villes de France, novembre 2016
2011
2012
2013
2014
2015
maladie
8 178
9 011
9 027
9 452
10 660
dont maladie ordinaire
5 693
6 436
6 780
6 734
7 844
dont longue maladie, longue durée et grave maladie
2 485
2 575
2 247
2 718
2 816
accidents du travail
987
1 096
887
668
348
nb jours d'absence pour raisons médicales
9 165
10 107
9 914
10 120
11 008
maternité
0
0
393
537
449
Total jours d'absence
9 165
10 107
10 307
10 657
11 457
total effectif équivalent temps plein
434,2
442,0
439,5
436,6
418,1
nombre de jours ouvrés
253
254
253
253
253
Taux d'absentéisme pour raisons médicales
8,3%
9,0%
8,9%
9,2%
10,4%
Evolution
en jours
2011
2012
2013
2014
2015
2011-2015
maladie ordinaire, longue maladie, longue durée, grave
maladie
8 178
9 011
9 027
9 452
10 660
30,3%
accidents de travail et maladie imputable au service
987
1 096
887
668
348
-64,7%
Nb de jours d'absence pour raisons médicales
9 165
10 107
9 914
10 120
11 008
20,1%
nombre d'agents (ETP)
434,2
442,0
439,5
436,6
418,1
-3,7%
soit, en jours par ETP
21,1
22,9
22,6
23,2
26,3
24,7%
soit, en ETP 214 jours*
42,8
47,2
46,3
47,3
51,4
20,1%
soit, en ETP 228 jours**
40,2
44,3
43,5
44,4
48,3
20,1%
coût moyen annuel*** issu du bilan social
39 595
41 340
coût ETP perdus (214 jours)
1 310 595 €
2 124 876 €
coût ETP perdus (228 jours)
1 231 405 €
1 996 722 €
* coût moyen annuel = (données rémunération brute des fonctionnaires et non titulaires sur emploi permanent issues du bilan social + 40 % charges patronales) / effectif
permanent en ETP rémunérés au 31/12/N soit :
- pour 2013 : (12 430 548 + 40 % charges patronales) / 439,5
ETP = 39 595 €
- pour 2015 : (12 345 896 + 40 % charges patronales) / 418,1 ETP = 41 340 €
Répartition des journées d'absence pour raisons médicales (en jours ouvrés)
* 214 jours = jours effectivement travaillés à la communauté urbaine
** 228 jours = base légale annuelle jours travaillés
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
35/86
En 2015, l’absentéisme pour raisons de santé atteint l’équivalent de 51,4
agents ETP sur
la base d’un agent travaillant 214 jours par an, comme c’est le cas à la CUCM
; sur une base de
228 jours de travail par an, base réglementaire, cet absentéisme représenterait 48,3 ETP.
Compte tenu du coût moyen d’un poste tel qu’il ressort du bilan social 2015, le coût des
51,4 ETP
26
perdus au titre de l’absentéisme pour raisons de santé cette même année représente
2,1 M€.
La hausse de cet absentéisme a pour conséquence le développement du recours à
l’intérim, notamment pour le service des ordures ménagères, sur la base d’une enveloppe
annuelle d’environ
220 000
€
depuis 2014. Cette enveloppe a été doublée par rapport aux
exercices précédents
: en effet, jusqu’en 2013, les effectifs du service territorialisa
tion
permettaient de répondre, pour partie, aux besoins de remplacement du service des ordures
ménagères. Cependant, en raison de l’élargissement du périmètre communautaire en 2014 à
effectif constant pour ce service, les remplacements n’étaient plus envis
ageables en cas
d’absence pour maladie ou formation.
Enfin, en cas
d’absence supérieure à un mois, la CUCM a recours à des remplaçants
recrutés au titre de contrats à durée déterminée. L’enveloppe 2016 pour ce motif est arrêtée à
24 mois de contrats de remplacement pour le service ordures ménagères et 12 mois pour les
autres services communautaires.
Afin de faire face à cet absentéisme élevé, la CUCM, via le comité d’hygiène, de sécurité
et des conditions de travail, a adopté le principe des contrôles médicaux aléatoires. Si la CUCM
dispose d’un médecin du travail par voie conventionnelle, le manque de médecin agréé sur le
territoire rend la fréquence de ces contrôles insuffisante.
La chambre invite la CUCM à établir un diagnostic de cette situation afi
n d’envisager
les remèdes possibles.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur s’est engagé à établir, à
court terme, un plan d’actions visant
à améliorer cette situation
au travers de la prévention, d’un
suivi fin et d’une analyse des causes.
26
Sur la base d’un agent travaillant 214 jours par comme c’est le cas à la communauté urbaine
.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
36/86
6.3
L’évolution de la masse salariale
6.3.1
L’analyse de l’évolution des dépenses de rémunération du budget principal au
cours de la période 2011-2015
L’évolution des dépenses de personnel du
budget principal sur la période 2011-2015
(en €)
Sources : comptes administratifs et de gestion
Les charges de personnel du budget principal, hors frais assimilés, ont progressé de
2,9 % entre 2011 et 2015
; en intégrant lesdits frais assimilés, l’augmentation est plus
2011
2012
2013
2014
2015
%
€
6411 - Personnel titulaire RETRAITÉ
(2)
11 021 248
11 267 592
11 405 466
11 691 576
11 575 368
5,0%
554 121
64111 - Rémunération principale RETRAITÉ
(2)
8 447 020
8 579 978
8 681 217
8 938 187
8 855 141
4,8%
408 121
64112 - NBI, SFT, ind.résidence
210 370
211 434
203 137
198 931
193 852
-7,9%
-16 518
64118 - Autres indemnités
2 363 857
2 476 180
2 521 112
2 554 459
2 526 375
6,9%
162 518
6413 - Personnel non titulaire RETRAITÉ
(2)
1 363 730
1 320 965
1 080 995
1 075 883
989 979
-27,4%
-373 752
64131 - Rémunérations RETRAITÉ
(2)
1 293 864
1 248 901
1 028 925
1 027 717
909 513
-29,7%
-384 351
64136 - Indemnités préavis et licenciement
12 900
27
64138 - Autres indemnités
69 866
59 163
52 044
48 166
80 465
15,2%
10 599
6416 - Emplois d'insertion
54 699
85 449
139 559
253 075
212 892
289,2%
158 192
64162 - Emplois d'avenir
85 043
253 075
197 498
64168 - Autres emplois d'insertion
54 699
85 449
54 516
0
15 393
-71,9%
-39 306
Emplois d'insertion nets des participations Etat RETRAITÉ
(1)
26 395
12 078
29 349
70 013
54 726
107,3%
28 330
6417 - Rémunération des apprentis
14 502
25 810
20 818
3 811
3 811
6419 - Remboursements sur rémunération RETRAITÉ
(1)
-114 654
-208 071
-109 829
-113 681
-105 929
-7,6%
8 725
645 - Charges sécurité sociale et prévoyance
4 522 871
4 551 338
4 574 905
4 824 500
4 787 658
5,9%
264 787
6451 - Cotisations URSSAF
1 843 409
1 840 947
1 803 223
1 840 524
1 812 029
-1,7%
-31 380
6453 - Cotisations caisses retraite
2 495 076
2 521 380
2 689 564
2 866 881
2 857 160
14,5%
362 084
6454 - Cotisations ASSEDIC
80 199
78 713
70 230
79 087
73 173
-8,8%
-7 027
6455 - Cotisations assurance personnel
104 186
109 730
34 795
37 098
45 093
-56,7%
-59 093
6457 - Cotisations liées à l'apprentissage
568
1 086
911
202
6459 - Remboursements charges sécu et prévoyance
-23 993
647 - Autres charges sociales
201 465
218 910
211 141
223 176
208 394
3,4%
6 929
6472 - Prestations familiales
14 581
20 143
22 471
23 803
15 756
8,1%
1 175
6475 - Médecine du travail
29 610
30 012
16 269
25 250
28 940
-2,3%
-670
6478 - Autres charges sociales diverses
157 274
168 754
172 400
178 069
163 698
4,1%
6 424
6479 - Remboursements autres charges sociales
-3 946
648 - Autres charges de personnel
81 317
50 340
82 708
48 416
90 208
10,9%
8 891
6488 - Autres charges personnel
81 317
50 340
82 708
48 416
90 208
10,9%
8 891
64 - Charges de personnel nettes des participations de
l'État pour emplois aidés RETRAITÉ
(1)
17 102 372
17 227 654
17 300 545
17 840 702
17 604 215
2,9%
501 842
6217 - Rbt MAD cnes membres (DST) RETRAITÉ
(2)
44 191
74 947
89 955
6218 - Autre personnel extérieur au service RETRAITÉ
(3)
139 923
34 621
83 481
235 507
211 001
50,8%
71 078
6331 - Versement transport
58 828
59 057
58 753
60 773
60 027
2,0%
1 200
6332 - Cotisations versées au FNAL
49 020
49 210
48 960
50 652
45 942
-6,3%
-3 078
6336 - Cotisations CNFPT, CDG
98 041
88 589
114 336
118 331
117 105
19,4%
19 064
Rembt de personnel mis à disposition (MAD) des budgets
annexes + atelier mécanique + office du tourisme RETRAITÉ (4)
450 804
485 109
508 773
545 846
550 228
22,1%
99 423
Charges de personnel et frais assimilés NETS des rbts
pour MAD et emplois aidés RETRAITÉS
16 997 380
16 974 021
17 141 493
17 835 066
17 578 017
3,4%
580 638
Chapitre 012 "charges de personnel et frais assimilés"
compte administratif
17 451 220
17 732 108
17 820 362
18 446 093
18 181 340
4,2%
730 120
Charges de personnel (grille ANAFI) RETRAITÉES
17 476 488
17 532 501
17 760 476
18 563 974
18 286 411
4,6%
809 923
Rémunérations du personnel
Evolution
2011-2015
(1) Les participations de
l’État
sur les rémunérations brutes des emplois aidés ont été imputées, par la CUCM, à
l’article
6419 «remboursements sur rémunérations du
personnel » alors qu'elles relèvent des déclinaisons du compte 7471 « participations État ». Il est apparu intéressant de faire apparaître le coût net des participations
de l’État pour les emplois aidés en créant une ligne spécifique dans le tableau.
(2) Les remboursements des directeurs des services techniques des communes membres mis à disposition de la CUCMpour partie de leur temps de travail ont été
imputés, par la CUCM, aux articles 64111 "rémunération du personnel titulaire" et 64131 "rémunération du personnel non titulaire" alors qu'ils relèvent du compte 6217
"personnel affecté par la commune membre du GFP".
(3) Le recours par la CUCM à la société Bourgogne Intérim'R pour le remplacement des agents du service des ordures ménagères a fait l'objet d'imputation à divers
articles du chapitre 011 "charges à caractère général" alors que ces dépenses relèvent du chapitre 012, article 6218 "autre personnel extérieur au service".
(4) Les remboursements de personnel mis à disposition des budgets annexes "Eau", "assainissement", "SPANC" et "transports" mis en oeuvre partiellement pour
certains, non mis en oeuvre pour d'autres sur la période, auraient dû être comptabilisés au compte 70841 "mise à disposition de personnel facturée aux budgets
annexes". Il en est de même pour ce qui concerne les remboursements de mise à disposition des ateliers mécaniques de Montceau-les-Mines et de l'office du
tourisme communautaire. Il est apparu nécessaire de les faire apparaître en créant une ligne spécifique dans le tableau afin d'assurer le respect des principes
d'équilibre des SPIC et de permanence des méthodes.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
37/86
prononcée, soit
3,4 % (+ 0,58 M€).
Les évolutions les plus importantes se situent entre 2013-
2014 avec + 4 % et entre 2014-
2015 où leur sens s’inverse à
- 1,4 %.
Le chapitre 012 « charges de personnel et frais assimilés »
27
du budget principal
présente, dans le même temps, une hausse de + 4,2 % (+ 0,7 M
€).
Les principales hausses concernent :
-
le personnel titulaire : 554 121
€ (+ 5
%), alors que les rémunérations du personnel non
titulaire baissent : - 373 752
€ (
- 27,4 %) ;
-
les charges de sécurité sociale et de prévoyance : 264 787
€
(+ 5,9 %) ;
-
le recours à l’intérim
: 71 078
€
(+ 50,8 %).
En ce qui concerne la rémunération des agents titulaires, les augmentations les plus
importantes sont constatées entre 2011
et 2012 où la part « autres indemnités » constitue 46 %
de l’augmentation
; puis entre 2013 et 2014 où elle relève essentiellement de la part traitement
indiciaire (+ 90 %)
28
. En 2015, la baisse des effectifs observée à hauteur de 15,5 ETP, dont
6
agents de catégorie A, est à l’origine de
l’économie de 1
%.
S’agissant de la rémunération des agents non titulaires, elle est relativement fluctuante
sur la période ; entre 2012 et 2013
, la diminution de près de 0,25 M€ provien
t de la réduction
du recours aux remplaçants et saisonniers pour les services collecte et déchetteries ainsi que du
départ ou congé sans solde de cinq non titulaires de catégorie A ; entre 2014 et 2015, la baisse
de près de 0,1
M€
provient de la part « traitement », mais elle est amoindrie par une hausse
résultant de la délibération du 26 juin 2014 étendant le bénéfice du régime indemnitaire des
agents titulaires et stagiaires aux agents non titulaires et emplois de cabinet.
Concernant le recours à l’intérim, l’augmentation de près de 50
000 € en 2013, suivie
de celle de plus de 150
000 € en 2014
, peut être directement corrélée à la baisse du recours aux
remplaçants et saisonniers au service de la collecte des déchets. Cette dépense représente une
moyenne annuelle de
0,22 M€ depuis l’exercice 2014.
Enfin, les charges de sécurité sociale et prévoyance ont augmenté fortement entre 2013
et 2014, la part principale relevant des cotisations aux caisses de retraite.
6.3.2
L’évolution des dépenses de rémunération de certains services
communautaires
Si l’évolution globale des dépenses de rémunération s’élève à 3,4 % sur la période 2011
-
2015, elle varie différemment selon les services.
6.3.2.1
La direction « gestion des déchets »
La compétence enlèvement des ordures ménagères est gérée en régie directe. Les
effectifs de la direction « gestion des déchets » représente
nt plus d’un tiers des effectifs
permanents du groupement ; leur évolution est représentée dans le tableau suivant :
27
Le chapitre 012 ne prend pas en compte les atténuations de charges (c/6419
–
6459
–
6479), les participations de l’État aux
emplois d’insertion, ni les remboursements de mises à disposition de personnel au profit des budgets annexes, communes membre
s ou autre
organisme extérieur.
28
Une série de décrets parus le 31 janvier 2014 a notamment réformé les grilles indiciaires de la catégorie C et réévalué les premiers
échelons de certains grades de catégorie B. La mise en œuvre de cette réforme s’est opérée au 1
er
février 2014.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
38/86
Les effectifs et masse salariale de la direction gestion des déchets
–
période 2011-2015
Source : tableau RH
Ces effectifs ont diminué de 15 % sur la période (- 26 agents). Dans le même temps, la
masse salariale correspondante s’est réduite de 7 % (
- 286
500 €). En intégrant les dépenses de
personnel extérieur, personnel intérimaire auquel a recours le service, les charges de personnel
de cette direction se réduisent de 5 % (- 215
400 €).
La CUCM a donc, malgré l’extension de son périmètre à huit communes nouvelles en
2014, maîtrisé le coût de ce service.
6.3.2.2
La direction des services fonctionnels
Les agents des services fonctionnels
représentent près d’un cinquième des effectifs de
la CUCM et comprennent, outre la direction, les ressources humaines, les affaires juridiques et
commande publique, l’administration générale et les systèmes d’informations et informations
géographiques ; l
’évolution des effectifs de cette direction est retracée dans le tableau suivant
:
Les effectifs et masse salariale de la direction des services fonctionnels
–
période 2011-
2015
*
Direction retraitée des services « Finances subvention » et « mission contrôle de gestion » rattachés à cette direction sur une
partie seulement de la période, pour disposer d’un périmètre constant
Source : tableau RH
Ces effectifs, à périmètre constant des services, sont relativement stables sur la période
alors que dans le même temps, la masse salariale a progressé de 22 % (+ 476
000 €). Cette
augmentation provient en premier lieu du service affaires juridiques et commande publique
(+ 7 agents et + 230
000 €), suivi du service de l’administration générale (+
176
000 € malgré
une diminution de 3 agents affectés au service assemblées). Ce service assemblées a été rattaché
à celui des affaires juridiques et commande publique courant 2012.
Cette augmentation de 476
000 € représente 65
% de celle de la globalité du
chapitre 012 sur la même période 2011-2015 (+ 730
120 €).
6.3.2.3
L’Écomusée
L’Écomusée est le seul budget annexe doté d’effectifs en propre.
Sur la période 2012-2015, ce service comptait, au 31 décembre de chaque exercice :
effectif
Coût
effectif
Coût
effectif
Coût
effectif
Coût
effectif
Coût
Direction gestion des
déchets
169
3 887 556,73
165
3 887 969,14
161
3 621 216,68
158
3 551 895,17
143
3 601 047,86
Intérim
139 922,73
10 404,38
107 697,43
235 507,21
211 000,95
4 027 479,46
3 898 373,52
3 728 914,11
3 787 402,38
3 812 048,81
2011
2012
2013
2014
2015
ETP
Coût
ETP
Coût
ETP
Coût
ETP
Coût
ETP
Coût
Direction services
fonctionnels*
1
78 112,24
1
79 720,69
1
82 603,65
1
88 089,03
1
98 514,24
Ressources humaines
21
607 742,59
20
655 417,16
18
566 650,26
16
695 686,08
17
661 680,08
Affaires juridiques
commande publique
15
452 854,44
20
574 689,17
19
571 959,65
16
590 464,26
22
682 467,67
Administration générale
25
530 973,57
21
615 971,19
23
704 443,32
25
708 202,20
22
707 336,57
Systèmes d'info et info
géographiques
14
522 731,99
13
529 224,34
13
518 519,98
13
536 413,63
13
518 601,32
76
2 192 414,83
75
2 455 022,55
74
2 444 176,86
71
2 618 855,20
75
2 668 599,88
2011
2012
2013
2014
2015
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
39/86
-
2 agents titulaires, l’un relevant du cadre d’emplois de
s conservateurs du patrimoine,
l’autre de celui des adjoints techniques
;
-
6 contractuels en CDI issus de la reprise en 2012 par la CUCM des activités de l’association
Écomusée Creusot-Montceau.
S’ajoutaient, hors recours à des agents remplaçants (2013
-2015) et saisonniers (2014-
2015), 2 contrats aidés fin 2012 et 2013, 1 seul contrat d’avenir en 2014 et 2015.
Les charges totales de personnel
du budget annexe de l’Écomusée
passent de 0,4 M€ en
201
2 à 0,47 M€ en 2015.
Les principales hausses concernent le personnel non titulaire, les
charges de sécurité sociale et de prévoyance ainsi que le personnel titulaire, provenant
notamment du recrutement du conservateur du patrimoine par voie de mutation au
1
er
avril 2012.
Pour ce qui concerne l’exercice 2016, le recrutement d’un agent remplaçant en qualité
d’adjoint du patrimoine stagiaire et l’instauration, à compter du 1
er
mai, d’un régime
indemnitaire pour la totalité des agents de la filière culturelle, et notamment les agents
contractuels jusque-
là non bénéficiaires, outre le relèvement du point d’indice, sont des facteurs
d’accroissement des charges de personnel pour ce
budget annexe.
6.3.2.4
Les agents mis à disposition des services dotés d’un budget annexe
Sur la période 2011-
2015, l’effectif des agents mis à disposition des services dotés d’un
budget annexe est représenté dans le tableau suivant :
Les effectifs et la masse salariale mis à disposition des budgets annexes
–
période
2011-2015
Source : tableau RH
L’effectif des équivalents temps plein (ETP) mis à disposition des services dotés d’un
budget annexe était de 10,5 ETP en 2011 et reste stable depuis 2012 (9,5 ETP). Parallèlement,
la masse salariale concernée par ces mises à disposition évolue de 5 % (+ 21
373 €) sur la
période.
Les budgets annexes de l’eau et de l’assainissement sont les principaux bénéficiaires de
ces mises à disposition : 4,5 ETP chacun en 2011, 4 ETP depuis 2012.
La masse salariale associée à chacune de ces mises à disposition évolue de + 16 % pour
le service de l’eau,
- 2
% pour le service de l’assainissement,
- 4 % pour le service public
d’assainissement non collectif (SPANC), et de
- 9 % pour le service des transports urbains.
6.3.2.5
Le cabinet et la communication
Compte tenu des effectifs de la CUCM, les collaborateurs de cabinet ne peuvent excéder
le nombre de trois, quelle que soit leur durée de service. À la CUCM, trois collaborateurs sont
affectés au cabinet du président,
hormis jusqu’en novembre 2012 où l’un d’entre eux était
rattaché au service communication.
ETP
Coût
ETP
Coût
ETP
Coût
ETP
Coût
ETP
Coût
BA Eau
4,5
180 852,25
4
204 822,73
4
200 834,50
4
206 251,62
4
210 164,59
BA assainissement
4,5
203 126,49
4
189 175,43
4
176 014,86
4
193 053,65
4
199 309,46
BA SPANC
1
39 731,56
1
38 849,84
1
23 840,00
1
34 683,99
1
38 097,03
BA transports urbains
0,5
27 094,13
0,5
26 907,34
0,5
27 617,05
0,5
23 758,79
0,5
24 606,78
10,5
450 804,43
9,5
459 755,34
9,5
428 306,41
9,5
457 748,05
9,5
472 177,86
2011
2012
2013
2014
2015
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
40/86
Les collaborateurs de cabinet sont chargés d’accompagner les élus locaux dans
l’ensemble de leurs activités. Leur proximité
avec les élus et leur implication politique imposent
un contrat ou un arrêté spécifique de l’autorité territoriale qui détermine les fonctions exercées,
le montant de la rémunération ainsi que les éléments qui servent à la déterminer. De plus, le
conseil communautaire doit se prononcer sur un montant de crédits suffisants pour couvrir
l’effectif de collaborateurs de cabinet que le président souhaite recruter, ce dernier devant, pour
ce faire, préciser le nombre d’agents concernés. Or,
aucune délibération du conseil
communautai
re n’a été
adoptée à cet effet.
Par ailleurs, le président de la CUCM a recruté un «
assistant des élus disposant d’une
délégation » le 1
er
septembre 2014 pour une durée d’un an, renouvelée une fois, au titre de
l’article 3
-2
29
de la loi du 26 janvier 1984. Or, cet agent, parallèlement collaborateur de cabinet
d’une commune membre de la CUCM depuis le 1
er
mai 2014, ne pouvait être recruté par la
CUCM. Le tableau de suivi de renouvellement des contrats présenté en comité RH du
17 mars 2016 a
permis d’établir que c’est en toute connaissance de cause que ce recrutement
irrégulier avait été effectué. Au terme de son contrat, cet agent ne devait plus faire partie des
effectifs communautaires.
Enfin, en ce qui concerne le service « communication », ses effectifs et son coût annuel
brut n’ont cessé de croître sur la période 2011
-2015. Ce service comptait, au 31 décembre de
chaque exercice :
-
5 agents en 2011 dont 1 collaborateur de cabinet, 2 attachés non titulaires, 1 rédacteur chef
et 1 agent de maîtrise principal ;
-
7 agents en 2012 dont 1 directeur non titulaire, 3 attachés dont 2 non titulaires, 1 rédacteur
principal de 1
ère
classe, 1 agent de maîtrise principal et 1 apprenti ;
-
6 agents en 2013 et 2014 dont 1 directeur non titulaire, 3 attachés non titulaires, 1 rédacteur
principal de 1
ère
classe et 1 technicien ;
-
8 agents en 2015 dont 1 directeur non titulaire, 5 attachés non titulaires, 1 rédacteur
principal de 1
ère
classe et 1 technicien.
Son coût brut annuel a progressé de 40 %, passant de 205
000 € en 2011 à 288
000 € en
2015, tandis que, dans le même tem
ps, l’évolution globale du coût brut annuel de la
rémunération des titulaires et non titulaires représentait 180
400 €.
6.4
Les perspectives et les enjeux
Lors de son contrôle, la chambre a pu constater que la CUCM avait engagé des efforts
de gestion sur ses dépenses de personnel à compter de 2015, parvenant effectivement à contenir
l’évolution de la masse salariale depuis lors.
Les premières mesures ont consisté à renforcer le pilotage des ressources humaines au
niveau de comités. Ainsi, un comité « ressources humaines », composé du président de la
communauté urbaine, du président du CHSCT et de deux vice-présidents se réunit 3 à 4 fois
par an. Le point sur les perspectives de départs et les recrutements, ainsi que sur les contrats,
est systématiquement réalisé.
À titre d’exemple, c’est au sein de cette instance qu’
en 2015 a été
validé le principe du non remplacement de 6 agents de catégorie A
à l’occasion de leur départ.
29
Article 3-2 de la loi du 26 janvier 1984
: faire face à la vacance temporaire d’un emploi pour une durée d’un an, renouvelable
une seule fois.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
41/86
Des réunions hebdomadaires des directeurs généraux
mettent en œuvre les orientations défin
ies
en comité ressources humaines. Un comité « suivi budgétaire » a également lieu chaque mois.
Les organigrammes sont formalisés, comme les fiches de poste. Des tableaux de bord
ont été mis en place et sont présentés lors des différents comités et réunions.
Dans un contexte de ressources contraintes, les dépenses de personnel constituent un
enjeu majeur. Au sein du groupement, des pistes d’économies restent encore à exploiter, à
qualité de service public équivalente. Les marges d’inflexion restent, pour l
a CUCM,
significatives s’agissant du temps de travail et de la prévention de certaines absences pour raison
de santé. En outre, la mutualisation des moyens humains, insuffisante au sein de ce bloc
communal, n’a pas donné tous les résultats que l’on pouvait
attendre.
7
LA FIABILITE DES COMPTES
La fiabilité des comptes est entendue au sens de la régularité et de la sincérité comptable.
L’article 47
-2 de la constitution dispose que « Les comptes des administrations publiques sont
réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine
et de leur situation financière ». Les articles 53 à 57 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre
2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique précisent les exigences auxquelles
doivent répondre les comptes publics. Ainsi, la qualité des comptes est un gage de transparence
du bon emploi des fonds publics.
Des insuffisances apparaissent dans la fiabilité
des comptes de la CUCM en raison d’une
application partielle ou erronée de certains principes comptables.
7.1
Le patrimoine et son suivi comptable
La tenue de l’inventaire est une obligation pour l’ordonnateur, chargé du recensement
des biens et de leur identi
fication exhaustive dans l’inventaire physique, ainsi que de
l’ajustement de l’inventaire comptable en fonction de la réalité. Ces deux inventaires doivent
être en concordance entre eux, mais également avec l’état de l’actif immobilisé tenu par le
comptable et suivi au bilan.
Au-
delà de cette obligation, une tenue rigoureuse de l’inventaire permet de fiabiliser un
élément important du bilan et constitue un préalable à la démarche de certification des comptes.
La CUCM a produit plusieurs états
d’inventaires
nommés «
États détaillés de l’actif
» et
a précisé qu’un «
important travail de concordance
avec l’inventaire du comptable […] a été
réalisé en 2012 et 2013 ».
Ces états, arrêtés au 31/12/2015, ont été produits pour l’ensemble des budgets hormis
ceux des budgets annexes du SPANC et de l’Écomusée.
L’état relatif au budget principal est centralisé au service des finances, l
equel recense,
par nature comptable, l
’ensemble des informations constituant un état d’inventaire
. Toutefois,
des écarts ressortent par rapport à
l’état de l’act
if tenu par le comptable. Sans constituer une
liste exhaustive, des discordances apparaissent tant sur des durées
d’amortissement
, valeurs
d’acquisition, amortissements antérieurs ou de l’exercice, ou encore valeur nette comptable au
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
42/86
31
décembre de l’exercice
, notamment aux comptes 2138 « autres constructions »,
2182 « matériel de transport », 2183 « matériel de bureau et matériel informatique » et
261 « titres de participation
». En outre, les subventions d’équipement versées (c/204),
totalement amorties, sont quant à elles toujours présentes à l’état d’inventaire tenu par
l’établissement.
Concernant la comptabilisation des amortissements, le détail des amortissements
antérieurs cumulés et celui des amortissements de l’exercice apparaissant à différents comptes
du chapitre 28 du compte de gestion présente des écarts avec les montants portés à l’état
de
l’actif tenu par le comptable ou à l’inventaire tenu par l’établissement. Pour l’exercice 2015,
l’écart entre le total des amortissements de l’année figurant au compte administratif et celui
figurant à l’état d’inventaire s’élève à 465
000 €
; l’écart e
st de 415
000 € avec l’état de l’actif.
Ces écarts attestent d’une incertitude quant au calcul des dotations aux amortissements à opérer
chaque année.
Enfin, des immobilisations
cédées au cours de l’exercice 2015 pour un montant global
de 1
M€ sont toujours répertoriées à l’état de l’actif et à l’inventair
e comptable établis au
31 décembre de cette même année.
De manière globale, les mêmes discordances sont constatées aux budgets annexes
« eau », « assainissement » et « transports ».
Pour ce qui concerne le budget annexe « Écomusée » créé le 1
er
janvier 2012, la
délibération du conseil communautaire du 6 octobre 2011 approuvait « le transfert de gestion
des collections de l’Écomusée, préalable au transfert de propriété […] soumis à l’avis du Haut
Conseil des Musées de France (HCMF) au cours de l’année 2012
». Le 27 septembre 2012,
suite à l
’
avis favorable émis par le HCMF
en date du 23 février 2012 et à l’arrêté du Ministre
de la Culture en date du 5 juillet 2012
, l’assemblée communautaire a approuvé la
convention
de cession des collections à conclure entre la communauté urbaine et l’Écomusée, à laquelle
était notamment annexé l’«
inventaire des collections objet de la convention ».
Or, à ce jour, aucun inventaire dans un format comptable, ni aucun état de l’actif ne sont
constitués, et par conséquent aucune immobilisation n’est portée au bilan de ce budget
.
Interrogée sur ces manquements, la CUCM s’est engagée à
régulariser ces opérations.
La chambre invite le groupement à poursuivre la démarche de concordance entre les
états comptables menée en 2012 et 2013 et à intégrer dans son patrimoine, sans délai, les
collections de l’Écomusée, cédées depuis 2012.
7.2
Les restes à réaliser
Aux
termes de l’article R. 2311
-11 du code général des collectivités locales, « Les restes
à réaliser de la section d’investissement arrêtés à la clôture de l’exercice correspondent aux
dépenses engagées non mandatées et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission
d’un titre »
. Toute inscription au titre de recette certaine doit donc nécessairement reposer sur
une pièce justificative, intervenue avant
le 31 décembre de l’exercice
.
Les restes à réaliser constatés au 31 décembre de l’exercice s’ajoutent au résultat de
l’exercice budgétaire, ainsi qu’au résultat des exercices antérieurs, avec lesquels ils contribuent
à former le résultat cumulé porté au compte administratif. Sur la période 2011-2015, ceux du
budget principal ont été les suivants :
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
43/86
Restes à réaliser figurant au compte administratif du budget principal
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Restes à réaliser recettes d'investissement
8 394 984,76
5 689 514,05
4 057 792,00
3 881 090,00
3 284 363,71
Restes à réaliser dépenses d'investissement
10 334 650,38
6 157 175,16
4 300 675,11
5 179 644,05
3 284 363,71
Source : comptes administratifs
De manière générale, il a été constaté sur l’ensemble de la période que les restes à
réaliser portés en recettes d’emprunt constituent la variable d’ajustement au regard des dépenses
inscrites en restes
à réaliser. Ainsi pour l’exercice 2015, le montant global des restes à réaliser
portés en dépenses et recettes est strictement identique.
S’agissant du budget principal et des restes à réaliser portés en recettes d’emprunt
, ils
s’élevaient à 7
M€ en 2011 alors que la seule proposition
bancaire dont disposait le groupement
au 31 décembre de l’exercice se limitait à 3 M€
; en 2012, sur les 3,74 M€ inscrits, une seule
proposition bancaire d’un montant de 1,5 M€ a été produite
; enfin, en 2014, sur les 2,69 M€
inscrits, seule une proposition bancaire de 1,5
M€ relative au «
financement des reports
investissements 2014 » datée du 16 décembre 2014 atteste le reste à réaliser, la seconde
proposition bancaire datée du même jour et pour le même montant faisant référence au
« financement des investissements 2015 ».
En conséquence, des restes à réaliser insincères en recettes d’investissement ont été
portés dans les comptes de la CUCM à hauteur de 4 M€ en 2011, 2,24 M€ en 2012 et 1,19 M€
en 2014 et, partant, les résultats cumulés présentés aux comptes administratifs ont été
artificiellement majorés d’autant.
S’ajoute à ces anomalies, et pour ce qui concerne spécifiquement
le budget principal de
l’exercice
2014, le fait que les restes à réaliser portés au compte 1641 « emprunts en euros »
pour un montant de 2 691 850
€ excédaient de 22
580
€ l’autorisation budgétaire ouverte par
l’assemblée délibérante au chapitre 16. En effet, le président de la communauté urbaine n’a
délégation du conseil communautaire en matière de souscription d’emprunts que dans la
limite
du montant inscrit au budget. Dès lors, le contrat d’emprunt ainsi conclu est dépourvu de toute
validité juridique.
L’ordonnateur, dans sa réponse aux observations provisoires, a relevé une
erreur comptable provenant de la comptabilisation des crédits disponibles au compte 165
« dépôts et cautionnements reçus ».
La chambre invite le président de la CUCM à veiller au respect de l’autorisation
budgétaire ouverte par l’assemblée délibérante en matière d’emprunts et rappelle que les
inscriptions de reste
s à réaliser en recettes d’emprunt ne se justifient que lorsqu’elles sont
appuyées d’une offre de financement datée, au plus tard, du 31 décembre de l’exercice auquel
elles se rapportent.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur s’est
engagé à se conformer
à la règle de droit.
Recommandation n°
5 (rappel du droit)
: Se conformer aux dispositions de l’article
R. 2311-
11 du code général des collectivités territoriales pour l’inscription des recettes
d’emprunt en restes à réaliser de la section d’inve
stissement du compte administratif.
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
44/86
7.3
Les autorisations de programme (AP) et les crédits de paiement (CP)
Les autorisations de programme (AP) et crédits de paiement (CP) permettent à un
organisme de ne pas faire supporter au budget d’un exercice donné l’intégralité d’une dépense
pluriannuelle et de ne pas devoir prévoir, en regard, l’intégralité des recettes correspondantes.
Seules les dépenses à payer au cours de l’exercice sont inscrites au budget, matérialisées par les
crédits de paiement, lesquels constituent la limite supérieure des dépenses pouvant être
mandatées au cours de l’exercice.
Le vote des AP s’effectue par une délibération distincte du budget et comprend un
échéancier en CP. Augmenter, diminuer ou annuler l’AP, comme modifier les montants et/ou
le calendrier des CP, doit faire l’objet d’un vote de l’assemblée.
Les trois premières AP/CP, pour un montant total de 10,8
M€, ont été adoptées le
22 janvier 2015, révisées par de nouvelles délibérations du 17 décembre 2015, dont celle
relative à la modernisation des déchèteries. Cette dernière prévoit la réalisation «
d’un
programme de modernisation sur la durée du mandat » pour un montant de 2,51
M€, dont
0,5
M€ ajusté à 0,11
M€ sur 2015. Cependant, cette AP/CP a été scindée en deux autorisations
dans les tableaux de bord
établis par le service des finances, sans que l’assemblée en ait adopté
la répartition. En outre, le
compte administratif du budget principal pour l’exercice
2015 fait
apparaître, dans son annexe IV-
B2.1, outre la non prise en compte de l’ajustement des crédits
de paiement pour 2015 à 110
452 €, un dépassement du CP pour cette opération. C’est par
conséquent au-
delà des crédits votés par l’assemblée que des paiements ont été réalisés sur cette
opération au cours de l’exercice 2015.
Une quatrième AP/CP adoptée le 11 mars 2015 pour un montant total de 814 000
€ a
également fait l’objet d’un r
éajustement à 723 921
€ par délibération du 17 décembre 2015, non
pris en compte à l’annexe du compte administratif.
Une cinquième AP/CP a fait l’objet d’un vote lors de la séance du conseil
communautaire du 17 décembre 2015 ; elle concerne le programme communautaire de montée
en débit « UTIAN
–
043 » pour un montant global de 3,75
M€ et un échéancier établi à 2,3
M€
pour 2016, 1,25
M€ pour 2017 et 0,2 M€ pour 2018. Cette AP/CP ne figure pas dans l’annexe
afférente.
La chambre invite la CUCM à mettre en œuv
re un suivi rigoureux des AP/CP votées
par l’assemblée dans ses tableaux de bord, tant dans la forme (fractionnement d’une AP) que
dans les montants de CP adoptés, et à les retranscrire précisément dans les annexes du budget,
lesquelles participent de la q
ualité de l’information financière.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur a indiqué avoir corrigé, à
ce jour, les anomalies relevées par la chambre et a précisé qu’un nouvel outil avait été déployé
pour un meilleur suivi des AP/CP.
7.4
L
e rattachement des charges et des produits à l’exercice qu’ils
concernent
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice qu’ils concernent résulte de
l’application du principe d’indépendance des exercices. La procédure de rattachement,
applicable à la seule section de fonctionnement, consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes
les charges correspondant à un service fait au 31 décembre de l’exercice, ainsi que tous les
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
45/86
produits relatifs à des droits acquis au cours de l’exercice considéré et
qui n’ont pu être
comptabilisés en raison de la non-
réception de la pièce justificative par l’ordonnateur.
7.4.1
Le rattachement des charges
Le rattachement des charges à l’exercice
sur la période 2011-2015 représente entre
2,2 % et 4,8 % des charges de gestion pour ce qui concerne le budget principal, 0,2 % à 4,2 %
pour le budget annexe « Écomusée », 7,8 % à 17,7 % pour le budget annexe « Eau », 0,3 % à
16 % pour le budget annexe « assainissement », 0 % à 2,1 % pour le budget annexe
« transports », 0 % pour le budget annexe « SPANC ».
Évolution des charges rattachées
–
budget principal
–
(en €)
Source : ANAFI
Il convient de relever qu’en ce qui concerne les frais de traitement des déchets du budget
principal, deux factures pour les périodes d’octobre
-novembre 2013 et décembre 2013,
respectivement datées des 17 et 31 décembre 2013 pour un montant total de 1,66
M€, ont été
mandatées le 28 janvier 2014 sans avoir fait l’objet d’un rattachement
; le même constat peut
être opéré l’année suivante où la facture numérotée 018/12/14 datée du
15 janvier 2015 de
571 094,80
€ a été omise, et celle n° 002/12/14 du 31
décembre 2014 a été partiellement
rattachée pour un montant de 475
131,53 € sur un total de 530
507,96
€. Même si pour ce point
une régularisation est opérée en 2016, le groupement do
it être attentif à l’impact d’un
rattachement partiel de ses charges sur le résultat de l’exercice.
Au budget principal, la réalisation des dépenses rattachées sur
l’exercice suivant
30
représente entre 81 % et 95 % entre 2013 et 2016
31
, 134 % en 2012 ; ce pourcentage de 134 %
démontre une sous-estimation du montant total des dépenses qui auraient dû être rattachées en
2011 (montant représenté : 410
000 €)
et a majoré d’autant le résultat dudit exercice
32
.
Les mêmes constats peuvent être opérés au budget annexe « assainissement » où les
réal
isations oscillent entre 0 % et 100 % entre 2013 et 2016, celles de 2012 s’élevant à 110
%.
Pour le budget annexe « transports », les mandats des exercices 2012 et 2014 ne font aucune
référence à un engagement de l’exercice antérieur, les réalisations des
exercices 2015 et 2016
représentant 42 % et 100 % des rattachements.
30
Total des mandats exercice N+1 avec référence d’engagement exercice antérieur / total des charges rattachées de l’exercice N
31
Fichier
des mandats transmis par l’établissement, arrêté au 31 août 2016
32
Total des charges rattachées de l’exercice 2011 (1
203
279 €)
-
Total des mandats 2012 avec une référence d’engagement d’un
exercice antérieur (1 612
286 €) = 409
007 €, soit 5,7 % du résultat de l’exercice
Rattachements
2011
2012
2013
2014
2015
Fournisseurs - Factures non parvenues
1 136 498
1 521 166
1 005 644
1 926 890
2 202 786
+ Personnel - Autres charges à payer
0
12 900
35 035
16 887
22 100
+ Organismes sociaux - Autres charges à payer
6 979
55 084
0
408
4 500
+ Divers - Charges à payer
59 802
34 547
29 914
53 274
175 040
= Total des charges rattachées
1 203 279
1 623 696
1 070 593
1 997 460
2 404 426
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
46/86
7.4.2
Le rattachement des produits
Il ressort de la comptabilité tenue par la CUCM
qu’aucun rattachement des
produits à
l’exercice n’a été effectué à ce jour sur les budgets, hormis en
2015 pour les seuls budgets
annexes « assainissement » et « eau
». Or, d’après les recettes mentionnant une référence à
l’exercice précédent
33
, le rattachement aurait dû représenter au minimum de 0,6 % à 1,9 % des
produits de gestion pour le budget principal, de 19,6 % à 72,5 % pour le budget annexe
« assainissement », de 17 % à 50,5 % pour le budget annexe « eau ».
Ainsi, pour ces trois budgets, les produits qui auraient dû faire l’objet d’un rattachement
sont estimés comme suit :
Évolution des produits qui auraient dû être rattachés sur la période
–
budget
principal
–
(en €)
Source : CRC à partir de la comptabilité tenue par le groupement
33
Fichier des titres transmis par l’établissement, arrêté au 31 août 2016 –
mention de l’exercice précédent dans le libellé du titre de
recettes
Rattachements
2010
2011
2012
2013
2014
2015
a - Total des produits de gestion tels qu'ils ressortent des comptes
administratifs
65 164 664
68 221 439
68 280 419
71 490 168
70 081 840
b - Total des produits qui auraient dû être rattachés
489 005
1 109 304
895 959
922 978
421 033
382 994
c - Rattachements réellement effectués
0
0
0
0
0
0
Total des produits de gestion tels qu'ils auraient dû être
comptabilisés aux comptes administratifs [a - b(n-1) + b(n) - c(n)]
65 784 963
68 008 094
68 307 438
70 988 223
70 043 801
Ecarts sur les produits totaux
620 299
-213 345
27 019
-501 945
-38 039
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
COMMUNAUTÉ URBAINE LE CREUSOT
–
MONTCEAU-LES-MINES
47/86
Évolution des produits qui auraient dû être rattachés sur la période
–
budget annexe
« assainissement »
–
(en €)
Source : CRC à partir de la comptabilité tenue par le groupement
Évolution des produits qui auraient dû être rattachés sur la période
–
budget annexe
« eau »
–
(en €)
Source : CRC à partir de la comptabilité tenue par le groupement
L’absence de rattachements de p
roduits doit nécessairement être corrigée par la CUCM
et les rattachements de charges doivent être mieux mis en œuvre compte tenu des impacts
significatifs démontrés sur les comptes, et partant, sur les résultats présentés.
Dans sa réponse aux observation
s provisoires, l’ordonnateur s’est engagé à se conformer
à la règle de droit.
Recommandation n°
6 (rappel du droit) : Respecter le principe du rattachement des
produits à l’exercice qu’ils concernent et s’assurer d’une application plus complète du
principe pour les charges.
7.5
Des imputations budgétaires erronées
Des anomalies comptables concernant l’imputation de certaines dépenses et recettes ont
été relevées au cours du contrôle, lesquelles concernent, pour une part notable, des confusions
entre les chapitres budgétaires.
7.5.1
Sur le budget principal
Des erreurs d’imputations sont apparues
en matière de dépenses de personnel. Si
certaines n’affectent pas le chapitre 012
« charges de personnel et frais assimilés » tel que défini
Rattachements
2010
2011
2012
2013
2014
2015
a - Total des produits de gestion tels qu'ils ressortent des comptes
administratifs
1 282 886
1 562 625
1 464 209
1 582 289
1 920 450
b - Total des produits qui auraient dû être rattachés
493 863
727 979
306 805
756 547
1 147 671
907 795
c - Rattachements réellement effectués
0
0
0
0
0
129 432
Total des produits de gestion tels qu'ils auraient dû être
comptabilisés aux comptes administratifs [a - b(n-1) + b(n) - c(n)]
1 517 002
1 141 451
1 913 951
1 973 413
1 551 142
Ecarts sur les produits totaux
234 116
-421 174
449 742
391 124
-369 308
Rattachements
2010
2011
2012
2013
2014
2015
a - Total des produits de gestion tels qu'ils ressortent des comptes
administratifs
1 266 319
1 244 677
1 443 771
1 416 807
2 743 554
b - Total des produits qui auraient dû être rattachés
658 756
300 741
256 284
244 449
352 083
1 006 025
c - Rattachements réellement effectués
0
0
0
0
0
701 473
Total des produits de gestion tels qu'ils auraient dû être
comptabilisés aux comptes administratifs [a - b(n-1) + b(n) - c(n)]
908 304
1 200 220
1 431 936
1 524 440
2 696 023
Ecarts sur les produits totaux
-358 015
-44 457
-11 835
107 633
-47 531
Annexe à la lettre n° 18 ROD2.DM.01 en date du 12 février 2018
RAPPORT D’OBSERVATIO
NS DÉFINITIVES
48/86
par la nomenclature comptable M14, elles faussent la lecture de certains comptes et ont
nécessité un retraitement dans le cadre de l’analyse financière des dépenses de personnel de
l’établissement :
-
des remboursements de mise à disposition de personnel sont imputés à tort à
l’article
6419 « remboursements sur rémunérations du personnel » au lieu des déclinaisons
de
l’article
7084 « mise à disposition de personnel facturée » ;
-
des participations versées par l’État dans le cadre du cofinancement des emplois aidés sont
comptabilisées
au
chapitre
013
« atténuations
de
charges »,
compte
6419
« remboursements sur rémunérations du personnel » (de 28 300
€ en 2011 à 158
000
€ en
2015) ; elles doivent être rattachées au chapitre 74 « dotations aux participations »,
comptes 74711 « participations État emplois-jeunes » et 74712 « participations État
emplois d’avenir
» ;
-
enfin, à l’intérieur du chapitre 012, des remboursements au profit de l’établissement pour
la mise à disposition partielle de directeurs de services techniques sont imputés aux
comptes 64111 « rémunération principale personnel titulaire » et 64131 « rémunération
personnel non titulaire » en lieu et place du compte 6217 « personnel affecté par la
commune membre du GFP ».
D’autres erreurs ont nécessité un retraitement qui impacte, pour partie, ce chapitre
012.
Il s’agit des dépenses d’intérim pour les remplacements d’agents du service «
ordures
ménagères » imputées sur divers articles du chapitre 011 « charges à caractère général », au lieu
du chapitre 012, tel que le montre le tableau suivant :
Imputation
des dépenses d’intérim telle qu’elle ressort des comptes administratifs
(en
€)
Source : CRC à partir de la comptabilité tenue par le groupement
Concernant les subventions de fonctionnement versées au budget annexe « transports »,
leur comptabilisation au compte 658 « charges diverses de la gestion courante » au lieu du
compte 657364 « subventions de fonctionnement aux établissements et services rattachés à
caractère industriel et commercial
» ne permet pas d’appréhender leur destination et leur objet
à la première lecture
; il en est de même pour ce qui concerne les subventions versées à l’office
du tourisme communautaire, établissement public industriel et commercial, considéré dans les
com