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Le présent document, qui a fait l’objet d’une contradiction avec les destinataires concernés,
a été délibéré par la chambre le 14 décembre 2017
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SES RÉPONSES
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE
SECOURS
Contrôle organique
(Département de La Réunion)
Exercices 2014 et suivants
SERVICE DÉPARTEMENTAL
D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
1
TABLE DES MATIÈRES
SYNTHÈSE
.........................................................................................................................................
2
RECOMMANDATIONS
....................................................................................................................
3
I -
LA SITUATION
.......................................................................................................................
6
A -
L’ORGANISATION
..............................................................................................................
6
1
-
L
E CORPS DÉPARTEMENTAL
..........................................................................................
6
2
-
L
E SCHÉMA DÉPARTEMENTAL D
’
ANALYSE ET DE COUVERTURE DES RISQUES
.............
7
3
-
L
ES RELATIONS AVEC LE
SAMU
...................................................................................
8
B -
LA GOUVERNANCE
............................................................................................................
9
1
-
L
E CONSEIL D
’
ADMINISTRATION
...................................................................................
9
2
-
L
A DIRECTION
................................................................................................................
9
3
-
L
ES DÉLÉGATIONS
.......................................................................................................
10
II -
LES
ENJEUX D’UNE NOUVEL
LE ORGANISATION
....................................................
11
A -
LES FINANCES
...................................................................................................................
11
1
-
L
A FONCTION FINANCIÈRE ET LE CONTRÔLE INTERNE
................................................
11
2
-
L
A SITUATION FINANCIÈRE
..........................................................................................
12
3
-
L
ES CONVENTIONS DE FINANCEMENT AVEC LE DÉPARTEMENT
..................................
12
B -
LA GESTION DES MOYENS.
............................................................................................
13
1
-
L
A POLITIQUE IMMOBILIÈRE
........................................................................................
13
2
-
L
ES MOYENS TECHNIQUES ET LOGISTIQUES
................................................................
15
C -
LA COMMANDE PUBLIQUE
............................................................................................
16
1
-
L’
ORGANISATION
.........................................................................................................
16
2
-
L
A PASSATION DES MARCHÉS PUBLICS
........................................................................
19
3
-
L’
EXÉCUTION
DES
MARCHÉS
,
L
’
EXEMPLE
DU
CONTRAT
D
’
ACQUISITION
ET
D
’
ÉCHANGES DE DONNÉES
...........................................................................................
21
ANNEXE 1
–
OBJECTIFS DU SDACR 2017
................................................................................
23
ANNEXE 2
–
IMPLANTATION DES CENTRES DE SECOURS EN 2016
...............................
24
ANNEXE 3
–
RÉPONSES
................................................................................................................
25
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
2
SYNTHÈSE
Le service départemental d’incendie et de secours (SDIS) de La
Réunion est chargé de
la prévention, et de la lutte contre les incendies. Il
concourt également aux secours d’urgence.
En ne disposant pas d’un arrêté d’organisation, l’établissement a été, dès sa création,
confronté à des difficultés structurelles en matière d’infrastructures, d’équipements et de
gestion des ressources humaines. C
es dernières, de l’ordre de plus de 70 M€, représentent plus
de 90 % des dépenses.
Avec 42 délégations de compétence et de signature aux élus et chefs de service en quatre
ans, le fonctionnement et la gouvernance de l’établissement ont été altérés
; les relations entre
le département et l’établissement ont été fragilisées.
La commande publique est lacunaire. L’organisation du service et les procédures de
réalisation sont perfectibles ; les délais de passation de marchés sont longs et opérés selon des
prati
ques contestables. Le groupement des moyens techniques et logistiques n’est pas efficient
malgré l’acquisition d’un système d’informations performant.
L’occupation de bâtiments sans titre ou avec des baux onéreux témoigne de la
méconnaissance du parc immobilier. La construction des casernes est confiée à une société
publique locale du département.
Ce dernier, principal financeur a signé avec le SDIS des conventions pluriannuelles
comprenant des engagements généraux non assortis d’objectifs mesurables. L’éta
blissement
n’a pas fourni de rapport d’activité depuis 2011.
Sur le plan opérationnel, le SDIS n’est pas en mesure de remplir près du tiers des
objectifs que lui a assignés le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques
(SADCR). La mise en
place d’une plateforme commune avec le SAMU dont la livraison initiale
était prévue pour 2015 a été fixée au 1
er
juillet 2018.
Malgré les rapports précédents de la chambre en 2012, d’un cabinet privé en 2014 et de
la mission d’inspection de la sécurité civile, les lacunes récurrentes de l’établissement
demeurent. La menace d’une dissolution de l’établissement, déjà envisagée en 2009 pourrait
être à nouveau brandie en l’absence d’améliorations notables.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
3
RECOMMANDATIONS
1
Régularité
N°
Domaine
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Page
1
Préparer, en concertation avec les services
de l’État, un
arrêté conjoint du préfet et de
la présidente du conseil d'administration
du service départemental d'incendie et de
secours fixant l'organisation du corps
départemental
, conformément à l’article L.
1424-6 du code général des collectivités
territoriales.
X
7
2
Régulariser, avec le département les
occupations
d’emprises
sans
titre
,
conformément aux dispositions de l’article
L. 2122-1 du code général de la propriété
des personnes publiques.
X
13
3
Corriger les autorisations de programmes
erronées relatives aux casernes, dont il
n’assure
que
le
financement,
conformément au principe de sincérité
budgétaire inscrit à l’article
L. 1612-4 du
code général des collectivités territoriales.
X
15
4
Respecter les dispositions relatives à
l’élection de la commission d’appel
d’offres
prévues à l’article
L. 1411-5 du
code général des collectivités territoriales.
X
17
5
Éliminer les offres irrégulières qui ne
respectent pas les exigences formulées
dans les documents de la consultation, de
l’analyse des offres dans le cadre de la
passation
de
marchés
publics
conformément à
l’article 59 du décret
n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux
marchés publics.
X
20
1
Les recommandations sont classées sous
la rubrique « régularité » lorsqu’elles ont pour objet de rappeler la règle
(lois et règlements) et sous la rubrique « performance » lorsqu’elles portent sur la qualité de la gestion, sans
que l’application de la règle ne soit mise en cause.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
4
Performance
N°
Domaine
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Page
1
Engager
une
réflexion
sur
la
détermination d’
une procédure de
recouvrement des recettes issues de la
« convention SAMU »
X
8
2
Poursuivre, en partenariat avec le
département, les actions en vue
d’une
organisation
efficiente
de
l’établissement
.
X
11
3
Mettre en place une démarche de
contrôle interne ainsi qu
’une cellule en
charge du contrôle de gestion afin de
donner à la direction les moyens
d’assurer son rôle de pilotage.
X
11
4
Définir avec
le département
des
objectifs de performance, mesurables
dans
le
cadre
des
conventions
pluriannuelles de financement.
X
13
5
Rationaliser
l’organisation
de
la
fonction logistique.
X
16
6
Réorganiser
le
service
de
la
commande publique.
X
17
7
Mettre
en
place
un
guide
de
procédures internes et adapter la
nomenclature
des
fournitures
et
services
aux
besoins
de
l’établissement
.
X
18
8
Rationaliser les procédures de mise en
concurrence ainsi que les critères de
notation des offres.
X
20 et
21
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
5
I. PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion du service départemental d’incendie et de
secours de La Réunion a été ouvert le 4 avril 2017 par lettre du président de la chambre adressée
à Mme
Nassimah Dindar, présidente du conseil d’administration de l’établissement.
Ce
deuxième cahier porte sur le contrôle organique de l’établissement.
En application de l’article L. 243
-1 du code des juridictions financières (CJF),
l’entretien de fin de contrôle a eu lieu le 22 juin 2017 avec l’ordonnateur en fonction.
Lors de sa séance du 5 juillet 2017, la chambre a arrêté des observations provisoires,
transmises à Mme Nassimah Dindar. Des extraits ont également été envoyés à des tiers.
Suite à la demande de l’ordonnateur en date du 21 septembre 2017, son conseil a
consulté les pièces à l’appui du rapport d’observations provisoires.
Par courriers enregistrés au greffe les 28 septembre 2017 et 8 novembre 2017,
Mme Nassimah Dindar a adressé ses réponses. A sa demande,
et conformément à l’article
L. 243-3 du code des juridictions financières ; elle a été entendue, à sa demande, par la chambre,
le 20 novembre 2017.
Après avoir examinées les réponses, la chambre, dans sa séance du 14 décembre 2017
a arrêté les observations définitives suivantes :
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
Les services d'incendie et de secours ont la charge exclusive de la prévention, de la
protection et de la lutte contre les incendies ; ils concourent avec les autres services et
professionnels concernés à la protection et à la lutte contre les autres accidents, sinistres et
catastrophes, à la prévention des risques technologiques ou naturels ainsi qu’aux secours
d’urgence.
Jusqu’en
2016, ils sont classés en cinq catégories en fonction de la population du
département, et de leurs moyens financiers et humains. Compte tenu de son poids, le SDIS de
La
Réunion est le seul au sein des départements d’outre
-mer à faire partie des 24 établissement
de 1
ère
catégorie. Un arrêté du ministre de l’intérieur du 2 janvier
2017 a modifié les critères de
classement en se basant sur le niveau de la population ; l’établissement public est désormais
placé en catégorie intermédiaire, c’est
-à-dire dans le groupe des départements comprenant de
400 000 à 900 000 habitants.
En 1996, le nouveau service a hérité d’une infrastructure de moyens opérationnels
vétustes et d’une organisation du traitement de l’alerte déconcentrée. Il y avait peu de cadres au
regard d’un effectif
de 600 sapeurs-pompiers professionnels (SPP) et 200 sapeurs-pompiers
volontaires (SPV)
; à ces moyens, s’ajoutent 300 « volontaires permanents » qui sont des agents
publics travaillant à la fois comme sapeurs-pompiers et personnel administratif ou technique.
Des conflits internes ont émaillé son fonctionnement.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
6
Pour limiter ces difficultés, quatre chantiers structurants ont été conduits : l’intégration
et la formation des permanents communaux comme fonctionnaires territoriaux ont été menées
pour un coût de 5
M€
; un programme de création et de rénovation de casernes a été établi ; un
effort d’investissement dans le parc de véhicules et l’équipement a été programmé pour plus de
25
M€ sur une période de 15 ans
; l’amélioration de l’organisation des opération
s (centralisation
des appels sur un seul site, numérisation du réseau radio, créations d’unités opérationnelles
spécialisées) a été également une priorité.
L’établissement
a fait l’objet de plusieurs contrôles
: en externe, il y a eu celui de la
chambre en 2012 ; un audit
d’un cabinet privé en 2014,
et
de la mission d’inspection de la
défense et de la sécurité civiles en 2015 ont donné lieu à des rapports. En interne, le service
d’audit du département
a rendu un rapport en 2013. Tous ont relevé des lacunes dans le
fonctionnement de l’établissement. La chambre relève qu’il n’a été porté en cinq années aucune
amélioration notable.
Le SDIS est confronté à des contraintes particulières s’agissant du relief et de
l’isolement. Le département a une surface similair
e à celui des Yvelines avec en son centre un
massif montagneux dépassant les 3
000 m. L’éloignement de plus de 9
000 km de la métropole
rend difficile tout renfort opérationnel extérieur en cas de crise majeure.
L’ordonnateur qui partage l’ensemble des con
stats de la chambre indique que la
situation dégradée de l’établissement n’est pas récente. Il estime que la nomination d’un
nouveau directeur devrait permettre d’améliorer le fonctionnement du service. La chambre
souligne qu’entre 2011 et
201
7, peu d’acti
ons ont été engagées pour mettre un terme aux
dysfonctionnements, soulevés dans plusieurs rapports. Elle relève que la situation ne s’est pas
améliorée. L’important effort de redressement, débuté par le nouveau directeur témoigne de
l’ampleur des travaux à
mener d’un point de vue fonctionnel, organisationnel et opérationnel.
I -
LA SITUATION
A -
L’organisation
1 -
Le corps départemental
L’article L. 1424
-
6 du code général des collectivités territoriales (CGCT) précise qu’un
« arrêté conjoint du préfet et du président du conseil d'administration du service départemental
d'incendie et de secours fixe, après avis du conseil d'administration, l'organisation du corps
départemental.
» Depuis sa création, le SDIS n’en dispose pas sans que cette situation puisse
être explicité
e. Si le conseil d’administration (CA) a adopté des délibérations relatives à
l’organisation de l’établissement, celles
-
ci sont fragilisées par l’absence de l’acte constitutif.
Une réflexion a été menée afin de réorganiser le SDIS autour de quatre pôles regroupant
groupements ou services : un pôle opérationnel, un pôle territorial, un pôle soutien et un pôle
santé et sécurité.
Le pôle opérationnel est en charge de la formation, la gestion des secours ainsi que de
la prévision et de la prévention. Le pôle territorial assure la chaîne de direction des deux
groupements territoriaux ainsi que des centres de secours. Le pôle soutien a pour mission
d’assurer les fonctions administratives, comme les finances ou les ressources humaines, et
logistiques, comme la ma
intenance, la gestion immobilière ou l’habillement. Le pôle santé et
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
7
sécurité regroupe trois services
: celui de la médecine, de l’hygiène et de la sécurité ainsi que
celui des activités physiques et sportives.
En mars 2016, le CA a retenu dans une décisio
n cette organisation malgré l’absence
d’arrêté constitutif. Ces choix font suite à l’ensemble des constatations contenues dans les
rapports des audits et contrôles précités.
Plus d’une année
après
, la chambre constate que ce chantier n’a pas donné lieu à d
es
mesures concrètes.
Lors du conseil d’administration d
e début
décembre 2016, l’ordonnateur
indiquait « regretter vivement
» l’absence de mise en œuvre d’une réorganisation
L’ancien
directeur justifie la situation par l’absence d’arrêté organisant le corp
s départemental et
l’adoption tardive du schéma départemental d’analyse et de la couverture des risques
(SDACR)
; l’évolution statutaire des officiers aurait été un autre facteur suite à l’application
des décrets correspondants parus fin 2016. Un projet d’
établissement préparé par le SDIS et
reprenant les constats soulevés par les rapports susmentionnés en serait également la cause. Ce
document, le règlement opérationnel et le projet d’organisation, initialement inscrits à l’ordre
du jour du conseil d’admin
istration de fin juin 2017 ont été repoussés à une date ultérieure pour
leur examen.
Les raisons invoquées par l’établissement apparaissent, selon la chambre, infondées. Le
SDACR en cours d’élaboration et a été adopté au premier trimestre 2017. Les travau
x relatifs
à une organisation du SDIS avaient été réalisés en parallèle. En plus de vingt années
d’existence, l’établissement a modifié sa structure sans s’appuyer sur un arrêté d’organisation.
En réponse, l’ordonnateur indique que le conseil d’administrat
ion a retenu une nouvelle
organisation qui sera présentée
au représentant de l’Etat conformément
à l’article L.
1424-6 du
CGCT
comme l’y invitait la chambre
.
2 -
Le schéma départemental
d’analyse
et de couverture des risques
Le schéma départemental d’analyse
et de couverture des risques (SDACR) est un
document stratégique pour l’organisation opérationnelle de l’établissement prévu, par l’article
L. 1424-7 du CGCT. Il recense les risques de toute nature pour la sécurité des personnes et des
biens et détermine les objectifs de couverture de ces risques par le SDIS. Il est élaboré par ce
dernier, sous l'autorité du préfet puis adopté par arrêté préfectoral sur avis conforme du conseil
d’administration. Il doit être révisé tous les cinq ans.
Le nouveau SDACR a été adopté à La Réunion par arrêté préfectoral du 20 février 2017.
Le précédent en vigueur depuis 2009 demeurait valable sur l’ensemble de la période de
contrôle. L’établissement a eu des difficultés à respecter la périodicité de cinq ans pour sa
révision. Le
s premiers travaux d’actualisation ont eu lieu en 2015. Ils se sont poursuivis en 2016
pour donner lieu à son adoption en début d’année 2017. Outre les contraintes extérieures liées
à sa confection, il aura fallu plus de deux années pour valider un nouveau plan.
Le SDACR 2017 dresse un bilan mitigé de l’exécution du précédent schéma. Seul un
tiers des douze orientations a été réalisé, la moitié réalisée partiellement et le reste non réalisé.
Ainsi, l’établissement ne fournit que 70
% de la capacité opérationnelle exigée par le règlement
opérationnel. Des carences sont constatées en matière de planification pour l’acquisition de
matériels opérationnels, la construction de casernes, ou les formations.
Le rapport de la chambre
en 2012 constatait déjà l’absence
de réalisation de certains
objectifs ainsi que du règlement opérationnel notamment en matière de maillage territorial et
d’acquisition de véhicules.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
8
Le SDACR 2017 fixe six objectifs généraux
: l’un concerne
la couverture opérationnelle
pour faire face à l
’augmentation de population et à la demande de secours
; un second porte sur
la maitrise des coûts et la rationalisation des moyens ; un troisième a trait au renforcement de
la défense des hauts de l’île
; maintenir et développer la couverture des risques naturels et
sociaux constituent un autre objectif ; développer la couverture des risques bâtimentaires,
technologiques et de transport complètent le précédent ; le développement de la coopération
régionale demeure également un enjeu. Sur cette base, sont déclinés 26 objectifs intermédiaires
ainsi que 73 objectifs spécifiques, dont le détail est mentionné en annexe 1 ; ces priorités sont
assorties d’un échéancier et d’un plan d’actions responsabilisant les acteurs.
Le SDIS bénéficie
donc
d’un
cadre stratégique précis et structuré.
Un projet de feuille de route au nouveau directeur a été transmis suite à son arrivée en
juillet 2017. Il présente l
es chantiers à mener pour l’amélioration de la situation du SDIS
.
Au-delà de son caractère déclaratif,
l’élaboration
d’un projet d’établissement ainsi qu’une
actualisation de son plan pluriannuel d’investissement
seraient en cours. L
a mise en œuvre des
actions restent à engager.
L’adoption de ce
s documents, la finalisation du règlement
opérationnel et la nomination d’un
nouveau directeur constitueront désormais une nouvelle
occasion pour l’établissement de se réformer pour répondre aux enjeux précités en termes de
capacité d’intervention et d’adéquation des moyens humains, matériels et financiers aux
missions.
3 -
Les relations avec le SAMU
Au-
delà de ses missions de prévention, de protection et de lutte contre l’incen
die, le
SDIS participe aux secours d’urgence aux personnes avec le service d’
aide médicale urgente
(SAMU)
notamment. Il s’agit de sa première activité en volume
.
Si la création d’une plateforme commune de traitement des appels avec le SAMU, axe
stratégique qui s’inscrit dans les objectifs opérationnels du SDACR, a été décidée en 2011, son
installation dans les locaux du centre hospitalier universitaire à Saint-De
nis (CHU) n’est
toujours pas effective. L’opération, d’un montant initial de 6,79 M€, dont 3,36 M€ à la charge
du SDIS, a connu plusieurs prolongations de délais et une augmentation du reste à charge pour
le SDIS de 20 %. La réception de cet équipement, initialement prévue en 2015, a été reporté au
1
er
juillet 2018.
Les sapeurs-pompiers peuvent être sollicités par la régulation médicale du SAMU
lorsque celle-ci constate la carence des transporteurs sanitaires privés. Une convention a été
établie le 14 mai 2010 avec le CHU afin que
l’établissement
soit indemnisé pour ces
interventions. Le SDIS ne suit pas régulièrement le recouvrement de ces produits. Un titre de
recettes a été émis en novembre 2014, pour un montant de 55
564 €
au titre de l’année 2013
.
Aucun
titre de recettes n’a été établi
pour la période 2014-2016. Au vu des recettes perçues en
2014, la somme est estimée à 166 692
€.
Une procédure commune avec le SAMU serait, selon
l’ordonnateur en projet
; elle faciliterait la facturation des prestations
dont l’établissement reste
créancier au titre des années précitées.
La chambre recommande au SDIS de poursuivre la
réflexion sur la détermination d’une
procédure interne de recouvrement des recettes issues de la « convention SAMU ».
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
9
B -
La gouvernance
1 -
Le cons
eil d’administration
Les SDIS sont administrés par un conseil d'administration
2
(CA) composé de quinze à
trente membres représentant le département dans leur majorité ainsi que les communes. Le
représentant de l’État et le directeur de l’établissement y a
ssistent. Présidé par le président du
conseil départemental, il doit se réunir une fois par semestre ; il est chargé de l'administration
de l’établissement
3
. La présidente a reçu
en juin 2015 l’intégralité des délégations prévues par
la réglementation.
Le bureau, formation restreinte et émanation du CA, est en charge de la gestion des
affaires courantes dans la limite de ses délégations. Ses réunions sont peu nombreuses depuis
2014
; leur fréquence est inférieure à celle des réunions du conseil d’adminis
tration : elle est
d’une réunion pour le bureau contre cinq pour le CA en 2016.
2 -
La direction
La direction est assurée par le directeur départemental du service d’incendie et de
secours (DDSIS) placé sous une double subordination : celle du préfet et des maires dans le
cadre de leur pouvoir de police dans les domaines opérationnels et de prévention, et celle du
président du CA concernant la gestion administrative et financière de l'établissement
4
.
Le directeur en poste de 2013 à juin 2017, après l’avoir dé
jà été de 2000 à 2007, a exercé
ses fonctions dans un contexte de tensions fréquentes, ayant donné lieu, à son encontre, à des
contentieux. Les situations conflictuelles à la direction apparaissent comme une des causes
ayant entrainé des dysfonctionnements
au sein de l’organisme.
Suite à la vacance du poste de directeur départemental adjoint, la présidente a nommé
en février 2017 un colonel hors classe comme chargé de mission auprès du directeur en
assimilant sa fonction à un niveau d’adjoint. Ce choix a été retenu sans que l’intéressé ne
respecte les conditions de mobilité posées par l
’article 6 du décret n°
2016-2003 du
30 décembre 2016 relatif à l'emploi de directeur départemental et directeur départemental
adjoint des services d'incendie et de secours. L
’ordonnateur indique que l’intéressé a été affecté
sur un poste de chef de groupement « qualité prospective ». Depuis le 1
er
novembre 2017 un
nouveau directeur départemental adjoint a été nommé conjointement par le ministre en charge
de l’intérieur et la p
résidente du CASDIS.
Le SDIS s’est doté d’un collaborateur de cabinet chargé de «
fluidifier » la relation entre
les personnels de l’établissement et les membres du conseil d’administration. Il assurait le relais
des décisions de l’ordonnateur au sein de la structure. Il a été en fonction de 2013 jusqu’en
juin 2017, date à laquelle le poste a été supprimé.
Des tensions entre le directeur et son directeur et administratif et financier (DAF) ont
conduit à ce que le circuit des décisions donne lieu à des relat
ions directes entre l’équipe de
direction et les groupements qui étaient sous l’autorité de ce
dernier.
Un projet d’organisation, non soumis au CA, a prévu à compter du 1
er
juillet 2017 la
création d’une mission « prospective et coopération » auprès de la
présidente. Son responsable
serait l’ancien directeur qui devait être mis à disposition du département.
2
Article L. 1424-24 du CGCT.
3
Article L. 1424-30 du CGCT.
4
Article L. 1424-33 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
10
Au regard de ces exemples, la chambre relève que les fonctions d’encadrement sont
exercées dans un environnement
délétère au sein de l’établissement. D
éplorées en partie
en 201
5 par l’inspection de la défense et de la sécurité civile, ces pratiques se sont perpétuées.
Elles s’apparentent à des accommodements dont les conséquences ont été préjudiciables pour
les parties.
3 -
Les délégations
Entre 2013 et 2017, la présidente a donné 42 délégations aux élus, membres de la
direction et chefs de groupement sur la base des articles L. 1424-30 et L. 1424-33 du CGCT.
Modification des délégations données par la présidente du CASDIS
La multiplication des délégations illustre la fluctuation des rapports de confiance entre
ces acteurs et la présidente. Le DAF, par exemple, a connu cinq situations de délégation pour
ne plus en avoir aucune depuis décembre 2016 ; il a retrouvé progressivement un champ de
délégation élargi, modifié quelques jours avant son départ en 2017. Selon la présidente, cette
situation pourrait s’expliquer par des pratiques réalisées
au détriment du directeur.
Ces nombreux changements ont contribué à fragiliser l’organisation et le
fonctionnement de
l’établissement. Ils n’expliquent pas tout
: la situation administrative de
certains responsables est aussi critiquable : six mois après la dissolution du groupement
territorial ouest, son ancien responsable conservait une délégation en matière d’engageme
nt
financier ; celle-ci concernait la maintenance des véhicules dudit groupement.
L’ordonnateur envisagerait que
le nouveau directeur
dispose d’une «
délégation de
signature large, lui octroyant la plénitude du fonctionnement du service dans tous les domaines
stratégiques (ressources humaines et finances) ». Il aurait la charge « d'élaborer la cartographie
de l'ensemble des délégations de signature au profit des élus et des cadres, selon leurs champs
de compétences respectifs ». Ce nouveau régime de délégation se donne notamment comme
objectif d’alléger les règles actuelles de soutien opérationnel.
Au vu de ce qui précède, le SDIS connait une période de tensions que l’organisation et
la gouvernance n’ont su résoudre. La multiplicité des délégations de compét
ence et de signature
n’a pas apaisé la situation.
2013
2014
2015
2016
2017
1er vice président
27/10/2014
20/11/2015
06/03/2017
2e vice président
20/11/2015
15/12/2016
21/12/2016
06/03/2017
3e vice président
20/11/2015
01/07/2016
03/08/2016
06/03/2017
C. Melchior
11/08/2015
01/07/2016
15/12/2016
06/03/2017
M.-L. Soubadou
20/11/2015
06/03/2017
DDSIS
04/09/2013
24/10/2014
10/04/2015
24/04/2015
11/08/2015
20/11/2015
21/12/2016
06/03/2017
07/06/2017
DAF
24/10/2014
10/04/2015
25/04/2015
20/11/2015
chef GRH
20/11/2015
chef GGR
07/09/2015
chef GGS
07/09/2015
chef SSSM
07/09/2015
chef GFS
07/09/2015
20/11/2015
chef GMTL
07/09/2015
20/11/2015
chef GTNE
07/09/2015
chef GTO
07/09/2015
chef GTS
07/09/2015
chef GAAF
20/11/2015
Source : SDIS974
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
11
En 1999, une inspection de la sécurité civile avait fait peser la menace de la dissolution
du corps. Des rapports relèvent que l’établissement rencontre toujours des difficultés en interne
et dans ses re
lations avec des tiers. La chambre souligne que l’article L. 1424
-6 du CGCT
prévoit qu’
« En cas de difficultés de fonctionnement, le corps départemental est dissous par
arrêté du ministre de l'intérieur, pris sur proposition du préfet, après avis du conseil
d'administration du service départemental d'incendie et de secours. » L'avis du ministre chargé
des départements d'outre-mer est requ
is lorsqu’il s’agit d’une structure relevant de sa
compétence
.
La chambre recommande au
SDIS de poursuivre les actions en vue d’une organisation
efficiente de l’établissement.
II -
L
ES ENJEUX D’UNE NOUV
ELLE ORGANISATION
A -
Les finances
1 -
La fonction financière et le contrôle interne
Le groupement des affaires administratives et financières (GAAF) a pour principales
missions la commande publique ainsi que la préparat
ion et l’exécution
financière. Il contrôle
l’ensemble des dépenses de l’établissement et reçoit les demandes d’achats de toutes les entités
du SDIS, sur lesquelles il opère un contrôle de
régularité et d’
opportunité, rendant inopérantes
les délégations des chefs de groupement en la matière.
Le SDIS est le dernier compte de la paierie départementale à n’avoir pas encore
dématérialisé ses procédures comptables malgré la démarche globale de dématérialisation
engagée par la direction générale des finances publiques. Cette situation a pu générer des retards
dans la mise en paiement de factures.
Il
n’existe pas de cellule dédiée au pilotage de la structure
; la direction ne dispose pas
de tableau
de bord. A défaut d’avoir répertorié les risques de toute nature auxquels il pouvait
être exposé, il n’a pu déployer de mesures adaptées à leur maîtrise par le biais de
référentiels
concernant son organisation et ses procédures.
Si des systèmes d’informa
tions en matière de ressources humaines, de logistiques, de
formation ou en matière opérationnelle ont été déployés, ils ne font pas l’objet d’une utilisation
optimale par défaut de pilotage, l’absence de référent fonctionnel ou de formation suffisante.
L
’organisation est basée sur un fonctionnement décentralisé, avec des groupements
territoriaux et spécialisés, et des centres de secours développant chacun des outils de maîtrise
de leur fonctionnement sans cohérence globale ni coordination. L’équipe de dir
ection ainsi que
le conseil d’administration ne disposent pas d’une information fiabilisée sur laquelle appuyer
leurs décisions.
La chambre
prend acte de la création d’un groupement «
qualité prospective » en charge
de l’élaboration d’outils de contrôle et
d’évaluation, notamment en matière financière, mais
aussi du suivi de la mise en œuvre de documents stratégiques
. Elle
invite à ce qu’
une démarche
de contrôle interne ainsi qu’une cellule en charge du contrôle de gestion permettent à l’équipe
de direction
d’assurer son rôle de pilotage.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
12
2 -
La situation financière
Les produits de gestion, relativement stables sur la période à hauteur de 81
M€,
proviennent à 70 % du département, le solde étant porté par les communes
5
. Au niveau national,
les départements interviennent à hauteur de 55 % en moyenne ; la participation du département
est élevée.
L’essentiel des dépenses est constitué des charges de personnel qui ont progressé de
1,5
M€ entre 2014 et 2016
; elles représentent plus de 91 % des charges réelles de
fonc
tionnement avec un montant de 72 M€
. Les charges à caractère général représentent 6,8
M€
en 2016 dont 18 % au titre des locations immobilières contre 10 % en moyenne dans les
départements d’outre
-mer. En 2017, la tendance serait similaire
La capacité d’autofinancement (CAF) annuelle est de 2,6 M€ en moyenne. Elle s’élève
à 3 % des produits de gestion quand les SDIS dégagent en moyenne une CAF de 10 % ;
l’ensemble de ces constats témoigne de la dépendance du SDIS aux financements extérieurs du
fait notamment du poids des charges de personnel.
Le SDIS peut grâce aux contributions du département financer 89 % de ses
investissements. Le SDIS s’est vu octroyer 39 M€ entre 2014 et 2016 sur un total de 62,2
M€
d’investissements à réaliser. En fin d’exercice 2016, le SDIS n’a sollicité auprès du département
que 51 % des crédit dédiés.
L’établissement a perçu 0,85 M€ au titre du FCTVA en 2014. Cette somme correspond
aux dépenses d’investissement retenues en 2012. Concernant celles de 2016, faute de
justificatifs suffi
sants, le montant n’a pas pu être déterminé en juin 2017 par les services
préfectoraux. En 2017, au regard des dépenses déclarées au titre des années 2015 et 2016 pour
des montants respectifs de 4,08
M€ et 10,32 M€, celui
-ci pourrait prétendre à une recette de
2,36
M€. Cette situation démontre que l’établissement ne s’attache pas à mobiliser les
ressources disponibles par manque d’organisation et d’outils de suivis.
3 -
Les conventions de financement avec le département
Selon l’article L. 1424
-35 du CGCT « Les relations entre le département et le service
départemental d'incendie et de secours, notamment, la contribution du département, font l'objet
d'une convention pluriannuelle. »
Depuis 2014, pas moins de cinq conventions ou avenants ont été signés entre le SDIS et
le département contredisant en cela le principe même de la pluri annualité. Cette situation peut
s’expliquer par la volonté d’adosser le début d’une programmation pluriannuelle de
financement de l’établissement par le département au SDACR, document s
tructurant et reflétant
les objectifs de couverture des risques sur cinq années. Il n’en demeure pas moins qu’elle
témoigne d’un défaut de vision prospective du département dans ses relations avec le SDIS
préjudiciable pour le fonctionnement de ce dernier et son pilotage stratégique.
La convention de 2012-
2014 prévoyait un plan d’actions visant à mettre en œuvre les
deux objectifs majeurs :
garantir des délais d’intervention comparables à ceux des SDIS de la
même catégorie et optimiser les moyens humains.
5
L’évolution de la participation du bloc communal au financement des SDIS est limitée à l’inflation (article L.
1424-35 du
CGCT).
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
13
Non assortis d’indicateurs chiffrés, le contrôle de la mise en œuvre de ces objectifs est
difficilement mesurable. Seule la réalisation du plan d’actions adossé à l’objectif peut être
évaluée. Ainsi, la mise en place d’un centre de traitement de l’alerte,
ou encore l’informatisation
du service ont pu être constatées.
Le deuxième objectif s’est également avéré inopérant
: du fait des différentes versions
de la convention, la contribution du département a fortement augmenté au cours de la période.
Initialement, il envisageait un plafonnement en volume de sa contribution à 52
M€. Suite à
l’incendie du Maïdo, elle est passée par avenant à 57,6
M€ en 2012, 53,7 M€ en 2013 puis
55,5
M€ en 2014 et 56,2
M€ en 2015. Cet objectif n’a pas fait l’objet, selon la chambre, d’une
actualisation excluant des évènements exceptionnels. Il n’a pas fait l’objet d’un suivi, les
contributions du département inscrites dans les conventions devenant systématiquement plus
élevées que l’objectif annoncé.
Alors que les conventions prévo
yaient l’élaboration d’un rapport d’activité annuel afin
de mesurer la réalisation des objectifs et du plan d’actions, le SDIS n’en a pas produit.
Partageant l’analyse de la chambre, il indique que
« seules les années 2010 et 2011 ont connu
une évaluation des conventions pluriannuelles. Cela est dû à la mobilité des personnes assurant
le suivi tant pour l’établissement que pour la collectivité
. ». Il en résulte une absence de contrôle
des engagements pris. Cette carence ne participe pas au bon emploi des fonds publics.
Les conventions 2016-2018 et 2017-
2021 s’inscrivent dans le cadre du SDACR. Elles
ne prévoyaient que des objectifs financiers visant à stabiliser ou réduire les dépenses de gestion
courante plafonnées à leur niveau de 2015 et à limiter la progression de la masse salariale au
glissement vieillesse technicité (GVT).
Aucune modalité de contrôle des objectifs n’est prévue dans la convent
ion de 2016. La
suivante, à compter de 2017, a prévu un dialogue de gestion entre le département et
l’établissement au moins deux fois dans l’année, l’un au moment de l’adoption du compte
administratif, le second lors de la définition des orientations budgétaires.
La chambre recommande au SDIS, en lien avec le département, de définir des objectifs
de performance, mesurables dans le cadre des conventions pluriannuelles de financement.
B -
La gestion des moyens.
1 -
La politique immobilière
a -
Les occupations de locaux
Le SDIS occupe 37 emprises correspondant aux casernes et locaux divers, selon le
document joint en annexe 2. Propriétaire de seulement 6 centres et du siège de la direction, la
structure consacre chaque année entre 0,8 et 1 M€ en locations immobilières. I
l dispose, sans
titre d’occupation formalisé, des casernes à Saint
-Joseph et des locaux du groupement des
moyens techniques et logistiques (GMTL) à Sainte-Clotilde qui appartiennent au département.
La chambre invite le SDIS à se rapprocher du département afin de régulariser les
occupations d’emprises sans titre, conformément aux dispositions de l’article L.
2122-1 du code
général de la propriété des personnes publiques.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
14
Afin d’héberger le groupement territorial ouest, l’établissement a signé avec la
commune de Saint-
Paul un bail d’une durée initiale de cinq ans à compter du 1
er
janvier 2009
pouvant être reconduit tacitement. Le montant annuel hors charges du loyer a été fixé à
0,19
M€. Un second bail a été établi avec le même bailleur, pour le centre de se
cours de
Saint-
Paul, pour une durée initiale de neuf ans avec prise d’effet au 1
er
décembre 2010, pour un
montant annuel hors charges de 0,26
M€.
Ce second bail précise que le SDIS prendra à sa charge «
les primes d’assurance de
l’immeuble, impôts fonciers, taxe sur les locaux à usage des bureaux, locaux commerciaux ou
de stockage, ainsi que toute autre taxe ultérieurement ajoutées ou substituée, les honoraires de
l’immeuble et honoraires de syndic
». Cette clause, défavorable au SDIS, a engendré le
paiement de charges sans éléments de liquidation suffisants pour un montant total de 0,43
M€
depuis 2014.
Le coût global de ces locations depuis 2009 représente
3M€, somme équivalente au coût
de construction de certaines casernes. L’établissement envisage la construction d’une nouvelle
caserne sur la commune de Saint-Paul à échéance 2021.
Ces
constatations sont le reflet, selon la chambre, d’une gestion immobilièr
e lacunaire,
inorganisée et coûteuse. Partageant cette analyse,
L’ordonnateur s’engage à y remédier.
b -
La construction de nouvelles casernes
La compétence en matière de construction de casernes de sapeur-pompiers appartient,
selon le code général des collectivités territoriales, au SDIS qui « construit, acquiert ou loue les
biens nécessaires à son fonctionnement ».
Le SDIS a versé des subventions d’équipement aux communes de Saint
-Pierre et du
Port et n’assure pas la maîtrise d’ouvrage de la construction de c
es casernes, financées à hauteur
de 80 % par le département et de 20 % par les communes.
20 M€ de dépenses d’investissement
ont été réalisées sur la période 2014 à 2016, dont 15
M€ pour
les dépenses d’équipement et
5
M€ pour les
concours financiers versés pour la construction de casernes par des communes.
Pour financer ces investissements, le SDIS a mobilisé ses fonds propres à hauteur
de 8 M€
et
1,4
M€ au titre du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
; il a perçu
également
17,8 M€
du département.
La convention de financement relative à la construction de la caserne du Port a été
approuvée par délibération du 27 novembre 2008 pour un montant total de 3,8 M€ hors taxes,
dont 80
% à la charge du SDIS. Une dépense de 2,43 M€ a été pay
ée en décembre 2009 au
profit de la commune, le solde de 0,61 M€ ne devant être versé qu’à la réception des travaux.
Près de huit
ans après le versement de l’acompte, les travaux ne sont toujours pas réalisés.
L’occupation de cette caserne était prévue pou
r 40 années à partir de la signature de la
convention. Huit années d’occupation ont ainsi été perdues alors que le SDIS a déjà versé plus
de 60
% de l’acquisition.
La délégation des opérations de construction à des communes a pour effet de déposséder
l’établissement de sa politique patrimoniale. Ce montage accroît les dépenses d’investissement
des collectivités. Ces charges, qui entrent dans le calcul de l’octroi de mer, permettent aux
communes d’accroître leurs recettes. A l’inverse, ce montage a fait perd
re au SDIS 2,92
M€ de
recettes au titre du FCTVA sur la période soit l’équivalent d’un équipement immobilier.
Le SDIS gère ses investissements de manière pluriannuelle à travers le vote
d
’au
torisations de programmes et de crédits de paiement. Fin 2014, il a consommé 52 % des
autorisations de programmes, soit plus de 30 M€ sur les
58
M€.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
15
1
6,1 M€
le sont au titre des opérations de construction des c
entres d’
incendie et de
secours (CIS) des Avirons, de Saint-André, de Saint-Benoit, de Saint-Pierre et de Sainte-Marie.
Ces opérations sont confiées à la société publique locale avenir Réunion (SPLAR), mandatée
par le département.
Les conventions pluriannuelles établies avec le département entre 2012 et 2016 excluent
de ce cadre le financement des casernes réalisées par la SPLAR, pour un montant de 8,4
M€,
dont 0,66
M€ de coût de portage des opérations. Ces dépenses sont à déduire des autorisations
de programmes du budget de l’établissement.
L’établissement s’est engagé à effectuer ces
corrections dans le cadre du budget primitif 2018.
La chambre relève que l’établissement ne semble pas avoir une maîtrise et une stratégie
de sa dimension patrimoniale entre les biens acquis et loués.
La chambre rappelle au SDIS son obligation de corriger les autorisations de programmes
erronées relatives
aux casernes dont le SDIS n’assure pas le financement, conformément au
principe de sincérité budgétaire inscrit à l’article
L. 1612-4 du CGCT.
2 -
Les moyens techniques et logistiques
a -
Le groupement des moyens techniques et logistiques (GMTL)
Le
GMTL s’articule autour du «
service bâtiment et gestion immobilière », et du service
« logistique, soutien et acquisitions », et
d’
une mission commune, la filière « air comprimé et
extincteur ». Il compte environ 80 agents.
Il réalise la totalité des investissements suivant les plans pluriannuels votés par le conseil
d’administration en lien avec le service financier.
Il s’est doté d’un système d’information logistique, «
Kimoce », acquis en 2010, pour
un montant de près de 0,1 M€. Le GMTL a réceptionné l’application en octobre 2011. Les
différents modules, dont le suivi et la gestion en réseau des stocks d’habillement et de matériel,
ont été installés
; le paramétrage de ces modules n’a pas été réalisé
; le personnel n’a pas été
suffisamment formé. L
a réorganisation en cours de l’établissement
intégrerait, selon
l’ordonnateur un nouveau volet formation
.
La gestion en réseau n’a pas été déployée
; il n’existe
pas de suivi des stocks d’habillement, de matériels ou des véhicules dans les centres.
L’inventaire physique n’est pas fiable
; l’établissement a
une connaissance imparfaite de
l’affectation des dota
tions individuelles des tenues ; ce poste a représenté 3,
1 M€ de dépenses
entre 2014 et 2016.
La chambre invite le SDIS à achever le déploiement et la formation des agents au
nouveau système d’information.
b -
La plateforme logistique
Le SDIS dispose d’un par
c de véhicules spécifiques en permanence disponibles,
regroupés sur une plateforme logistique à la commune de La Possession, dans des locaux d’une
surface de 1
200 m², pris à bail pour un coût annuel de 120 000 €. Ces véhicules relèvent de la
réserve opérationnelle ; ils sont convoyés vers les centres de secours pour remplacer un véhicule
indisponible.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
16
Cette plateforme nécessite la présence de personnels qualifiés. Elle comporte
notamment, 9 camions citernes feux de forêts (CCF) et un fourgon pompe tonne léger (FPTL),
dont la conduite est soumise à la détention du permis poids lourds de catégorie C. Seuls 2 des
14 agents de la plateforme logistique disposent du permis adéquat
; ils sont dans l’incapacité à
eux seuls de convoyer les véhicules demandés par les centres ; ces derniers peuvent avoir à
effectuer les convoyages par leurs agents de garde ; cette pratique réduit leur capacité
opérationnelle. La plateforme s’apparente à un centre de stockage
; elle semble faire doublon
avec le GMTL, chargé de suivre le parc roulant et de soutenir les unités opérationnelles.
Des dysfonctionnements liés au partage de l’information et à leur fiabilité ont pu être
relevés. Les remontées quotidiennes de disponibilité opérationnelle des centres de secours sont
agrégées par
le centre de traitement de l’alerte
; ce dernier n’en assure pas la diffusion aux
centres de secours et à la plateforme logistique. L’absence d’informations relatives au potentiel
opérationnel à l’échelle du département constitue une fragilité, les services n’ayant qu’une
vision limitée à leur propre parc de véhicules.
L’ordonnateur qui partage l’analyse de la chambre sur
la fonction logistique aurait
procédé à une réorganisation. La maintenance de premier niveau serait assurée par les
groupements territoriaux ; celle de second niveau serait à la charge du groupement équipement
maintenance pour les grosses réparations. En parallèle une formation des chefs de groupement
à l’élaboration des procédures et processus devrait être réalisée.
La chambre prend acte de ces décisions et recommande au SDIS de poursuivre la mise
en œuvre des mesures
précitées relatives à la fonction logistique opérationnelle.
c -
La gestion du parc roulant
Dans le cadre de la coopération régionale, le SDIS est amené à céder des véhicules à
des pays étrangers bénéficiaires après avoir procédé avec eux à une évaluation de leurs besoins.
En 2013 et 2014, cette opération concernait 24 véhicules. Ils sont restés entreposés sur différents
sites de stockage
; certains ayant fait l’objet de salvages
pour disposer d’éléments mécaniques,
électriques ou d’équipement hors d’usage, ils ne pouvaient être cédés. La remise en état ayant
été jugée trop coûteuse, 14 véhicules ont été détruits en 2013.
De même, le département a, en octobre 2014, fait don de trois véhicules de secours au
profit de l'Union des Comores. Ces matériels sont toujours entreposés dans les locaux de la
plateforme. Le coût de stockage de l’ensemble de ces véhicules est estimé à 35
825
€ entre
octobre 2014 et juin 2017. Cette opération reste inaboutie.
C -
La commande publique
1 -
L’organisation
a -
Le service
Le service commande publique compte trois agents : un responsable, rédacteur principal
de 1
ère
classe, deux agents polyvalents en charge de la rédaction des marchés
et de l’accueil du
public, assistés d’une apprentie en alternance jusqu’en juin 2017.
Il est principalement en charge de la passation des marchés publics, le suivi de leur
exécution étant assuré par les services gestionnaires.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
17
Plus des deux tiers des consultations concernent des marchés récurrents, qui sont
renouvelés, pour partie à l’identique, au terme du marché existant
: maintenance, réparations,
habillement, téléphonie, etc.
Le service ne dispose pas de tableaux de bord ou de suivi récent qui lui permettraient de
programmer les procédures à lancer ou les reconductions de marchés. A titre d’exemple, en
raison d’un manque d’anticipation dans la mise en œuvre du renouvellement d’un marché
d’habillement, pendant plus d’une année, celui
-ci a fait défaut
au SDIS. Alors qu’il arrivait à
échéance en novembre 2014, le lancement de la nouvelle procédure n’a eu lieu qu’en octobre
2014 pour une signature de marché en novembre 2015. Les dépenses d’habillement ont
représenté une somme de 1,3 M€ en 2014. Des achats
ont été réalisés hors marchés pour plus
de 15
000 €. Compte tenu du volume des dépenses de l’ordre de 1,8 M€ en 2016, la chambre
estime que l’établissement devrait s’organiser pour éviter de telles déconvenues.
Une partie des achats du SDIS n’est pas dire
ctement assurée par le service ; elle est
effectuée auprès de l’Union des groupements d’achats publics
(UGAP)
6
. Ces achats
représentent 8,4 M€ sur la période 2014
-2016.
En raison de son volume d’activité, l’ordonnateur envisagerait une mutualisation du
service achats ; cette volonté pourrait également concerner les services administratifs de
l’établissement avec ceux du département.
Partageant l’analyse de la chambre, le SDIS a réorganisé son
service de la commande
publique. Il a notamment recruté un nouveau responsable.
La chambre invite le SDIS à poursuivre la réorganisation de son service de la commande
publique.
b -
La composition de la commission d’appel d’offres
Jusqu’à la réforme des marchés publics le 1
er
avril
2016, la commission d’appel d’offres
(CA
O) du SDIS était composée de trois puis quatre membres désignés par l’organe délibérant
conformément aux dispositions de
l’article 22
du code des marchés publics en vigueur
7
. Depuis
cette date,
l’article L.
1411-5 CGCT
8
détermine sa composition : un président, personne
habilitée à signer les marchés, et cinq membres de l’assemblée délibérante élus en son sein à la
représentation proportionnelle par scrutin de liste. Le SDIS a délibéré pour prendre en compte
cette modification règlementaire fin juin 2016.
L
a présidente du conseil d’administration a pris, en application de cette délibération et
en visant le code des marchés publics pourtant abrogé, un arrêté portant désignation des
membres de la commission d’appel d’offres le 1
er
juillet 2016. Dans la mesure où la désignation
des membres de la commission d’appel d’offres n’est pas de la compétence du président du CA,
cet arrêté a un caractère irrégulier.
La chambre rappelle au SDIS son obligation de respecter les dispositions du code
général des collectivités
territoriales relatives à l’élection de la commission d’appel d’offres.
6
Établissement public industriel et commercial d
e l’
État
, qui permet à un acheteur public d’accéder immédiatement, et sans
avoir à conclure un quelconque marché, à plus de 300 000 références environ issues elles-mêmes de marchés actifs.
7
Par délibérations successives du 18 mai 2011, du 8 octobre 2014 et du 17 juin 2015.
8
Auquel renvoie l’article L.
1414-2 du CGCT.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
18
c -
Les procédures applicables
1)
L’absence de règles internes
Le
SDIS ne disposait, lors du contrôle, d’aucun guide de procédures internes. Les
services acheteurs n’avaient pour seul outil qu’une note de service de deux pages datant
de 2011, qui concernait les engagements de crédits préalables aux dépenses et non les règles
applicables aux procédures de marchés publics. La réforme de la commande publique
d’avril
2016 n’était pas prise en compte. Ainsi, l’attribution des marchés passés selon une
procédure adaptée n’était pas matérialisée et l’établissement
considérait que celle-ci intervenait
avec la signature du marché. Le SDIS a souhaité l’assistance d’un prestataire pour rationaliser
et optimiser sa fonction achat, en 2015. Une prestation estimée à 70
000 € ne semble pas avoir
été engagée pour mener cette démarche. Partageant les constatations de la chambre,
l’établissement
s’est doté d’
un guide de la commande publique, toutefois dénué de conseil
pratique.
2)
Une nomenclature inadaptée
En application de
l’article 21 du décret n°
2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux
marchés publics
, pour déterminer la procédure à mettre en œuvre, l’acheteur doit procéder à
une estimation de la valeur totale des fournitures considérées comme homogènes soit en raison
de leurs caractéristiques propres, soit parce qu’elles constituent une unité fonctionnelle. Il doit,
pour estimer la valeur de son besoin, se baser soit sur le montant des fournitures acquises au
cours de l’année précédente, en l’actualisant des besoins prévisibles à venir, soit sur la valeur
estimée des fournitures à acquérir au cours de l’année suivant la conclusion du marché. Tout
fractionnement des achats ou toutes modalités de calcul différentes, conduisant à contourner
l’application des règles de passation des marchés publics, sont proscrites
9
.
Le SDIS dispose d’une nomenclature pour classifier ses fournitures et services en
familles. Cette nomenclature est celle annexée au code des marchés publics de 2001, devenue
non obligatoire depuis 2004. Elle n’a pas été adaptée à ses besoins spécifiques ; les méthodes
utilisées pour computer les seuils et les modalités mises en œuvre pour s’assurer du respect de
cette nomenclature ne sont pas maîtrisées.
Selon l’établissement, la computation des seuils est
automatisée dans l’application informatique dédiée.
Une trentaine de marchés à bons de commande regroupés au sein d’une consultation
«
habillement et matériels d’intervention pour les sapeurs
-pompiers et le personnel technique »
coexiste avec trois marchés d’acquisition de matériels et d’habillement pour le
groupe de
reconnaissance et d'intervention en milieu périlleux (GRIMP). Certains articles, en particulier
les pantalons et les gants, sont repris au
titre des deux consultations l’une passée en appel
d’offres ouvert et l’autre en procédure adaptée. Pourtant, au regard de la nomenclature, qui ne
distingue pas de familles spécifiques selon la destination des vêtements ou des matériels, c’est
une procédur
e d’appel d’offres ouvert qui aurait dû être utilisée pour l’ensemble de ces achats.
Il
a fractionné ses besoins. Indépendamment de l’irrégularité, il a contourné les règles de la
commande publique en matière de computation des seuils et de choix des procédures.
L’établissement envisagerait une révision de cette nomenclature.
La chambre invite le SDIS à mettre en place un guide de procédures internes et à adapter
la nomenclature des fournitures et services à ses besoins.
9
Article 20 du décret n° 2016-360 précité.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
19
2 -
La passation des marchés publics
Les observations
qui suivent sont fondées sur l’examen d’un échantillon
significatif de
marchés de nature et montants variés.
a -
Les délais de passation
Le SDIS fait preuve de peu de diligence dans la conduite des procédures de passation
de ses marchés publics, allongeant inutilement leurs délais.
Trois des procédures de l’échantillon présentent des délais longs entre l’envoi de l’avis
de publicité et la signature ou notification des marchés
: sept mois pour l’acquisition de trois
véhicules de transports de personnes et treize
mois et demi pour l’habillement
; en additionnant
les délais des procédures consécutives pour obtenir l’ensemble des cinq marchés de l’opération
d’extension du centre d’incendie et de secours (CIS) de Saint
-Louis, il se sera passé 30 mois.
Certains marchés ont été attribués au-delà du délai de validité des offres, qui correspond
au délai pendant lequel les soumissionnaires sont tenus de maintenir leur proposition. S’il est
toujours possible de signer un marché après l’expiration du délai
de validité des offres
10
,
l’ensemble des candidats doit avoir donné son accord sur sa prorogation préalable
11
.
Les travaux d’extension du CIS de Saint
-Louis fixent un délai de validité des offres
minimal de 120 jours à compter de la date limite de réception des offres, échelonnée entre le
18 août 2014 et le 2 octobre 2014 en fonction des lots. Ces marchés ont été signés le
3 décembre
2015, soit plusieurs mois après la fin de la validité des offres, le SDIS n’ayant ni
sollicité ni obtenu l’accord exprès de to
us les candidats de maintenir leurs offres au-delà du
délai initial.
Le marché passé pour l’acquisition de trois véhicules de transport de personnes en 2015
fixait un délai de validité minimum des offres de 120 jours à compter de la date limite de
réception des offres soit le 2 avril
2015. Ce marché n’a été attribué que plusieurs mois plus tard,
le 7 octobre 2015.
Ces consultations
auraient dû être déclarées sans suite et relancées, à défaut d’avoir été
menées dans des délais raisonnables. L’irrégularité
de ces attributions aurait pu entraîner
l’annulation des marchés.
Le SDIS a engagé dès septembre 2013 une procédure afin de réaliser des travaux
d’extension du CIS de Saint
-Louis, pour un montant global de 634 151
€
TTC. Celle-ci a été
déclarée sans suite ; une seconde consultation a été lancée le 18 juillet 2014. Seuls les lots 3 et
4 relatifs à l’électricité et la plomberie ont donné lieu à la conclusion d’un marché, quinze mois
après la date limite de réception des offres. Les lots 1, 2 et 5, qui concernent respectivement le
gros œuvre, les menuiseries et le doublage des cloisons et faux plafonds s’étant avérés
infructueux, une troisième consultation a été lancée ayant de nouveau donné lieu à un délai de
plus de quatorze mois entre la date de réception des offres et la signature des marchés. Enfin,
le lot 5
ayant de nouveau été déclaré sans suite en raison d’une nouvelle infructuosité, il a été
relancé une dernière fois, par le biais de lettres de consultation adressées à trois entreprises.
Entre l’envoi du premier avis d’appel public à la concurrence et la signature du dernier
des cinq marchés de cette opération il s’est écoulé près de deux ans et demi. Les travaux ne sont
d’ailleurs toujours pas achevés en juin 2017 alors qu’un délai d’exécution de sept
mois était
prévu dans les marchés.
10
Conseil d’État, 5 octobr
e 2007, n° 298773, Société UGC Ciné Cité.
11
CAA de Marseille, 25 mai 2007, nº 04MA00916, Société environnement services c/ CCI d'Ajaccio et de la Corse du Sud.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
20
Non seulement les déclarations sans suite successives ont allongé les délais de
consultation et de réalisation du projet, mais elles ont conduit, pour certains lots à retenir des
offres d’un montant supérieur aux offres i
nitiales, émanant pourtant des mêmes candidats, sans
que le cahier des charges n’ait été modifié.
Même si la déclaration sans suite est possible à tout
moment de la procédure, elle ne doit pas être utilisée pour évincer un candidat.
Le marché d’assistance pour la rationalisation et l’optimisation de sa fonction achat a
fait l’objet d’un premier avis d’appel public à la concurrence le 14
octobre 2015. Une seule
offre a été reçue. Qualifiée de très satisfaisante sur le plan technique, elle entrait dans
l’enveloppe financière allouée à cette prestation. Aucune décision n’ayant été prise, le délai de
validité des offres de 150 jours a expiré
; l’établissement a déclaré cette consultation sans suite
en raison de son ancienneté, le 19 janvier 2017. Pourtant, une nouvelle consultation a été
relancée le 14 février 2017, avec un cahier des charges identique.
Ces déclarations sans suite, suivies presque immédiatement de nouvelles consultations
portant sur le même objet, révèlent les dysfonctionnements du cycle des achats. Elles fragilisent
la sécurité juridique des procédures d’attribution des marchés.
La chambre recommande au SDIS de rationaliser ses procédures de mise en
concurrence.
b -
Des attributions de marché contestables
1)
Le choix de retenir des offres irrégulières
En 2014, le SDIS a procédé à une consultation pour ses marchés d’assurance en appel
d’offres ouvert, qui exclut toute négociation.
Il a été assisté par la société PROTECTAS, pour
la préparation du cahier des charges et l’analyse des offres.
Dans sa consultation, le SDIS a autorisé les variantes de manière très large, puisque les
seuls points sur lesquels les candidats avaient l’obligation de ne pas déroger étaient la durée du
marché et le délai de préavis de résiliation annuelle. Les quatre lots ont été attribués au titulaire
sortant, le groupement ISAUTIER / ALLIANZ IARD ; il a émis une réserve pour les lots 1, 3
et 4, en excluant le paragraphe relatif la résiliation et en se réservant le droit de résilier le contrat
sans condition. Une offre doit être considérée irrégulière si elle est incomplète ou ne respecte
pas les exigences formulées dans l’avis d’appel public à la concurrence ou les documents de la
consultation
12
. Celle-
ci doit alors être éliminée par la commission d’appel d’offres en
application de
l’
article 58 III du code des marchés publics
alors en vigueur. Cette règle n’a pas
été respectée.
La chambre rappelle au SDIS son obligation d
’éliminer les offres irrégulières qui ne
respectent pas les exigences formulées dans les documents de la consultation, conformément à
l’article 59 du décret n°
2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics
2)
La méthode de notation du critère prix
La méthode de notation retenue pour le critère prix est critiquable. La formule utilisée
pour la plupart des consultations est la suivante : coefficient x (2Pm-Pi)/Pm) ; Pm correspond
à l’offre la moins disante
; Pi est l’offre à noter
; la note la plus basse ne peut être inférieure à
zéro. Cette formule, qui n’est pas une règle de proportionnalité, peut conduire, en cas d’écarts
importants entre les offres de prix, à resserrer les offres, en attribuant de manière artificielle des
points supplémentaires à la proposition la plus chère. Cette situation s’est présentée au moins à
12
Article 35 I 1° du code des marchés publics.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
21
deux occasions : pour le lot d’électricité des travaux d’extension du CIS de Saint
-Louis et pour
le marché d’acquisition d’une solution d’échanges de données. Si la méthode n’a pas eu
d’incidence pour le classement final du marché de travaux et la désignation du lauréat, tel n’a
pas été le ca
s sur l’attribution du marché d’acquisition d’une solution d’échanges de données.
Trois candidats ont soumissionné. Avec des offres de 86 333 € et 166 878 €, les sociétés
OXIO et AF2M ont obtenu la même note, zéro. La société I-Invest, avec une proposition de
24 049
€, a obtenu la note maximale de 6 points. Le marché a été attribué à la société OXIO
dont l’offre de prix était pratiquement sept fois plus élevée que la plus basse. Si la jurisprudence
interdit les notes négatives, l’écart de prix était tel qu’
il aurait dû appeler les services à porter
une attention particulière sur la comparabilité des offres et leur acceptabilité. La méthode
retenue conduit à priver le critère prix de son caractère discriminant.
La chambre recommande au SDIS d’engager une ré
flexion sur la pertinence des
méthodes
de notation utilisées de manière à être en mesure de choisir l’offre économiquement
la plus avantageuse et à sécuriser l’attribution de
ses marchés publics.
3 -
L’exécution des marchés, l’exemple du contrat d’acquisition et d’échanges
de données
Le marché conclu avec la société OXIO en mai 2014, pour un montant de
166 878
€
TTC, avait pour objet d’acquérir une solution d’échange de données entre les
différents logiciels métiers utilisés par le SDIS et de production de tableaux de bord.
L’achat
et le déploiement de cet outil étaient pilotés par le service informatique, dont le
responsable à l’origine du projet a quitté l’établissement avant sa mise en œuvre Les usagers
n’ont pas été associés à la définition du besoin exprim
é dans le cahier des clauses techniques
particulières (CCTP).
Les « indicateurs pertinents » attendus ne sont pas définis ainsi que les spécificités des
tableaux souhaités
pour piloter l’activité de l’établissement
; une simple « liste des tableaux
possib
les relatifs à l’activité d’un SDIS
» est demandée aux candidats. Le volet formation n’est
pas développé. Ces éléments sont repris dans le jugement des offres des entreprises dont les
écarts de prix varient d’un à six. Au final, il a été retenu l’offre la
plus chère dans des conditions
irrégulières.
Aucun calendrier de déploiement
détaillant les étapes d’installation n’a été joint au
marché. Seul est donné le délai global d’exécution du marché
fixé à 240 jours à compter de sa
notification, l’outil à cette date devant être opérationnel et les utilisateurs formés. Aucune clause
financ
ière sur le versement des acomptes lors de la validation des différentes étapes n’est
précisée. Le bordereau de prix est peu détaillé. Par exemple, la ligne «
prestation d’installation
et de paramétrage » est chiffrée à 99 820
€ TTC, soit près de 60
% du montant global du marché
sans que son contenu soit développé dans un document.
Le marché, notifié fin mai 2014
13
, arrivait à son terme fin janvier 2015. En mai 2017,
aucun avenant de prolongation ou d’ordre de service justifiant l’interruption des prestatio
ns
n’est intervenu
; l’outil n’est toujours pas opérationnel.
13
Le courrier de notification a été envoyé le 22 mai
2014, l’accusé de réception indiquant la date de notification n’a pas été
fourni par le SDIS.
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
22
Une première facture, d’un montant de 47
137
€ TTC correspondant au prix des licences
des logiciels, a été payée en novembre 2014. Une seconde facture d’un montant de 52
441
€
TTC a été prése
ntée au SDIS en mars 2017, pour la mise en œuvre de deux composantes de
l’outil et la participation à des frais de déplacement, portant ainsi le paiement à 60
% du montant
global du marché, achevé depuis quinze mois. La méconnaissance du cahier des clauses
administratives particulières conduit le SDIS à payer sans déduire les pénalités de retard à
l’entreprise, d’un montant de plus de 60
000 €
; l’application ne fonctionne pas.
Malgré ces dysfonctionnements dans le processus achats, le SDIS indique ne pas avoir
connu de contentieux portant sur les marchés publics au cours de la période contrôlée. Dans ce
contexte, cette situation pourrait fragiliser la capacité opérationnelle de l’établissement et être
de nature à engendrer des coûts supplémentaires. La cha
mbre souligne, au vu de l’ensemble des
constatations, que ses pratiques pourraient conduire à des risques contentieux.
SERVICE DÉPARTEMENTAL D’INCENDIE ET DE SECOURS DE LA RÉUNION
23
ANNEXE 1
–
OBJECTIFS DU SDACR 2017
Source : SDACR 2017
ORIENTATIONS GENERALES
OBJECTIFS INTERMEDIAIRES
11) Renforcer la réponse en SUAP en risque
courant
12) Modifier le Règlement Opérationnel du SDIS
13) Renforcer le potentiel humain mobilisable dans
les CIS
14) Renforcer et optimiser le maillage territorial
15) Maintenir une capacité permanente en
INCENDIE par bassin de risques
16) Disposer d’un vecteur de projection
aéronautique mutualisable avec les autres services
publics
21) Informatiser le traitement de l’alerte et la
gestion opérationnelle
22) Rationnaliser l’activité du secours d’urgence
aux personnes (SUAP)
23) Rationnaliser la couverture INCENDIE
24) Rationnaliser la couverture DIV
25) Rationnaliser la couverture nautique (côtier et
eaux intérieures)
26) Se préparer aux situations opérationnelles par
la création d’un Centre de Formation
Départemental
27) Rationnaliser la fonction SOUTIEN
31) Compléter le maillage territorial
32) Renforcer la DECI et la DFCI
33) Cirque de Mafate
41) Poursuivre l’amélioration de la réponse Feux
de Forêt
42) Améliorer la couverture des risques volcan,
cyclone, inondation et mouvement de terrain
43) Risques sociaux
44) Développer la prévision sur les risques
naturels
51) Créer un Centre des Opérations Spécialisées
52) Poursuivre le développement des 153 équipes
spécialisées
53) Acquérir et mettre en oeuvre des moyens
spécialisés pour les feux en milieu industriel, les
feux d’entrepôts et les feux de liquides
inflammables (LIF)
54) Développer la Prévision et la Prévention
61) Disposer d’une équipe opérationnelle
d’assistance et de réponse aux catastrophes
(DART)
62) Développer la coopération structurelle
OG 6 : Développer la coopération régionale
OG 1 : Adapter et dimensionner la couverture
opérationnelle pour faire face à l’augmentation
de population et à la demande de secours
OG 2 : Maitriser les couts par la rationalisation
des moyens et leur emploi
OG 3 : Renforcer la défense des hauts de l’ile
OG 4 : Maintenir et développer la couverture
des risques particuliers naturels et sociaux
OG 5 : Développer la couverture des risques
particuliers bâtimentaires, technologiques et de
transport
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
24
ANNEXE 2
–
IMPLANTATION DES CENTRES DE SECOURS EN 2016
Carte de l’implantation des centres de secours du SDIS de
La Réunion et couverture
opérationnelle à 30 minutes en 2016
Source : SDACR 2017
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25
ANNEXE 3
–
RÉPONSES
-
Réponse de Madame Nassimah Dindar, ancienne présidente du conseil d’administration du SDIS 974
.
-
Réponse de Monsieur Cyrille Melchior, président
du conseil d’administration du SDIS 974
.