Rapport d’observations définitives
SYNDICAT MIXTE DE LA BAIE
DU MONT-SAINT-MICHEL
(Département de la Manche)
Exercices 2012 et suivants
Observations délibérées le 30 mars 2017
SOMMAIRE
SYNTHESE
..............................................................................................................................
1
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
..................................................................................
2
OBLIGATIONS DE FAIRE
.......................................................................................................
2
I -
RAPPEL DE LA PROCEDURE
..........................................................................................
3
A -
Les suites données au précédent contrôle de la chambre
...................................................
3
B -
Les rapports des corps d’inspection administratifs
..............................................................
4
II -PRESENTATION DU SYNDICAT
.......................................................................................
4
A -
Objet
............................................................................................................................................
4
1 -
Origine et cadre juridique du syndicat mixte
...........................................................................................
4
2 -
Missions du syndicat
...............................................................................................................................
5
3 -
Participation au pilotage du projet de rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel
.......
5
B -
Fonctionnement institutionnel
.................................................................................................
6
1 -
Composition du syndicat mixte
...............................................................................................................
6
2 -
Renouvellement du bureau et du comité syndical en 2016
....................................................................
6
C -
Organisation et moyens humains
............................................................................................
7
1 -
Organisation des services
......................................................................................................................
7
2 -
Ressources humaines
............................................................................................................................
8
D -
Principales réalisations
............................................................................................................
8
III -
FIABILITE DES COMPTES ET ANALYSE FINANCIERE
.............................................
11
A -
Fiabilité des comptes
..............................................................................................................
11
1 -
Les amortissements
..............................................................................................................................
11
2 -
Les provisions
.......................................................................................................................................
13
3 -
Le suivi de l’actif
...................................................................................................................................
14
4 -
La comptabilité d’engagement
..............................................................................................................
14
5 -
Les restes à réaliser
.............................................................................................................................
17
6 -
L’affectation des résultats et l’enchaînement des exercices
.................................................................
18
B -
Analyse financière
...................................................................................................................
19
1 -
Les principales données financières : le budget principal
.....................................................................
19
2 -
Le budget annexe du centre d’information touristique
..........................................................................
21
3 -
Un budget consolidé structurellement déséquilibré
..............................................................................
21
4 -
Une étroite dépendance vis-à-vis des collectivités publiques
...............................................................
22
5 -
La trésorerie
.........................................................................................................................................
23
IV - LE PROJET DE RETABLISSEMENT DU CARACTERE MARITIME : BILAN,
GOUVERNANCE ET PERSPECTIVES
............................................................................
24
A -
Les réalisations du projet de rétablissement du caractère maritime (RCM) du
Mont-Saint-Michel
...................................................................................................................
24
1 -
L’avis du comité hydro-sédimentaire sur le projet
.................................................................................
24
2 -
Le bilan de la gestion pluriannuelle du projet
........................................................................................
25
3 -
Les travaux des ouvrages de renforcement ou rechargement des digues des polders
........................
31
B -
Les autres missions et activités
............................................................................................
32
1 -
L’entretien et la maintenance des ouvrages
.........................................................................................
32
2 -
L’accueil du public et la délégation de service public
...........................................................................
33
C -
La gouvernance
.......................................................................................................................
42
1 -
La gouvernance interne au syndicat mixte
...........................................................................................
42
2 -
Le comité de pilotage et la « gouvernance partagée » avec l’Etat
........................................................
43
3 -
L’anticipation des charges futures
........................................................................................................
44
4 -
L’absence d’objectifs clairs à moyen terme, à l’issue du RCM
.............................................................
45
5 -
Les préconisations post-projet RCM des collectivités territoriales
........................................................
46
D -
Les perspectives
.....................................................................................................................
47
1 -
Les scénarios envisagés et les contraintes financières
........................................................................
47
2 -
Les questions en suspens (accès, prévention des risques, environnement)
........................................
49
V -LE TOURISME AU MONT-SAINT-MICHEL
.....................................................................
50
A -
Les objectifs du syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel en matière de
tourisme
...................................................................................................................................
50
1 -
Ambiguïté du rôle du syndicat mixte quant au tourisme
.......................................................................
50
2 -
Lancement d’un contrat de destination
.................................................................................................
51
3 -
Nécessité de clarifier les intervenants, les objectifs et les moyens d’une politique touristique
.............
52
B -
Les actions publiques menées pour améliorer l’attractivité du site
..................................
54
1 -
Le RCM, une opération d’aménagement du site pour le tourisme
........................................................
54
2 -
Les classements de la baie du Mont-Saint-Michel au coeur des enjeux d’attractivité
...........................
55
3 -
L’amélioration des transports à destination du Mont-Saint-Michel
........................................................
57
C -
Les retombées économiques
.................................................................................................
60
1 -
Les résultats du projet RCM en termes de fréquentation : la tendance 2011-2015
..............................
60
2 -
La clientèle japonaise
...........................................................................................................................
61
3 -
Les évolutions récentes
........................................................................................................................
62
ANNEXES
..............................................................................................................................
64
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
1
SYNTHESE
Le syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel, composé des collectivités des
régions Normandie et Bretagne, a eu pour premier objet le rétablissement du caractère
maritime (RCM) du Mont-Saint-Michel, qui a donné lieu à la réalisation d’un important
programme d’investissements comprenant l’édification d’un barrage hydraulique sur le
Couesnon, la remise en eau de l’Anse de Moidrey en amont, l’aménagement de chenaux en
aval, la construction d’un terre-plein, d’un pont-passerelle, d’une nouvelle digue-route entre le
continent et le Mont ; enfin, la réalisation d’un nouveau parc de stationnement sur le continent.
Le syndicat mixte s’appuie, depuis la fin des principaux travaux, sur une structure
administrative très légère (13 personnes à mi-2016) basée à La Caserne (commune de
Beauvoir) à proximité du centre d’information touristique, du parc de stationnement et du point
de départ des navettes vers le Mont. Son rôle inclut le contrôle de la délégation de service
public qui exploite le parc de stationnement et les navettes de la desserte du Mont, ainsi que
la gestion du contrat d’exploitation du barrage et des différentes opérations de dragage du
Couesnon et de l’Anse de Moidrey en particulier.
Le coût de l’opération RCM, à fin 2015, s’établit à environ 200 millions d’euros (M€)
en dépenses réelles d’investissement, soit 236,5 M€ en incluant le fonctionnement de la
structure. Ces chiffres ne peuvent pas se comparer aux coûts actualisés de la maquette du
projet (174,4 M€ selon une évaluation de 2015), en raison des modifications successives du
périmètre et des contractions entre les recettes et les dépenses opérées dans le cadre de
cette maquette, contrairement aux principes du droit budgétaire.
Une amélioration de la transparence des comptes est attendue du syndicat mixte.
Dans un contexte de déficit récurrent de la section de fonctionnement, il n’a pas affiché des
coûts réels, en pratiquant des amortissements incomplets et en ne passant pas de provisions
pour risques en cas de litiges. Parallèlement, il n’a pas inscrit, en section d’investissement, les
restes à réaliser en dépenses, à hauteur des montants justifiés (2,3 M€ en 2013, 15,7 M€ en
2014 et 3,7 M€ en 2015). De même, les coûts de fonctionnement et d’entretien-maintenance
des ouvrages sont chiffrés de manière partielle. En ce qui concerne la délégation de service
public, il appartient au syndicat mixte de mieux contrôler les charges du délégataire,
notamment dans le domaine des transports, des charges financières et des frais de structure,
et de réexaminer la mise à niveau des recettes tarifaires dans le respect des conditions
juridiques de l’exploitation.
La chambre observe qu’en dépit de ses précédentes remarques, formulées en
2012, le syndicat mixte n’est pas parvenu à mettre en place une gouvernance efficace. Il n’a,
notamment, pas fixé d’objectif stratégique après l’achèvement du projet de rétablissement du
caractère maritime et n’est pas parvenu à anticiper, avec précision, l’ensemble de ses charges
futures de fonctionnement et de gros entretien des ouvrages, ni à fixer une ligne claire
concernant les modalités financières de la délégation de service public, notamment quant à la
tarification du stationnement. Or le défaut de financement de l’entretien des ouvrages, tant
hydrauliques que d’accueil et d’accès des touristes, est susceptible de compromettre le
fonctionnement du site et l’équilibre financier de la structure.
Il convient que la structure se fixe des objectifs à moyen terme, en particulier pour
mettre en place une stratégie de développement touristique. La gouvernance doit être rendue
plus efficace, notamment par la coopération, jusqu’ici inexistante mais indispensable, avec la
la communauté d’agglomération Mont-Saint-Michel Normandie. Pour assurer une visibilité
dans le temps de la gestion des ouvrages, il conviendrait que la structure soit également
associée à la région Normandie par un contrat d’objectifs pluriannuel. L’importance du Mont-
Saint-Michel, fréquenté par 2,3 millions de touristes en 2015, est, en effet, celle d’un site
majeur pour la venue de visiteurs dans la région.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
2
Enfin, dans le cadre décentralisé qui répond aux aspirations de l’UNESCO
1
, il
devient nécessaire au syndicat mixte d’oeuvrer pour le renouvellement du classement du
Mont-Saint-Michel et de sa baie au patrimoine mondial. Le syndicat mixte, avec ses
partenaires locaux, doit pouvoir participer à l’établissement d’un plan de gestion précis et
global comprenant des indicateurs évaluables et permettant de résoudre certains problèmes
récurrents relatifs à l’accueil des touristes (billetterie avancée, coordination avec les
opérateurs d’hébergement, protection contre la mer).
Dans tous ces domaines, il importe que la structure prenne sans tarder les décisions
nécessaires face aux enjeux liés à ce site mondialement connu.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
1. Privilégier, pour l’avenir, un mode de gestion viable sur le plan économique et financier
dans le cadre d’une convention avec la région Normandie et la communauté
d’agglomération Mont-Saint-Michel Normandie.
2.
Mettre en place une gouvernance capable de définir une stratégie de développement du
site et de lui fixer des objectifs à moyen terme.
3. Changer de méthode de suivi des projets, en particulier en écartant toute contraction
recettes-dépenses et en affinant les prévisions de coûts d’entretien-maintenance de
l’ensemble des ouvrages et équipements.
4.
Assurer un meilleur suivi de la délégation de service public et réexaminer les charges et
les produits du délégataire, notamment en étudiant la possibilité de revaloriser les tarifs
existants ou de créer de nouvelles recettes de fonctionnement.
5.
Revoir les modes d’intervention du syndicat mixte en matière de transports par autocars,
en liaison avec les régions Normandie et Bretagne.
6.
Repenser la coexistence des flux de passage au lieu-dit La Caserne, dans le respect de
l’égalité de traitement pour l’obtention des codes d’accès d’une part, et le stationnement
d’autre part, et en veillant à la sécurité des personnes.
7.
Définir les objectifs et les moyens, en liaison avec la communauté d’agglomération, pour
améliorer l’accueil du public sur le site et oeuvrer pour le renouvellement de son classement
au patrimoine mondial de l’UNESCO.
OBLIGATIONS DE FAIRE
8.
Mener à bien l’inventaire physique des biens, en liaison avec le payeur départemental.
9.
Procéder à la régularisation des écritures d’amortissement, notamment pour les biens
reçus en affectation et les subventions d’équipement reçues, et constituer des provisions
pour risques, dès que le litige est porté devant une juridiction.
10.
Mettre en place une comptabilité d’engagement, selon les règles budgétaires et
comptables, permettant de présenter les restes à réaliser en dépenses et en recettes de
manière exhaustive et appuyés par les justifications requises par la réglementation.
11. Mettre un terme au paiement irrégulier au délégataire des recettes de codes d’accès à la
barrière filtrante du lieu-dit La Caserne, toute compensation de sujétions de service public
incombant exclusivement au délégant.
12. Mettre en oeuvre les statuts qui donnent entière compétence au syndicat mixte, dans son
périmètre, sur les conditions d’accès du public au Mont-Saint-Michel.
1
Organisation des Nations-Unies pour l'éducation, la science et la culture.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
3
I -
RAPPEL DE LA PROCEDURE
La chambre a inscrit à son programme l’examen de la gestion du syndicat mixte
de la Baie du Mont-Saint-Michel à partir de l’année 2012 qui a été confié à M. Hubert La Marle,
Président de section. Par lettre en date du 4 mai 2016, le président de la chambre en a informé
M. Hervé Morin, président en fonctions ainsi que M. Laurent Beauvais, son prédécesseur. Les
entretiens de fin de contrôle avec le rapporteur ont eu lieu le 29 septembre 2016 pour
M. Beauvais, d’une part, et le 20 octobre 2016 pour M. Morin, d’autre part.
Lors de sa séance du 8 novembre 2016, la chambre a arrêté ses observations
provisoires portant sur les années 2012 et suivantes. Celles-ci ont été transmises dans leur
intégralité aux deux ordonnateurs successifs pour les parties qui les concernent, aux
personnes nominativement ou explicitement mises en cause.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du
procureur financier, la chambre a arrêté, le 30 mars 2017, le présent rapport d'observations
définitives.
Le rapport a été communiqué au président en fonctions et, pour la partie le
concernant, à son prédécesseur en fonctions au cours de la période examinée. Le rapport,
auquel est jointe votre réponse, qui engage la seule responsabilité de son auteur, devra être
communiqué par le président à son assemblée délibérante lors de la plus proche réunion
suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation
adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
A -
Les suites données au précédent contrôle de la chambre
Le précédent rapport d’observations définitives de la chambre, daté du 27 juillet
2012, avait émis plusieurs recommandations. Or la prise en compte des recommandations
essentielles demeure inaboutie (cf. annexe n° 1).
En particulier, une comptabilité d’engagement globale n’a pas été mise en place,
de sorte que les restes à réaliser inscrits dans les comptes administratifs ne sont ni justifiés,
ni exhaustifs. Les amortissements pratiqués restent partiels et les provisions pour litiges sont
inexistantes jusqu’en 2015.
L’évaluation précise des futures charges de fonctionnement du syndicat n’a pas
été réalisée et la gestion pluriannuelle de trésorerie, fort incomplète, reste perfectible quant
aux anticipations.
La réflexion sur la future gestion du site du Mont-Saint-Michel, qui s’inscrit sans
doute dans un cadre institutionnel complexe, n’a pas été menée à bien en dépit de diverses
initiatives, aucune décision pratique n’ayant été adoptée quant aux objectifs et aux moyens de
la structure pour la période qui suit le projet de rétablissement du caractère maritime.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
4
B -
Les rapports des corps d’inspection administratifs
Trois rapports de corps d’inspection ont été menés à bien ces dernières années
au sujet du syndicat mixte ou, plus largement, des enjeux publics territoriaux de la baie du
Mont-Saint-Michel :
-
en mars 2014, a été publié un premier rapport conjoint de l’inspection générale
des finances et d’autres corps d’inspection sur « Le rétablissement du caractère
maritime (RCM) du Mont-Saint-Michel : quelle gouvernance pour l’après
2015 ? » ;
- en juin 2015, a été mis en ligne un rapport du conseil général de
l’environnement et du développement durable (CGEDD) sur « le site classé de
la Baie du Mont-Saint-Michel » et « la requalification du secteur de La
Caserne » ;
-
en novembre 2015, a été déposé un second rapport interministériel, établi par
le CGEDD et le conseil général économique et financier (CGEFI) sur le syndicat
mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel, intitulé «
Rapport sur la faisabilité d’une
structure de développement touristique autour du Mont-Saint-Michel
».
Le syndicat estime, quant à lui, que la conception d’une nouvelle gouvernance et
d’une stratégie ne saurait relever de son unique responsabilité. A l’exception des mesures
prises pour le hameau de La Caserne, sur le continent, aucune suite concrète n’a donc, à ce
stade, été réservée à ces rapports par le syndicat mixte (cf.
infra
IV-D), en dépit de l’urgence
à définir une stratégie pour l’avenir de ce site.
II -
PRESENTATION DU SYNDICAT
A -
Objet
1 -
Origine et cadre juridique du syndicat mixte
Le syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel a été constitué en 1997 par
accord entre plusieurs collectivités territoriales de Normandie et de Bretagne, pour mener à
bien, en liaison avec l’Etat, le projet de rétablissement du caractère maritime du
Mont-Saint-Michel, l’un des hauts lieux de l’humanité, inscrit sur la liste du patrimoine mondial
de l’UNESCO depuis 1979.
Cette entité, dont le cadre juridique est défini par les dispositions des articles
L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), a servi à regrouper
les maîtrises d’ouvrage des collectivités qui le composent et a permis aussi à l’Etat de lui
confier, en 2005, après dix ans d’études, la maîtrise d’ouvrage de la phase de réalisation des
travaux de RCM.
Le pilotage de ce projet d’aménagement de grande ampleur a été jusqu’ici au coeur
de sa feuille de route qui résulte du protocole d’accord conclu entre l’Etat et le syndicat mixte,
confirmant la déclaration d’intention du Premier ministre et du président du syndicat mixte de
juin 2006. Ce protocole a fait l’objet d’une maquette financière actualisée en 2011. Sur la
période 2005 à 2015, les grands travaux de ce projet ambitieux ont été conjointement estimés,
en 2011, à un coût prévisionnel de 184,74 M€.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
5
2 -
Missions du syndicat
L’article 2 des statuts du syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel prévoit
l’établissement de plusieurs ouvrages : en particulier un pont-passerelle facilitant, en lieu et
place de l’ancienne digue-route continue, la libre circulation de la marée ; le réaménagement
du barrage de La Caserne, bâti en 1969 sur le Couesnon, permettant la remise en eau de
l’Anse du Moidrey ; l’implantation d’un nouveau parc de stationnement sur le continent, tout
en procédant au réaménagement du site de La Caserne.
A la lecture de ses statuts, on observe que l’action du syndicat mixte mobilise deux
profils complémentaires, nécessaires à l’accomplissement de la mission de rétablissement du
caractère maritime :
- un « syndicat de réalisation » : le syndicat mixte agit en qualité de maître
d’ouvrage de l’ensemble des études, des travaux, aménagements et
infrastructures liés au projet de RCM du Mont. Il est chargé de la réalisation de
trois types d’ouvrages : ouvrages hydrauliques (barrage, dragage du Couesnon
et de l’Anse de Moidrey, chenaux aval, épis), ouvrages d’accès (nouvelle digue
route, pont-passerelle et esplanade) et ouvrages d’accueil (siège du syndicat,
centre d’information touristique, traversée de La Caserne et suivis
environnementaux). Outre l’appui de la direction départementale des territoires
et de la mer de la Manche, en qualité de conducteur d’opérations, le syndicat
dispose, pour ce faire, des habilitations pour intervenir sur le domaine public
maritime et le domaine public fluvial. Il peut assurer les droits de préemption
dans les conditions prévues par le code de l’urbanisme, agir par voie
d’expropriation et procéder aux acquisitions immobilières et foncières ;
-
un « syndicat de gestion » : il gère, exploite et assure la maintenance de tous
les aménagements, équipements, ouvrages et infrastructures liés au projet, au
stationnement et à la desserte du Mont. En l’occurrence, il assure le suivi de la
délégation de service public (DSP) dédiée à la construction et à l’exploitation
des services et des ouvrages d’accueil de l’opération RCM. Il exploite le centre
d’information touristique (CIT)
.
3 -
Participation au pilotage du projet de rétablissement du caractère maritime
du Mont-Saint-Michel
La conduite du projet de rétablissement du caractère maritime (RCM) du
Mont-Saint-Michel mobilise plusieurs instances de nature tant stratégique que technique,
destinées à coordonner l’intervention des acteurs institutionnels, auxquelles participe le
syndicat :
-
le comité de pilotage, coprésidé par le préfet de région de Normandie et le
président du syndicat, définit les grandes orientations au regard des moyens
financiers consacrés au projet. Il se réunit trois fois par an ;
-
le comité des engagements, coprésidé par le directeur général des services du
syndicat et le secrétaire général pour les affaires régionales, se réunit cinq fois
par an, en vue de la préparation du comité de pilotage. Il coordonne les travaux
des groupes techniques ;
- les questions techniques sont traitées dans le cadre de groupes de travail
techniques portant sur des problématiques spécifiques, telles que les finances,
la communication, le suivi des réalisations et les procédures.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
6
Par délibération du 9 octobre 2015, le comité syndical a proposé de modifier les
dispositions de l’article 2 de ses statuts, relatives à son objet. Celles-ci, après ajout d’une
exclusion, soulignent que le syndicat mixte a, notamment, pour objet «
3/ la gestion,
l’exploitation et la maintenance de tous les équipements, ouvrages et infrastructures liés au
projet, à l’exclusion des ouvrages hydrauliques, ainsi que la gestion et l’exploitation de la
desserte du Mont-Saint-Michel.
» La délibération précise ensuite que la mise en oeuvre de
cette modification nécessite l’agrément des collectivités membres adhérentes contribuant au
financement.
Cette mesure d’exclusion des ouvrages hydrauliques des missions de gestion,
d’exploitation et de maintenance dévolues au syndicat mixte n’a, jusqu’ici, pas été prise en
compte. En effet, l’article 2 du protocole de partenariat de 2006 signé entre l’Etat et le syndicat
mixte précise que : «
les décisions qui ont une incidence sur le contenu, les programmes
techniques ou le coût du projet sont prises en partenariat entre l’Etat et le syndicat mixte, au
sein du comité de pilotage du projet RCM. En particulier, le comité donne son accord à toute
question concernant le programme, le financement, la qualité des ouvrages, ainsi que la
politique de communication.
» Le président du syndicat mixte a confirmé que les aspects
hydrauliques du programme RCM continueront d’être traités dans le cadre de la gestion
globale du projet.
Pour le syndicat mixte, la modification statutaire envisagée n’a finalement pas été
mise en oeuvre en raison d’une confirmation de dotation de l’Etat destinée, en 2016 et 2017,
au financement des charges d’exploitation et de la maintenance des ouvrages hydrauliques.
B -
Fonctionnement institutionnel
1 -
Composition du syndicat mixte
Ce syndicat mixte ouvert conserve sa composition initiale de cinq collectivités
dotées du statut « d’adhérents » : régions Normandie et Bretagne, département de la Manche
et les trois communes de Beauvoir, Pontorson et Mont-Saint-Michel. Le département de
l’Ille-et-Vilaine dispose du statut de « membre associé », convié au comité syndical avec voix
consultative et au comité de pilotage du projet RCM. A ce jour, aucune collectivité membre
n’aurait formalisé, auprès du syndicat, une manifestation quelconque de sa volonté de retrait
du syndicat mixte.
2 -
Renouvellement du bureau et du comité syndical en 2016
Le comité syndical présente une composition relativement stable. Les
modifications qui sont intervenues depuis 2012 concernent le remplacement des
représentants du département de la Manche, suite aux élections départementales de mars
2015, et de ceux des assemblées régionales suite aux élections régionales de décembre 2015.
La mise en place de la nouvelle organisation territoriale de la République et le renouvellement
des assemblées régionales de décembre 2015 restent sans incidence sur le nombre de
représentants au comité syndical. Le syndicat mixte est composé, en avril 2016,
conformément à l’article 3.1 de ses statuts, des 23 membres suivants au comité syndical avec
voix décisionnelle, et d’un membre avec voix consultative.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
7
Tableau n° 1 : Composition des organes du syndicat mixte de la Baie du
Mont-Saint-Michel
Collectivités membres
Nombre de représentants au
comité syndical
Nombre de représentants au
bureau syndical
Conseil régional de Normandie
8 titulaires (8 suppléants)
3 représentants
Conseil régional de Bretagne
6 titulaires (6 suppléants)
3 représentants
Conseil départemental de la Manche
6 titulaires (6 suppléants)
3 représentants
Commune du Mont-Saint-Michel
1 titulaire (1 suppléant)
1 représentant
Commune de Beauvoir
1 titulaire (1 suppléant)
1 représentant
Commune de Pontorson
1 titulaire (1 suppléant)
1 représentant
Collectivité associée
Conseil départemental d’Ille-et-Vilaine
1 titulaire (1 suppléant)
-
Le 12 avril 2016, le comité syndical a procédé à la désignation d’un nouveau
bureau et de son nouveau président. Ce renouvellement intervient quatre mois après les
résultats des élections régionales. Or les dispositions de l’article 3.2 des statuts prévoient
d’une part, que la durée du mandat des membres du comité syndical est identique à celle du
mandat de l’assemblée dont ils sont les représentants, d’autre part, fixent un délai de trois
mois pour procéder au renouvellement de leur mandat. Les dispositions de l’article 4.1 fixent
dans les mêmes conditions le renouvellement du bureau, en permettant, par voie de
conséquence, la désignation d’un nouveau président. La région Normandie a désigné, dès le
4 janvier 2016, ses huit représentants en qualité de membre du comité syndical.
Sur la période examinée, les instances de fonctionnement du syndicat se sont
réunies, en moyenne, cinq fois par an, comme le précise le bilan d’activité 2010-2015.
C -
Organisation et moyens humains
1 -
Organisation des services
Le syndicat est doté d’une structure légère, comportant deux directions et quatre
cellules :
-
une direction générale, assistée d’un secrétariat de direction et de gestion des
assemblées, puis d’un secrétariat consacré à l’assistance administrative et
juridique ;
- une direction opérationnelle, composée essentiellement de personnels
techniques ;
-
une direction des finances, ressources humaines et administration, dotée de
trois agents. Elle supervise les opérations des services « finances –
comptabilité » et « ressources humaines – moyens généraux » ;
- quatre
cellules,
animées
respectivement
par
une
personne,
sont
spécifiquement chargées des domaines suivants :
affaires juridiques, marchés publics, environnement, urbanisme ;
délégation de service public ;
centre d’information touristique (CIT) ;
communication accessibilité, observatoire de la fréquentation.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
8
2 -
Ressources humaines
Fin 2014, le syndicat mixte disposait de 18 équivalents temps plein (ETP) sur
20 emplois budgétaires, pour assurer quotidiennement la mission RCM. La masse salariale
s’élève, en 2015, à 918 000 euros (€). Au 1
er
juin 2016, l’effectif d’ETP est réparti comme suit :
-
50 % occupés par des agents non titulaires ;
- par catégorie : 72 % en catégorie A, 22 % en catégorie B et 16 % en
catégorie C ;
-
par filière : 61 % (filière administrative) et 39 % (filière technique).
Le schéma d’emplois s’est inscrit dans une tendance à la réduction des effectifs.
A fin septembre 2016, l’effectif est de 13 agents, soit 12,8 ETP. Entre 2012 et septembre 2016,
le taux de réduction des effectifs est de 40,9 %. Fin 2016, selon le syndicat mixte, l’effectif
atteint 13,4 ETP.
Sans modification statutaire au cours de la période sous revue, le syndicat mixte
dispose désormais d’une équipe administrative légère, dépourvue d’objectifs nouveaux, à
moyen terme, validés par les instances syndicales depuis la fin des principales réalisations du
projet de RCM du Mont-Saint-Michel (voir II-D). La nouvelle direction du syndicat mixte
souhaite, compte tenu du format réduit de l’équipe, axer les missions sur la finalisation des
ouvrages et les obligations légales ou environnementales, tout en veillant à ne pas
compromettre la viabilité du syndicat.
D -
Principales réalisations
Les principales opérations liées au rétablissement du caractère maritime ont été
réalisées dans les délais souhaités, notamment depuis 2012, les travaux hydrauliques sur le
Couesnon, le parc de stationnement, ainsi que les ouvrages d’accès au Mont : terre-plein,
pont-passerelle et nouvelle digue-route. Le spectacle inaugural du 16 octobre 2015 et la visite
présidentielle du 31 octobre suivant marquent la fin d’un chantier de 20 ans d’études et de
travaux.
Graphique n° 1 :
Les principales opérations liées au rétablissement du caractère
maritime depuis 2012
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
9
Le barrage sur le Couesnon, de 138 mètres de long et 15 mètres de large, vise à
rendre au Mont son écrin maritime. Clé de voûte des aménagements hydrauliques de
l’opération, il assiste le Couesnon en régulant la remontée de la marée dans le lit de ce fleuve
et le lâcher d’eau vers la mer en fonction des marées, à l’appui de son débit maximal de
100 m
3
d’eau par seconde délivré par ses huit vannes et de sa capacité de stockage pouvant
aller jusqu’à 1,2 million de m
3
d’eau :
- coût maquette
2
: 33,5 M€ ;
-
début des travaux : juin 2006 ;
-
date de mise en service : 2009.
Divers travaux hydrauliques ont contribué au rétablissement du caractère
maritime. Il s’agit de travaux en amont, tels que le reprofilage du Couesnon, le réaménagement
de l’Anse de Moidrey, et de travaux en aval, tels que le seuil de partage des chenaux, le
démantèlement des anciens parkings et la destruction de l’ancienne digue-route :
-
coût maquette : 35,6 M€ ;
-
début des travaux : 2006 ;
-
date de mise en service : 2009.
Une nouvelle digue-route de 1 085 mètres de long est suivie d’un pont-passerelle
de 730 m de long (rétrospective n° 2, 2015), soutenu par 142 piliers, qui permet à la marée de
circuler librement. La largeur de la chaussée facilite la mobilité piétonne des visiteurs sur
4,5 mètres de large de trottoirs, ainsi que la circulation alternée sur une chaussée centrale de
6,50 mètres des navettes à moteur (Le Passeur) et à cheval (La Maringote). A la terminaison
du pont-passerelle, une surface bétonnée sur une zone de 8 000 m
2
constitue un terre-plein
d’accès au Mont, qui permet le dépôt des touristes et la giration de véhicules autorisés
(navettes, livraisons, service de sécurité) :
-
coût maquette : 38 M€ (prévisionnel 2006 : 38,9 M€ – cadrage 2010 : 38 M€) ;
-
début des travaux : janvier 2012 ;
-
date de mise en service : juillet 2014.
Le centre d’informations touristiques (CIT) est un lieu d’accueil, d’information et
d’orientation des touristes, ouvert sept jours sur sept, toute l’année. Son architecture s’inspire
des corps de ferme des polders et constitue ainsi une nef de verre et de bois, d’une surface
de 900 m
2
. Le CIT propose des expositions sur le projet RCM, une muséographie
inter-régionale, ainsi que des publications et autres produits dérivés, en vente sur place ou par
correspondance. En outre, il promeut l’offre touristique du Mont-Saint-Michel, de la Grande
Baie de Granville à Saint-Malo et des régions Normandie et Bretagne. N’étant pas initialement
prévu au projet, le CIT a été financé par les collectivités territoriales : ancienne région
Basse-Normandie (35,42 %), région Bretagne (35,42 %), département de la Manche
(16,66 %) et le département d’Ille-et-Vilaine (500 000 euros). Il est géré par le syndicat et la
Compagnie des parcs et des passeurs du Mont-Saint-Michel (CPPMSM), dans le cadre d’une
délégation de service public :
-
coût : 4,5 M€ (budget opérations du syndicat) ;
-
début des travaux : février 2012 ;
-
date de mise en service : juin 2013.
2
Coûts présentés pour chaque type d’ouvrage au bilan de la maquette du projet RCM au 31 décembre 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
10
Le parc de stationnement payant (juillet 2010-2012) propose 4 150 places, dont
640 pour les Montois et employés, 72 places réservées aux personnes à mobilité réduite
(PMR), 228 places pour les camping-cars et 100 places pour les bus de tourisme. Selon
l’architecte paysagiste, sa conception vise à dissimuler les véhicules dans le paysage, en
proposant différentes zones en fonction des catégories de véhicules. Quatre zones de
revêtement subsistent :
-
à l’ouest, un parking boisé (point a) au sol minéral et arboré, situé à proximité
de la zone urbanisée, notamment de La Caserne ;
-
à l’est, un parking polder (point b) au sol perméable, ceinturé par une digue et
un système de fossé. Il doit se confondre quasiment avec son environnement
de champs de polders limitrophes ;
-
le « Marais blanc » (point c), zone d’accueil des piétons offrant une perspective
dégagée sur le Mont ;
-
une prairie (point d), également positionnée à l’est, propose une réserve de plus
de 1 500 places pour les jours de forte affluence.
En 2014, le parking a accueilli plus de 500 000 véhicules légers (VL) et enregistré
un chiffre d’affaires de plus 5,6 M€ HT :
-
coût maquette de la délégation de service public : 11,5 M€ (prévisionnel 2006 :
12,3 M€) ;
-
début des travaux : juin 2010 ;
-
date de mise en service : avril 2012 pour le point de départ initial au niveau du
barrage, et juillet 2014 pour le point de départ au niveau du CIT.
Le service des navettes, proposé par le syndicat mixte dans le cadre d’une
délégation de service public conclue avec la société Transdev (ex Veolia Transport), comprend
plusieurs modes de transport :
- le passeur est le véhicule réversible (deux postes de conducteurs), d’une
capacité de 88 places, qui permet au plus grand nombre de visiteurs d’accéder
au Mont en six minutes au départ du parking. Au 31 décembre 2014, douze
passeurs assuraient la navette des visiteurs ;
- cinq véhicules hippomobiles, tractés par deux chevaux, d’une capacité de
25 places, appelés « maringotes », transportent également les visiteurs en un
quart d’heure. Ce service a été mis en place en mémoire des véhicules utilisés
autrefois par les pèlerins pour rejoindre le Mont ;
-
les résidents et salariés du Mont, ainsi que les personnes à mobilité réduite
disposent d’un moyen de transport spécifique, « la Montoise ». Il s’agit d’un
minibus à la demande, permettant de faciliter les déplacements.
Le service des navettes répond à une obligation contractuelle de transport de
3 000 personnes par heure et par sens, selon une cadence de trois minutes trente. En réalité,
le texte de la convention de délégation de service public prévoit cette fréquence seulement en
période « hyper pointe », en très haute saison. La cadence observée sur place, en décembre
2014, au lancement du service, était de deux minutes (fréquence non prévue dans la
convention).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
11
Selon le comité de pilotage du 4 juin 2015, la fin des travaux de RCM du Mont a
été fixée au 12 août 2015. Seuls l’aménagement des berges du Couesnon (premier trimestre
2016) et celui des roselières (2015-2017) se sont achevés ou s’achèveront au-delà du
31 décembre 2015. Ces aménagements, non inclus dans l’assiette du FEDER
3
, sont sans
conséquence sur le versement du solde. D’après les services de l’Etat, le dernier versement
de la subvention de l’Etat aurait lieu en 2017. D’après le syndicat mixte, ce dernier versement
doit intervenir à propos des ouvrages d’accueil en 2016. Aux termes de l’article 9 du protocole
de partenariat entre l’Etat et le syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel, la réalisation
conventionnelle du projet de RCM du Mont sera achevée avec la complète réalisation de
celui-ci et lors du dernier versement de la subvention de l’Etat.
III -
FIABILITE DES COMPTES ET ANALYSE FINANCIERE
A -
Fiabilité des comptes
En 2012, la chambre avait relevé « un nombre important d’anomalies entourant la
production comptable du syndicat mixte, et susceptible d’affecter significativement la fiabilité
et la sincérité. » Elle avait notamment constaté un défaut d’amortissement des subventions
d’investissement reçues de 2007 à 2009, et l’absence de provisions sur les exercices 2004 à
2011, nonobstant les aléas identifiés pour chaque groupe d’ouvrages, ce qui devait constituer
un important handicap pour la gestion du projet.
1 -
Les amortissements
L’amortissement des immobilisations a été pratiqué comme suit, au cours de la
période contrôlée. Ces données sont conformes à celles du compte de gestion sur la période.
Tableau n° 2 :
Les amortissements (budget principal)
En €
2012
2013
2014
2015
Ch. 28 amortissements des
immobilisations
2 379 690,76
2 376 277,68
4 205 992,75
6 139 395,75
Ch. 68 dotations aux
amortissements et aux provisions
2 379 690,76
2 376 277,68
4 205 992,75
6 139 395,75
Source : compte administratif
L’instruction budgétaire et comptable M71 impose un amortissement obligatoire
des biens affectés ou mis à disposition, notamment pour les affectataires, ceux inscrits au
compte 223 « Constructions » des immobilisations reçues en affectation. La délibération
n° 2014/32 du 22 décembre 2014 a fixé des durées d’amortissement, par type de biens, pour
les constructions sur sol d’autrui.
Or, en 2014, le compte de gestion fait apparaître au compte 223 « Immobilisations
reçues en affectation : constructions » un montant de 82 673 964,72 €, sans qu’aucune
somme soit inscrite au compte 223, dans le compte administratif 2014, ce qui ne permet donc
pas l’amortissement correspondant.
3
Fonds européen de développement régional.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
12
Par délibération n° 2014/33 du 22 décembre 2014, le comité syndical a décidé
d’autoriser le comptable public à régulariser diverses écritures sur exercices antérieurs,
notamment pour prévoir les amortissements du barrage sur le Couesnon, mis en service en
2009. Il a été décidé, notamment, d’inscrire un montant total de 5 199 267 € au
compte 282318 « Autres bâtiments publics » (amortissement des immobilisations reçues en
affectation). Or ce montant, s’il a été intégré dans le compte de gestion, ne l’a pas été dans le
compte administratif 2014, où le compte 282318 n’apparaît que pour 1 803 555 €. La
différence, de l’ordre de 3,4 M€, est venue améliorer artificiellement le résultat cumulé et
l’autofinancement dégagé, qui doit tenir compte des dépenses d’ordre.
Le syndicat mixte a
souligné que l’amortissement du barrage, bien que réalisé tardivement, avait fait l’objet d’une
régularisation.
L’amortissement des autres biens, en particulier celui des ouvrages d’accès
(digue-route, pont-passerelle et terre-plein) et celui des aménagements hydrauliques aval
(cf. annexe n° 2), n’a pas été effectué en conformité avec la délibération du comité syndical
n° 2014-32 du 22 décembre 2014, fixant diverses durées d’amortissement. Un montant total
de biens de près de 1,1 M€ n’a pas été amorti en 2015 (ouvrages d’accès).
Sur les conseils de la direction régionale des finances publiques (DRFiP) de
l’ancienne région Basse-Normandie, le syndicat mixte a pratiqué la neutralisation des
amortissements. Lors d’une réunion conjointe du 14 janvier 2014, il a été décidé d’y recourir
de la manière suivante :
« L’impact de ces amortissements (des principaux ouvrages :
barrage, pont passerelle) sur la section de fonctionnement du syndicat mixte est une question
centrale. C’est pourquoi cet impact devra être neutralisé par le transfert, au même rythme que
l’amortissement, du bien subventionné, de la quote-part de subvention d’investissement au
compte de résultat. Si cette quote-part de subvention d’investissement se révélait insuffisante,
il resterait possible de neutraliser l’impact de l’amortissement par la passation d’une écriture
au compte 7768 « Neutralisation des amortissements.
»
Les opérations de neutralisation des amortissements, effectuées en 2014 et 2015,
n’appellent pas d’observation quant à leur application. Cependant, le mécanisme utilisé, bien
que fondé en droit, privera le syndicat mixte, à terme, d’une reprise d’amortissements, à
hauteur des montants neutralisés, ce qui ne contribue pas à préparer l’avenir des
équipements
.
L’amortissement des subventions d’équipement reçues n’a été mis en oeuvre ni en
2012, ni en 2013, contrairement aux règles en vigueur et en dépit des observations de la
chambre à l’issue du précédent contrôle et alors que les montants en cause dépassaient
30 M€ pour chacune de ces deux années. En 2014, le syndicat mixte a commencé à amortir
les subventions d’équipement reçues, qui s’élevaient à 12 750 961 € (budget principal).
Cependant, le montant indiqué en 2014 au compte 1391 (budget principal), soit 2 392 180 €,
ne correspond pas au montant inscrit en crédit au compte 777, soit 1 681 399 €. L’égalité entre
les montants inscrits respectivement aux comptes 1391 et 777 n’a été respectée qu’en 2015.
*
En définitive, il peut être relevé que le syndicat mixte a fixé de façon tardive ses
modalités d’amortissement. De plus, les amortissements passés par le syndicat mixte, depuis
2012 recèlent plusieurs anomalies et une insuffisante prise en compte, de 2012 à 2014,
d’inscription en compte de charges de dotations aux amortissements, alors que le montant de
celles-ci devrait être égal aux amortissements inscrits au crédit des comptes d’immobilisation.
Le défaut d’amortissements trouve son origine, selon le syndicat mixte, dans la conception
même du projet dédié aux investissements pluriannuels du RCM sans qu’ait été envisagé le
fonctionnement au-delà. Bien que le syndicat mixte considère avoir régularisé et réalisé les
amortissements du barrage et de certains ouvrages dans les délais, la chambre rappelle
l’obligation qui lui incombe de régulariser ses écritures d’amortissement, exercice par exercice,
en liaison avec le comptable public.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
13
2 -
Les provisions
Dans son rapport d’observations définitives de 2012, la chambre avait rappelé au
syndicat mixte la nécessité, en application du principe de prudence, de constituer des
provisions, compte tenu du nombre et de l’importance des contentieux en cours. Aucune
provision n’avait été constituée de 2004 à 2011.
Au compte 1511 « Provisions pour litiges et contentieux », le syndicat mixte n’a
inscrit aucune provision de 2012 à 2015 (compte administratif, budget principal et budget
annexe « Centre d’information touristique »). Il en va de même au budget primitif 2016 (budget
principal et budget annexe « Centre d’information touristique »).
Or, en 2016, le syndicat mixte est confronté à cinq litiges en cours :
-
un référé-expertise et un référé-provision pour les travaux du pont-passerelle,
avec l’architecte et avec l’entreprise Spie-Fondations, pour un surcoût de
travaux de 650 000 € ;
- un contentieux aux prudhommes d’Avranches pour 308 000 €, au sujet
d’indemnités de congés payés réclamées par quatre gardiens de parking,
anciennement salariés du syndicat mixte ; le requérant ayant été débouté, le
syndicat limiterait la provision aux frais de procédure ;
-
un contentieux relatif à l’avenant n° 5 au contrat de délégation de service public
avec Transdev (ex Véolia Transport) d’avril 2013, au sujet de la grille tarifaire
du parc de stationnement, avec la société Sodetour, dont l’enjeu est estimé à
500 000 € par an
4
;
- un contentieux donnant lieu à référé-expertise, sur le bâtiment du siège du
syndicat mixte, au lieu-dit La Caserne, à propos d’un défaut d’étanchéité de la
toiture et de fissurations au CIT, avec le maître d’oeuvre et les entreprises
titulaires des lots de charpente, menuiserie, étanchéité, couverture et vitrages,
pour un coût que le syndicat mixte n’a pas été en mesure d’évaluer ; de plus,
un risque nouveau est apparu concernant un affaissement de la chaussée à La
Caserne, du fait des navettes ;
-
une plainte devant la juridiction pénale pour délit de favoritisme, déposée par la
société d’élagage et du paysage.
Sans que le jugement soit intervenu à ce jour sur le fond, le litige sur le pont-
passerelle a donné lieu, le 7 avril 2016, à un référé-provision du tribunal administratif de Caen,
condamnant le syndicat mixte à payer 692 000 € à Spie-Fondations qui avait réalisé les
travaux. Le 17 novembre 2015, le tribunal administratif de Caen a annulé les dispositions
tarifaires de l’avenant n° 5 du contrat de délégation de service public mais le syndicat mixte a
adopté, dès le 3 décembre 2015, une nouvelle grille tarifaire, proche de celle qui a été annulée
(cf.
infra
sur la délégation de service public).
*
En définitive, face à ces divers contentieux, dont l’enjeu financier dépasse 1,4 M€,
hors litiges sur les infiltrations et fissurations des bâtiments du siège, sur les travaux paysagers
et d’élagage, et sur les affaissements de voies d’accès à La Caserne, qui ne sont pas chiffrés,
l’absence de provisions – à l’exception d’un litige dont l’enjeu est de 308 000 € – place le
syndicat mixte devant un risque financier important. Il lui incombe de provisionner les risques
constitués, qui sont significatifs.
4
L’estimation du syndicat mixte est de 500 000 €. La chambre remarque que, pour le parking (tarifs de 12 € au lieu de 4 € : recette
2015 de 426 736 €), l’enjeu s’élèverait à 284 000 €, à fréquentation inchangée. L’estimation par une entreprise privée des gains
du délégataire, du fait du relèvement des tarifs, de 13,8 M€ paraît excessive.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
14
3 -
Le suivi de l’actif
Le dernier rapport de la chambre recommandait au syndicat mixte de procéder à
une mise à jour régulière de l’inventaire de l’actif, par rapprochement avec le comptable public.
Aussi, une mission d’inspection de 2014 avait également formulé plusieurs recommandations,
dont le suivi a été opéré par un groupe de travail budgétaire et comptable du 4 juin 2014.
L’inventaire fourni par le syndicat mixte n’a concordé ni en valeur brute, ni en valeur nette avec
l’état de l’actif fourni par le comptable public. Selon le syndicat mixte, les écarts constatés
s’expliquent principalement par la complexité liée aux immobilisations en cours. Néanmoins,
le syndicat confirme la poursuite d’un inventaire plus précis des gros ouvrages d’accès et des
aménagements hydrauliques aval, et la validation par le comité syndical des opérations de
régularisation de l’inventaire.
L’absence de consolidation de l’actif conduit à appréhender avec une certaine
prudence la situation patrimoniale du syndicat mixte figurant dans le bilan synthétique du
compte de gestion 2015 (cf. annexe n° 3).
*
Dans ces conditions, il est nécessaire que le syndicat mixte mène à son terme
l’inventaire physique des biens, afin de consolider avec le comptable public l’inventaire
comptable, dans l’optique d’une meilleure gestion du patrimoine.
4 -
La comptabilité d’engagement
Aux termes de l’instruction budgétaire et comptable M71, la comptabilité des
dépenses engagées se tient de manière annuelle d’une part au niveau des autorisations
d’engagement et des autorisations de programme, et d’autre part au niveau des crédits de
paiement non couverts par une autorisation d’engagement ou une autorisation de programme.
Dans le cadre d’une gestion pluriannuelle, le niveau de consommation des crédits de paiement
afférents à un engagement pluriannuel est suivi dans l’état relatif à la situation des
autorisations de programme et des autorisations d’engagement. Cette procédure est
indispensable pour connaître les crédits disponibles en investissement comme en
fonctionnement en cours d’exercice, et pour arrêter le montant des crédits à reprendre au
budget de l’exercice suivant en fin d’exercice.
La tenue d’une comptabilité d’engagement constituait une recommandation de la
chambre en 2012. Interrogé sur la mise en place de celle-ci, le syndicat mixte considère que
cette comptabilité a été mise en place de la manière suivante :
-
la pratique observée du syndicat mixte consiste, depuis 2013, à procéder à
l’ouverture d’autorisations de programme, puis à présenter, en annexe du
compte administratif, la consommation des autorisations de programme et des
crédits de paiement :
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
15
Tableau n° 3 : Consommation des autorisations de programme et des crédits de
paiement 2013-2016
Source : délibération du 23 novembre 2015
- le syndicat mixte ouvre les crédits de paiement de l’exercice n+1 en fin
d’exercice n. Il opère ensuite des modifications des crédits de paiement ouverts
au début de l’exercice n, puis à la fin de ce même exercice :
Tableau n° 4 :
Crédits de paiement
Source : syndicat mixte
-
le syndicat mixte élabore, en cours de gestion, dans le cadre du groupe de
travail finances (GTF), une fiche financière par opération (barrage,
aménagements hydrauliques, ouvrage d’accès, ouvrages d’accueil, frais de
maîtrise d’ouvrage, système de transport). Ce document présente, en valeur,
les engagements et les mandatements de l’année, sur la base des données
chiffrées figurant initialement dans la maquette financière de 2006.
Tableau n° 5 :
Rétablissement du caractère maritime – fiche « barrage »
Bilan au 31 décembre 2014
Source : syndicat mixte – extrait de la fiche « barrage »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
16
- un état détaillé précise la nature et le montant des engagements et des
mandatements, en valeur réelle et en valeur nominale, d’avril 2006.
Tableau n° 6 : Etat des engagements et des mandatements fin 2014
Source : syndicat mixte – extrait de l’état détaillé
Ainsi, la chambre observe que :
-
les crédits de paiement ouverts pour l’exercice 2014 (soit 33 M€) ne couvrent
que partiellement les montants des dépenses évaluées au cours du débat
d’orientations budgétaires, soit 33,8 M€ ;
-
en dépit des orientations budgétaires du débat 2015, les crédits de paiement
ne semblent pas avoir été votés en 2015, ni en 2016, même à l’occasion de
l’adoption du budget primitif. Ainsi, ils sont constatés à la fin de ces exercices.
Il est donc impossible de s’assurer alors du respect de la limite supérieure des
dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année, pour la
couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de
programme ;
-
les autorisations de programme et les crédits de paiement qui ont été votés,
ainsi que les engagements, sont limités au périmètre du RCM, hors prise en
compte de la construction du centre d’informations touristiques (CIT) ;
-
les données relatives à la gestion des crédits de paiement n’ont pas permis
d’établir les liens entre les engagements comptables et les engagements
juridiques. De même, le syndicat mixte n’établit pas d’engagements
provisionnels en début d’exercice, même de manière limitée, alors que nombre
de ces contrats conclus peuvent donner lieu à des versements périodiquement
connus.
Le recoupement des informations tirées des divers documents de suivi de gestion
n’aboutit pas, sur tous les points, à une cohérence d’ensemble, pourtant essentielle au suivi
du programme d’investissement. Or la pratique de l’engagement est un véritable outil d’aide à
la gestion. Cette comptabilité permet à tout moment de connaître les crédits ouverts en
dépenses et en recettes, les crédits disponibles pour engagement, puis pour mandatement, et
les dépenses et les recettes réalisées. Elle présente, en outre, l’intérêt de dégager, en fin
d’exercice, le montant des restes à réaliser et de faciliter le rattachement des charges et des
produits à un exercice donné.
En se focalisant sur les données de la maquette financière 2006, la méthode
conduit à éparpiller les données et nécessite, par ailleurs, la recherche d’une exacte
concordance entre les sources. Ces opérations conduisent à alourdir le suivi de la gestion,
sans commune mesure avec les effectifs qui y sont consacrés.
*
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
17
Par conséquent, la comptabilité d’engagement est incomplète, aucun document
de synthèse ne permettant d’établir, notamment, conformément aux dispositions de
l’article 4 de l’arrêté du 26 avril 1996 relatif à la comptabilité de l’engagement des dépenses
des régions, un état des dépenses engagées non mandatées et des engagements
provisionnels pour l’année n+1. Par voie de conséquence, les restes à réaliser demeurent
masqués.
En définitive, le syndicat mixte recourt principalement à une comptabilité de
trésorerie (voir III – B – paragraphe 5), consistant essentiellement à enregistrer les opérations
selon les flux financiers. La forte dépendance aux dotations publiques expliquerait cette
pratique. Aussi, cette comptabilité de trésorerie permet-elle un classement simplifié à partir
des factures (et non des actes d’engagement juridiques). Elle présente, par ailleurs,
l’inconvénient de ne pouvoir rattacher les charges à l’exercice, ainsi que les restes à réaliser.
Le syndicat mixte doit réexaminer ses données comptables et ses engagements, de façon à
suivre la réglementation en vigueur, en présentant un document exhaustif unique et à jour
dans ce domaine.
5 -
Les restes à réaliser
Les restes à réaliser, déterminés à partir de la comptabilité d’engagement de la
collectivité, doivent correspondre aux dépenses engagées, non mandatées, au 31 décembre
de l’exercice et aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre de recettes.
En dépit de l’importance de son programme d’investissement, le syndicat mixte constate
uniquement, aux comptes administratifs 2013 et 2014, des restes à réaliser en dépenses
d’investissement.
Le compte administratif de l’exercice 2013 mentionne 500 000 € de dépenses
engagées non mandatées. Celui de l’exercice 2014 constate 2,035 M€ de restes à réaliser,
constitués de dépenses d’investissement engagées non mandatées. La chambre observe que
les états de restes à réaliser ne sont pas joints aux comptes administratifs 2013 et 2014.
Interrogé sur la justification de ces dépenses, le syndicat mixte a fourni le détail des restes à
réaliser constitués, pour l’essentiel, de prestations de marchés publics. Le compte administratif
2015 ne présente aucun reste à réaliser.
De plus, sur les fiches bilan au 31 décembre 2014 et 2015 du groupe de travail
finances, établies par le syndicat mixte, il est fait mention de «
restes à payer
», qui
correspondent à des dépenses engagées non mandatées au 31 décembre de l’exercice. Le
montant des restes à réaliser en dépenses, supérieur aux données précédentes, est donc le
suivant, pour les différents exercices :
Tableau n° 7 : Restes à réaliser en dépenses 2013-2015
Source : fiche GTF au 31 décembre et instruction CRC
*
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
18
L’établissement exhaustif et sincère des restes à réaliser, dans le cadre d’un
important programme d’investissement échelonné sur plusieurs années, est une nécessité
pour la gestion pluriannuelle du programme et l’établissement du compte administratif. Les
restes à réaliser doivent faire l’objet d’une présentation conforme aux règles en vigueur. Cette
absence d’inscription exhaustive et étayée des restes à réaliser constitue une irrégularité au
regard des dispositions de l’instruction M71, qu’il revient au syndicat mixte de corriger.
6 -
L’affectation des résultats et l’enchaînement des exercices
Au
cours de la période sous revue, l’affectation des résultats du budget principal a
été réalisée après le vote du compte administratif de la manière suivante :
Tableau n° 8 : Couverture du besoin de financement
Source : comptes administratifs et comptes de gestion
Toutefois, la reprise de l’enchaînement des exercices, opérée dans les comptes
administratifs 2014 et 2015, ne tient pas compte du montant correspondant aux restes à
réaliser. Or ceux-ci sont à intégrer dans le calcul du résultat du compte administratif et
contribuent à déterminer le besoin de financement de la section d’investissement. Cette
anomalie a pour conséquence de fausser les soldes d’exécution d’investissement et les
résultats cumulés, sur chacun des trois exercices (2013, 2014 et 2015). Après correction, les
résultats devraient s’établir comme indiqué dans le tableau n° 9.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
19
Tableau n° 9 : Résultat rectifié après prise en compte des restes à réaliser
L’omission des restes à réaliser en dépenses d’investissement, de 2013 à 2015, a
minoré le besoin de financement de l’investissement pour ces mêmes exercices. L’impact sur
la section d’investissement, au cours du dernier exercice connu (2015), a consisté, par
conséquent, à majorer le report de 14,9 M€ environ.
En définitive, en tenant compte des reports rectifiés et des restes à réaliser
recalculés lors de l’instruction (voir
supra
), le solde d’exécution cumulé de la section
d’investissement est négatif de 2012 à 2015.
Cette inexactitude récurrente et majeure des soldes d’exécution cumulés de la
section d’investissement constitue une irrégularité et ne contribue pas à une exacte
information de l’assemblée délibérante sur la situation réelle de cet établissement.
*
En conclusion, les comptes du syndicat mixte sont non sincères, ce qui altère la
vision de son avenir, à définir par le comité syndical. Aucune amélioration n’a été apportée sur
la qualité des comptes depuis le précédent rapport de la chambre en 2012. La chambre prend
acte des engagements du syndicat mixte de procéder aux évolutions nécessaires au suivi des
engagements et des restes à réaliser dans le cadre de la gouvernance future.
B -
Analyse financière
1 -
Les principales données financières : le budget principal
Les dates d’adoption du budget principal et du budget annexe n’appellent pas de
remarques autres que l’observation du caractère tardif de l’adoption des comptes
administratifs 2014 et 2015.
Le budget principal du syndicat mixte présente un lourd déficit de fonctionnement
depuis 2013 et une capacité d’autofinancement (CAF) nette négative, également depuis 2013,
l’exercice 2012 étant atypique
5
.
5
La clôture du budget annexe de l’ancien parking maritime en 2012 explique le niveau anormalement élevé des produits de
gestion.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
20
Tableau n° 10 : Budget principal du syndicat mixte 2012 - 2015
2012
2013
2014
2015
Produits de gestion (A)
8 612 615
2 349 915
1 164 804
2 089 744
Charges de gestion (B)
4 244 753
4 190 909
3 446 562
3 529 655
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
4 367 861
-3 962 694
-2 281 758
-1 439 910
Solde des opérations financières
0
0
0
0
Solde des opérations exceptionnelles
1 982 830
518 424
223 156
11 649
CAF brute
6 350 691
-3 442 989
-2 058 602
-1 428 261
- Annuité en capital de la dette
0
0
0
0
CAF nette ou disponible (C)
6 385 871
-3 442 989
-2 058 602
-1 428 261
Recettes d'investissement hors emprunt (D)
33 402 241
31 558 277
22 524 114
11 433 031
Financement propre disponible (C+D)
39 222 014
27 470 265
20 465 512
10 004 770
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)
34 925 840
28 927 626
17 445 806
12 922 438
- Subventions d'équipement
0
0
1 390 281
0
- Participation et investissements financiers nets
-88 287
-5 000
+/- Solde des affectations et concessions d'immo.
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
0
0
0
- Reprise sur excédents capitalisés
0
0
0
0
Besoin (-) ou capacité (+) de financement
4 296 174
-1 457 361
1 717 712
-2 912 668
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)
0
0
0
0
Variation du fonds de roulement
4 296 174
-1 457 361
1 717 712
-2 912 668
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
0
0
0
0
Source : comptes de gestion
Un niveau élevé de charges de gestion reste non couvert, depuis fin 2012, par les
produits de gestion qui diminuent plus fortement que les charges, au regard du taux annuel
moyen établi à - 37,6 % pour ces derniers (contre - 6 % pour les charges). Ces évolutions
permettent d’observer un effet de ciseaux. Elles ont, par ailleurs, pour conséquence de grever
la capacité d’autofinancement brute du syndicat, ainsi maintenue à un niveau négatif, en dépit
du bénéfice de recettes exceptionnelles.
Aucun emprunt n’a été souscrit au cours de la période sous revue. La capacité
d’autofinancement nette est par conséquent égale à la capacité d’autofinancement brute.
Néanmoins, une ligne de trésorerie de 5 M€ a été négociée en février
2012, puis effectivement ouverte par délibération du 9 octobre 2015. Par ailleurs, d’après la
délibération du 18 juillet 2013 (décision modificative n° 1), le syndicat mixte est contraint
d’opter pour
« un emprunt d’équilibre du budget primitif, »
d’un montant de 2,7 M€ «
dans
l’attente du vote par les collectivités, des décisions budgétaires modificatives destinées à
adapter leurs participations aux besoins prévisionnels de financement.
» Le syndicat mixte a
indiqué que cet emprunt d’équilibre n’avait finalement pas été mobilisé.
Les recettes d’investissement sont principalement constituées de subventions
d’équipement qui connaissent une diminution sensible sur la période. Si cette évolution est
probablement liée à la réalisation du projet, il ne demeure pas moins que le syndicat mixte
souffre d’un besoin de financement de 2,9 M€ sur l’exercice 2015.
Les principaux enjeux se concentrent au niveau des ressources d’exploitation et
d’investissement du syndicat mixte. L’exercice 2015 témoigne de la dégradation de la situation
financière. Cette forte dépendance vis-à-vis des dotations et des subventions d’équipement
des collectivités ne facilite pas la maîtrise des financements. Pour compenser, même à titre
temporaire, les besoins de financement, le recours à l’emprunt n’apparaît pas comme une
solution viable, au regard de l’absence de ressources propres fiscales du syndicat mixte et
compte tenu des charges futures qu’il pourrait engendrer. Le respect des engagements
financiers apparaît déterminant à ce stade. Dans cette perspective, le syndicat mixte a retenu
le principe d’une contribution « marginale » des usagers qui est en cours d’étude.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
21
Compte tenu de cette situation financière dégradée, une information financière de
qualité et une transparence vis-à-vis des financeurs sont indispensables.
2 -
Le budget annexe du centre d’information touristique
Le syndicat dispose également d’un budget annexe dédié au centre d’information
touristique (CIT), le budget annexe parking ayant été dissous en 2012. Les données
ci-après reprennent les comptes de gestion numérisés du comptable, sauf pour 2015, année
pour laquelle a été utilisé le compte de gestion sur papier.
Tableau n° 11 : Budget annexe du centre d’information touristique
Budget annexe CIT Mont-Saint-Michel
2012
2013
2014
2015
Produits de gestion (A)
90 000
150 926
99 173
120 238
Charges de gestion (B)
79 260
120 168
152 305
148 796
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
10 740
30 758
-53 132
-28 558
Solde des opérations financières
0
0
0
0
Solde des opérations exceptionnelles
0
39 658
0
230 397
Capacité d’autofinancement (CAF) brute
10 740
70 416
-53 132
201 839
- Annuité en capital de la dette
0
0
0
0
CAF nette ou disponible (C)
10 740
70 416
-53 132
201 839
Recettes d'investissement hors emprunt (D)
2 115 000
2 477 000
618 694 €
324 688
Financement propre disponible (C+D)
2 125 740
2 547 416
565 562
526 527
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)
1 097 323
2 901 924
374 539
1 099 358
+/- Solde des affectations et concessions d'immobilisation
0
0
0
0
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
0
0
0
0
- Reprise sur excédents capitalisés
0
0
0
0
Besoin (-) ou capacité (+) de financement
1 028 417
-354 508
191 023
-572 831
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)
0
0
0
0
Variation du fonds de roulement
1 028 417
-354 508
191 023
-572 831
Encours de dette du budget annexe au 31 décembre
0
0
0
0
Source : comptes de gestion
Le budget annexe du CIT présente, à moindre échelle, les mêmes difficultés que
le budget principal. L’exploitation demeure déficitaire sur les deux derniers exercices 2014 et
2015. Sur l’exercice 2015, le besoin de financement s’établit à plus de 570 000 €.
3 -
Un budget consolidé structurellement déséquilibré
Le budget consolidé confirme la dégradation de la situation financière du syndicat
mixte :
-
une absence d’épargne brute ;
-
un fort degré de dépendance financière vis-à-vis des dotations de l’Etat et des
collectivités territoriales, qui s’explique par l’absence de ressources fiscales et
de recours à l’emprunt ;
-
un important besoin de financement qui atteint près de 3,5 M€ fin 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
22
Tableau n° 12 : Budget consolidé 2012-2015
(données reprises dans les comptes de gestion du comptable)
Budget principal syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel +
budget annexe CIT
2012
2013
2014
2015
Produits de gestion (A)
8 702 615
2 500 841
1 263 977
2 209 982
Charges de gestion (B)
4 324 013
4 311 077
3 598 867
3 678 451
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
4 378 601
-1 810 236
-2 334 890
-1 468 468
Solde des opérations financières
0
0
0
0
Solde des opérations exceptionnelles
1 982 830
558 082
223 156
242 046
Capacité d’autofinancement (CAF) brute
6 361 431
-1 252 154
-2 111 734
-1 226 422
- Annuité en capital de la dette
0
0
0
0
CAF nette ou disponible (C)
6 361 431
-1 252 154
-2 111 734
-1 226 422
Recettes d'investissement hors emprunt (D)
35 517 241
34 035 277
23 142 808
11 757 719
Financement propre disponible (C+D)
41 878 672
32 783 123
21 031 075
10 531 297
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en régie)
36 023 163
31 829 550
17 820 345
14 021 796
+/- Solde des affectations et concessions d'immobilisation
0
0
1 390 281
0
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
0
0
0
-5 000
- Reprise sur excédents capitalisés
0
0
0
0
Besoin (-) ou capacité (+) de financement
5 324 591
-1 811 869
1 908 735
-3 485 499
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités de réaménagement)
0
0
0
0
Variation du fonds de roulement
5 324 591
-1 811 869
1 908 735
-3 485 499
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
0
0
0
0
Source : comptes de gestion
Aussi, les résultats inscrits aux comptes de gestion traduisent, depuis 2013, une
situation globalement déficitaire :
Tableau n° 13 :
Résultats de l’exercice figurant au compte de gestion
Source : comptes de gestion
Compte tenu de la contrainte pesant sur les charges de gestion, notamment pour
l’entretien des ouvrages et le contrôle de la délégation de service public, la seule marge de
manoeuvre significative du syndicat mixte réside dans l’optimisation des recettes. La faible
élasticité des dotations publiques (voir
infra
) implique que le syndicat étudie toute possibilité
de revalorisation tarifaire ou de création de recettes nouvelles susceptibles d’alimenter sa
section de fonctionnement et de contribuer au rééquilibre des comptes de la délégation. Le
syndicat précise qu’il s’oriente vers une nouvelle politique tarifaire dans le cadre de la
délégation de service public.
4 -
Une étroite dépendance vis-à-vis des collectivités publiques
Les ratios obtenus, qu’il s’agisse d’opérations de fonctionnement ou d’opérations
d’investissement, témoignent d’une forte dépendance à l’égard des dotations publiques.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
23
Tableau n° 14 :
Ratios de fonctionnement et d’investissement
Fonctionnement
2012
2013
2014
2015
Dotations
2 512 305
2 262 000
1 075 073
2 001 264
Recettes réelles de fonctionnement
8 614 046
2 357 401
1 390 607
2 109 933
Moyenne
Taux
29%
96%
77%
95%
74%
Investissement
2012
2013
2014
2015
Dotations
30 953 159
30 438 166
12 750 961
8 682 312
Recettes réelles d’investissement
33 402 241
31 083 189
22 969 588
11 792 923
Moyenne
Taux
93%
98%
56%
74%
80%
Source : comptes administratifs
*
Les ressources du syndicat mixte, sous forme de dotations publiques de toutes
natures, représentent, en moyenne, depuis 2012, 74 % des recettes réelles de fonctionnement
et 80 % des recettes réelles d’investissement. Une telle situation est conforme à la nature
même du projet de rétablissement du caractère maritime du Mont mené jusqu’ici. Une réflexion
sur le financement futur de ce syndicat est donc d’autant plus urgente.
5 -
La trésorerie
Le syndicat mixte indique avoir établi un plan pluriannuel de trésorerie. La version
initiale de 2012, actualisée mensuellement avec les collectivités (régions Normandie et
Bretagne, département de la Manche), consolidait les opérations de trésorerie dédiées à la
structure syndicale, à la construction et à l’exploitation du centre d’information touristique (CIT)
et au projet RCM.
A partir de 2013, un nouveau plan de trésorerie, élaboré selon une méthode
différente de celle du comptable public, a été spécifiquement consacré à l’opération RCM.
Etudié par le groupe de travail finances (GTF), ce nouveau plan de trésorerie n’a été présenté
qu’une fois par an au comité des engagements et au comité de pilotage, au cours des années
2013 et 2015. L’année 2014 se démarque par des études et des présentations plus fréquentes
du plan de trésorerie.
Si un effort de suivi financier de la trésorerie peut être porté au crédit du syndicat
mixte, des difficultés de trésorerie sont observables chaque année, depuis 2012. En effet, au
cours de chaque exercice, le syndicat mixte subit environ six mois de difficultés. Or l’intérêt
d’un plan de trésorerie et de son suivi réside dans l’anticipation des charges et la meilleure
adéquation possible des ressources. Compte tenu des encaissements et décaissements
effectués en cours d’année, une disponibilité de trésorerie relativement conséquente,
supérieure à 6 M€, apparaît en fin de chaque exercice. Ces difficultés seraient, selon le
syndicat mixte, liées au caractère aléatoire du montant et du calendrier de versement des
dotations. Ce différentiel aurait pu, dans le cadre d’une gestion plus optimisée, répondre aux
difficultés de trésorerie rencontrées en cours d’exercice.
Les données fournies sur la base des comptes de gestion confirment le niveau
excessif de la trésorerie nette en fin d’exercice, qui représentait plus de trois années de jours
de charges courantes en 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
24
Tableau n° 15 :
La trésorerie
au 31 décembre en €*
2014
2015
2016*
Var. annuelle
moyenne
Fonds de roulement net global
9 896 074
6 337 780
5 478 301
-25,6%
- Besoin en fonds de roulement global
-2 296 479
-188 128
1 640 224
N.C.
= Trésorerie nette
12 192 553
6 525 908
3 838 077
-43,9%
en nombre de jours de charges courantes
1 291,2
674,8
1 104,9
-7,5%
Dont trésorerie active
12 192 553
6 525 908
3 838 077
-43,9%
Dont trésorerie passive
0
0
0
N.C.
* pour 2016, données d’octobre.
Source : comptes de gestion
*
Il convient que le syndicat mixte adopte un plan de trésorerie exhaustif et
homogène, avec le suivi fait par le comptable, de manière à en assurer un meilleur suivi et
une meilleure anticipation de la gestion.
En définitive, le pilotage budgétaire du syndicat mixte est perfectible sur plusieurs
points essentiels (redressement des comptes, recours à l’emprunt, suivi de la trésorerie),
notamment vis-à-vis de l’assemblée délibérante.
IV -
LE PROJET DE RETABLISSEMENT DU CARACTERE MARITIME :
BILAN, GOUVERNANCE ET PERSPECTIVES
A -
Les réalisations du projet de rétablissement du caractère maritime
(RCM) du Mont-Saint-Michel
1 -
L’avis du comité hydro-sédimentaire sur le projet
Le comité de suivi hydro-sédimentaire, institué par le protocole Etat-syndicat mixte
de 2006 et animé par le centre d’études techniques maritimes et fluviales (CETMEF), a formulé
différents avis au cours de l’avancement du projet de RCM du Mont-Saint-Michel. Le
1
er
octobre 2015, il a pris acte de la réalisation des différents types d’ouvrages (barrage,
aménagements hydrauliques amont et aval, nouvelle digue route et pont-passerelle), qu’il
considère comme «
réalisés, tels que prévus aux ajustements mineurs près.
»
Il a également noté, dans le même avis du 1
er
octobre 2015, que « les fonds à
caractère maritime (<5 m IGN 69) sur la zone de suivi d’un kilomètre de rayon autour du
Mont-Saint-Michel ont progressé de 19 hectares à la date du 3 juin 2015. » Inversement, « les
surfaces de schorres de côtes inférieures à six mètres ont régressé de 120 hectares depuis la
mise en service du nouveau barrage, en mai 2009, à l’échelle de la petite baie. » Il en déduit
« la bonne réalisation des différents chantiers du RCM réalisés à ce jour, » ainsi que « le bon
fonctionnement et l’efficacité actuels des chasses générées par le nouveau barrage. »
Dans ses dernières réunions en date des 21 et 22 janvier 2016, le comité de suivi
a émis un avis plus nuancé sur les retombées du projet, en particulier sur les ouvrages fluviaux
du Couesnon. Il a d’abord estimé que «
le suivi hydro sédimentaire de l’efficacité du projet
RCM est bien engagé mais n’en est qu’à ses débuts, tant sur le plan réglementaire vis-à-vis
de la loi sur l’eau que sur le plan purement opérationnel, l’intégralité des aménagements du
projet étant tout récemment achevée.
» Le comité indique également que «
les aménagements
hydrauliques en amont, notamment l’anse de Moidrey, seront vraisemblablement soumis à de
l’engraissement sédimentaire. Ce dernier pourrait avoir un impact sur les capacités de
stockage du barrage du Couesnon et sur son efficacité.
»
*
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
25
Il convient donc que le syndicat mixte s’empare des conclusions de l’ensemble des
études disponibles pour mener sa réflexion et prendre ses décisions quant à l’avenir du site,
la problématique de l’environnement naturel du Mont et celle de l’avenir des ouvrages d’accès
à la mer étant étroitement liées.
2 -
Le bilan de la gestion pluriannuelle du projet
a -
La conduite du projet
La déclaration d’intention du 16 juin 2006 du Premier ministre et du président du
syndicat mixte n’a pas précisé si l’enveloppe financière du projet incluait uniquement des
dépenses et des recettes d’investissement. Le protocole de partenariat Etat-syndicat mixte qui
en a découlé a défini une «
provision pour exploitation.
» Par la suite, une certaine ambiguïté
a prévalu dans la définition et la lecture de la maquette des coûts du projet RCM, le groupe
technique budgétaire et comptable commun avec la DRFiP ayant rappelé, en 2014, la
recommandation d’une ventilation investissement/fonctionnement.
Cette recommandation n’a pas été suivie d’effet, alors même que le budget
opérations a été réduit de 8,1 M€ en dépenses, de 2013 à 2015. La prospective budgétaire du
projet a, de plus, intégré un excédent prévisionnel, sauf en 2015, démarche qui aurait gagné
à s’appuyer sur une comptabilité d’engagement complète et à jour.
Tableau n° 16 :
Evolution du cumul des dépenses et des recettes du budget
« Opérations » (>2016 non pris en compte)
Source : syndicat mixte et instruction CRC
Tableau n° 17 :
Prospective budgétaire du projet RCM
Source : document du syndicat mixte
b -
Le coût du projet RCM
Jusqu’à présent, la détermination du coût global du projet RCM a été approchée
par le syndicat mixte sur une base prévisionnelle, actualisée périodiquement et objet de
plusieurs modifications de périmètre (maquette, coût opérations). Au terme de l’essentiel du
projet, fixé par l’inauguration d’octobre 2015, le rétablissement du caractère maritime comporte
diverses réalisations présentées précédemment, qu’il convient de prendre en considération
pour déterminer le coût total
6
.
6
Le volet environnemental des compensations, notamment par les travaux d’implantation de roselières dans certaines zones
humides n’a, en particulier, pas encore été mené à bien.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
26
A l’appui des données du compte administratif, plusieurs chiffrages sont possibles
pour déterminer le coût du projet sur la période 2006-2015 :
-
en raisonnant uniquement à partir des dépenses d’équipement du projet RCM
(subventions d’équipement versées incluses), le coût total est de 198,9 M€. Ce
montant total tient compte du coût de la construction des nouveaux locaux du
syndicat mixte, qui s’élève, selon lui, à 1,3 M€. Cependant, il ne se compare
pas aux coûts actualisés de la maquette du projet, en raison des modifications
successives de périmètre de celui-ci et des modalités de contraction
recettes-dépenses opérées pour la maquette, en contradiction avec le principe
d’universalité des finances publiques.
-
la prise en compte des charges générales qui comprennent, notamment, les
dépenses de fonctionnement du projet, aboutit à un coût total de 236,5 M€.
Selon le syndicat mixte, et dans le cadre de la maquette initiale du projet, les
dépenses cumulées du projet, actualisées au 31 décembre 2015 et présentées pour chaque
opération, atteindraient 174,4 M€. Les nombreux retraitements des dépenses constatées, en
particulier des contractions recettes-dépenses, d’au moins 500 000 € par an environ
7
,
conduisent à ne pas retenir ce chiffrage. Le coût des opérations RCM, fin 2015, exprimé hors
taxes, se décomposerait de la manière suivante :
Tableau n° 18 :
Coût cumulé du projet RCM du Mont-Saint-Michel
Source : syndicat mixte
A la lecture des données du compte administratif 2015, la chambre s’interroge sur
les opérations engagées en autorisations de programme et restant réellement à exécuter dans
le cadre du projet. En effet, à compter de l’exercice 2016, 12,6 M€ de restes à financer figurent
en crédits de paiement. Ils concernent les réalisations du projet RCM suivantes : ouvrages
d’accès (4,1 M€), aménagements hydrauliques (3,6 M€), frais de maîtrise d’ouvrage (3,2 M€),
ouvrages d’accueil (1,2 M€) et barrage (0,5 M€). Il convient que le syndicat mixte clarifie le
montant des crédits de paiement inutilisés et des restes à financer en fin d’exercice,
parallèlement à la vérification du montant des restes à réaliser en dépenses d’investissement.
7
Contractions explicitées par les services, par des annulations ex-post de recettes-dépenses dans les domaines suivants : taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) / fonds de compensation de la TVA et opérations « locales » / contributions dédiées des collectivités
locales.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
27
c -
Le coût de fonctionnement de la structure portant le projet
Les dépenses de fonctionnement du projet RCM n’ont pas été évaluées de
manière précise dans le protocole de partenariat Etat-syndicat mixte de 2006. Une provision
pour exploitation a toutefois été évaluée dans ce document, à 500 000 €, et soumise, comme
tous les autres postes du projet, à une réactualisation chaque année.
Les dépenses de fonctionnement propres au projet RCM sont retracées dans le
budget de fonctionnement de la structure syndicale car la maquette du projet ne prévoyait que
les dépenses des opérations d’investissement du projet, à l’exception de la provision pour
exploitation. On peut cependant les déduire pour 2013 et 2014, par différence entre le total
des dépenses (et recettes) RCM et le total des opérations d’investissement. Toutefois, en
2015, le budget opérations du syndicat mixte ne fait plus apparaître le budget de la structure.
Tableau n° 19 : Dépenses prévisionnelles de fonctionnement de la structure
(budget « Opérations »)
Budget pluriannuel de la
structure RCM – en €
25 novembre 2013
12 mai 2014
Recettes structure
28 063 447
27 265 824
Dépenses structure
28 063 448
27 265 824
Source : budget « Opérations » du syndicat mixte actualisé en 2013 et 2014
Le budget de fonctionnement de la structure RCM pour l’ensemble du projet a ainsi
été chiffré à 28,1 M€ en 2013 et à 27,3 M€ en 2014. En réalité, comme le montrent les données
suivantes, le fonctionnement du syndicat mixte a entraîné des dépenses annuelles
supérieures à 3,4 M€ au cours de la période récente.
Tableau n° 20 : Dépenses réelles de fonctionnement du syndicat mixte
(budget principal)
Source : comptes administratifs
Les dépenses de personnel ont diminué en 2014 et 2015, passant de
1 134 439 € à 1 017 137 € (budget principal et budget annexe CIT), en raison de la diminution
des effectifs prévue par le schéma d’emplois. Elles ne sont pas à l’origine de la sous-évaluation
des dépenses de fonctionnement.
Les autres dépenses de fonctionnement récurrentes (budget principal et budget
annexe CIT), en y comprenant les chapitres 011 « Charges à caractère général » et
65 « Autres charges de gestion courante », sont relativement stables, depuis 2013, et ont été
comprises entre 2,5 M€ et 3,5 M€ chaque année. L’année 2012, antérieure à l’ouverture du
parking continental et de la mise en oeuvre de la délégation de service public à ce titre, doit
être mise à part.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
28
Par ailleurs, le bilan d’activités 2010-2015 du syndicat mixte a identifié les
dépenses d’exploitation suivantes (en moyenne annuelle) :
-
charges d’exploitation du barrage, 1,08 M€ ;
- charges d’exploitation des aménagements hydrauliques et des ouvrages
d’accès, 50 000 € ;
- charges d’exploitation de la délégation de service public parking, centre
d’informations touristiques, 171 000 € (soit 75 000 € pour l’exploitation de
délégation et étude de fréquentation, 96 000 €).
Cependant, l’examen du compte 615 « Entretien et réparations » permet de
dresser le constat qui suit.
Tableau n° 21 :
Dépenses d’entretien réalisées entre 2012 et 2015, et prévisions 2016
En €
CA 2012
CA 2013
CA 2014
CA 2015
BP 2016
Entretien et réparations c/615
1 413 890
1 554 663
1 459 732
1 191 959
571 120
Part du c/615 dans le chapitre
011 charges
à caractère général
48,2%
55,8%
62,2%
46,7%
45,6%
Part du c/615 dans les dépenses de
fonctionnement
29,10%
35,70%
41,1%
31,40%
23,80%
Sources : comptes administratifs (CA) et budget primitif (BP) 2016
Ces dépenses d’entretien, qui se situent entre 1,2 M€ et 1,5 M€ par an, en
moyenne, devraient évoluer en fonction de l’utilisation et de l’usure des différents ouvrages.
Les estimations du syndicat mixte, communiquées en juin 2016, tablent sur un budget annuel
de fonctionnement compris entre 4,2 M€ et 4,6 M€ à l’avenir, soit :
-
entre 1,7 M€ et 2,1 M€ pour l’entretien des ouvrages d’accueil et d’accès, la
sécurité et les aspects touristiques ;
- 2,5 M€ pour les aspects hydrauliques : barrage, dragages réguliers du
Couesnon, des chenaux et de l’Anse de Moidrey, ainsi que les mesures de suivi
environnemental.
Pourtant, les prévisions portées au compte 615 du budget primitif 2016 s’inscrivent
à un niveau peu réaliste, inférieur de moitié au regard des niveaux de réalisation constatés
depuis 2012.
*
La chambre relève l’imprécision des chiffrages du budget de fonctionnement de la
structure, qu’il s’agisse des dépenses totales de fonctionnement, sous-évaluées et en marge
du budget opérations d’environ 7 M€ sur dix ans, ou des prévisions budgétaires de dépenses
d’entretien.
d -
Les financements
Selon le syndicat mixte, les bilans annuels des contributions ont fait l’objet d’une
procédure de présentation aux instances de pilotage. Un point financier sur le projet RCM
figure à l’ordre du jour du comité de pilotage. Le bilan financier dressé au cours du comité de
pilotage du 4 juin 2015 fournit le montant, au 31 décembre 2015, des recettes contribuant au
financement du projet. Elles sont réparties comme suit :
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
29
Tableau n° 22 :
Participations au financement du projet RCM au 31 décembre 2015
Source : document du groupe de travail finances du
syndicat mixte
Au 31 décembre 2015, le premier financeur de l’investissement reste l’Etat
(40,3 %), suivi des collectivités territoriales (33,2 %). Les recettes conditionnées pèsent pour
26,2 % des recettes. Cependant, en incluant dans le bloc territorial les recettes du fonds de
compensation de la TVA (FCTVA), induites par la maîtrise d’ouvrage du syndicat mixte, et les
recettes du stationnement, dont il est délégant, l’ensemble territorial pèse pour 47,6 % de
l’ensemble du financement de l’investissement, devant l’Etat.
Les contributions financières des collectivités territoriales au fonctionnement sont
déterminées par les statuts du syndicat mixte. Les dispositions des articles 5.1 et 5.2 fixent les
clés de répartition applicables au financement des charges de fonctionnement et des
dépenses liées à l’exécution du projet RCM.
Tableau n° 23 : Répartition des contributions financières au fonctionnement et au
projet (hors Etat)
Source : statuts du syndicat mixte
Les contributions aux dépenses de fonctionnement ont uniquement été apportées
par les collectivités territoriales, conformément aux statuts syndicaux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
30
Tableau n° 24 :
Contributions aux charges de fonctionnement sur la période
2012-2015
Source : syndicat mixte et instruction CRC
Au cours de la seule période 2012-2015, 39 % du montant des contributions totales
aux investissements RCM émanent des collectivités territoriales. Leur apport, plus marqué au
cours de l’exercice 2013, représente alors 60 % du total. Elles se sont d’abord généralement
établies à hauteur de 30 % minimum, pour laisser ensuite totalement la place aux autres
contributeurs (Etat, FEDER, Agences de l’eau) à la fin du projet en 2015.
Tableau n° 25 :
Contributions totales aux investissements RCM sur la période
2012-2015
Source : syndicat mixte et instruction CRC
Si l’on observe le montant des contributions des collectivités-financeurs du projet
RCM, la clé de répartition réelle est conforme à celle prévue dans les statuts. Néanmoins, la
contribution du département d’Ille-et-Vilaine, non mise en exergue dans les tableaux de
synthèse fournis, s’élève à 500 000 €
8
. Selon la délibération du 21 octobre 2013, cette
contribution est destinée au financement de l’opération de construction et d’aménagement du
CIT.
Tableau n° 26 :
Contributions des collectivités aux investissements RCM sur la
période 2012-2015
Source : syndicat mixte
8
La contribution du département d’Ille-et-Vilaine a été incluse dans celle de la région Bretagne, en application des statuts
syndicaux.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
31
Le rapport du président du syndicat mixte relatif à l’adoption du budget primitif
2014 fait état, le 14 février 2014, de la nécessité d’une contribution des collectivités
(Normandie, Bretagne et Manche) pour compenser un «
décalage de financement Etat
» de
2 M€. Selon ce rapport, «
la participation de l’Etat, évaluée à 10 M€, est couverte à hauteur de
8 M€ en crédits de paiement affectés à l’opération RCM.
»
Le projet RCM a fait l’objet de diverses réductions de dotation, pour un total de
près de 13,2 M€ :
- la décision modificative n° 1 du 18 juillet 2013 montre une diminution des
recettes d’investissement de - 4,8 M€ de la part de l’Etat et de - 81 000 € pour
les départements ;
-
la décision modificative n° 2 du budget primitif 2014, prise le 22 décembre 2014,
témoigne de la réduction des dotations des collectivités (régions et
département), à hauteur de 7,5 M€ ;
- le « budget opérations » présente, pour l’année 2015, une réduction des
contributions des collectivités, à hauteur de 800 000 €.
Le syndicat mixte indique que les périodes d’appel de fonds sont discutées avec
les financeurs (Normandie, Manche, Bretagne), puis intégrées dans le plan de trésorerie
prévisionnel. Des ajustements sont opérés dans le cadre du contrôle de gestion, en fonction
de l’évolution de la trésorerie.
L’historique des titres de recettes montre que les contributions des collectivités au
projet RCM ont pu être versées jusqu’à trois fois par an en 2013. Cette périodicité n’est pas
observable en 2012 et 2014. L’année 2013 comporte deux exécutions par an, alors que
2014 se limite à un versement unique des fonds. La rationalisation des périodes d’appel de
fonds, qui était attendue lors du précédent rapport de la chambre, reste inaboutie : elle n’est
pas allée jusqu’à la détermination de périodicités communes de versement des dotations, qu’il
conviendrait de prévoir entre les membres du syndicat mixte, afin de permettre à celui-ci de
gérer au mieux ses propres paiements.
3 -
Les travaux des ouvrages de renforcement ou rechargement des digues des
polders
Par convention de superposition d’affectation sur une dépendance du domaine
public maritime conclue entre le préfet de la Manche et le président du syndicat mixte, en date
du 20 septembre 2010, il a été décidé, dans le cadre du rétablissement du caractère maritime
du Mont-Saint-Michel, de réaliser des travaux et ouvrages de renforcement ou de
rechargement des digues des polders situés à l’est du Mont-Saint-Michel, sur une distance de
5,5 km, sur le littoral des communes de Pontorson et de Huisnes-sur-Mer.
En application de l’article 2-2 de la convention, le syndicat mixte de la baie du
Mont-Saint-Michel devait «
avoir terminé les travaux de premier établissement des ouvrages
dans un délai de cinq ans,
» à compter de la date de la convention, une prorogation de ce
délai étant cependant possible. Aucune réalisation ne figure dans les dépenses réalisées par
le syndicat mixte jusqu’en 2015. Toutefois, les digues côté mer, à l’est du Couesnon, ont fait
l’objet de travaux de rechargement au printemps 2015, d’après la direction départementale
des territoires et de la mer (DDTM) de la Manche. La réflexion sur leur éventuel classement
n’a pas abouti, notamment du fait de l’absence de désignation d’un gestionnaire unique.
D’après la DDTM de la Manche, il n’est pas prévu d’établir un plan de prévention
des risques d’inondation (PPRI) en continuité de celui du Marais de Dol (couvrant
22 communes d’Ille-et-Vilaine, entre Cancale et le Couesnon), sur les communes de Beauvoir,
du Mont-Saint-Michel et de Pontorson. Cependant, une mise à jour de la cartographie des
risques de submersion marine est actuellement en cours afin de préciser les risques encourus
et valoriser les études et les modélisations menées.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
32
Actuellement, le syndicat mixte est membre de trois associations syndicales
autorisées (ASA) de certaines digues de polders, ce qui n’apparaît pas efficient
9
. Pour des
raisons tant d’optimisation des coûts d’entretien des digues que de sécurité, il paraîtrait utile
que le syndicat mixte, chargé de l’entretien de maintenance du barrage et des digues sur le
Couesnon et à la mer à l’est du fleuve, étudie, en liaison avec les services compétents, la
possibilité d’exercer un rôle de gestionnaire unique des travaux et de la surveillance de l’état
des ouvrages de protection contre la mer sur les trois communes membres de son périmètre.
B -
Les autres missions et activités
1 -
L’entretien et la maintenance des ouvrages
L’article 2-3 des statuts du syndicat mixte indique, parmi ses différents objets, : «
la
gestion, l’exploitation et la maintenance de tous les aménagements, équipements, ouvrages
et infrastructures liés au projet (…).
» L’évaluation et la conduite de l’entretien-maintenance
conditionnent la gestion du syndicat mixte depuis l’achèvement des principaux ouvrages en
2015.
En 2016, l’entretien global des ouvrages hydrauliques a été évalué par le syndicat
mixte à 2,5 M€ par an, dont 1 M€ pour le barrage et 1 M€ pour le dragage et, notamment,
l’Anse de Moidrey. Cette estimation n’inclut toutefois aucun chiffrage pour l’entretien du
pont-passerelle, du terre-plein et des épis de protection, ainsi que de la digue-route. Elle
n’englobe pas non plus l’entretien-maintenance de la digue des polders de l’est, qui a été
confié par l’Etat au syndicat mixte de la Baie, par convention du 20 septembre 2010. Dans le
débat
d’orientations
budgétaires
pour
2015
(budget
principal),
les
charges
d’exploitation-maintenance du barrage ont été chiffrées à 1 250 000 €, une somme modeste
(200 000
€)
étant
globalement
affectée
à
l’exploitation-maintenance
des
autres
aménagements hydrauliques et des ouvrages d’accès. Dans le débat d’orientations
budgétaires 2016 (budget principal), le coût de l’entretien-maintenance du barrage est estimé
à 1 005 000 €.
Pour l’entretien du barrage sur le Couesnon, les collectivités territoriales ont
demandé, début 2016, une participation financière de l’Etat de 500 000 €, une somme de
même montant étant par ailleurs attendue des collectivités territoriales. Selon le syndicat
mixte, la contribution de l’Etat a été effective en 2016 et serait reconduite en 2017. La
maintenance et l’exploitation du barrage sont confiées par contrat à Véolia Eau. Ce contrat est
arrivé à son terme à la fin de 2016.
La voirie d’accès au Mont-Saint-Michel, incluant les ouvrages d’accès (terre-plein,
pont-passerelle et digue-route) relève alternativement de la commune du Mont-Saint-Michel
et de celle de Pontorson, depuis la moitié nord du lieu-dit La Caserne. Le pont-passerelle,
notamment, est partiellement situé sur le territoire de Pontorson. La nouvelle digue-route
relève également de Pontorson. Le terre-plein et l’autre partie du pont-passerelle dépendent
de la commune du Mont-Saint-Michel. Néanmoins, compte tenu de l’article 2-3 des statuts du
syndicat mixte, rappelé ci-dessus, la gestion, l’exploitation et la maintenance de ces ouvrages
incombent au syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel.
*
L’absence de coût prévisionnel global d’entretien et de maintenance des ouvrages
hydrauliques et des ouvrages d’accès, précis et projeté sur plusieurs années, introduit une
difficulté dans la prévision des charges de la structure actuelle pour les années à venir et, par
suite, d’anticipation des financements futurs à mettre en place. Il est recommandé au syndicat
mixte, pour obtenir une visibilité indispensable, d’élaborer des prévisions pluriannuelles
complètes des dépenses d’entretien-maintenance des ouvrages, compte tenu de l’importance
des besoins et de l’absence de ressources propres.
9
ASA des polders de l’est, ASA des polders de l’ouest et ASA du littoral sud-ouest.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
33
2 -
L’accueil du public et la délégation de service public
a -
L’objet, le périmètre et les missions de la délégation
La délégation de service public est mise en place, d’après l’article 1 de la
convention de 2009, « pour la construction et l’exploitation des ouvrages et services d’accueil
liés au rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel. Ces ouvrages et services
d’accueil sont composés, notamment, des parcs de stationnement, de services de transport
des personnes et de services connexes (consignes, chenil notamment). » Le délégataire,
initialement Véolia Transport, puis Transdev, a créé, à la demande du syndicat mixte, une
filiale ad hoc, VTMSM, puis, depuis 2013, Compagnie des parcs et passeurs du
Mont-Saint-Michel (CPPMSM).
Le périmètre global de la délégation correspond au périmètre de compétence de
l’autorité concédante : communes de Pontorson, Beauvoir et Le Mont-Saint-Michel (article 2).
Les missions comprennent la conception, le financement, la construction, l’exploitation et la
maintenance-entretien du parc de stationnement de La Caserne, des bâtiments d’exploitation
du système de stationnement et de transport, ainsi que le parc de stationnement de la gare de
Pontorson. Le délégataire doit, en outre, financer, fournir, exploiter et entretenir le matériel
roulant (navettes), les outils d’exploitation du parc de stationnement et des navettes, les
mobiliers urbains, les jalonnements, la signalétique et l’éclairage public. Transdev a en charge
cinq types de services :
-
des navettes entre La Caserne et le Mont ;
-
des navettes ou autocars entre Pontorson et le Mont ;
- des navettes pour les habitants et les salariés du Mont, ainsi que pour les
personnes à mobilité réduite;
-
des services d’accueil et d’information au sein du CIT ;
-
des services de chenils et de consignes.
Une description précise des biens immobiliers et mobiliers et du modèle global
d’exploitation est fournie aux annexes 2, 3 et 4 du contrat. Le concessionnaire prend
l’engagement de réaliser l’ensemble de ses missions et de satisfaire à des critères quantitatifs,
qualitatifs, paysagers, environnementaux et d’accessibilité définis dans la convention (articles
3 à 7).
b -
L’économie générale de la délégation de service public
L’article 43 de la convention de délégation de service prévoit que « la rémunération
du concessionnaire est constituée des recettes liées à l’exécution des missions mentionnées
à l’article 2 du présent contrat. Ces recettes sont calculées sur la base des tarifs proposés par
le concessionnaire, et validés par l’autorité concédante, et sur l’engagement de fréquentation.
Les tarifs et leur mécanisme d’évolution sont fixés dans le présent contrat à l’article 50. (…)
Dans ces conditions, les recettes prévisionnelles tirées de l’exploitation des services de la
présente concession sont réputées permettre au concessionnaire d’assurer son grand
équilibre économique, sur la base d’un compte d’exploitation prévisionnel figurant à l’annexe
34 du présent contrat. (…) Le concessionnaire supporte l’ensemble des charges relatives à la
gestion du service public concédé, dans les limites des dispositions du présent contrat, et,
notamment, en tenant compte des engagements et modalités financières annexées au
contrat. (…) L’ensemble des recettes et des dépenses relatives à la conception, à
l’aménagement, au financement et à l’exploitation des ouvrages et services d’accueil du
Mont-Saint-Michel est retracé dans la comptabilité de la société dédiée. »
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
34
c -
Les trois redevances à verser au syndicat mixte
Le délégataire est tenu de verser au syndicat mixte trois types de redevance
(article 46 de la convention) : une redevance d’occupation du domaine public, une redevance
de contrôle et, en cas d’amélioration de la rentabilité économique de la concession, une
redevance de retour à meilleure fortune (60 % de l’excédent brut d’exploitation excédentaire
par rapport à celui prévisionnel, réajusté de l’inflation réelle). La redevance d’occupation du
domaine public est calculée d’après la valeur locative de la surface de la concession, à laquelle
s’ajoute un pour mille des recettes d’exploitation du concessionnaire l’année n-1
10
.
Tableau n° 27 :
Evolution des redevances pour occupation du domaine public (c/703)
et les autres redevances (c/706) perçues par le syndicat mixte
En €
2012
2013
2014
2015
c/703
0
77 731
79 803
79 049
Budget annexe*
524 785
5 000
10 000
10 000
c/706
0
0
0
0
Total
524 785
82 731
89 803
89 049
* en 2012, au budget annexe parking ; autres années : budget annexe CIT
Depuis 2012, dans la présentation des comptes du syndicat, la redevance de
contrôle est assimilée par erreur à une redevance pour occupation du domaine public et
inscrite au compte 703. La redevance de contrôle, fixée annuellement de manière forfaitaire
dans le contrat de délégation à 50 000 € et indexée sur la base des résultats de la formule
d’indexation des prix, s’est élevée, en 2014 et en 2015, à 54 000 € HT par an, d’après le
rapport annuel du délégataire. Aucun avenant n’est venu, depuis 2012, modifier le principe et
les modalités de versement, par le délégataire, des redevances dues au syndicat mixte. Seule
l’indexation de la redevance pour contrôle a été modifiée par l’avenant n° 5, signé le 10 avril
2013.
Le syndicat mixte est invité à rectifier ses imputations de redevance de contrôle
versée par le délégataire.
d -
Les tarifs à la base du calcul des recettes de stationnement du délégataire
Par délibération du 6 octobre 2009, le comité syndical a attribué à Véolia Transport
(devenu Transdev en 2013) une délégation de service public d’une durée de treize ans pour
la construction et l’exploitation des ouvrages et services d’accueil du Mont-Saint-Michel. Ce
dispositif, prévu par la convention de délégation du 6 octobre 2009, y englobe la gestion de
trois principaux ouvrages et services : le parc de stationnement de 5 710 places visiteurs, le
centre d’information touristique (CIT) et les navettes d’accès au Mont. Si le service de navettes
entre la Caserne et le Mont dispose d’un tarif à zéro euro d’après l’annexe 32 de la convention
de délégation de service public, son financement repose essentiellement sur les recettes du
parc de stationnement payant, qui s’apparentent dès lors à un « tarif global d’accès ».
10
La redevance pour occupation du domaine public (Rn) est calculée par l’application de la formule suivante :
Rn = (V x S) + (0,001 x R) où V est la valeur locative d’un mètre carré de la surface de la concession, fixée à cinq centimes
d’euros par m2 et actualisée, conformément à l’article 1518 bis du code général des impôts ; S correspond à la surface en m
2
du
domaine public concédé au 31 décembre n-1 ; R représente les recettes d’exploitation, hors taxes, perçues par le concessionnaire
en n-1, pour l’exploitation des parcs de stationnement, de la navette et des services annexes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
35
En application de l’article 50 de la convention de délégation de service public, «
les
tarifs sont homologués et fixés par l’autorité concédante, sur proposition du concessionnaire.
»
Le volet essentiel de la tarification correspond au parc de stationnement. «
Le niveau des tarifs
proposé par le concessionnaire doit respecter l’objectif de l’autorité concédante de laisser le
Mont-Saint-Michel accessible au plus grand nombre.
» Le niveau de comparaison est celui
des tarifs du parking maritime en 2008. L’article 50-01 de la convention prévoit une formule de
révision annuelle de la tarification. L’article 50-02 donne à l’autorité concédante la possibilité
d’instituer des réductions sur des titres de transport, pouvant aller jusqu’à la gratuité pour
certaines catégories d’usagers.
De 2009 jusqu’à avril 2013, les principaux tarifs de stationnement et de service de
la délégation sont restés stables, exprimés toutes taxes comprises (TTC). Cette stabilité
provient notamment de l’avenant n° 2 signé le 5 juillet 2011 par le syndicat mixte et le
délégataire. Cet avenant, prenant en compte un décalage de la date de mise en service
commerciale du nouveau dispositif d’accueil (report de cinq mois), a prévu le maintien de la
grille tarifaire de 2009 et a reporté l’application de l’indexation des tarifs, prévue à
l’article 50-01 et à l’annexe 40 de la convention, au 1
er
septembre 2012. Les avenants suivants
n° 3 et n° 4 n’ont pas modifié le niveau TTC des tarifs.
Le 17 avril 2013, est entré en vigueur un avenant n° 5, qui a inclus un relèvement
tarifaire pour les tarifs suivants :
-
véhicules individuels (+ 41 %) ;
-
camping-cars (+ 60 %) ;
-
maringotes ou navettes hippomobiles (+ 25 %).
Selon le concessionnaire, l’exploitation du service nécessitait, pour compenser les
charges d’exploitation complémentaires décidées dans le cadre des avenants, une
augmentation des tarifs de + 31 % pour les véhicules individuels et de + 39 % pour les
campings cars.
En dehors de ces trois relèvements de tarifs du parc de stationnement et des
services connexes, une quatrième hausse concerne le service d’autocars de la gare SNCF de
Pontorson jusqu’à La Caserne : + 50 %. Le délégataire évalue à +48 % la hausse tarifaire qui
eût été nécessaire pour compenser les charges d’exploitation complémentaires pour la ligne
de Pontorson à La Caserne.
Le produit pour le délégataire du relèvement des tarifs a été estimé par celui-ci à
764 000 € environ.
Tableau n° 28 : Grille tarifaire du parc de stationnement payant de La Caserne,
commune de Beauvoir, et des autres services délégués par le syndicat mixte à
Transdev, pour la période 2009-2015
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
36
Par jugement du 17 novembre 2015, le tribunal administratif de Caen, saisi par la
commune du Mont-Saint-Michel, puis par la société SODETOUR, exploitant des hôtels
Mercure et des restaurants proches, a annulé les décisions de relèvement des tarifs prises en
avril 2013 par le syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel (délibération et sixième alinéa
de l’article 2.5 de l’avenant n° 5, ainsi que l’annexe 5 de cet avenant). Il a jugé que
l’augmentation importante des tarifs applicables aux usagers, s’agissant du stationnement des
véhicules individuels et des camping-cars, ainsi que de la ligne d’autocars de Pontorson au
Mont-Saint-Michel, venait modifier substantiellement un élément essentiel du contrat de
délégation de service public, le prix demandé aux usagers. Le tribunal administratif de Caen
a considéré qu’une telle modification ne pouvait être décidée par avenant. Il a donc annulé le
sixième alinéa de l’article 2.5 de l’avenant n° 5, qui approuve les tarifs de stationnement
applicables aux ouvrages d’accueil du Mont-Saint-Michel, tout en décidant que cette
annulation ne prendrait effet qu’au 1
er
janvier 2016, notamment afin de garantir la continuité
du service public. Ce jugement du tribunal administratif fait actuellement l’objet d’un appel et
le syndicat mixte a présenté auprès de la cour administrative d’appel de Nantes une demande
de sursis à exécution de huit mois, qui a été rejetée en mai 2016.
Par délibération du 3 décembre 2015, le comité syndical a adopté une «
grille
tarifaire transitoire
», en attendant d’établir, au printemps 2016, une nouvelle grille tarifaire,
prenant en compte le principe de la saisonnalité et une tarification conforme à la loi
consommation du 17 mars 2014, dite loi Hamon, en concertation avec les acteurs
économiques et touristiques locaux. Cette grille s’applique depuis le 1
er
janvier 2016. Elle est
fondée sur les tarifs 2012 (issus de l’avenant n° 4) rebasés à 25 % et avec application de
l’indexation 2012-2016 et aboutit, pour le parc de stationnement payant, à un tarif proche de
celui qu’a annulé le tribunal administratif (11,70 € la journée contre 12,50 € dans le tarif annulé
introduit en 2013 ; autocars à 57 € les 24 heures contre 55 € précédemment).
Ces tarifs, adoptés le 3 décembre 2015, ont été prorogés par délibération du
comité syndical n° 2016/22 du 29 juin 2016 «
jusqu’à la mise en place d’une grille tarifaire
définitive.
» Il convient que le syndicat mixte se montre vigilant quant aux risques juridiques
d’une modification tarifaire dans le cadre de la délégation de service public.
e -
Les compensations tarifaires
Les compensations tarifaires sont prévues à l’article 50-02 de la convention de
délégation de service public, lorsque l’autorité concédante institue des réductions sur des titres
de transport au profit de certaines catégories d’usagers.
D’après l’annexe 33 de la convention, elles sont uniquement mises en oeuvre pour
tenir compte de la délivrance d’une carte annuelle gratuite aux trois catégories suivantes : les
habitants de neuf communes du voisinage (Pontorson, Boucey, Curey, Cormeray, Les Pas,
Ardevon, Beauvoir, Le Mont-Saint-Michel, Moidrey) qui en feront la demande, les employés
salariés travaillant au Mont-Saint-Michel et les salariés du syndicat mixte de la Baie du
Mont-Saint-Michel. Six des neuf communes concernées par la carte annuelle de gratuité ne
font pourtant pas partie du périmètre de la délégation de service public défini à l’article 2 de la
convention, périmètre qui est aussi celui de l’autorité concédante. Cependant, à la suite de la
fusion de ces six communes dans la commune nouvelle de Pontorson, au 1
er
janvier 2016, le
périmètre de la délégation se trouve correspondre exactement au périmètre de la
compensation tarifaire.
Les compensations tarifaires sont calculées sur la base initiale du tarif de la carte
d’abonnement annuelle fixée, en 2009, à 34,00 € TTC. Au cours de la période examinée,
aucun avenant n’est intervenu pour modifier les compensations tarifaires qui s’élèvent, en
2015, à 114 000 €. Une différence d’analyse existe à ce sujet entre le syndicat mixte et le
délégataire (cf.
supra
III-A-2).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
37
Tableau n° 29 : Compensations tarifaires payées par le syndicat mixte au délégataire
En €
2012
2013
2014
2015
Compensations tarifaires
83 470,00
88 488,00
113 812,40
114 027,90
Source : syndicat mixte
f -
Les autres compensations et le stationnement dérogatoire à La Caserne
L’avenant n° 2 à la convention de délégation de service public, conclu le 5 juillet
2011, a neutralisé, pour 2012, la clause d’indexation des prix prévue à l’article 40 : «
l’autorité
concédante souhaite que cette disposition ne soit pas mise en oeuvre à l’ouverture du
parking, telle que prévue initialement dans la convention, afin de maintenir le tarif public à
8,50 € TTC.
» Pour indemniser le délégataire d’une perte de recettes estimée, du 28 avril
2012 au 31 août 2012, à 211 200 € HT, le syndicat mixte a été conduit à mandater
mensuellement cette somme. A compter du début de la saison 2012/2013, soit au
1
er
septembre 2012, la clause d’indexation des tarifs s’est appliquée, conformément à
l’avenant n° 2.
Le 27 avril 2012, le syndicat mixte a conclu avec le délégataire (à l’époque Veolia
Transport) un avenant n° 4 à la convention de délégation. Cet avenant prévoit une tarification
des codes d’accès au lieu-dit La Caserne, jusqu’ici totalement gratuit, et plus précisément à la
partie de voirie publique, située entre les bâtiments privés (hôtels, restaurants, commerces) et
publics (syndicat mixte) et menant à la fois aux parkings privés, situés devant les hôtels et
restaurants, au barrage sur le Couesnon et à la digue-route vers le Mont. Cette zone centrale,
distincte du parc de stationnement payant, constitue un manque à gagner pour la délégation.
Le délégataire a souhaité y remédier par l’instauration d’un «
tarif dédié.
» Cet objectif répond
aussi à l’objectif principal du projet RCM et vise notamment à accorder la priorité à la circulation
piétonne sur la zone de La Caserne.
A cet effet, l’avenant n° 4 prévoit la création d’un barrage filtrant partiel à l’entrée
du lieu-dit La Caserne. Ce filtrage est matérialisé par une barrière levante, ou borne
multi-accès télécommandée dotée d’un interphone. L’accès privilégié, accordé à certains
véhicules (autocars, voitures particulières, motos, camping-cars), permet à leurs conducteurs
bénéficiant d’une réservation d’hôtel ou de restaurant, de stationner gratuitement, pour ce qui
les concerne, sur les parkings privés, devant les établissements commerciaux, et d’accéder
gratuitement au service de navettes ou «
passeurs
» conduisant au Mont. Un code confidentiel
valable une journée et à usage unique leur est attribué. Pour corriger le manque à gagner du
délégataire, l’avenant n° 4 arrête le principe de la création d’une contrepartie financière venant
compenser le libre accès au «
passeur
» par les clients des établissements hôteliers et de
restauration de La Caserne et ce afin d’éviter toute rupture d’égalité dans le traitement des
usagers du «
passeur
».
L’avenant n° 4 de 2012 précise que : « le délégataire fait son affaire de la
facturation aux opérateurs économiques de La Caserne » et que « cette tarification correspond
à la simple compensation d’une prestation de transport de personne publique. » Les tarifs fixés
à l’annexe 7 de l’avenant n° 4 sont de 1,50 € TTC pour les véhicules légers, motos, et
camping-cars et de 10 € TTC pour les cars privés, le tout répercuté dans des conditions
opaques pour le syndicat mixte, aux acteurs économiques locaux. A compter du 17 mars 2014,
conformément à l’avenant n° 5, le tarif véhicule léger a été porté à 12 € TTC par jour et le tarif
autocar à 55 € TTC par jour, comme sur le parking payant.
Toutefois, il ressort du rapport d’activités 2014 du délégataire que celui-ci, à
compter du 17 mars 2014, a appliqué à ces tarifs, décidés par le comité syndical, des
«
réductions ou promotions commerciales
», aboutissant aux tarifs effectifs de 4 € TTC par
jour pour les véhicules légers et de 35 € TTC par jour pour les autocars.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
38
Le comité syndical a adopté, le 3 décembre 2015, une nouvelle grille tarifaire, dite
provisoire, applicable au 1
er
janvier 2016 et qui fait suite au jugement du tribunal administratif
de Caen du 17 novembre 2015 précédemment évoqué. La validité juridique de cette grille
provisoire instaurée au 1
er
janvier 2016 pour les tarifs spéciaux d’accès à La Caserne est
incertaine, dans la mesure où le tribunal administratif a annulé la tarification décidée par
avenant n° 5 le 10 avril 2013, également à compter du 1
er
janvier 2016. En droit, les tarifs
antérieurs au 10 avril 2013 devaient être remis en vigueur à cette date du 1
er
janvier 2016, à
savoir : 1,50 € TTC pour les véhicules légers, motos, et camping-cars, et 10 € TTC pour les
cars privés. Le niveau tarifaire prévu par la grille provisoire pour les tarifs spéciaux d’accès au
hameau de La Caserne est de 4 € pour les véhicules légers (au lieu de 12 €) et de 35 € pour
les autocars (au lieu de 55 €) ; il est donc identique au niveau fixé par le délégataire en 2014,
en contradiction avec la situation issue de l’avenant n° 4.
Dans le dispositif d’accès au hameau de La Caserne, par l’intermédiaire de cette
borne d’accès et de la tarification commerciale des codes d’accès, le syndicat mixte,
responsable statutairement de «
l’accueil du public
» au Mont-Saint-Michel, ne dispose pas
d’une information directe sur les conditions financières précises des paiements opérés par les
acteurs économiques à son propre délégataire
.
Ni lui, ni son délégataire n’ont de données
complètes sur les flux de touristes qui arrivent et stationnent par ce mode d’accès.
L’autorisation de lever la barrière est juridiquement accordée au nom du maire de Beauvoir,
et sous contrôle de la police municipale, alors même que cette ouverture permet à des
véhicules privés de stationner au lieu-dit La Caserne, dans une autre commune (le Mont à
l’ouest de la route, Pontorson à l’est). De plus une fraction de ce flux va jusqu’au terre-plein
du Mont-Saint-Michel, de l’ordre d’une dizaine de véhicules en permanence, contrairement à
l’un des objectifs des investissements lourds du projet RCM, qui était d’éloigner tout
stationnement automobile des remparts et de le reporter sur le continent
11
.
Le préambule de la convention de délégation du 6 octobre 2009 indique qu’il
convient « de rendre à la marée l’espace proche du Mont, soit un peu plus de 16 hectares de
grèves, occupées actuellement par la digue-route et les parcs de stationnement. »
L’article 2 de la convention attribue au délégataire la conception, le financement, la
construction, l’exploitation et la maintenance-entretien du parc de stationnement de La
Caserne et de ses voies d’accès (hors aménagement des routes).
Tableau n° 30 : Nombre d’accès et total des recettes d’accès par borne à La Caserne
* Recettes incluant les produits constatés d’avance.
Source : rapport du délégataire
11
Le «
Rapport sur la faisabilité d’une structure de développement touristique autour du Mont-Saint-Michel
» du Conseil général
de l’environnement et du développement durable – Contrôle général économique et financier (CGEDD-CGEFI) de novembre
2015 indique p. 6 :
« On peut également constater et déplorer la trop grande perméabilité de l’accès au terre-plein pour des
véhicules non autorisés, à tout moment mais, surtout, après 19 heures, quand le parking devient gratuit. La mission a pu constater
de visu que rien n’arrête matériellement les véhicules (…) jusqu’au terre-plein.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
39
Les recettes tirées par Transdev des passages à la barrière levante de La Caserne
ont sensiblement progressé de 2012 (106 000 €) à 2015 (397 000 €), d’après le rapport
d’activité du délégataire. Cependant, le nombre d’accès payants par code demeure
relativement faible et ne représente que 29 % des accès totaux en 2015 (comme en 2013). Le
délégataire en tire argument dans ses rapports 2013 et 2015, pour relever qu’il «
s’expose à
un fort manque à gagner du fait de ce dispositif d’accès.
» De plus, si le principe de la gratuité
pour certaines catégories d’usagers a été fixé par la convention de délégation et, notamment,
pour les salariés du Mont-Saint-Michel, il n’en va pas de même pour les salariés qui travaillent
sur le continent, au lieu-dit La Caserne, sur la partie des territoires de Pontorson et de
Beauvoir. Ces dispositions, comme l’ordonnateur s’y engage, gagneraient à être mises en
concordance par voie d’avenant.
Les levées à distance de la barrière effectuées sous le contrôle par la police
municipale, dont le nombre a doublé de 2012 à 2015, paraissent aboutir à un manque à gagner
pour le délégataire de l’ordre de 210 000 € en 2014 et 250 000 € en 2015, sur la base du tarif
le plus bas effectivement pratiqué dès mars 2014 (tarif des véhicules légers à 4 €). En effet,
ces levées ne semblent correspondre ni aux abonnements payants, ni aux cas de gratuité
prévus par la convention ou les avenants. Le syndicat mixte a un devoir d’examen de ces
diverses tarifications et dérogations, mises en place de façon manifestement irrégulière et
sans contrôle par le délégataire privé qui n’a aucune compétence sur la fixation des tarifs de
service public.
Les compensations à accorder à un délégataire pour sujétions particulières de
service public relèvent exclusivement du délégant. Le dispositif retenu de tarification des codes
d’accès n’est pas conforme à ce principe et, en particulier, dans le cas d’espèce, à
l’article 50-02 de la convention de délégation du 6 octobre 2009, dans la mesure où la
compensation n’est pas à la charge du syndicat mixte
12
. Il y a donc lieu de s’interroger sur sa
validité juridique. Le syndicat mixte devrait, soit abandonner ce dispositif, soit le modifier de
façon à ce que, en conformité avec la convention de délégation de service public, le syndicat
mixte lui-même compense financièrement le manque à gagner au délégataire. De plus, et au
préalable, il appartient au syndicat mixte, gestionnaire des accès publics au Mont, de régler le
problème de la coexistence, au lieu-dit La Caserne, de la circulation et du stationnement
automobile dérogatoires, du passage des navettes, des maringotes et des itinéraires des
piétons provenant du parc de stationnement payant, dans le strict respect des principes de
l’égalité de traitement du service public, de la sécurité des personnes et des exigences
environnementales de l’UNESCO
13
.
g -
La situation financière du délégataire
La situation financière déficitaire du délégataire (Véolia Transport en 2012, puis la
Compagnie des parcs et des passeurs du Mont-Saint-Michel – CPPMSM) affiche un résultat
d’exploitation négatif, depuis 2012, et a évolué au cours de la période sous revue, comme
indiqué dans le tableau n° 32 ci-après.
12
Article 50-02. Compensations tarifaires.
« L’autorité concédante peut librement, à son initiative ou en accord avec d’autres
collectivités publiques, instituer des réductions sur des titres de transport au profit de certaines catégories d’usagers. Ces titres
de transport, à tarif réduit ou gratuit, donnent lieu à des compensations tarifaires versées par l’autorité concédante ou par d’autres
collectivités publiques.
»
13
Dans son rapport de 2011, l’UNESCO recommande, notamment, de créer des espaces publics à La Caserne, comprenant une
arborisation dense, et d’homogénéiser l’espace d’architecture. Si la plantation d’arbres a en effet débuté, il s’en faut que ces
demandes aient été pleinement satisfaites.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
40
Tableau n° 31 : Compte de résultat du délégataire de l’accueil-accès au
Mont-Saint-Michel
Source : comptes du délégataire
L’article 48 de la convention de délégation prévoit que : « les recettes d’exploitation
générées par la présente concession correspondent au produit d’un engagement du
concessionnaire sur la fréquentation et sur le niveau des tarifs par service. » Or le délégataire
n’a pas respecté ses engagements en termes de montant de recettes d’exploitation. De plus,
sa gestion est déficitaire depuis 2012, ce qui, à rythme inchangé et à niveau de produits stable,
devrait perdurer encore quelques années.
Les produits d’exploitation du délégataire sont, en effet, en 2015, inférieurs de
3,2 M€ aux engagements pris dans le cadre de la délégation de service public, alors que
l’ensemble des ouvrages d’accueil et d’accès a été ouvert au public dès l’été 2014.
L’accroissement de recettes de 2015 (769 800 €) est dû à l’augmentation des recettes du parc
de stationnement des véhicules légers, chiffrée par le délégataire à 773 000 €. Les services
du syndicat mixte estiment que le parc de stationnement des véhicules légers aurait dégagé
un excédent en 2015, ce qui conduit à poser la question du niveau de la tarification du
stationnement des cars. De plus, les recettes des navettes hippomobiles ont été surestimées
au départ ; elles ont atteint 181 000 € en 2015, au lieu des 2 776 000 € prévus au contrat de
délégation (valeur 2009), soit 2 978 000 € valeur 2015.
Tableau n° 32 : Produits d’exploitation du délégataire : écart par rapport aux
engagements de la délégation de service public (en milliers d’euros)
Source : convention de délégation de service public et comptes du délégataire
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
41
Les charges d’exploitation du délégataire sont systématiquement supérieures d’au
moins 2,4 M€ aux produits d’exploitation, en dépit de la nette progression de ceux-ci
(+ 49,8 % sur la période). Notamment sous l’effet des avenants
14
intervenus au cours de la
période
,
elles sont également annuellement supérieures aux prévisions de la délégation de
service public, même si l’écart a fortement diminué depuis la mise en service des principaux
ouvrages en 2014. Les charges d’exploitation ont toutefois moins augmenté (+ 31,2 %) que
les produits d’exploitation.
Tableau n° 33 :
Charges d’exploitation du délégataire
* valeur mai 2009
Source : convention de délégation de service public et comptes du délégataire
Hors personnel extérieur, et d’après les comptes de résultat, les charges de
personnel passent de 2 663 900 € en 2012 à 2 678 700 € en 2015, soit une augmentation de
0,5 % démontrant, selon le concessionnaire, une maîtrise de la masse salariale au cours de
la période. Après un niveau élevé en 2013-2014, une réduction de la masse salariale de
5,6 % est toutefois observée de 2014 à 2015. Les effectifs de la CPPMSM sont en effet passés
de 71 agents fin 2014, à 64 agents fin 2015.
Le niveau des charges financières du délégataire (1 434 500 € en 2015, soit
l’équivalent de 3,6 % de l’encours de dette) paraît actuellement anormalement élevé par
rapport aux conditions du marché depuis 2013 (taux de 3 % en octobre 2012 à 1,6 % en
octobre 2016), même s’il découle de l’application de la convention de délégation de 2009. Les
frais de structure (1 982 000 € en 2015) apparaissent importants : ils représentent, selon les
rapports du délégataire, 18,8 % des charges d’exploitation de la structure et, par rapport aux
objectifs de la convention de délégation, ces charges sont, en moyenne, sur quatre ans,
supérieures d’1,1 M€ aux charges de structure prévues, soit, depuis 2013, plus du double du
montant prévu à la convention.
Tableau n° 34 :
Charges de structure du délégataire
Source : rapports annuels du délégataire et convention de délégation de service public (annexe 30)
14
Selon le concessionnaire, les charges imposées par l’avenant n° 5 sont de + 722 000 € HT par an
.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
42
Le syndicat mixte n’a pas été en mesure de se faire justifier, par le délégataire, les
charges d’exploitation de la fonction transports au cours de la période examinée. Pourtant, le
délégataire soutient, a contrario, avoir fait preuve de transparence
15
dans l’exécution du
contrat de concession
.
L’article 56-01 de la convention de délégation permet au délégant
d’obtenir de la part du concessionnaire une «
présentation des méthodes et des éléments de
calcul économique, annuel et pluriannuel, retenus pour la détermination des produits et des
charges, directs et indirects, imputés au compte de résultat de l’exploitation.
» L’effectif moyen
du personnel de la CPPMSM s’élève à 68,86 personnes en 2015, contre 68 en 2012. 20 agents
d’accueil et de conduite sont recensés et 17 conducteurs, soit, en tout, plus de la moitié des
employés. Une analyse plus précise de la principale fonction du délégataire, la conduite des
navettes, serait nécessaire pour apprécier l’efficacité du service, sachant par exemple que sur
2,8 M€ de charges du poste « exploitation » en 2015, le personnel de conduite, de
stationnement de quais et du CIT représente 2,3 M€ (82,7 %).
*
En conclusion, la chambre recommande au syndicat mixte, qui procède
actuellement à un audit de la délégation, d’assurer un meilleur suivi de la délégation de service
public et de réexaminer les produits du délégataire, en lien avec l’évolution de ses charges
d’exploitation depuis 2012, hors charges de structure. En application de l’article 43 de la
convention de délégation, il conviendrait également que le syndicat mixte obtienne du
délégataire toute précision sur les charges d’exploitation de transport (navettes et maringotes),
de façon à identifier le juste niveau de la tarification du stationnement, qui doit permettre de
les financer.
A l’inverse, les charges financières élevées, supportées par le délégataire au profit
de sa maison-mère, sont éloignées des taux actuels du marché
,
et devraient être revues à la
baisse dans le cadre d’une renégociation, et les charges de structure devraient être ramenées
à un niveau compatible avec les prévisions retenues dans la convention compte tenu des
mesures d’optimisation de l’exploitation décidées en 2015 par le concessionnaire. Le syndicat
mixte pourrait enfin poursuivre dans le sens prévu lors du comité de pilotage du 4 juin 2015,
en incitant Transdev à réduire ses charges d’exploitation, notamment par un réaménagement
des services de transport des visiteurs (maringotes et navettes). L’ordonnateur s’engage à se
rapprocher en 2017 du délégataire pour organiser et mener à bien le réexamen des conditions
financières de la convention de délégation de service public, tel que prévu à l’article 52.
C -
La gouvernance
1 -
La gouvernance interne au syndicat mixte
Les statuts du syndicat mixte ne fixent pas de nombre minimum de réunions du
comité syndical par an et il en va de même pour le bureau. Celui-ci s’est réuni une fois en
2014 (une délibération) et une fois en 2015 (trois délibérations), ce qui traduit une activité
réduite. Le comité syndical s’est réuni cinq fois en 2014 (pour adopter 39 délibérations) et six
fois en 2015 (36 délibérations). Au premier semestre 2016, trois réunions du comité syndical
ont eu lieu à compter du 12 avril.
15
Le concessionnaire déclare qu’avant la mise en en service commerciale des ouvrages une assemblée plénière s’est tenue
chaque mois pour présenter l’avancement des travaux. Cette fréquence mensuelle est également retenue depuis la mise en
service commerciale (le 27 avril 2012) pour la tenue de la réunion d’exploitation. En outre, le concessionnaire envoie
mensuellement un rapport détaillé de son exploitation accompagné d’une présentation analytique de chaque activité gérée :
parking, passeurs, ligne Pontorson, navettes hippomobiles, services complémentaires.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
43
L’article 1.1.1 des statuts du syndicat mixte fixe le nombre d’adhérents à six
personnes morales. L’un des principaux financeurs du projet d’investissement du RCM, l’Etat,
n’est pas désigné, dans la mesure où cette participation de l’Etat aux syndicats mixtes n’est
pas prévue par le CGCT. L’article 5.1 prévoit que les charges de fonctionnement reposent «
à
parts égales
» sur trois adhérents seulement : l’ancienne région Basse-Normandie, le
département de la Manche et la région Bretagne. Aucune des trois communes membres de
Beauvoir, Le Mont-Saint-Michel et Pontorson, bénéficiaires directs du projet et de la structure,
ne participe à la couverture des charges de fonctionnement. La communauté de communes
Avranches – Mont-Saint-Michel, future communauté de communes Mont-Saint-Michel
Normandie, pourtant compétente en matière de tourisme au Mont-Saint-Michel, n’est ni
représentée, ni financeur.
Le département d’Ille-et-Vilaine, bien que non adhérent du syndicat mixte, est
«
convié à chaque comité de pilotage et comité syndical, avec voix délibérative
»
(article 1.1.2 des statuts). Sa participation financière, jusqu’ici possible pour l’investissement,
n’est pas prévue pour le fonctionnement, ce qui fragilise le dispositif budgétaire du syndicat.
Le département de la Manche, membre à part entière du syndicat mixte, ne
dispose également plus de la «
clause générale de compétence
» depuis la loi NOTRe
16
n° 2015-991 du 7 août 2015. Même si la loi prévoit que la compétence « tourisme » peut être
partagée entre différentes collectivités territoriales (article 1111-4 nouveau du CGCT), elle
devient, aux termes de la loi, une compétence obligatoire de l’établissement public de
coopération intercommunale (EPCI), par transfert éventuel des compétences antérieurement
communales (article L. 5214-16 nouveau du CGCT pour les communautés de communes et
article L. 134-2 du code du tourisme modifié). La compétence « tourisme » est déjà exercée
sur place par la communauté de communes Avranches – Mont-Saint-Michel, future
communauté de communes Mont-Saint-Michel Normandie
L’absence de financement régulier et statutaire pour le fonctionnement de la
structure de la part de la communauté de communes constitue un obstacle à l’efficience du
dispositif. Les deux recettes publiques majeures du site sont attribuées au délégataire du parc
de stationnement, la CPPMSM d’une part, et au Centre des monuments nationaux, pour les
visites de l’Abbaye, d’autre part.
2 -
Le comité de pilotage et la « gouvernance partagée » avec l’Etat
Le protocole de 2006, qui a permis la réalisation d’importants ouvrages dans le
domaine public maritime, dans le domaine public fluvial et sur les accès au site du Mont, dans
un calendrier contraint, a également servi à associer, dans une relation contractuelle, l’Etat et
un syndicat mixte constitué de collectivités territoriales. Cette solution avait été trouvée compte
tenu des dispositions du CGCT qui ne permettaient pas d’associer l’Etat dans un syndicat
mixte.
La déclaration d’intention du 16 juin 2006 du Premier ministre et du président du
syndicat mixte précisait que ce comité de pilotage, qui n’était pas défini dans les statuts,
permettrait d’assurer «
la gouvernance partagée du projet
» : «
le comité de pilotage, présidé
par le président du syndicat mixte et le préfet de
(l’ancienne)
région Basse-Normandie,
coordonnateur du projet, constituera l’organe des décisions communes. Il donnera son accord
à toute question relative à la qualité des ouvrages et à la politique de communication, ainsi
qu’à toute évolution majeure du projet.
» La compétence du comité couvre, d’après le
protocole Etat-syndicat mixte, l’ensemble des programmes techniques, le coût du projet RCM
et son financement, c’est-à-dire l’essentiel de l’objet même du syndicat mixte, d’après ses
statuts, du moins en termes d’investissements, à savoir la réalisation du projet de RCM
(point 1 de l’article 2) et la gestion, l’exploitation et la maintenance des ouvrages (point 3,
premier volet).
16
Loi sur la nouvelle organisation territoriale de la République.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
44
Le préfet de région désigne un représentant permanent pour notamment « assurer
une relation permanente et positive avec le syndicat mixte. » Le préfet de région « est invité
aux séances du comité syndical. »
Dans le domaine de l’investissement pour le projet de RCM du site, la gouvernance
pratique du syndicat mixte a donc reposé, jusqu’en 2015, sur une relation contractuelle étroite
entre l’Etat et le syndicat, relation principalement animée par le comité de pilotage. Cette
configuration conduit à considérer comme nécessaire, compte tenu de l’ampleur des concours
financiers nationaux et du rayonnement du site, mais aussi pour la maintenance et l’entretien
des ouvrages publics et l’insertion du site dans les priorités touristiques au niveau national,
que l’Etat continue à faire partie, d’une manière ou d’une autre, de la gouvernance du dispositif
après l’aboutissement du projet initial.
Dans la mesure où le projet de RCM du Mont-Saint-Michel arrive à son terme et
où, par voie de conséquence, la gouvernance partagée avec l’Etat sur la réalisation des
investissements touche également à sa fin, la question de la gouvernance future du site se
pose et appelle une réponse rapide.
3 -
L’anticipation des charges futures
Le syndicat mixte ne dispose pas d’un document prévisionnel, au-delà du budget
annuel, pour chiffrer, de manière approfondie, ses charges futures de fonctionnement et
d’entretien des ouvrages. Il estime cependant l’ensemble de celles-ci à environ 4,5 M€,
décomposées comme suit :
-
aspects touristiques, sécurité, entretien des ouvrages d’accueil et d’accès : de
1,7 M€ à 2,1 M€, selon que l’on intègre ou non les compensations de service
public accordées au délégataire CPPMSM ;
-
aspects hydrauliques, entretien, maintenance du barrage, dragages réguliers
du Couesnon en amont et en aval, des chenaux dans la baie et de l’Anse de
Moidrey, suivis environnementaux : 2,5 M€.
Cette estimation n’inclut toutefois aucun chiffrage, ce à quoi l’ordonnateur prévoit
de remédier en 2017 :
-
pour l’entretien du pont-passerelle, qui est à la fois un ouvrage d’accès et un
ouvrage maritime ;
-
pour celui de la digue maritime est des polders, qui a été confié par l’Etat au
syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel, par convention du
20 septembre 2010. De plus, le coût annuel de la prestation d’exploitation-
maintenance du barrage, confiée à Véolia Eau, est fixé contractuellement à
999 805 € HT par an mais ne correspond qu’à la prestation barrage proprement
dite. Les prestations optionnelles prévues la sixième année (2014), notamment
pour l’entretien des digues fluviales, se montent à 213 540 € HT, même si ce
type de gros entretien ne nécessite pas une intervention équivalente chaque
année. Dans le débat d’orientations budgétaires pour 2015, le coût
d’entretien-maintenance du barrage a été actualisé à 1 005 000 €.
Enfin, le syndicat mixte n’intègre pas d’anticipation pour ses dotations aux
amortissements au-delà de l’exercice, quand bien même celles-ci relèvent d’une opération
d’ordre budgétaire.
Les charges de personnel de la structure du syndicat mixte (hors délégation de
service public) ont atteint, en 2015, 1 017 137 €, sur la base d’un effectif de 16 personnes. Un
effectif de 13 emplois étant observé en septembre 2016, les dépenses de personnel devraient
s’établir à environ 826 000 € en 2017, à structure inchangée.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
45
Dans une estimation transmise par les services de l’Etat dans le département
(DDTM), datée de 2013, les charges de fonctionnement du syndicat mixte, pour la période
postérieure à l’achèvement du projet RCM, sont évaluées à 4,3 M€ par an.
Tableau n° 35 :
Charges de fonctionnement prévisionnelles annuelles du syndicat
mixte (en milliers d’euros)
Postes de dépenses
Montant estimé
en € HT 2013
(DDTM)
Fiabilité de
l’estimation de 2013
Estimation
CRC 2016
Personnel (masse salariale charges incluses)
916
moyenne
826
Entretien maintenance du barrage****
1 000
haute
1 005
Entretien maintenance des digues maritimes des polders Est
0
15
Entretien maintenance des aménagements hydrauliques
(Couesnon amont, anse de Moidrey, chenaux maritimes,
suivis environnementaux)
1 000
basse
1 080
Anse de Moidrey*
50
Couesnon
75
Aval barrage*
1 205
total hydraulique
hors barrage**
Entretien maintenance des ouvrages d’accès***
212
moyenne
809
Entretien maintenance des ouvrages d’accueil
600
Très basse
600
Frais de suivi de la DSP (contrôle qualité)
100
haute
100
Compensation de gratuité******
80
haute
114
Suivis hydro-sédimentaires et environnementaux
400
400
Total hors amortissements
4308
5 074
Amortissements******
0
6 369
Total
11 443
* Chiffrage préfecture de 2014 – pour les travaux d’entretien de l’anse de Moidrey et à l’aval du barrage (chenaux), le milieu de la fourchette a été retenu.
** Le milieu de la fourchette 2014 de la préfecture s’établit à 1 205 000 €. *** Coût prévisionnel annuel d'entretien-maintenance des ouvrages d'accès =
moyenne annuelle sur trois ans (2013-2015) des charges d'entretien du syndicat mixte – entretien-maintenance des ouvrages d'accueil =
1 409 000 - 600 000 € = 809 000 €. **** Débat d'orientations budgétaires pour 2016. ***** Ratios du rapport Doligé, Cour des comptes, «
Les enseignements
des inondations de 2010 sur le littoral atlantique (Xynthia) et dans le Var
», RPT, 2012, p. 128 (médiane d’entretien courant des digues : 3 000 €/ km).
****** Bases = compensations tarifaires de 2015 et amortissements pratiqués en 2015 (budget principal et budget annexe CIT).
Au total, compte tenu des dernières données des services de l’Etat et après
vérification par la chambre, les charges de fonctionnement et d’entretien-maintenance de la
structure, au cours des exercices à venir, seraient d’environ 5,1 M€ par an (hors
amortissements, de l’ordre de 6,4 M€ par an). Amortissements inclus, ces charges
prévisionnelles, sous-évaluées par le syndicat mixte, atteindraient 11,4 M€ par an.
4 -
L’absence d’objectifs clairs à moyen terme, à l’issue du RCM
Le rapport du président, qui présente annuellement au comité syndical le projet de
budget, fournit la situation des autorisations de programme (AP) votées et des crédits de
paiement (CP). Ce rapport a exposé jusqu’ici des éléments purement annuels. Ces documents
ne présentent ni la déclinaison, sur chacune des années futures, des soldes de CP non
consommés, après le terme de l’année budgétaire, ni les annulations d’AP ouvertes ou même
les besoins de nouvelles AP.
Le débat d’orientations budgétaires du syndicat mixte, qui donne les principales
masses des dépenses d’investissement et de fonctionnement sur l’exercice à venir, n’évoque
aucun objectif ou aucune orientation à caractère pluriannuel au cours de la période 2012-2016.
Le programme technique, notamment pour l’investissement concernant le RCM du
Mont, a suivi le protocole Etat-syndicat mixte de 2006. Ce protocole de partenariat retient un
double objectif : le maintien du caractère maritime du Mont et la revalorisation de l’approche
et de l’accueil des visiteurs. Ces deux objectifs ont été atteints, pour l’essentiel, en 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
46
Signée également en 2006, la déclaration d’intention du Premier ministre et du
président du syndicat mixte contient un troisième objectif : le renforcement de la qualité
paysagère et environnementale du site. Cet objectif n’en est pas un dans le protocole de
partenariat, dans le préambule duquel l’Etat prend «
le cas échéant, les mesures de protection
paysagère nécessaires.
»
En matière de fonctionnement, aucune priorité claire ne se dégage des statuts,
notamment entre l’accueil du public d’une part, et la gestion, l’exploitation et la maintenance
des aménagements, équipements, ouvrages et infrastructures, d’autre part.
Le seul document récent fixant des objectifs nouveaux en matière touristique à
différentes collectivités et organismes publics, est le contrat de destination signé le
16 décembre 2014 entre l’Etat et la région (cf. partie VI – Tourisme). Cependant, le syndicat
mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel n’en est pas signataire, le précédent ordonnateur ayant
estimé qu’il n’exerçait pas de compétence en matière de tourisme. Il conviendrait néanmoins
qu’il y soit associé le plus tôt possible pour la mise en oeuvre.
5 -
Les préconisations post-projet RCM des collectivités territoriales
Après la réalisation et la mise en service, mi-2014, des principaux ouvrages
d’accès (notamment la nouvelle digue-route et le pont-passerelle) et leur inauguration par le
président de la République, fin octobre 2015, le protocole de 2006 prévoit l’arrêt de sa propre
mise en application au dernier versement de la subvention de l’Etat. A l’inverse, d’après l’article
1.3 des statuts, «
le syndicat est constitué pour une durée illimitée.
»
Compte tenu de l’approche de la fin des grands travaux, le président du syndicat
mixte a sollicité, en janvier 2014, une réflexion à mener avec l’Etat pour envisager la gestion
du site au terme des principaux travaux de RCM. Un comité stratégique a alors été mis en
place, associant l’ancienne région Basse-Normandie et la région Bretagne, les deux
départements de la Manche et de l’Ille-et-Vilaine, ainsi que la communauté de communes
d’Avranches – Mont-Saint-Michel. Ce comité stratégique a clos ses travaux en 2014, en
préconisant les deux principales orientations suivantes :
-
la mise au point d’une nouvelle instance de vision stratégique, dénommée la
conférence de la Baie, associant les deux régions, l’ensemble des EPCI de la
Baie
et
des
communes
de
Cancale
à
Granville,
les
associations
environnementales et les associations d’usagers ;
- la scission du projet en deux blocs de compétence, d’une part, un bloc
hydraulique en charge du barrage, de l’Anse de Moidrey, des curages ; il serait
confié à un établissement public territorial de bassin, pouvant s’appuyer sur un
comité scientifique ; d’autre part, un EPIC national en charge des parcs de
stationnement, des transports, du centre d’information touristique et de la
gestion des flux touristiques, avec une compétence de sécurité.
En l’absence de délibérations et de décisions du comité syndical et du président,
ces orientations n’ont pas connu d’application, à l’exception de la conférence de la Baie. Il est
maintenant urgent que des décisions soient prises pour prévoir un avenir commun de gestion
du site.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
47
D -
Les perspectives
1 -
Les scénarios envisagés et les contraintes financières
Depuis 2013, et notamment face à la nécessité d’assurer le financement de
l’entretien du barrage sur le Couesnon, les collectivités territoriales membres du syndicat mixte
ont indiqué à l’Etat qu’elles faisaient le constat de leur difficulté à y faire dorénavant face, et
que l’ensemble des charges d’entretien des ouvrages et des charges de fonctionnement de la
structure leur faisaient supporter des dépenses lourdes.
Différentes pistes, ni formalisées, ni validées à ce stade, sont étudiées
parallèlement par le syndicat mixte, pour redresser sa situation financière et assurer la viabilité
du site :
- augmenter les contributions financières au fonctionnement des trois
contributeurs actuels (département de la Manche, région Normandie et région
Bretagne), l’Etat ayant envoyé un signal positif en 2016, en attribuant une
enveloppe de 500 000 € pour l’entretien du barrage ;
- faire adhérer de nouvelles collectivités à la structure, notamment la
communauté d’agglomération Mont-Saint-Michel-Normandie. A cet égard, le
département de la Manche prévoit de contractualiser, dans le domaine du
tourisme, avec les territoires et la communauté d’agglomération qui exerce cette
compétence ; cet EPCI dispose d’un office de tourisme intercommunal sous
forme d’établissement public ;
-
instituer une participation financière du Centre des monuments nationaux, qui
encaisse annuellement des recettes de l’ordre d’une dizaine de millions d’euros
au titre des visites à l’Abbaye du Mont-Saint-Michel ;
-
réduire certains coûts, notamment le dragage du Couesnon (dans l’anse de
Moidrey en particulier). A cet effet, l’installation de pompes permanentes
pourrait éviter la lourde charge de chantiers de dragage temporaires, le coût
annuel moyen des dragages étant évalué à 1 M€ dans l’anse, hors dragages
en aval du barrage et dans le lit du fleuve lui-même ;
-
du côté du délégataire des ouvrages d’accueil, réduire le niveau de ses charges
financières par rapport aux taux d’intérêts moyens du marché, et abaisser le
niveau de ses charges de structure ou frais de siège à un niveau acceptable ;
-
si ce n’est pas possible, mettre fin à la délégation de service public et reprendre
en régie la gestion du parc de stationnement et des navettes, de manière à
adapter plus facilement le niveau des tarifs de stationnement, qui constituent la
seule recette propre de la structure.
Le décret du 7 février 2005 prévoit l’instauration d’établissements publics
territoriaux de bassins (EPTB) pour gérer localement les bassins hydrographiques. Un EPTB
sur le Couesnon pourrait agir, avec des subventions éventuelles des agences de l’eau
Loire-Bretagne et Seine-Normandie, dans la limite du domaine public fluvial, lequel est limité
à l’Anse de Moidrey, matérialisée par l’exutoire d’un ru qui se jette dans le fleuve. Le barrage
sur le Couesnon, à hauteur du lieu-dit La Caserne, situé plus en aval, est intégralement sur le
domaine public maritime et, donc, par principe, hors du champ de compétence d’un EPTB, à
savoir un bassin ou sous-bassin hydrographique.
Cependant, un EPTB qui prendrait la compétence de prévention des inondations
pourrait, d’après la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM), devenir
maître d’ouvrage du système d’endiguement (digues à la mer des polders, barrage et digues
fluviales du Couesnon), protégeant la zone submersible de Beauvoir, Pontorson et Le
Mont-Saint-Michel.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
48
Les scénarios envisagés par l’Etat ont été préparés par les deux derniers rapports
d’inspection de 2014 et de 2015. Le premier rapport, élaboré conjointement par l’inspection
générale des finances, l’inspection générale de l’administration, le conseil général de
l’environnement et du développement durable (CGEDD) et l’inspection générale des affaires
culturelles en mars 2014, portait sur
« le rétablissement du caractère maritime du
Mont-Saint-Michel : quelle gouvernance pour l’après 2015
?
»
Ce rapport préconise quatre principales réponses organiques aux enjeux du site.
Il suggère d’abord la création d’un guichet unique pour l’instruction des dossiers et la
déconcentration des autorisations (codes du patrimoine et de l’environnement). Il propose, en
deuxième lieu, un recentrage des pouvoirs de décision dans une structure
ad hoc
, capable de
gérer le projet dans sa globalité et dotée de réels pouvoirs ; une opération d’intérêt national
(OIN), telle que définie par le code de l’urbanisme, répondrait, selon la mission, aux enjeux et
au projet. En troisième lieu, le rapport suggère la création d’un établissement public national
d’un type nouveau, à instituer par voie législative, et compétent à la fois sur le plan patrimonial
et sur le plan environnemental. Ce premier rapport n’a pas eu de suites à ce jour.
Le second rapport de mission interministérielle, produit en novembre 2015 par le
CGEDD et le conseil général économique et financier (CGEFI) porte sur «
la faisabilité d’une
structure de développement touristique autour du Mont-Saint-Michel.
» Il propose, pour
exercer les compétences liées au tourisme et, plus largement, à l’accueil du public, la création
d’un établissement public industriel et commercial (EPIC) local ou d’une société publique
locale (SPL). En parallèle, à côté de cette structure, est préconisée, pour la gestion des
ouvrages hydrauliques, la mise en place d’un EPTB, dispositif dont le financement a été prévu
par le législateur pour les bassins hydrographiques et non pour le domaine public maritime,
qui inclut le barrage sur le Couesnon.
La création d’un EPIC de gestion et de mise en valeur touristique du site du
Mont-Saint-Michel nécessite le vote d’une loi spécifique
17
. Il existe une difficulté consistant,
notamment pour le renouvellement du label UNESCO, à mettre sur pied une gouvernance
partagée avec participation de l’Etat, que l’EPIC local pourrait permettre, mais dans le cadre
d’une loi
ad hoc
, et que la SPL ne permet pas. Le conventionnement avec l’Etat de cette SPL
pose le problème de l’efficacité d’un tel dispositif, une fois achevé le projet de RCM et épuisés
les principaux financements correspondants.
Par courrier conjoint des directions compétentes du ministère de l’Environnement,
de l’énergie et de la mer et du ministère de la Culture et de la communication du 17 mai 2016,
la préfète de région Normandie a été informée des deux principales orientations prises par
l’Etat «
pour la mise en oeuvre des protections de la baie du Mont-Saint-Michel, sur la base
des propositions de périmètre validées au titre des sites classés et des abords de monuments
historiques.
» Il s’agit de la définition d’une nouvelle zone tampon et de la co-élaboration d’un
plan de gestion du bien. Il est prévu que le projet, notamment de zone tampon, soit déposé
auprès du comité du patrimoine mondial au 1
er
décembre 2016, pour examen par celui-ci en
juin 2017.
Le Premier ministre, par lettre de mission du 16 juin 2016, a demandé à la préfète
de région Normandie et au président du Centre des monuments nationaux de formuler une
proposition de préfiguration d’une structure publique chargée de la gestion et du
développement du site du Mont-Saint-Michel.
17
Dans le rapport de 2015, les charges de personnel de cet EPIC sont estimées à 2,2 M€ par an en année pleine, ses frais de
structure sont évalués à un montant annuel de 0,5 M€ à 0,6 M€ et les charges d’amortissement à 1,6 M€, sur un total de dépenses
prévisionnelles d’exploitation de 5,8 M€ à l’horizon 2019. Sur les prévisions de coûts, cf. IV, C, 3.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
49
Quel que soit le scénario de gestion et de protection du site finalement retenu, il
conviendra, de toute évidence, de privilégier le modèle économique et financier le plus viable,
conforté d’une légitimité territoriale et technique. Une telle structure devra être capable, en
toute transparence, de concevoir et de mettre en oeuvre une stratégie durable de
développement économique, touristique, culturel, patrimonial, venant à l’appui des forces et
des atouts des partenaires institutionnels.
2 -
Les questions en suspens (accès, prévention des risques, environnement)
La gestion des accès des piétons et des navettes (entretien, signalétique) pose
différents problèmes dans le périmètre de circulation des navettes au lieu-dit La Caserne (en
principe interdit à la circulation automobile). En effet, le hameau d’arrivée et de départ des
touristes, situé sur le continent entre les routes d’accès, les parcs de stationnement et la digue-
route, est partagé entre les territoires de trois communes : Le Mont-Saint-Michel, Beauvoir et
Pontorson. L’exercice des compétences du syndicat mixte pour l’accès, l’accueil et le transport
du public, reste à préciser à ce niveau.
L’accès par les véhicules au parc privé gratuit de stationnement de La Caserne,
géré par le maire de la commune de Beauvoir, alors que le secteur, situé un peu plus au nord,
en bordure de la route d’accès, dépend du territoire des trois communes et que la compétence
d’accès a été dévolue au syndicat mixte, est à régulariser au regard de la convention de
délégation de service public notamment. Compte tenu de la sensibilité de l’équilibre financier
de la délégation à la question tarifaire pour le parc payant, cet aspect devrait être réexaminé
dans sa globalité.
En termes de prévention des risques concernant le public dans le secteur d’accueil
et d’accès au Mont, il convient de relever que plusieurs démarches de clarification et
d’anticipation ont été prises : terre-plein au pied du Mont accessible, sauf haute mer, aux
secours ; adaptation des véhicules du service départemental d’incendie et de secours (SDIS)
pour faire demi-tour sur cet espace réduit et pré-positionnement de trois véhicules amphibies
du SDIS, subventionnés par le syndicat mixte, pour les grandes marées ; information en ligne
du public sur les lâchers d’eau du barrage ; travaux d’entretien de la digue des polders de
l’est ; mise en commun de la police municipale par les trois communes du Mont-Saint-Michel,
Beauvoir et Pontorson.
Le rapport du CGEDD de juin 2015 précise, en matière de submersion marine, que
«
les études conduites dans la baie du Mont-Saint-Michel ont mis en évidence un risque de
niveau très important pour le secteur de La Caserne.
» La demande et l’étude d’un plan de
prévention des risques d’inondation (PPRI) ne sont pas prévus à ce stade sur les communes
de Beauvoir, Le Mont-Saint-Michel et Pontorson. En raison de l’importance de la population
touristique l’été, ainsi qu’aux grandes marées (en tout plus de deux millions de personnes par
an) dans des secteurs de faible altimétrie, soumis à de forts vents et à des modifications
rapides du niveau de la mer, cette question serait à réexaminer. A défaut d’un gestionnaire
unique dans le domaine de la prévention des inondations tant fluviales que maritimes, les
projets de classement de divers ouvrages, au titre de la sécurité des ouvrages hydrauliques,
le barrage sur le Couesnon et les digues du polder de l’Est du Couesnon ne pourront trouver
de solution
18
.
Dans le domaine de l’environnement, nombre de questions restent à régler.
Cependant, l’objectif d’amélioration de la qualité de l’eau dans la baie du Mont-Saint-Michel
ne relève pas, à l’évidence, de l’objet statutaire du syndicat mixte de la Baie. Il dépend de
l’Inter-SAGE Baie du Mont-Saint-Michel.
18
La DDTM de la Manche indique que le classement du barrage du Couesnon est en instance depuis 2014 et celui de la digue
des polders de l’Est depuis leur rechargement en 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
50
Prévu à l’article 13 de la loi NOTRe, et devant être élaboré par les régions d’ici
2019, ce schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des
territoires (SRADDET) a vocation à traiter des problématiques d’infrastructure, de transport,
d’intermodalité, d’écologie et de gestion de déchets auxquelles n’échappent pas le
Mont-Saint-Michel et sa baie. Il restera donc à tenir compte du Mont-Saint-Michel et de sa baie
dans le cadre des travaux d’adoption du SRADDET de Normandie, devant être adopté en
2019.
V -
LE TOURISME AU MONT-SAINT-MICHEL
L’ancienne région Basse-Normandie, puis la région Normandie ont accompagné
les sites majeurs en matière de tourisme, comme par exemple le site du Mont-Saint-Michel
(action 14 du schéma régional de développement touristique 2010-2020). Toutefois,
l’inexistence du premier des indicateurs pour l’accompagnement des sites majeurs, un plan
de management global du site, dont les politiques publiques relèvent de nombreux acteurs
(voir
infra
, B) pose un problème récurrent qu’il convient de résoudre. Il en va de même pour la
desserte ferroviaire Paris-Granville-Pontorson.
A -
Les objectifs du syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel en
matière de tourisme
1 -
Ambiguïté du rôle du syndicat mixte quant au tourisme
Selon l’article 2 des statuts du syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel,
arrêtés le 7 février 2014, sans changement sur ce point par rapport aux statuts arrêtés le
29 décembre 1999, le syndicat mixte n’a pas explicitement pour objet le développement du
tourisme. Toutefois, son second objet concerne «
l’amélioration des conditions d’accueil du
public vers le site, notamment la réalisation de nouveaux parcs de stationnement sur le
continent, le transport des personnes vers le Mont-Saint-Michel, la réalisation de tous
équipements publics et aménagements liés à l’accueil du public, les bâtiments d’exploitation
et de maintenance associés et tous autres travaux et aménagements qui pourraient s’avérer
nécessaires suite aux études et aux procédures.
» Cette rédaction implique que le syndicat
mixte joue un rôle effectif et significatif dans la gestion du stationnement des touristes au
lieu-dit La Caserne, sur le continent, d’une part, et dans la gestion des navettes qui leur
permettent de se rendre de là jusqu’au pont-passerelle du côté du Mont, d’autre part. Ces
deux activités qui facilitent et régulent le flux des touristes, tout en respectant mieux
l’environnement et le site classé, entrent dans l’objet de la délégation de service public confiée
à Transdev (ex-Veolia-Transport).
La construction et la mise en service, en 2013, par le syndicat mixte, du centre
d’information touristique (CIT) situé entre les parcs de stationnement et le point de départ des
navettes, ont conforté le rôle effectif du syndicat dans le domaine touristique. Le CIT fait partie
des ouvrages d’accueil dont la construction et l’exploitation sont confiées pour 13 ans à
Transdev, par convention de délégation de service public du 6 octobre 2009. Le délégataire a
pour mission d’assurer un service d’accueil et d’information au sein du CIT, ainsi que
d’effectuer l’exploitation et l’entretien-maintenance de ce bâtiment. Le bilan d’activités
2010-2015 du syndicat mixte de la Baie fait état des objectifs assignés au CIT, objectifs qui
relèvent indéniablement d’une politique touristique :
-
accueillir, informer et orienter les visiteurs du Mont-Saint-Michel ;
-
proposer des services dignes de la qualité et de la renommée du site ;
- promouvoir l’offre touristique du Mont-Saint-Michel, de la Grande Baie de
Granville à Saint-Malo et des régions proches : Normandie et Bretagne.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
51
Selon l’ancien ordonnateur, le syndicat mixte n’exerce pas de compétence
tourisme. Cette analyse, si elle est corroborée par la lettre des statuts, doit cependant être
replacée dans le contexte des nouvelles conditions d’accueil et d’accès du public mises en
place par la structure, qui contribuent à la fréquentation de plus de 2,3 millions de personnes
en 2015. L’actuel ordonnateur considère quant à lui que «
le CIT est une vitrine d’attractivité
touristique, culturelle, économique par nature.
» Toutefois, aucune évolution des statuts n’est
venue conforter une telle évolution.
2 -
Lancement d’un contrat de destination
Un contrat cadre de destination, «
Le Mont-Saint-Michel et sa baie
», a été signé
le 16 décembre 2014
19
par le ministre des Affaires étrangères et du développement
international, les secrétaires d’Etat au commerce, à l’artisanat et à la consommation, ainsi
qu’au commerce extérieur, à la promotion du tourisme et des Français de l’étranger, le
président d’Atout France, les présidents de l’ancienne région Basse-Normandie et de la région
Bretagne, des deux CRT, le président du conseil départemental et celui du CDT de la Manche
et de différents organismes publics. Le syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel n’en
est pas signataire, son précédent ordonnateur ayant considéré qu’il ne détenait pas de
compétence en matière de tourisme. D’une durée d’application de cinq ans, le contrat énumère
un certain nombre de difficultés avant de définir les quatre principaux enjeux concernant le
Mont-Saint-Michel et sa baie :
-
favoriser un développement socio-économique local grâce au tourisme ;
-
positionner ce territoire comme destination touristique d’excellence, au moyen
d’une offre structurée publique et privée ;
-
mieux répartir la fréquentation du Mont-Saint-Michel sur l’année ;
-
développer la fréquentation touristique et allonger les séjours.
Les objectifs du contrat de destination, compte tenu de ces enjeux, sont définis
comme suit, pour les actions à conduire dans les cinq ans :
- inscrire le Mont et sa baie comme une destination mondiale, attractive,
innovante et durable ;
- développer une offre repositionnée pour l’attractivité de la destination,
favorisant un accroissement des retombées économiques de 20 % ;
- conquérir les clientèles internationales encore peu présentes (Inde, Brésil,
Chine, Corée du Sud).
Parallèlement, le contrat de destination comprend plusieurs engagements portant
sur la stratégie et l’ingénierie, sur l’urbanisme et l’aménagement, sur le marketing, la promotion
et la communication et sur l’intelligence économique. L’ingénierie du projet est confiée à
l’ancienne région Basse-Normandie. Le volet urbanisme et aménagement est coordonné par
la DIRECCTE
20
de l’ancienne région Basse-Normandie. Le volet marketing est piloté par le
CRT Normandie et le volet intelligence économique par Atout France.
Le financement du contrat de destination n’est explicitement évoqué, dans le
contrat lui-même, que pour le volet marketing, promotion et communication. Les partenaires
signataires du contrat s’engagent à mutualiser des moyens techniques et/ou financiers pour
la mise en oeuvre d’actions de promotion ou de communication.
19
Ni le conseil départemental d’Ille-et-Vilaine, ni le comité départemental de tourisme d’Ille-et-Vilaine, ni le Pays de Saint-Malo,
ni la communauté d’agglomération de Saint-Malo n’ont signé ce document.
20
Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
52
La convention entre l’Etat et l’ancienne région Basse-Normandie, signée le
17 décembre 2014, a pour objet «
la réalisation, avec la participation financière de l’Etat
», du
contrat-cadre de destination. L’opération, portée par la région, est prévue sur cinq ans. Le
budget prévisionnel de l’opération y est évalué à 1,4 M€ sur cinq ans, dont le financement est
ainsi prévu, d’après le SGAR
21
de Normandie :
-
Etat : 75 000 € ;
-
Union européenne : 325 000 € ;
-
régions : 350 000 € ;
- CRT (de l’ancienne région Basse-Normandie et de la région Bretagne) :
350 000 € ;
-
autres partenaires : 300 000 €.
Ces crédits ont pour objet l’animation et l’appui stratégique, ainsi que la promotion
touristique du Mont-Saint-Michel. Ce dernier volet inclut notamment la création d’une marque
et d’une charte graphique, d’un site internet, des éditions et des campagnes de promotion.
3 -
Nécessité de clarifier les intervenants, les objectifs et les moyens d’une
politique touristique
Actuellement, dans le cadre de l’article L. 1111-4 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) modifié par la loi NOTRe, sept niveaux de collectivités territoriales et
d’organismes publics et parapublics régionaux ou locaux interviennent dans les politiques
publiques du tourisme en faveur de la baie du Mont-Saint-Michel, sans compter les offices de
tourisme dans le département de la Manche, ni les collectivités territoriales bretonnes
également actives :
-
la région Normandie ;
-
le comité régional de tourisme (CRT) de Normandie ;
-
le département de la Manche ;
-
le comité départemental de tourisme de la Manche ;
-
le syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de la
Baie du Mont-Saint-Michel ;
-
la communauté d’agglomération Mont-Saint-Michel – Normandie ;
-
le syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel.
Aucune de ces collectivités, ni aucun de ces organismes ne s’appuie sur le même
périmètre. Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) du Pays de la Baie correspond à une
large partie du sud du département de la Manche et inclut, en particulier, les deux pôles
urbains d’Avranches et de Granville, ainsi que la commune nouvelle de Villedieu-Rouffigny.
La communauté de communes d’Avranches – Mont-Saint-Michel, aux termes du schéma
départemental de coopération intercommunale (SDCI) du département de la Manche, s’est
élargie, en 2017, à une grande partie du sud du département, en fusionnant, en particulier,
avec quatre EPCI non maritimes, et est devenue la communauté d’agglomération
Mont-Saint-Michel – Normandie. La loi NOTRe fait figurer le tourisme parmi les compétences
obligatoires des groupements intercommunaux, ce qui devrait renforcer le rôle de la
communauté d’agglomération qui exerce déjà la compétence « promotion du tourisme », en
particulier à l’égard du Mont-Saint-Michel.
21
Secrétaire général aux affaires régionales.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
53
Dans le document d’orientations générales (DOG) de mai 2013 du SCOT du Pays
de la Baie figure un développement intitulé «
s’orienter vers un tourisme durable.
» Le Pays,
s’opposant à l’extension du parc de résidences secondaires, souhaite favoriser sur le littoral
le développement de nouvelles formes de tourisme, respectueuses de l’environnement, et
encourager le développement touristique des espaces ruraux de l’intérieur. Il préconise la
certification « HQE »
22
des hébergements touristiques, souhaite valoriser la filière équine et
fonder des règles de gestion partagées des espaces nautiques.
Le plan local d’urbanisme (PLU) de Pontorson est en cours de finalisation selon la
préfecture de la Manche. Le PLU intercommunal (PLUi) de la communauté de communes
Avranches – Mont-Saint-Michel vient d’être prescrit. Une charte d’urbanisme pour le site de
La Caserne, divisé entre les trois communes membres du syndicat mixte, est en cours de
préparation par la DREAL
23
de Normandie et a vocation à être transcrite dans les documents
d’urbanisme des collectivités concernées (PLU et PLUi).
La problématique d’ensemble d’accès et d’accueil que gère le syndicat mixte de la
Baie, en s’appuyant sur des équipements et des ouvrages publics importants, aurait vocation
à être coordonnée avec les objectifs du SCOT en matière de tourisme, qui ne sont pas
contradictoires mais plus larges. Inversement, la compétence d’étude et de prospective du
Pays de la Baie pourrait profiter au syndicat mixte de la Baie, gestionnaire du site naturel, de
l’accueil et des accès au Mont. Enfin, la communauté de communes Avranches – Mont-Saint-
Michel, remplacée par la communauté d’agglomération Mont-Saint-Michel-Normandie,
dispose d’un office de tourisme, érigé en établissement public industriel et commercial (EPIC),
dont un bureau est notamment implanté au Mont-Saint-Michel, auprès de la porte fortifiée
d’entrée. Ni cet office, ni le Centre des monuments nationaux n’ont conclu de convention avec
le syndicat mixte de la Baie. Actuellement, ce dernier ne dispose pas des données de
fréquentation du bureau montois de l’office de tourisme d’Avranches – Mont-Saint-Michel, ni
de celles de l’abbaye détenues par le Centre des monuments nationaux (CMN). Inversement,
le bureau local de l’office de tourisme n’a accès ni aux chiffres de fréquentation de
l’observatoire du syndicat mixte, ni à ceux des visites de l’abbaye gérés par le CMN. Un accord
d’échange de données avec l’office de tourisme intercommunal pourrait aussi permettre au
CIT du syndicat à La Caserne de développer un rôle de point de vente avancé pour diverses
prestations ou visites dans l’île ou la baie, qui lui fait défaut, mais aussi un rôle d’optimisation
de l’accueil des flux de visiteurs, au moyen d’une meilleure synergie avec les tour-opérateurs
responsables des arrivées et des départs de groupes par cars.
Une meilleure synergie entre les intervenants du territoire, en particulier entre la
communauté d’agglomération Mont-Saint-Michel - Normandie (qui a pris la suite, dans le
pourtour de la baie, de la communauté de communes Avranches – Mont-Saint-Michel), et le
syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel, associant également le CMN, permettrait
également de mieux anticiper et réguler les flux de visiteurs, arrivant notamment en groupes
par cars, de façon à améliorer la sécurité du site et la fluidité des accès, la qualité des visites
et les conditions de transports par navettes.
Le Mont-Saint-Michel, lieu le plus visité chaque année dans la région Normandie,
avec 2,3 millions de visites en 2015, sur 17,5 millions, en constitue l’un des sites majeurs sur
le plan touristique. A ce titre, et compte tenu de l’implication de la région dans le
développement du tourisme, il conviendrait que le syndicat mixte et la région élaborent et
mettent en oeuvre un contrat d’objectifs pluriannuel assurant une visibilité dans le temps de la
gestion des équipements et des ouvrages
22
La certification HQE (haute qualité environnementale) s’inscrit dans le but de favoriser les constructions saines et confortables,
tant dans le public que dans le privé, maîtrisant leur impact sur leur environnement extérieur, dans une perspective de
développement durable.
23
Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
54
Le trop grand nombre d’intervenants publics locaux dans la conception, la mise en
oeuvre et le suivi des actions menées en matière de tourisme, et l’enchevêtrement des
interventions nuisent à l’émergence d’une stratégie cohérente, ainsi qu’à la lisibilité et à
l’efficacité des actions menées. Une clarification des rôles est indispensable dans les statuts
du syndicat mixte de la Baie lui-même et, à l’issue du regroupement des communautés de
communes du Sud Manche, afin que les compétences exercées et les objectifs retenus soient
mieux définis à chaque stade, les moyens mieux coordonnés et que l’efficacité de chaque
dispositif puisse être régulièrement évaluée.
B -
Les actions publiques menées pour améliorer l’attractivité du site
1 -
Le RCM, une opération d’aménagement du site pour le tourisme
Le Mont-Saint-Michel retrouve son écrin maritime grâce à ce projet RCM qui vise
à «
conserver à tout prix cette double oeuvre de la nature et de l’art.
» En restaurant en
profondeur le paysage et en renouvelant l’approche du site, les aménagements réalisés
encouragent le développement d’activités touristiques variées. Dans sa globalité, le projet
renforce l’image maritime et le caractère insulaire du Mont-Saint-Michel, même si la mer
n’enserre complètement le rocher que lors des grandes marées. Plusieurs aménagements du
site répondent aux attentes des touristes.
Le nouveau parking reste un point d’entrée rapide et commode, dont le
repositionnement sur le site de La Caserne offre aux touristes un accès verdoyant jouxté par
les polders, qui se fond naturellement dans le paysage en n’étant désormais plus visible du
Mont.
Le réaménagement du site de La Caserne offre plusieurs moyens de déplacement
au public, notamment aux personnes à mobilité réduite, qui convergent,
in fine
, sur une voie
unique de circulation, un pont passerelle de 730 mètres. Le libre accès au Mont,
via
les
navettes gratuites, limite principalement l’attente des visiteurs aux délais de rotation des
navettes. En effet, l’accès au Mont reste essentiellement gratuit et seul l’accès à l’Abbaye,
ainsi qu’à quatre musées, est payant
24
. Le visiteur ne règle son parking,
via
des automates,
qu’au moment de son départ. Au regard de son positionnement, le CIT ne s’impose pas
comme un point de passage obligé entre le parking et le point de départ des navettes,
probablement en raison de l’absence de billetterie de tickets d’entrée. Le flux naturel des
visiteurs s’oriente essentiellement vers les navettes plutôt que vers le CIT. Par conséquent,
les potentiels clients n’ont que peu de visibilité sur les produits dérivés proposés par le CIT.
Grâce à l’aménagement d’une esplanade de 25 000 m
2
, le barrage du
Mont-Saint-Michel offre un panorama exceptionnel sur le rocher. L’architecte souhaitait qu’il
propose une espace de contemplation qui permette de « …
découvrir à la fois la machine dans
sa fonctionnalité et le Mont-Saint-Michel dans son rapport à la Baie.
» Les garde-corps du
barrage, réalisés en bronze, rappellent un bastingage et forment un véritable balcon maritime.
En lien avec le caractère universel du Mont, ce bastingage comporte les gravures des quatre
alphabets (arabe, latin, grec et hébraïque).
Le CGEDD observe que «
la construction d’un nouvel accès au Mont, décalé vers
l’Est, offre désormais un meilleur angle de vue au visiteur.
»
En outre, le pont-passerelle
favorise la circulation aux touristes piétons sur un large trottoir habillé en platelage de bois de
chêne.
24
En 2016, la tarification est la suivante : accès adulte de plus de 25 ans à l’Abbaye : 9 €, audio-guide : 4,50 €. Les recettes de
l’Abbaye reviennent au Centre des monuments nationaux. Pour les musées (archéoscope, musée historique, musée de la mer
et de l’écologie, logis Tiphaine et demeure de Bertrand du Guesclin), il existe notamment un forfait des quatre musées à
9 € (adulte à partir de 18 ans) et une entrée pour un musée à 4 € (adulte à partir de 18 ans).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
55
Si le Mont-Saint-Michel reste un cadre privilégié du tourisme patrimonial et culturel,
sa baie est un vecteur de développement de l’écotourisme. Plusieurs activités auxquelles on
pense peu, s’y développent : découverte des paysages des polders et du théâtre des marais,
traversées et randonnées pour apprécier la faune et la flore, ainsi que les légendaires sables
mouvants, cyclotourisme le long de la voie verte (25 km) de la Baie du Mont-Saint-Michel,
tourisme gastronomique (plaisirs et gourmandises de la Baie : biscuits, confitures, cidres,
huîtres et viande d’agneau d’appellation d’origine protégée «
Prés Salés »
).
Le Mont et sa baie présentent un potentiel touristique qui appelle à être développé
dans le cadre d’une stratégie propre aux spécificités de cette aire géographique mondialement
connue. Si l’accès au site insulaire a indéniablement été facilité et mis en valeur sur le plan
esthétique et environnemental par les investissements réalisés par le syndicat mixte, dans le
cadre du RCM, en revanche, l’amélioration des conditions d’accueil du public, second point de
son objet statutaire (article 2, alinéa 2), reste à mener à bien dans un réel souci de qualité de
l’offre de services.
2 -
Les classements de la baie du Mont-Saint-Michel au coeur des enjeux
d’attractivité
Le seul label touristique hexagonal attribué au Mont-Saint-Michel est celui de
« station classée ». Ce label est notamment décerné aux stations balnéaires, thermales,
climatiques et de tourisme qui mettent en oeuvre une politique d’accueil et d’animation
touristique de qualité. Le maintien de ce label et, éventuellement, l’obtention d’autres
nécessitent une coordination formalisée et plus étroite entre le syndicat mixte, responsable
des accès et du premier accueil, l’office de tourisme intercommunal, la commune du
Mont-Saint-Michel et le Centre des monuments nationaux qui gère l’Abbaye et anime le site.
La baie est, quant à elle, classée « Zone Natura 2000 » par l’Union européenne.
L’enjeu de loin le plus important pour le Mont-Saint-Michel est le renouvellement
de l’inscription au patrimoine mondial de l’UNESCO qui date de 1979. Depuis 2005,
l’organisation mondiale souhaite revisiter ses sites afin de s’assurer, notamment, de la
présence effective d’un plan de gestion local. En 2005, puis en 2011-2012, l’UNESCO a mis
en cause la France à propos du Mont-Saint-Michel, pour son absence de plan de gestion et
sa gestion défectueuse, soulignant, notamment, en 2011, que «
le plan de gestion du
Mont-Saint-Michel est une mesure qui n’a pas encore abouti à une solution concrète.
»
Les points faibles de la gestion du site, selon l’organisation internationale,
consistent en un «
problème de coordination
» et un «
problème de sur-fréquentation du site
et de gestion des flux touristiques
25
. » L’UNESCO regrette, en particulier, «
l’absence d’un
gestionnaire unique.
» Néanmoins, en lien avec certaines des attentes environnementales du
comité du patrimoine mondial et à la suite de sa mission de novembre 2011, le syndicat mixte
du Pays de la Baie du Mont-Saint-Michel a retenu plusieurs normes dans son document
d’orientations générales approuvé le 13 juin 2013 : définition d’une zone d’exclusion des
éoliennes correspondant aux deux tiers du Pays de la Baie du Mont-Saint-Michel, d’Avranches
à Pontorson
26
, analyse paysagère précise des développements urbains des communes
littorales, en co-visibilité avec la baie et le Mont, préservation et mise en valeur des
co-visibilités et attention paysagère particulière aux villages du sud de la baie.
25
UNESCO, Patrimoine mondial, rapport n° 80bis, «
Mont-Saint-Michel et sa baie
», novembre 2011, p. 40. Les plans de gestion
du patrimoine mondial sont précisés, pour la France, dans deux documents : la «
Charte pour la gestion des biens inscrits sur la
liste du patrimoine mondial »
signée le 20 septembre 2010 entre l’Etat et l’association des biens français du patrimoine mondial et
la circulaire du 12 avril 2012 relative à la gestion des biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial.
26
Ce secteur correspond à la majorité du territoire du Sud Manche, au sud d’une ligne Granville-Villedieu.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
56
Dans ce même document, à la suite du classement du site tri-communal de La
Caserne par décret du 6 juillet 2012, le syndicat mixte du SCOT a recommandé, notamment,
que les équipements commerciaux et touristiques s’intègrent dans une démarche de
«
requalification architecturale, paysagère et environnementale,
» en accord avec la
valorisation du site et de la baie, ceci pour répondre aux observations de l’UNESCO dans son
rapport de 2011, à propos du «
manque de caractère, d’harmonie visuelle
» et d’un «
aspect
trop commercial du lieu-dit La Caserne
27
. »
Dans un rapport de juin 2015, le conseil général de l’environnement et du
développement durable (CGEDD) s’est penché sur «
la requalification du secteur de La
Caserne »
, point de passage quasi-obligé des touristes se rendant au Mont-Saint-Michel. Ce
quartier littoral est partagé entre trois communes : à l’ouest, le long du Couesnon, la commune
du Mont, avec notamment le bâtiment servant à l’exploitation du barrage, à l’est et au nord-est
de la route centrale du hameau, et face à la mer, la commune de Pontorson et au sud,
notamment avec le siège du syndicat mixte, le CIT et les principaux parkings, la commune de
Beauvoir. Si les trois communes ont institué une police municipale unique, en revanche, la
fiscalité directe locale, la voirie et le ramassage des déchets sont hétérogènes.
Le secteur de La Caserne, aux termes de ce rapport du CGEDD, devrait se
transformer progressivement en « polder boisé », sans exclure une extension limitée du bâti.
Pour faciliter l’évacuation des personnes en cas de submersion (le sol du polder se situant à
2,10 m - 2,20 m au-dessous de la cote de submersion), «
un réseau de passerelles privées et
publiques
» est proposé par les auteurs du rapport du CGEDD.
En dépit des efforts réalisés par le syndicat mixte du SCOT du Pays de la Baie
pour retenir des objectifs à la fois paysagers et environnementaux dans la baie, la question du
renouvellement ou non de l’inscription UNESCO est essentielle pour maintenir l’attractivité du
site, tant un déclassement serait néfaste en termes d’image. Par rapport aux nouvelles
candidatures, il manque, dans certains sites classés en France au cours des années 1970,
comme le Mont-Saint-Michel :
-
une zone tampon clairement délimitée entre les accès et le périmètre de celui-
ci et soumise à certaines restrictions juridiques ;
-
une gouvernance effective par une seule structure de gestion, responsable du
bien au quotidien ;
-
un plan de gestion du site.
Le plan de gestion d’un site inscrit au patrimoine mondial constitue un projet
scientifique et culturel du bien et un cadre stratégique opérationnel intégrant un plan
pluriannuel d’actions pour la protection, la restauration et la mise en valeur du patrimoine bâti
ou naturel. Ce plan de gestion doit notamment comprendre un volet budgétaire, assurant à
l’organisation internationale l’effectivité de la protection et de la gestion des ressources
disponibles et la programmation, ainsi que les moyens humains, techniques et financiers
nécessaires
28
.
27
UNESCO, Patrimoine mondial, rapport n° 80 bis, «
Mont-Saint-Michel et sa baie
», novembre 2011, p. 44.
28
Anne Watremez : «
Les plans de gestion patrimoine mondial de l’UNESCO : un outil de développement territorial au service
des collectivités locales ?
» in Lettre de l’Ocim, 2013.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
57
A ce titre, la gestion, de préférence décentralisée
29
, requise par l’UNESCO et par
la France, dans le cadre de la charte du 20 septembre 2010
30
, doit s’opérer sur place et assurer
une bonne liaison avec les partenaires locaux. Dans la charte, il est demandé que le plan de
gestion définisse les acteurs locaux mais aussi qu’il valorise le projet dans ses dimensions de
protection et de développement et qu’il le fasse partager par les habitants ; de même, le plan
doit «
partager le projet dans sa dimension touristique.
»
Si le rapport du CGEDD sur la requalification du secteur de La Caserne et le
classement de ce hameau d’accès par décret du 6 juillet 2012, a contribué au règlement de la
question de la zone tampon
31
, la plupart des problèmes demeurent quant au renouvellement
du classement UNESCO pour la mise en place d’une gouvernance unique du site au quotidien,
intégrant les aspects architecturaux, maritimes et environnementaux, quant à la définition d’un
plan de gestion pluriannuel. L’organisation mondiale suggérait dans son rapport de 2011, que
«
le comité de pilotage pour le rétablissement du caractère maritime
» puisse «
endosser le
rôle de la structure de gestion qui manque actuellement, en devenant interlocuteur et
responsable de tous les enjeux autour du Mont-Saint-Michel et sa baie.
» Elle recommandait
qu’un «
seul comité de coordination puisse intégrer les différentes responsabilités
d’environnement, de patrimoine, d’urbanisme et d’agriculture, et aussi de faire respecter les
règles du patrimoine mondial.
» L’absence de ville importante proche, venant en appui
permanent de la gestion du site, rend nécessaire la définition, par les collectivités territoriales
et en liaison avec l’Etat, d’une structure de gestion financièrement viable et pérenne, capable
de globaliser le traitement de l’ensemble des problèmes à résoudre sur la base d’une nouvelle
gouvernance.
3 -
L’amélioration des transports à destination du Mont-Saint-Michel
Le syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel est jusqu’ici autorité
organisatrice de transports de second rang et a signé, à cet effet, le 15 février 2012, une
convention de délégation de compétences de la ligne de transport départementale Manéo
Pontorson – Le Mont-Saint-Michel avec le conseil départemental de la Manche. Par
délibération du bureau du syndicat mixte du 26 avril 2013, le président a été autorisé à mettre
à jour par voie d’avenant cette délégation de compétences, de façon à prendre acte de
l’achèvement des travaux de RCM du Mont-Saint-Michel et à clôturer la desserte de la ligne
Granville – Le Mont-Saint-Michel jusqu’au pied du rocher, à compter du 3 juin 2013.
Parallèlement, aux termes de l’article 25 de la convention de délégation de service
public de 2009, le délégataire est désigné comme «
autorité organisatrice des transports
urbains.
» La loi NOTRe du 7 août 2015, désignant la région comme compétente en matière
de transports interurbains, et le vote des tarifs de stationnement (supposés financer les
navettes) au parc de stationnement de La Caserne relevant du syndicat mixte, c’est lui qui
devrait être désigné comme autorité organisatrice de mobilité et non son délégataire
(article 15 de la loi)
32
.
29
Dans un document de 2009 relatif aux systèmes de gestion du patrimoine, l’UNESCO critique la gestion nationale ou régionale
d’un bien culturel classé : «
Il est rare que ce système de gestion principal mis en place au niveau national ou régional soit adapté
à une gestion efficace, comme dans le cas des centres urbains historiques ou des paysages culturels
» (ch. 4, p. 60). La structure
institutionnelle de gestion, selon ce même rapport (p. 76),
« doit respecter le principe de décentralisation organisationnelle, le cas
échéant, pour rapprocher les décideurs des problèmes du bien, favorisant ainsi la participation communautaire et la promotion
d’approches durables.
» Ailleurs, l’UNESCO soulève la question de «
la capacité du cadre institutionnel à faire face aux besoins
des biens culturels, notamment à travers son autonomie
» (p. 77).
30
Charte pour la gestion des biens français inscrits sur la liste du patrimoine mondial entre l’Etat et l’association des biens français
du patrimoine mondial. «
Outre l’Etat, la convention doit affirmer la responsabilité des collectivités territoriales, gestionnaires et
garantes du territoire
(qui)
sont chargées de la mise en oeuvre locale des politiques, de leur application réglementaire, ainsi que
des actions d’aménagement dans le cadre de leurs compétences.
»
31
La question de la digue-route partagée entre deux communes, du pont-passerelle et du terre-plein, notamment pour le volet de
la sécurité des personnes sur la voirie, reste entière, de même que la question des accès piétons (pouvoirs de police du maire).
32
Extrait de la loi NOTRe : Article 15 I.- Le code des transports est ainsi modifié : (…) 2° L'article L. 3111-1 est ainsi rédigé :
(…) «
Toutefois, lorsque, à la date de publication de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale
de la République, il existe déjà, sur un territoire infrarégional, un syndicat mixte de transports ayant la qualité d'autorité
organisatrice en matière de transports urbains et de transports non urbains, ce syndicat conserve cette qualité.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
58
En 2009, le syndicat mixte a confié à son délégataire Transdev, parmi les
dispositions des ouvrages d’accueil, un service de navettes de transport entre Pontorson et le
Mont (préambule et article 2 de la convention de délégation). En particulier, la gestion du parc
de stationnement de la gare de Pontorson est incluse dans le périmètre de la délégation
(article 2). Chaque année, de 2009 à 2015, l’ancienne région Basse-Normandie et la région
Bretagne ont mis en place, en juillet et août, un service intitulé « Ligne Baie », permettant aux
voyageurs de découvrir la baie du Mont-Saint-Michel de Granville à Saint-Malo. Ce dispositif
combine les réseaux TER
33
des deux régions, ainsi que divers services urbains et interurbains,
avec possibilité de prêts de vélos. Le pass « Ligne Baie » permet également d’obtenir des
réductions aux sites, aux équipements ou aux services (musées, aquariums, promenades en
mer), pour un tarif adulte de 12 € en 2015 (contre 10 € en 2012).
Les comptes administratifs du syndicat mixte font apparaître au compte 65648 les
compensations tarifaires versées au délégataire sur la base du contrat de délégation de
service public, ainsi que la participation au financement de l’offre tarifaire « Ligne Baie »,
suivant la convention tripartite du 6 juillet 2012 entre le syndicat mixte, le délégataire et
l’ancienne région Basse-Normandie. L’objet consiste à faciliter l’accès en transport collectif au
Mont-Saint-Michel, ainsi qu’aux autres sites de la baie. Le pass, matérialisant la tarification,
est valable un jour ou deux, au choix. Il donne accès, dans le pourtour de la baie, aux TER de
l’ancienne région Basse-Normandie et la région Bretagne, aux autocars du réseau TER entre
Granville et Folligny, ainsi qu’à diverses lignes routières régionales et départementales (le
service de réseau urbain de l’agglomération de Saint-Malo étant compris dans le périmètre).
Les dépenses transport totales du syndicat mixte au compte 6564 « Participations aux
organismes de transport » restent modestes et décroissent fortement depuis 2013 :
Tableau n° 36 :
Dépenses de transport du syndicat mixte de 2012 à 2015
Dépenses transport du syndicat mixte
(en milliers d’euros)
2012
2013
2014
2015
Compte 65648
174
67
60
Sur année pleine, la fréquentation de la ligne de cars de la gare de Pontorson au
Mont-Saint-Michel, exploitée par le délégataire CPPMSM dans le cadre de la délégation de
service public d’accueil-accès, concession du syndicat mixte de la baie du Mont-Saint-Michel,
reste faible et connaît même une érosion depuis 2013, l’année 2012 étant incomplète. Cette
fréquentation représente environ 1 % du flux annuel de visiteurs. Elle s’explique, en partie, par
la fréquence insuffisante des liaisons Avranches – Pontorson (trois liaisons par jour, dont deux
seulement entre 8h et 20h) et la mauvaise desserte Avranches – Granville (Granville étant
terminus de la ligne de Paris) : trois trains par jour mais avec correspondances et durée au
minimum d’1h23. Granville est à plus de trois heures de train de Paris. La liaison ferroviaire la
plus rapide en provenance de Paris passe par Rennes (desservie par TGV
34
), le trajet
Paris-Rennes durant moins de deux heures et Rennes-Pontorson 45 minutes environ.
Tableau n° 37 : Service d’autocars Pontorson – Le Mont-Saint-Michel
Source : rapports annuels du délégataire
33
Train express régional.
34
Train à grande vitesse.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
59
Par délibération du 6 septembre 2012, le syndicat mixte de la Baie du
Mont-Saint-Michel a accepté de cosigner une charte formalisant la coopération pour
l’élaboration et le fonctionnement du système d’information multimodale sur les transports de
voyageurs dans l’ancienne région Basse-Normandie. Mais l’essentiel des actions publiques
destinées à l’amélioration de la desserte du Mont-Saint-Michel provient de la région.
L’ancienne région Basse-Normandie avait également prévu de mettre en service,
à partir de la mi-2016, des trajets en autocar Villedieu – Le Mont-Saint-Michel, en
correspondance avec des trains Paris-Granville. Dans ce cadre, un forfait train + autocar,
pouvant inclure la visite du Mont-Saint-Michel, a été institué. Dans le cadre de son contrat de
projet Etat-région (CPER) 2014-2020, l’ancienne région Basse-Normandie a aussi prévu
14,6 M€ pour moderniser le tronçon ferroviaire Avranches-Dol de Bretagne, afin que la gare
de Pontorson puisse accueillir des trains en provenance de Paris à l’horizon 2020. Ce projet
en cours comprend deux étapes. Une première étape a consisté, à partir de 2013, à rénover
la voie au nord du périmètre, entre Folligny et Avranches, et à installer un poste de commande
en gare d’Avranches. Un protocole Etat-région a été rédigé en 2013 afin de scinder l’opération
inscrite sur deux CPER. La seconde étape, qui inclut des travaux de renouvellement de
signalisation, ces derniers devant s’achever à la fin de 2017, concerne la liaison
Avranches-Dol de Bretagne et porte sur la mise en voie unique. S’agissant de la gare de
Pontorson, il est prévu une participation de la région Normandie à hauteur de 250 000 € pour
le financement des études.
L’ancienne région Basse-Normandie a également décidé de mettre en service des
trajets en autocar par Villedieu-Rouffigny, en correspondance avec les trains « Régiolis » de
Paris – Granville. Une offre vers le Mont-Saint-Michel est ainsi prévue au départ de Paris, avec
un forfait train + autocar pouvant inclure la visite du Mont-Saint-Michel. En 2016, la nouvelle
région Normandie et la SNCF ont maintenu un voyage en chemin de fer et car de
Paris-Montparnasse jusqu’au Mont-Saint-Michel,
via
Villedieu-Rouffigny, pour un tarif de
35 € l’aller et 100 € dans l’autre sens, à compter du 5 juillet 2016
.
Une évaluation du dispositif
est en cours. Un autre service est maintenu : offres TER Caen – Granville le week-end ; l’offre
de la « Ligne Baie » (
supra
) entre Granville et Saint-Malo, desservant la baie du
Mont-Saint-Michel (1h20) a cessé au premier semestre 2016. La région Normandie a élaboré,
en partenariat avec le département de la Manche, une offre alternative par voie routière.
Les nouvelles dispositions législatives (loi n° 2015-990 du 6 août 2015) ont
entraîné l’apparition d’une offre de cars privés au départ de Paris Porte Maillot, et à destination
du Mont-Saint-Michel, avec des tarifs allant de 19,50 € (achat en ligne) à 39,50 € (achat à
bord). Les compagnies parisiennes privées d’autocars-autobus proposent des excursions
guidées du Mont-Saint-Michel au départ de Paris, pour des tarifs à partir de 129 € sur une
journée, ainsi que des excursions guidées incluant, en outre, soit la visite de Saint-Malo,
Omaha Beach et Arromanches, soit celle de trois châteaux de la Loire (tarifs de 385 € à
405 € sur deux jours, incluant l’hébergement).
La chambre constate la faiblesse de l’évolution de la desserte en matière de
transports publics à destination du Mont-Saint-Michel et les moyens limités du syndicat mixte
dans ce domaine, moyens qui n’ont pas prouvé leur efficacité. En effet, la loi NOTRe du 7 août
2015 affirme la compétence de la région en matière d’organisation des transports interurbains.
Il convient qu’en liaison avec la région Normandie et la région Bretagne, le syndicat mixte
redéfinisse et clarifie ses modes d’intervention, et revoie, notamment, les liaisons entre la gare
de Pontorson et le parc de La Caserne, en fonction des évolutions des besoins et de la
modernisation du réseau de transports en commun. Cette redéfinition devrait aboutir dans de
brefs délais, compte tenu de l’ampleur des retards accumulés dans ce domaine.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
60
C -
Les retombées économiques
1 -
Les résultats du projet RCM en termes de fréquentation : la tendance
2011-2015
En 2011, le syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel a créé l’observatoire
de la fréquentation du Mont-Saint-Michel. Ses objectifs sont de disposer de données
statistiques fiables permettant, d’une part, d’analyser l’impact de l’opération sur l’accueil et
l’accès au rocher et, d’autre part, de pouvoir les partager avec les acteurs locaux et améliorer
la qualité d’accueil des visiteurs. Le nombre de visiteurs du Mont (à distinguer du nombre de
visiteurs du monument historique de l’Abbaye, géré par le Centre des monuments nationaux)
est ainsi recensé avec prévision. En 2013, pendant la durée des travaux, et du fait de l’absence
de mise en place des nouvelles navettes entre le parc de stationnement payant et le
pont-passerelle, la fréquentation a décru (- 11,7 %). Depuis la fin des gros travaux d’accès,
mi-2014, le nombre de visiteurs intramuros a progressé de 3,2 % en 2014 et 3,3 % en 2015,
sans toutefois retrouver son niveau de 2012. Cependant, il reste difficile d’affirmer que ces
évolutions dépendent uniquement du RCM du Mont, même si celui-ci, au minimum, au
moment des principaux travaux, a eu un impact aboutissant au report de certains
déplacements sur place, ainsi, à l’inverse, qu’un rôle d’attrait supplémentaire au moment des
grandes marées, depuis lors.
Tableau n° 38 :
Evolution du nombre de visiteurs intramuros de 2011 à mi-2016
Source : observatoire de la fréquentation du syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel
La part relative des visiteurs accédant au site payant de l’Abbaye, par rapport à
ceux qui fréquentent le site gratuit (le rocher), a progressé depuis les gros travaux du RCM,
passant de 50 % en 2012 à 54 % de 2013 à 2015. Le projet RCM, s’il n’a, à lui seul, pas joué
de rôle direct dans ce domaine, n’a, en tout état de cause, pas freiné cette évolution. L’Union
des commerçants du Mont-Saint-Michel, si elle émet quelques critiques de détail sur le projet
et quelques propositions pour l’avenir, ne remet pas en cause la réalisation globale des
ouvrages en place (voir annexe n° 4).
Tableau n° 39 :
Part des visiteurs du site payant de l’Abbaye dans le flux total de
visiteurs
Fréquentation 2015
2012
2013
2014
2015
P = site payant MSM
1 246 983
1 184 365
1 223 257
1 259 873
G = site gratuit MSM
2 476 002
2 186 603
2 257 019
2 331 639
P/G
50 %
54 %
54 %
54 %
Source : CRT/CDT, syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel (observatoire de la
fréquentation)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
61
2 -
La clientèle japonaise
A partir de 2012, la fréquentation japonaise, la première clientèle étrangère du site,
a décru fortement et de façon régulière. Le nombre de touristes nippons visitant l’Abbaye a
baissé, de 2012 à 2015, de 51 %. En année pleine, en 2012, 287 000 touristes japonais
s’étaient rendus au Mont-Saint-Michel et y avaient visité l’Abbaye, soit environ 12 % de la
fréquentation totale du site gratuit mais 23 % du site payant
35
, chacun dépensant en moyenne
80 € par jour, selon la presse
36
(contre 39 € par nuitée, en moyenne, pour l’ensemble des
touristes dans le département de la Manche en 2015). En 2015, le nombre de visites
japonaises à l’Abbaye est passé à 146 800, soit 30 % de la clientèle étrangère et près de
12 % de la clientèle payante du site. Les touristes japonais ne représentent plus que 6 % des
visiteurs du site gratuit en 2015
37
. En novembre 2015, le flux de tour-opérateurs conduisant
sur place des touristes nippons se serait réduit. Les services du syndicat mixte ont fait état, en
mars 2016, d’une réduction de 60 % du nombre de touristes japonais, en groupes, dans
l’hôtellerie-restauration
38
. En août 2016, une agence montoise mentionne 50 % de groupes
japonais en moins. Cette clientèle, d’après l’office de tourisme du Mont, fréquentait le site,
notamment hors saison. Le manque à gagner économique dû à ce repli de la clientèle
japonaise, s’élèverait ainsi, en 2015, à environ 11,2 M€ par rapport à 2012, au
Mont-Saint-Michel, sur un chiffre d’affaires global estimé à 80 M€ par an
39
.
Les causes du recul de la fréquentation japonaise au Mont-Saint-Michel sont
probablement multiples
40
. Toutefois, l’une d’elles concerne le Centre des monuments
nationaux. Selon le rapport parlementaire d’information Dubié-Le Ray de 2015 sur l’évaluation
de la politique d’accueil touristique, le Centre des monuments nationaux, «
ayant constaté que
le Mont-Saint-Michel était parfois victime de son succès, (…) a entrepris de convaincre les
tours opérateurs asiatiques de faire visiter le site d’Azay-le-Rideau un peu à l’écart des grands
flux de circulation
41
. » Les autocaristes privés ont, en tout état de cause, été influencés par
cette orientation
42
.
En plus du manque à gagner économique, le recul de la fréquentation japonaise
pose le problème spécifique de l’attraction internationale de l’Abbaye, monument historique.
En effet, une large majorité des Japonais en voyage dans notre pays y visite des musées et
des monuments : 94 % selon certaines études
43
. L’impact de leurs séjours est assez net dans
leur pays, puisqu’ils les partagent largement sur les réseaux sociaux. Enfin, ce recul de la
fréquentation sur le Mont s’accompagne d’un repli qui semble également observé ailleurs en
Normandie, au cours de l’été 2016, notamment à Rouen.
35
Sources CRT/CDT : «
La fréquentation dans les sites et lieux de visite en Normandie »
, 2016.
36
Source originelle : association des tour-opérateurs japonais à Paris, citée dans
Le Figaro
, septembre 2011.
37
Sources CDT/CRT : la proportion de touristes japonais sur l’ensemble des touristes du site gratuit a été estimée d’après le
nombre de touristes japonais visitant l’Abbaye, seule donné fiable, la plupart des touristes japonais visitant le Mont en groupe
avec visite incluse du monument abbatial.
38
Un reportage télévisé diffusé en juin 2016 évoque, pour un tour-opérateur spécialisé dans la visite du Mont-Saint-Michel à partir
du centre de Paris (avenue de l’Opéra), une diminution de 70 % de sa clientèle japonaise. Les trajets en car s’effectuent en
aller-retour de Paris en une journée.
39
Estimation d’un article de presse
,
2014 ; ordre de grandeur qui n’a pas dû beaucoup évoluer depuis lors.
40
Le retrait des touristes japonais ne serait pas dû directement à une question de pouvoir d’achat. Le pouvoir d’achat des japonais
n’a cessé de se renforcer depuis 2009 (PIB par habitant environ + 20 % jusqu’en 2015, exprimé en dollars courants) et, depuis
avril 2011, le cours du yen a progressé de 25 % par rapport à l’euro jusqu’en septembre 2016. Les japonais en voyage touristique
sont «
très dépensiers
» selon l’étude de la CCI Marseille-Provence (214 € par jour et par personne en moyenne). L’absence de
boutiques de luxe et de mode au Mont-Saint-Michel constitue également, à cet égard, un point négatif pour les touristes japonais.
41
Assemblée nationale, «
Rapport d’information sur l’évaluation de la politique d’accueil touristique »
, Mme Dubié, M. Le Ray,
2015, p. 97.
42
Voir
supra
, VI – C – 3.
43
«
Connaître les touristes japonais »
, Conseil départemental des Bouches-du-Rhône, CCI Marseille Provence.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
62
Le contrat de destination « le Mont-Saint-Michel et sa Baie » signé le 16 décembre
2014, notamment entre l’Etat, les régions Normandie et Bretagne (voir VI, B-2
supra
),
comporte un engagement des partenaires, qui vise à améliorer la qualité d’accueil proposée
sur l’ensemble de la chaîne de services touristiques de la destination. Il y est notamment
précisé que «
les modalités d’accueil devront être particulièrement soignées sur le site du
Mont-Saint-Michel lui-même, en associant tous les acteurs de la chaîne de services dans une
démarche intégrée.
» Compte tenu de la sensibilité du public, notamment japonais, aux
questions de qualité de l’accueil et de l’hébergement, les actions de qualification et de
labellisation des services locaux pourraient faire l’objet de définitions, d’incitations suffisantes
et de réalisations mesurables par le syndicat mixte.
3 -
Les évolutions récentes
Sur
le premier semestre de 2016, une baisse de fréquentation globale du site
(gratuit) du Mont-Saint-Michel est observée chaque mois et de manière nettement plus
marquée (- 7,6 % par rapport au premier semestre 2015, soit 78 500 visiteurs en moins)
44
. Le
manque à gagner économique pour l’intramuros, au premier semestre 2016, serait donc d’au
moins 3 M€, sur la base des 39 € par nuit, en moyenne, par touriste dans la Manche, soit
6,9 M€ sur année pleine, à hypothèse constante de saisonnalité. Au total, il semble que la
majeure partie de la baisse de fréquentation du Mont-Saint-Michel en 2016 soit à relier au repli
de la clientèle étrangère, notamment japonaise et américaine, et que cet impact économique
supplémentaire proviendrait de la conjonction d’éléments structurels et conjoncturels (les
attentats de Paris et Nice). En effet, si, jusqu’en 2012, la fréquentation étrangère du site payant
de l’Abbaye était régulièrement plus nombreuse que la fréquentation française, à une
exception près (2011, avec une quasi-égalité), en revanche, depuis 2013, la part des touristes
français est croissante (atteignant 61 % en 2015) et rien n’indique que cette tendance marquée
soit inversée
45
.
Toutefois, il ne semble pas que les flux en provenance des autres pays européens,
qui utilisent de façon significative des voitures individuelles, aient été sensiblement affectés
jusqu’en 2015. La fréquentation du parc de stationnement payant par les véhicules légers
(565 000 entrées en 2015) a, en effet, progressé en 2015 de 12 % (soit + 60 824 voitures) par
rapport à 2014, d’après le rapport d’activité du délégataire. Elle s’avère également nettement
supérieure aux années antérieures : 395 000 entrées VL en 2012, et 455 000 entrées VL en
2013. La fréquentation des autocars a été également croissante (+ 5 % sous forme de tickets,
la plus importante), soit 400 cars en plus. Représentant de l’ordre de 10 % des stationnements
de cars au parc payant, les cars optant pour la formule « badge fast » ont progressé de près
de 29 % en 2015, soit 220 cars en plus
46
.
44
Source : observatoire de la fréquentation. Selon l’ancien ordonnateur, la fréquentation de l’Abbaye elle-même aurait baissé de
9 % durant l’été 2016, par rapport à la même période de 2015.
45
Au sein de la clientèle française, les touristes normands accroissent leur poids prépondérant (61,3 % en 2015, soit 11,3 % de
plus qu’en 2014).
46
Il ne peut être exclu que le remplissage des cars ait été cependant moins bien assuré à partir du second semestre 2015. Selon
une agence montoise, citée par Ouest France le 29 août 2016, les groupes de provenance étrangère sont de 20-25 personnes,
au lieu de 40 habituellement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
63
La contraction de la fréquentation au Mont-Saint-Michel, au premier semestre
2016, s’accompagne toutefois d’une augmentation de la fréquentation globale dans l’ensemble
du territoire de la communauté de communes d’Avranches – Mont-Saint-Michel. Le bureau
d’Avranches de l’office de tourisme intercommunal indique ainsi, sur les huit premiers mois de
2016, une progression par rapport à la même période de 2015
47
. L’arrière-pays de la Baie
accueille majoritairement des touristes en provenance des trois régions Bretagne, Normandie
et Pays de la Loire. Ce « tourisme diffus » qui irrigue le pays de la Baie de manière croissante,
correspond à l’un des objectifs de «
l’opération grand site
», lancée en 1995, parallèlement au
projet de RCM du Mont-Saint-Michel. Pour «
favoriser le développement socio-économique
local
» et initier une «
dynamique sur le territoire
», cette opération avait notamment pour but
de «
proposer des itinéraires complémentaires, voire de substitution, pour répartir l’offre
touristique sur l’ensemble de la Baie et tenter d’alléger la charge de visiteurs du Mont, tout en
diversifiant les retombées économiques
48
. »
*
En conclusion, la chambre recommande que le syndicat mixte, en liaison avec la
communauté d’agglomération, définisse rapidement des objectifs et des moyens pour
améliorer l’accueil du public sur le site (réservations de visite et d’animation et éclairage
nocturne minimal). Le syndicat mixte devrait pouvoir également oeuvrer en faveur du
renouvellement du classement UNESCO du site, dans la mesure de ses compétences, en
coopération avec la communauté d’agglomération et en relation avec les services compétents
de l’Etat. Ces objectifs gagneraient à être déclinés pour le délégataire du stationnement et du
transport vers le Mont-Saint-Michel.
*
47
Fréquentation mesurée par l’office intercommunal de tourisme Avranches – Mont-Saint-Michel qui comprend des bureaux à
Avranches, au Mont-Saint-Michel, à Pontorson, à Ducey, à Genêts et à Saint-Jean-le-Thomas. Le bureau d’Avranches de l’office
précise, le 14 septembre 2016, que seul le mois de juin 2016 a enregistré une baisse de 5 %. Pour les chiffres de fréquentation
du bureau du Mont-Saint-Michel lui-même, voir en annexe n° 5. Ces chiffres du bureau de l’office au Mont montrent une croissance
constante du nombre de visiteurs du bureau lui-même (+ 5,8 % de 2012 à 2015 et + 4,7 % sur les huit premiers mois de 2016,
par rapport à la même période de 2015).
48
Rapport de l’Unesco «
Mont-Saint-Michel et sa baie (France)
» n° 80bis, novembre 2011, et préfecture de région, «
L’opération
grand site (OGS) Baie du Mont-Saint-Michel
».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
64
ANNEXES
Annexe n° 1 : le suivi des précédentes observations de la chambre
Observations antérieures
Mesures mises en oeuvre par la
collectivité
Réalisation de la
recommandation
1.
Engager une réflexion sur la structure
administrative actuelle, notamment sur
les modalités de pilotage budgétaire.
Délibération du 21 février 2013 relative aux
AP/CP et au budget primitif 2013.
Délibération du 23 décembre 2013 sur les
AP/CP.
Délibération du 23 novembre 2015 sur les
AP/CP et le budget primitif 2016.
La mise en place des AP/CP a été
réalisée en 2013.
2.
Engager une réflexion sur les modalités
concrètes de l’exercice de la fonction
« contrôle de gestion » au sein des
services,
en
relation
avec
les
observations
sur
la
fiabilité
des
comptes et le suivi budgétaire.
Réunions de bilan avec la direction des
finances et du contrôle de gestion de
l’ancienne région Basse-Normandie (deux à
quatre par an, de 2013 à 2015) sur les
questions
budgétaires,
les
résultats
budgétaires, la trésorerie, les pénalités de
délégation de service public, les participations
financières des collectivités, les charges de
structure et les charges de personnel.
Réalisation partielle, la concertation
avec
la
région,
essentiellement
d’ordre budgétaire, ne débouchant
sur aucune proposition de contrôle
de gestion structuré.
3.
Améliorer
la
cohérence
entre
les
délibérations en matière de gestion du
personnel et les annexes des comptes
administratifs.
Révisions de l’organigramme du SMBSM de
septembre 2012 à avril 2016
Réalisé. La stratégie RH exposée
dans les délibérations s’est bien
traduite
dans
les
comptes
administratifs.
4.
Mise en place d’une comptabilité des
engagements qui, de fait, faciliterait
l’évaluation des restes à réaliser.
Tableaux de suivi par ouvrage.
Inaboutie. Subsiste un défaut de
concordance
majeur
entre
les
« restes
à
payer »
de
cette
comptabilité et les restes à réaliser
inscrits
dans
les
comptes
administratifs.
5.
Elaboration
d’un
véritable
plan
d’amortissement à partir d’un inventaire
de l’actif régulièrement mis à jour et
contradictoire
avec
le
comptable
régional.
Délibération du 22 décembre 2014 sur la
régularisation
d’écritures
sur
exercices
antérieurs (amortissement du barrage).
Délibération du 22 décembre 2014 sur les
durées d’amortissement.
Inventaire 2015 (valeur nette 160 557 771 €).
Tableau des amortissements hydrauliques
amont au 1
er
janvier 2015.
Réalisation très partielle, le tableau
des amortissements réalisés ne
portant que sur la fraction 2015 du
barrage
et
des
aménagements
hydrauliques situés en amont du
barrage.
6.
Mise
en
place
d’une
gestion
pluriannuelle des investissements du
projet sous forme d’autorisations de
programme.
Outil de prospective budgétaire qui présente
les prévisions de recettes et de dépenses
d’investissement du projet RCM et du CIT sur
quatre ans, depuis 2013.
Mise en place des AP/CP et de
fiches
« budgets
d’opérations ».
Ecarts significatifs avec les comptes
administratifs.
Leur
amélioration
pourrait
fournir
une
vision
d’ensemble,
notamment
sur
les
engagements, et déterminer avec
précision
les restes à réaliser.
7.
Améliorer la transparence en matière
de détermination des contributions des
différentes collectivités.
Un point financier inscrit à l’ordre du jour du
comité de pilotage permet de présenter les
contributions dans le cadre d’un tableau de
trésorerie prévisionnel. Les rapports du
président sur les budgets primitifs 2014 et
2015
mentionnent
également
les
contributions
Réalisé.
8.
Rationaliser les périodes d’appels de
fonds.
Conduite d’une action concertée entre le
syndicat mixte et les financeurs.
Cette concertation n’a pas permis
d’éviter des difficultés systématiques
de trésorerie au cours de chaque
exercice.
9.
Etablir
un
bilan
annuel
des
contributions
versées
par
les
collectivités.
Un bilan exhaustif des contributions a permis
de dissocier leur contribution aux dépenses
de fonctionnement, puis d’investissement.
Réalisé.
10. Fiabilisation de l’outil actuel de suivi
financier.
Le syndicat n’a pas souhaité s’équiper d’un
nouvel outil de suivi à l’approche de
l’échéance de réalisation du projet.
Non réalisé.
11. Mise en place d’un tableau de bord
semestriel.
Des fiches techniques financières ont été
réalisées par le syndicat, en lien avec les
groupes de travail dédiés. Les données sont
mises à jour en moyenne trois fois par an.
Réalisé.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
65
12. Evaluation précise des futures charges
de fonctionnement du syndicat.
Tourisme, sécurité, entretien des ouvrages
d’accès et d’accueil : 1,7 M€ à 2,1 M€ par an
(dont tourisme 0,9 M€, entretien des ouvrages
d’accès et d’accueil 0,6 M€).
Hydraulique
(barrage,
fleuve,
chenaux
marins, environnement) 2,5 M€ (dont barrage
1 M€, dragage 1 M€, suivi environnemental et
structure administrative 0,5 M€).
Les prévisions de dotation aux
amortissements des ouvrages sont à
compléter. Les coûts d’entretien
hydraulique,
indissociables
des
ouvrages d’accès, sont à préciser
(épis du terre-plein, chenal sous
pont-passerelle, rive digue-route).
Les coûts de la fonction tourisme
sont à redéfinir, en lien avec la
délégation de service public. Les
coûts
administratifs
(prévus
de
0,7 M€ à 1,1 M€) doivent être affinés
(1 M€ en 2015), la fonction tourisme
étant embryonnaire, de même que
l’entretien des accès.
13. Mise en place d’une gestion de
trésorerie pluriannuelle.
Dès 2012, un plan pluriannuel de trésorerie a
été établi, puis suivi d’un second plan
spécifique au projet RCM. Ce dernier a été
présenté aux instances, tant opérationnelles
que stratégiques.
Réalisé
partiellement,
un
suivi
réalisé et couplé d’une gestion sous
contrainte.
14. Réflexion approfondie sur la future
gestion du site du Mont-Saint-Michel et,
notamment, sur son financement.
Comité stratégique mis en place en janvier
2014 à la demande du président du syndicat
mixte, sous l’égide du préfet de région, avec
le
président
du
syndicat
mixte,
les
représentants
des
départements
de
la
Manche et de l’Ille-et-Vilaine et des régions
Normandie et Bretagne.
Groupes de travail techniques avec l’Etat sur
la gouvernance post-RCM.
Conférence de la Baie (mai 2014) co-pilotée
par la préfète de région et les deux régions
Normandie
et
Bretagne,
ainsi
que
le
département de la Manche.
Réflexion
inaboutie,
le
rapport
interministériel de 2014 préconisant
une
opération
d’intérêt
national
n’ayant pas eu de suite et celui de
2015
CGEFI-CGEDD,
proposant
deux structures nouvelles, un EPIC
ou une SPL de gestion et un
établissement public territorial de
bassin (EPTB), n’ayant pas fait
l’objet de décisions à ce stade.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
66
Annexe n° 2 : les amortissements du syndicat mixte de la Baie du Mont-Saint-Michel
Items non amortis jusqu'en 2015
inclus
Valeur brute =
valeur nette 2015
Durée d'amortissement
c/2031 études 1997-2004
2 507 191
maximum 5 ans *
c/2111 acquisitions foncières 2004-2011
4 741 516
c/214 ouvrages d'accès
49 640 896
50 ans : digue-route et pont-passerelle
30 ans : terre-plein**
c/2235 aménagements hydrauliques
55 244 471
30 ans
c/2313 maîtrise d'oeuvre 1997-2005
11 729 681
c/2315 assistance à maîtrise d'ouvrage
275 293
Total
68 894 577
*M71 - **délibération 2014-32
Amortissements non pratiqués en 2015
Détail du c/214
Valeur brute =
valeur nette
2015
Amortissement
annuel manquant
en 2015 (en €)
Année de
mise en
service
Digue-route
13 195 452
263 909
2014
Pont-passerelle
31 306 137
626 123
2014
Terre-plein
5 139 307
171 310
2014
Total ouvrages d’accès
1 061 342
Aménagements hydrauliques aval
16 967 471
0
2015
Total ouvrages hydrauliques
0
Total général
1 061 342
En 2015, seules certaines immobilisations (barrage, aménagements hydrauliques amont) ont
fait l’objet d’un amortissement. Le tableau ci-joint reconstitue l’ensemble des amortissements
prévisionnels des principales immobilisations, d’après leur valeur nette et la durée
d’amortissement fixée, sauf lorsqu’un montant d’amortissement 2015 est connu et repris.
Amortissements hydrauliques
Amortissements des ouvrages d’accès et
d’accueil
DPM
En milliers
d’euros
En milliers
d’euros
Barrage
1 809,5
Sécurité accès
71,4
Aménagements
aval
565,6
Installations directionnelles
7,1
Sous-total DPM
2 375,1
Digue-route
263,9
DPF
Aménagements
amont
1 630,1
Pont-passerelle
626,1
Sous-total DPF
1 630,1
Terre-plein
171,3
Total
hydraulique
4 005,2
Bâtiment administratif et accueil
391,0
Sous-total budget principal
1 530,8
Centre d’information touristique
(CIT)
229,8
Total accès-accueil
1 760,6
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
67
Annexe n° 3 : comparaison de l’actif – comptable et ordonnateur
Source : Etat de l’actif du comptable et données de l’ordonnateur – mai 2016
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
68
Annexe n° 4 : entretien avec l’Union des commerçants du Mont-Saint-Michel sur le
rétablissement du caractère maritime du Mont et la gestion du syndicat mixte de la
baie du Mont-Saint-Michel
(21 septembre 2016)
1 - L’organisation des parcs de stationnement et les flux de visiteurs
L’union des commerçants considère qu’il existe deux défaillances majeures dans le dispositif
actuel : l’accueil aux parcs de stationnement, d’une part, et le transport des touristes, d’autre
part. Aux périodes de pointe, il manquerait, selon elle, des navettes, ce qui occasionnerait des
délais d’attente des visiteurs. La situation gênerait les tour-opérateurs japonais.
Il est reproché au délégataire et au syndicat mixte d’avoir mis sur pied un service de transport
de type urbain, inapplicable en raison des flux, qui sont tributaires en particulier des arrivées
de groupes nombreux par cars.
Le guidage et le fléchage des visiteurs seraient à revoir dans leur ensemble.
L’organisation des services de parking et de navette serait à repenser, l’Union des
commerçants remarquant l’importance des effectifs du délégataire au regard des services
rendus, en demandant que davantage d’attention soit portée à l’accueil des visiteurs.
2 - Les retombées économiques du projet et la tendance actuelle
Outre la réalisation des ouvrages d’accès et d’accueil, qui a occasionné une baisse sensible
du chiffre d’affaires des entreprises pour une durée d’environ 18 mois à partir de 2012,
l’association considère que la durée du chantier a dissuadé les organisateurs de visites de
groupes (séminaires, comités d’entreprises) de venir au Mont-Saint-Michel.
L’association demande que les groupes avec bagages puissent être déposés au pied du
rocher. Elle remarque, en outre, que les conditions optimales de venue de groupes scolaires
ne sont pas réglées, puisque pour évacuer l’un de ces groupes, en raison de conditions
météorologiques mauvaises mais pas particulièrement anormales, il a fallu faire appel au
SDIS.
La labellisation des hébergeurs et restaurateurs ne poserait pas de problème, tant du fait du
label Normandie qualité tourisme, que du service qualité d’Accor.
L’Union des commerçants insiste sur la demande de produits bas de gamme présentée par la
clientèle (alimentation, souvenirs) et sur le coût salarial que représente, à l’inverse,
l’éloignement entre les stationnements et le Mont pour les personnels salariés.
La fréquentation, au cours de l’année 2015, a été bonne compte tenu de la météorologie et de
la communication assurée autour des grandes marées. Toutefois, plus récemment, un
tour-opérateur américain a annulé, fin 2015, sa venue en 2016. Il est toutefois revenu début
2016 mais avec des effectifs diminués de moitié.
Les groupes de japonais, quant à eux, se présentent en 2016 de l’ordre de 10 par groupe, au
lieu de 40 précédemment.
La tendance de fréquentation globale observée jusqu’en septembre 2016 serait comprise
entre - 6 % et - 10 %, par rapport à la même période de 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte de la Baie
du Mont-Saint-Michel
69
Annexe n° 5 : fréquentation du bureau de l’office de tourisme au Mont-Saint-Michel
Source : office de tourisme intercommunal