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Le 19 juillet 2017
Le Premier président
à
Monsieur Édouard Philippe
Premier ministre
Réf
.
: S2017-2172
Objet
: M
ise en œuvre de la loi d
e programmation militaire 2014 - 2019 et perspectives
financières de la mission
Défense
En application des dispositions de l’article
L. 111-3 du code des juridictions financières,
la Cour a examiné
la mise en œuvre de la loi de programmation militaire 2014 –
2019 et les
perspectives financières de la mission
Défense
.
À l’issue de son contrôle, la Cour m’a demandé, en application des dispositions de
l’article R.
143-11 du même code, d'appeler votre attention sur les observations et
recommandations suivantes.
1.
La future LPM devrait être construite sur des bases sincères et réalistes
Le décalage entre les ambitions définies par le Livre blanc sur la défense et la sécurité
nationale (LBDSN) et les moyens budgétaires disponibles a conduit, en 2013, à présenter au
Parlement une loi de programmation militaire 2014-2019 (LPM)
dont l’équilibre reposait sur
les
hypothèses suivantes :
les surcoûts prévisionnels des opérations extérieures
faisaient l’objet d’une
provision annuelle de 450
M€
en construction budgétaire initiale, en retrait par
rapport à la budgétisation précédente (630
M€)
, alors même que le niveau
prévisible des dépenses se situait entre 800 et 1 000
M€
;
les recettes exceptionnelles issues des cessions des fréquences hertziennes et
d’emprises immobilières, incertaines dans leu
r montant et leur calendrier,
atteignaient 8,5
Md€ pour la période 2014
-
2019 après l’adoption de la
loi de
programmation des finances publiques 2014-2019 ;
le volume de commandes d’
avions Rafale par les armées supposait la
conclusion de
contrats à l’exportation dès 2016, ce qui
semblait de prime abord
très incertain.
Cour des comptes
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Cette absence de cohérence entre ambitions et moyens, déjà constatée lors des lois de
programmation précédentes, a conduit le ministère des armées à devoir renégocier, de
manière coûteuse, dès 2014, un certain nombre des contrats de grands programmes
d’armement pour en réduire les cibles ou en étaler les livraisons et les paiements.
Le seul
étalement des livraisons pour les trois programmes des frégates européennes multi-missions
(FREMM), des sous-marins Barracuda et des avions de transport A400M a induit des coûts
additionnels dépassant 1 Md€
. Ces renégociations, dont les effets se sont cumulés avec celles
déjà menées en 2009, ont eu pour résultat une envolée des coûts unitaires des matériels. Le
coût unitaire des FREMM françaises a ainsi été majoré de 67 % par rapport aux devis initiaux.
Enfin, le report des livraisons a imposé de maintenir en service des matériels vieillissants dont
l’horizon de renouvellement fixé par le précédent livre blanc de 2008 était, pour certains d’entre
eux, déjà dépassé en 2014.
En outre, le retard des recettes exceptionnelles issues des cessions des fréquences
hertziennes a conduit, en 2014 et 2015, à l’utilisation contestable du programme
d’investissement d’avenir pour financer des contrats déjà engagés
avant que la décision de
rebudgétisation de ces ressources ne soit finalement prise à la fin de 2015.
Enfin, des solutions hasardeuses et inappropriées, comme des sociétés de projet, qui
devaient devenir propriétaires de matériels militaires pour les louer ensuite aux armées, ont
été
mises à l’étude
puis aba
ndonnées du fait des difficultés juridiques et techniques qu’elles
soulevaient et de leur coût.
S
ous l’effet de la forte inflexion liée au contexte sécuritaire, à la
suite des attentats de
l’année 2015, le Conseil de défense d’avril 2015 a alloué
3,8
Md€
de crédits budgétaires
supplémentaires et celui
d’avril 2016
2,2
Md€ supplémentaires.
Simultanément, la trajectoire
de décroissance des effectifs a été inversée avec leur stabilisation en 2015 suivie d’une
augmentation nette de 3 100 postes pour les années 2016 à 2019. Les flexibilités
conjoncturelles dégagées par la faible inflation ont par ailleurs permis de redéployer des
moyens substantiels, évalués à 1,1
Md€ pour les grands programmes d’armemen
t au cours
de la période 2014
2019, en complément de
l’effort budgétaire
.
Si les mesures prises en Conseil de défense en 2015 ont donné lieu à une actualisation
de la LPM en juillet 2015, il n’en a pas été de même pour celles issues du Conseil de défense
d’avril 2016, dont le financement
a été renvoyé à la construction des lois de finances annuelles.
De plus, l
a mise en œuvre de ces décisions a
induit un décalage entre la programmation
militaire et la loi de programmation des finances publiques 2014-
2019 qui n’a pas été
actualisée.
Par ailleurs, le contexte
d’activité
intense des forces, en opérations extérieures ou dans
le cadre de l’opération
Sentinelle
, a dépassé durablement les contrats opérationnels fixés aux
armées et
aggravé l’
écart entre les ambitions militaires, les besoins capacitaires et les moyens
budgétaires. Les compléments de moyens décidés en 2015 et 2016 et les solutions
d’urgence
ont permis de combler certains manques capacitaires, mais
l’intensité des engagements
entame le potentiel des forces, qu
’il s’agisse des hommes dont le
temps de formation est réduit
ou des matériels dont l’usure est accélérée.
Il en résulte, en dépit des efforts budgétaires en
faveur du maintien en condition opérationnelle, une dégradation des taux de disponibilité de
la plupart des matériels.
Ces constats plaident
pour la préparation et la mise en œuvre d’une nouvelle LPM.
Celle-
ci devrait être fondée sur une programmation financière sincère et cohérente avec les
conclusions de la revue stratégique.
La cohérence devrait être assurée entre les objectifs stratégiques définis au niveau
politique, les moyens militaires nécessaires pour les atteindre
, le niveau d’engagement
opérationnel et les montants budgétaires q
u’ils impliquent dans la durée. Il conviendra
it en
particulier de s’assurer d’une meilleur
e cohérence entre les objectifs capacitaires des armées
et les enveloppes financières prévues et d’assurer
une budgétisation des opérations
extérieures ainsi que des missions intérieures à la hauteur des coûts réellement engagés.
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2.
À ambitions et engagements inchangés, la croissance des besoins financiers
de l’outil de défense sera
it importante et durable
L
e niveau actuel d’
engagement des armées,
la mise en œuvre de la LPM et l
es ambitions
stratégiques de la France,
telles qu’elles ont été énoncées
dans le LBDSN de 2013, conduisent
à une augmentation importante des besoins budgétaires de la mission
Défense
, augmentation
qui sera accélérée par le renouvellement de la double composante nucléaire et de son
environnement.
Selon les prévisions budgétaires internes au ministère des armées, et même si certaines
hypothèses pourraient être contestées, comme, par exemple,
l’évolution anticipée des crédits
de personnel ou les économies anticipées par les réformes du ministère, les besoins annuels
futurs devraient croître de manière importante. L’annuité budgétaire hors pensions de la
mission
Défense
devrait, en euros courants, passer à 37,68
Md€
1
en 2022, soit 5,24
Md€
supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale de 2017.
Cette augmentation qui s’inscrit dans une tendance de long terme pourrait être amplifiée
par plusieurs éléments :
-
Les prévisions du ministère ne comprennent pas le nécessaire relèvement des
provisions destinées à couvrir les surcoûts résultant des opérations extérieures et
missions intérieures, estimé à environ 0,8
Md€ par an
,
aujourd’hui renvoyé à un
financement en gestion qui contraint chaque année l’exécution budgétaire,
ni les
besoins
liés à l’intensité des engagements
dont le total pourrait représenter 1
Md€ par
an.
-
Le LBDSN et la LPM ont défini un modèle d’armée 2025 dont les cibles étaient
déclinées par type de matériel. Pour atteindre ces cibles avec des équipements neufs,
en complément des matériels déjà commandés, la Cour a estimé que des dépenses à
hauteur de
10 Md€ seraient nécessaires
avant 2025. Le montant et le calendrier précis
de ces dépenses dépendent de la capacité à prolonger ou non certains matériels au-
delà de leur limite d’âge initialement estimée, dans un contexte d’a
ctivité opérationnelle
intense. Les besoins portent principalement sur le renouvellement des matériels
terrestres avec le programme SCORPION, les hélicoptères des trois armées, le
renouvellement des frégates et patrouilleurs de la marine et des avions de transport
tactique de l’armée de l’air.
-
S’agissant des deux composantes de la dissuasion nucléaire, des décisions seront à
prendre avant la fin 2022 afin d’assurer leur renouvellement et le maintien de la
permanence à la mer du volet océanique. Ces décisions contribueront à une
augmentation substantielle des besoins de la mission
Défense
pour les prochaines
décennies, selon la trajectoire définie dans le cadre du Conseil des armements
nucléaires. Elles affecteront la trajectoire future au-delà de la prévision budgétaire
aujourd’hui déclinée ju
s
qu’en
2022.
-
Enfin, des décisions relatives aux grands
programmes d’armement seront également
à prendre dès les prochaines années, telles que le renouvellement du porte-avion dont
l’enjeu est estimé à 4
Md€.
1
Dans le format dit « LPM »
c’est
-à-dire hors
compte d’affectation spéciale
Pensions
, hors attribution
de produits et fonds de concours, hors surcoûts OPEX mais incluant les recettes exceptionnelles
(cessions immobilières et ventes de matériels).
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L’ensemble de ces éléments conduit à des besoins de financement en croissance
et
justifie que la Nation consacre un effort additionnel au bénéfice de sa défense sans avoir
besoin de recourir à l’attribution forfaitaire d’un
pourcentage du produit intérieur brut (PIB).
La Cour considère en effet
qu’une programmation financière ne peut être fondée sur
un
objectif forfaitaire de dépense : la dépense doit résulter
de la mise en œuvre d’objectifs
politiques et militaires dans un cadre budgétaire donné, et non d’un objectif
fixé
a priori
.
Au-delà de cette position de principe, l
engagement
pris dans le cadre de l’
Organisation
du traité de l'Atlantique Nord (OTAN) de consacrer 2 % du PIB aux dépenses de défense doit
correspondre au périmètre défini par l’Alliance.
Les modalités actuelles de déclaration, se limitant aux crédits budgétaires votés en loi
de finances
initiale, apparaissent restrictives au regard de l’en
semble des dépenses
concourant à l’effort de défense incluant les surcoûts directs et indirects des interventions
extérieures et intérieures (surcoûts des opérations extérieures et missions intérieures au-delà
de la dotation budgétaire, opérations de maintien de la paix, missions militaires de la
gendarmerie,
pensions militaires d’invalidité) et le financement de recherche et développement
au bénéfice du secteur militaire. L’inclusion de ces dépenses
, que permettrait le cadre défini
par l’OTAN
et les pratiques d’autres
États membres, conduirait à constater que les dépenses
de défense de la France atteignent
d’ores et déjà
2,00
% en 2016, ce qui mériterait d’être
valorisé dans la communication internationale.
3.
L’ampleur des efforts financiers
implique une meilleure maîtrise des dépenses
et des arbitrages à l’échelle de l’ensemble des missions de l’État
Si la future revue stratégique et la prochaine LPM confirment le nivea
u d’ambition
défini
par le LBDS
N et le niveau d’engagement actuel
, la croissance importante et durable des
besoins financiers à venir de l
’outil de défense
devra s’inscrire dans le cadre de
la situation
générale des finances publiques, marquée par une dette publique croissante qui dépasse
96 % du PIB et la trajectoire financière du programme de stabilité dont le respect impose de
nouvelles mesures de redressement sans délai.
Il s’agit de
concilier les ambitions stratégiques
de défense et la souveraineté budgétaire de la France.
Cela doit
tout d’abord
conduire à exclure toute mesure nouvelle qui alourdirait
directement ou indirectement la charge financière de la mission
Défense
sans s’inscrire
pleinement dans les objectifs du LBDSN.
Il i
mportera en outre que le ministère des armées essaie de contenir l’ampleur des efforts
financiers et poursuive résolument les chantiers de transformation déjà entamés, qui peinent
à dégager des économies : c’est le cas de l’externalisation de la restaurati
on et de
l’habillement,
de la réduction du parc automobile, du chantier du maintien en condition
opérationnelle des matériels, dont les rigidités ont été aggravées avec la reprise du
recrutement des ouvriers d’État
, et de la poursuite de la rationalisation des sites du ministère
des armées.
Les efforts de maîtrise de la masse salariale devront également être renforcés : à
définition comparable, le coût moyen de l’équivalent temps plein travaillé (ETPT) de la mission
Défense
a crû de 10,9 % entre 2009 et 2015, tandis que celui
de l’ensemble de la fonction
publique croissait de 4,6 %. Les conséquences financières des mesures catégorielles devront
faire l’objet d’une vigilance accrue, notamment dans la
perspective du chantier de
simplification du système des primes.
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S’agissant des achats, au
-delà de la politique des achats courants où les efforts doivent
être poursuivis, le ministère des armées doit continuer à améliorer sa capacité de négociation
avec les industriels de l’armement et, quand cela est possib
le et sans affecter les capacités
stratégiques, recourir aux achats « sur étagère ». Les pistes ouvertes par la coopération
européenne peuvent permettre de mutualiser les coûts de développement mais s’inscrivent
nécessairement dans des temps longs. Elles
nécessitent d’accepter des compromis en
matière de souveraineté de la base industrielle et technologique de défense nationale et
d’harmonisation des besoins avec des partenaires bien moins engagés que la France dans
des missions opérationnelles.
Les économies recherchées au sein de la mission
Défense,
du fait de leur montant et de
leur calendrier, ne dispenseront cependant pas
d’opérer
une redistribution importante des
moyens au sein
de l’ensemble
des missions du budget
de l’État
.
Associés à une trajectoire capacitaire réaliste, des
arbitrages assumés à l’échelle de
l’ensemble des missions de l’État devrai
ent permettre de définir une programmation financière
sincère, gage de la stabilité et de l’efficience de la programmation militaire.
La Cour formule donc les recommandations suivantes :
Recommandation n°
1
(ministère des armées
, ministère de l’action et des comptes
publics)
: veiller à la cohérence entre les lois de programmation militaire et la trajectoire
d’ensemble définie par les lois de
programmation des finances publiques, en assurant
une budgétisation sincère des opérations extérieures et missions intérieures et en
excluant le recours aux recettes exceptionnelles pour équilibrer le budget d’une
mission régalienne ;
Recommandation n°
2
(ministère des armées : direction des affaires financières)
:
déclarer les dépenses de défense en utilisant les possibilités ouvertes par la définition
de l’OTAN, comme le font d’autres membres de l’Alliance, pour déterminer si l’objectif
des 2 % du PIB est atteint ;
Recommandation n°
3
(ministère des armées : direction des affaires financières,
service du commissariat des armées, état-major des armées)
: intégrer l’ensemble des
réformes dans la liste des chantiers de transformation du ministère, en particulier la
fonction restauration et le maintien en condition opérationnelle des matériels ;
Recommandation n°
4
(d
irection générale de l’armement
)
: dans le respect de
l’autonomie stratégique de la France, ne pas exclure pour les nouveaux programmes
les achats de produits déjà existants (produits « catalogue »).
-=o0o=-
Je vous serais obligé de me faire connaître, dans le délai de deux mois prévu à
l’article L.
143-4 du code des juridictions financières, la réponse, sous votre signature, que
vous aurez donnée à la présente communication
2
.
2
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse, sous forme dématérialisée, via
Correspondance JF
(
à l’adresse électronique suivante
:
greffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septembre 2015 portant application du décret n° 2015-146 du 10 février 2015 relatif à la
dématérialisation des échanges avec les juridictions financières).
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Je vous rappelle qu’en application des dispositions du même code
:
-
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances et, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions permanentes
de l’Assemblée nationale et du Sénat. Il sera accompagné de
votre réponse si elle est
parvenue à la Cour dans ce délai. À défaut, votre réponse leur sera transmise dès sa
réception par la Cour (article L. 143-4) ;
-
l’article
L.
143-9 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé,
vous fournissiez à la Cour un compte rendu des suites données à ses observations, en
vue de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être
adressé à la Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné
convenue entre elle et votre administration.
Signé le Premier président
Didier Migaud