Rapport d’observations définitives
DEPARTEMENT DE L’EURE
Exercices 2010 et suivants
Observations délibérées le 6 avril 2017
SOMMAIRE
SYNTHESE
..............................................................................................................................
1
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
..................................................................................
2
I -
RAPPEL DE LA PROCEDURE
........................................................................................
2
II -
PRESENTATION DU DEPARTEMENT
............................................................................
3
III -
LA SITUATION FINANCIERE DU DEPARTEMENT DE L’EURE ET LE POIDS DES
DEPENSES SOCIALES
...................................................................................................
4
A -
La qualité de l’information budgétaire et financière
.............................................................
5
1 -
Les débats d’orientations budgétaires
....................................................................................................
5
2 -
Le règlement financier et budgétaire
......................................................................................................
6
3 -
La gestion des autorisations de programme et des crédits de paiement
................................................
6
B -
Evolution de la situation financière de 2011 à 2015
..............................................................
7
1 -
Les résultats financiers du département
.................................................................................................
7
2 -
Evolution des recettes
............................................................................................................................
9
3 -
Le taux de couverture des dépenses sociales par les transferts financiers de l’Etat
............................
10
4 -
L’incidence de l’évolution des dépenses sociales sur la situation financière du département
..............
12
C -
Stratégie financière pluriannuelle
.........................................................................................
13
IV - L’ORGANISATION ET LA GESTION DES SERVICES CHARGES DES DEPENSES
SOCIALES
......................................................................................................................
15
A -
L’organisation des services
..................................................................................................
15
1 -
L’aide sociale à l’enfance (ASE)
...........................................................................................................
15
2 -
L’insertion
.............................................................................................................................................
15
3 -
La solidarité autonomie
.........................................................................................................................
16
B -
La gestion des prestations sociales
.....................................................................................
16
1 -
Le processus de traitement des dossiers
.............................................................................................
16
2 -
La révision des dossiers
.......................................................................................................................
17
3 -
Les marges de manoeuvre des services
...............................................................................................
18
4 -
La lutte contre la fraude
........................................................................................................................
20
5 -
Le contrôle de gestion et l’audit interne
................................................................................................
21
6 -
Le contrôle des établissements médico-sociaux
..................................................................................
21
V -
LES COMPOSANTES DES DEPENSES SOCIALES ET LEURS EVOLUTIONS
.........
23
A -
Les dépenses sociales directes
............................................................................................
23
B -
Les dépenses indirectes
........................................................................................................
24
1 -
La masse salariale
................................................................................................................................
24
2 -
Les moyens logistiques
........................................................................................................................
25
VI - LES ACTIONS MENEES PAR LE DEPARTEMENT POUR MAÎTRISER LES
DEPENSES SOCIALES
.................................................................................................
26
A -
L’élaboration du budget 2016
................................................................................................
26
B -
Les schémas départementaux
..............................................................................................
26
C -
L’objectif d’évolution des dépenses (OED)
.........................................................................
26
D -
Les actions sur les dépenses liées aux compétences obligatoires
..................................
26
E -
Les actions sur les dépenses d’aide sociale facultative
....................................................
27
F -
Les indus
.................................................................................................................................
27
1 -
Evolution générale
................................................................................................................................
27
2 -
Les procédures mises en place par le département
.............................................................................
28
ANNEXES
..............................................................................................................................
30
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du département de l’Eure
CONFIDENTIEL
1
SYNTHESE
Le présent rapport examine de manière synthétique la situation financière du
département et, plus particulièrement, l’incidence et l’évolution des dépenses sociales sur
l’équilibre financier de la collectivité entre 2011 et 2015.
Au 1
er
janvier 2013, le département de l’Eure comptait 612 518 habitants. Ce
territoire se caractérise par un dynamisme démographique supérieur à celui observé au plan
régional, comme au plan national, et une population jeune. La part du secteur industriel dans
l’activité économique reste importante. Au premier trimestre 2016, le taux de chômage
(10,5 %) était plus élevé que la moyenne nationale (9,9 %).
Les rapports élaborés par le département à l’occasion des débats d’orientations
budgétaires ne rendent pas suffisamment compte du poids des engagements pluriannuels de
la collectivité et ne comportent pas d’analyse prospective, ni d’éléments relatifs à l’évolution
des dépenses de personnel. Ces documents appellent des améliorations visant à assurer une
meilleure information de l’assemblée délibérante.
La gestion des autorisations de programme et des crédits de paiement révèle des
incohérences dans le suivi des opérations d’investissement de la collectivité, préjudiciables à
une programmation fiable de celles-ci.
Les dépenses sociales et, dans une moindre mesure, la masse salariale, pèsent
de façon toujours plus importante sur les charges de gestion. L’augmentation des charges
n’est pas compensée par une augmentation des ressources équivalente, ce qui entraîne une
baisse de 36 % de la capacité d’autofinancement sur la période contrôlée par la chambre.
L’encours de la dette a augmenté depuis 2013 mais reste cependant moins
important que celui de la moyenne des départements de même strate. Le risque global lié à la
dette est très faible, celle-ci ne comportant aucun produit structuré.
Le dispositif de revenu de solidarité active (RSA) est l’allocation dont le poids est
le plus important parmi les dépenses sociales. Le taux de couverture directe, par l’Etat, de
cette allocation s’est considérablement dégradé (- 30 %) entre 2011 et 2015, suivant ainsi
l’évolution nationale.
Pour l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), le département se situe dans
une situation plus favorable. Même s’il diminue de 10 % au cours de la même période, le taux
de couverture constaté pour l’Eure équivaut à celui de la moyenne nationale des départements
en 2015 (32,5 %).
Le taux de couverture de la prestation de compensation du handicap (PCH) a
diminué de 38 %. Il est, en 2015, de 40 %, soit un niveau supérieur au taux de 33 % observé
au niveau national.
Ainsi, sur la période 2011/2015, le reste à charge direct, pour le département, du
financement des dépenses sociales est passé de 36 millions d’euros (M€) à 60 M€, soit une
augmentation de 66 %. Ces chiffres n’intègrent pas les recettes supplémentaires non
affectées, destinées à compenser la hausse continue des dépenses d’action sociale, comme
la possibilité de relever de 3,80 % à 4,50 % les droits de mutation à titre onéreux.
Afin de faire face à la dégradation de sa situation financière, le conseil
départemental a mis en place, en 2015, plusieurs mesures destinées à réduire ses dépenses,
retracées notamment dans un plan de dix pistes d'économie. Il est trop tôt pour mesurer
l’impact financier sur le budget du département de ces décisions qui n’ont fait l’objet d’aucune
estimation chiffrée,
a priori
, par la collectivité.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
2
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS
En ce qui concerne la situation financière du département
1 -
Compléter le rapport établi à l’occasion des débats d’orientations budgétaires, en
intégrant le poids des engagements pluriannuels de la collectivité, une analyse
prospective explicitant les paramètres retenus pour son élaboration et les nouvelles
dispositions relatives aux dépenses de personnel.
2 -
Mettre à jour le règlement financier et budgétaire, en développant les instructions
destinées aux services du département pour gérer ses autorisations de paiement et ses
crédits de paiement (AP/CP), de manière notamment à permettre une gestion uniforme,
fiable et transparente de ces procédures.
En ce qui concerne les
dépenses sociales du département
3 -
Suivre avec attention les recettes issues de la récupération sur succession des
bénéficiaires de l’aide sociale à l’hébergement (ASH) et mettre en place un système
d’information relatif à ceux-ci afin de faire valoir les créances dues auprès des notaires,
à l’occasion du règlement de leur succession.
4 -
Examiner
de
manière
approfondie,
au-delà
des
procédures
de
tarification
réglementaires, si les écarts constatés entre les prix de journée des établissements et
services médico-sociaux accueillant un public comparable se justifient par la qualité des
prestations fournies.
5 -
Développer le contrôle de gestion et l’audit interne au sein de la délégation sociale, en
ciblant de manière prioritaire les secteurs d’intervention induisant les dépenses les plus
lourdes pour la collectivité.
6 -
Examiner l’évolution des dépenses relatives au handicap, en raison de la forte
progression du nombre de bénéficiaires de la prestation de compensation du handicap
(PCH) et de l’augmentation importante de la dépense induite par la mise en oeuvre de
cette allocation, parallèlement à la croissance des dépenses d’hébergement.
I -
RAPPEL DE LA PROCEDURE
La chambre a inscrit à son programme l'examen de la gestion du département de l’Eure
à partir de l'année 2010. Par lettres en date du 9 mai 2016, le président de la chambre en a
informé M. Sébastien Lecornu, président du conseil départemental de l’Eure, et M. Jean-Louis
Destans, son prédécesseur. Les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu le 18 octobre 2016
entre M. Sébastien Lecornu d'une part, et le 17 octobre 2016 entre M. Jean-Louis Destans,
d'autre part, et le rapporteur.
Lors de sa séance du 25 novembre 2016, la chambre a arrêté ses observations
provisoires portant sur les années 2010 à 2015. Celles-ci ont été transmises dans leur
intégralité à M. Jean-Louis Destans.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du procureur
financier, la chambre a arrêté, le 6 avril 2017, le présent rapport d'observations définitives.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
3
Le rapport a été communiqué au président en fonctions et à son prédécesseur en
fonctions au cours de la période examinée. Ce rapport, auquel est jointe la réponse de
M. Lecornu, qui engage la seule responsabilité de son auteur, devra être communiqué à
l’assemblée délibérante du département lors de la plus proche réunion suivant sa réception. Il
fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour, sera joint à la convocation adressée à chacun de
ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
II -
PRESENTATION DU DEPARTEMENT
Au 1
er
janvier 2013, le département de l’Eure compte 612 518 habitants
1
. Il se
place, en nombre d’habitants, au 43
ème
rang parmi les 100 départements français. La
croissance de la population est soutenue dans le département, entre 2008 et 2013, avec une
hausse annuelle de 0,61 %. Le dynamisme démographique de l’Eure est ainsi plus important
que celui de la Normandie (+ 0,21 %) et de la France (+ 0,50 %). Le département bénéficie à
la fois d’un solde naturel (différence entre les naissances et les décès) nettement positif et
d’un solde migratoire (arrivées moins départs) lui aussi favorable.
Le département de l’Eure compte 675 communes, dont 555 de moins de
1 000 habitants. À compter du 1
er
janvier 2016, ce nombre a diminué du fait des fusions qui
ont créé des communes plus peuplées.
À lui seul, le département contribue, pour moitié, à la hausse de la population
régionale de ces cinq dernières années.
L’Eure est un département jeune (près d’un habitant sur quatre a moins de 20 ans)
et en pleine croissance. Le taux de natalité
2
dans l’Eure (13,2) est supérieur à la moyenne
nationale (12,2).
En matière d’emploi
3
, le département se démarque par une proportion importante
du secteur industriel : 22,5 % des salariés du privé travaillent dans l’industrie, contre 17 % en
Seine-Maritime et 13,7 % en France. Au premier trimestre 2016, le taux de chômage (10,5 %),
plus élevé que la moyenne nationale (9,9 %), est inférieur à celui de la Seine-Maritime
(11,4 %).
1
Source de l’Institut national de la statistique et des études économiques INSEE, « INSEE Flash Normandie”, n° 2 janvier 2016.
2
Source : « INSEE Flash Normandie”, n° 2 janvier 2016.
3
Source : « INSEE Flash Normandie”, n° 12 mai 2016.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
4
Tableau n° 1 : Principaux indicateurs
4
caractérisant le département de l’Eure
Eure
Moyenne nationale
France
métropolitaine
Demandeurs d'emploi au
31 décembre 2014 de
longue durée rapportés à :
l’ensemble
des
demandeurs
d'emplois
48,3
43,4
la population
des 15 à 64
ans
6,6
5,8
Indice de vieillissement de
la population en 2015
en 2012
60
70,6
en 2015
65,6
74,6
Niveau de vie médian des
ménages
2012
19 841
19 786
Taux de chômage
trimestriels
1
er
trimestre
2015
10,4
10
4
ème
trimestre
2015
10,5
9,9
1
er
trimestre
2016
10,5
9,9
Taux de pauvreté
2012
12,4
14,3
Source : INSEE
III -
LA SITUATION FINANCIERE DU DEPARTEMENT DE L’EURE ET LE
POIDS DES DEPENSES SOCIALES
En 2016, le département de l'Eure a été retenu
5
pour participer à l’expérimentation
de dispositifs destinés à préparer à une certification des comptes du secteur public local.
Prévue par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République (loi NOTRe), cette expérimentation pilotée par la Cour des comptes, en liaison
avec les chambres régionales des comptes, est destinée à s’assurer de la régularité, la
sincérité et la fidélité des comptes des collectivités territoriales et de leurs groupements afin
de permettre d’établir les conditions préalables et nécessaires à une éventuelle certification
des comptes du secteur public local.
Aussi, le présent rapport concerne-t-il uniquement la qualité de l’information
financière délivrée par le département et ne traite pas les domaines de la fiabilité des comptes
entrant dans le champ de l’expérimentation.
4
Définitions en annexe n° 1.
5
Arrêté du 10 novembre 2016 fixant la liste des collectivités territoriales et groupements admis à intégrer le dispositif
d'expérimentation de la certification de leurs comptes.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
5
A -
La qualité de l’information budgétaire et financière
1 -
Les débats d’orientations budgétaires
Selon les dispositions de l’article L. 3312-1 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) issu de la loi NOTRe : «
Dans un délai de deux mois précédant l'examen
du budget, le président du conseil départemental présente au conseil départemental un
rapport sur les orientations budgétaires de l'exercice, les engagements pluriannuels
envisagés, la structure et l'évolution des dépenses et des effectifs, ainsi que sur la structure et
la gestion de la dette. Ce rapport précise, notamment, l'évolution prévisionnelle et l'exécution
des dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de
travail. Il fait l'objet (…) d'un débat au conseil départemental, dont il est pris acte par une
délibération spécifique.
»
Ce débat a eu lieu chaque année pour la période sous revue.
Les rapports établis pour les débats d’orientations budgétaires de 2010 à 2015,
comprennent un exposé de l’environnement socio-économique de la collectivité, une
présentation de sa situation financière et, enfin, les orientations du projet de budget primitif.
Le contenu du rapport transmis aux élus à l’occasion des orientations budgétaires
de l’année 2016, reprend certaines thématiques déjà abordées lors des exercices antérieurs
et s’est enrichi, par rapport aux années précédentes, d’éléments contextuels et de données
financières.
L’accent est mis sur la baisse de l’autofinancement de la collectivité et la nécessité
de redresser celle-ci.
Le rapport rappelle le vote, par l’assemblée, en septembre 2015, d’un plan de dix
pistes d'économie :
- «
réduire de 15 % les frais généraux ;
-
réduire la flotte de véhicules ;
-
stabiliser les dépenses de personnel ;
-
mutualiser les services supports ;
-
réorganiser les centres de gestion externe ;
-
lutter contre la fraude sociale : les mesures de contrôle sont engagées ;
-
redéfinir le financement des transports ;
-
réformer la politique des collèges ;
-
analyser, ligne par ligne, les aides financières ;
-
vendre le foncier non valorisé.
»
Le rapport précise, pour chacune de ces pistes d’économie, si l’action est en cours
ou réalisée mais ne comporte pas d’estimation de l’impact financier attendu des mesures. Il
ne permet donc pas d’en apprécier l’importance respective.
Aucun des rapports élaborés sur la période examinée ne rend compte du poids
des engagements pluriannuels de la collectivité et ne comporte d’analyse prospective
au-delà de l’élaboration du futur budget primitif.
Par ailleurs, le rapport transmis aux élus à l’occasion des orientations budgétaires
de l’année 2016, seul concerné par les nouvelles dispositions introduites par la loi NOTRe
(voir
supra
), n’aborde pas l'évolution prévisionnelle et l'exécution des dépenses de personnel,
des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
6
La chambre invite donc le département, comme il s’y est engagé dans sa réponse,
à se référer au décret n° 2016-841 du 24 juin 2016 relatif au contenu, ainsi qu'aux modalités
de publication et de transmission du rapport d'orientations budgétaires, pour la rédaction de
ce document.
2 -
Le règlement financier et budgétaire
Le règlement financier et budgétaire est un document propre au département de
l’Eure, retraçant les normes légales et réglementaires de préparation et d’exécution de son
budget.
Les départements ont l’obligation de se doter de ce document depuis le 1
er
janvier
2006 (article L. 3312-4 du CGCT).
Par une délibération du 28 mars 2007, le département a adopté son règlement
financier et budgétaire.
Ce document de dix pages n’a jamais été actualisé. Il est consacré, pour
l’essentiel, aux modalités de gestion interne des autorisations de programme (AP) et des
autorisations d’engagement (AE), et aborde succinctement d’autres règles budgétaires.
Il reprend des définitions, des typologies et des règles juridiques qui font de ce
document davantage un exposé théorique de la gestion par AP/CP qu’un outil partagé par
l’ensemble des services et permettant d’assurer à la collectivité une gestion homogène et
fiable de ses dépenses d’investissement.
La chambre recommande au département de mettre à jour son règlement financier
et budgétaire, en développant des règles susceptibles de permettre une gestion uniforme,
fiable et transparente de ces procédures, notamment en matière d’AP/CP.
3 -
La gestion des autorisations de programme et des crédits de paiement
Les documents budgétaires de la collectivité retraçant la gestion des AP/CP,
transmis lors de l’instruction, font apparaître de nombreuses incohérences, comme le montre
le tableau n° 3. En effet, les chiffres ne correspondent pas, d’une année sur l’autre, entre les
différents documents budgétaires.
Tableau n° 2 : Evolution des montants d’autorisations de programme entre les
différents documents budgétaires
Source : département de l’Eure – traitement CRC
Interrogée sur ce constat et ses modalités de gestion des crédits, la collectivité
indique qu’elle a rencontré des difficultés pour remplir les tableaux des documents
budgétaires, en raison du changement de la maquette financière et de problèmes
informatiques.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
7
Par ailleurs, les évolutions de certaines AP sont incohérentes et ne permettent pas
d’apprécier leur réalisation.
Tableau n° 3 : Exemples d’évolution d’autorisations de programme
Source : département de l’Eure – traitement CRC
Cette situation ne permet pas aux élus de disposer d’une lisibilité suffisante des
programmes d’investissement
6
de la collectivité. Ce phénomène est aggravé par l’absence de
programme pluriannuel d’investissement couvrant l’intégralité de la politique d’investissement
départementale et de restes à réaliser
7
. La programmation pluriannuelle des investissements
permet, en effet, à la collectivité d’avoir une vision globale et pluriannuelle de ses
investissements en cours ou programmés. Cet outil offre tant aux élus qu’aux citoyens la
possibilité de disposer d’une vision sur le long terme de la politique d’investissement. Il permet
de déterminer des priorités, d’évaluer des coûts et, ainsi, de disposer d’un outil d’aide à la
décision synthétique, notamment lors du débat d’orientations budgétaires.
La chambre recommande à la collectivité, au-delà de l’élaboration du nouveau
règlement budgétaire et financier, de gérer avec rigueur ses AP et ses CP et d’élaborer un
programme pluriannuel d’investissement couvrant l’ensemble des projets du département
ainsi qu’elle s’y est engagée.
B -
Evolution de la situation financière de 2011 à 2015
1 -
Les résultats financiers du département
a -
La capacité d’autofinancement du département
Les produits de gestion du département représentent un montant de 505 M€ en
2015 et ont augmenté de 5 % sur la période, de 2011 à 2015.
Les charges de gestion représentent un montant de 450 M€ en 2015 et ont, quant
à elles, augmenté de 14 % sur la même période. Ces évolutions ne sont pas sans
conséquence sur la capacité d’autofinancement de la collectivité, comme le montre le tableau
en annexe n° 2.
La capacité d’autofinancement correspond à l’ensemble des ressources
financières générées par les opérations de gestion de la collectivité et dont elle pourrait
disposer pour couvrir ses besoins financiers. Elle mesure sa capacité à financer, sur ses
propres ressources, les besoins tels que les investissements ou les remboursements de
dettes.
La capacité d’autofinancement du département a fortement chuté entre 2012 et
2013, passant de 82,5 M€ à 59,1 M€ (- 23,4 M€). Elle atteint 51,8 M€ en 2015.
6
Un programme pluriannuel d’investissement pour les collèges est en cours d’élaboration.
7
Les restes à réaliser en investissement correspondent aux dépenses engagées non mandatées, ainsi qu’aux recettes certaines.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
8
Cette baisse de la capacité d’autofinancement, en 2013, est imputable à une forte
augmentation des charges de gestion, principalement due, pour moitié, à l’augmentation des
aides à la personne (plus de 20 M€) mais aussi à une baisse des ressources fiscales de plus
de 3 M€.
Les charges de personnel ont augmenté de 5 % sur cette même période.
Par la suite, ces charges de personnel ont progressé moins rapidement que les
charges liées aux aides directes
8
et indirectes
9
à la personne. Les variations moyennes
annuelles sont de 3,2 % pour les premières, 6,5 % et 4,7 % pour les secondes, alors que
l’augmentation moyenne des charges de gestion, sur la période, est de 3,3 %.
Le tableau suivant montre ainsi que les dépenses d’aides à la personne pèsent de
façon toujours plus importante sur les charges de gestion. Cette augmentation des charges
n’est pas compensée par une augmentation des ressources équivalente.
La conséquence directe se mesure par une baisse de 36 % de la capacité
d’autofinancement sur la période contrôlée, même s’il faut souligner que cette baisse est moins
importante depuis 2014.
Tableau n° 4 : Evolution du poids des aides à la personne dans les charges de gestion
du département
Source : comptes de gestion - traitement CRC
b -
Capacité de financement et endettement de la collectivité
Malgré la chute de la capacité d’autofinancement nette en 2013, l’effet sur le
montant du financement propre disponible ne s’est fait ressentir qu’en 2014 car le département
a bénéficié, en 2013, de recettes d’investissement, hors emprunts, exceptionnelles (mais
compensées par des dépenses d’équipement exceptionnelles cette même année).
Son besoin de financement a augmenté et, depuis 2013, il a été compensé par
une baisse des dépenses d’équipement (y compris des subventions versées). Les nouveaux
emprunts de l’année ont augmenté en conséquence pour combler le différentiel (de
20 M€ en 2013 à 37 M€ en 2014, et 30 M€ en 2015).
8
Aides directes : il s’agit des allocations versées aux personnes (revenu de solidarité active (RSA), allocation personnalisée
d’autonomie (APA)….
9
Aides indirectes : il s’agit des dépenses d’hébergement et des frais de séjour en établissements.
en €
2011
2012
2013
2014
2015
évolutio n 2011-
2015
Charges de gestion
394 882 094
400 512 066
421 146 062
437 075 946
449 982 062
14%
Aides directes à la personne
104 411 367
110 539 905
118 564 080
127 611 714
134 161 538
28%
poids des aides directes dans les charges de gestion
26%
28%
28%
29%
30%
13%
Aides indirectes à la personne
82 214 613
88 114 294
89 352 170
93 795 575
98 784 699
20%
poids des aides directes dans les charges de gestion
21%
22%
21%
21%
22%
5%
Total - Charges d'intervention (aides directes et
indirectes à la personne)
186 625 980
198 654 200
207 916 250
221 407 289
232 946 237
25%
Poids des aides directes et indirectes à la personne
dans les charges de gestion
47%
50%
49%
51%
52%
10%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
9
Tableau n° 5 : Evolution de la capacité de financement (CAF) des investissements par
le département 2011-2015
Source : comptes de gestion - traitement CRC
Comme le montre le tableau n° 6, l’encours de la dette a augmenté depuis
2013 mais reste moins important que celui de la moyenne des départements de la même
strate
10
(en 2015, Eure : 437 euros (€) par habitant, moyenne de la strate
11
: 500 € par
habitant).
Le taux moyen de la dette pour le budget principal a baissé depuis 2012 et s’élève,
au 31 décembre 2015, à 1,5 %.
Le risque global de la dette est très faible, celle-ci ne comportant aucun produit
structuré.
La dette fait l’objet d’audits réguliers par des cabinets spécialisés, en raison du
recours, par le département, au financement direct sur les marchés financiers.
Tableau n° 6 : Charges d’intérêt et évolution du stock de dettes
Source : comptes de gestion
2 -
Evolution des recettes
Les recettes du département s’élèvent à 505,5 M€. Elles sont en progression de
5 % sur la période 2011 à 2015 (voir annexe n° 3).
10
Département de 500 000 à 999 999 habitants.
11
Source : direction générale des collectivités locales du ministère de l‘Intérieur.
en €
2011
2012
2013
2014
2015
évolution 2011-2015
CAF brute
81 151 786
82 512 521
59 164 072
52 777 722
51 771 154
-36%
- Annuité en capital de la dette
21 460 427
22 142 039
22 692 181
21 391 250
20 113 810
-6%
= CAF nette ou disponible (C)
59 691 359
60 370 481
36 471 891
31 386 472
31 657 345
-47%
=Recettes d'inv. hors emprunt (D)
24 960 855
18 640 661
45 137 684
26 655 873
25 398 602
2%
= Financement propre disponible (C+D)
84 652 214
79 011 142
81 609 575
58 042 345
57 055 946
-33%
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
196,96%
120,40%
98,46%
96,53%
109,13%
-45%
- Dépenses d'équipement (y compris travaux en
régie)
42 979 145
65 625 170
82 881 982
60 126 834
52 282 242
22%
- Subventions d'équipement (y compris subventions
en nature)
41 376 199
30 804 181
31 777 225
35 757 357
28 669 175
-31%
+/- Dons, subventions et prises de participation en
nature, reçus ou donnés
-287 439
-239 388
-38 217
1 149 599
-1 838
-99%
- Participations et investissements financiers nets
-1 650 579
-1 996 336
-2 029 994
-2 165 656
249 982
-115%
= Besoin (-) capacité (+) de financement propre
2 234 888
-15 182 484
-30 981 422
-36 825 788
-24 143 615
-1180%
+/- Solde des opérations pour compte de tiers
-1 063 077
54 470
-305 913
329 703
1 648
-100%
= Besoin (-) ou capacité (+) de financement
1 171 811
-15 128 014
-31 287 334
-36 496 085
-24 141 967
-2160%
Nouveaux emprunts de l'année (y compris pénalités
de réaménagement)
5 000 000
20 000 000
20 632 539
37 000 000
30 000 000
500%
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du fonds de
roulement
6 171 811
4 871 986
-10 654 795
503 915
5 858 033
-5%
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Charges d'intérêts et pertes nettes de change
5 114 364
4 496 221
4 540 619
4 165 646
4 011 685
Taux d'intérêt apparent du budget principal (BP)
2,1%
1,9%
1,9%
1,7%
1,5%
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
239 156 761
237 014 721
234 955 080
250 563 830
260 450 021
Capacité de désendettement BP en années
(Dette / CAF brute du BP)
2,9
2,9
4,0
4,7
5,0
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
10
Au cours de la même période, les ressources fiscales ont augmenté de 10 %. Ce
sont surtout les contributions directes qui ont le plus participé à cette hausse, en augmentant
de 16 %.
Les droits d’enregistrement et les taxes d’urbanisme ont connu une forte baisse
jusqu’en 2013, pour augmenter à partir de 2014 et dépasser, en 2015, le niveau des recettes
de 2011. De fait, les droits d’enregistrement à titre onéreux (DMTO) influencent désormais
directement la trajectoire de l’épargne brute.
La dotation globale de fonctionnement a diminué sur la période de 9 %.
Globalement, les dotations de l’Etat ont diminué de 6 %. Cette évolution est
conforme à celle observée au niveau national par la Cour des comptes (6,7%)
12
.
3 -
Le taux de couverture des dépenses sociales par les transferts financiers de
l’Etat
Conformément à l’obligation de compensation définie à l’article 72-2 de la
Constitution, les transferts de compétences sociales aux départements se sont accompagnés
de l’attribution de plusieurs ressources.
Les principales dépenses sociales sont le revenu de solidarité active (RSA)
13
,
l’allocation personnalisée d’autonomie (APA)
14
, la prestation de compensation du handicap
(PCH)
15
et l’aide sociale à l’enfance (ASE).
La compensation du RMI
16
/RSA est réalisée par :
- une fraction du tarif de la TICPE
17
, compensant le transfert du RMI, du RMA
18
et les dépenses liées à la réforme de l’allocation spécifique de solidarité
(ASS)
19
;
- le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI), issu de
l’article 37 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2006, qui comprend trois parts :
compensation, péréquation et insertion
20
;
- une seconde fraction du tarif de la TICPE, compensant la généralisation du
RSA
21
.
La compensation de la PCH et des MDPH
22
est assurée par un concours de la
Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA)
23
. Cette dernière finance également
l’APA
24
.
12
Rapport sur les finances publiques locales – octobre 2016.
13
Le RSA assure aux personnes sans ressources un niveau minimum de revenu variable selon la composition du foyer.
14
L’APA permet de financer une partie des dépenses liées à la perte d’autonomie des personnes âgées.
15
La prestation de compensation du handicap (PCH) est une aide financière versée par le département, destinée à rembourser
les dépenses liées au handicap.
16
Revenu minimum d’insertion (avant le RSA).
17
Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques.
18
Revenu minimum d’activité.
19
Article 59 de la loi de finances initiales (LFI) pour 2004, modifié par l’article 2 de la LFI pour 2005 et par l’article 38 de la LFI
pour 2008.
20
Bien que d’objets différents, ces parts sont toutes trois considérées comme compensant les dépenses de RMI. La création du
FMDI avait pour objectif de compenser la croissance de la dépense afférente au RMI, depuis 2008.
21
Article 51 de la LFI pour 2009. Cette fraction a fait l’objet de trois clauses de revoyure, puis d’un ajustement définitif en LFI pour
2013.
22
Maison départementale des personnes handicapées.
23
La fraction du produit de la contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA) affectée au financement de la PCH et du
fonctionnement des MDPH est fixée, dans les limites prévues par la loi, conformément à l’avis du conseil d’administration de la
CNSA.
24
Le concours APA est financé par 20 % du produit de la CSA, 95 % du produit de la contribution sociale généralisée (CSG) sont
affectés à la CNSA, 80 % du produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie (CASA) et par les contributions
des régimes obligatoires d’assurance vieillesse. Le mode de calcul de cette compensation est plus complexe que pour la PCH et
les MDPH, un dispositif de garantie de limitation des baisses et des hausses des montants des concours aux départements ayant
été instauré par la LFI pour 2014.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
11
Le pacte de confiance et de responsabilité signé le 16 juillet 2013 entre l’État et
les collectivités territoriales (appelé aussi « Accord Matignon ») a ajouté à ces compensations
deux dispositifs, introduits dans la LFI pour 2014 et pérennisés dans la LFI pour 2015 :
- la dotation de compensation péréquée (DCP) qui attribue aux départements
des recettes issues des frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés
bâties : la répartition entre les départements est réalisée en fonction, d’une part,
du reste à charge des trois allocations et, d’autre part, du nombre de
bénéficiaires et du revenu par habitant de chaque département ;
-
le fonds de solidarité en faveur des départements (FSD) qui a vocation à réduire
les inégalités de reste à charge par habitant.
Ces ressources n’étant pas affectées à la compensation d’une allocation
déterminée, elles ne peuvent être intégrées au calcul du taux de couverture de chacune des
trois allocations. En revanche, elles doivent être comptabilisées dans le calcul du taux de
couverture total.
Tableau n° 7 : Taux de couverture des dépenses sociales par les compensations
Source : département de l’Eure
Le département de l’Eure n’a pas été éligible à l’aide exceptionnelle accordée par
l’Etat pour le financement de ses dépenses sociales.
Le dispositif RMI/RSA est l’allocation dont le poids est le plus important parmi les
dépenses sociales. Le taux de couverture de cette allocation s’est considérablement dégradé
(- 30 %) entre 2011 et 2015, suivant ainsi l’évolution nationale
25
. Toutefois, le taux de
couverture observé au niveau national (65,7 %), en 2014, est supérieur à celui de l’Eure
(57 %).
25
La Lettre de l’observatoire de l'action sociale décentralisée (ODAS), juin 2016.
2011
2012
2013
2014
2015
Total 2011-2015
Evolution 2011-2015
RMI RMA et RSA
Montant des prestations versées
53 678 326
57 385 739
62 983 985
70 379 597
75 992 006
320 419 653
42%
FMDI (compte 74783)
4 402 107
4 059 693
4 229 596
4 066 382
4 177 336
20 935 114
-5%
TICPE RMI/RMA/RSA
(partie du 7352)
35 887 760
35 887 760
35 887 760
35 887 760
35 887 760
179 438 800
0,0%
Reste à charge
13 388 459
17 438 286
22 866 629
30 425 455
35 926 910
120 045 739
168%
Taux de couverture
75%
70%
64%
57%
53%
63%
-30%
APA
Montant des prestations versées
32 010 282
32 822 005
33 719 953
35 378 227
35 926 181
169 856 648
12%
Dotation versée par la CNSA au titre de
l’APA (compte 747811)
11 709 421
12 041 680
12 563 655
13 369 922
11 793 000
61 477 677
1%
Reste à charge
20 300 861
20 780 326
21 156 298
22 008 305
24 133 181
108 378 971
19%
Taux de couverture
37%
37%
37%
38%
33%
36%
-10%
PCH
Montant des prestations versées
7 645 001
8 978 964
10 417 146
11 136 095
12 497 412
50 674 618
63%
Dotation versée par la CNSA au titre de
la PCH (compte 747812)
4 929 811
5 092 141
5 352 114
5 309 595
4 959 000
25 642 661
1%
Reste à charge
2 715 190
3 886 823
5 065 032
5 826 500
7 538 412
25 031 957
178%
Taux de couverture
64%
57%
51%
48%
40%
51%
-38%
TOTAL
Montant des prestations versées
93 333 609
99 186 708
107 121 084
116 893 919
124 415 599
540 950 919
33%
Compensations affectées
56 929 099
57 081 273
58 033 125
58 633 659
56 817 096
287 494 253
-0,2%
DCP
5 819 004
6 192 076
12 011 080
FSD
945 256
998 607
1 943 863
Reste à charge
36 404 510
42 105 435
49 087 959
51 496 000
60 407 820
239 501 723
65,9%
Taux de couverture
61%
58%
54%
56%
51%
56%
-15,7%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
12
Pour l’APA, le département se situe dans une situation plus favorable, le taux de
couverture diminue de 10 %. Il équivaut à celui de la moyenne nationale
26
(32,5 %) en 2015.
Le taux de couverture de la PCH a diminué de 38 %. Il est de 40 % en 2015, ce
qui est supérieur au taux
27
de 33 % observé au niveau national.
Globalement, le taux de couverture sur les trois prestations, en tenant compte de
l’intégralité des sommes versées au département, au titre de la compensation de ses
dépenses, a baissé de 15,7 % sur la période 2011-2015.
La chambre souligne, toutefois, la difficulté d’établir le coût net de ces actions pour
le département.
La loi de finances pour 2014 a ainsi accordé aux départements la faculté de relever
le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux. Fixé antérieurement à 3,80 %, le taux
peut ainsi être relevé dans la limite de 4,50 %. Par ailleurs, les départements, comme les
autres collectivités, bénéficient depuis plusieurs années d’une revalorisation des bases
taxables (taxes foncières en l’occurrence) plus rapide que l’inflation.
Néanmoins, et quelles que soient les hypothèses retenues, la charge nette pour la
collectivité reste élevée alors même que les financements reposent sur des recettes plus
volatiles et moins prévisibles.
4 -
L’incidence de l’évolution des dépenses sociales sur la situation financière
du département
Pour mesurer l’incidence des dépenses sociales sur l’équilibre financier du
département, il convient de les analyser au regard du total des dépenses de fonctionnement
mais également du total des recettes. Le tableau ci-dessous propose une comparaison des
dépenses sociales aux dépenses et recettes totales :
Tableau n° 8 : Part des dépenses sociales dans les recettes et les dépenses totales
Source : département de l’Eure
Comme cela a déjà été souligné, le poids des dépenses sociales s’est accru.
Sur la période 2011-2015, le reste à charge pour le département est passé de
36 M€ à 60 M€ (cf. tableau n° 7), soit une augmentation de 24 M€ (+ 66 %). Dans le même
temps, l'épargne brute a chuté de 29 M€, passant de 81 M€ à 52 M€. Le département estime
que la progression du reste à charge justifie à lui seul 83 % de la chute de l'épargne brute.
Selon le département, cette baisse augmente le besoin de financement, donc la dette. La
collectivité évalue cet impact à 5 M€.
26
Rapport de l’observatoire des finances locales juillet 2016, page 94.
27
Rapport de l’observatoire des finances locales juillet 2016, page 96.
en €
2011
2012
2013
2014
2015
total 2011-2015
évolution
2011-2015
total aides à la personne (cpte 651)
102 092 604
108 047 158
115 829 199
124 935 749
131 632 442
582 537 152
29%
total frais de séjour, frais d'hébergement et frais
d'inhumation (cpte 652)
82 203 093
88 043 050
89 259 741
93 667 913
98 678 858
451 852 654
20%
total assistantes maternelles( cpte 6412)
11 031 305
12 085 894
13 003 419
14 140 858
14 223 680
64 485 156
29%
total dépenses sociales (651 , 652 et 6412)
195 327 002
208 176 101
218 092 359
232 744 521
244 534 980
1 098 874 963
25%
total recettes (classe 7)
484 341 238
489 601 117
487 372 714
499 646 590
512 212 582
2 473 174 241
6%
part des dépenses sociales dans recettes
40%
43%
45%
47%
48%
225%
18%
total dépenses de fonctionnement (classe 6)
403 003 896
406 800 812
426 897 151
446 686 661
460 318 879
2 143 707 399
14%
part des dépenses sociales dans les dépenses totales
48%
51%
51%
52%
53%
10%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
13
L’évolution à la hausse des dépenses sociales a pesé sur l’excédent brut de
fonctionnement et, par conséquent, sur la capacité d’autofinancement brute de la collectivité.
De ce fait, pour maintenir un certain niveau d’investissement, la collectivité a décidé
d’augmenter son endettement.
C -
Stratégie financière pluriannuelle
En 2015, le département a fait réaliser, par un cabinet privé, un audit financier et
organisationnel lui permettant de bénéficier d’une analyse financière rétrospective et
prospective sur la période 2009-2021.
L’analyse prospective réalisée par le cabinet repose sur des hypothèses fondées
sur l’examen des taux de croissance observés pour les différentes lignes budgétaires au cours
des années précédentes, ainsi que sur les montants 2014 ou 2015, lorsqu’ils étaient connus.
Les hypothèses retenues
•
Une croissance annuelle de la taxe sur le foncier bâti de 2,6 % par an (aucune hausse du
taux d’imposition, croissance de la base imposable) ;
• une augmentation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) de
3 % par an. Cette hypothèse apparaît optimiste, comme le fait remarquer le cabinet, car le
transfert aux régions, à compter de 2017, de 51,6 % de la CVAE va faire perdre aux
départements la part la plus importante de la dynamique de cette recette. La perte de cette
part de CVAE est compensée par un montant déterminé qui ne fera pas l’objet de
réévaluation. La progression de la CVAE se limiterait en réalité, selon le cabinet, à
1,5 % par an ;
• une progression de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) de
1,2 % par an (inflation) ;
•
les compensations d’exonérations fiscales sont reprises à hauteur de 2 M€ pour la taxe
d’habitation. Les autres, représentant 2,9 M€, disparaissent en quatre ans ;
•
les dotations de compensation de la suppression de la taxe professionnelle restent figées
à 13,7 M€ ;
•
la taxe spéciale sur les conventions d’assurance évolue de + 2 % par an ;
•
pour la TICPE, le montant 2014 est reconduit forfaitairement (42,2 M€) ;
•
les autres impôts indirects (taxe sur l’électricité, CAUE
28
, taxe d’aménagement) progressent
de + 2 % par an ;
• les droits de mutation à titre onéreux évoluent en fonction d’un effet base de
1,2 % par an et d’un effet taux de 6,9 %.
Les dispositifs de financement des allocations individuelles de solidarité (AIS) évolueraient,
selon la même logique, ainsi :
• le concours de la CNSA reprend le montant inscrit au BP 2015, augmenté de
+ 2,5 % par an ;
•
le FMDI est figé au montant 2015 (4,3M€) ;
•
le DCP évolue de 3 % par an.
Le fonds de péréquation représente 4,1 M€ en 2015, le cabinet partant de l’hypothèse qu’il ne
devrait pas y avoir d’évolution, compte tenu des caractéristiques du département (revenu par
habitant faible, inéligibilité à la CVAE, maintien de l’éligibilité aux deux fonds DMTO).
28
Financement des dépenses des conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
14
La dotation forfaitaire fait l’objet d’une baisse sur les deux années à venir pour contribuer au
redressement des finances publiques, puis elle est supposée stable, s’établissant, à partir de
2017, à 48,7 M€
Les autres concours de dotation globale de fonctionnement (DGF) sont figés à leur niveau de
2014.
Les autres recettes de fonctionnement (subventions diverses, recouvrements d’aide sociale et
recettes de gestion) sont inscrites à partir du montant inscrit au BP 2015, indexées sur
l’inflation (+ 1,2 %).
Par ailleurs, en matière d’investissement, la prospective est basée sur des dépenses, hors
dette, de 90 M€. Cette hypothèse, selon le cabinet, ne laisse aucune place pour de nouveaux
projets. 55 M€ seraient consacrés aux dépenses directes (collèges, routes) et 35 M€ de
subventions versées (maintenance, projet numérique, aide aux communes).
Les recettes d’investissement sont estimées à partir des montants budgétés en 2015.
L’échéancier en capital de la dette est repris.
Le besoin d’emprunt est évalué
in fine
et son montant est déterminé de manière à équilibrer
le compte administratif.
Sur la base de ces hypothèses, les auteurs de l’étude estiment que l’épargne brute
chuterait de 55 M€ en 2014 à 15 M€ en 2021, soit une perte de 40 M€ (cf. annexe n° 4).
Ainsi, devant l’augmentation des charges et la baisse des recettes de
fonctionnement, le recours à l’emprunt deviendrait le premier mode de financement des
investissements (cf. annexe n° 5).
Le rapport préconise de faire des économies importantes en matière de gestion
(SDIS
29
, personnel, dépenses sociales
30
, transfert de compétences
31
, suppression d’aides
facultatives
32
) mais aussi de limiter les efforts d’investissement, ce qui permettrait de ne pas
dépasser une capacité de désendettement à dix ans en 2021.
A la suite de cet audit, le département a mis en
place certaines de ses
préconisations et a adopté, le 21 septembre 2015, un plan intitulé «
10 pistes
d’économie d’ores et déjà identifiées
33
. »
. Dans sa réponse, le département s’est engagé à
en évaluer les effets lors du vote du compte administratif 2016.
29
Service départemental d’incendie et de secours.
30
Recensement des allocataires RSA, internalisation des assistantes familiales.
31
Déclassement des routes départementales d’enjeu local.
32
Participation aux déplacements domicile travail pour les salariés en Seine-Maritime, mise en place d’un péage poids lourd sur
le bac de Quillebeuf.
33
Le contenu de ce plan est précisé dans la partie consacrée au débat d’orientations budgétaires.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
15
IV -
L’ORGANISATION ET LA GESTION DES SERVICES CHARGES DES
DEPENSES SOCIALES
A -
L’organisation des services
L’organisation générale des services départementaux a fait l’objet d’une étude
réalisée en septembre 2015 par un cabinet spécialisé. A l’issue de cette étude, le cabinet a
formulé plusieurs propositions propres à la « délégation sociale », c’est-à-dire à la structure
chargée, au sein des services départementaux, de l’ensemble des missions sociales exercées
par le conseil départemental. Ces propositions ont servi de base à la réorganisation territoriale
décidée en septembre 2016 par le département et qui entrera en vigueur au 1
er
janvier
2017 (cf. annexe n° 6).
La présente description de l’organisation de la délégation sociale prend en compte
cette réforme.
L’organisation des services chargés des dépenses sociales repose sur deux
niveaux. D’une part, un siège central et, d’autre part, un maillage territorial mis en place à partir
de 2001 afin d’avoir une action de proximité vers les différents usagers des services sociaux :
les unités territoriales d’action sociale (UTAS). Celles-ci seront au nombre de trois à compter
de janvier 2017, contre quatre auparavant. L’accueil du public se fait sur 31 sites répartis sur
l’ensemble du territoire départemental (cf. annexes n° 7 et n° 8)
1 -
L’aide sociale à l’enfance (ASE)
Ce service comporte une organisation :
-
centrale, comprenant la direction enfance famille située à l’hôtel du département
où se trouvent :
la cellule de recueil des informations préoccupantes (CRIP) ;
le service adoption ;
une unité chargée des admissions et des orientations des enfants confiés à
l’ASE, de l’accompagnement professionnel des assistants familiaux, de la
gestion du placement familial et de la gestion de la paie des assistants
familiaux.
- territoriale (UTAS) : l’ASE est représentée par les cinq inspecteurs enfance
famille (IEF) et les services éducatifs enfance famille (SEEF) qui réalisent le
suivi éducatif des enfants accueillis chez les assistants familiaux ;
- par ailleurs, un service de prévention spécialisé départemental internalisé est
déployé sur trois territoires d’intervention en milieu urbain.
2 -
L’insertion
De la même manière, cette mission comporte deux niveaux d’organisation :
- centrale, avec la direction des territoires, de l’inclusion et du développement
social en charge de la conception et de l’animation d’une politique globale
d’ « inclusion » ;
- territoriale, avec les infra territoires
et
les espaces insertion où travaillent des
équipes de travailleurs sociaux, qui proposent un accompagnement social
visant à aider les personnes en difficulté, réalisent des évaluations sociales,
ainsi que des actions et des informations collectives. Ils gèrent aussi l’animation
des plateformes d’orientation des bénéficiaires du RSA.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
16
3 -
La solidarité autonomie
La mission « Solidarité autonomie » repose également sur une organisation :
- centrale, la direction « Solidarité autonomie » en charge de :
la délivrance des
prestations destinées à accompagner la perte d’autonomie
des personnes âgées et handicapées ;
l’organisation et la vérification de la qualité de l’offre de service ;
-
territoriale avec les équipes PA-PH (personnes âgées, personnes handicapées)
des CLIC chargées de l’évaluation de la dépendance et des situations de
vulnérabilité des personnes.
B -
La gestion des prestations sociales
1 -
Le processus de traitement des dossiers
Les étapes suivies pour un dossier type sont décrites aux annexes n° 9 à n° 12.
L’instruction des demandes de RSA est déléguée à la caisse des allocations
familiales (CAF) et à la Mutualité sociale agricole (MSA). Au cours de l’instruction, le
département a précisé qu’il n’intervenait pas dans la décision finale, sauf en ce qui concerne
les situations dérogatoires où la décision est soumise aux services départementaux. Aucun
contrôle n’est réalisé sur l'instruction effectuée par la CAF, conformément à la situation
rencontrée dans la grande majorité des départements.
Le logiciel utilisé pour l’ensemble de la délégation sociale, à l’exception du service
de protection maternelle et infantile qui dispose de son propre outil informatique, est subdivisé
en trois modules différents couvrant l’ensemble des missions sociales.
Il n’y a pas de connexion entre ces trois bases, chacune correspondant à une
typologie de public. De plus, les accès à ces informations sont limités en fonction des
prérogatives et responsabilités de chaque agent.
La chambre constate que l’utilisation et le paramétrage actuel du système
informatique de la délégation sociale ne tirent pas profit des fonctionnalités offertes par
l’éditeur. L’intérêt de ce système tient en la possibilité d’accéder à une vision globale et unique
de la situation de l’usager par rapport à l’ensemble des dispositifs sociaux gérés par le
département. Une vision globale simplifie et fiabilise l’intervention du travailleur social en lui
permettant d’avoir un accès rapide à l’ensemble de ces informations sans avoir à consulter les
dossiers propres à chaque service.
Le département reconnaît les faiblesses du système informatique tel qu’il est
exploité et fonctionne aujourd’hui, et travaille sur un nouveau schéma directeur des systèmes
d’information.
Le département estime que plusieurs procédures sont absentes, notamment pour
la gestion des travailleuses d’intervention sociale et familiale (TISF) et l’action éducative en
milieu ouvert. Il n’existe pas de procédures informatisées permettant, par exemple, de
rapprocher les factures des prescriptions.
Interrogée sur les dispositifs d’alerte afin de respecter les délais dans les
différentes procédures, la collectivité a indiqué disposer d’un outil informatique permettant, en
cas de dépassement des délais impartis, de surligner le dossier. Le cadre a ainsi la possibilité
de contrôler le respect des délais de traitement des dossiers par l’ensemble des agents.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
17
La chambre recommande au département d’optimiser l’utilisation des logiciels
informatiques par un paramétrage et une définition de droits d’accès qui permettraient d’avoir
une vision globale de la situation de l’usager et faciliteraient l’intervention des travailleurs
sociaux de la collectivité. La chambre prend acte que le département s’y est engagé.
2 -
La révision des dossiers
Pour chaque prestation PA/PH, il existe un processus de révision de la situation
qui peut intervenir dans plusieurs cas de figure :
- sur demande écrite de l’usager, d’un partenaire, ou à l’initiative du département
en cas d’information sur un changement de situation (veuvage, non-respect des
plans d’aide…) ;
- lors du renouvellement à échéance régulière. Ces échéances sont particulières
à chaque dispositif et varient aussi selon les situations.
Pour la PCH, le renouvellement fixé par la MDPH varie entre trois et dix ans, selon
la réglementation et en fonction du volet d'aide
:
- aide humaine : maximum dix ans (l'équipe pluridisciplinaire de la MDPH de
l'Eure peut préconiser d'attribuer une aide humaine pour une période inférieure
à cinq ans. Ce choix se fait en fonction de l'état de santé de la personne, si le
handicap de celle-ci ne paraît pas stabilisé, une réévaluation peut être
nécessaire plus tôt) ;
- aide technique : trois ans (avec un plafond de 3 960 €) ;
- aide au logement : dix ans (avec un plafond de 10 000 €) ;
- aide au transport : cinq ans (avec un plafond de 5 000 € ou 12 000 € sous
conditions) ;
- charges exceptionnelles : trois ans (avec un plafond de 1 800 €) ;
- charges spécifiques : dix ans (100 € par mois, pendant dix ans) ;
- aides animalières : cinq ans (avec un plafond de 3 000 €).
Pour l’APA, le renouvellement a lieu tous les quatre ans lorsque le département
paie directement les usagers, et tous les dix ans dans les autres cas, lorsque des
professionnels expérimentés interviennent auprès de la personne âgée et sont donc à même
de constater, le cas échéant, l'aggravation de la dépendance de la personne âgée et ainsi,
saisir le département si nécessaire avant cette échéance.
En 2009, la collectivité a choisi de renouveler les demandes d'APA tous les
quatre ans, au lieu de tous les deux ans.
Depuis 2016, face à la révision annuelle proposée par la loi d'adaptation de la
société au vieillissement, le département a décidé de mettre en place uniquement des
« révisions ciblées ». Ces révisions administratives sont ouvertes pour les dossiers
nécessitant un suivi, pour lesquels il n’y a pas d'interventions de professionnels (organisme
prestataire, tuteur institutionnel ou accueil de jour…). Quant aux autres bénéficiaires, les liens
créés entre le CLIC et les partenaires intervenants permettent d'ouvrir une phase de révision
à leur demande (réunion de coordination régulière…).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
18
Selon le département, cette décision de n'effectuer que des révisions ciblées et de
ne plus procéder au renouvellement systématique des situations, permettrait :
- d'éviter les interruptions de droit lourdes de conséquences pour le bénéficiaire
et le prestataire ;
- de réduire la charge de travail des services centraux et territorialisés ;
- de maintenir l'enveloppe financière consacrée à l’APA à domicile.
Pour le versement de l’allocation du RSA, la révision se fait à l’occasion de chaque
déclaration trimestrielle des ressources.
En matière d'enfance, le suivi de l’enfant est individualisé ; un système de
réorientation, réévaluation du placement est prévu dans son parcours.
Le département précise que : «
Pour chaque enfant accueilli dans une maison
d’enfant à caractère social, une commission technique d’orientation est mise en place au sein
de chaque établissement, qui permet, en présence de l’inspecteur Enfance famille, des cadres
et du directeur de la maison d’enfant à caractère social, d’étudier le parcours de l’enfant et la
nécessité ou pas de procéder à une réorientation. Pour les enfants accueillis chez des
assistants familiaux, la demande de réorientation peut être formulée par l’assistant familial lui-
même ou par l’éducateur en charge de son suivi. La décision finale revient à l’inspecteur
Enfance famille.
»
3 -
Les marges de manoeuvre des services
a -
Le contrôle de l’effectivité des prestations
Pour contrôler la réalisation effective des prestations d’aide à domicile, le
département a mis en place un outil de télégestion pour les services d’aide à domicile. Ce
système permet un paiement sur facture, sur la base du temps de présence des intervenants.
Pour les prestations payées directement à l’usager (emploi direct, frais spécifiques
et portage de repas), les services départementaux effectuent systématiquement un contrôle à
la première mise en place d’une décision d’attribution.
b -
Les pistes d’économies du département en matière de dépenses sociales
En matière d’autonomie, les réflexions en cours au sein de la collectivité portent
sur :
- la mise en place d’un « Pack Autonomie » pour favoriser le maintien à domicile
(qui comprendrait notamment la téléassistance) ;
- l’encouragement des SAAD (service d’aide à domicile) à mutualiser leurs
moyens ou à se regrouper avec un SIAAD (service infirmier d’aide à domicile).
Le département de l’Eure étudie la possibilité de développer l’accueil familial des
personnes âgées et handicapées. En effet, ce type d'accueil à domicile serait moins onéreux
qu'en établissement. Il évalue à 1 683 € par mois la différence de coût entre ces deux modes
d’accueil.
Il n'y a cependant pas eu d'études à ce jour pour mesurer le besoin.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
19
En matière d’enfance, le département souligne que les solutions innovantes
passent par :
- le développement de l’offre de service, à mi-chemin entre le milieu ouvert et le
« tout placement » ;
- des modes de prise en charge alternatifs pour les mineurs isolés étrangers
(MIE), dont le nombre d’accueillis a considérablement augmenté depuis la
circulaire Taubira de juin 2013 (182 jeunes MIE placés dans l’Eure en octobre
2016).
La chambre constate que ces mesures demeurent au stade de la réflexion et, dès
lors, n’est pas en mesure de porter une appréciation sur leur efficacité.
c -
Une recette insuffisamment recouvrée : le recouvrement sur les successions
L’aide sociale à l’hébergement (ASH) constitue, en volume, la seconde allocation
versée par le conseil départemental en faveur des personnes âgées. Elle est versée sous
condition de ressources aux personnes n’en disposant pas suffisamment pour payer leurs frais
d'hébergement en maison de retraite.
A la différence de l’APA, l’aide sociale à l’hébergement peut faire l’objet de
recouvrements sur les résidents, leurs obligés alimentaires et leur patrimoine.
Le département pratique le recouvrement sur les successions avec son service
composé de quatre équivalents temps plein (ETP).
Tableau n° 9 : Taux de recouvrement de l’ASH
Source : département de l’Eure – traitement CRC
Les dépenses d’aide sociale à l’hébergement ont augmenté de 12 % de 2012 à
2015, évoluant de 17,3 M€ à 19,4 M€.
Le taux de recouvrement par rapport aux dépenses annuelles fluctue au cours de
la période. Il s’établit très en dessous de la moyenne de 41 % observée au plan national, en
2014
34
.
Sur la base de l’application de ce taux moyen de 41 % aux dépenses d’ASH de la
collectivité, on peut estimer la recette différentielle, dont le conseil départemental aurait
bénéficié sur ces quatre années, à 30 M€ environ.
La chambre recommande au département de suivre, de manière approfondie, ce
poste de recettes, de mettre en place un système d’information relatif au décès des
bénéficiaires de l’ASH, afin de pouvoir faire valoir ses créances auprès des notaires à
l’occasion du règlement de leur succession.
34
Calcul CRC effectué à partir des données de la Direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques
(DREES).
en millions d'€
2012
2013
2014
2015
Dépenses ASH
17,3
18,7
18,7
19,4
montant recouvré
1,8
1,7
1,05
2,5
taux de recouvrement
10%
9%
6%
13%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
20
4 -
La lutte contre la fraude
En matière d’insertion (RSA), une cellule composée de deux contrôleurs a été
constituée en février 2016 afin d’effectuer des contrôles. Deux campagnes de contrôle ont été
réalisées :
- une première campagne en direction des personnes isolées avec enfant
(4 485 courriers). Le département leur demandait une copie de l'avis
d’imposition ou de non-imposition, ainsi qu'une attestation sur l'honneur de leur
situation familiale. Le taux de retour de cette campagne a été de près de 89 % ;
- une seconde sur l’ensemble des autres allocataires du RSA (8 065). L’objectif
était de contrôler leur situation matrimoniale, leur patrimoine immobilier (taxes
d’habitation et foncière) et leurs comptes bancaires (relevé comptes bancaires).
Sur les 1 313 dossiers commençant par les lettres A et B, le taux de réponse
est de 68 % (le traitement des retours est progressif du fait des volumes).
A la suite de la première campagne, 167 dossiers ont fait l'objet d'une suspension,
soit près de 4 % des dossiers concernés par le contrôle. Par ailleurs, 136 dossiers relatifs au
changement de situation familiale ont été transmis à la CAF et/ou à la MSA.
En ce qui concerne la seconde campagne, environ 140 dossiers vont faire l’objet
d’une présentation devant l'équipe pluridisciplinaire.
Par ailleurs, un protocole d’accord entre la CAF et le département a été signé afin
que la CAF réalise, pour le compte du département, 100 contrôles (sur pièces ou sur place).
Cette prestation est facturée par la CAF.
Enfin, il existe une commission des fraudes au niveau départemental à laquelle le
département de l’Eure est convié. Il y est représenté par sa direction des affaires juridiques.
Elle se réunit une fois toutes les six à huit semaines.
Le département cherche à renforcer sa coordination avec la CAF. Ainsi, les
dossiers des allocataires ayant un niveau d’épargne supérieur à 50 000 €, puis 30 000 €, ont
été transmis à la CAF pour vérification. Ce contrôle de la CAF porte sur 41 dossiers.
Le fichier datamining
35
est transmis régulièrement au département.
La CAF a également proposé au département d'accéder à différents fichiers
auxquels il n’avait jusqu’alors pas accès, ce qui permettrait, selon le département, d’améliorer
ses capacités de contrôle. Une convention de partenariat devait être signée avant la fin de
l'année 2016.
A ce jour, les 167 dossiers suspendus ont permis d’éviter au département une
dépense de 100 000 €.
De plus, à la suite de la demande du département dans le cadre de la campagne
de contrôle du niveau d'épargne, cinq dossiers contrôlés par la CAF ont permis de récupérer
un indu de 2 266 €.
La chambre observe que le département est entré dans une démarche de lutte
contre la fraude au RSA.
35
Logiciel qui cible les profils susceptibles de frauder la CAF.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
21
5 -
Le contrôle de gestion et l’audit interne
Le service de contrôle de gestion dépend de la direction des finances. Il peut aider,
soutenir, accompagner la délégation sociale dans ses audits mais il n’a pas, à la date du
contrôle, réalisé un travail particulier au sein de la délégation sociale.
Seuls des audits ont été effectués sur des établissements d'hébergement des
personnes âgées dépendantes, ainsi que sur des services d’aide à domicile.
Le principal outil de la direction est le suivi de tableaux de bord et «
des échanges
entre la directrice administrative et financière de la délégation et chaque responsable
comptable des directions (enfance famille, Foyer départemental de l'enfance, solidarité
autonomie et MDPH).
»
La chambre recommande au département de développer le contrôle de gestion et
l’audit interne au sein de la délégation sociale, en ciblant de manière prioritaire les secteurs
d’intervention induisant les dépenses les plus lourdes pour la collectivité.
6 -
Le contrôle des établissements médico-sociaux
En 2015, le département a consacré 91,6 M€ au financement des établissements
et services médico-sociaux. Les modalités de financement diffèrent suivant la nature des
structures et sont reprises dans l’annexe n° 13. Cependant, pour l’essentiel, ces
établissements et services sont financés sur la base d’un prix de journée arrêté par le président
du conseil départemental. Les produits de la tarification s’élèvent à 83,7 M€, soit 92,6 % de la
dépense totale. Le seul établissement financé par une dotation est le foyer départemental de
l’enfance, qui dépend du conseil départemental.
Il convient d’observer que les dépenses d’hébergement des personnes
handicapées représentent, au total, 38,3 M€ et sont le principal poste de ce type de dépenses.
L’impact financier, pour le département, des tarifs qu’il fixe, est très différent en fonction du
type d’établissement.
Dans le domaine des personnes âgées, le tarif d’hébergement journalier est, en
principe, à la charge du résident. Seules les personnes bénéficiant de l’aide sociale à
l’hébergement sont exonérées de ce paiement (voir
infra
).
Dans les domaines du handicap et de l’aide sociale à l’enfance, les prix de journée
sont supportés intégralement par le département.
Si les niveaux de prix de journée des établissements accueillant des personnes
âgées sont proches, l’écart entre le plus bas et le plus élevé étant de 13 €
,
la chambre relève
des écarts importants de tarification pour les autres établissements.
Ils sont de 57 € pour les foyers d’hébergement, 75 € pour les foyers d’accueil
médicalisé et 99 € pour les foyers de vie. Le prix de journée des foyers de vie varie ainsi du
simple au double.
Les écarts sont de 42 € pour les maisons d’enfants à caractère social et de
98 € pour les lieux de vie. Le prix de journée des lieux de vie fluctue donc également dans la
proportion de 1 à 2.
Dans la mesure où il s’agit d’établissements de même nature, accueillant des
publics comparables, et du poids financier de ces hébergements pour la collectivité, la
chambre considère que le département doit s’assurer que les tarifs des structures les plus
chères se justifient par la spécificité et la qualité des prestations fournies par ces
établissements, au regard des autres.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
22
En réponse, le département a apporté des éléments d’analyse des charges
supportées par les établissements mais n’a pas expliqué les déterminants de ses choix.
Au-delà de ces informations, la chambre recommande au département d’analyser
de manière approfondie, si les écarts constatés entre les prix de journée des différents
établissements médico-sociaux, notamment les foyers d’accueil médicalisé, les foyers de vie
et les lieux de vie se justifient par la qualité des prestations fournies. Ainsi, il disposera de
l’ensemble des éléments lui permettant d’apprécier s’il souhaite ou non continuer à financer
celles-ci.
Le contrôle de l’effectivité des prestations de séjour et d’hébergement fournies par
ces établissements est, selon le département, réalisé selon différentes modalités.
Dans le domaine de l’aide sociale à l’enfance, une visite sur site des
établissements est effectuée au moins une fois par an. Cette visite a pour objectif de vérifier
la conformité des bâtiments, d'examiner le grand livre comptable, de vérifier si les missions
confiées à l’opérateur sont réalisées, ainsi que d'examiner la gestion des ressources humaines
(organisation, planning, contrat de travail). Ce contrôle réalisé sur place se fait au vu des
pièces. A ce titre, des factures sont demandées afin de contrôler leur conformité avec la
comptabilité. Les visites peuvent être soit programmées, soit surprises. Une visite surprise a
été effectuée en 2015 dans un lieu de vie.
A cette fin, le département dispose d’un modèle d’audit.
Interrogé sur le nombre de contrôles réalisés en 2014 et 2015, et invité à
transmettre les rapports rédigés à l’issue de ces contrôles, le département n’a produit que
deux rapports rédigés en 2015.
La chambre prend acte du fait que le département s’est engagé à systématiser les
contrôles des maisons d'enfants à caractère social.
Dans le domaine des personnes âgées et du handicap, des visites dans les
établissements peuvent être opérées pour différents motifs :
- visites de conformité et de sécurité des bâtiments (lorsqu'il y a extension ou
création d’un nouveau bâtiment). Trois visites de conformité ont été effectuées
en 2015. Une fiche de procédure existe ;
- inspections en cas de suspicion de maltraitance des personnes accueillies. Le
département dispose d’une trame d'inspection ;
- visites dans le cadre du renouvellement de la convention tripartite entre
l'Agence régionale de santé (ARS), le département et l'établissement. Il s'agit
de vérifier que les moyens à mettre en oeuvre en fonction du degré de
dépendance des personnes accueillies dans l'établissement sont conformes à
la réalité.
S’agissant de ce domaine, la chambre constate que les exemples cités par la
collectivité constituent des obligations incombant au département, qui n’a pas fait état de
contrôles réalisés à son initiative.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
23
V -
LES
COMPOSANTES
DES
DEPENSES
SOCIALES
ET
LEURS
EVOLUTIONS
A -
Les dépenses sociales directes
Les dépenses sociales qualifiées de directes sont les allocations versées au titre
des différentes politiques sociales (voir annexe n° 14). A une exception près, toutes les
prestations ont augmenté sur la période 2011-2015. Elles ont globalement progressé de
23 %. Seule l’allocation compensatrice tierce personne (ACTP), qui est en voie d’extinction
car remplacée par la prestation de compensation du handicap (PCH), a diminué.
La progression constatée de 2014 à 2015 est plus importante que celle relevée au
niveau national (Eure : + 5,6 %, France : + 3,2 %
36
)
Sur l’ensemble de la période, le RSA représente la principale dépense sociale du
département et a connu une augmentation très soutenue de 42 %. Cette hausse est imputable
à l’évolution du montant de l’allocation (deux revalorisations par an, en 2015 : 0,9 % au
1
er
janvier et 2 % au 1
er
septembre) et à la progression du nombre de bénéficiaires.
Le domaine des personnes âgées a connu une progression plus contenue de la
dépense (12 %).
La PCH représente la plus forte augmentation : 63 % sur la période 2011 à 2015.
Le poids de cette dernière dépense a quasiment rattrapé celui des dépenses en faveur des
personnes âgées.
Les dépenses induites par l’aide sociale à l’enfance sont celles qui ont le moins
progressé au cours de la période.
Afin de compléter l’analyse, il convient d’examiner s’il y a une corrélation avec
l’évolution du nombre d’allocataires de ces prestations.
Tableau n° 10 :
Evolution du nombre d’allocataires de 2011 à 2015
Source : département de l’Eure
Le tableau ci-dessus présente l’évolution du nombre d’allocataires permettant ainsi
de rapprocher le nombre d’allocataires aux prestations versées.
Sur les principales prestations, le nombre d’allocataires n’a cessé d’augmenter.
Celui des allocataires de la PCH connaît une progression extrêmement forte (60 %).
36
Rapport sur les finances publiques locales 2016 – Cour des Comptes, page 50.
nombre d'allocataires
2011
2012
2013
2014
2015
évolution 2011
‐
2015
RSA
10 754
11 814
12 749
13 183
13 471
25%
APA
8 012
8 208
8 610
8 696
9 015
13%
PCH
1 859
2 145
2 470
2 841
2 979
60%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
24
En 2013
37
, le coût moyen par bénéficiaire était de :
- 2 572 € pour le RSA
38
, contre 2 824 € pour la France métropolitaine,
2 727 € pour la Seine-Maritime, 2 714 € pour la Manche, 2 768 € pour l’Orne et
2 817 € pour le Calvados ;
- 4 552 € pour l’APA
39
, contre 4 404 € pour la France métropolitaine,
4 336 € pour la Seine-Maritime, 4 576 € pour la Manche, 4 113 € pour l’Orne et
4 059 € pour le Calvados ;
- 4 875 € pour la PCH et l’ACTP, contre 6 835 € pour la France métropolitaine,
7 472 € pour la Seine-Maritime, 6 924 € pour la Manche, 6 615 € pour l’Orne et
8 481 € pour le Calvados ;
- 30 989 € pour l’aide sociale à l’enfance, contre 36 587 € pour la France
métropolitaine, 34 887 € pour la Seine-Maritime, 26 793 € pour la Manche,
26 026 € pour l’Orne et 31 486 € pour le Calvados.
Les coûts moyens par bénéficiaire apparaissent ainsi inférieurs à ceux constatés
au plan national, à l’exception de l’APA.
L’augmentation du nombre de bénéficiaires de la PCH est supérieure aux chiffres
observés au niveau national. Entre 2012 et 2013, le taux de bénéficiaires au niveau national
augmentait de 10,5 %, alors que dans l’Eure, il progresserait de 15 %
40
.
La chambre invite le département à examiner l’évolution des dépenses relatives
au handicap, en raison de la forte progression du nombre de bénéficiaires de la PCH et de
l’augmentation importante de la dépense induite par la mise en oeuvre de cette allocation,
parallèlement à la croissance des dépenses d’hébergement.
B -
Les dépenses indirectes
Pour l’essentiel, il s’agit des dépenses de rémunération liées aux dépenses
sociales du département, globalement et par catégorie de prestations.
1 -
La masse salariale
a -
Les emplois des services centraux
Tableau n° 11 : Répartition des équivalents temps plein (ETP) des services centraux,
selon les dispositifs et les catégories statutaires
Source : département de l’Eure
37
departementaux
38
Dépenses brutes de RSA socle (et RMI), allocation et insertion.
39
Hors frais de personnel.
40
Source DREES : http://www.data.drees.sante.gouv.fr/
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
25
La part des cadres (A) dans les services centraux est élevée, en raison
principalement de leur présence dans les fonctions transversales. Ils représentent au total
36 % des ETP du siège.
b -
Les emplois des services territorialisés
Tableau n° 12 : Répartition des équivalents temps plein (ETP) des services
territorialisés, selon les dispositifs et les catégories statutaires
Services territorialisés
Equivalents temps plein (ETP) au 31
décembre
2015
A
B
C
Total
Fonctions sociales transversales (emplois de
direction/DGA, chargés de mission transversaux, etc.)
12
148,7
50,2
210,9
Insertion (RMI/RSA)
4
16,5
8,2
28,7
Personnes âgées / Personnes handicapées
6,8
23,1
0,5
30,4
Personnes handicapées
Aide sociale à l'enfance
11,8
47,1
16,3
75,2
Total des services territorialisés :
34,6
235,4
75,2
345,2
Source : département de l’Eure
A l’inverse, les cadres sont moins nombreux au sein des services territorialisés où
ils représentent 10 % des effectifs. La chambre constate une prédominance des agents de
catégorie B, du fait de la présence, au sein des unités territoriales, des différentes catégories
de travailleurs sociaux en lien direct avec les usagers (68 % des effectifs).
c -
La masse salariale consacrée à la gestion des dépenses sociales
Tableau n° 13 : Coût moyen d’un emploi en 2015
Source : département de l’Eure
Le tableau ci-dessus précise le coût moyen d’un emploi pour chaque catégorie
d’agents au sein des services sociaux.
2 -
Les moyens logistiques
Il s’agit d’estimer les frais de fonctionnement courant afférents à deux catégories
de moyens employés par les services sociaux du département : les systèmes d’information et
l’immobilier.
En 2015, le coût des frais de maintenance des applicatifs informatiques pour
l’ensemble des agents de la délégation sociale est de :
- 74 578 € pour le logiciel d’aide sociale IODAS ;
- 17 912 € pour le logiciel financier IGDA.
En 2015, le coût des frais de fonctionnement (loyers, charges, fluides et impôts)
est de 865 000 €.
Toutes filières
Masse salariale / nombre d’ETP au
31 décembre 2015
Catégorie A :
55 784 €
Catégorie B :
42 639 €
Catégorie C :
32 271 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
26
En définitive, la chambre estime à environ 19,7 M€ le coût des dépenses indirectes
liées à la gestion des aides sociales. Sur la base de ces estimations, le coût réel des dépenses
sociales du département s’élève à environ 264,3 M€ en 2015. Elles mobilisent actuellement
447 agents à temps plein.
VI -
LES ACTIONS MENEES PAR LE DEPARTEMENT POUR MAÎTRISER
LES DEPENSES SOCIALES
A -
L’élaboration du budget 2016
Parmi les différentes mesures envisagées par le département pour réaliser des
économies, figurent des objectifs chiffrés d’évolution des dépenses au BP 2016 applicables
au secteur social :
- - 15 % pour l’ensemble des charges à caractère général ;
- 2 % sur la masse salariale des assistants familiaux, pour tenir compte de
l’évolution du nombre d’enfants placés ;
- 1 % d’évolution sur les dépenses d’APA et les frais d’hébergement (PA, PH,
ASE) ;
- - 10 % sur les subventions et participations versées.
Par ailleurs, dans le cadre de la démarche « Budget base zéro (BBZ) » engagée
par le département, les propositions budgétaires de la délégation sociale devaient clairement
s’appuyer sur des données objectives, telle qu’une appréciation des coûts.
B -
Les schémas départementaux
A l’occasion de la fin des différents schémas (enfance famille, personnes âgées,
personnes handicapées, plan départemental d’insertion et santé publique), le département a
fait le choix de les fusionner en un schéma unique pour la période 2016-2020. Ce dernier a
été adopté lors de la session plénière de juin 2016.
C -
L’objectif d’évolution des dépenses (OED)
Depuis 2014, un taux directeur de 1 %
41
est proposé pour l’ensemble de la
tarification liée à l’enfance, aux personnes âgées ou handicapées.
Selon le département, en matière d’autonomie, l’objectif d’évolution des dépenses
(OED) a été dépassé en raison d’opérations de travaux obligatoires non prévus, de surcoûts
liés à des travaux programmés (surcoût lié au décalage entre la décision d’accord et le début
des travaux qui peut être de plusieurs années) et de créations/transformations/extensions de
places liées aux appels à projets. Le taux a globalement été respecté lors de la campagne
2016 (+ 0,9 % EHPAD ; + 0,8 % PH ; + 1,2 % SAAD).
D -
Les actions sur les dépenses liées aux compétences obligatoires
Le département indique avoir engagé un certain nombre d’actions dans différents
champs (voir annexe n° 15).
Si le département considère que ces mesures permettront de limiter la hausse des
dépenses, la chambre souligne qu’il est, dans l’immédiat, impossible d’en mesurer l’incidence
réelle, d’autant qu’aucune évaluation,
a priori
, des économies potentielles, n’a été réalisée.
41
Ce taux directeur est un taux plafond d’évolution globale de la dépense à ne pas dépasser.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
27
E -
Les actions sur les dépenses d’aide sociale facultative
42
Le département indique réfléchir à la suppression de certaines subventions ou
participations, comme les aides pour le transport des personnes handicapées et les séjours
de vacances des personnes handicapées.
F -
Les indus
1 -
Evolution générale
Les indus en matière sociale correspondent au versement de prestations à un
allocataire qui ne devait pas en bénéficier, ou dont le montant excède celui qu’autorisait sa
situation réelle. Ces indus peuvent être dus à une erreur d’instruction mais aussi résulter d’une
fraude ou de l’absence de mise à jour de la situation de la personne.
Ces versements indûment effectués doivent être récupérés par l’organisme
payeur.
Le tableau suivant présente l’évolution des indus par type de prestation, en tenant
compte des montants versés mais aussi du nombre d’allocataires. En effet, il peut être
considéré que plus il y a d’allocataires, plus le risque d’indus est important.
Tableau n° 14 : Evolution du montant des indus par catégorie de prestation
Source : département de l’Eure
Tout d’abord, il convient de noter que le montant des indus en matière de RMI a
chuté, ce qui s’explique par la fin de ce dispositif, remplacé par le RSA.
Le montant des indus du RSA est passé de 266 434 € à 465 399 €. Le montant
moyen par allocataire a augmenté, passant de 4 991 € à 5 641 €. Cependant, le pourcentage
d’indus par rapport au montant total des prestations versées depuis 2013, est stable.
42
Dépenses découlant d’actions mises en oeuvre à la seule initiative du département de l’Eure.
Montants en €
2011
2012
2013
2014
2015
RMI
Montant des indus – Solde compte 7531
72 380
217 633
181 059
206 357
36 343
RSA
Montant des indus – Solde compte 7534
266 434
68 660
319 177
327 736
465 399
Montant total des prestations versées
53 678 326
57 385 739
62 983 985
70 379 597
75 992 006
Pourcentage d'indus / prestations
0,5%
0,1%
0,5%
0,7%
0,6%
Nombre d’allocataires
10 754
11 814
12 749
13 183
13 471
Montant moyen par allocataire
4 991 €
4 857 €
4 940 €
5 339 €
5 641 €
APA
Montant des indus – Solde compte 7533
78 310
28 389
9 362
33 459
61 455
Montant total des prestations versées
32 010 282
32 822 005
33 719 953
35 378 227
35 926 181
Pourcentage d'indus / prestations
0,2%
0,1%
0,1%
0,2%
0,2%
Nombre d’allocataires
8 012
8 208
8 610
8 696
9 015
Montant moyen par allocataire
3 995 €
3 999 €
3 916 €
4 068 €
3 985 €
PCH
Montant des indus – Solde compte 7535
0
37 286
68 779
99 910
113 658
Montant total des prestations versées
7 645 001
8 978 964
10 417 146
11 136 095
12 497 412
Pourcentage d'indus / prestations
0,0%
0,4%
0,7%
0,9%
0,9%
Nombre d’allocataires
1 859
2 145
2 470
2 841
2 979
Montant moyen par allocataire
4 112 €
4 186 €
4 217 €
3 920 €
4 195 €
TOTAL
Montant des indus en cours de recouvrement
417 124
351 968
578 377
667 462
676 855
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
28
En matière d’APA et de PCH, malgré un accroissement du nombre de bénéficiaires
relativement important (+ 12,5 % pour l’APA et + 27,6 % pour la PCH), le montant moyen des
indus par allocataire est stable.
2 -
Les procédures mises en place par le département
a -
Pour le RSA
En ce qui concerne le RSA, le département indique que le recouvrement se fait
par retenue sur prestation, puis par remboursement par le débiteur quand il n'y a plus de
prestations à précompter.
La procédure suivie, indiquée par le département, est la suivante :
- détection de l'indu faite par la CAF ou la MSA ;
- envoi d'une notification à l'usager l'informant de l'indu ;
- retenue sur prestation ;
- transfert de la créance au département ;
- émission d'un titre de recette par le département ;
- gestion et suivi de la créance par la paierie départementale.
Le département précise que deux ETP sont chargés de cette mission.
b -
Pour les personnes âgées – personnes handicapées (PA-PH)
Deux modalités de recouvrement existent : la compensation sur paiement à
venir et le remboursement par l’usager.
La procédure consiste dans l’envoi d'une notification au bénéficiaire de l'APA ou
de la PCH pour lui réclamer les justificatifs et ainsi régulariser ses droits. A réception de ces
documents, le contrôle d’effectivité de la dépense est enclenché.
Si le service constate qu’il n’y a pas d’indu, le dossier est alors classé sans suite.
Si un indu est détecté, un courrier est adressé à l’usager en lettre recommandée
avec accusé de réception, pour l’informer du montant dont il est redevable.
Concernant la PCH, il existe une étape complémentaire car le service doit informer
les membres de la CDAPH avant de notifier l’indu à l'intéressé.
Un ETP est dédié au contrôle et deux autres agents (en charge de tous les
paiements effectués au profit des bénéficiaires) viennent en aide pour effectuer le contrôle des
nouvelles décisions lors du premier paiement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
29
c -
Les modalités de remboursement
Ce sont les services de la paierie départementale qui ont cette mission, sauf en
cas de retenue sur prestation. Les modalités sont les suivantes :
- soit la personne rembourse directement par chèque ou virement, le
recouvrement s’effectue auprès du payeur départemental ;
- soit la personne demande un échéancier en se rapprochant de la paierie, qui a
seule compétence pour décider de la mise en place d’un échéancier ou l'octroi
de délais. Le département indique que ses services ont des difficultés à
connaître l’évolution du recouvrement (pas de liens informatiques ou humains)
et ne peuvent pas identifier les recouvrements non réalisés (admission en non-
valeur) ;
- soit la personne rembourse par compensation sur prestation à venir : la paierie
n’intervient pas.
Sur la période 2011 à 2015, l’évolution du taux de recouvrement des indus chaque
année montre qu’il est relativement volatil. Il est globalement, pour l’ensemble des dispositifs,
de 50,7 % en 2015.
*
Chaque année, le département de l’Eure consacre plus de 264 M€ aux dépenses
sociales (valeur estimée 2015). Afin de maîtriser l’évolution de ce poste, il a engagé, depuis
2016, un certain nombre de mesures.
A ce jour, l’effet de ces mesures est difficile à évaluer, d’autant qu’aucune
estimation, a priori, des économies potentielles n’a été réalisée.
Compte tenu des enjeux pour l’équilibre des finances de la collectivité, la chambre
engage le département à parfaire l’analyse des déterminants de l’évolution de certaines de
ses charges (la PCH notamment) et à centrer ses efforts sur les masses financières les plus
significatives et les leviers les plus pertinents, tant en termes de coût que de qualité du service
rendu.
*
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
30
ANNEXES
Annexe n° 1 : Définitions des principaux indicateurs caractérisant le département de
l’Eure
Taux de pauvreté
Le taux de pauvreté correspond à la proportion d'individus (ou de ménages) dont
le niveau de vie est inférieur pour une année donnée à un seuil, dénommé seuil
de pauvreté (exprimé en euros)
Indice de vieillissement
C'est le nombre de personnes de 65 ans ou plus pour 100 personnes de moins
de 20 ans.
Niveau de vie
Le niveau de vie est égal au revenu disponible (revenu de l'activité, du
patrimoine et les prestations sociales du ménage divisées par le nombre d'unités
de consommation (UC). Le niveau de vie est donc le même pour tous les
individus d'un même ménage.
Demandeurs d'emploi de
longue durée
Chômeurs de plus d'un an au sens de Pôle emploi (catégories A, B, C). Le ratio
calculé ici se rapporte à l'ensemble de la population en âge de travailler.
Taux de chômage
Le taux de chômage est le pourcentage de chômeurs dans la population active
(actifs occupés + chômeurs).
Source : INSEE
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
31
Annexe n° 2 : Evolution de la capacité d’autofinancement (CAF) du département de
l’Eure 2011-2015
Source : comptes de gestion-traitement CRC
en €
2011
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
mo yenne
2012/2013
2014/2015
2011/2015
Ressources fiscales propres
298 480 244
303 803 377
300 518 055
311 876 072
329 527 331
2,5%
-1%
6%
10%
+ Fiscalité reversée
11 491 274
11 448 429
9 901 612
11 991 182
12 612 413
2,4%
-14%
5%
10%
+ Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
154 356 205
155 729 979
155 287 559
153 102 843
144 380 301
-1,7%
0%
-6%
-6%
+ Ressources d'exploitation
16 136 255
15 647 041
18 168 997
16 632 720
18 979 617
4,1%
16%
14%
18%
+ Production immobilisée, travaux en régie
0
0
0
0
0
N.C.
=Produits de gestion (A)
480 463 978
486 628 826
483 876 223
493 602 817
505 499 662
1,3%
-1%
2%
5%
Charges à caractère général
33 650 076
28 872 139
31 237 710
29 557 860
26 643 002
-5,7%
8%
-10%
-21%
+ Charges de personnel
80 806 809
82 869 226
87 204 566
90 007 914
91 731 272
3,2%
5%
2%
14%
+ Aides directes à la personne
104 411 367
110 539 905
118 564 080
127 611 714
134 161 538
6,5%
7%
5%
28%
+ Aides indirectes à la personne
82 214 613
88 114 294
89 352 170
93 795 575
98 784 699
4,7%
1%
5%
20%
+ Subventions de fonctionnement
16 162 027
16 258 691
15 984 080
16 329 068
15 796 579
-0,6%
-2%
-3%
-2%
+ Autres charges de gestion
77 637 204
73 857 810
78 803 457
79 773 815
82 864 972
1,6%
7%
4%
7%
=Charges de gestion (B)
394 882 094
400 512 066
421 146 062
437 075 946
449 982 062
3,3%
5%
3%
14%
Excédent brut de fonctionnement (A-B)
85 581 884
86 116 760
62 730 161
56 526 871
55 517 599
-10,3%
-27%
-2%
-35%
en % des produits de gestion
17,8%
17,7%
13,0%
11,5%
11,0%
-27%
-4%
-38%
+/- Résultat financier (réel seulement)
-5 076 853
-4 457 240
-4 500 951
-4 125 280
-3 970 953
-6,0%
1%
-4%
-22%
- Subventions exceptionnelles versées aux services
publics industriels et commerciaux
0
0
0
0
0
+/- Autres produits et charges excep. réels
646 755
853 001
934 862
376 131
224 508
-23,2%
10%
-40%
-65%
=CAF brute
81 151 786
82 512 521
59 164 072
52 777 722
51 771 154
-10,6%
-28%
-2%
-36%
en % des produits de gestion
16,9%
17,0%
12,2%
10,7%
10,2%
-28%
-4%
-39%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
32
Annexe n° 3 : Evolution des ressources du département de l’Eure 2011-2015
Source : comptes de gestion
en €
2011
2012
2013
2014
2015
2011 à 2015
Contributions directes
144 543 637
147 848 857
153 355 709
160 581 407
167 359 645
16%
- Reversements et restitutions sur contributions directes
0
0
0
0
0
=Contributions directes nettes
144 543 637
147 848 857
153 355 709
160 581 407
167 359 645
16%
+ Autres impôts locaux ou assimilés
0
206 054
169 402
0
0
+ Droits d'enregistrement et taxes d'urbanisme
59 870 749
52 372 510
46 261 495
51 388 172
61 844 091
3%
+ Taxes pour l'utilisation des services publics et du
domaine et taxes liées aux activités de services
0
0
0
0
0
+ Taxes liées aux véhicules (y c. taxes sur conventions
d'assurance TSCA)
48 908 895
51 153 060
51 531 620
51 560 290
52 494 788
7%
+ Impôts et taxes spécifiques liés à la production et à
la consommation énergétiques et industrielles (y c.
taxe intérieure sur les produits pétroliers TIPP et la taxe
int. de consommation sur les produits énergétiques à
p. de 2014)
45 942 732
52 772 896
49 681 431
49 172 725
49 038 806
7%
+ Autres impôts et taxes
-785 769
-550 000
-481 602
-826 522
-1 210 000
54%
= Ressources fiscales propres
298 480 244
303 803 377
300 518 055
311 876 072
329 527 331
10%
+/- Fonds national de garantie individuelle des
ressources (FNGIR)
5 996 599
5 956 780
5 969 821
5 969 821
5 969 821
0%
+ Fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur
ajoutée des entreprises (CVAE)
0
0
0
0
0
+ Fonds de solidarité pour les départements de la
région IDF (à p. 2014)
0
0
0
0
0
+ Frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés
bâties (à p. 2014)
0
0
0
5 819 004
6 192 076
+ Autres fiscalité reversée
0
0
0
0
0
+ Fonds de péréquation des droits de mutation à titre
onéreux (DMTO)
5 494 675
5 491 649
3 931 791
202 357
450 516
-92%
= Fiscalité reversée
11 491 274
11 448 429
9 901 612
11 991 182
12 612 413
10%
Ventes de marchandises et de produits finis
2 023
1 395
3 032
3 003
4 238
109%
+ Domaine et récoltes
519 220
384 567
501 323
550 751
661 126
27%
+ Travaux, études et prestations de services
679 348
688 436
666 260
711 159
1 008 711
48%
+ Mise à disposition de personnel facturée
22 407
34 156
0
0
0
-100%
+ Remboursement de frais
70 617
100 679
939 112
365 294
283 074
301%
= Ventes diverses, produits des services et du
domaine et remboursements de frais (a)
1 293 615
1 209 232
2 109 727
1 630 207
1 957 149
51%
+ Revenus locatifs et redevances (hors délégation de
service public )
14 425 516
14 085 841
15 480 893
14 335 052
16 345 612
13%
+ Solde des flux avec les budgets annexes à caractère
administratif
0
0
0
0
0
+ Excédents et redevances sur services publics
industriels et commerciaux (SPIC)
0
0
0
0
0
+ Recouvrement des indus d'insertion et d'aide sociale
417 124
351 967
578 377
667 461
676 856
62%
= Autres produits de gestion courante (b)
14 842 640
14 437 809
16 059 270
15 002 513
17 022 468
15%
Production stockée
(c)
0
0
0
0
0
= Ressources d'exploitation (a+b+c)
16 136 255
15 647 041
18 168 997
16 632 720
18 979 617
18%
Dotation Globale de Fonctionnement
106 583 030
107 675 822
108 374 434
105 038 443
96 688 442
-9%
+ Dotation générale de décentralisation
4 160 662
4 209 529
4 184 242
4 184 242
4 178 282
0%
+ Participations
23 872 311
25 134 920
25 324 554
27 634 221
28 670 609
20%
+ Autres attributions, participations et
compensations
19 740 203
18 709 709
17 404 330
16 245 937
14 842 968
-25%
- Reversement et restitution sur dotations et
participations
0
0
0
0
0
= Ressources institutionnelles (dotations et
participations)
154 356 205
155 729 979
155 287 559
153 102 843
144 380 301
-6%
Recouvrement des dépenses d’aide sociale
(Compte 751)
14 017 541
13 618 194
14 603 665
13 585 021
15 432 683
10%
Produits financiers (Compte 76)
41 018
40 241
40 857
54 625
46 067
12%
Produits exceptionnels (Compte 77)
2 513 996
1 584 250
24 578 093
952 883
5 265 631
109%
Ressources ficales
Détail de la fiscalité reversée
Détail des ressources d'exploitation
Détail des ressources institutionnelles
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
33
Annexe n° 4 : Evolution de l’épargne brute du conseil départemental de l’Eure (en M€)
Source : département de l’Eure – rapport d’audit 2009-2021
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
34
Annexe n° 5 : Structure de financement des investissements (en M€)
Source : département de l’Eure – audit 2009-2021
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
35
Annexe n° 6 – Délégation sociale après la réorganisation
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
36
Annexe n° 10 : Recensement du réseau territorial du département
Source : Conseil départemental de l’Eure
Insertion
(RMI/RSA)
Personnes
âgées
Personnes
handicapées
Aide sociale à
l'enfance
Autres politiques
d'action sociale
Maison du Département
Vernon
Vernon
3,80
4
5
8
Centre médico social
Vernon - les Valmeux
Vernon
4,00
4
15
Centre médico social
Gaillon
Vernon
2
6,8
Centre médico social
Gasny
Vernon
2
1
Centre médico social
Les Andelys
Vernon
1
4
8
Centre médico social
Les Andelys - Tour du levant
Vernon
Centre médico social
Gisors
Vernon
2
6
Centre médico social
Fleury sur Andelle
Vernon
1
1
4,8
Centre médico social
Etrepagny
Vernon
1
4
Centre médico social
Pont Audemer
Pont Audemer
5,50
3,6
9,6
14,9
Centre médico social
Bourg Achard
Pont Audemer
3,8
Centre médico social
Bourtheroulde
Pont Audemer
1
1
3,8
Maison du Département
Beuzeville
Pont Audemer
0,5
4,3
Centre médico social
Bernay
Pont Audemer
1,90
1,8
11,5
10,5
Centre médico social
Brionne
Pont Audemer
0,5
4,8
Maison du Département
Louviers
Louviers
4,70
2,4
8
14,2
Centre médico social
Pont de l'Arche
Louviers
4,5
Maison du Département
Val de Reuil
Louviers
0,8
5
7,3
Centre médico social
le Neubourg
Louviers
3,7
Centre médico social
Bosc Roger en Roumois
Louviers
Centre médico social
Beaumont le Roger
Louviers
1
3,6
Maison du Département
Evreux - St louis
Evreux
4,8
11,4
Centre médico social
Netreville- Evreux
Evreux
1
6,5
Centre médico social
Navarre Evreux
Evreux
2,6
1,9
Maison départementale des Solidarités
Evreux
Evreux
8,80
12,3
18,6
22,4
Centre médico social
Conches en Ouche
Evreux
2
4,5
Centre médico social
Pacy sur Eure
Evreux
0,5
3,7
Centre médico social
Verneuil sur Avre
Evreux
1
7,6
Centre médico social
Breteuil sur Iton
Evreux
1
7,6
Centre médico social
Damville
Evreux
1
3,6
Centre médico social
Saint André de l'Eure
Evreux
2
5
Total
28,70
30,4
90,1
203,2
Point de contact
Commune d’implantation
Circonscription
couverte ou unité
territoriale de
rattachement
Effectifs (ETP au 31 décembre 2015) par dispositif pris en charge
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
37
Annexe n° 8 : Recensement du réseau territorial hors services départementaux
Source : Conseil départemental de l’Eure
Point de contact
Circonscription couverte
ou unité territoriale de
rattachement
Dispositif (RMI/RSA, PA, PH,
ASE)
Mode de tarification
(forfait, tarif
horaire,...)
Coût annuel en
2015
Adissa
Vernon
RSA
forfaitaire
37 600 €
Alfa
Vernon
RSA
forfaitaire
82 000 €
Contact service
Vernon
RSA
forfaitaire
61 500 €
Dynamic emploi
Vernon
RSA
forfaitaire
82 000 €
Espace condorcet
Vernon
RSA
forfaitaire
61 500 €
France Terre d'Asile
Vernon
RSA
forfaitaire
13 667 €
Adissa
Pont Audemer
RSA
forfaitaire
41 000 €
Accès
Pont Audemer
RSA
forfaitaire
143 500 €
Pacte
Pont Audemer
RSA
forfaitaire
82 000 €
Adissa
Louviers
RSA
forfaitaire
41 000 €
Contact service
Louviers
RSA
forfaitaire
82 000 €
Dynamic emploi
Louviers
RSA
forfaitaire
41 000 €
Ensemble
Louviers
RSA
forfaitaire
82 000 €
Espace des deux rives
Louviers
RSA
forfaitaire
10 250 €
Plie Seine Eure
Louviers
RSA
forfaitaire
40 000 €
Adissa
Evreux
RSA
forfaitaire
37 600 €
ADS emploi
Evreux
RSA
forfaitaire
61 500 €
Atesa
Evreux
RSA
forfaitaire
41 000 €
Cegefop
Evreux
RSA
forfaitaire
102 500 €
CIBC emploi conseil
Evreux
RSA
forfaitaire
61 500 €
CIDFF
Evreux
RSA
forfaitaire
61 500 €
Contact service
Evreux
RSA
forfaitaire
41 000 €
France Terre d'Asile
Evreux
RSA
forfaitaire
27 333 €
Parole et Sens
Evreux
RSA
forfaitaire
41 000 €
PLIE Evreux
Evreux
RSA
forfaitaire
70 000 €
ADAEA
Evreux
AEMO
tarif horaire
Les Nids
Louviers
AEMO
tarif horaire
ADMR
Evreux
TISF
tarif horaire
Le temps du domicile
Evreux
TISF
tarif horaire
Total
6 236 712 €
3 723 032 €
1 067 730 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
38
Annexe n° 9 : Fiches processus : CRIP
(Les délais indiqués sont les moyennes constatées en effectif complet)
Analyse du processus par le département
Étape concernée
Point de blocage ou axe d’amélioration
Analyse de la situation
Les dossiers ASE ne sont pas informatisés et les dossiers papiers sont sur les
UTAS – pas d’accès aux informations de la PMI : projet de GED dans le cadre du
nouveau système d’information de la DEF.
Désignation du binôme
Le service social est quasiment mandaté pour toutes les situations d’où une
charge de travail importante – interrogation sur un service spécialisé mais
impossible à mettre en oeuvre du fait des moyens humains à dédier.
La réalisation de l’écrit
Pas de GED, donc les documents arrivent par courrier, par mail, par fax et
surchargent le travail de la CRIP , évolution demandée avec le nouveau SI
Transmission à l’IEF
Nouvelle procédure informatique à monter pour que les IEF ne soient
destinataires que des demandes de mesures administratives comportant une
évaluation.
Transmission Parquet
Gestion de la notion d’urgence – de la demande d’intervention des forces de
police par la CRIP si difficulté dans la mise en oeuvre urgente du placement.
Provoque parfois des tensions .
Source : département de l’Eure
Etape 5 : Traitement des suites de l'évaluation par la CRIP : classement sans suite
‐
mesures
asministratives à valider par l'IEF
‐
transmission parquet pour toute mesure judiciaire ou juge pour
enfant si une mesure est déjà en cours. La CRIP est le seul interlocuteur du Parquet .
Etape 4 : Réalisation de l'évaluation par les services mandatés en UTAS
Les cadres des services mandatés désignent les professionnels qui vont réaliser l'évaluation avec une vigilance sur la
répartition de la charge de travail des évaluateurs - l''évaluation donne lieu à un écrit normé qui doit indiquer des propositions
d'action, valiidées par les cadres. Les parents sont informés des préconisations des évaluateurs
Etape 3 : Qualification du risque encouru (information sans évaluation à réaliser
ou information
préoccupante nécessitant une évaluation par les services du département
‐
si urgent délai à 7 jours
sinon 90 jours
‐
information aux parents
Si pas de danger avéré, l'information est saisie dans IODAS et
une demande de conformité est faite à l'UTAS sur le
classement de la situation
La CRIP désigne le binôme qui réalisera l'évaluation en UTAS
(service social -PMI - service éducatif - psychologue) en
focntion de la situation
Etape 2 : Lecture et analyse de la situation avec interrogation de la base IODAS
Les éléments reçus font l'objet d'un recoupement avec les information existantes sur IODAS (IODAS ASE et IODAS
insertion) - dans l'idéal
le traitement de l'information est fait dans les 48 heures.
Etape 1 : Réception par la CRIP d'une information relative à un risque de danger
pour un mineur (fax
‐
courrier
‐
mail
‐
numéro vert national)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
39
Annexe n° 10 – Fiche processus : ASH
(Les délais indiqués sont les moyennes constatées en effectif complet)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
40
Etape 14: Suivi des décisions
Service central
DSA
‐
Pôle buget
‐
contentieux ou Pôle prestations
à partir de J +105 ou J +275
Le Pôle Prestations doit mettre en service les décisions de
paiement des obligations alimentaires dès réception de
l'accord mais peut aussi avoir à saisir le Juge aux affaires
familiales au fin de fixation de l'obligation alimentaire
(refus de donner les éléments, refus de la proposition,
demande d'exonération base article 207 du code civil...) Le
Pôle budget assure les prises d'hypothèque le cas échéant,
le recouvrement des recettes dans le cadre de l'ASH/PA, la
mise en oeuvre des décisions d'obligations alimentaires en
lien avec la paierie.
Etape 13: Paiement de la facture au prestataire
Service central
DSA
‐
Pôle prestations
Date J + 98 à J +275
Le Pôle budget valide informatiquement la décision et peut
payer la facture tout en assurant un contrôle de cohérence
(présence de l'adresse, présence de Rib, personnes
décédées, paiement rétroactif potentiel...) En cas de souci
détecté, le Pôle comptabilité se met en relation avec le
Pôle Prestations ou lle prestataire si besoin. La notification
n'est pas indispensable
Etape 12: Gestion des participations des oalis.
Service central
DSA
‐
Pôle Prestations
Date J +105 à J +275
Lors de la notification, une proposition de participation est
envoyée à chaque obligé alimentaire afin d'obtenir ou non
son accord.
Etape 11: notification de la décision
Service central
DSA
‐
Pôle Prestations
Date J + 105 à J +275
Dans les 7 jours de la validation, la notification est éditée et
envoyée au bénéficiaire, établissement en lettre simple.
Les exemplaires "obligés alimentaires" sont notifiés via les
mairies.
Etape 10: Réception de la validation
Service central
DSA
‐
Pôle Prestations
Date : j+ 98 à J +268 (validation +7 jours)
La mission en charge de la préparation du comité pointe les
eventuels commentaires du PCD afin de les traiter et ré
inscrire le dossier au comité suivant. Et procède à la mise
en oeuvre de la décision en cas de validation du PCD.
Etape 9: validation des propositions par le PCD
Service central
Date : j+ 91 à J +261 (transmission + 14 jours)
Le PCD appose sa signature manuscrite sur le tableau récapitulatif lorsqu'il
valide les propositions faites ou met un commentaire afin que la proposition
soit revue s'il ne valide pas une ou plusieurs des propositions.
Etape 8: Transmission des propositions au PCD
Service central
DSA
‐
Pôle Prestations
Date : j+ 77 à J +247 (Passage en comité + 7 jours)
Un tableau récapitulatif des propositions de décisions du
comité est rédigé via WORD et transmis au PCD (circuit
interne)
Etape 7: Etude par le comité d'aide sociale
Service central
DSA
‐
Pôle Prestations
Date : j+ 70 à J +240 (dépend de la date à laquelle le dosser
est inscrit et contrôlé: contrôle + 7 jours)
Un comité interne, composé du responsable de Pôle et de
l'agent ayant procédé au contrôle, se réunit de façon
hebdomadaire pour évoquer chaque dossier individuel et
élaborer la proposition de décision qui sera ensuite
proposée au PCD
Etape 6: Etude du dossier et préparation du comité d'aide sociale
Service central
DSA
‐
Pôle Prestations
Date : j+ 63 à J +233 (dépend de la date à laquelle le dosser
est inscrit en commission: inscription + 53j)
Une mission dédiée, différente du Pôle d'instructeurs,
contrôle l'intégralité du dossier (les pièces, la situation
financière, administrative, les critères légaux, la
proposition d'admission ou de rejet, la situation des obligés
alimentaires...) et assure ainsi une harmonisation des
propositions faites au comité d'aide sociale
Etape 5: Inscription en comité de validation
Service central
DSA
‐
Pôle Prestations
Date : j+ 10 à J + 180 (dépend de la date à laquelle le
dossier est complet sachant que l'instruction est très
lourde)
Inscription dématérialisée par l'instructeur via l'outil métier
au comité d'aide sociale
Etape 4: Instruction du dossier
Service central
DSA
‐
Pôle Prestations
Date : J +10 à J + 30
Instruction de la situation financière et administrative du
demandeur et de ses obligés alimentaires le cas échéant/
saisine et envoi de la demande de pièces
Etape 3 :
Enregistrement du dossier
Service central
DSA
‐
Pôle Prestations
Date : J+10 jours
Enregistrement de l'identité du demandeur et de la
demande dans l'outil métier
Etape 2 :
Réception du dossier
Service central
DSA
‐
Pôle acceuil
Date : J (présupposé de départ: le dépôt du dossier
correspond au 1er contact)
Apposition de la date de réception et distribution au
service instructeur
Etape 1 : Premier contact avec les services sociaux du conseil départemental
Service central ou Service territorialisé
Direction Solidarité autonomie/CLIC/MDPH si ASH PH
Date : J
Acceuil physique et téléphonique de 1er et 2ème
niveau/remise de dossier/ aide au remplissage/ explication
des pièces nécessaires et des principes très généraux
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
41
Analyse du processus ASH par le département de l’Eure
Étape concernée
Point de blocage ou axe d’amélioration
Etape 1
Améliorer l'accueil de niveau 2 via des moyens humains dédiés plus importants
afin de répondre à l'ensemble des appels reçus (actuellement taux de perte
important)
Etape 2
Amélioration du "traçage" du courrier arrivé à étudier
Etape 3 et 4
Le respect des délais de traitement sont trop aléatoires et ne sont respectés
qu'en effectif complet présent. De plus, le temps de saisine pourrait peut-être être
amélioré via un outil métier plus ergonomique, des bureautiques simplifiées, et la
gestion du dossier papier économisée avec le développement d'une Gestion
électronique des dossiers efficace et fonctionnelle
Etape 5
RAS
Etape 8
Le tableau récapitulatif ne peut en l'état actuel des choses être édité
informatiquement.
Etape 6 à 10
Réflexion sur le délai et le circuit sachant que la fréquence des comités d'aide
sociale dépend des effectifs présents et que les marges doivent donc être
trouvées autrement
Etape 11
Amélioration de l'outil métier pour parvenir à une édition en lot avec liste à créer
pour gestion des tâches annexes telle que gestion des participations ou
hypothèques
Etape 14
Automatisation des bureautiques de cette étape et adaptation de l'outil métier
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
42
Annexe n° 11 – Fiche processus : APA
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
43
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
44
Analyse du processus APA par le département de l’Eure
Étape concernée
Point de blocage ou axe d’amélioration
Etape 1
Améliorer l'accueil de niveau 2 via des moyens humains dédiés plus importants
afin de répondre à l'ensemble des appels reçus (actuellement taux de perte
important)
Etape 2
Amélioration du "traçage" du courrier arrivé à étudier
Etape 3
Le respect des délais de traitement sont trop aléatoires et ne sont respectés
qu'en effectif complet présent. De plus, le temps de saisine pourrait peut-être être
amélioré via un outil métier plus ergonomique et la gestion du dossier papier
économisée avec le développement d'une Gestion électronique des dossiers
efficace et fonctionnelle
Etape 4 à 9
CLIC
Etape 9
Réflexion en cours sur le rôle du médecin et sa validation en présentielle de
l'intégralité des GIR
Etape 10 et 11
CLIC
Etape 12 à 14
Amélioration de l'outil métier afin de pouvoir l'utiliser dans la saisine des
préconisations, du GIR… Actuellement, les équipes centrales saisissent dans
l'outil métier (gestion type secrétariat) les éléments de l'évaluation envoyée par
messagerie outlook par les équipes territorialisées (qu'elles sont saisies sur un
document WORD dont la trame contenant certains éléments sur l'individu est
issue de l'outil métier)
Amélioration des bureautiques à prévoir (exemple: LRAR imprimé via outil métier
et non rédigé à la main)
Etape 15
Amélioration de l'outil métier pour parvenir à une édition en lot et un recommandé
édité de l'outil métier: actuellement, la notification nécessite d'aller sur chaque
dossier individuel après la validation en lot pour éditer la bureautique, rédiger le
recommandé de façon manuscrite.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
45
Annexe n° 12 : Fiche processus : RSA
(Les délais indiqués sont les moyennes constatées en effectif complet)
Etape 4 : Mise en place d'un accompagnement
Accompagnement par des
travailleurs sociaux du
Département
Accompagnement par des
travailleurs sociaux
appartenant à des structures
financées par le Département
Accompagement réalisé par
Pôle emploi ou le PLIE
Entretien avec un travailleur
social du Département
•Durée de l'accompagnement : 12 mois
Etape 3 : Ouverture des droits RSA par la CAF
Paiement de la prestation RSA
1 mois après la finalisation du dossier
Etape 2 : Présentation de l'usager à une plateforme d'orientation
Entretien physique avec un agent de la
CAF pour la finalisation de l'ouverture du
droit RSA
Entretien avec un travailleur social du
Département pour une é
valuation et
orientation déterminées conjointement
entre l'allocataire et le travailleur social
Jour J de l'entretien
Etape 1 : Demande en ligne du RSA
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
46
Annexe n° 13 : financement des établissements et services médico-sociaux
Source : comptes de gestion
Statut de l'organisme (selon la nomenclature comptable)
Tarifs (€) appliqués (prix forfaitaire,
prix de journée, de nuit, etc.)
Coût 2015 (€)
Hébergement des personnes âgées (65243)
prix de journée
19 418 548 €
EHPAD + USLD Département 27
prix de journée moyen = 54,56 €
fourchette de 49,55 € à 62,45€
Personnes handicapées (65242)
prix de journée
38 330 649 €
Foyers d’hébergement
Prix de journée moyen
= 87,00 €
fourchette de 50,58 € à 107,41 €
Foyers de vie
Prix de journée moyen = 129,48 €
fourchette de 99,47 € à 198,40 €
Foyers d’accueil médicalisés
Prix de journée moyen = 149,13 €
fourchette de 124,02 € à 199,14 €
Aide sociale à l'enfance
33 872 731 €
Foyers de l'enfance, centres et hotels maternels (652411)
dotation
6 691 130 €
Maisons d'enfants à caractère social (652412)
- prix de journée
- fourchette de 128,56 € à 170,81 €
17 597 259 €
Lieux de vie et d'accueil (652413)
- prix de journée
- fourchette de 112,05 € à 210 €
3 741 445 €
Foyers de jeunes travailleurs (652414)
prix de journée
182 767 €
Etablissements scolaires (652415)
21 110 €
Services d'aide éducative en milieu ouvert et à domicile (652416)
- prix de journée
- fourchette pour TISF - travailleuse
d'intervention sociale et familiale :
35,55 € à 38,27 €
- fourchette AVS - Auxiliaire de vie
sociale de 21,95 € à 23,09 €
4 881 018 €
Autres (652418)
758 003 €
Total frais de séjour et d'hébergement (6524)
91 621 929 €
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
47
Annexe n° 14 : Evolution des dépenses sociales directes (hors personnel, dépenses
indirectes et dispositifs d’initiative départementale)
Source : département de l’Eure – traitement CRC
Politique publique
Comptes concernés
2011
2012
2013
2014
2015
Evolution 2014
à 2015
Evolution 2011 à
2015
Insertion (RMI/RSA)
53 678 326
57 385 739
62 983 985
70 379 597
75 992 006
8,0%
42%
Personnes âgées
51 400 363
51 480 131
53 869 939
55 459 429
57 320 857
3,4%
12%
APA à domicile
651141, 651142
19 745 243
20 376 849
20 960 120
20 805 013
21 762 931
4,6%
10%
APA en établissement
651143, 651144
12 265 039
11 992 826
12 324 973
13 897 299
14 159 762
1,9%
15%
Autres aides à la personne
65113, 651148
1 314 171
1 829 057
1 855 240
2 090 211
1 979 616
-5,3%
51%
Frais de séjour
65243
18 075 911
17 281 399
18 729 606
18 666 907
19 418 548
4,0%
7%
Personnes handicapées
42 975 693
44 637 372
46 696 592
50 096 720
54 012 683
7,8%
26%
PCH
651121
7 645 001
8 978 964
10 417 146
11 136 095
12 497 412
12,2%
63%
ACTP
651122
4 155 554
3 827 534
3 621 842
3 397 728
3 148 676
-7,3%
-24%
Autres aides à la personne
651123, 651128
18 927
21 697
65 616
43 914
35 946
-18,1%
90%
Frais de séjour
65242
31 156 211
31 809 177
32 591 988
35 518 984
38 330 649
7,9%
23%
Aide sociale à l'enfance
35 870 490
36 709 403
36 432 630
38 094 500
39 497 123
3,7%
10%
Assistantes familiales
6412
11 031 305
12 084 894
13 003 419
13 390 436
14 223 690
6,2%
29%
Aides à la personne
65111
592 779
688 042
791 653
702 671
734 642
4,5%
24%
Accueil familial
6522
3 921 213
4 443 902
4 599 357
4 778 438
5 136 206
7,5%
31%
Frais de séjour en établissements
65241
31 307 324
31 289 127
30 628 312
32 149 321
33 181 008
3,2%
6%
Frais de scolarité et périscolaires
6521
49 174
288 332
413 308
464 069
445 268
-4,1%
805%
Frais d'inhumation
6525
5 583
4 099
6 135
4 322
1 620
-62,5%
-71%
Autres aides à la personne
65115, 6512, 6513, 6518
2 435 220
2 697 917
2 205 019
2 498 051
1 928 450
-22,8%
-21%
Autres frais de séjour, d'hébergement
et d'inhumation
6523,6526
11 148
6 602
5 813
28 380
20 995
-26,0%
88%
Total dépenses sociales directes
186 376 824
192 921 263
202 200 114
216 560 999
228 773 734
5,6%
23%
dont aides à la personne
651
101 850 259
107 798 625
115 225 594
124 950 578
132 239 440
5,8%
30%
dont frais de séjour,
d'hébergement et d'inhumation
652
84 526 564
85 122 638
86 974 520
91 610 421
96 534 294
5,4%
14%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
48
Annexe n° 15 : Actions sur les dépenses liées aux compétences obligatoires
Handicap et vieillesse :
–
mise en place d’un taux directeur d’évolution des dépenses pour la tarification annuelle
des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESMS) ;
–
mise en place d’outils internes pour l’analyse des coûts (indicateurs départementaux) et
mise en oeuvre de la convergence tarifaire ;
–
mise en oeuvre d’une collaboration inter-direction dans le contrôle des ESMS (direction
des finances, direction solidarité autonomie et direction des affaires juridiques) ;
–
étalement de la reprise des déficits justifiés sur plusieurs exercices (trois ans) ;
–
mise en oeuvre d’une politique de transformation et d’adaptation de l’offre existante
(limiter la création de places) ;
–
mise en place d’un dialogue de gestion avec les structures afin de leur donner les
orientations financières du département ;
–
mise en place d’un second contrôle lorsque le plan d’aide en APA dépasse la moyenne
départementale,
avec
possibilité
de
revoir
à
la
baisse
le
plan
d’aide
si
celui-ci semble non adapté ;
–
mise en place d’un contrôle systématique au paiement de toutes les prestations à
l’usager (les quatre premiers mois de prestation pour l’aidant familial, les charges
spécifiques et emploi direct) ;
–
généralisation quasi intégrale du paiement sur factures dès lors qu’un prestataire
intervient (y compris fournisseur d’aide technique ou entreprise d’aménagement de
logement) ;
–
étude de la situation financière de chaque demandeur et chaque obligé alimentaire en
cas d’aide sociale. Ce travail permet d’être au plus juste, notamment pour le calcul du
taux de participation APA, des possibilités financières du demandeur ou encore le
montant des ressources à récupérer ;
–
recours à des financements externes, avec, notamment, des conventionnements avec
la CNSA pour des actions en faveur de la professionnalisation et la modernisation de
l’aide à domicile (2008/2011 et septembre 2012/décembre 2015). En complément, des
fonds sociaux européens (FSE) ont été sollicités (2008-2011 et 2012-2013). Des fonds
européens de développement régional (FEDER) sont également attendus pour la mise
en place du système de télégestion.
Enfance :
–
mise en place d’un taux directeur d’évolution des dépenses pour la tarification annuelle
des ESMS ;
–
mise en place d’une dotation forfaitaire, au lieu d’un prix de journée, pour les mesures
de placement réalisées par les maisons d’enfants ;
–
conventionnement avec une association pour l’hébergement et l’accompagnement des
mineurs isolés étrangers afin de limiter le recours au placement à l’hôtel ;
–
mise en place de tableaux de suivi avec les territoires pour évaluer certaines dépenses
(notamment recours aux taxis, aux honoraires médicaux..) en 2016 ;
–
mise en place de réunions avec les assistants familiaux pour les sensibiliser au budget
départemental et à ses contraintes ;
–
mise en place d’un contrôle des frais kilométriques déclarés par les assistants familiaux ;
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes de Normandie sur la gestion du département de l’Eure
49
–
mise en place d'un règlement financier pour la gestion de la paie en 2016 ;
–
mise en place d'une demande justifiée pour l'octroi d'activités extra scolaires, de prise
en charge médicale et de frais de scolarité pour les jeunes confiés aux maisons
d'enfants ;
–
mise en place d’une recherche de la contribution de la famille pour toutes les demandes
financières, pour les enfants accueillis sur décision judiciaire (séjour vacances – loisirs..),
sauf situation particulière ;
–
harmonisation et limitation des budgets alloués pour la vêture, l'argent de poche et les
loisirs, pour les enfants confiés aux structures et aux assistantes familiales ;
–
calculs de ratios moyens pour les établissements (par exemple : budget alimentaire
quotidien, ratio éducatif) afin de comparer et réduire les budgets les plus élevés.
Insertion :
–
mise en place d’une politique de contrôle en matière de RSA ;
–
mise en place de prêts à taux zéro, remboursables sur un à trente-six mois, pour les
demandes d’aides financières ;
–
fusion de quatre dispositifs d’aides financières (fonds d’aide aux jeunes, fonds ASE,
fonds social habitat et aides liées à l’insertion), pour éviter le double financement
départemental ;
–
recours au FSE pour le développement d’actions d’insertion et l’accompagnement des
bénéficiaires du RSA.