Page
1
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
ROD n° 2017-0003/NC du 9 mars 2017
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIV
ES ETABLI
A LA SUITE DE L’EXAMEN DE LA GESTION
DE LA PROVINCE NORD
EXERCICES 2012 ET SUIVANTS
Page
2
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Résumé
La chambre a procédé à l’examen de la gestion de la province Nord centré sur l’évolution de sa
situation financière depuis 2012.
L’analyse financière
de la province est complétée par
l’examen
de sa gestion budgétaire, de celui
des outils mis en place pour favoriser la maîtrise des finances publiques et de la fiabilité de ses
comptes. La chambre a également examiné les engagements reçus ou donnés par la province
Nord à des sociétés ainsi que les conditions de leur suivi.
1. La gestion budgétaire
La province Nord a développé une gestion pluriannuelle de ses crédits en ayant largement recours
à la procédure des autorisations de programme (en investissement) et des autorisations
d’engagement
(en fonctionnement) assorties de crédits de paiement.
La collectivité devrait procéder à certains ajustements dans l’utilisation de ces outils afin d’en
renforcer l’efficacité. A cet égard, la chambre constate qu’un volume important des autorisations
de programme votées par l’assemblée tarde à recevoir une affectation, c’est
-à-dire un contenu.
Sur les 9,85 Mds F CFP d’autorisations de programme votées en 2012,
45 %, soit près de
4,4
Mds F CFP, n’avaient pas été affectés fin 2015.
La chambre relève que
les taux d’exécution
moyens des dépens
es d’investissements
sur la
période 2012-2015 demeurent en dessous de 70 %, ce qui est insuffisant.
La chambre recommande également une gestion plus dynamique de ces outils, passant par
exemple par une clôture périodique des opérations devenues sans objet. Ainsi, au
31 décembre
2015, 133 autorisations d’engagement étai
en
t encore ouvertes alors que 77 d’entre
elles n’étaient plus actives.
Enfin, la chambre rappelle que la province Nord doit procéder, dès le vote de son budget primitif,
à l’inscription
de l
’ensemble
des crédits nécessaires à la couverture des besoins annuels
prévisibles au moment de l’élaboration de ce budget
. La pratique actuelle consistant à différer le
vote d’une partie des crédits au moment du budget supplémentaire conduit la province No
rd à
adopter des budgets primitifs insincères.
2. Les outils de maîtrise des finances publiques
L’assemblée provinciale se voit présenter au moins deux fois par an une analyse budgétaire et
financière lui permettant de disposer d’une vision actualisée de
sa situation.
La province dispose également d’un
contrôleur de gestion, dont la mission est essentiellement
tournée vers l’analyse des demandes de subventions.
La collectivité a aussi
mis en place un plan pluriannuel d’investissement (PPI) et un plan pl
uriannuel
de fonctionnement (PPF). La chambre constate que les consommations des crédits au PPI sont
bien inférieures aux objectifs qui y sont inscrits. La CTC préconise la révision à la baisse du PPI
2016-2019 afin de ramener son montant à un niveau plus proche des capacités techniques et
financières de la collectivité à exécuter les opérations.
Page
3
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La
province Nord s’est
donc
dotée d’un ensemble d’outils destinés à améliorer
la maîtrise de ses
finances.
La collectivité s’est approprié
e ces instruments, même si leur utilisation mérite encore
d’être améliorée.
3. La situation financière
La province Nord enregistre sur la période 2012-2015 une dégradation progressive de sa situation
financière. La collectivité est en effet confrontée à la diminution des dotations versées par la
Nouvelle-Calédonie
qui représentent jusqu’à 80 % de ses recettes.
Cette baisse provient d’une combinaison de fact
eurs tenant
d’une part
aux modifications votées
par le congrès de la Nouvelle-Calédonie dans la quote-part et
l’assiette
des recettes redistribuées
aux collectivités et
d’autre
part aux effets
du ralentissement de l’
économie sur les rentrées fiscales.
En faisant masse de ces dotations et de celles
versées par l’Etat
, ce sont entre 85 et 90 % des
recettes de fonctionnement annuelles qui proviennent de concours financiers externes.
L’équilibre financier de la province Nord résulte donc en grande partie de l’évolution des dotations
sur lesquelles la collectivité n’a pas prise.
En 2016, la province a utilisé les dernières
marges de manœuvre
fiscales dont elle disposait, en
portant les taux de la fiscalité additionnelle aux plafonds votés par le congrès. Toutefois, compte
tenu des bases fiscales faibles, les produits fiscaux ne représentant que 2 % des recettes de
fonctionnement.
La chambre estime que la province peut rechercher des pistes d’augmentation de
ses recettes du côté de ses autres produits, notamment
ceux issus d’une meilleure valorisation de
la gestion de son domaine.
Sur la période, les recettes ont diminué en moyenne de 2,7 % par an alors que dans le même
temps, les dépenses progressaient annuellement de 3,5 %.
Ces évolutions divergentes conduisent à un « effet de ciseau » qui
s’
amplifie à compter de 2014.
La province connaît alors une dégradation de sa capacité d’autofinancement. En 2015, le niveau
des dépenses de fonctionnement est même supérieur à celui des recettes.
Dans ces conditions, la province a fixé dès le budget primitif 2016, un objectif de diminution de
6 % de ses dépenses de fonctio
nnement pour l’exercice 2016 et,
lors du débat sur les orientations
budgétaires 2017, l’assemblée délibérante a voté une
nouvelle diminution de 6 % des dépenses
de fonctionnement.
La chambre considère que l’effort qui devra être consenti
est ambitieux et ne
pourra se traduire par
un simple plan d’économie
s mais nécessitera vraisemblablement une
révision de certaines politiques publiques.
Dans ce contexte de baisse de l’épargne, l
e maintien
d’
un effort investissement soutenu fixé par le
PPI a mis à contribution le fonds de roulement constitué au fil des exercices par la province Nord.
Celui-ci devenant insuffisant, la collect
ivité pourrait désormais avoir davantage recours à l’emprunt.
Pour ce faire, sa priorité devrait être le rétablissement de sa capacité d’autofinancement qui aura
un effet de levier dans la recherche des financements extérieurs.
4. Les engagements externes de la province Nord
La province Nord détient des participations dans
25 sociétés d’économie mixte pour un montant
de capital d’environ 2,2 Mds F CFP.
Au travers de deux sociétés holdings, la SOFINOR et Nord Avenir créée en 2014 pour porter les
activités de diversification
, la collectivité est présente dans de nombreux secteurs de l’économie
(mines et métallurgie d’une part, tourisme, agroalimentaire et aménagement d’autre part).
Page
4
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La chambre constate en 2016 la montée en charge des engagements financiers provinciaux
auprès de la SOFINOR, dans le cadre de la renégociation de la dette de sa principale filiale la
SMSP. Les établissements bancaires ont en effet demandé une participation financière de la
province à hauteur de 5,2 Mds F CFP
d’ici à 2020 ainsi que l’octroi de garanties complémentaires
sur les emprunts. Les conditions d’intervention de la province sont actuellement en cours d’étude.
La province Nord a également consenti une avance en compte courant de 1,2 Md F CFP en février
2016 à la SOFINOR pour aider sa filiale.
La crise que traversent les opérateurs dans le secteur du nickel provoque le tarissement de la
principale
source de financement de l’économie de diversification
. Celle-ci a été en grande partie
financée par les dividendes provenant de la STCPI
(actionnaire de la SLN et d’Eramet)
et par les
avances en compte
courant d’associé
versées par la SMSP à la SOFINOR.
L’arrêt du versement de ces dividendes et les besoins propres de la SMS
P pourraient donc
conduire Nord Avenir à solliciter davantage la province Nord, à un moment où la collectivité connait
elle aussi des difficultés financières.
La chambre estime que le suivi des engagements externes et l’évaluation des risques qu’ils
peuvent représenter sont insuffisants au sein de la province Nord.
L’information communiquée à
l’assemblée mériterait d’être renforcée et la collectivité devrait se doter d’une capacité d’expertise
interne assurant l’analyse des engagements externes.
Page
5
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Sommaire
:
LE CADRE GENERAL DU CONTROLE
...........................................................................
9
LA GESTION BUDGETAIRE
..............................................................................................
9
L
A PRESENTATION DES DOCUMENTS BUDGETAIRES
......................................................................
9
L
E REGLEMENT BUDGETAIRE ET FINANCIER
................................................................................
10
L
ES PROCEDURES BUDGETAIRES
..................................................................................................
11
Le cadre budgétaire
...............................................................................................................................
11
Le calendrier budgétaire
........................................................................................................................
12
La construction budgétaire
....................................................................................................................
12
L
ES TAUX D
’
EXECUTION BUDGETAIRE
.........................................................................................
14
L
ES RESULTATS BUDGETAIRES ET LEUR AFFECTATION SUR LA PERIODE
2012-2015
..................
16
U
NE GESTION PLURIANNUELLE DES CREDITS QUI POURRAIT ETRE AMELIOREE
..........................
17
La gestion en autorisations d’engagement et crédits de paiement (AE
-CP)
..........................................
18
La gestion en autorisations de programme et crédits de paiement (AP-CP)
.........................................
20
LES OUTILS DE MAITRISE DES FINANCES PUBLIQUES
.......................................
22
L
ES OUTILS D
’
ANALYSE BUDGETAIRE ET FINANCIERE
................................................................
22
L
ES OUTILS DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DEPENSES
............................................
23
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI)
...........................................................................................
23
Le plan pluriannuel de fonctionnement
..................................................................................................
25
Quelle évolution pour ces différents outils ?
..........................................................................................
27
L
ES OUTILS DE PILOTAGE ET LE CONTROLE DE GESTION
.............................................................
27
Le suivi des subventions
.........................................................................................................................
28
Le suivi des autres indicateurs
...............................................................................................................
29
La place du contrôle de gestion
.............................................................................................................
30
LA FIABILITE DES COMPTES
........................................................................................
31
L
ES OBLIGATIONS COMPTABLES
:
LE RATTACHEMENT DES PRODUITS ET DES CHARGES
............
31
L
ES OBLIGATIONS COMPTABLES
:
LE TRANSFERT DES IMMOBILISATIONS EN COURS
..................
34
L
ES OBLIGATIONS COMPTABLES
:
L
’
AMORTISSEMENT DES BIENS ET LA NEUTRALISATION
BUDGETAIRE DE L
’
AMORTISSEMENT
.........................................................................................................
35
L
ES OBLIGATIONS COMPTABLES
:
LES PROVISIONS
.....................................................................
36
Une obligation nouvelle pour les provinces
...........................................................................................
36
Une mise en œuvre progressive par la province Nord
...........................................................................
37
LA SITUATION FINANCIERE DE LA PROVINCE NORD
.........................................
38
L
A PROVINCE
N
ORD CONNAIT DEPUIS
2014
DE FORTES TENSIONS SUR SA SECTION DE
FONCTIONNEMENT
....................................................................................................................................
38
Une diminution des recettes de fonctionnement provenant principalement de la baisse des dotations . 38
Les dépenses de fonctionnement continuent leur progression
...............................................................
44
Un effet de ciseau entre les recettes et les dépenses de fonctionnement provoque la dégradation de la
capacité d’autofinancement
..................................................................................................................................
56
U
N EFFORT D
’
INVESTISSEMENT TOUJOURS SOUTENU ET DONT LE MODE DE FINANCEMENT
EVOLUE
57
L
A SITUATION DE LA TRESORERIE DOIT ETRE SURVEILLEE
.........................................................
59
LA GESTION DES ENGAGEMENTS EXTERNES
........................................................
60
D
ES GARANTIES D
’
EMPRUNT EN FORTE AUGMENTATION
............................................................
61
Le régime des garanties d’emprunt accordées par la province
.............................................................
61
Une forte hausse des garanties accordées par la province Nord
...........................................................
61
L
A PARTICIPATION DE LA PROVINCE
N
ORD AU CAPITAL DE NOMBREUSES SOCIETES
:
LE RISQUE
ACTIONNAIRE
............................................................................................................................................
63
La participation au capital de nombreuses sociétés d’économie mixte
.................................................
64
Page
6
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La société de participation minière du Sud calédonien
.........................................................................
64
La province Nord, actionnaire à 85 % de la SOFINOR
........................................................................
66
La participation indirecte à la STCPI
....................................................................................................
68
La SAEML Nord Avenir
.........................................................................................................................
69
L
ES AVANCES ET LES PRETS ACCORDES
.......................................................................................
72
Le prêt participatif accordé à la STCPI
.................................................................................................
72
Le développement récent de avances
.....................................................................................................
73
L
A NECESSITE DE RENFORCER LE SUIVI DES ENGAGEMENTS HORS BILAN
...................................
74
L’information contenue dans les documents budgétaires, longtemps inexistante, doit encore être
fiabilisée
...............................................................................................................................................................
74
La province Nord devrait renforcer le suivi des engagements hors bilan
..............................................
75
REPONSE AU RAPPORT D
’OBSERVATIONS DEFINI
TIVES
...................................
80
R
EPONSE DE
M
ONSIEUR LE PRESIDENT DE L
’
ASSEMBLEE DE LA PROVINCE
N
ORD
.....................
80
Page
7
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Liste des recommandations
Recommandation n°1 : la chambre recommande à la province Nord de réviser son règlement
budgétaire et financier pour y intégrer l’ensemble des règles fondamentales régissant la
gestion budgétaire et d’élaborer le guide des procédures initialement prévu pour en faciliter
la mise en œuvre.
...........................................................................................................................
11
Recommandation n°2
: la chambre recommande à la province Nord d’optimiser l’utilisation
des outils de gestion pluriannuelle dont elle s’est dotée (plan pluriannuel d’investissement,
autorisations de programmes) et de renforcer le suivi financier du contrat de développement
afin
d’améliorer
les
taux
d’exécution
de
ses
prévisions
budgétaires
en
matière
d’investissement.
............................................................................................................................
16
Recommandation n°3
: la chambre recommande à la province Nord d’améliorer sa gestion
des autorisations d’engagement
:
.................................................................................................
20
-
en procédant régulièrement à la clôture des AE dès lors que les opérations qu’elles
financent sont soldées ou annulées ;
............................................................................................
20
-
en respectant un échéancier de crédits de paiement de cinq ans maximum, comme prévu
par le règlement budgétaire et financier provincial.
..................................................................
20
Recommandation n°4 : la chambre recommande à la province Nord de procéder à des
ajustements dans la gestion des autorisations de programme-crédits
de paiement afin d’en
améliorer l’efficacité
:
...................................................................................................................
21
-
en veillant à une meilleure articulation entre le vote et l’affectation des
autorisations de
programme ;
..................................................................................................................................
21
-
en fiabilisant les données contenues dans l’état de situation des AP
-CP annexé aux
documents budgétaires.
................................................................................................................
21
Recommandation n° 5 : la chambre recommande une révision du PPI 2016-2019 de la
province Nord afin de ramener son montant à un niveau plus proche des capacités techniques
et financières de la collectivité.
.....................................................................................................
25
Recommandation n°6 : la chambre invite la province Nord à revoir le contenu des conventions
conclues avec les associations d’intérêt provincial afin de les harmoniser et de mieux définir
les obligations et les moyens que ces organismes devront mettre en œuvre pour les atteindre,
et d’y intégrer systématiquement un dispositif consacré à l’évaluation des résultats.
...........
28
Recommandation n°7 : la chambre recommande à la pr
ovince Nord d’améliorer ses
procédures de facturation des prestations assurées par ses services, notamment dans le secteur
de la santé, et de procéder aux rattachements des produits correspondant à des droits
constatés non titrés.
.......................................................................................................................
34
Recommandation n°8
: la chambre recommande à la province Nord d’augmenter le montant
des redevances domaniales en tenant compte pour leur fixation des avantages de toute nature
procurés aux concessionnaires.
....................................................................................................
44
Recommandation n°9 : la chambre recommande à la province Nord de restaurer sa capacité
d’autofinancement par l’optimisation de ses recettes et la maîtrise de ses charges.
...............
60
Recommandation n°10 : la chambre recommande à la province Nord de renforcer le suivi de
ses engagements hors bilan et de se doter d’une expertise interne chargée de l’évaluation de
ces risques et de leur impact financier sur le budget de la collectivité dans une perspective
pluriannuelle.
.................................................................................................................................
76
Page
8
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Liste des rappels d’obligation juridique
Rappel d’obligation
juridique n°1
: la chambre rappelle à la province Nord qu’elle est tenue
de produire l’intégralité des annexes aux comptes administratifs qui font partie intégrante des
documents budgétaires. Les renseignements qui y sont portés doivent être exacts et exhaustifs.
.........................................................................................................................................................
10
Rappel d’obligation juridique n°2
: la chambre rappelle que la province Nord doit procéder
dès le vote de son budget primitif à une évaluation sincère des recettes et des dépenses et à
l’inscription corrélative des crédits budgétaires nécessaires à la couverture de ses besoins pour
l’année, conformément aux dispositions de l’article 183 de la loi organique.
.........................
14
Rappel d’obligation juridique n°3
: la chambre rappelle la nécessité pour la province Nord de
procéder à l’approbation de son compte administratif et à l’affectation du résultat dans les
conditions prévues par l’article 209
-16-1 de la loi organique et du décret n°2014-1242 du
24 octobre 2014.
.............................................................................................................................
17
Rappel d’obligation juridique n°4
: la chambre rappelle à la province Nord qu’elle doit
communiquer périodiquement au comptable public les informations permettant à ce dernier
de
constater
dans
le
patrimoine
de
la
collectivité,
l’achèvement des
opérations
d’investissement.
............................................................................................................................
34
Page
9
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Le cadre général du contrôle
L’examen de la gestion de la province Nord est inscrit au
programme de contrôle 2016 de la
chambre territoriale des comptes (CTC).
Le contrôle porte sur l’évolution de la situation financière de la collectivité depuis l’exercice 2012.
L’analyse financière de la province Nord est complétée par un examen de sa ges
tion budgétaire,
des outils qu’elle a mis en place pour favoriser la maîtrise des finances publiques, de la fiabilité
de ses comptes. Enfin la chambre a examiné les engagements reçus ou donnés par la province
Nord à des sociétés et les conditions dans lesquelles elle les suit.
La lettre annonçant l’ouverture de la procédure
en date du 5 avril 2016, a été notifiée le
7 avril 2016 à M. Paul Néaoutyine,
président de l’assemblée de la province Nord, ordonnateur
sur toute la période.
Le contrôle a été mené sur pièces et sur place.
L’entretien préalable mentionné à l’article L. 262
-47 du code des juridictions financières
s’est
tenu le 21 octobre 2016, avec M. Slamet, premier vice-président
de l’assemblée de la province
Nord.
La chambre
s’
est réunie le 3 novembre 2016
afin d’arrêter les observations provisoires qui
suivent.
La réponse, datée du 10 février 2017, a été enregistrée au greffe de la chambre le
24 février 2017.
Cette
dernière s’est réunie le 9 mars
2017, pour arrêter les observations définitives qui suivent.
La gestion budgétaire
La présentation des documents budgétaires
Les documents budgétaires doivent être produits par les provinces selon une maquette fixée
par un arrêté du 12 décembre 2011 s’agissant des budgets
primitifs et par un arrêté du
10
avril 2013 s’agissant des comptes administratifs.
Les documents budgétaires établis par la province Nord sur la période 2012-2015 sont
incomplets en ce qui concerne les annexes obligatoires prévues par les textes précités.
Comme le relève le haut-commissaire dans un courrier daté du 8 mars 2016, le budget primitif
2016 de la province Nord ne comprend pas l’état des immobilisations, celui des prêts,
l’état des
provisions et de la répartition des charges et
l’état des concours aux associations
.
Il relève également la non-conformité de certains états à la maquette réglementaire, comme la
liste des emprunts garantis, celui de la dette ou le tableau des effectifs.
Comme s’y était engagée la collectivité, ces états ont été produits en la forme exigée dans le
cadre du budget supplémentaire 2016 voté le 13 mai 2016.
Page
10
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La chambre observe donc une carence des documents budgétaires, qui a perduré tout au long
de la période examinée, et
l’amélioration récent
e de la situation.
Leur absence fait peser sur les documents budgétaires un risque d’annulation
(TA Versailles
13 décembre 1994, Syndicat d’agglomération nouvelle de
Saint-Quentin-en-Yvelines).
Ces états participent à l’information de l’assemblée délibérante
et du public sur les engagements
de la province à l’égard des tiers
et contribuent à fournir un éclairage sur les autorisations
budgétaires données sur certaines catégories de dépenses.
Si la régularisation est intervenue sur le budget, la province Nord devra encore compléter ses
annexes du compte administratif, car celui de 2015, voté également le 13 mai 2016, ne comporte
pas encore toutes les annexes mentionnées
dans l’arrêté du 10
avril 2013.
Il manque ainsi l’état des immobilisations, l’état de variation du patrimoine (entrées et sortie
s),
l’état des établissements publics d’enseignement, la liste des
concours attribués à des tiers en
nature ou en subventions, certaines annexes r
elatives à la dette, l’état du personnel et la liste
des organismes dans lesquels la collectivité a pris un engagement financier.
Rappel d’obligation juridique n°1
: l
a chambre rappelle à la province Nord qu’elle est tenue
de produire l’intégralité des
annexes aux comptes administratifs qui font partie intégrante
des documents budgétaires. Les renseignements qui y sont portés doivent être exacts et
exhaustifs.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de l’assemblée de la province Nord
annonce que la collectivité complètera les annexes manquantes lors du vote du compte
administratif 2016.
Le règlement budgétaire et financier
L’article 209
-5 IV de la loi organique, créé en août 2009,
prévoit qu’à l’occasion de chaque
renouvellement de ses membres, l’assemblée de province doit se doter, avant le vote de la
première délibération budgétaire
, d’un règlement budgétaire et financier
(RBF).
Ce règlement fixe les modalités de gestion interne des autorisations de programme et
d’engagement dans le respect du cadre prévu par la loi.
Il doit prévoir également les modalités
d’information de l’assemblée délibérante sur la gestion des engagements pluriannuels au cours
de l’année.
Le dernier alinéa de
l’
article précité dispose que ce règlement peut comprendre des règles à
caractère budgétaire et financier supplémentaires.
La province Nord a adopté son premier RBF le 18 décembre 2014
, soit la veille de l’adoption de
la première délibération budgétaire suivant le renouvellement. Elle a donc respecté le
formalisme imposé par la loi organique.
Le RBF aborde le contenu obligatoire en ce qui concerne la gestion des autorisations de
programmes et d’engagement et les modalités d’information de l’asse
mblée délibérante sur la
gestion des engagements pluriannuels au cours de l’année
Le RBF reprend très largement les dispositions budgétaires de la loi organique, les grands
principes budgétaires, certaines dispositions réglementaires ou les règles de la M. 52.
Page
11
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La province Nord avait pour objectif de « regrouper dans un document unique les règles
fondamentales qui s’appliquent à l’ensemble des acteurs dans le cycle budgétaire
».
La chambre relève que
cet objectif n’a pas encore été atteint.
Par exemple, le règlement
n’évoque pas les règles de
rattachement de charges et de produits. Cet aspect est traité dans
le cadre d’une note interne sur l’organisation des opérations de fin d’exercice
comptable
(cf. partie consacrée aux rattachements).
De même, le RBF ne contient pas de dispositions relatives à la gestion des provisions qui
constituent pourtant des dépenses obligatoires pour la province.
La chambre observe également que le guide des procédures budgétaires et comptables qui
devait être élaboré pour compléter le RBF et mis à la disposition de chaque agent de la province
Nord, n’a pas encore été rédigé.
Enfin, la rédaction du règlement gagnerait également en clarté grâce à une meilleure articulation
des différentes parties
afin d’
éviter que certains points, comme celui la gestion pluriannuelle,
soient abordés à plusieurs endroits.
Recommandation n°1 : la chambre recommande à la province Nord de réviser son
règlement budgétaire et financier pour y intégrer l’ensemble des règles fondamentales
régissant la gest
ion budgétaire et d’élaborer le guide des procédures initial
ement prévu
pour en faciliter la
mise en œuvre.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de l’assemblée de la province Nord
indique que le règlement budgétaire et financier sera révisé en 2017.
Les procédures budgétaires
Le cadre budgétaire
En application de l’arrêté du 22 avril 2011, l
a province Nord
met en œuvre l’instru
ction budgétaire
et comptable M. 52 adaptée à la Nouvelle-Calédonie. Elle adopte son budget par fonctions (au
nombre de 9)
, chacune d’elle donnant lieu à une ventilation
en 75 sous-fonctions.
Le vote du budget s’effectue
par chapitre budgétaire au nombre de 20 en investissements et de 20
en fonctionnement. Les crédits sont limitatifs.
La province Nord complète cette présentation réglementaire du budget qui sert de cadre à son
vote, par d’autres approches qui sont exposées aux élus.
La province Nord utilise le progiciel de gestion financière « SURFI » qui permet un suivi du budget
par programme et opération sur la base de la nomenclature M. 52 adaptée à la Nouvelle-Calédonie.
Le programme correspond au « regroupement cohérent
d’opérations
sous un thème de dépenses
données ». Les opérations sont «
un ensemble cohérent et complet concourant à la mise en œuvre
d’u
n programme
». L’opération peut être directe, c’est
-à-
dire en maîtrise d’ouvrage ou en
délégation de maîtrise d’ouvrage pour des projets spécifiques de la province Nord. L’opération peut
être « indirecte » ou « de subvention
» lorsqu’elle correspond à des actions ou projets conduits par
la province pour le compte de tiers.
Ces programmes ne constituent pas un niveau de vote du budget mais une indication sur les
orientations prévues par l’assemblée.
Page
12
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Le budget est également présenté aux élus selon les postes prévus par le plan pluriannuel
d’investissement et le plan pluriannuel de fonctionnement.
Le cadre budgétaire fait largement appel
à la gestion pluriannuelle. Ces deux aspects seront examinés plus avant dans ce rapport.
Le calendrier budgétaire
La préparation du budget commence au mois d’août n
-
1 avec l’envoi aux directions et services
d’une lettre de cadrage du président.
Cette procédure doit lui
permettre de déposer le projet de budget sur le bureau de l’assemblée au
plus tard le 15 novembre, conformément aux dispositions de l’article 183
-1 de la loi organique.
La procédure budgétaire de la province Nord est décrite au point 4.1. du RBF et se déroule avec
la chronologie suivante :
-
d
ébat d’orientations budgétaires
(DOB) en octobre ;
-
vote du budget primitif au mois de décembre ;
-
vote du compte administratif
et vote du budget supplémentaire au mois d’avril.
Cette dernière échéance a été décalée en 2016 au mois de mai en raison de la visite du premier
ministre.
: Calendrier budgétaire de la période 2012-2016
2012
2013
2014
2015
2016
DOB
28/10/2011
25/10/2012
25/10/2013
23/10/2014
22/10/2015
Budget primitif
22/12/2011
20/12/2012
19/12/2013
18/12/2014
17/12/2015
Budget supplémentaire
22/06/2012
28/06/2013
11/04/2014
30/04/2015
13/05/2016
Décision modificative
20/12/2012
06/09/2013
Néant
23/10/2015
Compte administratif
28/06/2013
11/04/2014
30/04/2015
13/05/2016
Source : CTC
La construction budgétaire
L’a
rticle 183 de la loi organique dispose que le budget de la province prévoit et autorise les recettes
et les dépenses
et qu’il doit être voté en équilibre réel. Cette dernière condition est remplie
lorsque
la section de fonctionnement et la section d’investissement sont respectivement votées en
équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère.
Cette obligation de sincérité impose donc que la collectivité
intègre, dès l’adoption du budget
primitif, les produits et les char
ges d’ores et déjà prévisibles et comporte
les dépenses suffisantes
pour assurer la couverture des besoins de l’année
.
C’est d’ailleurs ce qu’énonce le RBF en indiquant que «
sauf circonstances exceptionnelles, les
prévisions inscrites sur le budget primitif ont vocation à couvrir les besoins de l’exercice
»
1
.
Or, le point 4.1. du RBF méconnait cette approche en indiquant que les besoins exprimés par les
directions et services «
concernent l’ensemble de l’année n+1 avec un financement réparti entre
le budget primitif et le budget supplémentaire. Ainsi, le rapport du budget primitif devra faire
référence, à titre prévisionnel, des prévisions du budget supplémentaire. »
1
Point 1.3. du RBF de la province Nord page 10.
Page
13
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La mise en œuvre
de ce point du RBF a un impact significatif sur certaines dépenses de
fonctionnement, notamment les charges à caractère général et les charges de personnels et
assimilés.
Comme le montre le tableau ci-dessous, les montants inscrits au budget primitif 2015 et à celui de
2016 pour ces deux catégories de
dépenses ne couvrent pas la totalité des besoins de l’année
.
Ainsi, pour les charges à caractère général, les crédits nouveaux votés au budget supplémentaire
représentent 4 % du budget primitif en 2015 (soit 218 MF CFP) et 17 % en 2016
(soit 806 MF CFP). Pour les dépenses de personnel, les montants sont encore plus élevés, avec
une augmentation des crédits de 1,75 Md F CFP en 2015 (+22 %) et de 1,27MdF CFP en 2016
(+15 %).
Les montants inscrits au budget primitif 2016 sont inférieurs de 6% pour les charges
d’administration générale et de 10 % pour les charges de personnel
à ceux constatés au compte
administratif 2015.
En première analyse, l’inscription au budget primitif 2016 pourrait être perçue comme une baisse
des dépenses. Toutefois, le budget supplémentaire 2016 ouvre des crédits qui sont supérieurs aux
consommations constatées en 2015.
Inscription des charges à caractère général et de personnel sur les exercices 2015 et 2016
en MF CFP
BP 2015
(1)
BS 2015
(2)
Total crédits ouverts
2015
(3) =(1) +(2)
CA 2015
(4)
BP
2016
(5)
BS
2016
(6)
Total crédits ouverts
2016
(7) =(5) +(6)
011 charges à caractère général
6 016
218
6 234
5 040
4 752
806
5 558
012 charges de personnel et
frais assimilés
7 903
1 753
9 656
9 557
8 577
1 278
9 855
Source : CTC
L
’i
nscription des crédits budgétaires nécessaires à la couverture des
besoins de l’année
n’
intervient donc
pas à l’occasion
du vote du budget primitif fin décembre, comme cela devrait être
le cas, mais lors de celui du budget supplémentaire en avril.
Par la suite, les corrections budgétaires nécessaires
s’opèrent dans le cadre d’
une seule décision
modificative par exercice, avec une incidence limitée sur le budget annuel, comme le montre le
tableau ci-dessous :
Impact des décisions modificatives sur le budget voté
En Md F CFP
2012
2013
2015
Montant de la DM
4 094
228
881
Montant du budget total
60 900
58 800
54 500
Source : CTC
La chambre relève donc que la construction du budget de la province Nord
ne s’inscrit pas pour
certaines dépenses, dans le cadre tracé par l’article 183 de la loi organique.
La minoration de certaines dépenses lors du vote du budget primitif et le fractionnement des
inscriptions budgétaires
s’analysent comme une
absence de vote en équilibre réel des budgets
primitifs 2015 et 2016 de la province du fait de
l’insincérité
des prévisions.
Page
14
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La province Nord pourrait procéder, si elle le souhaite, à la reprise anticipée des résultats dans les
conditions prévues par les dispositions combinées de l’
article 209-16-1 II de la loi organique et de
l’
article 9 du décret n°2014-1242 du 24 octobre 2014.
Rap
pel d’obligation juridique n°2
: la chambre rappelle que la province Nord doit procéder
dès le vote de son budget primitif à une évaluation sincère des recettes et des dépenses et
à
l’inscription
corrélative des crédits budgétaires nécessaires à la couverture de ses
besoins pour l’année, conformément aux dispositions de l’article 183 de la loi organique.
L’ordonnateur indique dans sa réponse que c’est «
en ce sens que le budget primitif 2017 a été
adopté lors de l’assemblée de décembre 2016
».
Les t
aux d’exécution
budgétaire
La consommation des crédits
budgétaires inscrits à l’occasion du budget primitif, du budget
supplémentaire, et le cas échéant, des décisions modificatives, renseigne sur la capacité de la
collectivité à estimer de manière fiable ses recettes et ses dépenses.
Pour l’investissement, elle permet de voir si la programmation des opérations et leur réalisation
tiennent suffisamment compte des différentes contraintes pouvant peser sur elles, tant sur le plan
opérationnel que juridique ou financier.
Lors de son précédent contrôle, la chambre avait souligné la faiblesse des taux de réalisation des
inscriptions budgétaires et avait recommandé à la province Nord de développer la gestion en
autorisations de programme et crédits de paiement.
L’approche méthodologique a constitué à privilégier l’examen des dépenses réelles suivies dans
le cadre du plan pluriannuel de fonctionnement (PPF)
et du plan pluriannuel d’investissement
(PPI).
Ces outils de programmation examinés plus avant dans le rap
port, comptabilisent l’essentiel des
dépenses réalisées par la collectivité.
L’annexe 1
détaille les taux de réalisation des crédits sur la période 2012-2015, pour lesquels on
constate une progression significative de leur niveau
. Elle s’est souvent accompagnée d’une
augmentation du volume des crédits consommés.
Pour la section de fonctionnement, les taux d’exécution des recettes ont atteint voire même
dépassé les 100 %, la province Nord adoptant une approche très prudente dans son exercice de
prévision. Ainsi, les recettes issues de la fiscalité ont enregistré des réalisations supérieures de
70 % au montant des crédits inscrits aux budgets.
La consommation des crédits concernant les dépenses du plan pluriannuel de fonctionnement est
également élevée sur la période puisqu’elle se situe à
plus de 88% en 2012 pour culminer à plus
de 95 % en 2014. En 2015, elle dépasse encore les 91 %.
Taux de réalisation des dépenses de fonctionnement du plan pluriannuel de fonctionnement
En F CFP
2012
2013
2014
2015
Crédits ouverts
26 893 902 287
27 942 083 030
27 815 198 189
28 652 395 765
Mandatements
23 707 511 398
26 109 378 292
26 514 619 854
26 199 745 526
Taux d'exécution
88,2%
93,4%
95,3%
91,4%
Source : CTC
Pour la section d’investissement, l’exécution des dépenses du PPI est également en prog
ression
sur la période, en particulier sur le dernier exercice. Cela concerne aussi bien le montant des
Page
15
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
dépenses (10 Mds F CFP contre un peu plus de 8 Mds F CFP en moyenne sur les trois autres
années)
que le taux d’exécution
, qui atteint 81 % contre 66 % en 2012.
Taux de réalisation
des dépenses d’investissement du
pla
n pluriannuel d’investissement
En F CFP
2012
2013
2014
2015
Crédits ouverts
12 843 291 653
12 534 274 425
12 356 496 719
12 377 357 867
Mandatements
8 478 031 158
7 670 414 871
8 320 279 931
10 029 811 614
Taux d'exécution
66,0%
61,2%
67,3%
81,0%
Source : CTC
L’effort consenti par la province Nord a porté à la fois sur la part de l’investissement constitué
e des
subventions d’équipement versées aux projets (communaux, logements, sociétés d’économie
mixte) et sur celle constituée des opérations menées par la collectivité.
Toutefois, la chambre relève que si la province a certes sensiblement amélioré ses taux de
réalisation des dépenses d’investissement, elle
dispose encore
d’une marge
de progression dans
ce domaine. En effet, une collectivité dotée de différents outils de gestion pluriannuelle de ses
investissements, à savoir
d’un outil de programmation (PPI) et d’une gestion en AP
-CP doit pouvoir
exécuter son budget en atteignant des taux plus élevés.
Les évolutions concernant les recettes d’investissement sont plus contrastées
: si globalement, les
t
aux d’exécution ont également progressé sur
l’exercice 2015
, cela est principalement dû à la
diminution des inscriptions budgétaires, le montant des recettes titrées étant inférieurs à celui de
2014.
Taux de réalisation des recettes réelles d’investisseme
nt
En F CFP
2012
2013
2014
2015
Crédits ouverts
9 649 310 209
8 598 991 312
10 242 325 113
8 397 629 962
Titres émis
5 652 402 853
4 489 949 977
6 106 090 652
5 871 050 405
Taux d'exécution
58,6%
52,2%
59,6%
69,9%
Source : CTC
Mais d’une manière
générale, les taux de réalisation des recettes sont inférieurs à ceux des
dépenses, ce qui va conduire la province Nord à puiser dans ses résultats reportés pour assurer
le financement de ses investissements (cf. analyse financière).
Par ailleurs, les
taux de réalisation des différentes catégories de recettes d’investissement sont
moins homogènes que pour la section de fonctionnement ou les dépenses d’investissement.
Ainsi, comme le montre le tableau n°7 ci-
dessous, les recettes d’investissement des co
ntrats de
développement, qui représentent environ la moitié des crédits ouverts, donnent lieu à des taux
d’exécution sensiblement inférieurs à l’ensemble des recettes d’investissement (
cf. tableau n°6).
Taux de réalisation des recettes d’investissement de
s contrats de développement
En F CFP
2012
2013
2014
2015
Crédits ouverts
4 523 279 761
3 617 171 393
6 079 487 166
4 493 997 455
Titres émis
1 894 863 022
1 070 396 382
2 018 078 871
2 099 576 620
Taux d'exécution
41,9%
29,6%
33,2%
46,7%
Source : CTC
Page
16
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Comme pour les dépenses, des marges de progression existent encore sur la gestion de
l’inscription des recettes d’investissement, qui devraient faire l’objet d’un suivi d’autant plus précis,
que les contraintes budgétaires de l’Etat l’ont amené à
réduire le niveau des crédits de paiement
prévus dans le contrat de développement pour 2016.
Ainsi, le rapport de présentation du budget supplémentaire 2016 évoque une enveloppe de crédits
de 1,7 Md F CFP pour une inscription initiale de 4 Mds F CFP.
Recommandation n°2 : la chambre recommande à la province Nord d
’optimiser l’utilisation
des outils de gestion pluriannuelle dont elle s’est dotée (plan pluriannuel d’investissement,
autorisations de programmes) et de renforcer le suivi financier du contrat de
développement afin
d’améliorer l
e
s taux d’exécution de
ses prévisions budgétaires en
matière d’investissement.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de l’assemblée de la province Nord
précise qu’un «
travail important a été mené par la collectivité sur la sincérité des inscriptions des
recettes du contrat de développement. Ce travail a abouti lors du vote du budget primitif 2017
puisque les inscriptions de recettes d’investissement au titre des contrats de développement
s’élèvent à 1
909 190
760 F CFP. A titre d’information, pour 2016 les recettes d’investissement
réalisées des contrats de développement atteignent 2 214 624 760 F CFP. »
Les résultats budgétaires et leur affectation sur la période 2012-2015
Les résultats de fonctionnement
de l’
exercice, qui ont permis de conforter le niveau du résultat de
clôture au cours des deux premières années, se dégradent sur la période et deviennent déficitaires
à compter de 2014 (- 2 Mds F CFP en 2014 et -1,2 Md F CFP en 2015). Le résultat de clôture
demeure cependant
positif, même s’il a perdu 3,3
Mds F CFP depuis 2013.
Les résultats de la section d’investissement sont ceux qui enregistrent la baisse la plus forte. Pour
apprécier l’évolution il faut tenir compte
en 2012, de
l’incidence du retour d
u placement budgétaire
effectué par la province Nord pour un montant d’environ 8,1 Md
s F CFP. Ceci a permis de dégager
un résultat excédentaire à hauteur de 5,6 Mds
F CFP sur l’exercice
. En neutralisant ce mouvement,
le résultat de l’exercice aurait enregi
stré un déficit
d’
environ 2,5 Mds F CFP.
La chambre constate donc que l
e résultat de clôture d’investissement diminue fortement sur la
pér
iode puisqu’il est passé de 9,4
Mds F CFP fin 2012 à 2,7 Mds F CFP en 2015.
Résultats budgétaires sur la période 2012-2015
En F CFP
Résultat de clôture 2011
2012
2013
2014
2015
5 809 600 186
Résultat de fonctionnement de
l'exercice
2 480 191 692
612 130 450
- 2 062 128 546 - 1 186 602 114
Résultat de clôture
fonct.
8 289 791 878 8 901 922 328
6 839 793 782
5 653 191 668
Résultat d'investissement de
l'exercice
3 804 920 761
5 625 715 039 - 1 773 098 586 - 658 788 863 - 4 267 268 113
Résultat de clôture
invest.
9 430 635 800 7 657 537 214
6 998 748 351
2 731 480 238
Résultat global de l'exercice
9 614 520 947
8 105 906 731 - 1 160 968 136 - 2 720 917 409 - 5 453 870 227
Résultat de clôture
global
17 720 427 678 16 559 459 542 13 838 542 133 8 384 671 906
Source :
CTC d’après les comptes administratifs de la province Nord.
Page
17
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Par ailleurs, la chambre relève que les conditions dans lesquelles la province constate et affecte
ses résultats devraient être modifiées sur la forme.
L’article 209
-16-1 de la loi organique créé par la loi organique n°2013-1027 du 15 novembre 2013
dispose que le résultat excédentaire de la section de fonctionnement dégagé a
u titre de l’exercice
clos, cumulé avec le résultat antérieur reporté est affecté en totalité dès la plus proche décision
budgétaire suivant le vote du compte administratif
de la province. La délibération d’aff
ectation est
produite à l’appui de la décision budgétaire de reprise de ce résultat.
Le décret n°2014-1242 du 24 octobre 2014, applicable à compter du 1
er
janvier 2015 fixe les
conditions d’application de l’article de la loi organique précité. Les article
s 7 et 8 détaillent les règles
relatives à la détermination du résultat et à son affectation.
La pratique de la province Nord consiste à reprendre les résultats dans le cadre du vote du budget
supplémentaire voté en général au mois d’avril
juste après le vote du compte administratif.
Toutefois, la province Nord n’arrête pas ses résultats dans les conditions prévues par ces deux
textes :
-
en premier lieu, la délibération approuvant le compte administratif se borne à arrêter le
montant des recettes et des dépenses, sans tenir compte des restes à réaliser. Or, le besoin
ou l’excédent de financement de la section d’investissement est constitué du solde
d’exécution corrigé des restes à réaliser
;
-
en second lieu, l’assemblée de province n’adopte pas de délibération spécifique d’affectation
du résultat. L
’article
209-16-1 de la loi organique
complété par l’article 8 du décret du
24 octobre 2014 impose dans tous les cas l’existence d’une délibération d’affectation du
résultat. En pratique, la province procède à la constatation du résultat cumulé de chaque
section et non à l’affectation du résultat. Ce faisant, elle se prive de la possibilité de mettre
en place une stratégie de financement de ses dépenses par le report systématique des
résultats dégagés
par chacune des sections sur ces mêmes sections. L’assemblée
délibérante
ne procède donc pas aux arbitrages sur l’affectation du résultat et n’exerce pas
la plénitude de ses prérogatives budgétaires.
Même si, sur le fond, la pratique n’affecte pas
la sincérité des résultats budgétaires qui sont repris
dans le cadre du budget supplémentaire, la chambre souligne que la province Nord devrait modifier
ses futures délibérations d’approbation du compte administratif et d’affectation du résultat
afin de
se conformer à la loi organique
en formulant un rappel d’obligation juridique
.
Rappel d’obligation juridique n°3
: la chambre rappelle la nécessité pour la province Nord
d
e procéder à l’approbation de son compte administratif et à l’affectation du résultat
dans
les conditions prévues par l’article 209
-16-1 de la loi organique et du décret n°2014-1242 du
24 octobre 2014.
Une gestion pluriannuelle des crédits qui pourrait être améliorée
Le précédent rapport de la chambre fait état de la mise en place depuis
2008 d’une gestion en
autorisations de programme et crédits de paiement et de l’intention de la collectivité «
d’adopter
également une gestion pluriannuelle en fonctionnement, dès que l’instruction budgétaire et
comptable applicable aux provinces le permettra ».
Page
18
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La gestion en
autorisations d’engagement
et crédits de paiement (AE-CP)
L’
intention de la province Nord de mettre en place des
autorisations d’engagement (AE)
a été
concrétisée puisqu’elle
en a voté
dès l’adoption du budget primitif 2012.
Celles-
ci ont d’abord donné lieu à des délibérations spécifiques pour chaque AE, avant d’être
regroupées dans une délibération globale prise à l’
occasion du vote du budget primitif et parfois du
budget supplémentaire.
L’article 209
-5 de la loi organique dispose que la province peut décider que les dotations affectées
aux dépenses de fonctionnement comprennent des autorisations d’engagement et des crédits de
paiement.
L’autorisation d’engagement constitue la limite supérieure des dépenses pouvant être aff
ectées
puis engagées. Une AE finance un programme ou une opération mais ceux-ci peuvent être
financés par plusieurs AE.
L’article renvoie au règlement budgétaire et financier provincial pour les règles de gestion des AE.
C’est pour l’essentiel le point 3.
2. du RBF qui définit le mode de fonctionnement des AE et des AP.
Le RBF
2
mentionne que si les AE ont vocation à financer des opérations de manière pluriannuelle,
elles pourront être millésimées pour des opérations récurrentes qui s’exécutent sur plus d’u
n
exercice budgétaire.
Ainsi, pour l’AE formation professionnelle, une AE sera ouverte l’année N pour couvrir l’ensemble
des engagements juridiques au titre des formations engagées en n mais dont la fin et/ou le
financement s’achèveront en n+1. Le RBF
souligne que ce dispositif permet ainsi de ne pas
mobiliser les CP en N, et ainsi de diminuer la charge des reports de crédits.
La province Nord a largement utilisé la possibilité
de créer des autorisations d’engagement,
puisqu’elle en a ouvert 142 entre l’exercice
2012 et le budget supplémentaire 2016.
Les AE couvrent la plupart des types de dépenses de fonctionnement (subventions, dotations,
prestations, etc.
), à l’exce
ption des dépenses de personnel. Elles représentent des volumes
financiers importants.
Montant des autorisations d’engagement 2012
-2016
En Mds F CFP
Montant initial des AE votées
Montant initial des CP
1ère année de l’échéancier
2012
11,8
7,3
2013
7,7
7,3
2014
10,6
8,8
2015
20,2
8,5
2016
12
3
Source : CTC
Le RBF provincial dispose que les AE «
demeurent valables, sans limitation de durée, jusqu’à ce
qu’il soit procédé à leur annulation ou leur caducité
», ce qui implique un suivi périodique du stock
d’AE afin d’éviter une accumulation d’autorisations d’engagement
devenues sans objet. La clôture
ou l’annulation d’une AE a lieu lorsque la ou les opérations sont soldées ou annulées.
La chambre constate que seulement 9 AE ont été clôturées
entre 2012 et 2016. Le stock d’AE
ouvertes s’établit à 133 au moment du vote
du budget supplémentaire 2016. Or,
77 d’entre elles
2
Page 45.
Page
19
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
ne prévoient plus d’ouverture de CP sur l’exercice 2016, ce qui signifie que ces AE ne sont plus
actives.
Evolution du nombre d’autorisations d’engagement 2012
-2016
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Nombre AE créées
40
20
31
35
16
142
Nombre AE clôturées
5
0
3
1
9
Nombre AE valides
35
20
28
34
16
133
Stock d'AE au 31 décembre*
35
55
83
117
133*
133
Source : CTC *au stade du vote du budget supplémentaire 2016 en mai 2016.
La chambre incite donc
la province Nord à assurer une gestion plus active de son stock d’AE en
procédant à la clôture périodique
par l’assemblée délibérante
de celles devenues sans objet.
Le deuxième point d
’amélioration de l
a gestion des AE relevé par la chambre concerne la pratique
répandue de voter des AE ne prévoyant pas de CP au-delà de
l’année n.
Comme le montre le
tableau ci-dessous, on relève depuis 2015, une
diminution du nombre d’AE de ce type.
Ainsi, en
2016, les principales dépenses à caractère social, comme l’aide
médicale ne donnent plus lieu à
l’ouverte d’AE couverte par des CP sur un seul exercice.
C’est le RBF qui prévoit que certaines AE peuvent être millésimées et ne concerner que des
engagements réalisés au cours de l’exercice budgétaire. «
Ces engagements d
’AE permettront
ainsi d’engager juridiquement la collectivité sans qu’il soit besoin d’attendre le vote du BS au cours
duquel seront positionnés le reste des CP. »
Cette règle de gestion mise en place par la province Nord ne correspond cependant pas à la
vocation de l’AE, conçu comme un outil de gestion pluriannuelle.
La chambre souligne donc à la fois le caractère irrégulier (au regard de la loi organique et du
règlement budgétaire et financier provincial) et le
manque d’intérêt pratique
du recours à un outil
de gestion pluriannuelle pour procéder uniquement à des mandatements limités
à l’année
d’ouverture de l’AE.
En réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur annonce l’abandon, à compter de 2016,
des autorisations d’engagement couvertes par des
crédits de paiement sur une seule année.
Autorisatio
ns d’engagement prévoyant des c
rédits de paiement sur une seule année
2012
2013
2014
2015
2016
Total
Nombre
d’
AE prévoyant des CP sur un seul exercice
11
17
14
4
0
46
Nombre
d’
AE votées durant
l’année
40
20
31
35
16
142
Source : CTC
La chambre constate enfin que la province Nord a voté en 2015 plusieurs AE qui prévoient un
échéancier des CP sur 6 ans alors que le RBF prévoit 5 ans maximum.
Page
20
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Recommandation n°3 : la chambre recommande à
la province Nord d’améliorer sa gestion
des autorisations d’engagement
:
-
en procédant régulièrement à la clôture des AE dès lors que les opérations qu’elles
financent sont soldées ou annulées ;
-
en respectant un échéancier de crédits de paiement de cinq ans maximum, comme prévu
par le règlement budgétaire et financier provincial.
La gestion en autorisations de programme et crédits de paiement (AP-CP)
La gestion en autorisations de programme-crédits de paiements a été introduite par la province
Nord en 2008. Son utilisation a depuis été généralisée au point que le PPI 2016-2019,
d’un montant
annuel
d’environ 12,5 Mds F CFP,
est composé à hauteur de 98 %
d’opérations gérées en AP
-CP.
Le RBF de la province Nord prévoit, comme pour les AE,
les conditions de mise en œuvre
de cet
outil de gestion pluriannuelle
en matière d’investissement.
Après environ 8 années de pratique par la collectivité, la chambre estime que le mode de gestion
des autorisations de programme pourrait évoluer sur plusieurs aspects.
En premier lieu, la chambre observe
qu’un volume important d’
AP votées
n’est pas affecté
plusieurs années après la délibération les créant
.
L’affectation consiste à donner un contenu à une
autorisation de programme. Comme le relève le R
BF provincial, « l’affectation constitue un élément
majeur dans la gestion d’une AP. Il s’agit de faire le lien entre l’opération et l’AP
».
Ainsi, sur les 9,85 Mds F CFP d’AP
millésimées
2012, près de 4,4 Mds F CFP n’avaient toujours
pas été affectées à
la fin de l’
exercice 2015. Ceci représente 45 % du montant des AP votées.
Ce constat rejoint celui qui sera évoqué au point 3.2.1. sur le niveau du programme pluriannuel
d’investissement
, qui ne correspond pas aux capacités réelles de réalisation de la province.
En revanche, le montant des affectations d’AP et celui des engagements est relativement proche,
respectivement 5,425 Mds F CFP et 5,125 Mds F CFP en ce qui concerne la situation des AP 2012
au 31 décembre 2015.
En deuxième lieu, la chambre estime en lien avec la recommandation n°2,
que l’efficacité de la
gestion en AP-
CP mériterait d’être renforcée
compte tenu des
taux d’exécution
constatés sur la
période.
En dernier lieu, la chambre
considère que les informations concernant la gestion des AP-CP
devraient être davantage fiabilisées.
C’est
notamment le cas des états récapitulatifs présentant la
situation des autorisations de programme et des crédits de paiement. Ces documents, votés par
l’assemblée de la province
, sont annexés aux documents budgétaires.
Page
21
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Principales informations contenues dans les états sur la situation des AP-CP
en MF CFP arrondi
2012
2013
2014
2015
AP votées disponibles à affectation (exercices antérieurs)
15 523
22 385
84 692
99 743
AP votées dans l'exercice
14 547
7 052
- 101
16 378
AP affectées non couvertes par des CP réalisés au 01/01/n
27 814
27 644
25 397
22 047
AP affectées dans l'année
10 224
8 022
9 335
7 561
AP affectées annulées
2 438
1 413
3 976
1 620
Stock d'AP affectées restant à financer
35 600
34 609
33 033
31 337
CP mandatés au budget de l'exercice n
7 600
6 965
7 607
9 290
Source : situation des AP-CP comptes administratifs 2012 à 2015.
La notion d’AP votée disponible à l’affectation est manifestement mal maîtrisée puisque leur
montant passe subitement et sans explication de 22,3 Mds F CFP à 84,7 Mds F CFP entre 2013
et 2014 (première ligne du tableau).
Le manque de fiabilité de ces données fausse le calcul du ratio de couverture des AP affectées
prévu dans l’état annexé aux documents budgéta
ires.
La chambre estime donc que la province Nord devrait encore affiner la gestion de ses autorisations
de programme-crédits de paiement.
Recommandation n°4 : la chambre recommande à la province Nord de procéder à des
ajustements dans la gestion des autorisations de programme-
crédits de paiement afin d’en
améliorer l’efficacité
:
-
en veillant à une meilleure articulation entre le vote et l’affectation des autorisations de
programme ;
-
en fiabilisant les données contenues dans l’éta
t de situation des AP-CP annexé aux
documents budgétaires.
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de l’assemblée de la province Nord
précise que ses services ont interrogé ceux de la Nouvelle-
Calédonie afin d’obtenir des
informations sur la méthode de calcul de ces données. Les services informatiques du
gouvernement ont saisi l’éditeur du progiciel de gestion financière sur cette question.
Page
22
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Les outils de maîtrise des finances publiques
C’est en grande partie la perspective de la construction de l’usine
du Nord qui a incité la province
Nord
à disposer d’une analyse financière rétrospective
, à la fin des années 2000. La première,
couvrant la période 1998-2009, a été réalisée en 2010 par un cabinet spécialisé.
L’acte fondateur en matière de gestion budgéta
ire et financière est constitué par la séance plénière
de l’assemblée de la province Nord du 4 août 2011 intitulée «
Vers un pilotage pluriannuel des
finances de la collectivité, outil indispensable du rééquilibrage ». Ainsi que la décrit la province
Nord, cette séance «
constituait le point de départ d’une rétrospective
-prospective concertée et
validée par les élus de l’assemblée
».
C’est ce document qui a rappelé les modalités de financement des projets et a posé les bases des
outils de gestion devant êt
re développés au sein de la province pour assurer l’objectif du
rééquilibrage.
L
a province Nord a mis en place des outils d’analyse budgétaire et financiè
re (3.1.), des outils de
programmation pluriannuelle des dépenses (3.2.) et des outils de pilotage et un contrôle de gestion
(3.3.).
Les outils
d’analyse
budgétaire et financière
La province Nord a progressivement développé des outils d’analyse budgétaire et financière qui
font l’objet d’une présentation devant l’assemblée provinciale
lors de deux temps forts : le débat
sur les orientations budgétaires (DOB) et le compte administratif.
Les DOB sont organisés depuis 2001 en province Nord, avant même que leur tenue devienne
obligatoire.
Leur contenu a évolué durant la période sous revue : il
s’est étoffé sur l’analyse d
e la situation
macro-économique, en devenant plus fouillé et avec une plus grande prise en compte de
l’environnement international.
Durant l’instruction, les services
de la province Nord ont souligné leur dépendance vis-à-vis du
modèle prévisionnel de la Nouvelle-Calédonie. Ils manifestent une volonté de diversifier les
sources d’information dans la mesure où
les résultats du séminaire « Amédée » arrivent, selon
eux, tardivement pour une exploitation dans le cadre de la préparation du DOB.
Les DOB comportent un volet d’analyse financière rétrospective depuis 2007, présentant
l’évolution des recettes et des dépenses, leurs taux d’exécution par rapport aux inscriptions
budgétaires ainsi que certains ratios (épargne brute, endettement, part des dépenses de
personnel, de subventions et d’aides sociales dans les dépenses réelles de fonctionnement).
Il
convient de relever la permanence des indicateurs retenus.
Les DOB comprennent également une prospective financière, dont le contenu a sensiblement
évolué depuis celui tenu en octobre 2013. Il existe depuis cette date un compte administratif
prévisionnel de l’année
en cours sur lequel est bâti un scénario à 3 ans. Celui-ci reprend les ratios
de l’analyse rétrospective et une évolution
du fonds de roulement.
Lors du vote du compte administratif, l’assemblée dispose d’
un rapport reprenant des éléments
similaires, avec un volet développé consac
ré à l’exécution du budget n
-1.
Page
23
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Ainsi, le rapport concernant le compte administratif 2015 adopté en mai 2016
présente l’évolution
des ratios prudentiels
3
depuis 2010, une rétrospective 2010-2015 et une prospective 2016-2017.
Ces outils sont élaborés en interne et sont complétés par les analyses faites régulièrement par
l’
agence française de développement (AFD)
au moment de l’examen des demandes de prêt.
La chambre
constate donc l’existence d’outils d’analyse budgétaire et financière présentés
deux
fois par an en assemblée de la province Nord, ce qui devrait lui permettre
de disposer d’une vision
actualisée de sa situation financière.
Les outils de programmation pluriannuelle des dépenses
La province Nord s’est dotée de deux
instruments de programmation des dépenses conçus dans
une optique pluriannuelle, le plan
pluriannuel d’investissement (3.2.1.) et le plan plurian
nuel de
fonctionnement (3.2.2.), qui seront présentés
avant d’examiner leur éventuelle évolution (3.2.3.).
Le plan pluriannuel d’investissement (PPI)
La mise en place d’un
plan pluriannuel d’investissement
fait partie des priorités dégagées par
l’assemblée de la province Nord lors de sa réunion plénière du 4 août 2011.
Elle a été concrétisée par l’adoption, le 22 décembre 2011, du premier PPI de la collectivité portant
sur près de 52 Mds
F CFP d’investissements répartis sur les années 2012 à 2016.
Le PPI est présenté par la province Nord comme un outil de bonne gestion permettant le pilotage
des opérations d’investissement qui se déroulent sur plusieurs exercices et comme
un exercice de
planification permettant de définir un programme d’actions à travers des projets liés aux services
publics
4
.
L’essentiel du
premier PPI provincial est constitué des autorisations de programme votées
antérieurement, leur référence figurant dans le plan adopté.
Cependant, ce PPI n’intègre pas la
totalité des grands projets puisque par exemple le centre nautique provincial de Pouembout
n’y
figure pas.
Les trois premières années de ce plan prévoient un
effort d’investissement élevé,
qui avoisine les
12 Mds F CFP par an.
Plan pluriannuel d’investissement 2012
-2016
en MF CFP
CP 2012
CP 2013
CP 2014
CP 2015
CP 2016
TOTAL
Total AP
11 999
11 865
11 858
10 435
3 010
49 167
Total HAP
401
547
572
958
270
2 749
Total
12 400
12 412
12 430
11 393
3 280
51 916
Source :
CTC d’après les PPI votés
Ce PPI est réajusté un an plus tard, par une délibération du 20 décembre 2012. Son montant est
porté de 37 Mds F CFP à 46 Mds F CFP pour la période 2013-2016.
3
Taux d’épargne brute, niveau d’endettement, solvabilité.
4
Rapport de présentation sur la délibération n°2015-266/APN du 23 octobre 2015 arrêtant le PPI pour les exercices 2016 à 2019.
Page
24
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Réajustement du PPI provincial en décembre 2012
en MF CFP
CP 2013
CP 2014
CP 2015
CP 2016
TOTAL
Montant initial
11 865
11 858
10 435
3 010
37 168
Montant réajusté
12 493
12 344
12 389
8 739
45 964
Source :
CTC d’après les PPI votés
Un deuxième PPI
a été adopté par l’assemblée de la province Nord le 23 octobre 2015.
Il couvre
la période 2016-2019, soit un an de moins que le précédent, et porte sur un montant global
analogue à celui initialement prévu par le premier PPI, soit près de 50 Mds F CFP.
Echéancier PPI 2016-2019
en MF CFP
CP 2016
CP 2017
CP 2018
CP 2019
TOTAL
Total
12 499
12 500
12 502
12 495
49 998
Source :
CTC d’après les PPI votés
Le rapport de présentation de la délibération approuvant le PPI 2016-2019 indique que « ce plafond
de 12,5 milliards CFP annuels peut paraître ambitieux au regard de la capacité de réalisation
opérée jusqu’alors. Néanmoins, les grands chantiers à venir (la construction du barrage de Pwëbuu
(Pouembout), l’extension du port de PANDOP, la construction d’un internat à Nèkö (Poya), la
poursuite du désenclavement, etc…) légitiment le maintien de cette enveloppe puisqu’elle donne
davantage de souplesse dans la gestion de ces projets d’ampleur.
En effet, la pratique de programmation pluriannuelle des
opérations d’investissement a démontré
le caractère évolutif des planifications établies, du fait de la réalité du terrain (aléas etc…). C’est
pourquoi, les opérations à l’intérieur du PPI doivent être réajustées au fur et à mesure de sa vie,
en respectant le plafond établi, qui doit rester en cohérence avec la soutenabilité financière de la
collectivité.
Il faudra, pour cela, s’assurer chaque année que le programme d’investissement est compatible,
sur la durée, avec les moyens financiers de la collectivité dans le cadre du maintien de ses grands
équilibres. Le PPI doit donc guider la collectivité sur le moyen terme en déployant des projets avec
la permanence d’une gestion globale maîtrisée.
»
En effet, le montant des crédits de paiement réellement consomm
és chaque année s’avère bien
en dessous des objectifs du PPI. Comme le montre le tableau ci-dessous ; si on constate un pic
de consommation en 2015 avec 10 Mds F CFP, celui-ci reste asse
z éloigné de l’objectif de
12,5 Mds F CFP.
Comparaison crédits paiement inscrits et crédits de paiement consommés
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
Crédits de paiement prévus au PPI
12 400
12 493
12 344
12 389
Crédits de paiement ouverts au budget
12 843
12 534
12 356
12 377
Crédits de paiement mandatés
8 478
7 670
8 320
10 030
Source :
CTC d’après les comptes administratifs
La chambre relève le caractère ambitieux de ce plafond, ce qui vient relativiser la portée du PPI en
tant qu’outil de pilotage des opérations d’investissement et d’exercice de planification.
Le PPI constitue davantage un catalogue des programmes dont la réalisation apparaît souhaitable
et qui constitue un plafond de dépenses.
Page
25
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
L
ors du débat d’orientations budgétaires 2016 tenu le 25 octobre 2015, le scenario présenté prenait
pour hypothèse un PPI réalisé à hauteur de 9 Mds F CFP en 2016, contre 12,5 Mds F CFP inscrits.
Recommandation n° 5 : la chambre recommande une révision du PPI 2016-2019 de la
province Nord afin de ramener son montant à un niveau plus proche des capacités
techniques et financières de la collectivité.
L’ordonnateur indique dans sa réponse aux observations provisoires que la province Nord a acté
lors du DOB 2017, de ramener son niveau de dépenses réelles d’investissement à hauteur de
9 Mds F CFP annuels jusqu’en
2019. Il annonce également une actualisation du PPI 2016-2019
prévue pour le mois d’août 2017.
Le plan pluriannuel de fonctionnement
Un dispositif formalisé de prévision pluriannuelle des dépenses de
fonctionnement
Le plan pluriannuel de fonctionnement (PPF) adopté la province Nord
découle de l’une des
deux priorités évoquées lors de la séance plénière du 3 août 2011 précitée, à savoir « la
maîtrise des dépenses de fonctionnement indispensable pour constituer l’épargne nette
».
C’est par
délibération n° 2013-90/APN du 26 avril 2013 que la province Nord a arrêté son PPF.
C
e plan porte sur les exercices 2003 à 2016 et sur un montant global de 127,1 Mds F CFP.
C’est un dispositif très détaillé et formalisé qui est voté par la délibération
puisque douze
rubriques de dépenses sont identifiées et que chaque rubrique est décomposée en sous-
postes, eux-mêmes ventilés en sous-catégories.
Par exemple, le poste « aides sociales » est décomposé en 6 rubriques :
-
aide médicale ;
-
enfance ;
-
personnes âgées ;
-
personnes handicapées ;
-
autres ;
-
aides au logement
L
e premier poste relatif à l’aide médicale est lui
-même ventilé en une dizaine de sous-
catégories :
-
DGF des hôpitaux ;
-
professions santés libéraux ;
-
pharmacie ;
-
transports ;
-
soins externes ;
-
matériel médical ;
-
hospitalisations hors DGF ;
-
autres ;
-
hébergement.
Page
26
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La délibération approuve une prévision de variation par chaque rubrique, sous-poste et sous-
catégorie,
dont l’application détermine un plafond de dépenses pour chaque exercice.
Très détaillé et très formalisé, le plan ne comporte cependant aucune disposition sur les axes
ou priorité
s à mettre en œuvre pour respecter ces objectifs
.
La délibération prévoit également les modalités du suivi du plan avec
la constitution d’un comité
de suivi des dépenses de fonctionnement chargé «
de la mise en œuvre de la gestion
prévisionnelle des ressources humaines, du suivi des subventions ainsi que des aides sociales
et d’une manière générale de la bonne mise en œuvre du contrôle de gestion
».
Ce comité est composé du secrétaire général de la province, de la direction des finances et du
budget et de la direction des ressources humaines.
Une gestion souple du PPF
La gestion du PPF, confiée à un comité de pilotage restreint se réunissant trimestriellement, a
évolué vers une approche pragmatique, qui contraste un peu avec le formalisme de son
adoption.
Il y a eu appropriation de l’outil puisque le PPF sert de base à la présentation des dépenses de
fonctionnement et à ce titre il est devenu un référentiel présent lors de toutes les phases
budgétaires.
Le PPF a en pratique été géré au niveau du taux directeur global approuvé par l’assemblée de
la province Nord, même si la délibération prévoyait des variations par poste de dépenses.
Cette démarche vers plus de fongibilité entre les taux directeurs a permis de donner de la
souplesse en gestion
et de corriger une présentation trop rigide de l’outil
.
Cette approche globale explique également pourquoi, des changements d’imputation
intervenus en 2014 entre la rubrique « subventions-participations » et la rubrique
« contributions obligatoires » ont été réalisés sans modification du PPF initial.
Si
le projet d’actualisation du PPF durant sa durée de vie n’a pas été présenté à l’assemblée
délibérante, de nouveaux taux directeurs ont été fixés dès 2014 pour tenir compte de la
diminution des dotations de fonctionnement.
Ces évolutions figurent dans les lettres de cadrage adressées aux directions et services et ont
été validées
par l’assemblée délibérante
lors des débats sur les orientations budgétaires. Ainsi,
le DOB pour 2016 propose-t-
il que le taux d’évolution du PPF soit fixé
à
–
6% sur 2016, contre
+3 % dans le PPF adopté en 2013.
Les dépenses réalisées au cours des trois premiers exercices ont toujours été largement
inférieures aux plafonds de dépenses fixés dans le PPF. Ceux-ci avaient été déterminés par
référence aux moyennes constatées précédemment, sur une période où les charges avaient
été dynamiques.
Ainsi, même si les dépenses du PPF enregistrent une augmentation de plus de 10 % entre
2012 et 2013, elles restent inférieures de plus de 2,6 Mds
F CFP au plafond fixé sur l’exercice.
Les dépassements constatés sur certains postes (formation professionnelle, entretien du
patrimoine) ont été largement compensés par des réalisations bien inférieures au taux directeur
du PPF.
Page
27
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Le poste le plus élevé du PPF, celui concernant la masse salariale, fait apparaître que le taux
plafond d’évolution annuelle fixé à 4 % a été respecté avec +1,8 % en 2
013, 3 % en 2014 et
1,1 % en 2015. Ceci témoigne d’une maîtrise de ses charges de personnel par la province
Nord.
Comparaison des réalisations par rapport aux objectifs du PPF (hors rubrique financement de
l’investissement).
Récapitulatif général
2013
2014
2015
Montant prévisionnel PPF
28 793 047 133
29 658 074 721
29 658 074 721
Taux directeur PPF
3,07%
3,06%
3,01%
Dépenses réalisées
26 109 378 292
26 514 619 854
26 199 745 526
Evolution des dépenses réalisées
10,13%
1,55%
-1,19%
Ecart réalisé PPF
- 2 683 668 841
- 3 143 454 867
- 3 458 329 195
Source : CTC
La chambre constate donc que la province Nord a fait évoluer en gestion son dispositif du PPF et
que les plafonds de dépenses fixés en 2013 à un niveau élevé ont été corrigés pour tenir compte
de la diminution des dotations.
Quelle évolution pour ces différents outils ?
Après s’être dotée d’un PPI en 2012 et d’un PPF en 2013, la province Nord évoque à l’occasion
du DOB 2013, la possibilité de se doter d’un plan pluriannuel mesurant l’impact de l’investissement
sur le fonctionnement (PPIF).
Le projet n’a pas encore été concrétisé mais demeure d’actualité.
Le PPF contient déjà l’ébauche de cette approche en ciblant certains investissements provinciaux,
dont les coûts de fonctionnement figurent dans la rubrique «équipements ». I
l s’agit
des centres
médicaux, des internats et de certains équipements sportifs (centre aquatique de Pouembout, base
nautique de Foué, etc).
La chambre relève la démarche de la province Nord consistant à estimer et à réguler
l’impact
sur
le fonctionnement
des décisions prises en matière d’investissement
.
Toutefois, la chambre appelle
l’attention de la province Nord sur la nécessité de réfléchir à la bonne
articulation des différents d
ispositifs qu’elle aura à gérer (PPI, PPF, PPIF) et l’intérêt de bien définir
son besoin en matière d’évolution des outils de gestion prévisionnelle qu’elle a mis en place depuis
2012.
Les outils de pilotage et le contrôle de gestion
C’est une nouvelle fo
is la délibération du 3 août 2011 sur la gestion pluriannuelle qui fixe les
orientations en matière d’outils de pilotage et prévoit la nécessité d’as
surer un contrôle de gestion
au sein de la collectivité.
La délibération évoque la mise en place de 9 indicateurs de suivi :
-
le suivi de la masse salariale ;
-
le suivi des subventions ;
-
le suivi du hors bilan ;
-
le suivi des réalisations par politiques publiques et par territoire ;
-
les délais de paiement ;
Page
28
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
-
le suivi de la trésorerie ;
-
le suivi du contrat de développement ;
-
les taux d’exécution du budget
;
-
le suivi de la dette.
Le suivi des subventions
Le suivi des subventions fait l’objet d’un dispositif spécifique.
La province Nord a adopté en 2007 un code des subventions aux associations (modifié en dernier
lieu en février 2015
5
) qui constitue un support pour organiser les interventions provinciales.
Ce code fixe dans son titre premier les dispositions générales et communes. Elles portent
notamment sur les pièces et documents justific
atifs à produire à l’appui d’une demande de
subvention. Celles supérieures à 2,7 MF CFP donnent lieu à l’établissement d’une convention.
Lorsque le budget annuel de l’association dépasse 10 MF CFP, le compte de résultats et le bilan
financier doivent être certifiés par un organisme ou un comptable agréé.
Les titres II à VIII déterminent les conditions propres à chaque domaine d’intervention (sanitaire et
social, socio-éducatif et jeunesse, etc.).
L’
article 13 de ce code mentionne que certains de ces organismes de droit privé, considérés
comme des partenaires de service public, peuvent être reconnus comme des « associations
d’intérêt provincial
» (AIP). Cette reconnaissance permet de déroger aux seuils et taux de
participation plafonds annexés au code des subventions de la province.
Après avoir octroyé «
au fil de l’eau
» cette reconnaissance, la province Nord a décidé fin 2015,
d’adopter une délibération globale portant sur une centaine d’associations
sur les 500
subventionnées annuellement par la province.
Ces AIP représentent un enjeu financier fort pour la province puisque le montant total qui leur a
été accordé a fortement progressé, passant de 1,2 Md F CFP en 2012 à 1,79 Md F CFP en 2015.
L’une des finalités poursuivies par la province Nord lors de l’adoption
de cette délibération unique
est
d’
assurer un suivi spécifique avec la mise en place généralisée de conventions pluriannuelles
d’objectifs et de moyens
(CPOM). Ces conventions, qui doivent couvrir la durée de la mandature,
ont été quasiment toutes établies.
L’
examen
d’un échantillon de ces conventions
montre une certaine hétérogénéité dans leur
contenu, tant sur la forme que sur le fond. Certaines sont très détaillées quant aux engagements
pris par l’association
6
alors que d’autres s’en tiennent à des formulations très générales, par
exemple sur les moyens que l’association mettra en œuvre pour
atteindre les objectifs, qui eux-
mêmes sont énoncés de manière générale.
Une seule de ces conventions prévoit des stipulations concernant l’
évaluation des actions et des
résultats par rapport aux objectifs fixés.
Recommandation n°6 : la chambre invite la province Nord à revoir le contenu des
conventions conclues avec les associations d’intérêt provincial afin de les harmoniser et
de mieux définir les obligations et les moyens que ces organismes devront mettre en œuvre
pour les atteindre
, et d’y intégrer systématiquement un dispositif consacré à l’évaluation
des résultats.
5
Délibération n°2015-65/APN du 27 février 2015
.
6
Voir notamment celle conclue avec la société calédonienne d’ornithologie.
Page
29
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Dans sa réponse aux observations provisoires, l
e président de l’assemblée de la province Nord
indique que le travail d’harmonisation des conventions a été réalisé et q
ue la province est « en
capacité d’établir des conventions harmonisées entres les associations relevant de différents
secteurs d’activités depuis décembre 2016
».
Sur l’évaluation des résultats, l’ordonnateur précise que «
la première réponse a consisté dans
l’analyse systématique des écarts constatés entre les budgets prévisionnels fournis par les
associations et les bilans financiers transmis en fin de projet par celle-ci. Les écarts financiers
négatifs constatés par postes ont toujours d’ailleurs été ré
vélateurs de déficit sur les actions de
terrain et pris en compte.
Un accent particulier est mis notamment sur les projets à venir en ce qui concerne les critères
d’évaluation. En effet, chaque demande de subvention est analysée et un point d’audit spécif
ique
stipule si le demandeur va fournir ou non des indicateurs mesurables et vérifiables permettant
l’évaluation et la justification de la subvention. Cette mesure va concerner l’ensemble des
associations sans se limiter à celles d’intérêt provincial (AIP)
. »
Le suivi des autres indicateurs
Les indicateurs financiers
La direction des finances et du budget assure un reporting mensuel de certains indicateurs
mentionnés dans la délibération d’août 2011,
comme les délais de paiement (détaillés pour chaque
direction),
le suivi de la trésorerie ou l’
exécution budgétaire.
Ils sont présentés trimestriellement au comité de direction réunissant les directeurs des services
provinciaux.
Les indicateurs des ressources humaines
La direction des ressources humaines de la province Nord assure le suivi régulier de 6 indicateurs,
qui sont repris chaque année dans le rapport d’activité de la direction
:
-
la rémunération (évolution de la masse salariale
, nombre d’actes réalisés par les
services) ;
-
la gestion des carrières ;
-
la formation ;
-
le recrutement ;
-
les réunions paritaires
-
la comptabilité (coût de fonctionnement de la direction).
Ce sont davantage des indicateurs d’activité et de volumétrie qu’à proprement parler
des
indicateurs de pilotage des ressources humaines.
Le premier plan pluriannuel des ressources humaines, couvrant la période 2016-2018, qui a été
adopté le 13 mai 2016,
a pour vocation de modifier profondément l’approche de la gestion du
personnel provincial.
Cet outil a représenté un travail conséquent des services provinciaux, épaulés par un cabinet
spécialisé.
Page
30
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
L’objectif est de faire évoluer une pratique tournée encore largement vers
l’administration du
personnel vers une approche de gestion prévisionnelle des ressources humaines, pour anticiper
et accompagner les changements qui interviendront dans les prochaines années.
Ce plan comporte pour chacun des chantiers identifié, d
ifférents types d’
indicateurs (par exemple
des indicateurs de réalisation selon le plus souvent une logique binaire oui-non ou des indicateurs
de résultats).
La place du contrôle de gestion
Le poste de contrôleur de gestion, rattaché au secrétariat général, a été créé en 2010 au sein de
la province Nord et pourvu depuis cette date par le titulaire actuel.
Il est chargé pour l’essentiel du contrôle des associations et de leurs demandes de subventions.
Son rôle a été redéfini depuis 2016 et il constitue désormais le point d’entrée unique
dans la phase
d’instruction des demandes
, pour en examiner la recevabilité au regard des exigences posées par
le code des subventions (sur le plan juridique et financier). Une procédure administrative de
contrôle a été formalisée pour l’ensemble des directions qui assurent ensuite l’instruction
des
dossiers.
A compter du budget primitif 2016, la gestion des subventions s’opère dans le cadre d’un module
dédié du progiciel financier SURFI.
Le contrôleur de gestion réalise des travaux ponctuels concernant la commande publique
provinciale, tels que la
participation à l’élaboration du cahier des charges de l’appel d’offres sur la
fourniture des titres de transport et l’analyse des offres ou une étude sur l’opportunité de lancer un
marché de petites fournitures et papier.
En 2016, deux audits des procédures des services administratifs et financiers de la province sont
également prévus.
Le contrôleur de gestion est également membre du comité de suivi du PPF.
La chambre constate que le contrôleur de gestion intervient principalement en tant que contrôleur
externe du secteur associatif
mais qu’il n’est pas intégré
au dispositif restant à mettre en place
pour le suivi
des sociétés d’économie mixte. Cette mission, qui reste encore à l’état de projet,
relèverait de la direction des finances et du budget (cf. point 6.4.2.2.).
La collectivité dispose également d’un chargé de mission à l’évaluation des politiques publiques
rattaché également au secrétariat général.
Il assure le suiv
i d’autres types d’indicateurs, qui sont des indicateurs d’activités ou de
performance. Il suit notamment le volet des réalisations par politique publique et par territoire.
Ces indicateurs ont été définis pour le suivi de
la mise en œuvre du cadre logique élaboré pour
chaque direction entre 2011 et 2012 (16 cadres logiques existent au sein de la province Nord). Ces
indicateurs, qui sont désormais déployés dans toutes les directions, ne sont pas encore
accompagnés de valeur ou de taux cibles, lorsque ceux-ci sont possibles.
Cet outil méthodologique inspiré de l’AFD permet de présenter, sous la forme d’un
e matrice,
l’analyse d’
une politique sectorielle :
Page
31
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Structure des cadres logiques définis par la province Nord
Description du projet
Indicateurs
Finalités
Impact
Objectifs spécifiques
Situation à atteindre
Effets directs
Résultats
Biens et services
produits
Activités
Ce qui est fait
Moyens
Source : CTC
La province Nord dispose ainsi d’une base
très importante
de données et d’indicateurs
qui
permettent aux directions
de procéder à l’analyse des résultats et d’alimenter des études
sectorielles.
*
*
*
En conclusion de cette partie sur la maîtrise des finances publiques, la chambre observe que la
province Nord s’est dotée au cours de la période examinée d’un ensemble d’outils destinés à
améliorer sa gestion financière en s’inscrivant notamment dans un cadre pluriannuel.
Au vu des constatations qui ont été faites lors du contrôle, la chambre estime que la pratique de
ces instruments pourrait encore être améliorée.
La fiabilité des comptes
Les obligations comptables : le rattachement des produits et des charges
Le rattachement des produits et des charges à l’exercice constitue le
mécanisme comptable
permettant d
’assurer le respect du principe d’indépendance des exercices. Il permet d’intégrer,
dans le résultat de fonctionnement toutes les charges correspondant à un service fait et tous les
produits correspondant à des droits acquis
qui s’y rapportent.
Les restes à réaliser en fonctionnement, sont quant à eux les dépenses engagées non mandatées
et non rattachées. Les restes à réaliser sont reportés au budget de l’exercice suivant. Ils ne sont
pas pris en compte dans l’affectation du résultat de l’exercice
7
.
L’instruction budgétaire et comptable M. 52
énonce que le principe du rattachement peut faire
l’objet d’aménagements lorsque les charges et les produits à rattacher ne sont pas susceptibles
d’avoir une incidence significative sur le résultat de l’exercice.
Chaque collectivité peut déterminer,
sous sa propre responsabilité et compte tenu du volume de ses dépenses et de ses recettes un
seuil significatif à partir duquel elle va rattacher. La fixation de ce seuil peut donner lieu à
délibération.
En province Nord, peu de dispositions s
ont prises en ce qui concerne la mise en œuvre de ce
principe du rattachement. En effet, le règlement budgétaire et financier provincial n’aborde pas
cette question et l’assemblée délibérante n’a pas adopté
de délibération concernant son
application.
La procédure de rattachement n’est définie que dans la note adressée par le directeur des finances
et du budget courant octobre en vue des opérations de fin d’exercice. C’est ce document interne
8
qui a fixé à 200 000 F CFP
le seuil de rattachement pour l’exercice 2015.
7
Art 7 du décret n°2014-1242 du 24 octobre 2014.
8
Note n°6057-79-2015/DBF du 7 octobre 2015.
Page
32
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Comme proposé dans la recommandation n°1, ces règles devraient être intégrées au règlement
budgétaire et financier provincial.
Les propositions de rattachements formulées par les directions de la province sont contrôlées par
la direction des finances et du budget et transmises au comptable public avec les justifications
appropriées.
Le
s rattachements figurant dans les comptes administratifs 2012 à 2015 s’établissent ainsi
:
Montant des rattachements par rapport aux crédits ouverts.
en MF CFP
Crédits ouverts
Rattachements
Restes à réaliser
Dépenses
Recettes
Dépenses
Recettes
Dépenses
Recettes
2012
40 805
34 996
192,7
-
323,5
2013
37 954
29 664
436,6
-
482,9
2014
36 101
27 199
41,8
-
587,0
-
2015
34 572
27 732
43,6
-
377,6
-
Source :
CTC d’après les comptes administratifs
La chambre constate que les dépenses rattachées sont peu élevées si on les rapporte aux
montants des mandats émis. Elles représentent 0,6 % en 2012, 1,6 % en 2013, 0,1 % en 2014 et
0,2 % en 2015.
Le montant des restes à réaliser est supérieur à celui des dépenses rattachées.
Cette situation s’explique notamment par la mise en place d’une règle de gestion consistant à ne
pas rattacher les engagements de crédits de paiements pour des dépenses couvertes par des
autorisations d’engagement.
Selon les services provinciaux, cette règle a été fixée en raison des
difficultés techniques rencontrées dans la mise en œuvre des rattachements sur AE dans le
progiciel SURFI. Du fait
de l’utilisation importante de ces autorisations d’engagement
,
la province
Nord réduit d’autant l’assiette des charges rattachables.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur annonce que les problèmes
techniques ont été récemment résolus, ce qui devrait, selon lui, permettre à la province de rattacher
l’ensemble de ses charges de fonctionnement dès 2017.
La chambre relève également que la province Nord ne procède à aucun rattachement de recettes
(et il n’y a pas davantage de restes
à réaliser en recette de fonctionnement).
Un échantillon de contrôle portant sur les trois chapitres budgétaires représentant près de la moitié
du montant des titres émis en 2014
9
, hors dotation et participations (chapitre 942) a été examiné.
Il montre que des produits acquis en 2013 et antérieurement
n’
ont été
comptabilisés que l’année
suivante
, du fait de l’émission tardive des titres de recettes
. Conformément aux règles internes
fixées par la direction des finances et du budget, seuls les montants supérieurs à 200 000 F CFP
ont été considérés comme rattachables.
9
Dernier exercice produit à la chambre au moment de l’instruction.
Page
33
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Montant des recettes 2013 et antérieures comptabilisées sur l’exercice 2014
Chapitre budgétaire
Montant titres émis
(en MF CFP)
Dont produits
non rattachés
Part des produits
non rattachés
932 Enseignement
287
4
1,4 %
934 Santé
458
156
34 %
935 Protection, action sociale
1 132
287
25 %
Source : CTC
Le total des produits non rattachés correspondant à des droits acquis en 2013, voire
antérieurement, s’élève à 447 MF CFP
pour cet échantillon, soit environ 24 % du montant des titres
émis sur l’exercice 2014. Ce volume est donc significatif.
Sur le chapitre 934, il concerne notamment les prestations de santé qui font l’objet d’un
remboursement par la CAFAT. On trouve ainsi un titre de 133,5 MF CFP relatif à la facturation de
la troisième avance du forfait tiers payant des ressortissants de la CAFAT. La convention du
29 juillet 2005 conclue entre cet organisme et la province Nord prévoit que le forfait provisoire est
acquitté en trois
fois, le dernier en décembre de l’année n. Or, la fiche de liquidation jointe à l’appui
du titre n’est établie par le
s services provinciaux que le 7 octobre 2014 et transmise à la direction
des finances et du budget le 18 novembre 2014.
La chambre constate également des retards importants dans la facturation aux bénéficiaires des
prestations médicales des centres médico-sociaux : certaines prestations donnant lieu à un titre
de recettes 2014 ont en fait été réalisées au premier trimestre 2013.
Des constats analogues peuvent être faits sur les opérations de dépistage du VIH et du cancer de
l’utérus que l’agence sanitaire et sociale de la Nouvelle
-Calédonie rembourse à la province Nord.
L’ordonnateur précise dans sa
réponse que ces retards proviennent notamment des difficultés
conjoncturelles de fonctionnement de la direction durant en 2013 et 2014, les années 2015 et 2016
étant plus régulières en termes d’émission des titres de recettes.
Sur le chapitre 935, les droits acquis non rattachés concernent également pour les plus grosses
sommes l’agence sanitaire et sociale de Nouvelle
-Calédonie, pour le paiement du minimum
vieillesse (près de 195 MF CFP concernant le quatrième trimestre 2013 ne sont titrés que fin mars
2014).
De même, toujours sur ce chapitre 935, les titres concernant les recettes relatives la convention
conclue avec la Nouvelle-Calédonie pour les prestations 2013 et 2014 de
la protection de l’enfance
,
ne vont être émis
que sur l’exercice 2015
, ce qui représente plus de 488 MF CFP.
Le président de l’assemblée de la province Nord explique ces retards de facturation par les délais
de la négociation avec la Nouvelle-Calédonie et le contrôle opéré par cette dernière sur les
dépenses. Il annonce qu’une
nouvelle convention est « en cours de réflexion en 2016-2017 ».
La CTC constate donc
l’émission tardive de nombreux titres de recettes, notamment dans le
domaine de la santé, ce qui devrait conduire la province à accélérer ses procédures de facturation.
Page
34
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Recommandation n°7 :
la chambre recommande à la province Nord d’améliorer ses
procédures de facturation des prestations assurées par ses services, notamment dans le
secteur de la santé, et de procéder aux rattachements des produits correspondant à des
droits constatés non titrés.
Les obligations comptables : le transfert des immobilisations en cours
L’instruction budgétaire et comptable M
. 52 dispose que le compte 23 « immobilisations en cours »
enregistre à son débit les dépenses afférentes aux immobilisations non terminées à la fin de
chaque exercice qu’il s’agisse d’avances avant justification des travaux (à des mandataires de la
collectivi
té) ou d’acomptes versés au fur et à mesure de l’exécution des travaux.
Le montant du compte 23 en début et à la fin de chaque exercice se présente ainsi :
Evolution du solde du compte 23 immobilisations en cours
en MF CFP
2012
2013
2014
2015
balance d'entrée c/23
24 605
21 322
18 059
22 014
balance sortie c/23
21 322
18 059
22 014
27 107
Source : comptes de gestion
Dans tous les cas, lorsque l’immobilisation est achevée, les dépenses imputées à ce compte
doivent être virées au compte 21 par
opération d’ordre non budgétaire
(par le crédit du compte 23).
Comme le montre le tableau ci-
dessous, les transferts d’immobilisations achevées ne sont plus
guère effectués depuis
l’exercice 2014.
Evolution des transferts d’immobilisations achevées
Crédits c/23 en MF CFP
2012
2013
2014
2015
9 362
6 592
0,5
35,7
Source : comptes de gestion
Cette carence conduit à présenter une image non fidèle du patrimoine de la collectivité et à minorer
l’assiette des biens devant faire l’objet d’un amortissement, ce qui affecte la sincérité budgétaire.
Ces opérations ne donnent lieu ni à des prévisions budgétaires, ni à l’émission de titres et de
mandats. Si elles ne sont donc constatées que dans les écritures du comptable, elles ne peuvent
être initiées que par l'ordonnateur, qui va communiquer les informations nécessaires à la passation
des écritures.
Rappel d’obligation juridique n°
4 : la chambre rappelle à la province Nord
qu’elle doit
communiquer périodiquement au comptable public les informations permettant à ce dernier
de constater dans le patrimoine de la collectivité,
l’achèvement des opérations
d’investissement
.
Le président de l’assemblée de la province Nord attribue le retard de
ces opérations comptables
de transfert à la restructuration qu’a connue la direction des finances et du budget en 2014 et
2015. Il annonce qu’un montant de 8,763 Mds F CFP d’immobilisations en cours a été transféré
sur la gestion 2016.
Page
35
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Les obligations comptables
: l’amortissement des biens
et la neutralisation
budgétaire de l’amortissement
Sous réserve de ce qui vient d’être décrit au point 4.2., l’amortissement des biens était
pratiqué
par la province Nord bien avant
qu’il ne devienne obligatoire avec l’adoption de l’instruction
budgétaire et comptable M. 52 au 1
er
janvier 2012.
En effet, c’est par délibération en date du 22 décembre 2000
10
, que l’assemblée de la province
Nord décide de procéder à l’amortissement des biens meubles
selon la méthode de
l’
amortissement linéaire.
Pour mettre en œuvre cet amortissement, la province Nord a mis en place depuis cette date un
suivi régulier de son inventaire. Un important travail d’ajustement a été réalisé au moment du
passage en M. 52. Comme souligné dans le point précédent, ce suivi régulier devrait être amélioré
par l’intégration plus régulière des opérations achevées dans la base amortissable.
Le barème d’
amortissement a été revu en 2004, par délibération n°204-2003/APN du
18 décembre 2003.
En 2012, comme le prévoit la M. 52,
la province étend le périmètre de l’amortissement aux
immeubles. Elle fixe à 60 000 F CFP TTC, le seuil à partir duquel un bien est amorti et détermine
les durées d’amortissement des subventions d’équipement
11
.
La délibération fixant encore actuellement
les modalités d’amortissement
des biens acquis à
compter du 1
er
janvier 2013 a été adoptée pa
r l’assemblée délibérante le 26
octobre 2012
12
.
La méthode d’amortissement retenue est toujours l’amortissement linéaire et les durées
sont
conformes au barème indicatif figurant dans la M.
52. Les terrains de gisement font l’objet d’
un
amortissement sur 50 ans.
Le règlement budgétaire et financier adopté fin 2014 par la province Nord reprend ces dispositions
applicables en matière d’amo
rtissement.
Le décret n° 2014-1242 du 24 octobre 2014 a permis à la Nouvelle-Calédonie et aux provinces de
procéder à la neutralisation des subventions d’équipement versées ainsi que des bâtiments
publics, à compter du 1
er
janvier 2015.
Faisant
application de ce texte, la province Nord a décidé, lors de l’adoption du budget primitif
2015
13
, de neutraliser, à hauteur de 50 % les amortissements des subventions d’équipement
versées ainsi que des bâtiments administratifs et scolaires
pour l’année 2015
.
Ce taux de 50 % a été porté à 90 % lors du vote de la décision modificative n°2 pour le budget
2015, le 23 octobre 2015.
L’utilisation de cette possibilité de neutralisation lui permet ainsi d’alléger ses charges de
fonctionnement
d’environ 1,6 Md
F CFP
, mais en contrepartie, elle prive la collectivité d’une source
de financement équivalente
de la section d’investissement.
10
Délibération n°175-2000/APN du 22 décembre 2000.
11
Délibération n°2011-412/APN du 22 décembre 2011.
12
Délibération n°2012/383/APN du 26 octobre 2012.
13
Délibération n°2014/341/APN du 18 décembre 2014.
Page
36
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Le choix de procéder à cette neutralisation constitue une illustration des tensions rencontrées par
la province Nord sur sa section de fonctionnement depuis 2014 (cf. la situation financière examinée
plus avant dans le rapport).
Evolution des dotations aux amortissements sur la période 2012-2015
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
Dotations aux amortissements
966
1 865
2 322
2 713
Neutralisation des amortissements
1 637
Source : CTC
La province Nord souligne dans sa réponse que si elle n’avait amorti que les biens acquis depuis
2012, comme le prévoit la M.
52, sa dotation aux amortissements aurait été inférieure d’environ
900 MF CFP par an sur les exercices 2013 à 2015.
Les obligations comptables : les provisions
Une obligation nouvelle pour les provinces
L’instruction budgétaire et comptable M
. 52 rappe
lle que le provisionnement constitue l’une des
applications du principe de prudence contenu dans le plan comptable général. Il permet de
constater une dépréciation ou un risque, ou bien encore d’étaler une charge.
L’instruction budgétaire et comptable énu
mère quatre catégories de provisions :
-
les provisions pour garanties d’emprunts
;
-
les provisions pour litiges et contentieux ;
-
les provisions pour dépréciation des comptes de redevables ;
-
les provisions pour grosses réparations.
Du point de vue comptable
, la provision est une opération d’ordre mixte comprenant une dépense
budgétaire de fonctionnement (la dotation) et un crédit de bilan non budgétaire du même montant
(la provision).
Il faut cependant attendre la modification de l’article 183 de la loi org
anique par la loi organique
n°2013-1027 du 15 novembre 2013, pour que les dotations aux provisions et aux dépréciations
deviennent une dépense obligatoire pour les provinces.
Le décret n°2014-1242 du 24 octobre 2014, applicable au 1
er
janvier 2015, précise dans son article
12 que l
a constitution de provisions pour risques et charges est obligatoire dès lors qu’il y a
apparition du risque et la constatation de dépréciations est obligatoire en cas de perte de valeur
d’une immobilisation.
La dépréciation ou la provision doit être ajustée annuellement en fonction de l’évolution de la perte
de valeur ou de l’évolution du risque. Elle donne lieu à reprise lorsqu’elle est devenue sans objet,
c’est
-à-dire en cas de disparition de la perte de valeur ou de réalisation du risque ou lorsque ce
risque n’est plus susceptible de se réaliser. Une délibération est nécessaire pour constater, ajuster
et reprendre la dépréciation ou la provision.
Dans la partie
consacrée à l’analyse du règlement budgétair
e et financier, la chambre a déjà relevé
que celui-ci ne comporte pas de dispositions traitant de la gestion des provisions.
Page
37
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Une mise en œuvre
progressive par la province Nord
La province Nord a progressivement appliqué ces nouvelles obligations en matière de provisions.
Elle a d’abord constitué une provision pour la garantie d’emprunt accordée à la société minière
Sud pacifique (SMSP) dans le cadre d’un emprunt contracté auprès de l’agence française de
développement (AFD) en vue de la construction de l’
usine du Nord.
Votée le 28 juin 2013
14
, cette provision d’un montant de 675
MF CFP, qui couvre une annuité de
remboursement de l’emprunt, devait être
constituée sur trois exercices (2013 à 2015) à hauteur de
225 MF CFP par an.
Toutefois, lors du vote du budget primitif 2015, la dernière annuité de la provision a été ramenée à
51,186 MF CFP
, sans que pour autant la délibération justifiant le montant de la provision n’ait été
modifié. De plus, la diminution de la provision
n’est pas mentionnée dans les arti
cles précédant la
présentation de la maquette budgétaire et l’état des provisions n’a pas été joint au budget primitif
2015.
La chambre considère donc
que l’information de l’assemblée provinciale sur l’ajustement de
cette
provision a été insuffisante.
En 2015, la province Nord a également provisionné un montant de 85,5 MF CFP au titre des
créances douteuses. Interrogée par le haut-commissariat dans le cadre du contrôle du budget
primitif 2016, la province Nord a précisé que « cette provision, après concertation avec le
comptable public vise à couvrir les risques concernant les possibles admissions en non-valeur pour
les exercices suivants. Cette provision sera réajustée en fonction des échanges que mes services
auront avec le trésor chaque fin d’année
». Pour 2016, cette provision est apparue suffisante
puisque les admissions en non-
valeur n’ont été que de 23 MF
CFP au cours des quatre derniers
exercices clos.
Toujours dans le cadre de cet échange avec le haut-commissaire sur le vote du budget primitif
2016, la province Nord a dû constituer pour la première fois une provision pour litiges et
contentieux. D’un montant d’environ 262 MF CFP, elle a été décidée dans le cadre du budget
supplémentaire 2016, voté au mois de mai 2016. Un seul contentieux (de nature foncière)
représente à lui seul près de 200 MF CFP.
Comme l’indiquait le représentant de l’Etat dans sa correspondance, cette absence aurait pu
l’amener à mettre en œuvre l’une des procédures prévues aux articles 208
-2 et 208-3 de la loi
organique
(insincérité du vote du budget et omission d’
une dépense obligatoire) et à saisir la
chambre territoriale des comptes.
Cette dernière illustration confirme
bien l’intérêt pour la province Nord d’intégrer dans son
règlement budgétaire et financier des règles concernant la constitution des provisions, afin que les
directions et services puissent s’y référer.
14
Délibération n°2013-181/APN du 28 juin 2013
.
Page
38
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La situation financière de la province Nord
L’approche de la situation financière de la province Nord peut s’opérer de différentes façons
,
compte tenu de la manière dont la collectivité vote son budget (par fonction) et des outils de gestion
dont elle dispose (progiciel SURFI, plans pluriannuels, indicateurs de suivi).
La chambre a privilégié une présentation classique, par nature,
de l’analys
e financière.
Au cours de la période examinée (2012-2015), la province Nord est confrontée à des tensions sur
sa section de fonctionnement
générant une dégradation de l’épargne
(5.1), cette évolution ayant
des conséquences sur le financement de l’effort d’investissement
provincial qui est toujours
soutenu (5.2.)
. Ces tensions s’accompagnent de retards dans la perception de certaines recettes
qui demandent une vigilance accrue sur la trésorerie (5.3.).
La province Nord connaît depuis 2014 de fortes tensions sur sa section de
fonctionnement
Une diminution des recettes de fonctionnement provenant principalement de la
baisse des dotations
Les recettes de fonctionnement de la province sont définies par l’art
icle 180 de la loi organique
n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Elles sont constituées de quatre
grandes catégories de produits :
-
des dotations (compte 74);
-
des produits de la fiscalité (comptes 73)
-
des produits de l’exploitation et du domaine (comptes
70)
-
des autres recette
s (autres produits d’activité compte 75, les atténuations de charge chapitre
013 et les produits financiers compte 76).
Le tableau ci-dessous retrace le montant des recettes de fonctionnement de la province Nord au
cours des exercices 2012 à 2015 :
Montant des recettes de fonctionnement de la province Nord
En F CFP
2012
2013
2014
2015
Recettes section de fonctionnement
35 269 193 068
28 854 506 232
26 877 800 423
27 816 915 584
70 produits des services et du domaine
630 550 288
497 602 553
624 167 136
1 220 152 712
73 contributions directes, impôts et taxes
352 817 213
358 026 446
377 670 387
473 370 840
74 dotations et participations
24 305 388 222
25 545 547 690
23 033 867 492
22 043 918 106
75 autres produits d'activité
711 268 540
611 501 763
684 747 092
557 055 775
013 atténuations de charges
16 834 211
585 891
4 208 977
616 760
76 produits financiers
534 738 620
467 483 466
397 917 136
74 724 961
77 produits exceptionnels
8 715 831 974
1 069 911 102
1 473 686 024
1 492 081 830
Total opérations réelles
35 267 429 068
28 550 658 911
26 596 264 244
25 861 920 984
946 transferts entre sections
1 764 000
303 847 321
281 536 179
1 954 994 600
Total opérations d'ordre
1 764 000
303 847 321
281 536 179
1 954 994 600
Source : comptes administratifs
Page
39
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La tendance baissière constatée sur les recettes réelles de fonctionnement entre 2012 et 2015 est
amplifiée par la présence en 2012, d’un montant très élevé de produits exceptionnels qui vient
abonder les ressources récurrentes. Celui-ci provient de la comptabilisation sur cet exercice de
plus de 8,1 Mds
F CFP correspondant à la réintégration dans le budget de la province Nord d’un
placement des disponibilités effectué quelques années plus tôt.
Si on retraite cette opération exceptionnelle, le montant des recettes réelles de fonctionnement de
2012 s’établit alors à 27,2 Mds F CFP. La diminution moyenne annuelle est de 2,7 % et elle
intervient principalement en 2014 avec une contraction des recettes qui avoisine les 7%.
La baisse des dotations de fonctionnement versées par la Nouvelle-Calédonie
La diminution des recettes réelles de fonctionnement
s’explique principalement par la baisse des
dotations reçues de la Nouvelle-Calédonie, qui représentent à elles seules entre 75 et 80 % des
recettes réelles de fonctionnement de la province Nord. En y ajoutant la dotation globale de
fonctionnement versée par l’Etat
, on atteint entre 85 et 90 % des recettes réelles de fonctionnement
totales.
L’équilibre financier de la province Nord résulte donc en grande partie de l’évolution des dotations
sur lesquelles la collectivité
n’a pas prise.
En effet, la dotation de fonctionnement
définie à l’article 181 de la loi organique n° 99
-209 du
19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, est financée par prélèvement d'une quote-part des
impôts, droits et taxes perçus au profit du budget de la Nouvelle-Calédonie et des recettes de la
régie des tabacs, achats et frais de fonctionnement déduits. Cette quote-part, qui ne peut être
inférieure à 51,5 % de ces ressources, est fixée chaque année compte tenu du montant de celles-
ci inscrit au budget primitif du territoire. Elle est majorée, le cas échéant, en fonction des ressources
telles qu'elles sont réellement comptabilisées par le payeur à la clôture de l'exercice. Depuis 2003,
la quote-part était fixée à 53,5 % mais elle a été ramenée à 51,5 % au 1
er
janvier 2014 afin de
permettre à la Nouvelle-Calédonie de prendre en charge les dépenses de solidarité (handicap et
aide au logement) et le placem
ent des demandeurs d’emploi.
La clé de répartition pour les provinces est également fixée par la loi organique : elle attribue la
moitié de la dotation de fonctionnement pour la province Sud, 32 % pour la province Nord et 18 %
pour la province des îles Loyauté. Cette ventilation peut être théoriquement modifiée par une loi
du pays, votée à la majorité des trois cinquièmes.
Le montant de la dotation de fonctionnement versée par la Nouvelle-Calédonie à la province Nord
a également été diminué du fait de la réallocation de la taxe sur les jeux. La loi du pays n° 2015-2
du 19 mars 2015 a instauré au bénéfice des provinces des centimes additionnels sur la taxe sur
les jeux, spectacles et divertissements. Par délibération n°50 du 26 mars 2015, le congrès a
abaissé le taux de la taxe perçue au profit de la Nouvelle-
Calédonie (et entrant dans l’assiette de
la fiscalité redistribuée à l’ensemble des collectivités calédoniennes) et fixé le montant des
centimes additionnels pouvant être perçus par les provinces.
La province Nord a chiffré à 425
MF CFP, l’impact
sur sa dotation 2015 de la suppression de la
taxe sur les jeux de l’assiette de la dotation de fonctionnement versée par la Nouvelle
-Calédonie.
En contrepartie, les centimes additionnels sur la taxe sur les jeux, spectacles et divertissements
devraient lui rapporter annuellement environ 2,5 MF CFP.
Sous le double effet de la réduction de la quote-
part reversée et d’un tassement des
rentrées
fiscales lié à la détérioration de la situation économique, la dotation de fonctionnement versée par
la Nouvelle-Calédonie a diminué de 2,3 Mds de F CFP entre 2012 et 2015, passant de
21,6 Mds F CFP à 19,4 Mds de F CFP, soit une baisse de 10,3 %.
Page
40
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La dotation globale de fonctionnement versée par l’Etat est
quant à elle stable sur la période.
Détail des dotations de fonctionnement perçues par la province Nord
(en F CFP)
2012
2013
2014
2015
dotation globale de fonctionnement Etat
2 545 898 302
2 553 012 792
2 553 012 761
2 553 012 817
dotation de fonctionnement Nouvelle-Calédonie
21 625 050 986
22 863 333 822
20 346 892 187
19 380 906 554
Source : comptes administratifs
La réduction des dotations versées par la Nouvelle-Calédonie est la principale cause de la baisse
enregistrée par les recettes
réelles de fonctionnement, mais ce n’est pas la seule. Dans une
moindre mesure, la diminution des produits financiers contribue également à cette tendance.
Ces recettes
proviennent pour l’essentiel des intérêts du prêt participatif versés par la société
territoriale calédonienne de participations industrielles (STCPI)
15
, qui ont fortement diminué à
compter de 2014 : ils représentaient 449 MF CFP en 2012, 461 MF CFP en 2013, avant de
connaître une première baisse significative à 359 MF CFP en 2014, pour atteindre 71 MF CFP en
2015. A cela s’ajoute l’arrêt de la perception des intérêts du placement budgétaire, qui ont
encore
représenté environ 70 MF CFP en 2012.
La province a utilisé s
es marges de manœuvre en matière fiscale
L’article 22 de la loi organique n° 99
-209 du 19 mars 1999 attribue à la Nouvelle-Calédonie la
compétence pour la création des impôts, droits et taxes provinciaux.
L’article 52 dispose que les impôts, taxes et centimes additionnels institués au bénéfice des
provinces ne peuvent être assis ni sur le chiffre d'affaires, ni sur le revenu des personnes
physiques, ni sur le bénéfice des personnes morales, ni sur les droits et taxes à l'importation. De
plus, la fixation de leur montant est elle-même encadrée, puisque la délibération de l'assemblée
de province doit respecter les limites prévues par le congrès.
Le produit de la fiscalité provinciale provient
d’une part
des centimes additionnels aux impositions
votées par le congrès. Les centimes additionnels, qui constituent une taxe supplémentaire
proportionnelle ayant pour assiette un impôt existant, sont prévus à l’article 896 du code des impôts
de la Nouvelle-Calédonie depuis le 1
er
janvier 1991.
L’article 897 dispose que les assemblées de province sont autorisées à percevoir des centimes
additionnels dans les limites suivantes :
-
30 centimes sur la contribution des patentes ;
-
30 centimes sur la contribution foncière ;
-
50 centimes sur les droits de licence ;
-
1 300 centimes sur la contribution téléphonique ;
-
10 ou 20 centimes sur les droits d’enregistrement afférents aux mutations à titre onéreux
d’immeubles, de droits immobiliers, calculés sur la base
d'un taux de 10% ;
-
10 ou 20 centimes sur les droits d’enregistrement afférents aux mutations à titre onéreux
de fonds de commerce, de droits mobiliers assimilés et aux cessions de titres de sociétés
à prépondérance immobilière. Ces centimes sont calculés sur la base du taux de 10 %.
La loi du pays n° 2014-19 du 31 décembre 2014 a institué au bénéfice des provinces, des centimes
additionnels sur l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières
calculés sur la base du taux de 10 %.
15
Les trois provinces, au travers de la STCPI détiennent des participations dans la SLN et ERAMET (voir partie 6).
Page
41
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Par délibération n° 37 du 31 décembre 2014, le congrès a fixé le tarif maximal des centimes
additionnels à 20 centimes.
La loi du pays n° 2015-2 du 19 mars 2015 a créé au bénéfice des provinces des centimes
additionnels sur la taxe sur les jeux, spectacles et divertissements.
Les recettes provenant des impôts, contributions et des taxes représentent une très faible part des
recettes de fonctionnement de la province Nord, moins de 2 % en 2015. Leur montant a certes
augmenté sur la période, passant de 352 à 473 MF CFP, mais il demeure peu significatif.
Le produit de la fiscalité provinciale peut provenir en outre de deux taxes : la taxe à la nuitée des
établissements hôteliers et la taxe sur les communications téléphoniques.
Le tableau ci-dessous montre que la taxe sur les communications téléphoniques représente en
moyenne sur la période, 73 % des recettes fiscales provinciales. Le montant particulièrement élevé
enregistré sur 2015 résulte de la com
ptabilisation sur l’exercice, de recettes correspondant aux
deux derniers trimestres de l’année 2014.
Montant des principaux impôts, taxes et contributions de la province Nord
(En Francs CFP)
2012
2013
2014
2015
Montant total des contributions directes, impôts et taxes
352 817 213
358 026 446
377 670 387
473 370 840
dont taxe provinciale sur les communications téléphoniques
249 862 415
272 541 325
278 682 025
339 614 040
dont centimes additionnels sur droits d'enregistrement
39 781 990
25 920 150
45 689 633
77 666 632
dont centimes additionnels sur contribution des patentes
57 841 747
53 470 234
47 645 911
42 543 988
Source : comptes administratifs
La concentration du produit de la fiscalité provinciale sur cette taxe constitue une source de fragilité
pour la province en raison de l’évolution des modes d’utilisation de la téléphonie. En effet, l’article
Lp 908 du code des impôts exonère de la taxe les communications internet et celles empruntant
des liaisons louées ainsi que les communications internationales, qui se développent.
La province Nord a modifié à deux reprises en 2015 les montants des centimes additionnels qu’elle
perçoit et qui étaient fixés au même niveau depuis la délibération n°237-2002/APN du 20 décembre
2002.
La province Nord a d’
abord introduit, par délibération n° 2015-193/APN du 12 septembre 2015, les
centimes additionnels sur l’impôt sur le revenu des valeurs mobilières créé par
la loi du pays
n° 2014-19 du 31 décembre 2014, en votant le taux plafond de 20 centimes. Les estimations
réalisées par la direction des services fiscaux tablent sur une recette annuelle supplémentaire
située entre 60 MF CFP et 200 MF CFP.
La collectivité a ensuite porté
les centimes additionnels sur l’ensemble des impôts, contributions et
droits visés par l’article 897 du code des impôts
à leur montant maximum autorisé, par délibération
n°2015-307/APN du 17 décembre 2015.
A cette occasion, la province Nord a également mis en place les centimes additionnels sur la
contribution téléphonique
16
, en votant le taux maximum de 1300 centimes, soit 1 300 F CFP par
an.
16
Régie par les articles 247 à 247 C du code des impôts, cette contribution d’un montant de 1
200 F CFP par an par ligne d’abonnement
principal est versée par tout abonné au téléphone.
Page
42
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
En revanche, la province Nord n’a pas mis en place la taxe à la nuitée des
établissements hôteliers,
qui constitue donc la seule recette à caractère fiscal sur laquelle la collectivité pourrait encore jouer
pour augmenter ses produits.
Toutes choses égales par ailleurs, la province Nord estime que ces différentes mesures devraient
aboutir en théorie à doubler ses recettes fiscales. C
e produit supplémentaire n’a pas été budgété
au budget primitif ou dans le cadre du budget supplémentaire 2016 mais pourrait être intégré à
une décision modificative. Toutefois, il faut compter avec l
’effet retard en matière de perception de
l’impôt et de son reversement, qui conduit la province Nord à ne pas enregistrer de hausse des
produits de la fiscalité à la fin août 2016.
Par ailleurs, le ralentissement de l’activité économique
est susceptible d
’affecter le produit des centimes additionnels perçus sur les patentes et sur les
droits d’enregistrement, qui constituent les deux principales recettes fiscales provinciales, après la
taxe sur les communications téléphoniques.
La chambre relève donc que la province Nord dispose de produits fiscaux limités. La collectivité a
utilisé en 2016 toutes les marges de manœuvre dont elle disposait en matière de taux, ces de
rniers
étant désormais fixés aux plafonds autorisés par le congrès.
La province Nord devrait optimiser ses autres recettes de fonctionnement
Les produits des services et du domaine (compte 70) et les autres produits d’activité (compte 75)
représentent la deuxième source de recettes pour la province, avant sa fiscalité.
Comme l’illustre le tabl
eau ci-dessous, le montant de cet agrégat de recettes disparates
17
peut
varier fortement d’une année sur l’autre. Ceci s’explique notamment par l’absence de rattachement
du produit à l’exercice qui l’a vu naît
re (comme évoqué dans la partie 4 du rapport), ce qui entraîne
la perception sur un exercice de sommes pr
ovenant d’exercices antérieurs
.
Ainsi, la forte augmentation en 2015 correspond en réalité à
l’émission tardive des titres de recettes
concernant la convention
relative à la protection de l’enfance
signée entre la Nouvelle-Calédonie
et la province Nord en octobre 2013. Les prestations de service réalisées par la province au titre
de la protection judiciaire de l’enfance et de la jeunesse, sont remboursées par la Nouvelle
-
Calédonie.
L’année 2015 com
ptabilise ainsi plus de 488 MF CFP correspondant en réalité aux années 2013
et 2014, qui sont retraitées dans le tableau ci-dessous, pour en corriger les effets.
Evolution des recettes issues des produits du service et des autres produits d’activité
En F CFP
2012
2013
2014
2015
Recettes réelles de fonctionnement
35 267 429 068
28 550 658 911
26 596 264 244
25 861 920 984
70 produits des services et du domaine
630 550 288
497 602 553
624 167 136
1 220 152 712
75 autres produits d'activité
711 268 540
611 501 763
684 747 092
557 055 775
Total comptes 70 et 75
1 341 818 828
1 109 104 316
1 308 914 228
1 777 208 487
Rattachement produits aide à l’enfance
0
+ 247 475 440
+ 240 779 067
-
488 254 507
Total comptes 70 et 75 après rattachements 2013 et 2014
1 341 818 828
1 356 579 756
1 549 693 295
1 288 953 980
Source : comptes administratifs
17
Ces recettes
concernent aussi bien le revenu de la gestion du domaine, que la facturation des prestations dans le domaine de l’enseignemen
t,
que du remboursement de prestations dans le domaine de la santé ou de la protection de l’enfance.
Page
43
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La partie du rapport traitant du rattachement des produits sous l’angle des procédures comptables
fournit d’autres illustrations de délais pour l’émission des titres
de recettes en particulier pour les
prestations effectuées dans les centres médico-sociaux.
Un outil informatique permettant de centraliser les informations concernant les patients pouvant
solliciter des prestations dans différents centres médico-sociaux est actuellement en cours
d’expérimentation
.
L’enregistrement systématique des actes pou
vant donner lieu à facturation
et l’accélération
de
l’émission des titres de recettes devrai
ent donc constituer des axes
d’effort pour la province Nord.
Dans sa
réponse aux observations provisoires, le président de l’assemblée de la province Nord
indique que ses services étudient différente
s pistes d’amélioration des recettes en matière sanitaire
et sociale. Il évoque notamment celle du transfert de moyens pour des délégations de compétence
actuellement réalisées par la province pour le compte de la Nouvelle-Calédonie et qui ne sont pas
facturées, comme la santé scolaire, les placements des personnes âgées ou le suivi des agréments
des crèches et garderie, mais également la gestion des urgences sanitaires.
L
’article 16 de la loi du pays n°2012
-6 du 5 septembre 2012 pose le principe du paiement
à l’avance
de la redevance.
Ce n’est pas ce qui est observé pour les
titres de recettes émis en 2014 qui
concernent parfois également la redevance au titre de
l’exercice 2013.
On note également qu’il
peut s’écouler plusieurs mois entre la date portée sur l’état des sommes dues établi par le service
du domaine, des moyens et du patrimoine et leur arrivée à la direction des finances et du budget.
Le débat d’orientations budgétaires 2016 fait de l’amélioration des procédures d’émission des
titres, un objectif pour la direction du budget et des finances. Mais au-
delà, c’est
bien la culture de
la recette qui devrait être développée
au sein de l’ensemble de
s directions provinciales.
Ce point a fait l’objet de la
recommandation n°7.
Le second axe d’optimisation des produits comptabilisés
aux comptes 70 et 75 pourrait être celui
de la revalorisation de la tarification de certaines prestations ou redevances.
Ainsi, les redevances d’occupation du domaine public n’ont procuré à la province Nord qu’un peu
plus de 7,5 MF CFP de recettes en 2015.
Bien
qu’ayant
fait
l’objet
d’une
augmentation
par
délibératio
n
n°2012-459/APN
du
20 décembre 2012
18
, les tarifs d’occupation des terrains dépendant du domaine public provincial
apparaissent faibles au regard des avantages qui peuvent être retirés par les bénéficiaires.
Ce principe de valorisation du patrimoine public est exprimé par l
’article 15
de la loi du pays
n°2012-6 du 5 septembre 2012 fixant les règles générales du domaine public immobilier de la
Nouvelle-Calédonie, des provinces, de leurs groupements et de leurs établissements publics.
Celui-ci dispose que « les redevances fixées par
l’autorité compétente doivent tenir compte des
avantages de toute nature procurés au concessionnaire ». Cette formule reprend celle de
l’article
81 de la loi de Pays n°2001-017 du 11 janvier 2002 sur le domaine public maritime de la
Nouvelle-Calédonie et des provinces
Ainsi,
pour un terrain destiné aux activités d’élevage, d’une superficie inférieure ou égale à
100 hectares, l’occupant s’acquittera d’une redevance annuelle de 1
000 F CFP l’hectare
jusqu’à
100 hectares.
18
Délibération modifiée par la délibération n°2013-102/APN du 26 avril 2013.
Page
44
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Les hôtels
s’acquittent pour leur part d’une redevance annuelle fixée à 2
000 F CFP l’
are, ce qui
est également modique au regard du chiffre d’affaires réalisé. Ainsi,
la société Nord tourisme verse
une redevance annuelle de 277 820 F CFP pour une parcelle de 1ha 32 en constructions hôtelières
et 5 ha 82a de terrain rural nu à Poum (Hôtel Malabou).
Sur le domaine public maritime, la redevance annuelle pour l’implantation d’un wharf, d’un ponton,
d’un convoyeur en mer, d’une digue ou d’un établissement de culture mari
ne est fixée à
100 000 F CFP. Cette somme peut apparaître faible au regard de la valeur économique que peut
représenter par exemple un convoyeur en mer chargeant du minerai
. C’est le montant acquitté par
la SLN par exemple pour son wharf de Thiébagi à Koumac, celui de Poro à Houailou, son
convoyeur de Népoui à Poya ou celui de Kouaoua.
C’est le montant également acquitté par KNS
pour une installation de corps morts ou pour son wharf de chargement en baie de Vavouto (Voh).
La fixation des redevances à un niveau tenant compte des avantages de toute nature procurés aux
concessionnaires constitue une règle de bonne gestion du patrimoine public. Les juridictions
administratives
, lorsqu’elles sont saisies de cette question,
apprécient dans chaque cas d
’espèce
la proportionnalité du montant de la redevance aux avantages tirés de l’autorisation d’occupation
du domaine
19
.
Recommandation n°8 : la chambre recommande à la province Nord d
’augmenter
le montant
des redevances domaniales en tenant compte pour leur fixation des avantages de toute
nature procurés aux concessionnaires.
Les dépenses de fonctionnement continuent leur progression
Les dépenses réelles de la section de fonctionnement de la province Nord ont progressé de 10,5 %
entre 2012 et 2015, passant de 23,7 Mds F CFP à 26,2 Mds F CFP.
La croissance annuelle des dépenses est en moyenne de 3,5 %. Dans le même temps, les recettes
baissent de 2,7 % en moyenne par an.
Le rythme de hausse des dépenses
n’est pas homogène puisque
celle intervenue en 2013 est de
plus de 10 %. Sur les deux derniers exercices, la collectivité connaît une augmentation de 1,6 %
sur 2014 et une baisse de 1,2 % en 2015.
19
CAA Paris 12 mai 2016 Association Ensemble pour la planète.
Page
45
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Evolution des dépenses de fonctionnement
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
dépenses section de
fonctionnement
32 789 001 376
28 242 375 782
28 939 928 969
29 003 517 698
011 charges à caractère général
4 697 532 335
4 927 043 323
5 154 439 972
5 040 161 983
012 charges de personnel et frais
assimilés
8 993 801 926
9 174 381 655
9 446 381 029
9 557 402 647
65 autres charges d'activité
9 853 958 880
11 335 283 706
11 587 012 120
11 361 074 754
66 charges financières
33 749 499
40 705 970
61 526 331
65 785 857
67 charges exceptionnelles
128 468 758
406 963 638
40 260 402
38 636 541
68 dotations amort., dépréciation
et
provisions
-
225 000 000
225 000 000
136 683 744
Total opérations réelles
23 707 511 398
26 109 378 292
26 514 619 854
26 199 745 526
946 transferts entre sections
9 081 489 978
2 132 997 490
2 425 309 115
2 803 772 172
Total opérations d'ordre
9 081 489 978
2 132 997 490
2 425 309 115
2 803 772 172
Source : comptes administratifs
Les interventions et subventions (
autres charges d’activité
) progressent
sensiblement
Cette catégorie de dépenses représente à elle seule environ 43 % des dépenses réelles de
fonctionnement en 2015.
Elle regroupe notamment les dépenses d’aide sociale, les dépenses d’enseignement et les
subventions.
Ventilation des dépenses d’intervention et de subvention en 2015 par chapitre b
udgétaire
Chapitre
Libellé
Montant (MF CFP)
Part
930 Administration générale
444,0
3,9%
931 Sécurité et ordre public
69,1
0,6%
932 Enseignement
2 519,6
22,2%
933 Culture, jeunesse, sports loisirs
1 945,8
17,1%
934 Santé
28,1
0,2%
935 Protection et action sociale
4 280,2
37,7%
936 Travail, emploi, formation prof.
762,4
6,7%
937 Aménagement et environnement
159,0
1,4%
938 Transports et communication
300,6
2,6%
939 Economie
852,0
7,5%
Total
11 360,8
100,0%
Source : comptes administratifs
Trois principaux chapitres budgétaires (932
enseignement
, 933
culture, jeunesse, sports et
loisirs
et 935
protection et action sociale
) regroupent à eux seuls plus de 75 % des dépenses.
Page
46
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Evolution des dépenses d’intervention et de subvention 2012
-2015
En MF CFP
Chapitre
Libellé
2012
2013
2014
2015
930 Administration générale
338,3
421,0
375,5
444,0
931 Sécurité et ordre public
85,0
64,0
67,7
69,1
932 Enseignement
2 179,5
2 274,8
2 198,5
2 519,6
933 Culture, jeunesse, sports loisirs
1 582,3
1 877,3
1 984,0
1 945,8
934 Santé
20,8
64,4
24,3
28,1
935 Protection et action sociale
3 960,4
4 906
4 421,3
4 280,2
936 Travail, emploi, formation professionnelle
464,2
625,9
861,5
762,4
937 Aménagement et environnement
115,0
123,0
315,1
159,0
938 Transports et communication
190,3
263,0
307,0
300,6
939 Economie
918,0
708,0
1 032,1
852,0
Total
9 854
11 335
11 587
11 361
Source : comptes administratifs
5.1.2.1.1
Les dépenses
de protection et d’action sociale
(chapitre 935)
La forte augmentation des dépenses
d’intervention du chapitre 935
en 2013 (près de 1 Md F CFP),
résulte en grande partie de la contribution au financement du fonds handicap. La contribution 2012,
d’un montant de
326,7 MF CFP
n’a été mandatée qu’en
2013 en même temps que celle de cet
exercice (328 MF CF).
En dépit du transfert de cette compétence à la Nouvelle-
Calédonie et de l’arrêt de son financement
par les provinces à compter de 2014, les dépenses de protection et d’action sociale ont continué
à progresser.
Ces dépenses sont essentielleme
nt composées des dépenses d’intervention entrant dans le
périmètre de l’aide médicale et de l’aide sociale aux
personnes âgées dont le régime est fixé par
la délibération cadre n°49 du 28 décembre 1989 modifiée.
5.1.2.1.1.1
L’aide médicale
L’aide médicale
en province Nord (dite aide médicale Nord) permet une prise en charge totale des
frais médicaux pour les personnes disposant de ressources mensuelles inférieures ou égales au
salaire minimum agricole garanti (129 189 F CFP par mois).
Les dépenses d’
aide médicale comprennent
outre les dépenses d’intervention, des charges
imputées au chapitre 01 d’administration générale (comme les achats de médicaments et de petits
matériels, des frais de transport, etc.).
Les dépenses d’aide médicale suivies par la provinc
e Nord
ne prennent pas en compte les coûts des personnels des dispensaires et des dispensaires eux-
mêmes, de celui du système des astreintes, etc.
Les dépenses
globales d’aide médicale
paraissent relativement stables sur la période examinée,
même s’il fau
t souligner que leur montant 2015 est minoré
d’environ 300 MF CFP provenant des
évacuations sanitaires. Les pièces justificatives de ces dépenses sont
parvenues en fin d’année
.
Les dépenses qui
n’ont pas été rattachées
à
l’exercice 2015
ont été mandatées en 2016.
Sous cette réserve, le tableau ci-dessous montre que les principales composantes des dépenses
d’aide médicale ont connu une diminution, à l’exception de la dotation globale versée aux hôpitaux
et des frais de transport.
Page
47
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Evolution des dépenses de
l’aide médicale
en MF CFP
2012
2013
2014
2015
Montant total de l’a
ide médicale
4 433
4 443
4 515
4 356
dont dotation globale des hôpitaux
1 530
1 666
1 723
1 724
dont professionnels santé libéraux
728
669
697
675
dont dépenses pharmacie
844
657
635
696
dont frais de transport
418
433
460
429
dont soins externes
327
402
325
302
dont frais hospitalisations hors DGF
407
395
452
316
dont achat matériels médicaux
85
109
101
113
Source : province Nord rapports de présentation des comptes administratifs
Cette tendance ne résulte pas de l’évolution du n
ombre de bénéficiaires, même si depuis 2015, la
province constate une augmentation des demandes.
Evolution du nombre des bénéficiaires
de l’aide médicale
en MF CFP
2012
2013
2014
2015
B
énéficiaires de l’aide médi
cale
16 770
16 341
16 459
17 318
dont carte A
11 588
11 378
11 237
12 139
dont carte B
5 180
4 961
4 879
5 178
dont carte C
2
2
1
-
Source : province Nord rapports de présentation des comptes administratifs
La carte A est délivrée aux personnes ne disposant d’aucune couverture sociale. Elle donne accès
aux soins dans le secteur public, le secteur libéral conventionné ou autorisé à recevoir les
bénéficiaires de l’aide m
édicale.
La carte B est attribuée aux personnes ayant une autre couverture sociale (CAFAT, mutuelles
conventionnées, assurances) et donne accès à tous les secteurs.
La carte C est délivrée aux anciens combattants.
Après une légère diminution du nombre des bénéficiaires entre 2012 et 2014 (- 3%), celui-ci
augmente de 7 % en 2015. Cette évolution serait due aux effets de la fin de la construction de
l’usine du Nord et
aux pertes
d’emploi
s des salariés qui en ont résulté. Ces derniers peuvent
devenir alors
bénéficiaires de l’aide médi
cale du fait de la réduction de leurs ressources. Entre
2012 et 2015, le nombre des bénéficiaires a crû de 3,2 %.
La province Nord a mis en place des dispositifs de contrôle des dépenses engagées au titre de
l’aide médicale, qui sont exposés dans la délibération n°2012
-396/APN du 26 octobre 2012.
La province a ainsi recours à des professionnels de santé pour contrôler les prestations facturées
par les pharmaciens, les infirmiers et les kinésithérapeutes.
Un agent provincial procède à des contrôles sur les transports (VSL et ambulances) et un est en
charge d’exercer les recours contre les tiers en cas d’accidents (assureurs).
La province Nord a mis en place depuis le début des années 2000 un conventionnement avec les
professions de santé prévoyant une tarification dont le niveau est inférieur à celle de la CAFAT et
qui est dégressive en fonction du chiffre d’affaires réalisé.
Page
48
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Ces différentes mesures paraissent donc avoir eu un effet direct
sur la maîtrise de l’évolution des
dépenses d’
aide médicale enregistrées sur la période.
Certains facteurs susceptibles de générer une hausse des dépenses justifient que cette vigilance
soit renforcée. L’augmentation du nombre de
bénéficiaires de l’aide médicale depuis 2015 est
significative (+ 7 % en 2015), la barre des 18 000 ayant été franchie en 2016.
L
’ouverture du M
édipôle de Koutio et celle du centre hospitalier de Koné pourraient avoir une
incidence sur le niveau des dotations globales de fonctionnement (DGF) versées aux
établissements de santé, que les services de la province Nord évaluent globalement à 400 MF CFP
par an (200 MF CFP pour chacun). La DGF constitue une part
importante des dépenses d’aide
médicale et la province Nord est la seule des trois provinces à financer les trois établissements.
La chambre constate donc
que la relative stabilité des dépenses d’aide médicale sur la période
risque d’être compromise à l’avenir par l’augmentation
du nombre des bénéficiaires et le surcoût
prévisible lié
à l’ouverture des nouveaux équipements hospitaliers.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la province Nord souligne que « les dépenses de
l’aide médicale sont quasi constantes sur cette période alors qu’
entre 2013 et 2015, le RUAMM a
lui progressé de 11,2% ».
L’ordonnateur estime que le
seul poste de dépense s’imposant à la
province Nord sans possibilité de contrôle est la dépense hospitalière publique.
5.1.2.1.1.2
L’aide à domicile
Les allocations versées aux personnes âgées constituent
l’autre volet des dépenses d’intervention
dans le domaine social. Le paiement de l’aide à domicile est assuré par la province Nord, une prise
en charge partielle étant effectuée
par l’agence sanitaire et sociale agissant pour le compte de la
Nouvelle-Calédonie.
La délibération n°2012-60/APN du 29 février 2012 fixe le montant de cette aide à 85 000 F CFP
pour une personne seule (dont 31 000 F CFP à la charge de la province Nord) et à 130 000 F CFP
pour un couple (dont 62 000 F CFP financés par la province Nord). Le montant des prestations a
depuis été revalorisé à respectivement 87 817 F CFP et 134 307 F CFP.
Comme pour
l’aide médicale,
le montant des dépenses est resté également stable sur la période,
autour de 1,1 Md F CFP.
La province Nord a mis en place des contrôles, qui sont opérés depuis 2015 en croisant les fichiers
des allocataires avec ceux de
l’aide médicale et en vérifiant auprès des mairies les certificats de
décès.
5.1.2.1.2
Les dépenses d’enseignement
(chapitre 932)
Les interventions et subventions du secteur de l’enseignement sont constituées pour l’essentiel de
trois catégories de dépenses :
-
les bourses ;
-
les subventions de fonctionnement aux associations ;
-
et les autres subventions de fonctionnement aux personnes de droit privé.
Elles contribuent toutes les trois à la dynamique des charges sur la période examinée, qui est de
15,6 % entre 2012 et 2015.
Page
49
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Dépenses d’intervention et de subvention dans le secteur de l’enseignement
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
Chapitre 65
2 179,5
2 274,8
2 198,5
2 519,6
dont bourses (c/6513)
649,2
667,8
758,5
750,3
dont
subvention
de
fonctionnement
aux
associations (c/65741)
531,2
727,7
735,7
786,6
dont autres subventions
de
fonctionnement
(c/65748)
697
706,5
582,5
884,5
Source : province Nord comptes administratifs
L’évolution des dépenses concernant les bourses est moins liée à celle
du nombre des
bénéficiaires qu’à d’autres facteurs
comme pour
les dépenses d’aide à l’équipement (achat
d’ordinateurs)
qui ont été ré-imputées en fonctionnement à com
pter de 2014 (coût d’environ
10
MF CFP). La convention signée avec la Maison de la Nouvelle-Calédonie depuis 2014 prévoit
désormais l’application d
e frais de gestion par chaque étudiant bénéficiaire (montant estimé à
8,5 MF CFP).
En revanche, compte tenu des besoins qu’elle a identifiés, la province Nord a mis en place une
bourse d’étude pour la préparation du diplôme d’infirmiers. Son coût est pass
é de 13,6 MF CFP à
39,6 MF CFP en 2015, en lien avec l’augmentation du nombre de bénéficiaires.
Evolution du nombre des bénéficiaires de bourses de l’enseignement
En nombre
2012
2013
2014
2015
Evolution 2015/2012
Primaire
4 045
3 960
3 736
4 208
+ 4 %
Secondaire
2 839
2 901
2 670
2 671
-
6%
Technique
903
1 314
1 246
1 026
+13,6 %
Total
7 787
8 175
7 652
7 905
+ 1,5 %
Source : province Nord- DEFIJ
Comme pour l’
aide médicale,
l’achèvement du chantier de l’usine du Nord
et ses conséquences
en termes
d’emplois, ont
pour corollaire une augmentation du nombre de bénéficiaires de bourses
scolaires à compter de 2015.
Les subventions de fonctionnement aux associations (compte 65741) comprennent les concours
apportés aux deux fédérations d’enseignement pro
testant (ASEE et FELP) pour le paiement des
personnels non enseignants. Les conventions prévoyaient une revalorisation de 3 % tous les deux
ans (sur la seule année 2015, l’augmentation est de 22 MF CFP)
.
La comparaison entre 2012 et 2013 doit être corrigée car la subvention à la FELP était imputée
avant 2013 sur un autre article budgétaire. En la réintégrant au compte 65741 le montant des
dépenses passe à 692 MF CFP (au lieu de 531 MF CFP).
En 2015, la subvention de fonctionnement versée à la Maison de la Nouvelle-Calédonie est
également majorée de 58,5 MF CFP.
Enfin,
les subventions versées sur le compte 65748 et qui concernent pour l’essentiel les
subventions à la DDEC connaissent également une évolution erratique entre 2014 et 2015. En
raison de la transmission tardive des justificatifs, le solde de 144 MF CFP de la subvention 2014
n’a été réglé par la province qu’en 2015.
En lissant les effets des reports de charges et des changements
d’imputation comptable, la
chambre constate que les subventions
versées aux trois organismes gérant l’enseignement privé
ont été sensiblement revalorisées alors que les effectifs scolaires ont baissé.
Page
50
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Comparaison de l’évolution des effectifs des élèves de l’enseignement privé et des subventions versées
Etablissements
2012
2013
2014
2015
DDEC
Subvention
696
710
722
736
Effectif
2 621
2 567
2 483
2 467
ASEE
Subvention
254,2
272,9
263,8
280,1
effectif
728
720
652
622
FELP
Subvention
161,2
153,8
167,3
173
Effectif
838
781
802
780
Source : province Nord- DEFIJ
Dans sa réponse aux observations provisoires, le président de l’assemblée de la province Nord a
apporté des éléments complémentaires intervenus en 2016 en matière de dépenses
d’enseignement.
La province Nord a ainsi déterminé un coût par
l’élève, permettant d’atténuer les écarts
constatés
entre les trois instances de gestion d
e l’enseignement privé. Ce coût, versé par la collectivité,
a été
fixé à 270 000 CFP en 2016 et à 240 000 CFP en 2017.
Par ailleurs,
l’ordonnateur indique qu’une «
transversalité des logiciels de gestion des bourses avec
l’aide médicale
va être renforcée. Un contrôle des ayants droit aux bourses portant sur 70% des
boursiers a été effectué en 2016 permettant
d’e
nvisager une économie de 60 MF CFP par an ».
L’exécutif évoque également deux délibérations cadre adoptées en fin 2016 dans le
domaine de
la
prise en charge des formations. Selon l’ordonnateur elles permettront de «
mieux répartir les
aides aux entreprises, privilégiant les petites et moyennes plutôt que celle relevant du secteur
minier, avec une majoration pour celles établies sur la côte Est. »
La seconde délibération concerne les indemnisations pour les stagiaires qui tient compte
désormais de l’âge du bénéfic
iaire et de la durée du stage. Le disp
ositif prévoit l’
absence
d’indemnisation des stages en dessous de 7 jours pour mieux mesure
r la motivation du
bénéficiaire.
5.1.2.1.3
Les dépenses dans le secteur de la culture, de la jeunesse, des sports et loisirs
(chapitre 933)
Le secteur de la culture, de la jeunesse, des sports et loisirs est le troisième secteur par ordre
décroissant pour le montant des dépenses d’interventions (essentiellement sous la forme
de
subventions).
Il représente 1,945 Md F CFP en 2015, composé principalement de dépenses dans le secteur de
la culture et des media.
Page
51
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Répartition des dépenses de subventions dans le secteur culture, jeunesse et sports
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
Montant total 65
1 582,3
1 877,3
1 983,9
1 945,8
dont culture
797,9
885
935
897,2
dont sports
450,6
468,3
388,8
361,1
dont jeunesse
185,8
165,4
159
168,8
dont informations média
148
358,6
501
518,6
Source : comptes administratifs
La province subventionne un très grand nombre de structures dans les secteurs culturels, du sport,
de la jeunesse et
de l’
information-média (plusieurs centaines).
Les concours les plus importants sont versés à des établissements publics de la
Nouvelle-Calédonie
ou à la société d’économie mixte «
société de télévision radio citoyenne »
(STR) qui exploite NC TV.
Principaux organismes culturels subventionnés par la province Nord
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
Bibliothèque Bernheim
97,5
117,2
122,5
128
Conservatoire de musique
114
157,6
166
167,2
ADCK-CCT
72,3
47
95,2
70,5
STR-NC TV
80
334,2
444
460
Source : comptes administratifs
L’augmentation des dépenses d’intervention sur le chapitre 933
est
l’une des plus fortes sur la
période examinée (+ 23 %).
Elle résulte principalement des subventions versées à la SEM STR, dont la montée en puissance
sur les exercices 2012 et 2013 apparaît dans le tableau ci-dessus. Les concours de la province au
fonctionnement de sa société d’économie mixte ont augmenté de 360 MF CFP, soit le montant de
la progression globale des dépenses d’intervention du chapitre 933.
Dans
sa réponse aux observations provisoires, le président de l’assemblée de la province Nord
indique que « Les nouvelles infrastructures socio-économiques, culturelles ou sportives ont été
voulues par la province Nord alors que la plupart devraient relever de la compétence Nouvelle-
Calédonie dans le cadre toujours du rééquilibrage que l’on retrouve pour partie dans le tableau
n°37.
Le développement de ces secteurs est indispensable et trouve leur place dans les politiques
publiques provinciales de rééquilibra
ge de l’offre pour sa
population. Le concours de la Nouvelle-
Calédonie, pourtant compétente dans ces secteurs partagés reste modeste. »
Le débat sur les orientations budgétaires 2016 souligne la nécessité « sur les subventions
[
d’]
apporter un regard critique quant à chaque demande et [de] renforcer le contrôle de gestion à
leur égard ».
La partie consacrée au contrôle de gestion montre que la province a déjà mis en œuvre certaines
de ces mesures, comme la création d’un guichet unique pour l’examen des demandes sous ses
aspects juridiques et financiers.
Page
52
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Une hausse contenue des dépenses de personnels
Avec un peu plus de 9,8 Mds F CFP en 2015, les charges de personnel (chapitre 012) constituent
un peu moins de 40 % des dépenses réelles de fonctionnement de la province, soit son deuxième
poste après celui regroupant les autres charges d’activités (subventions,
interventions,
contributions, etc…).
Evolution des dépenses globales de personnel de 2012 à 2015
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
Evolution 2015/2012
Masse salariale
8 619
9 049
9 222
9 307
8,0%
Variation annuelle
---
5,0%
1,9%
0,9%
Remplacement
instituteurs
68
107,3
123,5
87,4
28,5%
Remplacements
divers
199,6
226,2
233,3
222,6
11,5%
Cotisations IFAP
59,6
62,4
62,4
65,2
9,3%
Autres formations
22,4
21,3
35,4
21,9
-2,2%
Autres dépenses
111,6
115,7
116,3
117,9
Total
9 080,5
9 581,7
9 792,7
9 821,9
5,6%
Variation annuelle
5,5 %
2,2 %
0,3 %
Source : province Nord DRH
La croissance des charges de personnel a été contenue sur la période 2012-2015, avec une
augmentation moyenne de 2,6 % par an. Celle-ci est donc inférieure au taux directeur prévu pour
ce type de dépenses par le plan pluriannuel de fonctionnement (fixé à 4 % par an sur la base de
la moyenne constatée les exercices précédents l’adoption du plan).
La courbe de progression des dépenses de personnel s’aplatit au fil des exercices
: après une
croissance importante de 5,5 % en 2013, les charges augmentent de 2,2 % en 2014 et de 0,3 %
en 2015.
L’analyse plus détaillée de la rémunération montre que l’augmentation de celle des agents non
titulaires a été nettement supérieure à celle des fonctionnaires (+ 14 % entre 2012 et 2015, contre
un peu plus de 5 %).
Evolution de la rémunération du personnel de 2012 à 2015
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
Evolution
2015/2012
Personnel titulaire
(6411)
4 028
4 070
4 111
4 234
+ 206
Variation annuelle
+ 1,04 %
+ 1 %
+ 3 %
+ 5,1 %
Personnel non
titulaire (6413)
2 218
2 435
2 547
2 529
+ 311
Variation annuelle
+ 9,8 %
+ 4,6 %
-
0,7 %
+ 14 %
Source : province Nord DRH
5.1.2.2.1
L’évolution
maîtrisée des effectifs sur la période 2012 à 2015
La direction des ressources humaines de la province Nord ne suit pas les effectifs en équivalent
temps plein travaillé (ETPT)
et ne n’effectue pas de suivi des effectifs permanents par catégorie
statutaire (fonctionnaires NC, fonctionnaires « Etat
», CDD, CDI, agents CCSP). De ce fait, elle n’a
pu fournir d’information sur certaines données
.
Page
53
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La province Nord comptait, au 31 décembre 2015, 1 264,5 agents en équivalent temps plein (ETP).
Près de 43 % de l’effectif est constitué
des enseignants du premier degré et 18 % des emplois
pourvus sont représentés par les professions de santé et la filière médico-sociale,
Evolution des effectifs pourvus de 2012 à 2015 (ETP au 31/12)
2012
2013
2014
2015
Emplois de direction
18
18
14
17
Filière administrative
62
76,5
76
82
Technique
184
189
191
190
Santé/sociale
232
230,5
232,5
231,5
Sport et culture
39,5
39,5
38,5
43,5
Enseignement du 1
er
degré
544
548
549
548
Economie
113
113,5
111,5
114,5
Collaborateurs de
l’exécutif et groupes
34,5
34,5
37
38
Total
1 227
1 249,5
1 249,5
1 264,5
Source : province Nord DRH
La province Nord a créé 37,5 postes budgétaires au cours de la période 2012 à 2015. La moitié de
ces créations a eu lieu en 2013, notamment pour centre aquatique provincial de Pouembout
(6 postes) et pour le dispositif « Langues et Culture kanak » au sein des écoles de la province Nord
(5 postes).
Evolution des postes budgétaires de 2012 à 2015 (ETP)
2012
2013
2014
2015
Evolution 2015/2012
(en postes)
1 282,5
1 301,0
1 307,5
1 315,0
32,5
Source : province Nord DRH
Malgré des difficultés de recrutement rencontrées par la province sur certaines spécialités dans le
secteur médical et médico-
social, le taux d’occupation des postes budgétaires est important
puisqu’il dépasse 96 % durant toute la période sous revue.
La chambre constate une évolution modérée des dépenses de personnel sur la période. Elle
résulte de la combinaison d’une faible augmentation du nombre de postes pourvus (32,5 entre
2012-
2015) et du fait que les mesures catégorielles intervenues sur la période n’ont to
uché que
des corps peu
représentés dans les effectifs provinciaux (infirmiers, directeurs d’école, filière
culturelle).
5.1.2.2.2
Une pyramide des âges peu propice à la maîtrise des dépenses
La pyramide des âges de la province Nord
se présente sous l’aspect d’une toupie, avec
un âge
moyen qui se situe à 41,5 ans
20
.
20
Etat des lieux des ressources humaines de la province Nord-Cabinet Kahn et associés- août 2015.
Page
54
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Pyramide des âges de la province Nord
Source province Nord DRH
Les prévisions de départs d’agents fonctionnaires d’ici à 2019 se situent dans une fourchette de
26 à 102 agents, selon qu’on prenne en compte l’âge moyen de départ constaté ou la limite d’âge
(65 ans).
De ce fait, la province ne pourra bénéficier à court terme d’un «
effet de noria », contribuant à la
maîtrise de la masse salariale par le seul jeu des entrées-sorties des fonctionnaires.
Cette
structure d’âge pour
rait au contraire avoir des effets inflationnistes, dans les années à venir,
par le jeu du glissement vieillesse technicité (GVT).
Les données prises en compte intègrent l’effet vieillesse (reposant essentiellement sur les
avancements
d’échelon) et l’effet technicité correspondant aux évolutions de carrière des agents
(avancement de grade, réussite à un concours, etc.).
Le calcul est empirique et effectué rétrospectivement par les services de la province Nord alors
qu’il permettrait d’estimer l’évolution des dépenses de personnel à effectif constant.
Les avancements d’échelon à la durée minimale et à la durée moyenne représentent la quasi
-
totalité des avancements.
Les avancements d’échelon de 2012 à 2015
2012
2013
2014
2015
Durée minimale
71
72
75
65
Durée moyenne
193
205
203
235
Durée maximale
2
1
3
2
Nombre total
d’avancements
266
278
281
302
Source : province Nord DRH
Les avancements d’échelon à la durée minimale concernent principalement les
agents de
catégorie A et B (72% en 2015) soit ceux pour lesquels ces avancements représentent la charge
Page
55
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
la plus lourde pour la collectivité. Cette
politique d’avancement, qui peut être porteuse de sens en
termes de management, n’en est pas moins
onéreuse pour la collectivité.
Les avancements d’échelon à la durée minimale par catégorie de 2012 à 2015
2012
2013
2014
2015
Catégorie A
18
14
16
15
Catégorie B
19
22
25
22
Catégorie C
31
33
34
28
Catégorie D
3
3
0
0
Total
71
72
75
65
Source : province Nord DRH
5.1.2.2.3
L’augmentation du
coût des remplacements
Les dépenses engagées par la province Nord pour procéder au remplacement de ses agents
absents ont augmenté de près de 16 % sur la période 2012-2015. Si elles diminuent sur le dernier
exercice, leur niveau reste supérieur à celui de 2012.
L
a province Nord enregistre l’essentiel de
ce type de
dépenses sur d’
autres postes que ceux des
enseignants du premier degré.
Evolution des dépenses de remplacement de 2012 à 2015
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
Evolution 2015/2012
Remplacement
enseignants
68,0
107,3
123,5
87,4
28,5%
Remplacements
divers
199,6
226,2
233,3
222,6
11,5%
Total
267,6
333,5
356,8
310,0
15,9%
Variation annuelle
---
24,6%
7,0%
-13,1%
Source : province Nord DRH
La chambre estime
que les dépenses de remplacement devraient faire l’objet d’un suivi particulier
de la part des services de la province Nord, compte tenu de leur progression.
Dans sa réponse aux observations provisoires, l’ordonnateur indique qu’en 2016, les demandes
de remplacement d’enseignants pour absence inférieure à 3 jours ont été supprimées.
La province
a également demandé à la Nouvelle-Calédonie, compétente en matière de formation continue des
enseignants, de privilégier la formation durant le temps des vacances scolaires.
Le président de l’assemblée de la province Nord souligne également dans sa réponse que
«
S’agissant du secteur sanitaire, il s’agit d’assurer dans to
utes les communes provinciales la
continuité des soins puisque seul le secteur public provincial assure cette mission, sans aucune
compensation financière territoriale, et en l’absence pourtant déontologiquement obligatoire du
secteur libéral (médecins ou pharmaciens par exemple). »
Page
56
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Un effet de ciseau entre les recettes et les dépenses de fonctionnement provoque la
dégradation de l
a capacité d’autofinancement
L’analyse de l’évolution des recettes et des dépenses de fonctionnement
conduit au constat de la
dégradation progressive de la capacité d’autofinancement de la province Nord sur la période 2012
-
2015.
L’exercice 2012 enregistre un montant très élevé de produits
exceptionnels (plus de
8,1 Mds F CFP) correspondant à la réintégration dans le budget
de la province Nord d’un
placement des disponibilités effectué quelques années plus tôt.
Après retraitement de cet élément exceptionnel, la diminution moyenne annuelle des recettes
réelles de fonctionnement est de 2,7 % et elle intervient principalement en 2014 avec une
contraction des recettes qui avoisine les 7%.
Dans le même temps, les charges réelles de fonctionnement progressent en moyenne de 3,5 %
par an, les produits réels de fonctionnement diminuent de 2,7 % en moyenne, du fait de la
diminution de la dotation versée par la Nouvelle-Calédonie.
La province a franchi en 2013 un pallier en termes de dépenses, qui n’a été que contenu par la
mise en place du plan pluriannuel de fonctionnement.
La province est donc confrontée sur la période à un « effet de ciseau », qui provoque en 2015 la
disparition de la capacité d’autofinancement brute
, les dépenses réelles étant supérieures de près
de 338 MF CFP aux recettes réelles.
Le taux d’
épargne brut de la province, qui devrait se situer
au moins à 15 %, n’es
t plus que de 9 % en 2014 avant de devenir nul à compter de 2014.
La capacité d
’autofinancement
nette, qui intègre le remboursement du capital de la dette, est quant
à elle négative depuis 2014. Elle atteint
–
558 MF CFP en 2015.
Capacité d’autofinanceme
nt de la province Nord
En MF CFP
2012
2012 retraité
21
2013
2014
2015
Total produits réels de fonctionnement
35 267 429 068
27 167 374 972
28 550 658 911
26 596 264 244
25 861 920 984
Total dépenses réelles de fonctionnement
23 707 511 398
23 707 511 398
26 109 378 292
26 514 619 854
26 199 745 526
Capacité d'autofinancement brute
11 559 917 670
3 459 863 574
2 441 280 619
81 644 390
- 337 824 542
Taux d’épargne brut
33 %
13 %
9 %
Nul
Nul
Remboursement du capital des emprunts
80 621 222
80 621 222
157 474 408
140 958 877
220 306 161
Capacité d'autofinancement nette
11 479 296 448
3 379 242 352
2 283 806 211
- 59 314 487
- 558 130 703
Source : CTC
Ces constats ont conduit la province Nord à adopter dans le cadre de son budget primitif 2016 des
mesures destinées à enrayer la diminution de ses recettes, en utilisant toutes ses marges de
manœuvre en matière fiscale.
Elle a parallèlement fixé un objectif de diminution de 6 % des dépenses globales du plan
pluriannuel de fonctionnement pour 2016. Cet objectif a été maintenu dans le cadre du budget
supplémentaire voté au mois de mai 2016.
Malgré ces mesures, le budget supplémentaire 2016 dégage un déficit de 3,4 Mds F CFP, qui a
pu être couvert par le résultat de fonctionnement reporté.
21
Hors recette exceptionnelle du retour du placement budgétaire
.
Page
57
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Afin de maintenir les grands équilibres financiers de la collectivité, la prospective financière
présentée en mai 2016 lors du vote du compte administratif 2015, prévoit en 2017 un objectif de
réduction des dépenses de fonctionnement de 9 % par rapport au budget 2016, lui-même déjà
réduit de 6 % par rapport à 2015.
Un effort d’investissement toujours soutenu
et dont le mode de financement évolue
Le montant annuel moyen des dépenses d’investissement réalisées par la province Nord durant
la période 2012-2015 est de 8,6 Mds F CFP. Il a fortement progressé sur le dernier exercice,
franchissant pour la première fois le seuil des 10 Mds F CFP.
Montant
des dépenses d’investissement inscrites au
pla
n pluriannuel d’investissement
en F CFP
2012
2013
2014
2015
8 478 031 158
7 670 414 871
8 320 279 931
10 029 811 614
Source : comptes administratifs
Sur les 34,4 Mds F CFP de dépenses d’investissement
cumulées sur les exercices 2012 à 2015,
la province Nord en a réalisé la moitié sous la forme de subventions aux communes, dans le
secteur de l’habitat et pour les sociétés d’économie mixte dont elle est actionnaire.
A partir de 2014, ce sont ses propres dépenses d’équipement qui deviennent largement
majoritaires, pour arriver en 2015 à constituer près de 60 % des dépenses du PPI. Sur cet exercice,
il y a une forte progression des opérations concernant les collèges (dont la construction
d’un à
Koné) qui représentent 1,3 Md F CFP en 2015 contre 656 MF CFP en 2014. Les dépenses
consacrées aux travaux et études dans le secteur routier sont également en forte augmentation
sur la période (de 663 MF FP à 1,8 Md F CFP).
Princip
ales dépenses d’investissement inscrites au
pla
n pluriannuel d’investissement
en F CFP
2012
2013
2014
2015
Subventions d'équipement
5 603 748 658
3 956 135 422
3 410 430 448
4 032 984 519
dont habitat
1 702 378 228
1 116 286 430
967 772 477
1 022 908 577
dont partenariat communes
1 722 911 510
1 266 843 234
1 185 714 806
1 333 784 134
dont SEM
680 485 000
414 360 000
432 500 000
921 865 000
Dépenses d'équipement PN
2 782 989 465
3 714 279 449
4 909 849 483
5 996 827 095
dont travaux et études bâtiments
1 318 765 511
2 061 586 351
2 493 855 028
3 095 256 655
dont travaux et études routiers
663 478 033
782 742 050
1 318 818 978
1 822 625 357
dont autres travaux et études
364 811 692
308 584 281
504 109 915
565 457 145
Total PPI
8 478 031 158
7 670 414 871
8 320 279 931
10 029 811 614
Source : comptes administratifs
Le financement des dépenses du PPI a évolué sur la période. Faisant largement appel aux
financements externes et à la capacité d’autofinancement en début de période, la province Nord a
été amenée à puiser par la suite dans son fonds de roulement pour compenser leur diminution
alors que dans le même temps,
le volume des dépenses d’investissement progressait.
Page
58
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
Financement du plan pluriannuel d’investissement.
En MF CFP
2012
2013
2014
2015
Subventions Etat
2 153
1 331
2 434
2 364
Subventions Nouvelle-Calédonie
2 021
2 258
1 984
1 882
Cessions et remboursements
9
-
393
Autres ressources externes
564
115
36
230
Emprunt
897
500
1 500
1 002
Autofinancement année
11 559
2 441
82
-
Prélèvement fonds de roulement
-
1 025
2 284
4 159
Total des recettes
d’investissement
17 203
7 670
8 320
10 030
Total dépenses PPI
8 478
7 670
8 320
10 030
Source : comptes administratifs
L’évolution du mode de financement des dépenses d’équipement et la dégradation des résultats
de la section de fonctionnement ont entraîné la diminution du fonds de roulement de la province
Nord. Il a été divisé par deux entre 2012 et 2015, passant de 17,7 Mds F CFP à 8,4 Mds F CFP.
La prospective financière 2016-
2018 contenue dans le débat d’orientations évo
que trois exercices
difficiles et un fonds de roulement qui devrait descendre en dessous des 2,5 Mds F CFP fin 2018.
Evolution du montant du fonds de roulement au 31/12 (en MF CFP).
Source : comptes administratifs
Cette situation a également conduit la province à recourir davantage à l’emprunt pour assurer le
financement des investissements. L’encours de la dette a été multip
lié par deux, passant de
2 Mds F CFP à 4 Mds F CFP fin 2015. Dans le même temps, le montant consacré au
remboursement du capital des emprunts est passé de 80,6 MF CFP à 220,3 MF CFP.
Même si le ratio
d’endettement (encours de la dette/recettes réelles de fonctionnement) demeure
satisfaisant, la dégradation de la
capacité d’autofinancement
brute depuis 2014 compromet le ratio
de désendettement de la collectivité
22
.
Alors qu’il devrait se situer autour de 12 à 15 ans,
il avoisine
les 46 ans en 2014. En 2015, la province Nord ne dégage plus d’autofinancement brut.
Ev
olution des principaux ratios d’endettement.
2012
2013
2014
2015
Ratio de désendettement (
seuil d’alerte 15
ans)
0,2
1,0
45,7
-13,4
Encours dette au 31/12
2 024 536 359
2 368 046 913
3 728 660 487
4 511 917 855
capacité d'autofinancement brute
11 559 917 670
2 441 280 619
81 644 390
- 337 824 542
Niveau d'endettement
(seuil d’alerte 121 %)
6%
8%
14%
17%
Encours dette au 31/12
2 024 536 359
2 368 046 913
3 728 660 487
4 511 917 855
Recettes réelles de fonctionnement
35 267 429 068
28 550 658 911
26 596 264 244
25 861 920 984
Source : CTC
22
Le ratio de désendettement ou capacité de désendettement analyse la durée théorique que mettrait une collectivité pour rembourser sa dette
si elle y consacrait la totalité de son autofinancement brut.
2012
2013
2014
2015
2016
2017
17 720
16 559
13 838
8 385
4 508
4 087
Page
59
sur
81
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Caléd
onie Rapport d’observations définitives sur la gestion de la
province Nord exercices 2012 et suivants
La restauration de l’autofinancement constitue donc une priorité afin que la province Nord puisse
conserver la qualité de sa signature et la confiance des prêteurs, dont le concours sera
indispensable dans les prochaines années.
En effet, c
omme l’évoque la province à l’occasion du vote de son budget supplémentaire 2016,
«
l’absence de fonds de roulement suffisant conjugué
e
au défaut d’épargne brute nécessitera
d’inscrire systématiquement chaque année et au
moins pour les trois prochaines un emprunt afin
d’équilibrer le budget d’investissement.
»
Ainsi, l
’assemblée de la province Nord a porté de 2 Mds F CFP à 4 Mds F CFP son autorisation de
recours à l’emprunt pour l’année 2016 lors du vote du budget
supplémentaire.
La situation de la trésorerie doit être surveillée
Sans être une préoccupation nouvelle pour les services de la province Nord, la gestion de la
trésorerie
n’est abordée que très récemment
devant
l’assemblée provinciale
à l’occasion des
présentations de la situation financière
effectuées lors des débats d’orientations budgétaires et de
l’adoption du compte administratif
.
Le rapport de présentation du compte administratif 2015 voté au mois de mai 2016 évoque la mise
en pl
ace d’une «
gestion de trésorerie active
» passant soit par l’identification de priorités dans les
mandats, soit par la souscription d’une ligne de trésorerie.
Comme le précise l’ordonnateur dans
sa réponse, c
es mesures n’ont pour l
e moment pas été mises
en œuvre «
puisque la trésorerie a
été suivi mensuellement via un budget de trésorerie et qui a donc permis de s’assurer que la
collectivité dispose des fonds nécessaires pour honorer ses engagements ».
Les
perspectives d’encaissement des emprunts pour 4
Mds F CFP
durant l’exercice 2016 devraient
contribuer à ne pas venir dégrader les délais de paiement, qui constituent une priorité suivie par la
collectivité.
Cette préoccupation concernant la gestion active de la trésorerie
s’inscrit dans le cadre généra
l
des tensions de la situation financière de la collectivité. Mais elle fait également suite aux difficultés
rencontrées par certains débiteurs à honorer les échéances de leurs engagements.
Ainsi, la Nouvelle-Calédonie verse-t-elle avec un décalage deux m
ois sur l’échéancier, les
dotations de fonctionnement et d’équipement. Ceci représente environ 3,2 Mds F CFP de recettes
dont la province Nord doit faire l’avance.
Par ailleurs, la CAFAT n’acquitte pl
us depuis 2012 les sommes dues au titre du tiers payant. Un
stock de dettes s’est
ainsi constitué qui atteint environ 2,4 Mds F CFP
à la fin du mois d’août 2016
.