Rapport d’observations définitives
SYNDICAT MIXTE REGIONAL DES PORTS DE
CAEN-OUISTREHAM ET DE CHERBOURG
PORTS NORMANDS ASSOCIES (PNA)
(Calvados)
Exercices
2010 et suivants
Observations délibérées le 23 mars 2017
SOMMAIRE
SYNTHESE
..............................................................................................................................
1
RECOMMANDATIONS
............................................................................................................
3
OBLIGATIONS DE FAIRE
.......................................................................................................
3
I -
RAPPEL DE LA PROCEDURE
........................................................................................
3
II -
PRESENTATION DU SYNDICAT MIXTE PORTS NORMANDS ASSOCIES
..................
4
A -
Contexte juridique de la création de l’établissement
............................................................
4
B -
Ports Normands Associés concourt à l’aménagement et au développement
économique du territoire
.........................................................................................................
4
1 -
Les ports, des acteurs économiques d’importance au plan régional
......................................................
4
2 -
Une programmation du développement portuaire encore éclatée
..........................................................
7
C -
Le syndicat est organisé régulièrement ; la répartition entre les départements est
singulière
...................................................................................................................................
8
1 -
Une structure dont l’équilibre et la stabilité sont relatifs
..........................................................................
8
2 -
L’organisation et le fonctionnement des instances ne soulèvent pas de difficultés
................................
9
D -
Une information budgétaire, comptable et financière à compléter
....................................
12
1 -
L’information budgétaire doit être renforcée
.........................................................................................
12
2 -
L’information comptable sur le patrimoine doit être complétée
.............................................................
14
3 -
PNA informe régulièrement les élus et le public
...................................................................................
15
III -
UN TRAFIC EN RECUL, DES COOPERATIONS LIMITEES
.........................................
16
A -
Nature et évolution de l’activité des ports de PNA
..............................................................
16
1 -
Un trafic en recul au cours des dix dernières années
...........................................................................
16
2 -
Une évolution préoccupante de la fréquentation des ports
...................................................................
19
B -
Des activités largement dominées par le trafic transmanche
............................................
20
1 -
Un trafic centré sur le Royaume-Uni
.....................................................................................................
20
2 -
Une diversification récemment renforcée vers l’Irlande
........................................................................
22
C -
Une coopération avec HAROPA encore limitée
...................................................................
23
D -
Les perspectives de rapprochement entre les syndicats mixtes PNA et le port de
Dieppe
......................................................................................................................................
24
E -
Une stratégie régulièrement réévaluée
.................................................................................
24
IV - LES PORTS ASSURENT LEUR FONCTIONNEMENT DANS UN CONTEXTE PEU
PORTEUR
.......................................................................................................................
25
A -
Les activités portuaires contribuent au fonctionnement courant du syndicat…
.............
26
1 -
Une gestion des activités de commerce majoritairement déléguée
......................................................
26
2 -
Le chiffre d’affaires s’est maintenu, malgré la baisse du trafic et de la fréquentation
...........................
27
B -
… mais l’autofinancement généré par les ports diminue
...................................................
30
1 -
Les participations des membres du syndicat à son fonctionnement courant sont stables
....................
30
2 -
Les produits de gestion de PNA ont faiblement évolué
........................................................................
32
3 -
Le syndicat a presque doublé ses dépenses de gestion au cours de la période
..................................
32
4 -
La gestion du service public de remorquage au port de Cherbourg
.....................................................
34
5 -
L’autofinancement dégagé par les activités de commerce s’est dégradé
.............................................
37
C -
Des charges prévisibles : le rachat de l’île Pelée à Cherbourg
..........................................
37
V -
LE FINANCEMENT DU DEVELOPPEMENT DES ACTIVITES PORTUAIRES
.............
39
A -
2009-2013 : des équipements modernisés, le transmanche redimensionné
....................
39
1 -
D’importants travaux de remise à niveau des équipements après les transferts de l’État
....................
39
2 -
Des plans de financement équilibrés, un recours à l’emprunt limité
.....................................................
40
3 -
Les investissements réalisés par les concessionnaires
........................................................................
40
B -
2013-2016 : l’engagement local dans le développement de l’éolien en mer et des
EMR
..........................................................................................................................................
41
1 -
Le rôle de PNA dans les projets d’accueil des industriels de la filière EMR
.........................................
41
2 -
Un projet encadré par des conventions associant les industriels
.........................................................
42
3 -
Un plan d’investissement ambitieux porté par les collectivités territoriales
...........................................
43
4 -
Des incertitudes pèsent sur l’entrée du projet dans sa seconde phase
................................................
45
C -
L’aménagement des accès au canal de Caen à la mer
........................................................
46
1 -
Un projet structurant qui s’appuie sur un choix stratégique
..................................................................
46
2 -
Le financement du projet a dû être réactualisé
.....................................................................................
47
VI -
LES ACTIVITES DU PORT « EST » A CHERBOURG : LA SPEC
................................
47
VII -CONCLUSION
................................................................................................................
49
ANNEXES
..............................................................................................................................
50
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
1
SYNTHESE
Acteur régional du développement économique du territoire, le syndicat mixte
Ports Normands Associés (PNA) met en oeuvre la politique de développement des ports
maritimes de Caen-Ouistreham et de Cherbourg, avec le soutien financier de la région
Normandie et des départements de la Manche et du Calvados.
L’établissement a été créé en 2006 pour assurer l’organisation, l’aménagement et
l’exploitation des deux ports, dits d’intérêt national, qui lui ont été transférés par l’État en 2007.
Le présent rapport porte sur les activités de commerce des deux ports, à l’exclusion des
activités de pêche et de plaisance.
Outre les ports gérés par PNA, la Normandie compte un troisième port décentralisé
à Dieppe, deux grands ports maritimes au Havre et à Rouen et une vingtaine de ports
départementaux. La coopération avec le groupement d’intérêt économique (GIE) HAROPA
1
,
prévue par convention depuis 2014, reste limitée. En outre, les mutualisations avec les ports
de la façade maritime sont récentes et peu étendues.
Sur le fonctionnement du syndicat
D’une manière générale, l’organisation du syndicat et le fonctionnement de ses
institutions sont réguliers et satisfaisants. Cependant, afin d’améliorer l’information délivrée
par le syndicat, la chambre appelle de ses voeux deux améliorations à mettre en oeuvre sans
délais. La première vise à garantir l’exhaustivité du résultat de l’exercice, la seconde à produire
une image fidèle de la situation patrimoniale, notamment en intégrant au bilan les biens mis à
la disposition des concessionnaires.
Engagé dans des programmes pluriannuels d’investissement ambitieux, PNA
devrait étendre la consultation des conseils portuaires, assemblées regroupant les
représentants de tous les acteurs.
Sur l’évolution de l’activité
Au cours des dix dernières années, l’évolution du trafic de marchandises s’est
différenciée selon les ports : Cherbourg a connu une chute de 40 % du tonnage enregistré,
alors que Caen-Ouistreham en a limité le recul à 16 %.
L’érosion du fret conventionnel
2
et la spécialisation dans le trafic transmanche qui
s’en est suivie expose PNA aux variations de la conjoncture économique au Royaume-Uni et
en Irlande, et au caractère fortement concurrentiel des activités de ferries : la présence d’un
seul opérateur caractérise le port de Caen-Ouistreham.
Le trafic de passagers a évolué moins défavorablement, ce qui a permis aux ports
d’atténuer les conséquences d’une moindre fréquentation des cargos et aux compagnies de
ferries de maintenir leurs propres équilibres et leurs rotations sur les lignes.
Les activités des ports de commerce de PNA sont majoritairement déléguées par
voie de concession. Lorsqu’il est regardé en consolidation, leur chiffre d’affaires s’est maintenu
durant la période sous revue.
1
Ports de Paris Seine Normandie ([Le] HAvre – ROuen – PAris : HAROPA).
2
Le fret correspond au prix du transport maritime. Par extension, il représente l’ensemble des marchandises transportées. Le fret
conventionnel concerne les marchandises de différentes natures conditionnées en sacs, caisses, fûts ou en vrac.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
2
Les redevances encaissées par PNA, en contrepartie des biens mis à la
disposition des délégataires, ont faiblement contribué au fonctionnement courant du syndicat,
qui repose sur les participations des acteurs publics, État et collectivités territoriales. Dans le
même temps, les charges de gestion de l’établissement ont presque doublé, entraînant la
diminution de sa capacité d’autofinancement.
Ainsi, malgré l’effort important de remise à niveau des installations, après les
transferts de l’État, la capacité du syndicat à renouveler ses équipements a diminué, faute
d’une rentabilité suffisante des activités.
Ce constat global doit toutefois être nuancé selon les ports : la quasi-totalité de
l’autofinancement disponible est assuré par l’exploitation des équipements portuaires à
Caen-Ouistreham, la concession disposant d’un fonds de roulement de 13 millions d’euros
(M€) au dernier exercice clos.
La situation du port de Cherbourg est tout autre. Si la concession portant sur
l’exploitation de sa partie « ouest », consacrée au trafic transmanche, renoue depuis peu avec
les bénéfices, la situation financière du port « est », dédié aux activités de cargo, est des plus
préoccupantes.
La chambre observe de plus que les activités déficitaires ont été reprises
progressivement par le syndicat. Cette stratégie ne manquera pas de peser, à terme, sur sa
capacité à accomplir ses missions.
Sur la politique de diversification
Face au recul des activités traditionnelles et souhaitant exploiter les opportunités
des sites, les membres du syndicat ont décidé de diversifier ses activités par l’accueil
d’installations de construction, d’implantation et de maintenance d’éoliennes posées en mer
et d’hydroliennes, principalement au port de Cherbourg. À cette fin, ils ont engagé des
investissements importants, dans un contexte industriel instable et fortement concurrentiel.
En France, le cadre normatif relatif à la production d’électricité d’origine
renouvelable est récent. Les projets retenus dans le cadre des appels d’offres, lancés en
2011 par l’État, connaissent des aléas qui retardent la construction des deux unités de
production de pales et de mâts d’éoliennes, initialement prévue en 2013 au port de Cherbourg.
Lors de son lancement en 2012, le plan de financement du projet, d’un montant de
plus de 100 M€, reposait intégralement sur des fonds publics apportés par la région et le
département de la Manche.
Après avoir réalisé les investissements nécessaires, la région Normandie et le
département de la Manche portent seuls les risques financiers d’un projet d’envergure, pour
un endettement total de plus de 80 M€. Le remboursement du capital de l’emprunt, contracté
auprès de la Banque européenne d’investissement (BEI), commencera en 2018, alors même
que les redevances prévues au plan de financement restent hypothétiques.
Compte tenu du niveau d’incertitude pesant sur le projet de construction des
usines à Cherbourg, la chambre considère que le remboursement des emprunts devrait être
intégré dans les trajectoires financières des collectivités concernées.
Plus généralement, la chambre observe que les risques financiers portés par PNA
se sont étendus et accrus depuis 2013, sans que le maintien des activités traditionnelles des
ports soit assuré à moyen terme et sans que les incertitudes sur la concrétisation du projet
EMR
3
soient levées.
3
Énergies marines renouvelables.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
3
RECOMMANDATIONS
1 -
Compléter le règlement intérieur du syndicat par les modalités de fonctionnement des
conseils portuaires et, notamment, les sujets sur lesquels ils doivent être obligatoirement
consultés.
2 -
Mettre à jour le règlement financier, indiquer le millésime des autorisations de
programme et adapter leur codification pour en faciliter le suivi.
3 -
Compléter les informations présentées dans la note de synthèse préparatoire au débat
d’orientations budgétaires en ajoutant une présentation de l’équilibre prévisionnel des
opérations financières de son budget (équilibre réel), eu égard à l’importance des plans
de financement engagés.
OBLIGATIONS DE FAIRE
4 -
Intégrer régulièrement les immobilisations achevées aux comptes définitifs qui
conviennent et, le cas échéant, procéder aux amortissements ; établir les inventaires
physiques des biens, y compris ceux confiés aux concessionnaires, et opérer les
rapprochements avec l’inventaire comptable.
5 -
Produire l’ensemble des documents de suivi des immobilisations.
6 -
Compléter l’information patrimoniale portée en annexe des documents budgétaires et
financiers.
7 -
Appliquer la procédure de rattachement des charges et des produits à l’exercice, dans
une démarche globale d’amélioration de la fiabilité des comptes.
I -
RAPPEL DE LA PROCEDURE
La chambre régionale des comptes Normandie a inscrit à son programme
l'examen de la gestion du syndicat mixte régional des ports de Caen-Ouistreham et de
Cherbourg – Ports Normands Associés (PNA), à partir de l'année 2010. Le présent rapport
porte sur les activités de commerce des deux ports
4
. Il a été complété par l’examen des
concessions portuaires
5
qui font chacune l’objet d’un rapport spécifique. Par lettre du 22 janvier
2016, le président de la chambre en a informé M. Laurent Beauvais, président du comité
syndical jusqu’au 1
er
février 2016 et M. Hervé Morin, élu président de l’assemblée délibérante
le même jour. L’entretien de fin de contrôle prévu à l’article L. 243-1 du code des juridictions
financières a eu lieu le 21 octobre 2016 avec M. Hervé Morin et le 2 novembre 2016 avec
M. Laurent Beauvais.
Lors de sa séance du 5 décembre 2016, la chambre a arrêté ses observations
provisoires. Celles-ci ont été transmises dans leur intégralité à M. Hervé Morin et à M. Laurent
Beauvais, et, pour les parties qui les concernent, aux personnes nominativement ou
explicitement mises en cause. M. Hervé Morin a adressé une réponse à la chambre.
Après avoir entendu le rapporteur et pris connaissance des conclusions du
procureur financier, la chambre a arrêté, le 23 mars 2017, le présent rapport d’observations
définitives.
4
Les activités de commerce recouvrent le transmanche (marchandises et passagers) et le fret conventionnel.
5
Concession des terre-pleins et des installations portuaires du port de Caen-Ouistreham et concession pour l’exploitation des
installations portuaires du port de Cherbourg.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
4
Ce rapport devra être communiqué à l’assemblée délibérante du syndicat lors de
sa plus proche réunion suivant sa réception. Il fera l'objet d'une inscription à l'ordre du jour,
sera joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donnera lieu à un débat.
Ce rapport sera communicable dans les conditions prévues au livre III du code des
relations entre le public et l’administration.
II -
PRESENTATION DU SYNDICAT MIXTE PORTS NORMANDS ASSOCIES
Les données de comparaison qui figurent au présent rapport sont principalement
issues du site du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer, et d’Eurostat.
A -
Contexte juridique de la création de l’établissement
D’un point de vue juridique, les ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg sont
des ports d’intérêt national, décentralisés au sens de la loi n° 2004-809 du 13 août
2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Les ports non autonomes de l'État
devaient être transférés, au plus tard le 1
er
janvier 2007, aux collectivités territoriales. Aux
termes de la loi, le transfert portait sur la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion des
ports.
L’ancienne région Basse-Normandie s’est associée aux départements de la
Manche et du Calvados pour prendre en charge les ports de Caen-Ouistreham et de
Cherbourg, sous la forme d’un syndicat mixte créé par arrêté préfectoral le 9 novembre 2006.
Les conventions de transfert ont été signées le 30 décembre 2006.
En sa qualité d’autorité portuaire et de propriétaire du domaine public affecté au
service public portuaire, le syndicat mixte régional des ports de Caen-Ouistreham et de
Cherbourg, intitulé Ports Normands Associés (PNA), a pris la gouvernance des ports le
1
er
janvier 2007. Depuis lors, ils appartiennent à la catégorie visée au code des transports sous
l’intitulé « ports maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements. »
En 2008, les appellations Ports Normands Associés (PNA dans la suite du rapport)
ou Ports of Normandy Authority ont été créées.
En application de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015
6
, le président du comité
syndical a fait acte de candidature auprès du préfet afin de maintenir la compétence de
l’établissement pour la gestion des deux ports.
B -
Ports
Normands
Associés
concourt
à
l’aménagement
et
au
développement économique du territoire
1 -
Les ports, des acteurs économiques d’importance au plan régional
La Manche permet l’accès aux ports belges et néerlandais, qui concentrent
l’activité portuaire en Europe
7
. Le trafic de ferries, établi entre les ports français, anglais, dont
Newhaven
8
, et irlandais, traverse les routes maritimes montante et descendante très
empruntées par les navires.
6
Le texte prévoit que les départements et les groupements comportant un département, ayant la qualité d’autorité portuaire à la
date de publication de la loi, disposent de la faculté de solliciter le maintien de leur compétence.
7
La Manche est également une zone de pêche et l’un des bassins de plaisance parmi les plus importants au monde.
8
Rapport d’observations définitives sur la gestion de la société d’économie mixte locale de coopération transmanche (SEML
Transmanche), CRC des anciennes régions de Basse-Normandie, Haute-Normandie, avril 2015.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
5
L’INSEE
9
mentionne que sur les 45 millions de passagers transmanche passés
par la France en 2014
10
, 46 % ont emprunté le tunnel et 37 % le ferry (16,7 millions de
passagers). Les compagnies de ferries ont assuré entre 90 et 120 rotations quotidiennes sur
la vingtaine de lignes réparties entre Dunkerque et Roscoff.
Le point de concentration maximale de la desserte maritime se situe dans le détroit
du Pas-de-Calais, cumulant à lui seul les deux tiers du trafic des ferries. Calais a ainsi accueilli
10 millions de passagers en 2015
11
.
Selon l’INSEE
12
, 46 500 personnes travaillent dans l'économie maritime en
Normandie, toutes activités confondues
13
, ce qui représente 3,6 % de l'emploi total. À titre de
comparaison, la part des emplois dans le secteur de l’agriculture est de 3 %.
Carte n° 1 :
Le trafic en Manche
Source : Atlas Transmanche, Université de Caen-Normandie, 2014
Outre les ports dits décentralisés, au sens de la loi de 2004, de Caen-Ouistreham,
de Cherbourg et de Dieppe, ce dernier étant administré par un autre établissement
14
, le
paysage portuaire normand est formé par deux grands ports maritimes, sous tutelle de l’État,
au Havre et à Rouen, et par une vingtaine de ports départementaux. La Normandie est l’une
des économies régionales les plus ouvertes à l’international
15
. Ses ports, emmenés par les
grands ports maritimes, ont réalisé 30 % du trafic de marchandises enregistré par l’ensemble
des ports métropolitains en 2015
16
.
9
Institut national de la statistique et des études économiques.
10
Dernières données disponibles. Le transport aérien a concerné 17 % du nombre total de passagers et enregistrait une forte
croissance.
11
D’importants travaux d’extension du port sont prévus entre 2016 et 2017 dans le cadre du projet « Calais port 2015 ».
12
INSEE «
Analyses Normandie
», n° 12, juin 2016.
13
Comme en région Bretagne, les activités hors tourisme prédominent.
14
Le port de Dieppe est administré par le syndicat mixte du port de Dieppe qui rassemble la région, la communauté
d’agglomération Dieppe-Maritime, le département de la Seine-Maritime et la ville de Dieppe.
15
Source : «
La Normandie en chiffres et en cartes, panorama économique 2015
», CCI de Normandie.
16
Cette estimation repose sur le tonnage enregistré aux ports de Rouen, Le Havre, Caen-Ouistreham, Cherbourg, Dieppe, Le
Tréport, Fécamp, Granville, Port-en-Bessin et Grandcamp-Maisy.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
6
En 2015, PNA a réalisé 7 % du trafic de marchandises effectué par l’ensemble des
ports relevant des collectivités territoriales en métropole
17
et 9 % du nombre total de passagers
transportés sur la façade Mer du Nord, Manche, Atlantique
18
. Le port de Caen-Ouistreham
occupe le premier rang pour le trafic de marchandises entre Dieppe et Roscoff, celui de
Cherbourg occupe le premier rang pour le trafic avec l’Irlande.
Cette même année, les trois ports décentralisés normands ont assuré un trafic
transmanche de 7 millions de tonnes de marchandises et 2 millions de passagers. PNA a
réalisé près des deux tiers du transport de marchandises et 80 % du transport de passagers.
Dans sa réponse à la chambre, l’ordonnateur en fonctions a rappelé l’implication
des ports dans le développement de l’économie régionale. Il a souligné que leur rôle devait
être également évalué selon d’autres critères socio-économiques, notamment en termes
d’emplois et de valeur ajoutée.
Caen-Ouistreham est un port dit d’hinterland régional polyvalent
19
. Pour accéder à
certaines installations portuaires, les navires sont soumis aux marées et au passage d’une
écluse. Un remorqueur est nécessaire pour remonter un canal, dont les caractéristiques
limitent le tonnage des navires et par conséquent le trafic.
Le port assure un débouché au secteur céréalier, porté par le groupe coopératif
agricole et agroalimentaire AGRIAL
20
, exploitant des silos de Blainville-sur-Orne et principal
chargeur du port.
Une liaison régulière de ferries est assurée vers le port de Portsmouth en
Grande-Bretagne
21
. Le domaine portuaire est vaste, s’étendant sur 430 hectares. Les
concessions pour les activités de commerce représentent 165 hectares.
Le port de Cherbourg, situé au nord de la péninsule du Cotentin, est un port
multi-activités en eau profonde, c’est-à-dire accessible 24 heures sur 24. Des liaisons
transmanche régulières sont assurées vers la Grande-Bretagne
22
et vers l’Irlande
23
. La
superficie du domaine portuaire est de 232 hectares.
En 2015, le port de Cherbourg a assuré 20 % du tonnage de pêche déclaré
24
en
région et les ports de PNA ont offert 20 % de la capacité globale d’accueil pour la plaisance
en Normandie
25
.
Durant la période sous revue, les dépenses d’équipement du syndicat, étendues
aux participations et avances versées, se sont élevées à 131 M€, dont 47 M€ pour la seule
année 2015. Le budget primitif 2016 faisait état d’un montant de dépenses de 40 M€ pour des
opérations d’équipement, financées pour moitié par l’emprunt.
17
5 millions de tonnes, sur un total de 71,4 millions de tonnes.
18
1,6 million de passagers transportés, sur un total de 17,2 millions.
19
Le terme « hinterland » se traduit par « arrière-pays » et désigne la zone d’influence et d’attraction économique d’un port.
20
Le groupe AGRIAL, dont le siège social est situé à Caen, couvre sept départements et a réalisé près de 4,8 milliards d’euros
(Md€) de chiffre d’affaires en 2015. Source : site internet du groupe AGRIAL.
21
Jusqu’à trois départs par jour vers Portsmouth, assurés par la compagnie Brittany Ferries.
22
Jusqu’à deux départs par jour au total vers Portsmouth et vers Poole, assurés par les compagnies Brittany Ferries et Condor
Ferries.
23
Six départs hebdomadaires vers Rosslare et un départ hebdomadaire vers Dublin (compagnies Irish Ferries et Stena Line).
24
Selon le bilan annuel réalisé par France Agrimer, sur les données de ventes déclarées en halles à marée en 2015, 5 757 tonnes
de produits de la mer ont été vendues à la halle de Cherbourg, sur un total de 28 970 tonnes. Les autres ports de pêche importants
en région sont Port-en-Bessin, Granville, Fécamp, Dieppe et Grandcamp-Maisy.
25
Par sa capacité d’accueil, le port de Chantereyne (Cherbourg) se classe au deuxième rang des ports de Normandie.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
7
Les activités portuaires de PNA (y compris la pêche et la plaisance), tous modes
de gestion confondus, ont généré un chiffre d’affaires de 30 M€ en 2015. Conformément à la
volonté de ses membres, PNA a décidé de s’investir dans l’accueil des industriels de la filière
des énergies marines renouvelables (EMR)
26
.
En effet, au début des années 2010, l’ancienne région Basse-Normandie et le
département de la Manche ont décidé de développer ces activités sur le territoire qui présente,
à la fois, des vents forts et réguliers et des courants marins intéressants, dont celui du raz
Blanchard, connu comme le plus fort d’Europe
27
.
En juillet 2012, l’ancienne région Basse-Normandie, le département de la Manche
et la communauté urbaine de Cherbourg-Octeville
28
ont créé une société publique locale Ouest
Normandie Énergies Marines (ONEM), dont les activités portent sur l’ingénierie et les études
techniques des projets.
2 -
Une programmation du développement portuaire encore éclatée
L’ancienne région Basse-Normandie ne s’était pas dotée d’un schéma de mise en
valeur de la mer (SMVM)
29
. La directive territoriale d’aménagement (DTA)
30
de l’estuaire de la
Seine, préparée à l’initiative des préfectures des anciennes régions de Haute-Normandie et
de Basse-Normandie, a été approuvée par décret en Conseil d’État du 10 juillet 2006. Elle
contient un chapitre sur l’économie portuaire mais le port de Cherbourg n’y est considéré qu’à
la marge (présenté pour information dans les « autres ports normands »), dans la mesure où
le périmètre de la DTA ne l’incluait pas.
Les projets relatifs au développement des ports de PNA figurent aux schémas de
cohérence territoriale (SCOT) portés par les syndicats mixtes du Pays du Cotentin (port de
Cherbourg) et du Pôle métropolitain Caen-Normandie Métropole (port de Caen-Ouistreham).
Les documents de programmation s’inscrivent dans une démarche limitée au
périmètre des syndicats mixtes, ils n’établissent pas de liens entre les projets d’aménagement
des deux ports.
La stratégie de développement de PNA repose, pour partie, sur la recherche de
synergies avec les grands ports maritimes normands, ce qui implique une plus grande
cohérence au plan régional.
La chambre rappelle que les nouveaux schémas régionaux de développement et
de planification (SRDEII et SRADDET) présentés au conseil régional de Normandie (entre fin
2016 pour le premier et fin 2018 pour le second) devront répondre à cet objectif.
26
Les EMR rassemblent différentes technologies, dont certaines sont encore dans le domaine exploratoire (vent, éolien en mer,
houle et vagues, énergie houlomotrice, courants de marée, hydrolien, gradient de température entre surface et profondeurs et
énergie thermique des mers).
27
Source : site internet de la société publique locale ONEM.
28
Par arrêté préfectoral du 1
er
décembre 2015, la commune nouvelle de Cherbourg-en-Cotentin, de périmètre identique à celui
de la communauté urbaine de Cherbourg, est substituée à l’établissement public.
29
Créé par la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les
régions et l’État, le SMVM est instrument de planification élaboré, à l’origine, à l’initiative du préfet. Depuis 2005, les collectivités
territoriales ont la possibilité d’insérer un chapitre individualisé valant SMVM au sein du schéma de cohérence territoriale (SCOT).
Le code de l’urbanisme en fixe le contenu, qui porte notamment sur les créations et extensions de ports, en précisant leur nature,
leurs caractéristiques et leur localisation.
30
La DTA est un outil d’urbanisme issu de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire n° 95-115 du
4 février 1995. Depuis 2010, la DTA est remplacée par la directive territoriale
d’aménagement et de développement durables
(DTADD).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
8
C -
Le syndicat est organisé régulièrement ; la répartition entre les
départements est singulière
Depuis sa création, l’objet statutaire du syndicat consiste à assurer la propriété,
l’aménagement,
l’entretien
et
la
gestion
des
ports
de
Caen-Ouistreham
et
de
Cherbourg-Octeville, au sens de la loi du 13 août 2004 déjà citée.
Le code des transports encadre les compétences des collectivités territoriales en
matière de gestion portuaire. Il en précise les modalités, notamment pour la fixation des droits
de port
31
, l’exercice de la police des ports et l’organisation des services portuaires.
1 -
Une structure dont l’équilibre et la stabilité sont relatifs
Les modalités de participation aux interventions du syndicat sont propres à chaque
département
32
.
Le département de la Manche participe à l’ensemble des actions concernant le
port de Cherbourg. En revanche, celui du Calvados a limité, par voie statutaire, son
intervention dans le syndicat mixte :
-
sa participation aux dépenses d’investissement et de développement du port
de Caen-Ouistreham est plafonnée, de même que sa contribution aux
dépenses d’administration générale de l’établissement ;
- le principe de son adhésion au syndicat est soumis au vote du conseil
départemental, tous les quatre ans.
Ainsi, les statuts précisent que le département de la Manche participe, à hauteur
de 40 %, aux dépenses de fonctionnement et d’investissement du port de Cherbourg
33
. La
participation
du
département
du
Calvados
concerne
limitativement
les
dépenses
d’investissement du port de Caen, plafonnées à 800 000 € par an
34
.
En 2014, le département du Calvados a renouvelé son adhésion pour quatre ans,
pour la période de 2015 à 2018, en excluant l’activité de plaisance, en raison des réflexions
engagées sur l’extension du port de Ouistreham.
Comme le prévoit l’article L. 5721-2, 6°, PNA a été constitué par accord de
l’ensemble des personnes publiques intéressées. Cependant, la chambre relève une moindre
implication du département du Calvados dans le syndicat mixte PNA, acteur du
développement portuaire du territoire.
31
L’article L. 5321-1 du code des transports indique «
Un droit de port peut être perçu dans les ports maritimes relevant de l'État,
des collectivités territoriales ou de leurs groupements, à raison des opérations commerciales ou des séjours des navires et de
leurs équipages qui y sont effectués. L'assiette de ce droit, qui peut comporter plusieurs éléments, et la procédure de fixation de
ses taux sont fixées par voie réglementaire.
» S’agissant des navires de commerce, l’article R. 5321-1 du même code précise les
éléments assujettis aux redevances constitutives du droit de port : le navire, le stationnement, la marchandise, les passagers, les
déchets d'exploitation des navires. L’administration des douanes est chargée de leur recouvrement.
32
Les statuts stipulent que la région participe aux dépenses de fonctionnement et d’investissement des ports de Caen-Ouistreham
et de Cherbourg, ainsi qu’aux dépenses de la structure.
33
Le département de la Manche soutient également la structure à hauteur de 30 % de ses dépenses de fonctionnement et
d’investissement.
34
Les statuts précisent que le programme d’investissement relatif au port de Caen-Ouistreham devra être préalablement soumis
au conseil départemental du Calvados. Sa participation aux dépenses de la structure est limitée à 10 000 euros par an.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
9
2 -
L’organisation et le fonctionnement des instances ne soulèvent pas de
difficultés
a -
Le fonctionnement interne du syndicat est bien encadré…
Par combinaison des articles L. 2121-8 et L. 5211-1 du code général des
collectivités territoriales (CGCT), le syndicat doit se doter d’un règlement intérieur dans les six
mois suivant l’installation du comité syndical. Le document a pour objet d’encadrer le
fonctionnement interne du syndicat.
Le comité syndical a adopté un règlement intérieur en 2007, l’a modifié en 2015,
puis repris à l’identique en 2016. Il décrit de manière précise le fonctionnement du comité
syndical et du bureau. Ses dispositions sont conformes aux statuts. Toutefois, il ne contient
aucune disposition relative à l’organisation du conseil portuaire.
En outre, le syndicat est doté d’un règlement du personnel, précisant les modalités
d’aménagement du temps de travail des agents, adopté en 2007, puis modifié en 2010 et
2015, notamment pour tenir compte des spécificités de certains emplois ; il est complété par
un règlement de formation (2014) et un règlement intérieur du comité technique (2015).
Conformément à l’article L. 4312-5 du CGCT applicable au syndicat, celui-ci s’est
doté d’un règlement budgétaire et financier en mai 2009, encadrant le recours aux
autorisations de programme, ainsi que la gestion des engagements pluriannuels en cours
d’exercice. Le document fait encore référence à la nomenclature budgétaire et comptable
applicable aux régions, alors que le syndicat a adopté la nomenclature applicable aux
communes en 2013.
Enfin, un guide interne des bonnes pratiques en matière de marchés publics a été
adopté en janvier 2016 et détaille les différentes étapes des procédures applicables, de même
que la démarche à suivre pour le contrôle de légalité. Le document est en cours de révision,
afin d’intégrer le nouveau régime de la commande publique entré en vigueur en 2016.
b -
… et les instances syndicales agissent de manière satisfaisante
Conformément à l’article L. 5271-2 du CGCT, l’article 5 des statuts de
l’établissement prévoit que le comité syndical est composé de 17 délégués, répartis de la
manière suivante : neuf représentants du conseil régional, cinq représentants du département
de la Manche et trois représentants du département du Calvados. Des suppléants sont
également prévus, selon les mêmes proportions.
En raison des élections locales, il a été renouvelé à quatre reprises au cours de la
période examinée, sans que cette procédure ne soulève de difficulté. Il en a été de même pour
le bureau.
Dernièrement, le comité syndical de PNA a élu un nouveau président auquel il a
délégué certaines de ses prérogatives, et désigné les membres du bureau au cours de sa
séance du 1
er
février 2016.
À cette occasion, il a également élu les membres de la commission d’appel d’offres
et de la commission de délégation de service public (CDSP), ainsi que les représentants de
l’établissement à la commission consultative des services publics locaux (CCSPL)
35
. Enfin, il
a désigné ses représentants au sein des conseils portuaires de Caen-Ouistreham et de
Cherbourg, ainsi qu’aux assemblées de la société publique locale « Caen Presqu’île » et de
la société portuaire d’exploitation du port de Cherbourg (SPEC).
35
La CCSPL regroupe quatre membres élus du comité syndical (deux pour la région, un pour chaque département) et trois
représentants d’association (L. 1413-1 du CGCT). On remarquera que la délibération n’est pas à jour puisqu’elle fait mention des
«
représentants du conseil régional de Basse-Normandie.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
10
Le règlement intérieur prévoit que le comité syndical se réunit au moins une fois
par trimestre. Cette obligation a été respectée durant la période sous contrôle.
Comme évoqué précédemment, le comité syndical a instauré un bureau à chacun
de ses renouvellements, conformément aux dispositions de l’article L. 5211-10 du CGCT et
dans le cadre fixé par son règlement intérieur. Les statuts précisent que l’instance est
composée de cinq membres : trois représentants de la région et un représentant de chaque
département. Le règlement intérieur indique que : « Le bureau se réunit chaque fois que les
affaires courantes le nécessitent. » Entre 2010 et 2014 inclus, le bureau a organisé au moins
une rencontre par an ; aucun compte rendu de séance n’a été produit pour 2015 et 2016.
L’examen des procès-verbaux afférents n’appelle pas de remarque particulière.
En l’absence de mention spécifique dans les statuts du syndicat, l’élection du
président est soumise aux articles L. 5721-2, al. 5, et L. 2122-7 du CGCT. Deux
vice-présidents ont été désignés par le comité syndical dans le respect de l’article
L. 5211-10 du CGCT, qui fixe leur nombre maximum à 20 % de l’effectif total de l’organe
délibérant.
c -
Le conseil portuaire n’est pas consulté sur l’ensemble des domaines relevant
de sa compétence
Initialement, les collectivités et leurs groupements compétents, depuis 2004, pour
gérer des infrastructures portuaires, n’étaient pas contraints de consulter les autres acteurs
concernés pour prendre des décisions.
Par délibération du 7 juin 2007, le comité syndical a néanmoins décidé de
maintenir ses conseils portuaires, dont le rôle, la composition et le fonctionnement étaient
précédemment régis par le code des ports maritimes. Cette assemblée consultative regroupait
des représentants des collectivités territoriales intéressées, des concessionnaires, des
personnels travaillant sur le port et des usagers.
Par délibération du 26 novembre 2007, l’instance s’est vu confier une fonction de
stratégie locale et devait être consultée, de façon non limitative, sur :
-
la délimitation administrative du port et ses modifications ;
-
le budget prévisionnel du port ;
-
les tarifs et conditions d'usage des outillages, les droits de port ;
-
les avenants aux concessions et concessions nouvelles ;
-
les projets significatifs d'opérations de travaux neufs ;
-
les sous-traités d'exploitation ;
-
les règlements particuliers de police et les dispositions permanentes relatives à
la police des surfaces encloses prévues à l'article R. 341-5 du présent code.
Durant la période, les conseils portuaires de PNA se sont réunis chaque année.
En 2009, le syndicat a complété le conseil portuaire par un «
conseil de
développement portuaire
», installé dans chaque port, notamment pour échanger sur les
orientations des opérations d’aménagement et des investissements
36
.
36
Le conseil de développement regroupait exclusivement des membres du syndicat, des élus, des représentants de l’État, des
directeurs des ports et des services publics concernés. À Cherbourg, il s’est réuni une fois par an entre 2008 et 2010 ; à
Caen-Ouistreham, il s’est réuni cinq fois entre 2008 et 2013.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
11
En 2013, la loi
37
a créé une instance consultative au sein de chaque port
décentralisé. Dès lors, le conseil portuaire doit regrouper les collectivités et leurs groupements,
ainsi que «
les milieux professionnels, sociaux et associatifs
» concernés. Il doit être consulté
«
sur le positionnement stratégique et la politique de développement du port, notamment sa
politique tarifaire et foncière.
» Le code des transports précise les compétences et les
modalités de fonctionnement des conseils portuaires.
PNA a fusionné les deux conseils dans ses ports, par délibération du 11 juillet
2013. Cette décision précise la composition des nouvelles instances créées.
Le syndicat n’a pas introduit de dispositions spécifiques aux conseils portuaires
dans son règlement intérieur
38
. Le comité syndical ne s’est pas non plus prononcé sur ces
évolutions légales, comme il l’avait fait en 2007. Interrogé sur ce point, l’ordonnateur a indiqué
que la délibération susvisée était toujours appliquée.
Dans sa partie réglementaire
39
, le code des transports prévoit la consultation
obligatoire du conseil portuaire sur un certain nombre d’objets. Il est observé qu’en 2014 et
2015, le syndicat n’a que partiellement respecté cette obligation.
Plus précisément, le bilan annuel des activités a bien été présenté par les
délégataires aux membres des conseils portuaires, de même que les perspectives et les
investissements projetés pour l’année à venir. Les informations sur le trafic sont également
produites, ainsi que les orientations tarifaires.
En revanche, le budget prévisionnel et les décisions de fonds de concours des
concessionnaires ne sont pas présentés, de même que la situation des ports, au sens de
l’article R. 5314-22 du code des transports. Les membres des conseils portuaires ne sont pas
non plus informés de l’évolution des contrats de concession.
Au regard du montant des programmes d’investissement en cours et à venir, la
chambre souligne que la consultation des conseils portuaires de PNA devrait être mentionnée
au règlement intérieur et étendue dans son objet, selon les exigences imposées aux ports
maritimes relevant des collectivités territoriales et de leurs groupements.
La loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue prévoit l’entrée des ports
décentralisés au conseil maritime de façade et précise les attributions du conseil portuaire.
*
En conclusion, la chambre observe qu’à structures portuaires comparables,
l’implication des deux départements dans le syndicat mixte PNA, acteur du développement
portuaire du territoire, diffère.
L’objet statutaire du syndicat est, quant à lui, clairement défini. Il recouvre les
dispositions du code des transports qui s’appliquent à l’organisation des ports, leur
aménagement et leur exploitation, la sûreté et la sécurité portuaire.
Le règlement intérieur encadre de manière satisfaisante le fonctionnement du
comité syndical et du bureau. En revanche, il ne contient pas de disposition relative aux
conseils portuaires, instances obligatoires depuis la loi de 2013.
37
L’article 36 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d’infrastructures et de services de
transports, a introduit l’article L. 5314-12 dans le code des transports.
38
Les règlements intérieurs votés en 2007 et 2015 par le comité syndical, en application de l’article L. 2121-8 du CGCT, ne
prévoient aucune disposition relative aux instances consultatives.
39
Code des transports, partie réglementaire, cinquième partie, livre III, titre 1
er
, chapitre IV : Ports maritimes relevant des
collectivités territoriales et de leurs groupements, section 2, sous-section 3 «
dispositions communes
».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
12
La chambre constate que, bien que régulièrement convoqués, les conseils
portuaires ne sont pas consultés sur l’ensemble des sujets concernant l’activité des ports,
comme le prévoit le code des transports pour les ports relevant des collectivités territoriales et
de leurs groupements. Cette mesure serait de nature à renforcer l’information des élus et du
public d’une part, et à garantir une gouvernance du syndicat plus transparente d’autre part,
s’agissant notamment des activités déléguées.
D -
Une information budgétaire, comptable et financière à compléter
L’ensemble des opérations du syndicat figure au budget principal. Il gère au total
huit contrats de concession, auxquels s’est ajoutée la concession d’aménagement pour
l’implantation des industriels de la filière EMR, confiée à la société hérouvillaise d’économie
mixte pour l’aménagement (SHEMA) par délibération du 26 novembre 2015.
1 -
L’information budgétaire doit être renforcée
Dans le respect des textes, les résultats antérieurs ont été arrêtés par le vote du
comité syndical, après constatation des résultats définitifs lors de l’approbation des documents
financiers. Les budgets primitifs ont été adoptés en fin d’année. L’inscription des restes à
réaliser n’appelle pas de remarque particulière.
a -
Les activités à caractère industriel et commercial sont désormais
individualisées dans un budget annexe
Les activités liées à l'exploitation des outillages des ports sont de nature
industrielle et commerciale. Celles-ci sont majoritairement déléguées aux concessionnaires,
pour autant, PNA encaisse le produit de certaines prestations
40
.
Jusqu’en 2016, les produits encaissés (0,4 M€ en 2016) n’étaient pas
individualisés au sein d’un budget annexe, en contradiction avec les dispositions applicables.
L’ordonnateur a informé la chambre de la création récente d’un budget annexe et
de la mise en oeuvre des dispositions relatives aux régies.
b -
Le suivi pluriannuel des investissements est satisfaisant
Durant la période sous revue, le comité syndical a été régulièrement consulté sur
les orientations stratégiques et les axes de développement portuaire envisageables.
Le syndicat s’est doté d’un programme pluriannuel d’investissement et applique,
depuis 2009, la procédure des autorisations de programme et des crédits de paiement
(AP/CP)
41
. Les dépenses d’équipement réalisées dans le cadre de la programmation
(exécution des CP) représentent 90 % du total annuel.
Dans le respect de l’article R. 2311-9 du CGCT, les autorisations de programme
ont été présentées chaque année au comité syndical et adoptées par délibération distincte du
vote du budget.
La situation des autorisations de programme et des crédits de paiement est
régulièrement présentée dans les documents budgétaires et financiers mais l’état récapitulatif
de ces engagements hors bilan n’est joint au compte administratif que depuis 2014.
Le taux d’exécution budgétaire des crédits de paiement est satisfaisant (90 % en
moyenne et 96 % en 2015), les restes à réaliser sont de faible montant.
40
Il s’agit des outillages de « mise à sec » des navires (syncrolift, travelift, forme de radoub et prestations associées) et de
prestations diverses, qui font l’objet d’une tarification.
41
Les autorisations de programme correspondent à des dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une immobilisation ou
à un ensemble d'immobilisations déterminées, acquises ou réalisées par l’établissement, ou à des subventions d'équipement
versées à des tiers.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
13
Au 1
er
janvier 2016, le taux de réalisation des autorisations de programme ressort
à 34 %, ce qui s’explique par l’inscription de programmes nouveaux pour plus de 100 M€ en
2014.
Le règlement budgétaire et financier ne propose pas de nomenclature des
programmes. Ainsi, les documents font apparaître trois codifications différentes pour chacun
d’eux, ce qui rend difficiles les rapprochements entre les documents. Dans sa réponse à la
chambre, l’ordonnateur s’est engagé à une mise à jour en 2017.
c -
La note de synthèse préparatoire au débat d’orientations budgétaires peut
être améliorée
L’article L. 5722-1 du CGCT dispose que l’examen du budget de l’établissement
doit être précédé d’un débat du comité syndical sur les orientations budgétaires, dans les deux
mois qui précèdent le vote du budget.
La convocation des membres de l’assemblée délibérante doit être accompagnée
d’une note de synthèse relative aux orientations générales du budget, en vue de la tenue du
débat.
En l’espèce, le débat d’orientations budgétaires a été organisé à l'intérieur du délai
légal, sans être intervenu à une échéance trop proche du vote du budget primitif, dans le
respect de l’article L. 2312-1 du CGCT et des dispositions jurisprudentielles.
S’agissant de la note de synthèse produite aux membres avant le déroulement de
la séance, les éléments suivants sont constatés :
- points positifs :
o
le document, réalisé sur un modèle unique, distingue les orientations en
matière de recettes et de dépenses, par section, depuis 2016, pour chacun
des deux ports ;
o
les prévisions budgétaires liées à la réalisation de projets sont distinguées
de celles relatives aux activités courantes du syndicat. Depuis 2016, les
dépenses d’équipement sont présentées par nature
42
, ce qui facilite le
rapprochement
des
informations
du
programme
pluriannuel
d’investissement ;
o
il est régulièrement fait mention de la participation des adhérents ;
-
points de vigilance :
o
le document n’évoque pas les informations financières de l’exercice écoulé
(niveau et évolution de l’autofinancement, de la dette, de la trésorerie et du
résultat global de clôture) ;
o
la récapitulation de l’avancement des projets et des travaux accomplis
l’année précédente n’est pas produite ;
o
les projets d’équipements les plus importants
43
n’étaient pas accompagnés
des études de financement, pourtant réalisées par le syndicat ;
o
les notes de synthèse, de 2013 à 2016, expriment la montée en puissance
des dépenses d’équipement du syndicat. Cependant, sa capacité à faire face
au remboursement du capital des emprunts souscrits ou à souscrire n’est
pas présentée, alors même qu’entre 2013 et 2015, l’encours de la dette a
augmenté de près de 60 M€, pour se situer, au 1
er
janvier 2016, à 63,9 M€.
L’information des élus devrait être complétée par la présentation de
l’équilibre prévisionnel des opérations financières du budget.
42
Extension de capacité, équipement et modernisation des ouvrages, travaux d’ordre patrimonial, études préalables et
investissements, hors autorisations de programme.
43
À Cherbourg : l’extension du port en grande rade, prévue au total pour 60 M€, et l’adaptation des infrastructures à l’accueil des
EMR, pour 40 M€ ; à Caen-Ouistreham : extension du terre-plein des ferries pour 17 M€.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
14
La chambre constate que, jusqu’en 2012, l’organe délibérant a disposé d’une
information suffisante pour pouvoir utilement débattre des orientations générales du budget
du syndicat. Depuis 2013, le syndicat est entré dans une phase d’investissement dont les
montants rendent nécessaire une information renforcée de l’assemblée délibérante,
respectant les dispositions de l’article D. 2312-3 du CGCT.
d -
Les annexes obligatoires doivent être complétées
Le syndicat produit certaines annexes qui permettent de se fonder une opinion sur
la situation de son bilan et de ses effectifs. En revanche, les états de variation du patrimoine
ne sont que partiellement renseignés
44
. Dans sa réponse, l’ordonnateur s’est engagé à
améliorer la qualité des informations produites sur ce point.
e -
Le principe de séparation des exercices n’est pas respecté
Aux termes de l’article D. 2343-2 du CGCT, le compte de gestion comprend
l’ensemble des opérations constatées au titre de la gestion, y compris celles effectuées
pendant le délai complémentaire. Ces opérations sont rattachées à la dernière journée de la
gestion.
L’application de la procédure de rattachement des charges et des produits, qui
vise à intégrer au résultat l’ensemble des opérations effectivement constatées au cours de
l’exercice, se limite au rattachement des charges financières, alors même que les dépenses à
caractère général se sont élevées à près de 4 M€ en 2015
45
.
Ce constat montre que la tenue de la comptabilité d’engagement, qui permet de
déterminer les engagements non soldés, à reporter, à rattacher ou à annuler à la clôture de
l’exercice, n’est pas entièrement satisfaisante.
Le résultat de la section de fonctionnement n’est pas déterminé de manière
exhaustive, en conséquence, sa fiabilité n’est pas assurée. La chambre engage le syndicat à
respecter la procédure de rattachement des charges et des produits à l’exercice, afin
d’améliorer la fiabilité du résultat de la section de fonctionnement.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a informé la chambre de l’engagement du syndicat
à rattacher les charges et les produits à l’exercice.
2 -
L’information comptable sur le patrimoine doit être complétée
À la clôture de l’exercice 2015, le montant de l’actif immobilisé brut au bilan du
syndicat s’élevait à 144 M€, celui de l’actif net à 142,4 M€.
La faiblesse des amortissements constatés (1,6 M€) s’explique par plusieurs
facteurs : le syndicat n’a engagé la procédure des amortissements qu’en 2013 et les
immobilisations corporelles en cours, non soumises à l’amortissement, figurent au bilan pour
un montant de 116 M€
46
. En outre, les immobilisations pour lesquelles l’amortissement est
obligatoire, ne sont que partiellement amorties.
Enfin, le bilan du syndicat ne fait apparaître aucun bien au titre des immobilisations
affectées, concédées, affermées ou mises à disposition, alors même que les activités des
ports sont déléguées.
44
L’état des entrées des immobilisations (article R. 2313-3 du CGCT) n’est pas renseigné. La méthode utilisée pour les
amortissements n’est pas produite.
45
Les comptes prévus pour opérer les rattachements ne sont pas mouvementés.
46
Parmi celles-ci, 114 M€ concernent des biens qui devraient être amortis dès leur achèvement, au moins pour partie.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
15
En revanche, des immobilisations mises en concession apparaissent au bilan de
clôture 2014 de la concession de la Chambre de commerce et d’industrie (CCI)
Caen-Normandie, pour 129 M€ brut (51 M€ net). De même, les concessionnaires en charge
de l’exploitation du port de Cherbourg indiquent une valeur des biens mis en concession de
14 M€ brut (10 M€ net) au bilan de la SAS Port de Cherbourg, et de 3,6 M€ (3,2 M€ net) au
bilan de la SPEC. La liste des immobilisations est annexée aux comptes annuels des
concessions.
L’absence d’inscription des biens remis aux délégataires au bilan du syndicat
constitue une anomalie qui en affecte la sincérité. Cette carence est d’autant plus surprenante
que les conventions de délégation de service public les plus récentes précisent que la mise à
disposition des biens doit être constatée par procès-verbal, établi entre les parties.
Le syndicat a l’obligation d’annexer au compte administratif le bilan des
acquisitions et des cessions immobilières sur une base annuelle. Ce document ne figurait pas
aux comptes administratifs soumis à l’examen.
L’instruction budgétaire et comptable applicable prévoit qu’un état de l'actif doit
être établi tous les deux ans à partir du fichier des immobilisations. Ce document était joint au
compte de gestion du comptable public.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a informé la chambre de l’engagement du syndicat
d’intégrer les biens délégués dans son actif.
3 -
PNA informe régulièrement les élus et le public
Le rapport sur la situation du syndicat en matière de développement durable a été
soumis au comité syndical. De même, PNA doit produire un relevé statistique du trafic maritime
enregistré dans ses ports chaque année. Les statistiques ont été régulièrement présentées à
l’assemblée délibérante au cours de la période.
Les propositions susceptibles d’affecter le patrimoine du syndicat (cessions,
acquisitions, tarif des redevances domaniales du domaine portuaire, exonérations) sont
également soumises au comité syndical pour décision.
Enfin, les adaptations de la grille tarifaire des droits de port sont votées en comité
syndical. Dans le respect de l’article R. 5321-14 du code des transports, les droits de port sont
accessibles au public, par affichage et sur le site du syndicat.
Par ailleurs, conformément aux articles L. 1411-3 et R. 1411-7 du CGCT, le
président du syndicat a présenté, chaque année, un compte rendu de l’activité des services
publics délégués.
L’article L. 1413-1 du CGCT prévoit la création d’une commission consultative des
services publics locaux (CCSPL) pour les communes de plus de 10 000 habitants. Cette
disposition s’applique au syndicat. L’examen annuel des rapports établis par les délégataires
lui incombe, en vue de les soumettre à l’assemblée délibérante.
*
En conclusion, la chambre observe que l’information budgétaire, comptable et
financière produite par PNA est satisfaisante dans son ensemble. Ainsi, la procédure
budgétaire est correctement appliquée par PNA, s’agissant, notamment, du suivi pluriannuel
d’un programme d’investissement d’envergure, engagé depuis 2014. L’information délivrée
aux élus et au public répond dans son ensemble aux dispositions applicables du CGCT et du
code des transports.
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16
Toutefois, plusieurs améliorations sont attendues par la chambre :
- l’information patrimoniale figure au bilan du syndicat doit être complétée,
s’agissant, notamment, des biens mis à disposition des tiers, auxquels
l’établissement a délégué l’exécution d’un service public ;
-
l’établissement doit respecter la procédure de rattachement des charges et des
produits à l’exercice.
III -
UN TRAFIC EN RECUL, DES COOPERATIONS LIMITEES
Le trafic portuaire s’exprime par des quantités de biens (fret roulant, fret
conventionnel) et des nombres de passagers en transit. Ses évolutions sont déterminantes
pour la perception de certaines redevances constitutives des droits de port.
Cette appréciation doit être complétée par la fréquentation des ports, c’est-à-dire
le nombre de navires en escale, auxquels sont facturées des prestations assurées par les
concessionnaires ou par des entreprises privées qui s’acquittent de redevances en
contrepartie de l’occupation du domaine portuaire.
A -
Nature et évolution de l’activité des ports de PNA
En 2015, le trafic des ports de PNA se répartissait entre :
-
le fret de marchandises, composé :
o
du trafic transmanche, entre les ports de Grande-Bretagne et les deux ports
de PNA, et du trafic avec l’Irlande au départ de Cherbourg, soit 86 % de
l’activité fret du syndicat ;
o
du fret conventionnel (14 % du fret total) réalisé majoritairement au port de
Caen-Ouistreham ;
-
le transport de passagers, selon une répartition de 70 % à Caen-Ouistreham et
30 % à Cherbourg, où les échanges se sont développés vers l’Irlande ;
-
l’accueil des navires de croisières à Cherbourg, avec une activité marginale à
Caen-Ouistreham, pour un total de l’ordre de 80 000 passagers chaque année,
soit moins de 5 % du nombre des passagers en transit dans les ports de PNA.
1 -
Un trafic en recul au cours des dix dernières années
L’annexe 1 présente l’évolution des trafics portuaires entre 2000 et 2015.
Entre 2006 et 2015, les ports de PNA ont perdu un quart de leur trafic de
marchandises (6,7 millions de tonnes en 2006, contre 5 millions en 2015).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
17
Graphique n° 1 : Évolution comparée du trafic portuaire
(Marchandises en millions de tonnes)
Source : ministère de l’Environnement, de l’énergie et de la mer – CRC Normandie
En dix ans, le trafic a diminué respectivement de 40 % à Cherbourg et de 16 % à
Caen-Ouistreham.
- le trafic de marchandises transmanche a diminué de 20 % au cours de la
période, affectant principalement le port de Cherbourg, avec une réduction de
près de 38 %. Dans le même temps, le tonnage baissait de 13 % à
Caen-Ouistreham. Le trafic a presque doublé entre Cherbourg et l’Irlande, sans
compenser la chute de la liaison avec le Royaume-Uni (- 70 %) ;
- le fret conventionnel est passé de plus d’un million de tonnes à moins de
700 000 tonnes (- 30 %). Il est assuré à 85 % à Caen-Ouistreham, la moitié du
tonnage concernant les céréales et les engrais (groupe AGRIAL). Cette
diminution s’explique par des phénomènes structurels, principalement la
conteneurisation au départ des ports étrangers
47
, et conjoncturels, comme la
forte variabilité des campagnes céréalières et la conjoncture économique pour
les trafics industriels (production cimentière, ferrailles). Elle est aussi la
conséquence de contraintes techniques, notamment, aux écluses à
Caen-Ouistreham, qui ne permettent pas d’accueillir des navires de plus grande
taille
48
. Pour sa part, le port de Cherbourg a connu une inflexion régulière du
fret conventionnel.
L’étude sur le trafic transmanche réalisée par PNA fin 2012
49
montrait un
déséquilibre des flux avec le Royaume-Uni entre la montée (à partir des ports de PNA) et la
descente. Ce phénomène, non observé chez les opérateurs du détroit, était l’un des facteurs
expliquant la diminution du trafic. Les échanges avec l’Irlande apparaissaient plus équilibrés.
47
Cette évolution a particulièrement concerné le port de Caen-Ouistreham pour le trafic de bois exotique, dont la part dans le
trafic conventionnel, en 2015, ne s’élevait plus qu’à 2 %.
48
Les écluses permettent actuellement d’accueillir des navires d’une largeur maximale de 24 mètres. Le projet d’équipement pour
le renforcement du guidage des navires, avant le passage d’écluses, est présenté
infra
.
49
Mission d’expertise pour le trafic transmanche de PNA, décembre 2012.
2,80
2,83
2,62
2,07
1,81
1,79
1,57
1,63
1,37
1,69
3,92
3,95
3,66
3,25
3,85
3,58
3,15
3,23
3,12
3,30
R² = 0,8277
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
Tonnage
Cherbourg
Tonnage
Caen
‐
Ouistreham
Linéaire (Tonnage
Cherbourg)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
18
La baisse du trafic entre le port de Cherbourg et le Royaume-Uni peut s’expliquer
par une chute de la demande de charbon
50
et par l’importance des échanges avec des pays
situés à l’est du détroit, comme les Pays-Bas et la Pologne
51
. En 2015, la ligne de fret
Cherbourg-Royaume-Uni est devenue marginale pour PNA.
Graphique n° 2 : Évolution du trafic de marchandises par nature et par ports
entre 2006 et 2015 (en millions de tonne)
Source : PNA, CRC Normandie
Caen-Ouistreham a mieux résisté, en subissant une contraction moindre du
transmanche et en limitant le recul du fret conventionnel. La part du trafic réalisée à Cherbourg
sur le trafic total enregistré par PNA, est passée de 42 % à 34 % entre 2006 et 2015.
Durant la même période, les ports ont également connu un fléchissement du
nombre de passagers de 13 %.
50
En 2010, le Royaume-Uni a mis en oeuvre des mesures destinées à réduire de 80 % ses émissions de gaz à effet de serre d’ici
2050, par rapport à 1990. Des dispositifs reposant sur des incitations financières, à destination des particuliers et des entreprises,
ont été adoptés.
51
En 2014, la Grande-Bretagne était le troisième partenaire commercial des Pays-Bas pour les exportations, le deuxième pour
la Pologne (source : Direction générale du Trésor, juin 2015). La Pologne est, par ailleurs, fortement intégrée dans la chaîne de
production de l’Allemagne, premier fournisseur du Royaume-Uni.
Caen
‐
Ouistreham
3,1
Caen
‐
Ouistreham
2,7
Caen
‐
Ouistreham
0,8
Caen
‐
Ouistreham
0,6
Cherbourg
2,6
Cherbourg
1,6
Cherbourg 0,2
Cherbourg 0,1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
2006
2015
Cherbourg
‐
Octeville Fret
conventionnel
Cherbourg
‐
Octeville
Marchandises transmanche
Caen
‐
Ouistreham Fret
conventionnel
Caen
‐
Ouistreham
marchandises transmanche
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
19
Graphique n° 3 : Évolution comparée du nombre de passagers
Source : ministère de l’Environnement, de l’énergie et de la mer, CRC de Normandie
Le trafic total de passagers est passé de 1,9 à 1,6 million. La baisse a affecté la
liaison entre Cherbourg et le Royaume-Uni, le recul a été moindre à Caen-Ouistreham. Le
trafic a augmenté entre Cherbourg et les ports irlandais
52
, sans compenser la perte sur la
liaison avec le Royaume-Uni.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a rappelé que la crise de 2008 avait concerné le
Royaume-Uni et l’Irlande, et, par contrecoup, les flux gérés par PNA. Il a précisé qu’en 2016,
le trafic transmanche s’était stabilisé (- 0,11 %) et que 100 000 passagers supplémentaires
avaient transité dans les ports gérés par PNA.
2 -
Une évolution préoccupante de la fréquentation des ports
Entre 2010 et 2015, le trafic de marchandises de PNA s’est réduit de 12 %, avec
une inflexion plus marquée à Caen-Ouistreham qu’à Cherbourg. Le nombre de passagers a
faiblement évolué.
Tableau n° 1 : Trafic entre 2010 et 2015
Ports
Tonnage
brut
2010
Trafic
passagers
2010
Tonnage
brut
2015
Trafic
passagers
2015
Évolution
tonnage
Évolution
passagers
Caen-Ouistreham
3 847 390
1 022 141
3 296 800
993 355
-14%
-3%
Cherbourg
1 807 824
622 544
1 687 312
636 240
-7%
2%
Total
5 655 214
1 644 685
4 984 112
1 629 595
-12%
-1%
Source : PNA, CRC Normandie
La fréquentation des ports s’est également réduite. Entre 2010 et 2015, le nombre
d’escales a diminué de 23 % dans les ports de PNA, notamment en raison de la baisse de la
fréquentation du port de Cherbourg, qui représentait la moitié du total des escales en 2010, et
44 % en 2015. Il peut être souligné que, dans le même temps, le nombre d’escales pour le fret
conventionnel à Caen-Ouistreham a été divisé par deux.
52
S’agissant du fret, la part relative du trafic avec l’Irlande a évolué favorablement, passant de moins de 10 % en 2006 du trafic
transmanche à 20 % en 2015. Une progression semblable a été enregistrée pour les passagers (de 5 % en 2006 à 15 % en
2015).
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
Passagers Cherbourg
Passagers Caen
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
20
L’évolution du nombre de navires en escale dans les ports de PNA est
préoccupante.
Tableau n° 2 :
Escales commerciales entre 2010 et 2015
Nombres d'escales commerciales à Caen-Ouistreham
Type de navire
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
Ferries
1 088
1 113
1 031
967
1 016
994
- 9 %
Conventionnel (cargo, vraquier, ...)
196
176
140
168
110
102
- 48 %
Croisière
3
8
3
3
6
5
n.s.
Total
1 287
1 297
1 174
1 138
1 132
1 101
- 14 %
Nombre d'escales commerciales à Cherbourg
Type navire
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
Ferries
1 174
1 181
830
762
753
791
- 33 %
Conventionnel (cargo, vraquier, ...)
86
115
73
120
84
60
- 30 %
Croisière
21
32
27
21
32
29
- 38 %
Total
1 281
1 328
930
903
869
880
- 31 %
Nombres d'escales commerciales PNA
Type navire
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
Ferries
2 262
2 294
1 861
1 729
1 769
1 785
- 21 %
Conventionnel (cargo, vraquier, ...)
282
291
213
288
194
162
- 43 %
Croisière
24
40
30
24
38
34
42 %
Total
2 568
2 625
2 104
2 041
2 001
1 981
- 23 %
Source : PNA, CRC Normandie
B -
Des activités largement dominées par le trafic transmanche
1 -
Un trafic centré sur le Royaume-Uni
Les activités transmanche de PNA concernent le Royaume-Uni à 70 % et les
passagers en transit sont britanniques à plus de 80 %.
Le port de Portsmouth a enregistré un trafic de marchandises d’environ 3,8 millions
de tonnes en 2014, en baisse de 10 % depuis 2006. La situation du port de Poole, en liaison
avec Cherbourg, est plus critique, dans la mesure où son trafic (0,6 million de tonnes) connaît
une érosion importante et régulière (- 42 % entre 2010 et 2014 et - 70 % entre 2006 et 2014).
Si cette évolution devait perdurer, elle ne serait pas sans conséquence pour le port de
Cherbourg.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
21
Dans les ports de PNA, au cours des deux dernières années, le trafic a évolué
comme suit :
Tableau n° 3 : Évolution du trafic cumulé des ports de Caen-Ouistreham et de
Cherbourg
2014
2015
En %
Évolution
PASSAGERS (en unités)
TRANSMANCHE
1 479 601
1 556 696
96 %
+ 5,21 %
CROISIERE
83 550
72 899
4 %
TOTAL PASSAGERS
1 563 151
1 629 595
+ 4,25 %
MARCHANDISES
(en tonnes)
TRANSMANCHE
3 795 723
4 299 324
86 %
+ 13,27 %
FRET CONVENTIONNEL
693 044
684 788
14 %
- 1,19 %
Matériaux de construction
27 608
101 533
Agro-alimentaire (céréales, sel)
422 062
454 819
Produits de recyclage
43 579
29 033
Dangereux
1 912
4 214
Autres
197 883
95 189
TOTAL MARCHANDISES
4 488 767
4 984 112
+ 11,04 %
Source : PNA, CRC Normandie
Si le trafic a évolué favorablement, le nombre d’escales commerciales est encore
marqué par un léger repli.
En 2015, la conjoncture a influencé favorablement l’activité de PNA par :
-
la reprise économique au Royaume-Uni, dont le taux de croissance était de
2,3 % (1,7 % en 2014) et une parité monétaire livre/euro qui a favorisé les
échanges depuis 2014 ;
-
le report d’une partie du trafic du détroit vers les ports de PNA, en raison du
blocage des navires, suite aux difficultés de la SCOP SeaFrance, et par les
effets de l’affluence des migrants à Calais ;
-
la diminution du coût du carburant pour les compagnies de ferries ;
-
une production céréalière 2014/2015 abondante.
Le trafic sur la ligne Caen-Ouistreham-Portsmouth est assuré par la compagnie
Brittany-Ferries qui réalise son chiffre d’affaires à 80 % par les échanges avec le
Royaume-Uni.
Cette situation rend le port de Caen-Ouistreham particulièrement sensible au
contexte économique et monétaire du pays
53
, la contrainte est renforcée par la présence d’un
seul opérateur, qui doit lui-même assurer sa rentabilité
54
.
Le modèle économique des compagnies de ferries repose sur un équilibre entre
les segments de marché fret roulant et passagers, ces derniers permettant de consolider une
activité fret plus fluctuante par la rentabilité qu’ils génèrent
55
. Une diminution significative de
leur nombre affecterait l’opérateur et, par contrecoup, le port de Caen-Ouistreham.
53
L'organisation de coopération et de développement économique (OCDE) et le fonds monétaire international (FMI) estimaient
le taux de croissance à 1,4 % au Royaume-Uni en 2016.
54
Brittany ferries est engagé, depuis 2012, dans un plan de compétitivité qui devait lui permettre le retour à l’équilibre de ses
comptes. Par ailleurs, les nouvelles normes environnementales obligent les compagnies à utiliser des carburants conformes mais
plus coûteux ou à investir pour adapter les navires.
55
Principalement par les activités de croisière proposées par les compagnies et, notamment, les ventes à bord.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
22
Il peut être relevé que depuis le vote de la loi n° 2016-816 sur l’économie bleue en
juin 2016, les jeux de hasard sont autorisés à bord de l'ensemble des navires à passagers
français, ce qui pourrait être un facteur d’attractivité.
Les compagnies de ferries connaissent également la concurrence du « low cost »
aérien, déjà bien installée, à destination de l’Irlande. À titre d’exemple, en 2015, la compagnie
Ryanair a rouvert la ligne à destination de Londres à l’aéroport de Deauville, avec un objectif
de 18 000 passagers. Le taux de remplissage fixé à 75 % a été atteint dès la première année,
avec 17 700 passagers transportés
56
.
Les informations produites par PNA en octobre 2016, arrêtées à fin août en année
mobile, montrent une diminution du trafic de marchandises (- 1,8 %
57
), qui s’explique par un
léger recul du transmanche (- 0,8 %
58
) et un nouveau repli du fret conventionnel (- 7,7 %)
particulièrement préoccupant à Cherbourg (- 75 %). Le nombre de passagers a augmenté de
3,6 %.
En outre, la campagne céréalière 2015/2016 étant très inférieure à celle de l’année
précédente, le tonnage de fret conventionnel à Caen-Ouistreham en sera affecté d’autant.
2 -
Une diversification récemment renforcée vers l’Irlande
Le port de Cherbourg compte deux lignes à destination des deux premiers ports
de l’Irlande. Elles desservent la capitale de la république d’Irlande et le port de Rosslare
59
.
Le trafic a régulièrement augmenté entre Cherbourg et l’Irlande, pour atteindre
près d’un million de tonnes en 2015, soit près du quart du total transmanche. L’augmentation
du nombre de passagers
60
a accompagné cette évolution favorable.
Les lignes sont assurées par l’une des plus importantes compagnies de ferries du
nord de l’Europe (Stena Lines sur la ligne Cherbourg-Rosslare) et la plus grande compagnie
irlandaise (Irish ferries sur les lignes Cherbourg-Dublin et Cherbourg-Rosslare). Dans son
bilan d’activité pour 2015, PNA qualifiait l’offre des deux opérateurs en présence de «
crédible
et fiable.
»
La conjoncture a également été favorable à PNA ces deux dernières années,
durant lesquelles l’Irlande a enregistré une croissance de 5,2 % en 2014 et 7,8 % en 2015
61
.
*
La chambre observe qu’au cours des dix dernières années, l’évolution des deux
ports de PNA s’est différenciée : Cherbourg a connu une chute importante de son trafic de
marchandises (- 40 %), Caen-Ouistreham a limité le recul à 16 %.
Le syndicat a été confronté à des évolutions qui ont influencé à la baisse le fret
conventionnel de ses ports
62
. L’érosion du trafic conventionnel et la spécialisation dans le trafic
transmanche qui s’en est suivie exposent PNA aux variations de la conjoncture économique
au Royaume-Uni et en Irlande, et au caractère fortement concurrentiel des activités de ferries :
la présence d’un seul opérateur caractérise le port de Caen-Ouistreham.
56
Source : procès-verbal du comité syndical du syndicat mixte de l’aéroport de Deauville-Normandie du 25 mars 2016, disponible
sur le site du syndicat mixte, sous la rubrique « les délibérations syndicales ».
57
Caen-Ouistreham enregistre une baisse de son trafic de 2,76 % (transmanche : - 4,08 %, fret conventionnel + 3,43 %) ; le
nombre de passagers varie de 0,02 %.
58
Le trafic à Cherbourg varie de + 0,19 % (transmanche : + 4,80 %, fret conventionnel : - 75,38 %) ; le nombre de passagers
augmente de 9,83 %.
59
Ensemble, les ports irlandais ont enregistré un trafic de 47,5 millions de tonnes en 2014 (dernières données disponibles),
44 % du total a été enregistré à Dublin et moins de 5 % à Rosslare.
60
Près de 200 000 passagers ont transité entre le port de Cherbourg et les ports irlandais en 2015.
61
Le FMI prévoyait un taux de croissance de 4,9 % en 2016.
62
Augmentation de la conteneurisation, refondation de la politique énergétique du Royaume-Uni et environnement concurrentiel
des compagnies de ferries.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
23
Le trafic de passagers a évolué moins défavorablement, ce qui a permis aux ports
d’atténuer les conséquences d’une moindre fréquentation des navires et aux compagnies de
maintenir leurs propres équilibres.
La chambre considère que les collectivités territoriales membres du syndicat
doivent porter la plus grande attention à l’évolution du trafic des ports.
C -
Une coopération avec HAROPA encore limitée
Selon l’INSEE
63
, le territoire économique « Paris Seine Normandie
64
» forme le
premier ensemble portuaire et territoire logistique de France. À la création du syndicat,
plusieurs thématiques de coopération entre les collectivités territoriales et d’intégration des
ports au sein de réseaux internationaux avaient été relevées
65
.
Plus récemment, PNA s’est engagé dans une démarche de coopération avec le
groupement d’intérêt économique (GIE) HAROPA
66
, créé en janvier 2012, qui regroupe les
ports du Havre, de Rouen et le port fluvial de Paris.
En sa qualité «
d’ensemble portuaire maritime voisin de proximité
», PNA a été
associé, par convention signée en janvier 2014, à la détermination de six thématiques de
coopération
67
. D’autres pistes sont également évoquées dans la convention en matière de
services portuaires (pilotage), de réparation navale (complémentarité des outils disponibles)
et, notamment, de filières vracs. Il s’agissait principalement d’en déterminer les degrés de
concurrence et d’en rechercher les complémentarités.
La première thématique tendait à la création d’une ligne maritime de transport de
conteneurs entre Le Havre et Caen pour desservir des destinations plus au sud et au
développement du trafic maritime de transbordement
68
entre Cherbourg et Rouen. Selon les
termes de la convention, ce projet apparaissait comme le «
symbole des synergies possibles
[…].
»
Plusieurs études visant à recenser les perspectives de développement des
activités avec les deux grands ports maritimes de la région ont été réalisées par PNA, au début
des années 2010. Celle portant sur le projet logistique « conteneurs », projet repris dans la
convention avec HAROPA, concluait à l’existence d’un «
marché conséquent
» et à «
une
demande forte de la clientèle.
»
La chambre constate que les acteurs portuaires se sont engagés dans deux
projets de mutualisation prévus à la convention signée en 2014, à savoir la maîtrise des
risques inhérents aux carburants alternatifs et la valorisation de l’immobilier logistique des
ports. Cependant, les projets structurants pour le développement des activités de commerce
n’ont toujours pas abouti.
63
INSEE Analyses Normandie n°12, « Ports, pêche, tourisme, énergies ou activités navales : 46 500 emplois maritimes façonnent
le littoral normand », juin 2016.
64
Depuis 2013, les CCI de Normandie et d’Ile-de-France sont réunies autour du projet « Paris Seine Normandie » (ou « Axe
Seine ») pour développer l’espace économique, industriel et logistique de la vallée de la Seine.
65
Rapport du Conseil économique et social de l’ancienne région Basse-Normandie, «
Perspectives et conditions de
développement des ports de commerce bas-normands
», juin 2008.
66
Le complexe portuaire HAROPA occupe le premier rang des ports français pour les conteneurs. Rouen et Le Havre se classent
respectivement au premier rang des ports européens pour l’exportation des céréales et pour l’import-export de vins et spiritueux.
67
Développer une navette de conteneurs entre les ports de Caen-Ouistreham et du Havre ; promouvoir la filière croisière
maritime ; valoriser l’offre foncière et immobilière de PNA ; faire émerger le GNL sur l’axe Paris-Seine ; collaborer au
développement de la filière EMR ; développer la connaissance portuaire du public.
68
Le transbordement consiste à décharger les marchandises d’un navire et à les recharger sur un autre navire ou un autre moyen
de transport (train, camion).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
24
D -
Les perspectives de rapprochement entre les syndicats mixtes PNA et
le port de Dieppe
À l’été 2016, le vice-président de la région Normandie en charge des transports a
déclaré
69
que la collectivité prévoyait le « rapprochement » entre PNA et le syndicat mixte du
port de Dieppe pour « améliorer leur complémentarité et les inscrire dans une coopération
accrue avec les grands ports maritimes, dans le cadre de la stratégie d’ensemble développée
par HAROPA. »
Il est rappelé que les ports de PNA et le port de Dieppe fonctionnent de manière
différente : dans ce dernier, l’activité de transport des passagers et des marchandises fait
l’objet de soutiens financiers publics importants.
Si la fusion évoquée par voie de presse le 1
er
juillet 2016
70
, et prévue au 1
er
janvier
2017, n’est plus à l’ordre du jour, de nouvelles coopérations devront toutefois être recherchées
entre les ports de la façade maritime.
Dans sa réponse, l’ordonnateur a informé la chambre de la signature récente de
deux conventions de coopération entre les syndicats mixtes portant sur les services
informatiques et sur la promotion des ports.
E -
Une stratégie régulièrement réévaluée
Contrairement aux grands ports maritimes, les ports relevant des collectivités
territoriales n’ont pas l’obligation légale d’établir un projet stratégique
71
. Cependant, le syndicat
a régulièrement produit un plan d’actions structurantes.
Le plan de préfiguration a suivi le transfert des ports par l’État et a été présenté en
juillet 2008. Il contenait des actions stratégiques et opérationnelles, dont certaines ont été
mises en oeuvre depuis lors
72
.
Le premier plan d’actions stratégiques internes et externes (PASINTEX) a été
adopté en comité syndical en juillet 2009, pour la période 2009-2012. Il visait principalement
à rechercher les synergies entre les deux ports, pour l’ensemble de leurs activités.
En 2010, PNA s’est doté d’un schéma directeur d’aménagement portuaire pour
chacun de ses ports, dont la réactualisation a été engagée en 2016. Outre une présentation
détaillée des sites, le document recense les axes de développement économique, passant
eux-mêmes par la définition d’une stratégie foncière et l’inventaire des possibilités
d’amélioration de la desserte. La prise en compte des enjeux environnementaux est
transversale à chacune des propositions.
Le PASINTEX a été mis à jour et présenté en juillet 2013. L’actualisation portait
sur les axes de développement des ports, comme la recherche des potentialités de la filière
EMR, l’évolution de la concession au port de commerce de Cherbourg « est » et les difficultés
du transmanche. Il contenait également des objectifs internes visant à développer la
performance de l’établissement.
69
Navigation, ports et intermodalité, juillet-août 2016, pp. 28-29.
70
Le journal de la Marine Marchande, 1
er
juillet 2016 «
Le port de Dieppe et les Ports Normands Associés devraient fusionner au
1
er
janvier
», par Claire Garnier.
71
Aux termes de l’article L. 5312-13 du code des transports, le projet stratégique de chaque grand port maritime détermine ses
grandes orientations, les modalités de son action et les dépenses et recettes prévisionnelles nécessaires à sa mise en oeuvre.
72
Dégagement des réserves foncières nécessaires aux développements portuaires, mutualisation des moyens avec les autres
ports de la façade Manche et équilibre tarifaire entre les deux ports.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
25
La présentation du programme d’investissement en comité syndical a
régulièrement été accompagnée d’une analyse de la situation financière du syndicat. Une
étude prospective des finances de l’établissement a été réalisée en prévision des
investissements prévus au cours de la période 2014-2030, dont les principales réalisations
devaient avoir lieu entre 2013 et 2016, pour adapter le port de Cherbourg à l’accueil des
industriels dans le cadre du développement de la filière EMR. Elle intégrait les participations
que les membres du syndicat seraient amenés à apporter pour la mise en oeuvre des projets.
Les scenarii proposés reposaient sur des hypothèses réalistes que la chambre
recommande d’actualiser, notamment en raison du retard pris dans la mise en oeuvre du projet
EMR à Cherbourg. Un processus d’élaboration d’un nouveau plan stratégique pour la période
2015-2021 a été adopté par le comité syndical en mai 2016.
Les axes stratégiques retenus par le syndicat se sont traduits par des plans
d’investissement donnant lieu, à leur tour, au vote d’autorisations de programme.
*
En conclusion, la chambre observe que, durant la période contrôlée, PNA a
conduit une réflexion stratégique, destinée à la fois à développer les activités traditionnelles et
à inscrire les ports dans les projets nationaux et régionaux liés au développement des EMR.
Restant dans l’attente de la concrétisation de ces projets, les ports de PNA sont
aujourd’hui spécialisés dans le trafic transmanche, ce qui fait peser des incertitudes sur leur
développement, voire sur le maintien de leur niveau d’activité.
En effet, les ports évoluent dans un environnement fortement concurrentiel, y
compris pour les développements récents de l’éolien en mer posé. La coopération avec les
grands ports maritimes de la région est encore limitée.
La chambre considère que la coordination entre les ports doit être renforcée. Dans
le cas contraire, la situation pourrait se révéler préoccupante à moyen terme.
IV -
LES
PORTS
ASSURENT
LEUR
FONCTIONNEMENT
DANS
UN
CONTEXTE PEU PORTEUR
La structure budgétaire du syndicat se limite au budget principal qui recense les
opérations de fonctionnement courant du syndicat, ses propres dépenses d’investissement et
les flux financiers avec les concessionnaires. Pour garantir l’exploitation du domaine portuaire
délégué, ces derniers investissent également selon des modalités encadrées par les traités
de concession.
Les membres du syndicat contribuent statutairement au fonctionnement courant
du syndicat, ainsi qu’au financement des dépenses d’équipement qu’il engage. Ils prennent
également en charge le remboursement des emprunts de PNA.
En 2015, les ports de PNA ont exercé une activité commerciale de transit qui a
représenté près de 80 % de leur chiffre d’affaires cumulé. La plaisance
73
et la pêche
74
participaient respectivement à hauteur de 11 % et 9 % de l’activité globale, selon une
répartition constante au cours de la période. Toutes activités confondues, le chiffre d’affaires
se situait entre 29 M€ en 2010 et 30 M€ en 2015.
73
Port de Chantereyne à Cherbourg, port de Ouistreham, Bassin Saint-Pierre à Caen et port de plaisance Merville-Franceville.
74
Port de pêche de Cherbourg et centre logistique de débarque à Caen-Ouistreham.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
26
A -
Les activités portuaires contribuent au fonctionnement courant du
syndicat…
1 -
Une gestion des activités de commerce majoritairement déléguée
Globalement, le chiffre d’affaires des activités de commerce est composé à
75 % par un ensemble de ressources issues des redevances d’outillage, des produits
domaniaux (locations) et de produits divers. Les redevances constitutives des droits de port
représentent 25 % du total.
Les activités sont déléguées à des concessionnaires qui exploitent le domaine
portuaire situé dans un périmètre contractuel. En 2015, la part encaissée par ces derniers
représentait 90 % de l’ensemble des produits de gestion, le solde figurait au compte
administratif de PNA sous la forme d’une partie des droits de ports et des produits des
locations immobilières et, plus marginalement, de certaines redevances d’outillage (mise à
sec).
Les délégataires s’obligent à exploiter et à maintenir les immobilisations
(terre-pleins
75
, bâtiments, outillage public), à assurer certains des services nautiques, à
assurer la sûreté des espaces concédés et à promouvoir les ports sur le plan commercial. Le
domaine public portuaire est également exploité par autorisation d’occupation temporaire
(AOT), moyennant le paiement d’une redevance. Les AOT sont accordées à des entreprises
privées qui proposent des services à terre (manutention, consignation).
Les modalités financières prévues aux contrats de concession des deux ports sont
différentes, notamment en ce qui concerne l’encaissement des droits de port.
S’agissant du port de Caen-Ouistreham, un avenant a remanié le cahier des
charges de la concession portuaire confiée à la CCI Caen-Normandie lors de la mise en oeuvre
du transfert de l’autorité portuaire de l’État au syndicat. La nouvelle version du contrat, modifié
depuis lors par plusieurs avenants, est applicable à la période sous revue. Les clauses
financières ont été remaniées comme suit :
-
l’encaissement des droits de ports est partagé entre les parties : le syndicat
encaisse les redevances liées aux navires et aux marchandises ;
-
en contrepartie de la mise à disposition des biens du service, la CCI doit verser,
chaque année, à PNA 1,5 % du montant total de l’ensemble des redevances
immobilières perçues au cours de l’exercice précédent ;
-
enfin, le dernier avenant au cahier des charges (2015) a élargi les missions
confiées au concessionnaire, désormais chargé d’assurer les prestations de
remorquage dans le port maritime de Cherbourg. À cette fin, la CCI s’est
équipée d’un remorqueur, bien de retour de la délégation. PNA verse, chaque
année, une subvention d’équilibre couvrant l’amortissement du bien et le déficit
de l’activité, le cas échéant.
En ce qui concerne le port de Cherbourg, la gestion est scindée en deux contrats
depuis 2013 : le premier, attribué à la SAS Port de Cherbourg
76
, concerne les espaces
portuaires affectés principalement aux transbordeurs (transmanche, en partie ouest du port).
Le second concerne la partie orientale (port est) où s’exercent les activités de type cargo et
de remorquage. La société portuaire d’exploitation du port de Cherbourg
77
(SPEC) en est le
titulaire. Les droits de ports sont encaissés par les concessionnaires.
75
Les quais et les terre-pleins représentent les zones de stockage et de transit portuaire.
76
La SAS port de Cherbourg est une société portuaire créée par la CCI du Cotentin et la société Louis Dreyfus Armateurs.
77
En 2013, PNA et la CCI du Cotentin ont créé une société portuaire, la société portuaire d’exploitation du port de Cherbourg
(SPEC), dont ils détiennent respectivement 90 % et 10 % du capital.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
27
Le périmètre de la concession commerce au port de Cherbourg a été modifié fin
2012, au terme de la délégation du port « est ». PNA a réduit le périmètre de la délégation en
reprenant la gestion de la zone industrielle des Mielles et de la zone Produimer en régie. À
compter de 2013, les produits des AOT apparaissent dans le compte administratif de
l’établissement.
Au titre de la redevance domaniale, la convention avec la SAS Port de Cherbourg
prévoit le versement d’une part fixe de 50 000 € et d’une part variable, déterminée par contrat.
En ce qui concerne la SPEC, le délégataire s’oblige à verser à PNA un pourcentage du résultat
annuel, selon des modalités contractuelles. Pour autant, depuis sa création en 2013, le résultat
de la société a été constamment déficitaire.
2 -
Le chiffre d’affaires s’est maintenu, malgré la baisse du trafic et de la
fréquentation
La répartition du chiffre d’affaires par origine des ressources a peu varié au cours
de la période sous revue. La part la plus importante provient des redevances d’outillage
(essentiellement les passerelles de ferry) puis des locations immobilières et des droits de port.
Le chiffre d’affaires des activités de commerce a augmenté de 2 % au cours de la
période. Il s’établissait à 23,7 M€ à la clôture de l’exercice 2015 avec une part relative des
ports de 60 % pour Caen-Ouistreham et 40 % pour Cherbourg, soit une répartition un peu plus
favorable au port de Cherbourg que celle constatée pour le trafic (34 %).
Graphique n° 4 : Répartition du chiffre d’affaires total en 2016
(Concessionnaires et PNA)
Source : CRC Normandie
En incluant les droits de ports perçus sur les navires et les marchandises par PNA
ainsi que le produit des locations immobilières reprises en régie à compter de 2013, l’évolution
du chiffre d’affaires consolidé des deux ports est la suivante :
Tableau n° 4 :
Chiffre d’affaires consolidé par produits (concessions et PNA)
(Milliers d'euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
sur la
période
Droits de port (nets)
5 722
5 657
4 760
4 899
5 063
5 192
- 9 %
Redevances d'outillage
9 419
9 419
8 536
8 869
8 710
10 059
7 %
Redevances de remorquage*
-
-
-
564
755
720
Redevances immobilières
6 929
6 984
7 293
7 224
6 822
6 333
- 9 %
Autres produits
1 152
1 405
1 622
1 820
1 770
1 379
20 %
Total
23 222
23 465
22 211
23 376
23 120
23 682
2 %
* Jusqu’en 2013, le remorquage à Cherbourg était assuré par une entreprise privée
Source : PNA – CRC Normandie
Droits
de port
22%
Redevances
d'outillage
42%
Redevances
de
remorquage
3%
Locations
immobilières
27%
Autres
produits
6%
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
28
Pour mémoire, entre 2010 et 2015, le trafic de marchandises des ports de PNA
s’est réduit de 12 %, le trafic de passagers de 1 %.
Le maintien du chiffre d’affaires, entre 2010 et 2015, s’explique par l’augmentation
de certains postes de recettes, pour 1,6 M€ au total (redevances d’outillage et autres produits),
et par la réorganisation, en 2013, du service public du remorquage, présentée ci-après. Il est
toutefois souligné que PNA soutient ce service en prenant en charge le résultat déficitaire de
l’activité. Dans le même temps, les redevances immobilières et les droits de ports ont reculé
de 1,1 M€.
La progression la plus favorable concerne les autres produits. Pour autant, ils
enregistrent essentiellement le remboursement de charges dues par des tiers.
À périmètre constant, c’est-à-dire en considérant les produits du remorquage en
valeur nette, le chiffre d’affaires, en euros, courant entre 2010 et 2015, se serait tout juste
maintenu.
L’évolution du chiffre d’affaires se différencie selon les ports : elle est positive à
Cherbourg (+ 14 %), qui contribue à l’augmentation des redevances d’outillage (+ 1,2 M€),
alors que l’ensemble des ressources est à la baisse au port de Caen-Ouistreham, conduisant
à une diminution du chiffre d’affaires de 5 %. Les redevances immobilières
78
sont les plus
affectées (- 12 %, soit une perte de ressources de 0,7 M€, faisant suite à l’interruption de la
location de l’un des bâtiments).
Tableau n° 5 :
Locations immobilières
(Milliers d’euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Remarques
Caen-Ouistreham
Commerce
5 709
5 667
5 926
5 878
5 450
5 001
Arrêt de location du bâtiment K7
entre 2014 et 2015
Cherbourg
Commerce
Ouest
1 220
1 317
1 367
156
166
190
Révision de la délégation de
service public au 01/01/2013
Commerce Est
384
350
309
Commerce en
régie
806
856
833
Reprise en régie de la ZI des
Mielles fin 2012
6 929
6 984
7 293
7 224
6 822
6 333
Source : PNA
Les produits issus des droits de port ont diminué de 9 %, soit une perte de
ressources de 0,5 M€.
La réduction du trafic et du nombre d’escales se traduit par une inflexion des droits
de port plus importante à Caen-Ouistreham, qui peut s’expliquer, notamment, par la diminution
sensible des activités de fret conventionnel (près de 100 navires en moins durant la période).
Cette baisse a été compensée par les redevances « passagers » (perçues par la CCI), dont
le produit s’est maintenu.
Afin de soutenir la compétitivité du port de Cherbourg, le comité syndical a procédé
à l’harmonisation des tarifs entre les deux ports, par délibération du 12 mai 2011. Cette
décision a eu pour effet immédiat de réduire les produits perçus de 0,3 M€ sur la ligne de
Cherbourg vers la Grande-Bretagne. La perte est compensée, depuis lors, par PNA, au titre
des contraintes particulières imposées au délégataire.
78
Le bâtiment de la gare maritime transatlantique (5 500 m
2
) est situé sur le domaine portuaire. Il est affecté, pour partie, au
service public de transport maritime et équipé pour l’accueil des escales de croisières. Depuis 2009, l’affectation est incluse dans
le périmètre de la concession du port Ouest accordée à la SAS « Port de Cherbourg ».
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
29
Tableau n° 6 : Évolution des droits de port
Évolution des droits de port
(milliers d’euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Période
Port de
Caen-
Ouistreham
Droits de port encaissés par PNA
(navires et marchandises)
1 796
1 813
1 528
1 653
1 545
1 498
- 17 %
Droits de port encaissés par la CCI
de Caen (passagers, déchets,
stationnement)
Montant brut (pour information)
1 875
1 742
1 720
1 719
1 802
1 862
- 1 %
Montant net des RRR(*)
1 455
1 391
1 403
1 429
1 467
1 478
2 %
Total brut port Caen-Ouistreham
3 671
3 555
3 248
3 372
3 347
3 360
- 8 %
Total net de RRR port
Caen-Ouistreham
3 251
3 204
2 931
3 082
3 012
2 976
- 8 %
(*) Les rabais, remises, ristournes (RRR) accordés par la CCI (ristournes sur CA BAI) ont été déduites au prorata du CA droits de ports et
redevances d'outillage transmanche
Port de
Cherbourg
Droits de port encaissés par la
SPEC (port est) (navires,
marchandises, stationnement,
déchets)
-
-
-
126
142
148
Droits de port encaissés par la
SAS Port de Cherbourg (port ouest)
(navires, marchandises, passagers,
stationnement, déchets)
2 471
2 453
1 829
1 691
1 909
2 068
Total port de Cherbourg
2 471
2 453
1 829
1 817
2 051
2 216
- 10 %
Total des droits de port encaissés nets
5 722
5 657
4 760
4 899
5 063
5 192
- 9 %
Source : comptes annuels des délégataires et comptes administratifs de PNA – CRC Normandie
Plus généralement, les tarifs ont peu augmenté
79
, la marge de manoeuvre entre le
maintien de la compétitivité et la sauvegarde de l’attractivité des ports se révélant limitée.
Chaque année, des réductions sur les droits de port, d’un montant moyen de
0,35 M€, ont été consenties par le concessionnaire du port Caen-Ouistreham aux navires de
la compagnie Brittany Ferries, ce qui correspond à 10 % du montant des droits perçus par le
port.
Ces remises sont prévues à la grille tarifaire adoptée en comité syndical. Les
modulations et abattements sont pratiqués, conformément aux dispositions du code des
transports. D’une manière générale, PNA fixe les redevances des droits de port dans le respect
des articles L. 5321-1, R. 5321-1 et R. 5321-11 et suivants du même code.
79
À titre d’exemple, entre 2011 et 2015, les tarifs de la redevance sur les navires transbordeurs (article 1) ont évolué de 1,9 % à
2,3 % (selon la catégorie). La redevance sur les passagers (article 9) a augmenté de 1,5 %.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
30
Tableau n° 7 :
Chiffre d’affaires et soldes de gestion des concessions
(milliers d’euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Chiffre d'affaires (CA)
Caen-Ouistreham
12 693
12 452
12 487
12 618
12 443
12 461
Cherbourg
8 733
9 201
8 196
6 203
6 337
7 010
Cherbourg port est
2 096
1 939
2 094
CA total
21 426
21 653
20 683
20 917
20 719
21 565
Capacité d’autofinancement
(avant compensation de PNA à
Cherbourg)
Caen-Ouistreham
4 735
4 548
4 176
5 210
5 073
4 676
Cherbourg (port ouest en 2013)
-243
-140
-1 413*
34
256
762
Cherbourg port est
-305
-520
-684
Autofinancement consolidé
4 492
4 408
2 763
4 939
4 809
4 754
Fonds de roulement
(apports en capitaux inclus)
Caen-Ouistreham
11 492
11 055
9 579
11 097
12 130
11 526
Cherbourg
136
-104
408
899
865
1 368
Cherbourg port est
1 268
692
350
Fonds de roulement consolidé
11 628
10 951
9 987
13 264
13 687
13 244
*Compensé par PNA en 2013, cf. tableau n° 14.
Source : PNA (indicateurs des concessions) – CRC Normandie
Globalement, le chiffre d’affaires des concessions a peu évolué en cinq ans.
L’autofinancement dégagé par les activités de commerce exercées par les délégataires à
Caen-Ouistreham et à Cherbourg, s’est stabilisé autour de 4,8 M€ en 2015. Le fonds de
roulement consolidé s’élevait à 13,2 M€, de nouveaux emprunts ont été souscrits pour un
montant total de 5,9 M€, destinés à financer les investissements nécessaires à la réalisation
des obligations contractuelles.
Si la situation des comptes des concessions est globalement satisfaisante, des
disparités importantes apparaissent entre les deux ports. Les résultats montrent une situation
délicate du port de Cherbourg, qui s’explique par deux facteurs : une réduction plus forte de
l’activité durant ces dernières années sur le transmanche et une activité déficitaire de la SPEC
depuis sa création.
Ainsi, la performance financière des activités des ports, appréciée par
l’autofinancement, rapporté au chiffre d’affaires, se situe, au cours de la période, à environ
20 %, ce ratio a été régulièrement négatif pour le port de Cherbourg, sauf en 2015 (1 %).
B -
… mais l’autofinancement généré par les ports diminue
1 -
Les participations des membres du syndicat à son fonctionnement courant
sont stables
Pour les collectivités membres, les participations statutaires constituent une
dépense de fonctionnement. En corollaire, elles sont imputées en recettes de fonctionnement
dans la comptabilité de PNA. Afin de mieux apprécier la situation du syndicat, les participations
sont retraitées selon leur affectation : fonctionnement, remboursement des emprunts,
investissement.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
31
Tableau n° 8 :
Participations annuelles des membres
Participations
fonctionnement
(milliers d'euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Région fonctionnement
540
540
540
540
540
540
Région intérêts des emprunts
140
132
118
114
237
384
Département de la Manche
98
98
98
98
98
98
Département de la Manche
intérêts des emprunts
93
88
79
76
158
286
Département du Calvados
10
10
10
10
10
10
Total fonctionnement
881
868
844
839
1 043
1 318
Participations
investissement
(milliers d'euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Région
2 449
2 423
3 648
2 894
3 163
3 791
Région capital des emprunts
272
325
294
333
526
657
Département de la Manche
-
1 837
2 200
2 024
1 615
1 988
Département de la Manche,
Capital des emprunts
24
217
196
222
351
438
Département du Calvados
740
1 590
800
670
930
800
Remboursement FEDER
-
-
-
-
-
- 607
Total
3 485
6 392
7 138
6 144
6 586
7 067
Source : PNA – CRC Normandie
Le retraitement des participations montre que les majorations constatées en
2014 et 2015 ont pour objet de couvrir les intérêts des emprunts.
Les subventions pour le fonctionnement courant du syndicat ont régulièrement
représenté 20 % des produits d’exploitation du domaine portuaire. Elles se composent
majoritairement de la dotation générale de décentralisation (DGD), dont le montant annuel a
peu varié, et des participations des membres.
Tableau n° 9 : Participations publiques rapportées aux produits des activités
(en milliers d'euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Participations des membres
(hors intérêts des emprunts)
648
648
648
648
648
648
dont Région
540
540
540
540
540
540
dont département de la Manche
98
98
98
98
98
98
dont département du Calvados
10
10
10
10
10
10
Dotation générale de décentralisation (DGD)
4 679
5 174
5 074
5 109
5 231
5 260
Total
5 327
5 822
5 722
5 757
5 879
5 908
CA des concessions commerce
(hors subventions du concédant)
21 426
21 653
20 683
20 917
20 179
21 565
Produits des services PNA
1 796
1 812
1 528
2 459
2 941
2 117
Total
23 222
23 465
22 211
23 376
23 120
23 682
Total des produits d’exploitation
28 549
29 287
27 933
29 133
28 999
29 590
Subventions de fonctionnent / CA cumulé
19 %
20 %
20 %
20 %
20 %
20 %
Source : CRC Normandie
La chambre observe que les contributions des membres PNA à son
fonctionnement courant sont restées stables.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
32
2 -
Les produits de gestion de PNA ont faiblement évolué
Durant la période, les produits de gestion, hors participations des organismes
publics, sont passés de 2,5 M€ à 4 M€. En corrigeant les recettes du montant des
refacturations
80
, l’évolution se limite à 0,8 M€.
Elle s’explique par l’augmentation des produits de location du domaine public
portuaire, dont une partie provient de la réduction du périmètre de la concession du port de
Cherbourg en 2013, et par l’encaissement des produits de l’outillage de mise à sec des
navires. La diminution des droits de port encaissés par PNA au cours de la période, a limité la
progression globale des produits de gestion.
Les redevances des concessionnaires ont représenté moins de 5 % des produits
de gestion du syndicat, hors participations publiques :
Tableau n° 10 : Redevances versées par les concessionnaires
(en milliers d’euros)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Observations
Caen-Ouistreham
Commerce
80
86
85
89
88
82
Cherbourg
Commerce "SAS
PDC"
50
50
50
50
50
50
Part
fixe
(CA
inférieur au seuil
requis
pour
activer la part
variable)
-
-
-
-
13
14
Part variable sur
recettes
domaniales
81
Commerce "SPEC"
Néant
Néant
Néant
Totaux
130
136
135
139
151
146
Source : PNA – CRC Normandie
3 -
Le syndicat a presque doublé ses dépenses de gestion au cours de la
période
a -
Des dépenses de fonctionnement courant qui ont évolué sensiblement
En 2015, les dépenses de gestion se répartissaient, pour moitié, entre les charges
à caractère général (50 %) et les dépenses de personnel (44 %). Les autres charges de
gestion (6 %) concernaient principalement les subventions versées aux concessionnaires
chargés des activités de commerce et de la pêche à Cherbourg.
Les charges à caractère général concernent le fonctionnement courant du
syndicat, qui supporte également les dépenses liées au remorquage au port de Cherbourg,
depuis 2013, et le dragage des ports. Ces deux dépenses représentaient près de la moitié du
chapitre en 2015. Les autres dépenses afférentes aux activités déléguées figurent dans les
comptes des concessions.
80
Depuis 2013, le syndicat facture les fluides consommés, les taxes foncières et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
aux bénéficiaires d’autorisation d’occupation du domaine public portuaire.
81
La convention prévoit une part variable, pour l’année N, correspondant à 8 % du montant hors taxes des recettes domaniales
perçues par le concessionnaire sur le périmètre délégué de l’année N, plafonnées à 10 % du résultat net d’exploitation avant
impôts, après imputation de la part fixe de la redevance.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
33
Entre 2010 et 2015, 80 % des dépenses concernaient les postes suivants :
Tableau n° 11 : Répartition des charges à caractère général
Dépenses
(milliers d’euros)
2010
En %
2015
En %
Variation
2010/2015
Fluides
136
5%
414
10%
206%
Remorquage
295
7%
Dragage
1 366
52%
1 558
39%
14%
Assurances
80
3%
266
7%
232%
Études et recherches
83
3%
119
3%
43%
Honoraires
71
3%
119
3%
68%
Taxes foncières
290
11%
482
12%
66%
Total
2 025
3 252
Total du chapitre
2 628
4 035
54%
Source : comptes administratifs de PNA
La consommation d’électricité a sensiblement augmenté et peut s’expliquer par
l’utilisation accrue des outillages (élévateurs à bateaux). Toutefois, ceux-ci ont également
généré des produits d’environ 100 000 € annuellement.
Les dépenses d’eau et d’électricité ont fait l’objet de refacturations aux
bénéficiaires des AOT et aux clients des ports (Brittany ferries) pour environ 0,3 M€ en 2015
82
.
De même, les taxes foncières et la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ont été
reversées par les concessionnaires sur les espaces délégués et par les usagers.
Par convention du 30 août 2013, le syndicat mixte du port de Dieppe, le
département de la Seine-Maritime (port de Fécamp), la CCI du littoral normand-picard
Abbeville-Le Tréport (port du Tréport) et PNA (Caen-Ouistreham) ont renouvelé le groupement
de commandes pour la consultation commune des entreprises de dragage, pour le maintien
des profondeurs des ports, mis en oeuvre en 2008. PNA a été désigné entité responsable de
la planification des travaux pour l’ensemble des membres du groupement.
Les travaux nécessitent trois ou quatre campagnes par an pour les ports du
groupement. En 2016, l’organisation a permis de réaliser une économie de 28 500 € par
campagne, soit une économie annuelle de 114 000 €.
b -
Une augmentation sensible de la masse salariale, qui s’explique par les
transferts des agents de l’État
À périmètre constant, c’est-à-dire entre 2011 et 2015, la masse salariale a
augmenté en moyenne annuelle de 5 %. Les évolutions jusqu’en 2015 ont été les suivantes :
Tableau n° 12 : Évolution des effectifs de PNA
Au 31 décembre N
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Effectif
36
71
77
79
80
77
dont agents non titulaires
9
8
12
13
13
13
Masse salariale (en €)
1 723 331
2 971 786
3 160 015
3 329 159
3 365 814
3 547 214
Coût moyen par agent (en €)
47 870
41 856
41 039
42 141
42 073
46 068
Masse salariale/ charges de
gestion du syndicat
37 %
48 %
44 %
40 %
40 %
44 %
Source : CRC Normandie
82
PNA est membre d’un groupement de commandes pour la fourniture d’énergie électrique, qui intervient au plan national.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
34
L’accroissement de l’effectif depuis 2010 résulte :
- de l’intégration de personnels portuaires de l’État en 2011, selon les
dispositions de la loi de 2004 et de l’article 147 de la loi de finances pour 2006.
Six ouvriers des parcs et ateliers, agents publics de l’État, ont également rejoint
PNA en 2012 ;
-
du recrutement, en 2013, de deux agents affectés à la régie directe d’une partie
du domaine portuaire, jusqu’alors déléguée à la SAS Port de Cherbourg ;
-
de la suppression de deux postes, entre 2014 et 2015, du placement d’un agent
en disponibilité pour raisons familiales et de la création d’un poste de directeur
administratif et financier.
En 2011, l’État a accompagné les intégrations par une augmentation de la dotation
générale de décentralisation de 0,5 M€.
c -
PNA soutient l’exploitation déléguée au port de Cherbourg
Entre 2011 et 2015, PNA a compensé la baisse des droits de port, décidée en
2011, par une subvention d’exploitation versée à la SAS Port de Cherbourg. L’établissement
a également compensé les charges d’exploitation de la partie « est » du port jusqu’au terme
du contrat en 2013
83
.
Au total, l’exploitation des activités de commerce concédées a été soutenue pour
un montant de 3,4 M€ entre 2011 et 2015. En 2012, PNA a également versé 592 600 € à la
SAS Port de Cherbourg, au titre du protocole transactionnel mettant fin à la concession de la
partie « est » du port.
Tableau n° 13 : Subventions d’exploitation versées à la SAS Port de Cherbourg
(milliers d’euros)
Port de Cherbourg
2011
2012
2013
2014
2015
Compensation baisse des droits de port
128,50
209,70
239,60
187,20
196,50
Compensations charges d'exploitation
388,00*
833,00*
Prise en charge du déficit
438,60
Total
516,50
1 481,30
239,60
187,20
196,50
* Prise en charge du dispositif pénibilité en 2012 pour 445 000 € et équipe poste car-ferries n° 2 pour 388 000 € en 2011 et 2012.
Source : PNA – CRC Normandie
En outre, PNA a régulièrement couvert le déficit de la concession de pêche à
Cherbourg, à hauteur de 323 000 €, répartis entre 2010 et 2011 (déficit de l’année
2009),150 000 € en 2013 (déficit de 2013) et 200 000 € en 2014.
Enfin, PNA a participé, en 2015, à la recapitalisation de la société portuaire
d’exploitation du port de Cherbourg (SPEC)
84
pour 492 268 €.
4 -
La gestion du service public de remorquage au port de Cherbourg
Entre 2009 et 2012, la mission de remorquage était confiée à la SAS Port de
Cherbourg (SPEC), dans le cadre de la concession du port de commerce qui lui était accordée.
La prestation était sous-déléguée à la Compagnie cherbourgeoise de remorquage et de
sauvetage, filiale d’exploitation de la Compagnie maritime Chambon, bénéficiaire d’un
agrément accordé par l’État sur la concession, en 2004.
83
La SAS Port de Cherbourg était concessionnaire du port de commerce dans sa partie « est » jusqu’à fin 2012, le périmètre de
la concession a été limité à la partie ouest (transmanche), à compter de 2013.
84
La délégation de service public relative à l’exploitation du port Est de Cherbourg a été confiée à la SPEC à compter du 15 juillet
2013, pour une durée de sept ans.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
35
Selon l’ordonnateur, les contraintes inhérentes aux conditions de sécurité
imposées par l’arrêté préfectoral fixant les conditions du remorquage portuaire, entraînaient
un déficit conséquent de l’activité et rendaient nécessaire le versement d’une contribution
d’équilibre au prestataire, d’un montant annuel d’environ 0,6 M€.
L’activité était également fortement déficitaire au port de Caen-Ouistreham : en
2011, le déficit s’est élevé, pour les deux ports
85
, à plus de 1 M€. En conservant ce dispositif,
les prévisions du déficit cumulé s’élevaient à 1,7 M€, entre 2013 et 2015.
Au 1
er
janvier 2013, PNA a repris la gestion du remorquage, le service n’étant plus
assuré par la SPEC. La synergie entre les deux ports a été recherchée pour réduire le déficit
global de l’activité. La reprise en régie a nécessité l’achat d’un navire par PNA, le « Sirocco
II », acheté début 2013 à la société Chambon (jusqu’alors prestataire de la SPEC), au prix de
0,5 M€.
L’acquisition du navire a eu lieu dans le cadre d’une consultation, dont l’avis a été
publié par PNA en juillet 2012, en application du code des marchés publics alors en vigueur.
Quatre offres ont été remises dans les délais et ont été examinées, selon des critères de valeur
technique (40 %), de prix (40 %), de coût d’utilisation (10 %) et de délais de livraison (10 %).
Les prix des quatre remorqueurs se situaient entre 0,5 M€ (société Chambon, pour
un remorqueur de 1975, d’une puissance de traction de 48 tonnes) et 4,2 M€ (remorqueur de
2012, traction de 34 tonnes). Le cahier des charges précisait que la puissance minimale de
traction attendue était de 45 tonnes. L’offre de la société Chambon a été jugée la plus
intéressante, notamment au regard de son prix.
Parallèlement, PNA a passé un marché public
86
d’une durée de trois ans pour
l’exploitation du remorqueur. Ce marché a été remporté par la CCI de Caen-Normandie ; ses
termes prévoyaient le versement d’une contribution d’équilibre au prestataire. Les
compensations versées, entre 2013 et 2015, se sont élevées respectivement à 0,36 M€,
0,21 M€ et 0,2 M€.
À l’échéance du marché (2015), le bilan financier de l’opération était le suivant :
Tableau n° 14 : Marché public activité de remorquage au port de Cherbourg
Budget PNA (en €)
2013
2014
2015/2016
Totaux
Achat du SIROCCO II
-500 000
-500 000
Coûts d'entretien à charge PNA
-12 000
-19 112
0
-31 112
Subvention d'équilibre à CCI
-363 800
-210 894
-200 071
-774 765
Redevance de sécurité encaissée
79 242
78 136
81 170
238 548
Vente du SIROCCO II (en 2016)
17 500
17 500
Déficits
-796 558
-151 870
-101 401
-1 049 829
Source : PNA
Fin 2015, PNA a choisi de pérenniser le dispositif avec la CCI de Caen-Normandie,
en intégrant, par avenant, la prestation à la concession commerce de Caen-Ouistreham. Cette
modification, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016, s’est traduite par l’achat d’un remorqueur
neuf d’un montant de 6 M€, financé par la CCI. Une convention prévoit le reversement, par
PNA, sous forme de subvention d’équilibre, d’un montant correspondant aux amortissements
du remorqueur, en sus du déficit, le cas échéant. Le budget primitif 2016 du syndicat prévoyait,
à ce titre, une dépense de près de 0,5 M€.
85
En 2011, le déficit annuel s’élevait à 560 000 € à Cherbourg et à 630 000 € à Caen-Ouistreham, soit 1,19 M€ au total.
86
Le marché portait sur les prestations de remorquage portuaire pour le port de Cherbourg, notifié le 18 décembre 2012, se
composait d’une solution de base pour l’armement d’un remorqueur (mise à disposition de l’équipage) et d’une option pour
l’affrètement d’un remorqueur. Parallèlement, PNA a lancé une consultation pour l’achat d'un remorqueur d’occasion mis à la
disposition de l’armement, retenu dans le cadre du marché précité.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
36
Depuis 2016, la CCI Caen-Normandie assure l’activité de remorquage, sous la
marque commerciale « Normandie Tug Services ».
Selon l’ordonnateur, l’intégration de l’activité d’intérêt général à la concession du
port de commerce de Caen-Ouistreham a procuré les avantages suivants :
-
des économies générées par la mutualisation des moyens humains et matériels
des ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg
87
;
-
l’acquisition, par la CCI de Caen-Normandie, d’un nouveau remorqueur inscrit
aux biens de retour de la concession, pour exécuter le service public au port de
Cherbourg ;
-
le financement du navire par la CCI, en mobilisant une partie des ressources
de la concession.
Le navire Sirocco II, qui présentait un niveau de vétusté élevé et nécessitait des
travaux d’entretien importants
88
, à engager préalablement à la visite de sécurité prévue fin
2015, a été revendu, en 2016, au prix de 17 500 €, à une entreprise belge.
Après deux ans d’exploitation, l’écart entre le prix d’achat du Sirocco II et sa
revente s’est élevé en la défaveur du syndicat à 482 500 €. Le rapport du président présenté
à l’appui de la délibération du comité syndical autorisant sa cession précise : «
Sur la vétusté
du Sirocco II : ce remorqueur datant de 1975 […] est l’une des plus vieilles unités du
remorquage en France…
»
Si la réorganisation du service de remorquage apparaît concluante pour l’avenir
sur le plan financier, pour PNA, la chambre formule deux observations :
- des éléments majeurs du contrat de concession en vigueur au port de
Caen-Ouistreham ont été modifiés sans remise en concurrence préalable par
le syndicat
89
: l’objet du contrat a été étendu à un autre port de commerce,
lequel faisait également l’objet d’une délégation de service public. En outre, la
nouvelle activité fait porter au délégataire, la CCI de Caen-Normandie, un
investissement important, non prévu initialement. La chambre en conclut que
PNA a méconnu les règles applicables à la commande publique, en modifiant
de façon substantielle le contrat de concession en vigueur, notamment dans
son périmètre géographique. Il découle de ce qui précède une atteinte aux
principes du droit de la concurrence ;
- l’écart entre le prix d’achat du navire Sirocco II et son prix de revente est
important, alors même que son exploitation n’a duré que deux ans.
87
Estimées à 0,65 M€ en cumul, sur trois ans (différence entre l’estimation du déficit à 1,7 M€ et des réalisations pour 1,05 M€).
88
Les caractéristiques du navire et son état de vétusté sont évoqués dans le rapport du président, présenté en séance du comité
syndical du 2 mars 2015. Les frais d’entretien étaient estimés à 0,2 M€, auxquels s’ajoutait la location d’une coque de rechange
(0,1 M€). Le rapport précisait que les dépenses à engager représenteraient plus de la moitié de la valeur d’achat.
89
La jurisprudence encadre la passation d’un avenant à un contrat de délégation de service public. La légalité est appréciée au
regard de l’absence de modification d’un élément substantiel du contrat (CAA Paris, 17 avril 2007, Société Kéolis ; CE, avis,
19 avril 2005, n° 371234 ; CE, avis, 8 juin 2000, n° 364803).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
37
5 -
L’autofinancement dégagé par les activités de commerce s’est dégradé
Le retraitement des participations statutaires de PNA, selon leur affectation,
montre une érosion de l’autofinancement dégagé par le syndicat, qui s’explique de la manière
suivante :
-
les recettes ont stagné :
o
les participations des membres au fonctionnement courant du syndicat sont
restées stables, elles n’ont été majorées que de la part des intérêts à verser
sur les emprunts contractés dans le cadre de l’engagement du syndicat,
dans l’accueil des entreprises de la filière EMR ;
-
les dépenses ont augmenté :
o
les deux principaux postes de dépenses de gestion, à savoir les charges
d’exploitation du domaine portuaire et les dépenses de personnel, ont
augmenté sensiblement. Ainsi, la réorganisation des services, délégués à
Cherbourg en 2013, s’est traduite par l’augmentation des charges à
caractère général pour plus de 1 M€.
Si l’équilibre de la section de fonctionnement du syndicat a été constaté durant la
période, sa capacité à dégager une marge de manoeuvre pour financer ses investissements
de renouvellement est passée de 3,5 M€ en 2010 à 1,9 M€ en 2015, soit une diminution
moyenne de 0,3 M€ chaque année.
En conclusion, malgré le maintien de l’autofinancement consolidé des
concessions, depuis 2013, la capacité globale des ports à financer leur développement recule
de près de 1,4 M€ durant la période :
Tableau n° 15 : Autofinancement consolidé des activités de commerce
Milliers d'euros
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Variation
2010/2015
Autofinancement PNA
(comptes administratifs)
3 513
2 610
1 808
885
1 291
1 897
- 46 %
Autofinancement concessions
(cf. tableau n° 8)
4 492
4 408
2 763
4 939
4 809
4 754
6 %
Autofinancement consolidé
8 005
7 018
4 571
5 824
6 100
6 651
- 17 %
Source : CRC Normandie
C -
Des charges prévisibles : le rachat de l’île Pelée à Cherbourg
Dans le cadre du projet d’implantation des industriels de la filière EMR, PNA s’est
porté acquéreur auprès de l’État, en 2012, d’une partie de la surface maritime de la grande
rade de Cherbourg. L’extension des limites administratives du domaine maritime portuaire
incluait certaines des constructions anciennes, formant un ensemble de digues (jetées de
Querqueville à l’ouest et de Tourlaville à l’est) et de forts (fort de l’île Pelée à l’est) qui ferment
le plan d’eau.
En délibérant le 15 octobre 2012, les élus ont exprimé leur réticence à ce que le
syndicat se porte acquéreur des ouvrages. Ils ont approuvé la proposition de modification des
limites administratives du port civil, en excluant les emprises de la digue de l’Est et du fort de
l’île Pelée, dans l’attente des résultats d’une expertise sur les coûts d’entretien des ouvrages
concernés.
Dans son rapport présenté au comité syndical du 20 février 2013, l’ordonnateur a
expliqué que l’État conditionnait le transfert du plan d’eau à celui des ouvrages de protection.
En conséquence, la délibération d’octobre 2012 a été rapportée, la nouvelle décision incluant
désormais les ouvrages susmentionnés.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
38
France Domaine a estimé la valeur de la digue Est à 12 400 € et celle du fort de
l’île Pelée à 89 100 €. La Direction des infrastructures de la Marine évaluait les frais d’entretien
des ouvrages à 100 000 € par an. Il est précisé que la digue et le fort sont classés « terrain
militaire » et devaient, à ce titre, être soumis à une dépollution pyrotechnique, avant toute
nouvelle affectation.
PNA est ainsi devenu propriétaire du fort l'île Pelée, de la digue de l'Est et de la
jetée de Collignon, soit une surface immobilière totale de 13 hectares, pour un montant
d’environ 100 000 €, hors frais d’achat.
La chambre observe que, si le prix d’acquisition s’apparente davantage à un
transfert à PNA qu’à une opération immobilière classique, les coûts d’entretien des ouvrages
de défense contre la mer incombent désormais au syndicat, sans que des projets d’exploitation
des sites soient envisageables à court ou moyen terme.
*
En conclusion, la chambre relève que les activités portuaires de commerce sont
majoritairement concédées selon des modalités techniques et financières différentes, selon
les ports.
Durant la période examinée, le périmètre et la nature des activités déléguées ont
été réorganisés en réponse aux difficultés financières rencontrées par les partenaires de PNA.
L’absence d’équilibre financier des activités déléguées à Cherbourg a ainsi conduit PNA à
soutenir leur exploitation.
S’agissant du syndicat, les réorganisations ont pesé sur ses dépenses, sans pour
autant que ses membres aient été appelés à augmenter leur participation au fonctionnement
courant de la structure.
Si le syndicat refacture une partie des dépenses qu’il supporte aux utilisateurs et
bénéficiaires du domaine portuaire (énergie, fiscalité locale), les mutualisations entre les ports
de PNA et les autres ports de la façade maritime sont encore limitées.
Globalement, le chiffre d’affaires s’est maintenu, malgré une fréquentation et un
trafic tendanciellement à la baisse. Ce constat masque une situation nettement différenciée
entre les deux ports : l’autofinancement dégagé par les activités de commerce concédées à
Cherbourg (port « ouest » et port « est ») représentait moins de 2 % du total enregistré par les
concessions en 2015.
Plus généralement, les redevances versées par les concessionnaires contribuent
faiblement au financement du syndicat. En revanche, ce dernier a été amené à soutenir les
activités déficitaires, pourtant déléguées.
Au total, la capacité des activités de commerce à participer au développement des
ports est en recul, depuis 2010. Cette situation devrait amener les collectivités territoriales
membres du syndicat à exercer la plus grande vigilance sur l’évolution de l’ensemble des
postes de dépenses.
La chambre observe que, durant la période sous revue, PNA a repris
progressivement les activités déficitaires, ce qui ne manquera pas de peser, à terme, sur sa
capacité à accomplir ses missions. Cette stratégie obère l’avenir du syndicat mixte.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
39
V -
LE
FINANCEMENT
DU
DEVELOPPEMENT
DES
ACTIVITES
PORTUAIRES
Le montant de la participation des membres de PNA est fixé par les statuts et
exprimé au prorata des dépenses totales, sauf pour le département du Calvados, dont la
contribution annuelle est plafonnée
90
.
Afin d’encadrer le financement des projets, des conventions cadre ont été signées
entre les collectivités et le syndicat :
-
la convention de 2009, signée avec le département du Calvados, précise les
opérations éligibles au port de Caen-Ouistreham. Le document a été adapté au
gré des réalisations du programme pluriannuel d’investissement ;
-
de même, fin 2010, le département de la Manche et le syndicat ont défini par
convention les modalités de versement de la participation de la collectivité ;
-
enfin, l’ancienne région de Basse-Normandie, le département de la Manche et
PNA ont signé, en juin 2014, une convention de financement des infrastructures
portuaires d’accueil de la filière EMR à Cherbourg
91
.
Dans ce cadre conventionnel, les participations de la région et du département de
la Manche ont été majorées des intérêts des emprunts contractés par le syndicat, en 2014,
auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de la Banque européenne
d’investissement (BEI) pour financer les travaux d’extension du port de Cherbourg.
Deux périodes se distinguent dans la mise en oeuvre des programmes
d’investissements portés par le syndicat.
A -
2009-2013 :
des
équipements
modernisés,
le
transmanche
redimensionné
1 -
D’importants travaux de remise à niveau des équipements après les
transferts de l’État
Les schémas directeurs d’aménagement portuaire contiennent les grands projets
d’aménagement des sites. Ils recensent les réalisations à la charge de PNA et constituent la
référence sur laquelle doivent s’appuyer les concessionnaires pour produire leur plan
quinquennal d’investissement.
En juillet 2009, le comité syndical a adopté les orientations et les enjeux financiers
de son programme pluriannuel d’investissement jusqu’en 2013.
Cette première période représente un effort important, consacré à la modernisation
des ouvrages, à l’équipement des sites et au redimensionnement du terminal de ferries à
Caen-Ouistreham. Ensemble, ces actions représentaient 60 % du programme. Le projet
d’accueil de la filière EMR est également inscrit, dès 2009.
90
Les dispositions statutaires prévoient le plafonnement à 800 000 €, de la participation du Calvados aux dépenses
d’investissement et de développement, et à 10 000 € pour les dépenses d’administration générale.
91
Après un rappel du plan de financement du projet et du besoin de financement prévisionnel (79 M€), qui devra être couvert par
emprunt, les parties ont déterminé le montant des participations nécessaires à la couverture des annuités.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
40
Le plan prévisionnel d’investissement, hors opérations foncières, s’élevait à 60 M€.
Il se composait de travaux de différentes natures :
-
36 M€ étaient consacrés aux extensions de capacité des deux ports, déclinées
par les programmes suivants :
o
le transmanche, par l’extension du terminal de ferries à Caen-Ouistreham
(13 M€) ;
o
l’accueil des EMR au port de Cherbourg, par l’adaptation du quai des
Flamands (17 M€) ;
o
le développement du fret conventionnel (terminal multivrac) et la construction
d’une plate-forme conteneur et logistique à Caen-Ouistreham (6 M€).
- 16 M€ étaient alloués à la modernisation des ouvrages, parmi lesquels
6 M€ étaient destinés au confortement des parois latérales (bajoyers) de
l’écluse ouest du port de Caen-Ouistreham et d’importantes opérations contre
la corrosion ;
- 8 M€ étaient dédiés à l’équipement des sites, dont près de 4 M€ pour
réorganiser l’avant-port de Caen-Ouistreham.
Fin 2013, le taux de réalisation des opérations était de 90 %. Seules les opérations
relatives au développement d’un terminal multivrac à Caen-Ouistreham (3 M€) et la création
de la plate-forme conteneur (3 M€) n’ont pas été suivies d’effet. Cette situation s’explique par
la baisse importante de l’activité de fret conventionnel au port de Caen-Ouistreham, durant la
période, et par l’absence de concrétisation du projet « logistique conteneurs ».
Entre 2010 et 2013, les dépenses d’équipement ont été financées à 65 % par les
ressources internes et les participations des membres du syndicat
92
et, à parts égales, par
l’autofinancement dégagé par les activités et par l’emprunt.
2 -
Des plans de financement équilibrés, un recours à l’emprunt limité
Le financement des investissements de PNA est prévu statutairement : les
membres du syndicat apportent leur participation sur la base d’un plan de financement
préalablement validé, PNA contribue par l’autofinancement qu’il dégage.
Jusqu’en 2013, l’encours de la dette du syndicat se limitait à 4 M€ et était constitué
des emprunts repris, après renégociations des contrats de concession. En 2013, le syndicat a
emprunté 12 M€ auprès de la Caisse des dépôts et consignations pour financer la montée en
puissance de ses dépenses d’équipement.
Durant cette première période, le niveau de la dette est resté mesuré. Les plans
de financement étaient équilibrés, à la fois par un accompagnement financier des collectivités
membres mais aussi par les ressources propres que le syndicat était en mesure de mobiliser.
3 -
Les investissements réalisés par les concessionnaires
De manière classique, les conventions ne confèrent pas aux délégataires la qualité
de maître d’ouvrage exclusif dans le périmètre des concessions. Leurs stipulations
déterminent les champs d’intervention respectifs des parties en matière d’investissement.
Les cahiers des charges prévoient l’examen annuel, par le comité syndical, du
projet de budget et du programme d’investissement assorti, le cas échéant, d’une demande
d’emprunt. Ces éléments ont été soumis à l’approbation du comité syndical.
92
Les membres ont également contribué au remboursement des annuités des emprunts de PNA.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
41
Durant cette période, les concessionnaires ont réalisé un montant total de
13,6 M€ de dépenses d’équipement. Elles ont principalement concerné l’acquisition de
matériels et outillage, des travaux immobiliers (voirie, extension de parking), l’acquisition et la
construction, l’aménagement de bâtiments industriels et l’aménagement des terre-pleins et du
terminal de ferries à Caen-Ouistreham.
Pour autant, les réalisations ont été de moitié inférieures aux montants autorisés
par le délégant, entre 2010 et 2013.
Tableau n° 16 : Investissements réalisés par les concessionnaires
(Milliers d'euros)
2010
2011
2012
2013
Investissements réalisés
Caen-Ouistreham
1 950
3 196
3 822
2 087
Cherbourg
1 309
509
522
130
Cherbourg port est
26
Total
3 259
3 705
4 344
2 243
Investissements autorisés
Caen-Ouistreham
3 601
8 290
8 599
3 480
Cherbourg
1 854
886
915
665
Cherbourg port est
128
Total
5 455
9 176
9 514
4 273
Taux de réalisation
Caen-Ouistreham
54 %
39 %
44 %
60 %
Cherbourg
71 %
57 %
57 %
20 %
Cherbourg port est
20 %
Total
60 %
40 %
46 %
52 %
Source : PNA
En conclusion, la chambre observe que les dépenses d’équipement dans les ports
de Caen-Ouistreham et de Cherbourg se sont élevées à près de 70 M€ entre 2009 et 2013, et
ont principalement consisté à moderniser les ouvrages et à équiper les sites. Une première
étape de l’extension des capacités des ports a également été engagée.
B -
2013-2016 : l’engagement local dans le développement de l’éolien en
mer et des EMR
1 -
Le rôle de PNA dans les projets d’accueil des industriels de la filière EMR
En 2011, l’État a publié un premier appel d’offres pour la réalisation de cinq parcs
éoliens offshore
93
. Les candidats devaient prévoir la mobilisation des infrastructures portuaires
nécessaires à la construction, puis à l’acheminement et à l’installation des machines en mer.
En 2012, la société Éolien Maritime France (EMF)
94
, consortium formé entre trois
énergéticiens, dont EDF Énergies nouvelles, a été déclaré lauréate pour trois sites
(Courseulles-sur-Mer, Fécamp et Saint-Nazaire). Les besoins d’EDF Énergies Nouvelles
devaient porter sur 238 machines pour équiper les champs de Courseulles-sur-Mer
(75 éoliennes), Fécamp (83 éoliennes) et Saint-Nazaire (80 éoliennes). Quatre usines
devraient être construites, dont deux à Cherbourg pour la fabrication des pales et des mâts,
et deux à Saint-Nazaire.
93
Les parcs sont prévus au large de Courseulles-sur-Mer, Fécamp, Le Tréport, Saint-Brieuc et Saint-Nazaire. Ils utiliseront la
technologie de l’éolien en mer posé, les projets d’EMR concernent plus particulièrement l’éolien flottant et l’hydrolien.
94
EMF est formée par les énergéticiens français (EDF Énergies Nouvelles, filiale d’EDF), danois, (DONG Energy Power, remplacé
mi-2016 par le canadien Enbridge) et allemand (WPD offshore).
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
42
En outre, des centres d’exploitation et de maintenance devraient être localisés
dans quatre ports : La Turballe, Saint-Brieuc, Caen-Ouistreham et Fécamp.
Dès lors, PNA a mis en commun le foncier et les infrastructures des ports de
Caen-Ouistreham et Cherbourg-Octeville pour accueillir les activités industrielles et logistiques
précitées, dans un cadre conventionnel avec EMF.
Le syndicat s’est engagé dans des travaux d’envergure : 100 M€ d’aménagement
ont été prévus et réalisés en grande partie dans le seul port de Cherbourg
95
. Ils doivent
permettre la mise en place d’une plateforme logistique (hub) dédiée aux énergies marines,
notamment par l’extension sur la mer du quai et des terre-pleins des Flamands. L’achèvement
des travaux était prévu fin 2016.
Début 2015, PNA a livré le premier quai lourd de France. L’infrastructure permet
la manutention de colis de plus de cent tonnes, comme les châteaux de plomb contenant des
matières irradiées, à destination du site de retraitement d’AREVA, ou les éléments des
éoliennes à l’avenir.
À Caen-Ouistreham, le projet consiste essentiellement en l’installation de la base
de maintenance du champ d’éoliennes de Courseulles-sur-Mer. Le démarrage des travaux,
d’un montant prévisionnel de 6 M€, était prévu fin 2016.
2 -
Un projet encadré par des conventions associant les industriels
Un protocole d’accord, sous la forme d’une promesse unilatérale de réservation
d’emprises sur le port de Cherbourg, a été signé entre PNA et EMF, fin 2011. Le contrat a
pour objet de préciser les engagements réciproques dans les domaines techniques et
financiers. Il précise également les conditions de mise en oeuvre du projet.
Dans le respect de l’article L. 5314-8 du code des transports, en l’absence d’un
schéma de mise en valeur de la mer (SMVM) ou d’un chapitre individualisé au SCOT, le projet
d’extension du port de Cherbourg a été adopté par le comité syndical en octobre 2012, puis
soumis au préfet de la Manche. Ce projet a fait l’objet d’une concertation publique à la fin de
l’année 2012.
Dans le document de référence au débat public, les industriels (EDF et Alstom
Wind France) mentionnaient la création de plusieurs centaines d’emplois directement liés aux
projets
96
sur le site de Cherbourg.
Par courrier du 19 septembre 2014, la société EMF a indiqué avoir retenu le port
de Cherbourg «
comme seule réservation pour le futur site d’assemblage des éoliennes du
projet de Fécamp.
»
L’hypothèse d’un pré-assemblage simultané, plutôt que successif, des fermes
éoliennes de Courseulles-sur-Mer et de Fécamp a été soumise au comité syndical par EMF,
fin 2014. Cette situation devrait se traduire, pour PNA, par la nécessité de rendre disponibles
10 hectares supplémentaires au nord du quai des Flamands, pour un montant estimé à 14 M€.
En conséquence, le protocole a été modifié pour intégrer la révision de la délimitation de
l’ensemble immobilier (création d’une troisième phase de l’extension).
En juin 2016, le protocole a été transformé en convention tripartite, par l’intégration
de la société Alstom Wind France. Son échéance a été prorogée au 31 décembre 2017,
prorogation renouvelable à la demande de la société.
95
40 M€ pour l’allongement du quai des Flamands, 60 M€ pour l’extension des terre-pleins à l’intérieur de la grande rade.
96
Les estimations portaient sur 500 emplois dans les usines de construction à Cherbourg, une centaine d’emplois pour la
maintenance du parc pendant sa durée de vie.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
43
Par délibération du 26 septembre 2016, le comité syndical a autorisé son président
à signer la convention d’occupation avec Alstom Wind France, dont les termes devraient être
en conformité avec le protocole de 2011 et la convention tripartite de 2016. Le calendrier
prévisionnel en prévoit une date d’entrée en vigueur au printemps 2017, avec une mise à
disposition des terrains quatre mois après cette date, soit mi-2017. La convention signée
n’était pas disponible fin 2016.
3 -
Un plan d’investissement ambitieux porté par les collectivités territoriales
a -
Un projet qui repose sur la région et le département de la Manche…
En juillet 2013, un nouveau programme d’investissement, portant sur 134 M€, a
été adopté par l’assemblée délibérante. Il était marqué par deux projets d’envergure, d’un
montant total de 103 M€ :
-
l’adaptation des infrastructures à l’accueil de la filière des énergies marines
renouvelables (phase 1), pour 43 M€ :
o
dont 40 M€ à Cherbourg, avec 36 M€ de décaissements prévus entre
2013 et 2015 ;
o
3 M€ consacrés à l’adaptation de l’avant-port de Caen-Ouistreham (à réaliser
entre 2015 et 2016) ;
- l’extension du port en grande rade de Cherbourg (phase 2) prévue entre
2015 et 2017, pour 60 M€
97
;
- les autres opérations étaient relatives aux équipements des sites, à des
opérations patrimoniales (foncier) et à la modernisation des ouvrages, pour un
chiffrage global de 31 M€.
Le financement des opérations se différencie de celui mis en oeuvre au cours de
la première période : PNA a dû emprunter les sommes nécessaires à l’équilibre des plans de
financement. Dans le cadre d’une convention signée le 10 juin 2014, les annuités des
emprunts lui sont remboursées par la région Normandie et le département de la Manche, selon
les clés de répartition prévues aux statuts de l’établissement.
La prise en charge des emprunts par les collectivités membres est indispensable
au syndicat, qui ne dispose pas de la surface financière pour les soutenir. La mise en oeuvre
du nouveau programme a pris place dans un contexte de faible endettement de
l’établissement.
Le plan de financement prévisionnel des deux principales opérations apparaissait
de la manière suivante, dans le programme d’investissement, en 2013 :
97
Ces travaux sont destinés à répondre aux besoins d’espace nécessaire à l’accueil des industriels de l’éolien et de l’hydrolien,
par la création d’un nouvel espace de 39 hectares construit sur la mer.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
44
Tableau n° 17 : Plan de financement des projets d’accueil de la filière des énergies
marines renouvelables
(en millions d’euros, hors taxes)
Projet
Montant
Ressources
Montant
Adaptation des infrastructures
à l'accueil des EMR
40
Redevances des conventions
d’occupation temporaire - locations des
terrains- (total prévisionnel des produits
à encaisser entre 2015 et 2027)
30
Extension du port de Cherbourg
en grande rade
60
Emprunts
49
FEDER (entre 2013 et 2016)
16
Région Basse-Normandie (subvention
versée en 2012)
3
(travaux initialement prévus entre
2012 et 2016)
Département de la Manche (subvention
versée 2012 et 2013)
2
Total
100
Total
100
Source : PNA, convention de financement du 10 juin 2014
La convention de juin 2014 prévoyait que la participation des collectivités
s’élèverait, chaque année, à la différence entre les redevances encaissées et les annuités
dues, couvertes prioritairement par celles-ci, jusqu’au terme du dernier emprunt mobilisé pour
financer le projet. Les produits n’étant encaissés qu’après la construction effective des usines,
le besoin de financement ressortait donc en début de période à 79 M€.
Par délibération du 11 juillet 2014, le comité syndical a autorisé la levée d’un
emprunt, d’un montant maximum de 75 M€, sur une durée de 25 ans, auprès de la Banque
européenne d’investissement (BEI). Le contrat, signé le 5 septembre 2014, précise que la
dernière tranche de prêt, d’un montant de 10,5 M€, sera réservée au financement de la
troisième phase d’extension en grande rade, sous certaines conditions
98
.
L’emprunt est garanti par la région et le département de la Manche, pour une
quotité identique à celle de leur participation statutaire.
Le régime du taux d’intérêt est mixte, fixe ou variable, le contrat étant assorti d’une
option de révision/conversion du régime de taux, ce qui lui confère un niveau de risque limité.
Au cours de l’exercice 2014, PNA a encaissé un emprunt de la Caisse des dépôts
et consignation (CDC) de 5 M€. Les premières tranches de l’emprunt de la BEI ont été versées
à hauteur de 45 M€, entre 2014 et 2015. Au 1
er
janvier 2016, l’encours de la dette du syndicat
s’élevait à 63,9 M€, dont 60,2 M€ concernaient les emprunts contractés auprès de la CDC et
de la BEI entre 2013 et 2015, dans le cadre du plan d’investissement susmentionné. Les
premières tranches de l’emprunt BEI ont été levées à taux fixe.
b -
… engagés pour 81,5 M€ d’emprunt, dans l’attente de l’arrivée des
industriels
Fin 2015, deux programmes figuraient au compte administratif de PNA, pour un
total de 103,5 M€, selon une répartition conforme au vote du comité syndical intervenu en
2013. Le supplément de 3,5 M€ correspond à des travaux à exécuter sur la station d’épuration
de Tourlaville, sous la maîtrise d’ouvrage de PNA mais entièrement financés par la commune
de Cherbourg-en-Cotentin, compétente en ce domaine.
98
Le versement de 10,5 M€ n’aura lieu qu’à condition d’apporter la preuve qu’il n’y a plus d’espace disponible pour répondre à la
demande et que des accords ont été conclus avec de futurs utilisateurs, sous une forme acceptable par le prêteur.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
45
Les réalisations s’élevaient à 69 M€, dont 33 M€ pour l’adaptation des
infrastructures à l’accueil des EMR et 36 M€ pour l’extension en grande rade du port de
Cherbourg, soit un taux de réalisation global de 67 %. Par différence, il restait à financer
34,5 M€. Dans le même temps, le syndicat a encaissé 62 M€ d’emprunt (17 M€ prêtés par la
CDC entre 2013 et 2014, et 45 M€ par la BEI sur une enveloppe de 75 M€).
Fin 2014, une nouvelle opération d’acquisition de foncier en zone sud de Collignon,
pour 850 000 €, et d’aménagement
99
a été adoptée par le comité syndical pour un montant
total de 4,7 M€. Conformément aux statuts de PNA, il est prévu que cette opération soit
financée à 60 % par la région Normandie et à 40 % par le département de la Manche.
En outre, la troisième phase de l’adaptation du port de Cherbourg aux EMR a fait
l’objet du vote d’une autorisation de programme pour 14 M€. La délibération précisait que le
lancement des travaux était conditionné à l’engagement d’EMF de contribuer à la moitié de
leur financement (7,2 M€), sous la forme de loyers étalés sur trois ans. Le protocole a été
modifié en ce sens fin 2014
100
.
L’ensemble des programmes à financer par PNA a donc été porté au total à
118,7 M€, dont 14 M€ sur option et 4,7 M€ financés dans le cadre statutaire.
Courant 2016, le syndicat a encaissé une nouvelle tranche de l’emprunt BEI pour
19,5 M€. Le solde disponible de l’emprunt s’établissait, par différence, à 10,5 M€, soit la
dernière tranche réservée à la troisième phase de l’extension.
Ainsi, le besoin de financement global des opérations fermes liées à l’accueil de la
filière EMR ressort à 79 M€
101
. Il a été intégralement couvert par les emprunts contractés
auprès de la CDC et de la BEI, pour un total de 81,5 M€
102
(17 M€ de la CDC et 64,5 M€ de la
BEI).
PNA prévoit l’encaissement de loyers à hauteur de 35 M€ en montant actualisé
d’ici 2027, le financement devrait ainsi reposer sur des fonds publics
103
à hauteur de 70 %,
hors intérêts des emprunts et mise en oeuvre de la troisième phase d’extension.
La chambre observe que le plan de financement est incertain, en raison de
l’absence des industriels sur le site du port de Cherbourg.
4 -
Des incertitudes pèsent sur l’entrée du projet dans sa seconde phase
Début 2015, les deux usines Alstom prévues à Saint-Nazaire ont été mises en
service. Elles construisent les génératrices et les nacelles, les mâts et les pales provenant du
Danemark et d’Espagne. Du fait des contraintes administratives évoquées par l’ordonnateur
dans sa réponse à la chambre, la construction des usines prévues sur le site de Cherbourg,
prévue en 2013, n’a pas débuté.
Le lancement de leur construction est suspendu à la commande d’EDF. Selon le
site de l’entreprise (consulté en octobre 2016), EDF Energies Nouvelles devrait prendre une
première décision d’investissement «
début 2017
», après avoir obtenu l’ensemble des
autorisations administratives. La durée nécessaire pour construire les champs est ensuite
estimée à quatre ans.
99
L’accueil de la filière EMR exige un foncier important d’ores et déjà réservé aux donneurs d’ordre principaux (ALSTOM, DCNS).
Par contiguïté avec le domaine de PNA, la zone sud de Collignon permettait de reconstituer des réserves foncières pour accueillir
des sous-traitants.
100
Depuis, PNA a lancé la consultation pour les travaux, mais la notification du marché reste suspendue à l’expression des
besoins par EMF.
101
104,7 M€ -16 M€ (Fonds européens) – 9,7 M€ (participations de la région et du département de la Manche).
102
L’écart constaté s’explique par le fait que les emprunts financent à la marge plusieurs opérations de faible montant non reprises
dans la présentation du plan de financement global.
103
Fonds européens et participation des collectivités territoriales.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
46
La convention de financement des travaux d’infrastructures d’accueil des EMR de
juin 2014 prévoyait un début d’encaissement des redevances d’AOT en 2015. Les recettes
attendues en couverture d’une partie des annuités d’emprunt étaient estimées à 4 M€ entre
2015 et 2016. Le contrat de la BEI autorise le remboursement du capital trois ans après le
versement de la tranche, il commencera donc en novembre 2018.
Ce n’est que fin avril 2015 qu’Alstom Wind France, filiale de General Electric, a
conclu un contrat cadre avec EMF, portant, notamment, sur la fourniture de turbines éoliennes
maritimes et sur les travaux de prestations associés pour chacun des sites.
*
La chambre observe que la stratégie de développement portuaire mise en place
par PNA depuis 2009 a d’abord consisté en la remise à niveau de ses équipements. La
rentabilité des investissements apparaît néanmoins faible pour PNA : les redevances versées
par les concessionnaires portent sur des montants modestes, elles n’ont pas évolué depuis
2010. Dans le même temps, PNA a soutenu les délégataires en prenant à sa charge les déficits
d’exploitation de certaines activités et la recapitalisation de la SPEC. Au dire de l’ordonnateur,
les ports de PNA disposent aujourd’hui de conditions d’accueil satisfaisantes pour le trafic
transmanche et le fret conventionnel.
Pour accueillir les industriels de la filière EMR, les collectivités territoriales ont
réalisé des aménagements structurants au port de Cherbourg, pour un montant total de plus
de 100 M€. Les modalités d’intervention des parties et les besoins des industriels ont été
encadrés par des conventions, peu contraignantes pour ces derniers. Ces accords ont
toutefois permis de déterminer au mieux le montant des fonds publics nécessaires.
Prévue en 2013, la finalisation du projet à Cherbourg accuse un retard de trois ans
qui ne peut être imputé au syndicat. Le remboursement en capital de l’emprunt BEI
commencera en 2018, alors même que les redevances prévues au plan de financement
restent hypothétiques. De fortes incertitudes pèsent toujours sur le projet de construction des
usines à Cherbourg.
Après avoir réalisé les investissements nécessaires, la région Normandie et le
département de la Manche portent seuls les risques financiers du projet, pour un endettement
total de 81,5 M€. La chambre considère que le remboursement des emprunts devrait être
intégré, dès à présent, dans les trajectoires financières de ces collectivités.
C -
L’aménagement des accès au canal de Caen à la mer
1 -
Un projet structurant qui s’appuie sur un choix stratégique
L’un des freins relevés par PNA au développement du fret conventionnel, au port
de Caen-Ouistreham, concerne l’accès au port, conditionné par le passage de l’écluse Ouest.
La largeur physique de l’ouvrage est de 28,40 mètres mais le règlement d’exploitation du port
fixe à 24 mètres la largeur maximale des navires autorisés à entrer dans le canal
104
.
Par délibération du 5 octobre 2015, le comité syndical a voté une autorisation de
programme permettant la réfection des ouvrages de protection existants. Cette intervention
s’élevait à 3 M€.
En complément de ce projet, une étude, réalisée en 2015, a montré que la mise
en place d’un guidage des navires à l’entrée de l’écluse (embectage) permettrait de repousser
les limites de la dérogation et de renforcer la sécurité des navires et des ouvrages portuaires.
Le besoin complémentaire de financement serait de 7 M€.
104
Au-delà de cette limite, les navires entrent sous dérogation mais une dizaine d’incidents ont déjà été enregistrés ces dernières
années et la responsabilité de PNA a été recherchée pour certains d’entre eux, dans la mesure où des défaillances des ouvrages
de protection étaient en cause.
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
47
Le rapport du président, présenté au comité syndical, mentionnait que
« l’ensemble de la communauté portuaire considère que cet équipement est déterminant pour
assurer un meilleur avenir au port de Caen, même s’il est impossible d’évaluer précisément
les gains de parts de marché que cela procure. »
2 -
Le financement du projet a dû être réactualisé
Le plan de financement, d’un montant total de 10 M€, approuvé en comité syndical
du 20 novembre 2015, reposait sur la participation de la CCI Caen-Normandie, à hauteur de
2 M€
105
, et sur le recours à l’emprunt, pour 8 M€, par tirage sur l’enveloppe de 75 M€ contractée
auprès de la BEI en 2014, destinée à financer les projets liés à l’accueil des industriels de la
filière EMR. La charge d’intérêt, sur une durée de 20 ans, s’élèverait à 1,6 M€.
L’étude de rentabilité de l’ouvrage a retenu, en hypothèse basse, un complément
de droits de port de 66 000 € par an, la recette projetée sur 20 ans a été estimée à 1,3 M€.
Pourtant, le contrat de prêt de la BEI contient la description technique des projets
que la banque accepte de financer. Ceux-ci sont relatifs au port de Cherbourg et concernent
le port de Caen-Ouistreham pour la « rénovation des murs et des portes d’écluses. » Ce libellé
montre que le financement est limité aux travaux de réfection susmentionnés et non aux
travaux complémentaires d’embectage.
En outre, le prêt de la BEI a été intégralement versé dans les comptes du syndicat,
en couverture du besoin de financement inhérent aux travaux du port de Cherbourg, le
versement de la dernière tranche étant soumis à des conditions strictes.
Selon l’ordonnateur, les travaux d’embectage prévus au port de Caen-Ouistreham
trouveraient leur financement sur des crédits d’État de 10 M€, à verser à PNA au titre du
contrat de plan interrégional État-régions (CPIER) « Vallée de la Seine » 2015-2020.
Cependant, la convention de financement afférente porte uniquement sur des travaux à
réaliser au port de Cherbourg, pour l’implantation d’activités liées aux EMR.
Quel que soit l’intérêt que peuvent représenter les travaux de guidage des navires
au port de Caen-Ouistreham, le besoin de financement du projet s’élève à 8 M€, sous réserve
de la confirmation de l’accord de la CCI Caen-Normandie.
La chambre observe que la rentabilité prévisionnelle des investissements apparaît
insuffisante au plan de financement et très incertaine.
Dans sa réponse à la chambre, l’ordonnateur a précisé le nouveau plan de
financement du projet, qui repose désormais sur la participation du département du Calvados
et de la CCI Caen-Normandie, respectivement à hauteur de 1,5 M€ et 2 M€. Le solde du besoin
de financement devrait être couvert par un nouvel emprunt en cours de négociation auprès de
la BEI.
VI -
LES ACTIVITES DU PORT « EST » A CHERBOURG : LA SPEC
La partie « est » du port de Cherbourg accueille le trafic conventionnel de type
cargo et comprend la zone industrialo-portuaire, liée pour partie aux engagements fonciers
pris pour l’accueil des activités industrielles et logistiques des EMR.
105
Le concessionnaire intervient en vertu de l’article 32.2 du contrat de concession qui prévoit que : «
pour des opérations d’une
nature exceptionnelle, le concessionnaire, après concertation, pourra contribuer aux charges du concédant, et réciproquement,
sous réserve de la conclusion d’une convention bilatérale ad hoc.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
48
Sur le fondement de l’article 35 de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006
106
, à
l’expiration de la concession « Port oriental » en 2012, PNA et la CCI du Cotentin ont créé, au
1
er
janvier 2013, une société portuaire, la SAS Société portuaire d’exploitation du port de
Cherbourg (SPEC), dont ils détiennent respectivement 90 % et 10 % du capital social (1,6 M€).
Les personnes publiques visaient ainsi à concilier les objectifs d’équilibre économique global
du port, au regard du niveau de trafic du moment, tout en tenant compte des perspectives liées
aux EMR.
À compter du 1
er
janvier 2013, la SPEC a été chargée d’assurer, par voie de
délégation de service public, la fourniture de la main-d’oeuvre et de l’outillage aux
manutentionnaires du port « est » de Cherbourg, pour une durée de 7,5 ans.
Les missions déléguées à la SPEC sont relatives aux opérations de conduite et de
maintenance des outillages (engins de levage), l’exploitation du domaine portuaire délégué,
ainsi que les opérations connexes qui pourraient se révéler nécessaires (gestion des magasins
et aires de dépôts temporaires).
Les résultats des trois premières années d’exploitation s’établissaient comme suit :
Tableau n° 18 : Évolution du résultat comptable de la SPEC
(Milliers d'euros)
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Chiffre d'affaires
2 096
1 939
2 038
nc
nc
nc
Variation annuelle
-7%
5%
Résultat
Prévu
-626
-490
-245
663
476
110
Réalisé
-408
-552
-498
nc
nc
nc
Variation annuelle
-35%
10%
Source : CRC Normandie
À la clôture de l’exercice 2014, les capitaux propres de la SPEC s’élevaient à
0,64 M€, leur montant était inférieur à la moitié du capital social, ce qui imposait aux
actionnaires de reconstituer les capitaux propres à une valeur au moins égale à la moitié du
capital social dans un délai de deux ans.
Les perspectives d’activité ne permettant pas cette reconstitution prévue par la loi,
PNA a décidé, en juillet 2015, de recapitaliser la société à hauteur de 0,9 M€ et de procéder à
un apport en compte courant de 0,2 M€. Le syndicat a procédé à un premier apport au capital
de 492 268 € en 2015, ce qui a évité à la société de se déclarer en cessation de paiement. La
seconde moitié de l’apport en capital devait intervenir en 2016.
Les traitements et salaires s’élevaient, en 2015, à 1,12 M€, pour un effectif salarié
moyen de 25 personnes, incluant 13 ouvriers-dockers, dont le statut est prévu au code des
transports.
106
L’article 35 I de la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports dispose : «
Par
dérogation aux articles L. 2253-1, L. 3231-6, L. 4211-1 et L. 5111-4 du code général des collectivités territoriales, les collectivités
territoriales et leurs groupements peuvent prendre des participations dans des sociétés dont l'activité principale est d'assurer
l'exploitation commerciale d'un ou plusieurs ports visés au I de l'article 30 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux
libertés et responsabilités locales, lorsqu'au moins l'un d'entre eux se trouve dans leur ressort géographique.
»
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
49
Les difficultés de la société résultent de plusieurs causes :
-
la société Cherbourg Terminal Vrac (CTV), exploitant du terminal vrac depuis
2010, a cessé son activité fin 2014, tout en maintenant son existence juridique :
le trafic envisagé pour le charbon (4 millions de tonnes) ne s’est jamais
concrétisé, seuls des trafics mineurs ont été enregistrés (0,23 million de tonnes)
et se sont révélés insuffisants au maintien de l’activité ;
-
le plan d’affaires de la SPEC s’appuyait, en partie, sur les perspectives offertes
par les EMR, retardées depuis 2013
sine die
.
Les résultats du fret conventionnel à Cherbourg produits par PNA en octobre 2016
et arrêtés en août, montrent une nouvelle dégradation de 75 % du tonnage enregistré en année
glissante.
*
La chambre observe que l’évolution à la baisse des activités de fret conventionnel
à Cherbourg a dégradé la situation financière de la SPEC, sans qu’il soit permis d’envisager
une amélioration à brève échéance.
Si les deux premières années d’exploitation ont été conformes aux prévisions en
termes de résultat, la tendance montre depuis un écart important avec le plan d’affaires.
Le sort de la société est lié à l’entrée rapide du projet d’implantation des industriels
des énergies marines renouvelables dans la phase de construction des usines, faute de quoi
la déclaration en cessation de paiement semble inévitable. Le soutien de PNA à la société
risque encore de peser sur les comptes du syndicat.
VII -
CONCLUSION
Les ports administrés par PNA s’inscrivent dans un environnement maritime d’une
importance particulière pour le développement économique de la région Normandie.
Durant les dix dernières années, le trafic des ports de Caen-Ouistreham et de
Cherbourg a évolué à la baisse, selon une intensité et des modalités différentes. Le fret
conventionnel a été particulièrement affecté, le trafic transmanche a été moins touché dans
son ensemble et le trafic de passagers a mieux résisté.
Ainsi, si les activités traditionnelles du port de commerce de Caen-Ouistreham se
sont maintenues, leur chute à Cherbourg interroge sur la capacité des acteurs, PNA et ses
concessionnaires, à inverser une évolution structurellement en déclin.
Certes, le chiffre d’affaires dégagé par les activités portuaires s’est maintenu
depuis
2010,
lorsqu’il
est
regardé
en
consolidation.
En
revanche,
la
capacité
d’autofinancement a diminué, ce qui montre une moindre rentabilité des investissements
opérés par PNA depuis 2007 pour moderniser les installations transférées par l’État.
En s’engageant dans le projet de développement de la filière des énergies marines
renouvelables en région, PNA a entrepris des travaux à hauteur de plus de 100 M€, financés
à plus de 80 % par l’emprunt. Les équipements sont aujourd’hui terminés mais l’arrivée des
industriels se fait attendre.
Dans ce contexte préoccupant, la chambre a décidé de compléter le présent
rapport par l’examen des concessions de commerce des ports de Caen-Ouistreham et de
Cherbourg.
*
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
50
ANNEXES
Annexe n° 1 : évolution du trafic des ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg entre
2000 et 2015 (marchandises et passagers)
(
Source : ministère de l’Environnement, de l’énergie et de la mer)
2,64
2,81
2,39
3,24
3,40
3,58
3,92
3,95
3,66
3,25
3,85
3,58
3,15
3,23
3,12
3,30
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
Tonnage brut total du port de Caen
‐
Ouistreham
(millions de tonnes)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
Trafic passagers du port de Caen
‐
Ouistreham (unités)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
51
3,65
3,56
4,19
3,89
3,83
3,03
2,80
2,83
2,62
2,07
1,81
1,79
1,57
1,63
1,37
1,69
R² = 0,8914
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
Tonnage brut total du port de Cherbourg (millions de tonnes)
Linéaire
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
1 400 000
1 600 000
1 800 000
Trafic passagers du port de Cherbourg (unités)
Rapport d’observations définitives de la chambre régionale des comptes Normandie sur la gestion du syndicat mixte régional des
ports de Caen-Ouistreham et de Cherbourg – Ports Normands Associés
52
Évolution comparée du trafic portuaire (marchandises en millions de tonnes)
Évolution comparée du nombre de passagers (unités)
3,65
3,56
4,19
3,89
3,83
3,03
2,80
2,83
2,62
2,07
1,81
1,79
1,57
1,63
1,37
1,69
2,64
2,81
2,39
3,24
3,40
3,58
3,92
3,95
3,66
3,25
3,85
3,58
3,15
3,23
3,12
3,30
0,00
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
3,00
3,50
4,00
4,50
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Tonnage
Cherbourg
Tonnage
Caen
‐
Ouistreham
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
1 400 000
1 600 000
1 800 000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Passagers Cherbourg
Passagers Caen