Sort by *
Lyon, le 6 juin 2017
La présidente
N° D171846
Recommandée avec A.R.
Réf. :
ma lettre n° D171313 du 14 avril 2017
P.J. :
1
Monsieur le Maire,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de la
chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de Brioude au cours
des exercices 2010 à 2015.
A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, je
vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse écrite.
En application d
e l’article L. 243
-6 du même code
, vous avez l’obligation de communiquer le
rapport d’observations d
e la chambre, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre
assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre
du jour de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner
lieu à un débat.
Ce rapport devenant publiable et communicable dès cette réunion à toute personne qui en
ferait la demande, conformément aux dispositions de
l’article R.
241-18 du code des
juridictions financières, je vous serais obligée de me faire connaître à quelle date ladite réunion
aura lieu et de me communiquer, en temps utile, copie de son ordre du jour.
En a
pplication de l’article R.
241-17 du code des juridictions financières, une copie du rapport
d’observations est, en outre, communiquée au préfet et à la directrice départementale des
finances publiques de la Haute-Loire.
Monsieur Jean-Jacques FAUCHER
Maire de Brioude
Hôtel de ville
2 Place Lafayette
BP 20
43101 BRIOUDE Cedex
2/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
J’appelle votre attention sur les dispositions de la loi n° 2015
-991 du 7 août 2015 portant
nouvelle organisation territoriale de la République et plus particulièrement sur son article 107
introduisant un article L. 243-9 au code des juridictions financières qui prévoit que "...
Dans un
délai d'un an à compter de la présentation du rapport d'observations définitives à l'assemblée
délibérante, l'exécutif de la collectivité territoriale ou le président de l'établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre présente, dans un rapport devant cette même
assemblée, les actions qu'il a entreprises à la suite des observations de la chambre régionale
des comptes. Ce rapport est communiqué à la chambre régionale des comptes, qui fait une
synthèse annuelle des rapports qui lui sont communiqués. Cette synthèse est présentée par
le président de la chambre régionale des comptes devant la conférence territoriale de l'action
publique. Chaque chambre régionale des comptes transmet cette synthèse à la Cour des
comptes en vue de la présentation prescrite à l'article L. 143-9."
.
En application de ces dispositions, je vous demande de me communiquer, après sa
présentation à l’assemblée délibérante dans le délai légal d’un an
, le rapport relatif aux actions
entreprises à la suite des observations de la chambre.
Je vous prie d’agréer, Monsieur le Maire, l’expression de ma considération la plus distinguée.
Catherine de Kersauson
3/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
RAPPORT D’OBSE
RVATIONS DÉFINITIVES
ET
SA RÉPONSE
Commune de
Brioude (43)
Exercices 2010 à 2015
Observations
définitives
délibérées le 28 mars 2017
4/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
SOMMAIRE
1-
LA COMMUNE ET SON ENVIRONNEMENT
......................................................................
8
1.1-
Démographie et caractéristiques socio-économique du territoire
............................
8
1.2-
La gouvernance du territoire
.......................................................................................
9
2-
LA QUALITE DE L’INFO
RMATION FINANCIERE ET LA FIABILITE DES
COMPTES
..................................................................................................................................
10
2.1-
La préparation et l’exécution budgétaire
.................................................................
10
2.1.1-
Des dépenses surestimées en préparation budgétaire
............................................
10
2.1.2-
Des restes à réaliser importants en investissement
...............................................
10
2.2-
La qualité de l’information financière
......................................................................
11
2.2.1-
Les débats d’orientation budgétaire
......................................................................
11
2.2.2-
Une programmation pluriannuelle des investissements à renforcer
......................
11
2.2.3-
Une insuffisante prise en compte des dépenses de fonctionnement engendrées par
les investissements
................................................................................................
12
2.2.4-
Une information à développer sur le bilan des opérations d’investissement
........
13
2.2.5-
Un décalage entre le tableau des effectifs et les effectifs réels de la commune
....
13
2.3-
La fiabilité des comptes
..............................................................................................
14
2.3.1-
L’inventaire des immobilisations de la commune
................................................
14
2.3.2-
L’absence de travaux en régie ou productions immobilisées
................................
15
2.3.3-
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice
.....................................
15
2.3.4-
Les suites données aux créances non recouvrées
..................................................
16
2.3.5-
Un engagement partenarial avec le comptable public à piloter plus étroitement ..17
2.4-
Les régies de recettes et d’avances
............................................................................
17
2.5-
Les garanties d’emprunt
............................................................................................
18
3-
LA SITUATION FINANCIERE
..............................................................................................
18
3.1-
Les observations issues du précédent contrôle de la chambre
................................
18
3.2-
Les performances financières annuelles
...................................................................
18
3.2.1-
L’évolution des produits
.......................................................................................
19
3.2.2-
L’évolution des charges
........................................................................................
23
3.2.3-
La formation du résultat
........................................................................................
26
3.2.4-
Le financement des investissements
.....................................................................
28
3.3-
La situation bilancielle
...............................................................................................
30
3.3.1-
Le fonds de roulement
..........................................................................................
30
3.3.2-
La trésorerie
..........................................................................................................
30
3.4-
L’endettement
.............................................................................................................
31
4-
LES CONDITIONS DE REALISATION DES TRANSFERTS DE COMPETENCES A
L’INTERCOMMUNALITE
.....................................................................................................
32
4.1-
Les observations du précédent contrôle
...................................................................
32
4.2-
Des transferts de compétences encore peu lisibles
...................................................
33
4.2.1-
Une procédure de transfert régulière
.....................................................................
33
4.2.2-
Des compétences encore enchevêtrées et une intégration intercommunale encore
partiellement accompagnée de transferts de personnels
.......................................
34
4.2.3-
Un transfert d’équipements à fortes charges de centralité
....................................
36
4.3-
Une mutualisation de services encore inaboutie
......................................................
36
4.3.1-
Un conventionnement difficile à construire pour une mutualisation partielle
......
36
4.3.2-
Une refacturation des personnels mis à disposition complexe et estimative
jusqu’en 2015
........................................................................................................
38
4.4-
Des économies restant à démontrer
..........................................................................
39
4.5-
Une expérience de groupement de commandes et d’opér
ations sous mandat
encourageante
.............................................................................................................
40
5-
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
..................................................................
40
5.1-
L’évolution des effectifs et des charges de personnel de la collectivité
..................
41
5.2-
Le rapport sur l’état de la collectivité
.......................................................................
42
5.3-
L’encadrement supérieur de la collectivité
..............................................................
43
5/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
5.3.1-
La régularisation de l’emploi fonctionnel de directeur général des services de la
commune
...............................................................................................................
43
5.3.2-
Une expérience avortée de direction générale des services commune avec
l’EPCI
...................................................................................................................
43
5.4-
Les rémunérations et le régime indemnitaire
...........................................................
44
5.4.1-
Un recul récent des dépenses afférentes au régime indemnitaire
.........................
44
5.4.2-
Un régime indemnitaire complexe
........................................................................
44
5.4.3-
Le complément de rémunération
...........................................................................
45
5.4.4-
Les heures supplémentaires
..................................................................................
47
5.4.5-
La garantie individuelle du pouvoir d'achat
..........................................................
48
5.5-
Les concessions de logement pour nécessité absolue de service et les concessions
relevant d’une convention d’occupation précaire avec astreinte
...........................
48
5.6-
Le recrutement et la nomination des cadres
............................................................
49
5.7-
La gestion de la carrière
.............................................................................................
49
5.8-
Le temps de travail des agents municipaux
..............................................................
50
5.9-
Les avantages sociaux
.................................................................................................
51
5.10-
L’absentéisme
..............................................................................................................
51
6-
LES SUBVENTIONS VERSEES PAR LA COMMUNE
.......................................................
52
6.1-
Un volume d’aide financière en augmentation
.........................................................
52
6.1.1-
Les subventions de fonctionnement
......................................................................
52
6.1.2-
Les subventions d’équipement versées
.................................................................
53
6.2-
Des contributions en nature non valorisées
..............................................................
53
6.3-
Un accent porté sur un secteur relevant de compétences imbriquées
....................
53
6.4-
Des mesures d’information et de contrôle à approfondir
.......................................
54
6/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
SYNTHESE
La chambre régionale des comptes
d’Auvergne
-Rhône-Alpes a examiné la gestion de la
commune de Brioude, dans le département de la Haute-Loire, pour les exercices 2010 à 2015,
en veillant à intégrer, autant que possible, les données les plus récentes.
La ville de Brioude connaît une situation financière stable et relativement saine, en particulier
grâce au dynamisme de ses recettes d’exploitation et d’équipement, alimenté par sa capacité
à mobiliser des subventions. Toutefois, la commune a contracté de nouveaux emprunts, sur
chaque exercice
, ce qui a eu pour effet de maintenir un niveau d’endettement nettement
supérieur à celui observé à l’échelle nationale pour les collectivités de la même strate
démographique.
Avec un budget annuel consolidé de 10,6
M€, la ville de Brioude employait 102
salariés au
31
décembre 2015, au seuil d’une politique de maîtrise des effectifs. Ses charges de personnel
ont augmenté de 13,6 % sur la période, et représentaient 3,35
M€ en 2015. Après déduction
du remboursement des mises à disposition de personnels auprès de la communauté de
communes, cette augmentation s’est toutefois limitée à 5,5
% au total.
Sur le plan de la gestion des ressources humaines, la commune a laissé perdurer un régime
indemnitaire favorable, qui s’est compliqué au fil des années, et dont
l’un des composants, le
complément de rémunération, est fondé sur un avantage collectivement acquis antérieurement
à la loi du 26 janvier 1984 qui n’a pu être justifié durant l’instruction. Une simplification du
régime indemnitaire de la commune est néanmoins
intervenue en fin d’année 2016 avec
l’ad
optation, par le conseil municipal, du nouveau régime indemnitaire tenant compte des
fonctions, des sujétions, de l’expertise et
de l’engagement professionnel (
entré en vigueur au
1
er
janvier 2017).
Conservé su
r la base d’un contrat de solidarité adopté en juin 1982, le régime de temps de
travail annuel des personnels fait perdurer une situation dérogatoire à la durée annuelle légale
de 1607 heures et au principe de parité avec la fonction publique d’État, qui s’avère coûteuse
pour les finances de la commune.
Engagée dans un processus de transfert de compétences et de mutualisation de services avec
son établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la communauté de
communes du Brivadois, la commune a
reconnu l’utilité de dresser un bilan
, notamment
financier, de la démarche d’intégration intercommunale dans laquelle elle s’est inscrite. Les
transferts, régulièrement effectués, ont pourtant laissé subsister une forme d’enchevêtrement
dans l
’exercice des compétences entre la commune et son groupement.
Une première expérience de mutualisation, initiée en 2010, entre la commune et
l’intercommunalité, a donné lieu à des mises à disposition, seulement partielles toutefois, de
personnels et de services, rendant complexe, et parfois approximatif, le remboursement des
charges dues. Cette expérience a cependant prospéré et débouché sur une nouvelle
convention adoptée en 2016, dans l’optique d’une mise en place de services communs.
7/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1 :
ajuster les inscriptions de crédits au budget primitif aux réels besoins
et aux perspectives d’activité de la collectivité, notamment en matière de dépenses, afin de
compléter l’information de l’assemblée délibérante et d’améliorer le niveau d’exécution du
budget constaté en fin d’exercice.
Recommandation n° 2 :
renforcer la programmation pluriannuelle des investissements et
l’inclure dans le rapport d’orientation budgétaire, tout en intégrant les prévisions de dépenses
de fonctionnement induites par les investissements en cause.
Recommandation n° 3 :
compléter les dispositions des conventions d’attribution de
subventions des informations relatives au budget des bénéficiaires, notamment dans le cas
de subventions affectées, d’indicateurs de suivi et d’évaluation, et d’éléments de valorisation
des aides et avantages octroyés autres que financiers.
Recommandation n° 4 :
dresser un bilan, notamment financier, de la mutualisation
développée depuis 2010 avec la communauté de communes du Brivadois.
8/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
La c
hambre régionale des comptes d’Auvergne
-Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son
programme de travail, à l’examen de la gestion de la commune de Brioude pour les exercices
2010 à 2015, en veillant à intégrer, autant que possible, les données les plus récentes.
Le contrôle a été engagé par courrier du 17 février 2016 adressé à M. Jean-Jacques
FAUCHER, ordonnateur en fonctions. Le contrôle a par ailleurs été porté à la connaissance
du comptable en fonctions, Mme Maryse BARON, par courrier de la présidente de la Chambre
daté du 17 février 2016.
Plusieurs questionnaires ont été adressés à la commune. Le contrôle a été effectué sur pièces
et sur place. L’instruction a été centrée sur
les points suivants :
la qualité de l’information financière et la fiabilité des comptes
;
la situation financière ;
les ressources humaines ;
un examen des transferts de compétences à l’intercommunalité et de la mise en
œuvre de la mutualisation de services ;
les suites données aux observations établies lors du dernier contrôle (exercices 1999
à 2002) ;
les subventions versées aux associations.
L’entretien préalable, prévu par l’article L.243
-1 du CJF, a eu lieu le 26 juillet 2016 avec
M. Jean-Jacques FAUCHER.
Le rapport d’observations provisoires, délibéré le
22 septembre
2016, a été adressé le 24 novembre 2016 à M. Jean Jacques FAUCHER, ordonnateur en
exercice. Des extraits lui ont été également envoyés le 24 novembre 2016, en sa qualité de
président de la communauté de communes du brivadois.
L’ordonnateur, M.
Jean Jacques FAUCHER, a répondu par lettre du 23 janvier 2017,
enregistrée le 26 janvier 2017 à la chambre, complétée de documents transmis par messages
électroniques adressés les 7 et 24 février 2017.
Après avoir examiné les réponses apportées, la chambre a arrêté lors de sa séance du
28 mars 2017 les observations définitives reproduites ci-après.
1-
LA COMMUNE ET SON ENVIRONNEMENT
1.1-
Démographie et caractéristiques socio-économique du territoire
Chef-
lieu d’arrondissement, Brioude est la deuxième commune du département de la
Haute-Loire, situé en région Auvergne-Rhône-Alpes.
Sa population légale en 2013, selon la méthode de mesure de l’INSEE en vigueur le
1
er
janvier 2016, s’élève 7
042 habitants au total, soit un niveau identique à celui constaté
en 2012, pour une population municipale (hors population comptée à part) de
6 657 habitants.
La population de son aire urbaine atteint 13 914 habitants en 2013, en augmentation par
rapport à 2008 (13
849). Le territoire de l’intercommunalité à fiscalité propre regroupe
15 236 habitants (source : DGCL 2014). La population de la première ceinture du territoire
intercommunal, située autour de la ville de Brioude, augmente régulièrement.
La commune compte 72
% d’actifs, dont environ 10
% sont à la recherche d’un emploi
1
. Le
1
Données INSEE recensement 2012.
9/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
taux de chômage des 15-64 ans au sein de
la commune s’élève à environ 14
%. Il demeurait
supérieur aux taux national (13,2 %), régional (11,3 % pour la région Auvergne-Rhône-Alpes)
et départemental (9,8 % pour le département de la Haute-Loire) en 2012.
La part des ménages fiscaux imposés est de 53,8 %, largement inférieure à la part mesurée
au niveau régional (64,5 %) et au niveau départemental (57 %) en 2012. Enfin, environ
52 % des ménages sont propriétaires de leur résidence principale sur la commune, contre
une moyenne de 69,4 % en Haute-Loire et de 58,8 % en région Auvergne-Rhône-Alpes
(source : INSEE).
1.2-
La gouvernance du territoire
Commune centre de son aire urbaine, la ville de Brioude est membre de la communauté de
communes du Brivadois depuis le 28 décembre 1999, établissement public intercommunal
à fiscalité propre regroupant seize communes. Monsieur Jean-Jacques FAUCHER, maire
de Brioude (divers droite) depuis 1995, préside également l’intercommunalité. Celle
-ci
exerce les compétences suivantes
2
:
le développement économique et
touristique, notamment le soutien à l’office de
tourisme de Brioude et sa région et à l’office de commerce intercommunal
;
3
l’aménagement de l’espace communautaire
;
la création et entretien de voirie d’intérêt communautaire
;
l’aménagement et la gestion d’une aire d’accueil des gens du voyage
;
l’aménagement d’une fourrière animale intercommunale
;
la protection et la mise en valeur de l’environnement
;
le logement et le cadre de vie, notamment le soutien à l’école de musique du Brivadois
et les services à la personne ;
la création et la requalification d’équipements sportifs d’intérêt communautaire (la
halle des sports et le centre aqualudique intercommunal) ;
la collecte et le traitement des ordures ménagères.
La commune de Brioude adhère par ailleurs aux syndicats et réseaux de villes suivants :
le syndicat de gestion des eaux du Brivadois (SGEB) ;
le syndicat de gestion des eaux du Cézallier ;
le syndicat intercommunal pour la défense contre les crues et l’aménagement des
berges de l’Allier
;
le syndic
at mixte d’aménagement territoire du Haut
-Allier ;
le syndicat départemental d’énergies, secteur électrique de Brioude Sud Paulhaguet
;
le réseau des Villes Issoire / Brioude / Saint-Flour.
2
Source
: site Web de l’EPCI.
3
La communauté de communes délègue une partie de sa compétence développement économique au SYDEC
Allier/Allagnon, syndicat qui réunit la communauté de communes du Brivadois, Auzon Communauté et le Pays
de Blesle.
10/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
2-
LA QUALITE DE L’INFO
RMATION FINANCIERE ET LA FIABILITE DES
COMPTES
2.1-
La préparation et l’exécution budgétaire
2.1.1-
Des dépenses surestimées en préparation budgétaire
En application des dispositions de l’article L.
1612-4 du CGCT, les recettes et les dépenses
du budget de la collectivité doivent être évaluées de façon sincère.
Le taux d’exécution du budget principal, qui correspond au rapport entre les sommes votées
au budget primitif et les sommes engagées ou perçues au cours de l’exercice, permet
d’apprécier la qualité et la sincérité de la prévision budgétaire.
Le rapprochement des budgets primitifs (BP), décisions modificatives et des comptes
administratifs de la commune de Brioude met en évidence une tendance à la surestimation
des dépenses de fonctionnement (82% de taux d’exécution en moyenne sur les trois dernier
s
exercices, entre le BP et la compte administratif), concernant plus particulièrement les charges
à caractère général, ainsi que, de manière plus prononcée, des dépenses d’investissement
(70% de taux d’exécution en moyenne).
Tableau n°
1
: Taux d’exécution du budget primitif (BP) et des décisions modificatives (DM)
en M€
2013
2014
2015
BP
TOTAL
BP+DM
Taux/B
P
Taux/
BP+DM
BP
TOTAL
BP+DM
Taux/
BP
Taux/
BP+DM
BP
TOTAL
BP+DM
Taux/
BP
Taux/
BP+DM
Fonctionnement
dépenses
8,582
8,594
80,4%
80,3%
8,591
8,607
83,9%
83,7%
8,214
8,214
82,5%
82,5%
Fonctionnement
recettes
8,582
8,594
100,2%
100,1%
8,591
8,607
101,9%
101,7%
8,214
8,214
102,2%
102,2%
Investissement
dépenses
6,328
6,425
76,2%
75,1%
6,222
6,352
66,6%
65,2%
5,277
5,447
72,7%
70,4%
Investissement
recettes
6,328
6,425
70,3%
69,2%
6,222
6,352
61,2%
59,9%
5,277
5,447
75,1%
72,8%
Source
: CRC, d’après commune de Brioude
Dans le même temps, la prévision des recettes de fonctionnement apparaît minimisée au
regard
des
taux
d’exécution
constatés
au
terme
des
trois
derniers
exercices
(systématiquement supérieurs à 100 %).
Ainsi, la commune doit s’efforcer, dans son exercice de programmation budgétaire, d’ajuster
au mieux les prévisions de dépenses et de recettes aux besoins de l’exercice concerné, et à
améliorer parallèlement, son taux d’exécution des dépenses, lequel apparaît faible, même
après l’adoption des décisions modif
icatives.
À
cet effet, l’ordonnateur indique que le budget 2016 a été voté avec des inscriptions de crédits
particulièrement ajustées, dans un contexte de démarche de réduction des dépenses.
2.1.2-
Des restes à réaliser importants en investissement
Le maire tient la comptabilité de l'engagement des dépenses en vertu des dispositions de
l’article L. 2342
-2 du CGCT. Les restes à réaliser de la section d'investissement arrêtés à la
clôture de l'exercice correspondent aux dépenses engagées non mandatées et aux recettes
certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre (article R. 2311-11, CGCT). Ils font
partie intégrante du résultat du compte administratif de la collectivité.
11/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
En investissement, le montant des restes à réaliser s’élevait, en dépenses, à 2
M
€ au compte
administratif 2014 et à 1,3
M€ au compte 2015, essentiellement du fait d’opérations
d’équipement et d’opérations d’aménagement sous mandat.
Ces dépenses d'investissement, qui ont été engagées par l'ordonnateur mais non encore
mandatées à la fin de l'exercice budgétaire, sont reprises en crédits de report sur le budget de
l'année suivante.
Les produits restant à réaliser représentaient un montant de 0,9
M€ concernant l’exercice 2014
et 0,2
M€ concernant 2015, dans l’attente de subventions d’in
vestissement et de
remboursements d’opérations sous mandat réalisées en partenariat avec la communauté de
communes du Brivadois.
2.2-
La qualité de l’information financière
2.2.1-
Les débats d’orientation budgétaire
L’article L.
2312-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) impose aux
communes de 3 500 habitants et plus, l’organisation d’un
débat au conseil municipal portant
sur les orientations générales du budget de l'exercice et les engagements pluriannuels
envisagés. Depuis la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014, effective à compter du 29 janvier 2014,
celui-ci doit également porter sur l'évolution et les caractéristiques de l'endettement de la
commune. Ce débat, qui doit être organisé dans un délai de deux mois précédant l'examen
du budget de la collectivité, est destiné à éclairer le vote des élus.
Les comptes rendu des séances du conseil municipal attestent de la tenue des débats
d’orientation budgétaire au cours des exercices 2013 à 2016. Le délai maximum de deux mois
entre la tenue du débat et
le vote du budget primitif de l’année a été, dans l’ensemble,
respecté.
Des documents de synthèse ont été rédigés et présentés au conseil municipal avant
l’engagement des débats. Ils sont intégrés dans les procès
-verbaux des séances au cours
desquelles les débats se sont tenus.
Après une présentation relativement nourrie du contexte économique international et national,
ces rapports synthétiques présentent la situation financière de la collectivité en fin d’année N
-
1 ainsi que les orientations retenues dans le cadre de l’élaborat
ion du budget primitif de
l’exercice en cours. La chambre relève que les données pluriannuelles sont relativement
limitées et ne permettent pas d’appréhender la situation financière de la commune, dans le
cadre d’une approche prospective. La chambre consta
te également que les notes produites à
l’occasion des débats organisés en 2014 et en 2015 ne présentent pas la situation
d’endettement de la collectivité.
La présentation de la dette, telle qu’elle ressort du rapport d’orientation budgétaire de l’année
2016, demeure succincte.
2.2.2-
Une programmation pluriannuelle des investissements à renforcer
L’exécutif de la commune de Brioude propose généralement un plan de financement à l’appui
des projets qu’il soumet à l’approbation de son assemblée délibérante.
Tout
efois, cette information devrait être précédée d’un exercice de programmation
pluriannuelle des engagements, et en particulier des investissements, présenté et débattu en
conseil municipal, notamment au stade de l’orientation budgétaire (cf.
supra
).
Les d
épenses annuelles d’équipement ou d’investissement de la commune (2,9
M€ en
12/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
moyenne entre 2010 et 2014) sont importantes car nettement supérieures, ramenées au
nombre d’habitants, à la moyenne nationale des communes de sa strate démographique
(420
€ contre
337
€ pour la strate).
Tableau n° 2 : Dépenses d'équipement du budget principal
Dépenses
de la commune
(en milliers d’euros)
Dépenses de la commune
en euros par habitant
Dépenses moyennes de la
strate* en euros par
habitant
2014
2 820
402 €
317 €
2013
3 943
561 €
385 €
2012
1 977
280 €
356 €
2011
3 324
470 €
329 €
2010
2 755
388 €
300 €
Moyenne 2010-2014
2 964
420 €
337 €
* Strate : communes de 5 000 à 10 000 habitants
appartenant à un groupement fiscalisé (FPU).
Source
: CRC, d’après données de la Direction générale des collectivités locales.
Au regard des montants investis par la commune ainsi que des taux d’exécution relativement
faibles des dépenses d’investissement, il
paraît nécessaire que la programmation
pluriannuelle triennale préparée par les services techniques de la commune soit présentée à
l’appui des débats d’orientation budgétaire et des propositions de délibérations.
Au demeurant, la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République
(NOTRé), prévoit dans son article 107 la présentation des engagements pluriannuels
envisagés dans le rapport d
’orientations budgétaires
4
.
2.2.3-
Une insuffisante prise en compte des dépenses de fonctionnement engendrées par
les investissements
Durant la période sous revue, la commune est parvenue à drainer de nombreux
financem
ents externes sur ces grands projets, de la part de l’État, de la région, du
département ou des fonds de l’Union européenne.
Pour son grand projet culturel le plus récent, une réhabilitation et une conversion de l’Hôtel
du Doyenné (monument historique) en
un centre d’art moderne et contemporain d’une
superficie de 600 m
2
approuvé par délibération du conseil municipal les 19 décembre 2014
et 2 octobre 2015, la commune a déjà reçu des accords de subventionnement pour un
montant de près de 1,5
M€, en provenance, notamment, de l’État (DRAC), de la Région et
du département. Une demande est en cours d’instruction auprès du FEADER. Ainsi, sur un
projet dont le budget total est estimé à 2,32
M€, Les dépenses liées aux infrastructures
restant à la charge de la commune pourraient se limiter à 20 % de la charge totale
5
.
En revanche, en dépit d’une réelle capacité de la commune à concevoir l’ingénierie de
financement de ces grands projets, les dépenses de fonctionnement (amortissements,
personnel, fluides, entretien) qui seront induites, à terme, par les investissements, sont
insuffisamment présentées.
6
Concernant les frais de fonctionnement, la présentation du
projet en séance du 2 octobre 2015 recommande simplement «
d’améliorer et de mutualis
er
les services de l’off
ice de t
ourisme dans le cadre des futures salles d’exposition pour
assurer ainsi un fonctionnement cohérent de cette structure
».
4
Voir également les dispositions du décret n° 2016-
841 du 24 juin 2016 codifiées à l’article D. 2312
-3 du code
général des collectivités territoriales.
5
Exemple de la délibération du conseil municipal en date du 30 mai 2016 sur les demandes de subvention de la
réhabilitation de l’Hôtel du Doyenné.
6
Supra.
13/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Pour le projet de l’Hôtel du Doyenné, comme pour tous les grands projets d’investissement
à l’avenir, la chambre recommande q
ue les dépenses de fonctionnement liées à
l’exploitation d’une infrastructure ou à la vie d’un grand projet fassent systématiquement
l’objet d’une estimation et d’une information aux membres de l’assemblée délibérante au
plus tard lors de la décision de recherche de financement ou de réalisation des études
préalables.
2.2.4-
Une information à développer sur le bilan des opérations d’investissement
Au titre des grands projets réalisés au cours de la période sous revue, la ville de Brioude a
entrepris la restauration du chevet de la basilique Saint-Julien, église de style roman auvergnat
construite à partir du XI
e
siècle, à l’issue de plusieurs années de travaux sur d’autres parties
de l’édifice et de ses abords
.
Au terme d’une opération d’investissement pluriannuelle de cette envergure, l’ordonnateur
serait fondé à communiquer un bilan global de l’opération, avec un volet financier détaillé, tant
pour la bonne information des membres de l’assemblée délibérante, sollicités pour délibérer
sur la poursuite d’une dém
arche de restauration, que celle des co-financeurs externes (dans
le cas présent, au titre du bilan de l’opération de mise en valeur des grands sanctuaires romans
d’Auvergne du contrat de plan État
-Région 2000-2006) ou des contribuables.
Autre exemple, le
bilan de l’opération de réhabilitation de l’abattoir de 1881, visant, pour une
part, à sauvegarder le bâtiment et, d’autre part, à créer 376 m² de locaux de stockage pour dix
associations de la commune, n’a pas fait l’objet d’une information officielle en
séance du
conseil municipal.
De même, en séance du conseil du 19 décembre 2014, le bilan de l’opération de réhabilitation
des
façades et d’amélioration de l’accessibilité ne fait pas état des dépenses totales attribuées
par la commune au titre des subven
tions d’équipement depuis le lancement de l’opération ou
de ses derniers renouvellements.
À l’image de la programmation prévisionnelle des investissements nécessaire à la prise de
décision des membres de l’assemblée délibérante, la chambre invite donc la
commune à
développer son information sur les dépenses effectivement engagées, en investissement,
dans le cadre des opérations pluriannuelles
7
.
2.2.5-
Un décalage entre le tableau des effectifs et les effectifs réels de la commune
Entre 2010 et 2015, le tableau
des effectifs porté à l’annexe C1.1 du compte administratif du
budget principal de la commune a présenté un décalage avec les effectifs réellement pourvus.
Il en ressort que l’assemblée délibérante n’a pas été suffisamment informée du lien entre la
masse salariale et les effectifs réels. Cela a également traduit un défaut de qualification des
postes au regard des besoins de la commune et du service d’affectation des agents concernés.
7
E
n particulier lorsqu’elles ne relèvent pas d’un budget annexe
.
14/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Tableau n° 3
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Ouverts
Pourvus
Ouverts
Pourvus
Ouverts
Pourvus
Ouverts
Pourvus
Ouverts
Pourvus
Ouverts
Pourvus
Titulaires
121
85
123
84
125
87
122
86
122
85
77
76
Catégorie A
6
5
6
4
6
5
6
5
6
5
7
6
Catégorie B
18
16
21
20
22
21
22
21
22
20
16
16
Catégorie C
97
64
96
60
97
61
94
60
94
60
54
54
Non titulaires de droit
public
5
7
3
4
4
1
Emplois aidés
16
15
17
21
23
23
Dont CAE
16
15
17
19
20
19
Dont emplois d'avenir
2
3
4
Apprentis
2
2
2
1
2
2
TOTAL
108
108
109
112
114
102
Source
: CRC, d’après commune de Brioude et comptes administratifs
L’ordonnateur
a précisé que la différence relevée entre effectifs ouverts et effectifs pourvus
s'expliquait avant l'année 2015 par l
’absence de révision
, et le cas échéant, de fermeture des
postes laissés vacants par suite
d’
avancements de grade. Il a été procédé en 2015 à un
toilettage du tableau des effectifs,
de sorte d’ajuster les postes budgétaires ouverts avec
ceux
effectivement pourvus, en relation bien sûr avec les besoins nécessaires à la continuité de
l’activité des services.
La chambre rappelle qu’en vertu de l’arrêté ministériel du 16 décembre 2013, l’instruction
budgétaire et comptable M14 applicable aux communes prévoit que soient mentionnés, dans
une annexe spécifique, les grades, emplois et catégories des agents, les emplois permanents
à temps complet et à temps non complet, pour les titulaires et les non titulaires, en distinguant
les emplois budgétaires et les emplois pourvus.
2.3-
La fiabilité des comptes
2.3.1-
L’
inventaire des immobilisations de la commune
Aux termes de l’instruction budgétaire et comptable M14 (volume I, tome II, titre 4, chapitre 3),
«
la responsabilité du suivi des immobilisations incombe, de manière conjointe, à l’ordonnateur
et au comptable. Le premier est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de
leur identification
: il tient l’inventaire, registre justifiant la réalité physique des biens
[…]
».
La collectivité dispose d’un état de la variation de son patrimoine, annexé au
compte
administratif (A10-1 et A10-
2), ainsi que d’un état disponible à la demande, sur interrogation
de son logiciel comptable.
Bien qu’elle n’ait pas établi un inventaire physique de ses immobilisations à proprement parlé,
un numéro d’inventaire et une
localisation géographique, ou, à défaut, une identification du
service de rattachement, est affectée à chaque immobilisation depuis 2013.
Les gros bâtiments n’ayant pas été amortis, ils sont identifiés à leur valeur comptable d’origine.
De manière générale, la chambre rappelle que la connaissance de la valeur des
immobilisations, ou autrement dit du patrimoine de la collectivité est nécessaire à la production
de comptes sincères et particulièrement utile pour les transferts ou mises à disposition de
biens dans le cadre des transferts de compétences ou des mutualisations
avec l’établissement
public de coopération intercommunale.
15/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
2.3.2-
L’absence de travaux en régie ou productions immobilisées
Les travaux en régie (productions immobilisées depuis le 1
er
janvier 2016) correspondent à
des immobilisations créées par les services de la collectivité et réalisées pour elle-même. Ils
doivent être intégrés à l’actif à raison de leurs coûts de production, à l’exclusion des frais
financiers et des frais d’administration générale. Ce dispositif permet d’enregistrer une recette
de fonctionnement améliorant le résultat et des dépenses d’investissement partiellement
éligibles au fonds de compensation de la TVA.
Or, s’agissant de la commune de Brioude, le compte 72, qu
i enregistre la production
immobilisée de l’exercice, est vide sur la période sous revue, malgré la présence de services
techniques.
L’ordonnateur indique, en effet, que la procédure des travaux en régie n’est pas utilisée par la
commune, faisant valoir que les effectifs de personnels techniques sont limités et que les
opérations sous mandat concernent des travaux effectués conjointement pour la commune et
pour une autre collectivité
(la commune étant alors maître d’ouvrage pour le compte du
groupement).
2.3.3-
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice
En vertu des dispositions de l’article L. 2342
-2 du code général des collectivités territoriales,
le maire doit tenir la comptabilité de l'engagement des dépenses.
La collectivité a mis en place une comptabilité d’engagement. Toutefois, après retraitement
des comptes de gestion du budget principal de la commune, il apparaît que le montant des
charges rattachées à l’exercice (au cours duquel l’engagement a été généré)
est très faible :
seulement 0,4% en 2015, tandis que le rattachement des produits de gestion a été inexistant
entre 2012 et 2015.
Tableau n° 4
: Rattachement des charges et des produits à l’exercice
2012
2013
2014
2015
Charges rattachées
0
0
10 420
23 137
Charges de gestion
5 915 339
6 001 312
6 035 643
5 813 043
Charges rattachées
en % des charges de gestion
0,0%
0,0%
0,2%
0,4%
Produits rattachés
8 135 941
8 176 179
8 116 295
7 956 781
Produits de gestion
8 135 941
8 176 179
8 116 295
7 956 781
Produits rattachés
en % des produits de gestion
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Source
: CRC, d’après retraitement des comptes de gestion
Par ailleurs, les comptes administratifs des exercices 2014 et 2015 mettent en évidence une
absence de restes à réaliser en section de fonctionnement, au 31 décembre. Cette situation
peut être en partie imputable à la journée complémentaire pratiquée par la commune, au
minimum jusqu’au 20 janvier de l’année N+1.
En dépenses, les services de l’or
donnateur justifient la faiblesse des rattachements par le
recensement, au mois de décembre, des factures non parvenues et la relance des
fournisseurs afin que toutes les dépenses engagées et réalisées sur l’année soient bien
mandatées au titre l’année con
cernée.
En recettes, les services municipaux précisent que les recettes simples sont émises jusqu’au
20 décembre de l’année n. Quelques recettes conséquentes, notamment celles dues par la
communauté
de
communes,
peuvent
faire
l’objet
d’émissions
durant
l
a journée
16/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
complémentaire. Certaines recettes qui portent sur un remboursement de frais annuels
(fournitures et frais de personnels) sont effectuées en N+1 au titre du budget N. Ce décalage,
désormais régulier, serait entré dans le fonctionnement normal du
déroulement de l’exercice
budgétaire de la commune.
2.3.4-
Les suites données aux créances non recouvrées
Conformément à l’article R. 1617
-24 du code général des collectivités territoriales, le maire de
Brioude, en sa qualité d’ordonnateur, a donné une
autorisation permanente et générale au
comptable public pour procéder à l'exécution forcée des titres de recettes, par décision du 6
juillet 2010. Valable pour la durée d’un mandat, cette autorisation a été renouvelée le 1
er
mars
2016, soit deux années après le début de son nouveau mandat.
En application des dispositions de l’article 193 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la
gestion budgétaire et comptable publique, et de l’article R. 1617
-24
8
du CGCT, les créances
de la commune peuvent faire l’obje
t d'une admission en non-valeur, lorsque la créance est
irrécouvrable, sur délibération de l'organe délibérant prise après avis de l'agent comptable.
Lorsque les créances sont anciennes et que leur recouvrement est devenu compromis,
l’admission en non
-va
leur a pour vertu d’améliorer la sincérité des comptes, quand bien même
elle n’exonère pas le comptable de sa responsabilité en matière d’action en recouvrement
soumise à l’appréciation du juge des comptes.
Pour la période sous revue, la commune a justif
ié de la décision d’admettre en non
-valeur un
certain nombre de créances, majoritairement nées de factures non réglées dues au titre des
budgets annexes de l’eau et de l’assainissement.
Tableau n° 5 : Créances admises en non-valeur par la commune
Source : commune de Brioude
Toutefois, 595 lignes de créances demeuraient en restes à recouvrer au 30 mars 2016, pour
un montant total de 35 548,37
€. Ces créances se rapportaient à des titres parfois anciens,
8
Article R. 1617-24 du CGCT : «
[…]
Le refus d'autorisation ou l'absence de réponse dans le délai d'un mois justifie
la présentation en non-valeurs des créances dont le recouvrement n'a pu être obtenu à l'amiable
».
BUDGETS
2010
2011
2012
2013
2014
2015
VILLE
-
34,34
273,68
-
260,00
1454,76
motif présentation
créance minime
Certificat
NPAI - Dmde rens. Négative
Certificat
d'irrécouvrabilité
d'irrécouvrabilité
14,35
RAR inférieur seuil poursuite
objet créance
remb. charges
remb frais branchem.
Droit de place.
Procédure arrêté de
jardin familial
Réduct. frais de port.
péril sur immeuble
EAU
c/6541
9 473,02
14 177,96
27 998,98
28 683,52
6 802,21
12 408,09
c/6542
4 265,03
7 624,64
11067,24
20 032,73
ASS.
c/6541
2 304,25
5 177,59
1970,95
4 651,88
7 399,99
9 014,63
c/6542
4 542,67
6 854,06
11942,66
15 868,69
17/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
pris en charge entre 2009 et 2012 aux comptes 4111 (redevables amiables) et 4116
(redevables contentieux).
Ainsi, la chambre invite la commune à procéder à une révision de ses créances anciennes
insusceptibles de recouvrement en lien avec le comptable public, et à procéder, sur avis de ce
dernier et décision de son assemblée délibérante, aux admissions en non-valeur qui se
justifieraient.
En réponse aux observations de la chambre, l’ordonnateur
a indiqué avoir pris
l’attache du comptable public en ce sens.
2.3.5-
Un engagement partenarial avec le comptable public à piloter plus étroitement
Aux termes de l’i
nstruction codificatrice n° 11-022-M0 du 16 décembre 2011 et de la charte
nationale des bonnes pratiques de gestion des recettes des collectivités territoriales et de leurs
établissements publics, le recouvrement des produits locaux suppose un partenariat étroit
entre l’ordonnateur et le comptable public, consistant, dans un premier temps, à optimiser la
chaîne du recouvrement amiable, et, par la suite, à organiser un recouvrement contentieux
concerté.
À cet effet, l’ordonnateur et le comptable public ont signé une convention d’engagement
partenarial le 6 décembre 2013, assorties de la définition de nombreux indicateurs de résultat.
Cependant, aucun tableau ou indicateur de suivi
n’a été porté à la connaissance de la chambre
pour apprécier les résultats et les améliorations produits par la signature de cette convention.
À cet égard, les services de la commune précisent que «
le document en lui-
même n’a pas
fondamentalement changé les relations qui pouvaient exister entre la trésorerie et la
commune. Les services de la Ville et ceux de la trésorerie en charge des dossiers de la Ville
de Brioude ont continué de travailler dans un contexte de partenariat et d’échanges, ce qui a
toujo
urs permis d’avancer dans un cadre concerté sur certains sujets
[…]
».
La chambre invite toutefois la commune à se rapprocher du trésor public afin de rétablir un
suivi étroit et formalisé des indicateurs communs contribuant à l’efficacité des circuits
comptables et financiers entre l’ordonnateur et le comptable
, notamment en matière de
recouvrement.
2.4-
Les régies de recettes et d’avances
La collectivité a mis en place quatre régies de recettes (bibliothèque, piscine, service culturel,
basilique, place pe
sage) et une régie d’avance et de recettes. La régie de recettes relative à
la Basilique a été supprimée à compter de juin 2011. La dernière encaisse de la régie de
recettes relative à la piscine municipale est, quant à elle, datée du 10 août 2015 ; date à
compter de laquelle la régie n’a plus eu cours.
Ces régies constituent des exceptions au principe selon lequel seuls les comptables publics
de la DGFIP (trésoriers) sont habilités à régler les dépenses et recettes des collectivités et
établissements publics dont ils ont la charge (décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable publique). Elles permettent à des agents placés sous l'autorité de
l'ordonnateur et sous la responsabilité du trésorier, d'exécuter de manière limitative et
contrôlée, un certain nombre d'opérations.
En vertu des dispositions de l’article R. 1617
-17 du CGCT, les régisseurs sont soumis en
particulier au contrôle du comptable assignataire (contrôle comptable) et de l'ordonnateur
auprès duquel ils sont placés (contrôle administratif). Un contrôle de trois des régies a été
effectué par le comptable public sur la période. En revanche, le contrôle le plus récent, de la
part du comptable public, est désormais ancien (2011). La chambre n’a pas eu connaissance
de l’e
xistence de contrôles administratifs depuis 2010.
18/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
La chambre appelle l’ordonnateur et le comptable public à la vigilance sur le contrôle
administratif et comptable des régies subsistantes.
2.5-
Les garanties d’emprunt
La commune estime que les diverses gara
nties d’emprunts en cours ne présentent pas de
risques particuliers. Chaque année les organismes bancaires informent les services de la
commune sur le niveau du cautionnement et sur les éventuelles échéances impayées.
Hors logement social, le montant tot
al des annuités d’emprunt garanties de l’exercice s’élevait
à 1,36
M€ en 2015, essentiellement au bénéfice d’associations et aux résidences pour
personnes âgées, Saint-Dominique.
Au regard des 8,28
M€ de recettes réelles de fonctionnement, la part des garanties d’emprunt
accordées au titre de l’exercice était de 16,5
% au 31 décembre 2015, soit nettement inférieure
au ratio prudentiel de 50
% défini en application de l’article L. 2252
-1 du CGCT.
Le crédit-bail en cours au niveau des engagements reçus par la commune devrait se conclure
au cours de l’année 2016 par un rachat anticipé par l’entreprise locataire des lieux.
3-
LA SITUATION FINANCIERE
3.1-
Les observations issues du précédent contrôle de la chambre
L’équilibre budgétaire de la collectivité avait été jugé faible par la chambre, lors de ses deux
précédents contrôles, en raison d’un niveau d’endettement élevé (le ratio annuité de la
dette/recettes de fonctionnement atteignait 30,47 % en 2003).
Dans un contexte de manque de visibilité sur les recettes (passage à la taxe professionnelle
en janvier 2002), les dépenses de masse salariale avaient augmenté de 5 % entre 1999 et
2002.
Malgré une réduction de l’ensemble des charges à caractère général de 2
% et un
autofinancement brut positif (1,7
M€ en 2002), la situation demeurait fragile et la commune
s’engageait alors dans une politique de désendettement.
Au terme du présent contrôle, il apparaît que la situation financière est relativement saine.
Néanmoi
ns, l’état de la dette doit faire l’objet d’une attention particulière compte
-tenu du
niveau d’endettement atteint et de l’absence, à ce jour, de mise en œuvre d’une politique de
désendettement.
Par ailleurs, les économies ou gains susceptibles d’avoir ét
é générés par les transferts de
compétences ainsi que le processus de mutualisation de services avec l’intercommunalité
n’ont pas été démontrés à ce jour.
3.2-
Les performances financières annuelles
La situation financière de la commune dépend, dans une très large mesure, de la performance
financière du budget principal. Celui-ci représente en effet près de 77 % des recettes totales
de fonctionnement en 2015. Les budgets annexes de l’eau et de l’assainissement génèrent,
la même année, plus de 21 % des recettes de totales de fonctionnement (respectivement,
9,1 % et 12,3
%). Le budget annexe se rapportant à l’activité du cinéma ne représentait, pour
sa part, que 1,5
% des recettes de fonctionnement jusqu’à son transfert à la communauté de
communes du Brivadois.
19/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
3.2.1-
L’évolution des produits
3.2.1.1-
Évolution d’ensemble
Le montant des produits totaux consolidés à l’échelle de l’ensemble des budgets de la
commune a très légèrement augmenté sur la période, passant de 10,4
M€ en 2010 à 10,6
M€
en 2015€.
Tableau n° 6
: Évolution des produits consolidés (tous budgets) en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Var. 2015 /
2010
10 483 182
11 007 400
11 058 315
10 579 888
10 846 806
10 644 791
0,3%
1,54%
Source
: CRC, d’après
retraitement des comptes de gestion
Au budget principal, le montant total des produits de fonctionnement a augmenté de 3,5 % sur
la période. Leur montant s’élevait, en 2014, à 8,4
M€ et représentait 1
205
€ par habitant. La
moyenne de la strate
9
était alors inférieure et s’établissait à 1
159
€ par habitant
10
. Les produits
ont régressé ensuite, pour atteindre 8
M€ en 2015.
Tableau n° 7 :
Évolution des produits de fonctionnement du budget principal (en €)
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var. 2015 /
2010
7 803 704
8 334 348
8 572 117
8 204 085
8 447 116
8 077 191
+3,5%
Source
: CRC, d’après comptes de gestion
Les produits dits « rigides »
11
, pour lesquels la commune ne peut influer sur le montant qui lui
sera versé,
ont diminué sur la période, pour passer d’un peu plus de 3,7
M€ en 2010 à un peu
moins de 3,2
M€ en 2015. Cette diminution a été compensée par l’augmentation des produits
dits « flexibles »
12
, pour lesquels la commune dispose d’une certaine marge de manœuvr
e
dans la détermination des montants.
Tableau n° 8 : Évolution des produits de gestion du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Produits "flexibles"
4 013 514
4 326 404
4 472 144
4 540 661
4 570 353
4 768 460
3,5%
Produits "rigides"
3 719 634
3 660 397
3 663 797
3 635 518
3 545 942
3 188 321
-3,0%
= Total des produits de
gestion
7 733 148
7 986 801
8 135 941
8 176 179
8 116 295
7 956 781
0,6%
Source
: CRC, d’après retraitement des
comptes de gestion
3.2.1.2-
La fiscalité locale
L’augmentation générale des ressources d’exploitation a été plus forte sur la période (+
66 %)
que celles des ressources fiscales (+ 14
%). Les ressources d’exploitation représentent
toutefois l’équivalent de moins
de 15 % de la somme des ressources issues de la fiscalité
locale
13
.
9
La commune de Brioude relève de la strate des communes de 5 000 à 10 000 habitants appartenant à un
groupement fiscalisé.
10
Source : Direction générale des collectivités locales.
11
Soit les ressources institutionnelles (dotations et participations) et la fiscalité reversée par l'intercommunalité ou
l’État.
12
Soit les ressources fiscales propres (nettes des restitutions) et les ressources d'exploitation.
13
Hors restitutions de
l’intercommunalité ou de l’État
.
20/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Tableau n° 9 :
Évolution comparée des ressources fiscales et des ressources d’exploitation
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var. 2015 /
2010
Ressources fiscales propres
(nettes des restitutions)
3 646
795
3 762
771
3 874
650
3 985
762
4 036
546
4 160
782
+14%
Ressources d'exploitation
366 720
563 633
597 494
554 899
533 807
607 678
+66%
Source
: CRC, d’après retraitement des comptes de gestion
En dépit
d’une forte stabilité de ses taux de fiscalité, la commune a pu constater une hausse
de ses recettes fiscales sur la période.
Les ressources fiscales propres de la commune s’élèvent à 4,16
M€ en 2015. Elles sont
constituées à près de 95 % par les taxes f
oncières et d’habitation. Les recettes fiscales issues
du foncier bâti ont été les plus dynamiques sur la période pour la commune.
Tableau n° 10 : Évolution du produit des impôts locaux perçus par la commune
en milliers
d’euros
2010
2011
2012
2013
2014
Taxe d'habitation
1 178
1 218
1 272
1 300
1 284
Foncier bâti
2 142
2 206
2 285
2 372
2 443
Foncier non bâti
41
42
41
45
44
Variation pdt total des impôts locaux
(%)
3,3%
3,1%
3,8%
3,3%
1,5%
Dont effet taux (y c. abattements en %)
0,2%
-0,1%
-0,2%
0,3%
0,6%
Dont effet physique des var. de base en %
1,9%
1,2%
2,2%
1,2%
-0,2%
Dont effet forfaitaire des var. de base en %
1,200%
2,000%
1,800%
1,800%
1,009%
Source : CRC. Données 2015 encore non disponibles.
Le taux de la taxe sur le foncier bâti (24,93 % en 2014) se situe au-dessus de la moyenne des
communes du département de la Haute-Loire (18,54 %), comme de celles de la strate
nationale (20,81
%) alors que le taux de la taxe d’habitation
(13,16 %) demeure inférieur à la
moyenne des communes du département (20,49 %), comme à celles de la strate nationale
(14,47 %).
Tableau n° 11 :Taux des taxes
2014
2015
Taux de la taxe d'habitation
13,16%
13,16%
Moyenne des communes de Haute-Loire
20,49%
20,51%
Moyenne nationale des communes
23,95%
24,19%
Moyenne nationale de la strate
14,47%
nc
Taux de la taxe sur le foncier bâti
24,93%
24,93%
Moyenne des communes de Haute-Loire
18,54%
18,67%
Moyenne nationale des communes
20,20%
20,52%
Moyenne nationale de la strate
20,81%
nc
Taux de la taxe sur le foncier non bâti
84,58%
84,58%
Moyenne nationale des communes
48,53%
49,15%
Moyenne des communes de Haute-Loire
71,21%
71,66%
Moyenne nationale de la strate
57,56%
nc
Note : la strate correspond aux communes de 5 000 à 10 000 habitants
appartenant à un groupement fiscalisé à taxe unique. Source : Direction
générale des collectivités locales
En revanche, le taux de taxe foncière sur les propriétés non bâties (84,58 % en 2014) est
nettement supérieur à la moyenne des taux observée pour les communes, à l’échelle nationale
21/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
(48,53 %), au sein de la strate des communes de 5 000 à 10 000 habitants (57,56 %), et au
niveau du département de la Haute-Loire (71,21 %), pourtant déjà élevé.
Historiquement, la commune a mis en place, toutefois, un régime d’abattement concernant la
taxe d’habitation et d’exonération s’agissant de l’imposition sur le foncier
bâti. En matière de
non bâti, un dégrèvement est accordé aux jeunes agriculteurs sur une période de cinq ans.
Le niveau d’effort fiscal
14
s’élevait à 1,29 en 2014, pour la commune de Brioude, soit en
-deçà
de la moyenne nationale de la strate des communes de 5 000 à 7 500 habitants (1,13) et du
niveau médian des communes de la Haute-Loire (1). Son potentiel financier
15
par habitant
(1 091
€) était nettement supérieur à celui de la moyenne nationale des communes de sa
strate (1 037
€) ainsi que de celui de la
moyenne des communes à l’échelle du département
de la Haute-
Loire (81 9€). À 935 €, enfin, son potentiel fiscal lui conférait plus de marges de
manœuvre que pour la moyenne nationale des communes de sa strate (890 €) et de celles de
son département (654 €
), avec un revenu par habitant (11
701 €) inférieur à celui de la
moyenne nationale en 2014 (13
696 €) mais supérieur à celui de la moyenne départementale
pour la Haute-Loire (11
580 €).
16
La commune dispose donc de marges de manœuvre sur le plan fiscal, a
u vu de son potentiel
fiscal et financier. Toutefois, elle pratique des taux d’imposition foncière relativement élevés,
fixés ainsi de manière historique, mais qui ne se justifient pas strictement par sa situation
financière (cf.
infra
).
Le 31 mars 2016,
l’assemblée délibérante a procédé à la baisse de 1 % du taux de taxe
foncière sur les propriétés bâties (le taux est porté à 24,68 %), pour un produit attendu en 2016
de 2 498 603 €, en hausse par rapport aux années antérieures.
Confrontée à un phénomène important de logements vacants (près de 400 logements vacants
fin 2015), la commune a également instaurée, lors de cette même séance, une taxe annuelle
sur les logements vacants. À cet effet, la commune s’est fondée sur les dispositions de l’article
1407 bis du code général des impôts qui ouvre depuis la loi portant engagement national pour
le logement du 13 juillet 2006 la possibilité aux communes qui le souhaitent d’instaurer, par
délibération, une taxe d’habitation sur les logements vacants. Il s’agit, p
our la part communale,
des logements vacants depuis plus de deux années au 1
er
janvier de l'année d'imposition.
Couplée à la baisse de la taxe foncière, cette fiscalité vise à inciter et à aider à la réhabilitation
des logements sur la commune, et à produire, par voie de conséquence, une augmentation
des bases fiscales de la commune.
3.2.1.3-
L’évolution de l’attribution de compensation sous l’effet de l’intégration
intercommunale
Le coefficient d’intégration fiscale (CIF) permet de mesurer l'intégration d'un EP
CI au travers
du rapport entre la fiscalité qu'il lève et la totalité de la fiscalité levée sur son territoire par les
communes et leurs groupements. Il est un indicateur de la part des compétences exercées au
niveau du groupement, dans la mesure où plus les communes auront transféré de pouvoir
fiscal au groupement, plus on supposera qu'elles lui auront également transféré des
14
L’effort fiscal est un indicateur permettant d’évaluer la pression fiscale exercée sur les contribuables de la
commune. Il est calculé en rapportant les produits de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière
sur les propriétés non bâties, de la
taxe d’habitation, majorés de certaines exonérations et des produits de
redevance ou taxe sur les ordures ménagères au potentiel fiscal de la commune calculé pour ces seules
impositions (source : Direction générale des collectivités locales).
15
Indicateur de ressources, le périmètre du potentiel financier est plus large que celui de potentiel fiscal car il prend
en compte non seulement les ressources fiscales mais aussi certaines dotations versées automatiquement par
l’État.
16
Direction générale des collectivités locales.
22/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
compétences. La dotation globale de fonctionnement versée à l’EPCI est fonction, notamment,
du CIF intercommunal.
Second CIF le plus élevé du département de la Haute-
Loire, le coefficient d’intégration fiscale
de la communauté de communes du Brivadois (CCB) s’établissait à 36,4 % en 2014, contre
31,3 % en moyenne pour les communautés de communes du département de la Haute-Loire
17
et 35,2 % en moyenne nationale pour les communautés de communes à fiscalité unique
18
. Le
niveau de dotation globale de fonctionnement (DGF) par habitant (88,6
€ en 2015) de
l’établissement public intercommunal de coopération est corrélativement élevé pour
une
communauté de communes à fiscalité propre. La DGF perçue par l’EPCI représentait près de
20 % du total de ses produits de gestion en 2015.
Tableau n° 12 : Produits perçus par la communauté de communes du Brivadois (CCB)
en €
2012
2013
2014
2015
Dotation globale de fonctionnement de la CCB
1 666 869
1 624 783
1 542 564
1 350 464
Participations
771 605
703 084
730 375
767 732
Autres attributions et participations (dont
compensation et péréquation)
194 712
181 495
172 833
179 311
= Total des ressources institutionnelles
2 633 186
2 509 362
2 445 772
2 297 507
Total des produits de gestion de la CCB
6 185 127
6 510 121
6 469 229
6 976 275
Part de la DGF dans les produits de gestion
27%
25%
24%
19%
Source : CRC, après retraitement des comptes de gestion
L’attribution de compensation versée par la CCB à la commune de Brioude a diminué
consécutivement aux transferts de compétences et de biens réalisés vers la communauté de
communes du Brivadois au cours de la période, en particulier en 2015.
Tableau n° 13 : Fiscalité reversée à la commune de Brioude par l'intercommunalité
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Attribution de compensation brute
1 902 028
1 889 927
1 889 927
1 889 927
1 889 927
1 665 579
Source : CRC, après retraitement des comptes de gestion
Le montant de fiscalité reversée a baissé de 12 % sur la période, après avoir subi une forte
diminution en 2015, année d’importants transferts de compétences à l’intercommunalité.
19
Dans le même temps, le territoire de la commune constitue le principal contributeur à la fiscalité
intercommunale. Selon la collectivité, les activités économiques implantées sur le territoire de
la commune fournissent en effet entre 65 et 70 % des ressources de fiscalité économique de
l’intercommunalité.
3.2.1.4-
Les autres ressources institutionnelles de la commune
La commune a réalisé une étude prospective tenant compte de l’impact de la réduction de la
DGF sur la situation financière de l
a collectivité. L’effort de réduction des dépenses devait
porter essentiellement sur les dépenses de personnel et les dépenses d’investissement. Bien
que l’évolution du périmètre de réforme de la DGF annoncée en 2016 rende caduque le
scenario d’évolution e
nvisagé, la commune se place dans une posture de veille sur ces
financements institutionnels, laquelle devrait lui permettre, à l’avenir, d’ajuster au mieux ses
orientations budgétaires.
17
Source : Etude
Klopfer
pour le Conseil départemental de la Haute-Loire, 2015.
18
Direction générale des collectivités locales.
19
Voir
Infra.
23/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Tableau n° 14 : Évolution des ressources institutionnelles
(dotations et participations) du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Dotation globale de fonctionnement
1 505 206
1 479 788
1 491 673
1 481 524
1 393 593
1 237 579
-17,78%
Dont dotation forfaitaire
1 250 213
1 222 543
1 203 211
1 174 684
1 098 586
916 701
-26,68%
Dont dotation d'aménagement
254 993
257 245
288 462
306 840
295 007
320 878
25,84%
Autres dotations
6 296
6 140
6 249
5 616
10 631
2 808
-55,4%
Participations
51 313
31 604
18 863
45 069
37 439
49 808
-2,9%
Dont Etat
39 570
10 332
6 698
9 530
15 289
35 772
-9,6%
Autres attributions et participations (dont
compensation et péréquation)
254 791
252 938
242 240
213 382
207 156
225 735
-11,4%
Ressources institutionnelles
1 817 606 1 770 470 1 759 025 1 745 591 1 648 819 1 515 930
-16,6%
Source : CRC, après retraitement des comptes de gestion.
3.2.1.5-
Les recettes de fonctionnement
Le budget principal de la commune a vu ses recettes de fonctionnement augmenter de plus
de 65 % sur la période.
Tableau n° 15 : Évolution des recettes de fonctionnement du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Ventes diverses, produits des services et
du domaine et remboursements de frais
218 713
387 951
414 966
361 863
344 428
422 130
14,1%
Autres produits de gestion courante
148 007
175 682
182 528
193 036
189 378
185 549
4,6%
Total
366 720
563 633
597 494
554 899
533 807
607 678
10,6%
Source : CRC, après retraitement des comptes de gestion
La mise à disposition de personnel facturée, qui représente plus de 36 % du total des recettes
d’exploitation en 2015, a été le principal
facteur de croissance de ces recettes sur la période.
3.2.2-
L’évolution des charges
3.2.2.1-
Évolution d’ensemble
Le montant des dépenses consolidées, tous budgets confondus, a augmenté de 4,6 % sur la
période pour atteindre plus de 8,9 M€ en 2015
; un montant en recul par rapport aux exercices
2011 à 2014.
Tableau n° 16 : Évolution des dépenses totales consolidées
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Var.
2015 /
2010
Dépenses agrégées
8 616 482
9 326 180
9 381 841
9 209 600
9 333 248
9 087 490
+1,1%
+5,5
- Recettes et dépenses
réciproques
74 863
125 532
180 426
155 737
168 108
155 660
+15,8%
+107,9
= Dépenses consolidées,
tous budgets
8 541 619
9 200 648
9 201 415
9 053 863
9 165 140
8 931 830
+0,9%
+4,6
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
24/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Les charges courantes
20
du budget principal ont augmenté de façon continue de 2010 à 2014,
pour passer de plus de 5,7 M€ à un peu moins de 6,4 M€. Elles ont, dans l’ensemble, diminué
en 2015 pour s’établir aux alentours de 6,1 M€. Plusieurs transferts de services de la commune
vers la communauté de communes du Brivadois, intervenus en juin et en septembre 2015,
expliquent, pour partie, cette diminution des dépenses constatée en fin de période. La masse
salariale a représenté, en moyenne, 54 % charges courantes au cours de la période.
Tableau n° 17 : Évolution des charges courantes du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Part dans
charges
courantes
Charges à caractère général
1 578
264
1 618
738
1 769
635
1 814
781
1 716
881
1 637 715
27,4%
+ Charges de personnel
3 021
787
3 223
129
3 361
253
3 392
543
3 536
180
3 413 268
54,0%
+ Subventions de
fonctionnement
633 520
624 484
654 769
657 281
664 042
641 511
10,5%
+ Autres charges de gestion
129 432
129 946
129 682
136 707
118 540
120 548
2,1%
+ Charges d'intérêt et pertes de
change
388 206
390 888
380 831
374 125
359 403
353 459
6,1%
= Charges courantes
5 751
209
5 987
185
6 296
170
6 375
437
6 395
046
6 166 501
Charges de personnel / charges
courantes
52,5%
53,8%
53,4%
53,2%
55,3%
55,4%
Intérêts et pertes de change /
charges courantes
6,7%
6,5%
6,0%
5,9%
5,6%
5,7%
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
3.2.2.2-
Les charges à caractère général
Les charges à caractère général du budget principal ont globalement progressé de 2010 à
2015, à un rythme annuel moyen de 0,7 %.
La prise en considération des remboursements de frais réalisés par les budgets annexes à
son bénéfice permet d’isoler les charges propres au budget principal. Ces dernières ont
progressé à un rythme annuel moyen de 0,9 %.
Tableau n° 18 : Évolution des charges à caractère général du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
1 578 264
1 618 738
1 769 635
1 814 781
1 716 881
1 637 715
0,7%
Dont remboursements de frais (BA,
CCAS, organismes de rattachement, etc.)
3 288
3 658
27 492
15 563
12 584
12 200
30,0%
Dont contrats de prestations de
services avec des entreprises
26 561
32 527
59 628
87 342
103 145
105 582
31,8%
- Remboursement de frais
98 889
101 290
93 388
87 189
77 846
78 114
-4,6%
= Charges à caractère général nettes
des remboursements de frais
1 476 086
1 513 790
1 648 755
1 712 028
1 626 451
1 547 401
0,9%
en % des produits de gestion
19,1%
19,0%
20,3%
20,9%
20,0%
19,4%
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
Les charges relatives aux contrats de prestations de services ont constitué les charges à
caractère général les plus inflationnistes sur la période.
L’externalisation des prestations de services pour le remplacement du personnel absent ou
des actions ponctuelles (50
512 € en 2015 contre1
365 € en 2010) et le nettoyage de certains
20
Les charges courantes correspondent aux charges réelles de la collectivité qui présentent un caractère récurrent.
Contrairement aux charges de gestion, elles comprennent les frais financiers.
25/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
locaux communaux (15
567 € en 2015 contre 956 € en 2010) représente une c
harge
croissante.
De même, les transports scolaires externalisés constituent une charge croissante de
133 025
€ en 2015, en hausse de 32 % par rapport à 2010. Depuis la réforme des rythmes
scolaires
21
, la commune supporte une charge nouvelle, liée à l’orga
nisation du transport les
mercredis, estimée à 10
236 € TTC pour 2014 et 24 555 € TTC pour 2015. À cette charge
nouvelle, s’ajoutent des frais de fonctionnement supplémentaires d’utilisation des locaux
(chauffage, électricité, eau, entretien) et d’entretie
n des locaux (20
557 € en 2015).
Les dépenses relatives aux fêtes et cérémonies sont passées de 26
879 € en 2012 à 35
158
en 2015 (soit l’équivalent de la rémunération de 1,5 équivalent temps plein d’un emploi
d’adjoint administratif
22
sur une année), même si les dépenses de réception sont passées de
36
088 € à 26
733 € dans le même temps.
3.2.2.3-
Les charges de personnel
La masse salariale a augmenté de façon continue de 2010 à 2014, pour passer de 3 M€ à
3,5
M€. Elle s’établissait à 3,4 M€ en 2015. Les dépens
es de personnel se sont globalement
accrues de 5,6 % sur la période concernée, à un rythme annuel moyen de 2,5 %.
Selon l’ordonnateur, les
mesures nationales intervenues sur la période, telles que la
revalorisation du montant des taux de cotisations patronales ou le reclassement indiciaire de
certaines catégories d’agents publics, ont
pu contribuer à cette augmentation.
La commune perçoit des recettes correspondant aux mises à disposition de son personnel,
notamment auprès de la communauté de communes du Brivadois. L’absence de
remboursement en 2010 relève d’une imputation comptable erronée au compte d’atténuation
de charges (compte 6419). La neutralisation, sur les exercices 2011 à 2015, des charges
correspondant à ces remboursements pour mise à disposition de personnel fait apparaitre un
rythme de progression des dépenses de personnel relativement moins soutenu, ramené à
1,1 % par an en moyenne.
Tableau n° 19 : Évolution des charges de personnel du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Var.
2015 /
2010
Charges de personnel interne
2 953 084
3 145 137
3 292 166
3 316 054
3 489 011
3 356 730
+2,6%
+13,7%
+ Charges de personnel
externe
68 703
77 992
69 087
76 489
47 169
56 538
-3,8%
-17,7%
= Charges
totales de
personnel
3 021 787
3 223 129
3 361 253
3 392 543
3 536 180
3 413 268
+2,5%
+13%
CP externe en % des CP
total
2,3%
2,4%
2,1%
2,3%
1,3%
1,7%
- Remboursement de personnel
mis à disposition
0
155 409
174 331
143 379
114 372
220 219
N.C.
N.C.
= Charges totales de
personnel nettes des
remboursements pour MAD
3 021 787
3 067 720
3 186 923
3 249 164
3 421 808
3 193 049
+1,1%
+5,7%
en % des produits de
gestion
39,1%
38,4%
39,2%
39,7%
42,2%
40,1%
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
21
La communauté de communes du Brivadois dispose de la compétence sur l’activité périscolaire.
22
Estimation proposée sur la base d
u grade d’adjoint administr
atif, premier échelon, INM 292, charges patronales
de 33,57 % incluses.
26/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
3.2.3-
La formation du résultat
3.2.3.1-
L’excédent brut de fonctionnement
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) correspond à l’excédent des produits de gestion sur
les charges de même nature.
Les produits de gestion du budget principal ont augmenté de près de 3 % sur la période, selon
un rythme annuel moyen de 0,6 %. Les charges de gestion du budget principal ont également
globalement augmenté (+ 8,4 %), selon un rythme de progression plus soutenu néanmoins
que celui des produits de même nature (+ 1,6 % par an).
Dans ces conditions, l’EBF du budget principal a diminué de 9,6 %, selon une variat
ion
annuelle moyenne de
2 %. Il est passé de plus de 2,3 M€ en 2010 et 2011 à un peu plus de
2,1 M€ en 2015. Il a atteint son niveau le plus bas en 2014, à 2 M€. L’EBF représentait alors
24,63 % des produits de fonctionnement (25,6 % des produits de gestion) alors même que la
moyenne de la strate s’établissait à 16,29 % des produits de fonctionnement
23
.
Tableau n° 20 :
L’excédent brut de fonctionnement du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Var.
2015/
2010
Produits de gestion (A)
7 733 148
7 986 801
8 135 941
8 176 179
8 116 295
7 956 781
+0,6%
+2,9%
Charges de gestion (B)
5 363 003
5 596 297
5 915 339
6 001 312
6 035 643
5 813 043
+1,6%
+8,4%
Excédent brut de
fonctionnement (A-B)
2 370 145
2 390 504
2 220 603
2 174 867
2 080 652
2 143 738
-2,0%
-9,6%
en % des produits de
gestion
30,6%
29,9%
27,3%
26,6%
25,6%
26,9%
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
3.2.3.2-
La capacité d’autofinancement brute
La capacité d’autofinancement (CAF) brute correspond à l’excédent des produits réels de
fonctionnement sur les charges réelles de même nature. La CAF brute met en évidence le
montant des produits restés disponibles pour le remboursement du capital de la dette et la
couverture des dépen
ses d’investissement.
La CAF brute du budget principal a été positive sur toute la période. Elle a néanmoins
globalement diminué de 8,3 %, selon une variation annuelle moyenne de l’ordre de
- 1,7 %.
Elle est passée d’un peu moins de 2 M€ en 2010 à un peu plus de 1,8 M€ en 2015.
La CAF brute a atteint son niveau le plus bas en 2014, avec un montant inférieur à 1,8 M€.
Elle représentait cette année 21,21 % des produits de fonctionnement (22,1 % des produits
de gestion), soit un niveau supérieur à celui de la moyenne de la strate des communes
(14,49 % des produits de fonctionnement)
24
.
23
Source : Direction générale des collectivités locales.
24
Source :
supra.
27/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Tableau n° 21 :
La capacité d’autofinancement brute du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Var.
2015/
2010
Excédent brut de
fonctionnement
2 370 145
2 390 504
2 220 603
2 174 867
2 080 652
2 143 738
-2,0%
-9,6%
+/- Résultat financier (réel
seulement)
-388 206
-390 888
-380 831
-374 125
-359 403
-353 459
-1,9%
+/- Autres produits et
charges exceptionnels réels
1 242
2 084
132 137
23 942
70 490
29 193
88,0%
= CAF brute
1 983 181
2 001 699
1 971 909
1 824 684
1 791 740
1 819 473
-1,7%
-8,3%
en % des produits de
gestion
25,6%
25,1%
24,2%
22,3%
22,1%
22,9%
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
Le coefficient d’autofinancement courant, c'est à dire la possibilité pour la commune de
financer, une fois payé l'ensemble des dépenses courantes, des opérations plus importantes,
est demeuré élevé et stable sur la période, à un niveau moyen supérieur à 90 %, reflétant la
santé financière de la collectivité.
3.2.3.3-
Le résultat de la section de fonctionnement
Le résultat (excédentaire ou déficitaire) représente le solde entre les produits et les charges
de la
section de fonctionnement de l’exercice. Il peut être reconstitué en minorant la CAF brute
des charges se rapportant aux dotations (nettes des reprises) aux amortissements et aux
provisions et en la majorant de la quote-
part des subventions d’investisseme
nt transférée au
compte de résultat.
Le montant annuel des dotations aux amortissements du budget principal, nettes des reprises
correspondantes, a été relativement stable (environ 340
000 € de 2010 à 2014, 310
000
€ en
2015). Le montant des dotations net
tes aux provisions a été nul, à l’exception de l’exercice
2012 (près de 90
000 €). Aucune
quote-
part des subventions d’investissement n’a été
transférée au compte de résultat. En conséquence, le résultat annuel de la section de
fonctionnement a tendanciell
ement suivi l’évolution de la CAF brute au cours de la période.
Le résultat de la section de fonctionnement du budget principal a été excédentaire de 2010 à
2015. Il a néanmoins globalement diminué, passant
de 1,6 M€ en 2010 et en 2011, à 1,5
M€
en 2015.
Il a fait l’objet d’un virement à la section d’investissement sur chaque exercice.
Tableau n° 22 : Le résultat de la section de fonctionnement du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
CAF brute
1 983 181
2 001 699
1 971 909
1 824 684
1 791 740
1 819 473
-1,7%
- Dotations nettes aux
amortissements
341 699
348 653
340 612
335 800
342 774
309 858
-1,9%
- Dotations nettes aux provisions
0
0
89 590
0
0
0
N.C.
= Résultat section de
fonctionnement
1 641 482
1 653 047
1 541 707
1 488 884
1 448 966
1 509 615
-1,7%
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
Les résultats des budgets annexes eau et assainissement ont été excédentaires sur chacun
des exercices de la période. Ils ont évolué entre un peu plus de 65
000 € et un peu moins de
132 000
€, pour le budget annexe «
eau », et entre un peu plus de 106
000 € et un peu plus
de 211
000 €, pour le budget annexe «
assainissement ».
Le résultat du budget du cinéma « Le Paris » a été déficitaire pendant trois exercices
consécutifs, de 2012 à 2014 (jusqu’à
- 30
000 € en 2013).
28/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Les budgets se rapportant au lotissement « Prabouzou
» et à la zone d’activité «
Saint
Isidore » ont enregistré, au cours de la période, des résultats relativement dégradés, en large
partie justifiés par les avances de dépenses liées à la nature des activités qu’ils financent. Ces
résultats ont pesé sur le budget communal consolidé.
Tableau n° 23 : Le résultat des budgets annexes
en
2010
2011
2012
2013
2014
2015
AMENAGEMENT DU CENTRE
90 742
82 179
-13 445
15 990
19 230
14 919
ASSAINT BRIOUDE
116 053
ASST BRIOUDE
211 441
182 035
106 153
139 777
111 393
ATELIER RELAIS BRIOUDE
291
238
106
1 566
1 715
2 087
CINEMA LE PARIS
4 422
551
-11 093
-30 554
- 24 979
9 798
EAU BRIOUDE
89 351
65 414
84 683
66 137
101 026
131 656
LOT PRABOUZOU BRIOUDE
-206 117
72 907
15 094
-3 168
-36 402
LOTISSEMENT PRABOUZOU
-779
ZA ST ISIDORE BRIOUDE
-137 243
-901
-30 105
Source : CRC à partir des comptes financiers.
Une approche consolidée permet de constater que, tous budgets confondus, les recettes ont
été supérieures aux dépenses sur chacun des exercices. Ces dernières ont néanmoins cru
plus rapidement que les recettes. Partant, si la commune a enregistré un résultat excédentaire
sur toute la période, son montant a tendanciellement diminué
: le résultat consolidé s’élevait à
un peu plus de 1,9 M€ en 2010 contre un peu plus de 1,7 M€ en 2015 (1,5
M€ en 2013).
Le résultat annuel cumulé, qui prend en compte les résultats des exercices antérieurs (figurant
au compte des reports à nouveau), s’établit à environ 2,5 M€ en début de période (en 2010 et
en 2011). Ce montant a diminué au cours des exercices suivants pour
s’établir à moins
de
1,8
M€ (en 2014 et en 2015).
Tableau n° 24 : Les résultats consolidés
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
Recettes consolidées, tous
budgets
10 483 182
11 007 400
11 058 315
10 579 888
10 846 806
10 644 791
0,3%
Dépenses consolidées, tous
budgets
8 541 619
9 200 648
9 201 415
9 053 863
9 165 140
8 931 830
0,9%
Résultat de l'exercice,
tous budgets
1 941 563
1 806 752
1 856 900
1 526 026
1 681 666
1 712 961
-2,5%
+ Résultat reporté
523 796
755 359
513 626
386 259
93 964
39 956
-40,2%
= Résultat consolidé de
l'exercice, tous budgets
2 465 359
2 562 111
2 370 526
1 912 284
1 775 631
1 752 916
-6,6%
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
3.2.4-
Le financement des investissements
La
capacité d’autofinancement nette du budget principal de la commune, tenant compte des
remboursements des annuités en capital de la dette, a été positive sur toute la période, et a
évolué de 0,6 M€ (en 2010) à un peu plus de 1 M€ (en 2012).
La commune disp
ose d’une réelle aptitude à lever des subventions externes (exemple de l’aide
à la réhabilitation du Doyenné ; cf.
supra
). Elle a ainsi perçu plus de 2,4 M€ de subventions
d'investissement, entre 2010 et 2015.
Dans ces conditions, le financement propre disponible du budget principal de la commune est
passé de 1,37 M€ en 2010 à 2,37 M€ en 2015, année au cours de laquelle une subvention
exceptionnelle a toutefois été versée.
29/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Ces financements propres disponibles n’ont permis que partiellement à la commune de
couvrir
ses besoins d’équipement. Leur contribution au financement des nouveaux investissements a
évolué entre 39,6 % (en 2013) et 69,5 % (en 2014). Les financements propres disponibles ont
néanmoins été supérieurs aux dépenses d’équipement en 2012 et en 2
015.
Sur l’ensemble de la période, près de 11 M€ ont ainsi été rendus disponibles, au niveau du
budget principal, pour le financement propre de la collectivité. Dans le même temps, les
dépenses d’équipement se sont élevées à plus de 16,4 M€.
Tableau n° 25 : Le financement propre disponible du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul sur
les années
CAF brute
1 983 181
2 001 699
1 971 909
1 824 684
1 791 740
1 819 473
11 392 686
- Annuité en capital de la dette
1 320 939
1 266 636
902 111
835 615
846 800
841 077
6 013 180
= CAF nette ou disponible (C)
662 242
735 063
1 069 798
989 069
944 939
978 396
5 379 507
TLE et taxe d'aménagement
18 263
24 256
31 360
23 515
27 161
26 413
150 969
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
439 554
220 494
355 537
189 241
475 137
363 096
2 043 059
+ Subventions d'investissement reçues
218 000
305 260
419 328
312 551
264 210
920 833
2 440 183
+ Produits de cession
40 826
324 557
297 024
2 756
208 000
88 030
961 193
+ Autres recettes
0
0
0
10 963
0
0
10 963
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
716 643
874 566
1 103 250
539 027
974 509
1 398 372
5 606 366
= Financement propre disponible (C+D)
1 378 885
1 609 629
2 173 047
1 528 095
1 919 448
2 376 769
10 985 873
Dépenses d'équipement
(y compris travaux en régie)
2 499 327
3 192 891
1 847 456
3 861 425
2 762 026
2 299 761
16 462 887
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement
55,2%
50,4%
117,6%
39,6%
69,5%
103,3%
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
Le budget principal de la commune a connu une insuffisance de financement propre (prenant
notamment en compte, au-delà du financement propre disponible, les subventions
d’équipement à verser et les dons, subventions et prises de participation en nature reçues ou
données) et, plus généralement, une insuffisance de financement
hors emprunts - sur
chacun des exercices sous revue, à l’exception de l’exercice 2012.
Cette situation a conduit la commune à mobiliser de nouveaux emprunts, y compris au cours
de l’exercice 2012, pour un montant total cumulé de 5,8 M€. Ce montant n’a cependant couvert
que de façon partielle le besoin de financement des investissements du budget principal,
lequel s’établit, en cumulé, à plus de 6 M€.
Il en a résulté que la commune a été amenée à puiser dans son fonds de roulement net global
au cours des exercices 2010, 2011, 2013 et 2014. Sur l’ensemble de la période, la commune
a été amenée à mobiliser son fonds de roulement net global pour un montant de plus de
213
000€ pour financer ses investissements.
Tableau n° 26 : Le besoin / la capacité de financement du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul sur les
années
Besoin (-) ou capacité (+) de
financement
-1 345
515
-1 493
864
231 267
-2 374
921
-865 373
-215 064
-6 063 470
Nouveaux emprunts de l'année (y
compris pénalités de
réaménagement)
1 100 000
1 200 000
750 000
1 300 000
750 000
750 000
5 850 000
Mobilisation (-) ou reconstitution
(+) du fonds de roulement net
global
-245 515
-293 864
981 267
-1 074
921
-115 373
534 936
-213 470
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
30/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
3.3-
La situation bilancielle
3.3.1-
Le fonds de roulement
Les ressources stables du budget principal ont progressé à un rythme annuel moyen de 3,4 %
entre 2010 et 2015. Cette évolution s’explique principalement par l’augmentation continue des
dotations, réserves et affectations, ainsi que par l’augmentation constante du montant
des
subventions (9,4 M€ en 2010, 12,1 M€ en 2015). Les dettes financières (hors obligations) sont
restées relativement stables sur la période (14,2 M€ en 2010, 14,5 M€ en 2015), avec une
progression de l’ordre de 0,4 % par an, en moyenne.
Le montant des emplois immobilisés a progressé de façon continue (18,7 %), selon un rythme
d’évolution annuel moyen proche de celui relevé pour les ressources stables, de l’ordre de
3,5 %. Cette augmentation se justifie principalement par la progression du montant des
immobilisations propres (hors immobilisation en cours) et plus particulièrement des
immobilisations propres corporelles, nettes des amortissements associés.
Le fonds de roulement net global du budget principal a atteint son point bas en 2014, à 1,3
M€
et so
n niveau le plus élevé en 2012, à 2,5 M€. Il a sensiblement augmenté sur l’ensemble de
la période (+ 1,7 %). En 2014, le fonds de roulement du budget principal représentait 193
par habitant alors que la moyenne de la strate s’établissait à 212 € par habi
tant.
Tableau n° 27 : Le fonds de roulement du budget principal
au 31 décembre, en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var. 2015
/2010
Ressources stables
71 255 421
73 681 049
76 051 621
79 065 945
81 399 849
84 239 458
+18,2%
Emplois immobilisés
69 403 647
72 123 139
73 512 444
77 601 522
80 050 798
82 355 471
+18,7%
Fonds de roulement net
global
1 851 775
1 557 910
2 539 178
1 464 423
1 349 051
1 883 987
+1,7%
Source : CRC à partir des comptes de gestion.
3.3.2-
La trésorerie
Le besoin en fonds de roulement a, globalement, progressé sur la période, selon une variation
annuelle moyenne de 18,7 %. Son niveau le plus élevé a été atteint en 2013 et en 2014, en
s’établissant à près de 1,2 M€. Celui
-ci est fortement corrélé au niveau des montants inscrits
au débit des comptes de rattachement avec les budgets annexes, lesquels retracent les
opérations de trésorerie liées à l’exécution des budgets annexes. Ces derniers s’établissaient
en effet à 686
000 € en 2010, à 1,3 M€ en 2013 et à 1,1
M€ en 2015.
La trésorerie nette représentait un peu plus de 90 jours de charges courantes en 2010. Son
niveau a significativement diminué en 2013 et en 2014, pour atteindre 9 jours de charges
courantes en 2014, sous l’effet conjugué d’une diminution du f
onds de roulement net global et
d’une augmentation du besoin en fonds de roulement global au cours de ces deux exercices.
La trésorerie représentait un peu plus de 51 jours de charges courantes en 2015, soit un
niveau adapté aux besoins de la gestion.
31/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Tableau n° 28 : La situation de trésorerie du budget principal
au 31 décembre, en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Fonds de roulement net global
1 851 775
1 557 910
2 539 178
1 464 423
1 349 051
1 883 987
0,3%
- Besoin en fonds de roulement
global
431 844
970 139
1 123 381
1 226 584
1 191 078
1 017 344
18,7%
= Trésorerie nette
1 419 931
587 771
1 415 796
237 839
157 973
866 643
-9,4%
en nombre de jours de charges
courantes
90,1
35,8
82,1
13,6
9,0
51,3
Dont trésorerie active
1 419 931
587 771
1 415 796
237 839
157 973
866 643
-9,4%
Source
: CRC, d’après retraitement des comptes de gestion.
3.4-
L’endettement
L’encours de dettes du budget principal s’élevait à 14,4 M€ au 1
er
janvier 2010. La commune
a contracté de nouveaux emprunts sur chacun des exercices, pour des montants se
rapprochant des annuités en capital de la dette remboursées (écart de l’ordre de 65 000 à
220 000
€). Le montant des nouveaux emprunts contractés en 2013 (1,3 M€) a même été
supérieur à l’annuité en capital de la dette versée au cours de cet exercice (0,8 M€).
Au 31 décembre 2015, l’encours de dette s’établissait à 14,5 M€ (soit 12,5 M€ net de la
trésorerie
laquelle peut être immédiatement mobilisée
dans le cadre d’un remboursement
par anticipation
corrigée de la contribution des comptes de rattachement).
Partant, le stock de dettes du budget principal n’a pas diminué sur la période. Il a même
légèrement augmenté selon une variation annuelle moyen
ne de 0,4 % (0,6 % si l’on retient
l’encours de dette net de la trésorerie corrigée de l’impact des comptes de rattachement).
Tableau n° 29 : Stock de dettes du budget principal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Encours de dettes au 1er janvier
14 452 290
14 250 678
14 253 906
14 136 670
14 637 159
14 574 026
0,2%
- Annuité en capital de la dette (hors
remboursement temporaires
d'emprunt)
1 320 939
1 266 636
902 111
835 615
846 800
841 077
-8,6%
- Var. des autres dettes non
financières (hors remboursements
temporaires d'emprunts)
-19 327
-69 865
-34 875
-36 105
-33 668
-35 518
12,9%
+ Nouveaux emprunts
1 100 000
1 200 000
750 000
1 300 000
750 000
750 000
-7,4%
= Encours de dette au 31
décembre
14 250 678
14 253 906
14 136 670
14 637 159
14 574 026
14 518 467
0,4%
- Trésorerie nette hors comptes de
rattachement avec les budgets
annexes
2 106 006
1 615 933
2 427 384
1 572 104
1 369 189
1 990 299
-1,1%
= Encours de dette net de la
trésorerie hors compte de
rattachement
12 144 672
12 637 973
11 709 285
13 065 055
13 204 838
12 528 168
0,6%
Source
: CRC, d’après retraitement des comptes de gestion.
L’encours de la dette du budget principal représentait, au 31 décembre 2014, 2
080 €
par
habitant alors que la moyenne de la strate s’établissait à 870 € par habitant
25
. Le niveau
d’endettement de la collectivité apparait en ce sens nettement supérieur à celui rencontré pour
les communes de même catégorie.
La capacité de désendettement du budget principal a sensiblement diminué entre 2010 et
2015, sous l’effet conjugué de la baisse du montant de CAF brute disponible et de
25
Source : Direction générale des collectivités locales.
32/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
l’augmentation de l’encours de dette relevées sur cette période. Le montant de
l’encours de
dette représentait un peu plus de sept années de CAF brute en début de période (un peu plus
de six années de CAF brute si l’on considère la dette nette de la trésorerie hors comptes de
rattachement). Il correspondait à huit années de CAF brute en fin de période (un peu moins
de sept
années de CAF brute en 2015 si l’on retient la dette nette de la trésorerie hors comptes
de rattachement).
Tableau n° 30 : Capacité de désendettement du budget principal
En années
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Capacité de désendettement (dette / CAF brute)
7,2
7,1
7,2
8,0
8,1
8,0
Capacité de désendettement, trésorerie incluse
(dette nette de la trésorerie/CAF brute)
6,1
6,3
5,9
7,2
7,4
6,9
Source : CRC, d’après retraitement des comptes de gestion.
L’endettement tous budgets confondus suit les tendances d’évolution constatées pour le
budget principal. L’encours de la dette consolidée a globalement augmenté sur la période,
selon une variation annuelle moyenne de 0,9 %. Dans le même temps, la CAF brute
consolidée a sensiblement diminué, selon une variation annuelle moyenne de - 0,5 %. La
capacité de désendettement de la collectivité, tous budgets confondus, a, logiquement, eu
tendance à régresser par rapport à son niveau de 2010 (elle représentait alors près de sept
années de CAF brute consolidée). Celle-ci a néanmoins évolué de façon irrégulière pour
atteindre un peu plus de huit années de CAF brute consolidée en 2011 et en 2013.
En 2015,
la dette consolidée équivalait à un peu plus de sept années de CAF brute consolidée.
4-
LES CONDITIONS DE REALISATION DES TRANSFERTS DE COMPETENCES A
L’INTERCOMMUNALITE
4.1-
Les observations du précédent contrôle
Au terme du précédent contrôle de la chambre, il apparaissait que, cinq ans après la création
de la communauté de communes, le transfert de compétences n’était toujours pas pleinement
effectif et la commune de Brioude continuait à exercer une partie de la compétence
économique concurremment avec l’EPCI ainsi que d’autres structures administratives et/ou
associatives du territoire.
Certaines compétences transférées à la communauté du Brivadois n’avaient pas fait l’objet
d’une évaluation des charges et aucune méthode d’évaluation des charges n’avait été
formalisée. Enfin, les rapports d’évaluation des charges existants étaient lacunaires au regard
des exigences définies par l’article 1
609
nonies
C IV du code général des impôts (absence
de tableaux d’évaluat
ion des charges nettes retenues, etc.).
Par ailleurs, la commune de Brioude était membre d’un nombre important de syndicats mixtes,
dont la création de la communauté de communes du Brivadois n’avait pas pleinement simplifié
la carte administrative ou l’en
chevêtrement des compétences.
Au vu des nombreuses évolutions du cadre légal et réglementaire de la décentralisation
intervenues depuis 2002
26
, un examen de la répartition des compétences entre la ville centre
et la communauté de communes, ainsi que des conditions de réalisation des nouveaux
transferts à l’échelon intercommunal, a été réalisé, conformément au plan de contrôle.
26
Parmi lesquelles, la loi relative aux libertés et responsabilités locales, du 13 août 2004, la loi de réforme des
collectivités territoriales du 16 décembre 2010, introduisant notamment les schémas départementaux de
coopération intercommunale, la loi de modernisation de l'action publique territoriale de 2014 ou, plus récemment,
la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la république.
33/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
4.2-
Des transferts de compétences encore peu lisibles
4.2.1-
Une procédure de transfert régulière
4.2.1.1-
Des transferts réalisés conformément aux dispositions du CGCT et du
code des impôts
En application des dispositions de l’article L. 5214
-16 du CGCT, la communauté de communes
du Brivadois exerce, en particulier, les compétences de développement économique,
d’aménagement de l’espace communautaire,
de création ou d’aménagement et d’entretien de
la voierie d’intérêt communautaire, d’élimination et de valorisation des déchets des ménages
et déchets assimilés, de développement et d’aménagement sportif de l’espace communautaire
(construction, aménagemen
t, entretien et gestion des équipements sportifs d’intérêt
communautaire), de protection et de mise en valeur de l’environnement, ou de logement et de
cadre de vie.
Au terme de délibérations adoptées entre 2005 et 2015, tous les transferts obligatoires et
optionnels votés par les assemblées délibérantes ont été mis en œuvre par la commune, à
l’exception de la compétence urbanisme, pour laquelle la procédure d’élaboration du plan local
d’urbanisme intercommunal (PLUI) n’a pas encore été engagée, dans l’atte
nte de la nouvelle
carte des intercommunalités.
Tableau n° 31 : État des compétences ou activités transférés
Compétences transférées
Biens correspondants
transférés ou mis à disposition
Décembre 2004 (transfert compétence) et 1er avril 2005
(transfert personnel) : transfert de la compétence Petite
Enfance et actions socio-éducatives à destination des 6-18
ans
Décembre 2005 :
o
transfert de la Maison de la petite enfance
o
mise à disposition du bâtiment AB 391 rue
Mendès France
Décembre 2007: transfert de compétence concernant les
abattoirs publics
Janvier 2008 : transfert des abattoirs
Janvier 2010 : transfert de l’action économique à l’égard des
commerçants et artisans de Brioude (dans la perspective
d’un futur office de commerce) et d’organisation de la Foire
-
Exposition de Brioude
-
Janvier 2011: transfert de l’organisation de visite
s guidées
de la Basilique, et de l’aide aux commerçants (restauration
de vitrines et accessibilité)
-
Juillet 2015: transfert de la compétence piscine (sans
transfert de bien)
-
Septembre 2015 :
o
transfert de l’aménagement, gestion et exploitation
du cinéma Le Paris ;
o
transfert de l’organisation du transport scolaire vers
des équipements sportifs et culturels qui relèvent de
la compétence de la CCB à compter du 1er
septembre 2015 ;
o
transfert de la construction, aménagement, entretien
et
gestion des
équipements
sportifs
d’intérêt
communautaire (équipements existant, à caractère
structurant en exemplaire unique sur le territoire de
la CCCB, ainsi que tout nouvel équipement sportif
couvert en exemplaire unique rassemblant des
usagers de la majorité des communes membres à
compter du 1er septembre 2015).
o
Septembre 2015 :
transfert de l’exploitation du cinéma le
Paris (incluant la charge de la subvention
équilibre versée pour son activité) ;
o
Septembre 2015 :
mise à disposition de la halle des sports, du
gymnase de Brioude, des salles de danses
de Brioude, du dojo de Brioude, des tennis
couverts
de
Brioude
et
de
la
salle
polyvalente de Brioude (dans sa vocation
sportive uniquement).
Source : commune de Brioude
34/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Conformément aux dispositions de l’art
icle L.1321-1 du CGCT, les transferts de compétence
ont entraîné la mise à la disposition de la communauté de communes des biens meubles et
immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l'exercice de cette compétence.
Les mises à disposition ont bien été constatées par procès-verbal établi contradictoirement
entre les représentants de la commune et de l’EPCI bénéficiaire. Les procès
-verbaux précisent
la consistance et la situation juridique des biens. En revanche, l’état et l'évaluation de la remise
en état de ceux-
ci n’est pas détaillée (exemples
: PV1 ; PV2).
Les charges transférées à la communauté de communes au cours de la période sous revue
ont bien fait l’objet d’une évaluation par la commission d'évaluation des transferts de charges,
prévue p
ar l’article 1609
nonies
C IV du code général des impôts, à l’exception du transfert de
l’emprunt contracté par la commune pour le cinéma.
Tableau n° 32 : Évaluation des charges transférées par la commune à la communauté de
communes depuis 2010
Compétences transférés
Moyenne des dépenses de la
commune sur les trois
dernières années
Charge nette
transférée à la
communauté de
communes
Montant de la dotation de
compensation versée à la
commune après transfert
de la compétence
concernée
Aide en faveur des
commerces dans le
cadre du FISAC
15
383 €
9
974 €
1 889
927 €
à compter de 2011
Visites guidées Basilique
Moyenne des dépenses,
nettée des recettes de la
régie :
2
127 €
2
127 €
nc
Cinéma
61
421 €
68
016 €
1 359
101 € à
compter du
1
er
janvier 2016
Sport / équipements
sportifs
et autres compétences
(transport, etc.)
432
219 €
462
809 €
Source
: CRC, d’après données de la commune
Le montant de la dotation d’attribution versée à la commune a été ajusté en fonction du
montant des charges transférées, sur proposition de la CLECT.
4.2.2-
Des compétences encore enchevêtrées et une intégration intercommunale encore
partiellement accompagnée de transferts de personnels
Sur le plan de la gestion, il apparait que les transferts des biens ou des personnels ne
répondent pas, en bloc, aux compétences ou politiques publiques concernées, mais répondent
plutôt à un découpage « sur mesure ».
Ainsi en matière socio-éducative, le temps scolaire et le temps des études relèvent de
l’échelon
municipal, alors que le temps périscolaire, la petite enfance et les actions socio-
éducatives à destination des 6-18 ans relèvent de la communauté de communes du Brivadois,
au titre de la compétence logement et cadre de vie.
De même, la commune rembourse
le personnel d’entretien employé par l’école de musique
(compétence communautaire, exercée par l’association de l’école de musique) pour le
nettoyage des communs.
L’intercommunalité a compétence depuis le 1
er
septembre 2015 pour l’aménagement, la
gestion et l’exploitation du cinéma mais le gestionnaire reste mis à disposition par la commune,
dans la mesure où il contribue à d’autres activités communales par ailleurs.
35/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Enfin, l’activité de visite à domicile pour
personnes âgées est une compétence partagée.
La complexité du processus de transfert de compétences de la commune vers
l’intercommunalité nait également du fait que des transferts de compétences n’ont été assortis
que d’une mise à disposition de personnel
s.
Tableau n° 33 : État des emplois transférés ou mis à disposition
Emploi
Date de début/du
transfert ou mise
à disposition
Conditions
Directeur école de musique
01/01/2001
Mise à disposition : 80 % du salaire et des charges
Animatrice BVL
01/11/2007
Mise à disposition : au réel des heures passées à la
crèche
Maison de la Petite Enfance
01/04/2005
Transfert
Personnel périscolaire
01/01/2005
Mise à disposition : 20% de leur temps de travail
Animation
01/01/2005
Mise à disposition : 30% de son temps de travail
Sports
01/09/2015
01/09/2009
Transfert
Mise à disposition
Piscine
01/07/2015
Transfert
Éducateur des activités physiques
et sportives
01/01/2008
(jusqu’au
30/06/2015)
Mise à disposition : remboursement des heures
travaillées (au réel 3 h/semaine) et des frais de
déplacement.
Cinéma
01/09/2015
Transfert
Assistante Sociale (gens du
voyage)
01/09/2009
Visiteuses à domicile (téléalarme)
01/09/2009
Personnel des services techniques
01/01/2010
Mise à disposition
Facturation au temps réel passé
Source : commune de Brioude
Aux termes de l’article L. 5211
-4-1-I du CGCT, en vigueur au mois de janvier 2010, le transfert
de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale
entraînait le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. À cet
effet, le code prévoyait, et prévoit toujours, que «
les fonctionnaires territoriaux et agents
territoriaux non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une
partie de service transféré en application de l'alinéa précédent sont transférés dans
l'établissement public de coopération intercommunale. Ils relèvent de cet établissement dans
les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs ».
Après le transfert de 23 personnels municipaux de crèche au 1
er
avril 2005, six agents de la
piscine municipale ont ainsi été mutés à la communauté de communes du Brivadois au
1
er
juillet 2015, puis six agents communaux dont les fonctions étaient liées au cinéma et aux
salles de sport, au 1
er
septembre 2015.
Le code prévoit néanmoins une exception au principe du transfert de personnels : «
[…]
dans
le cadre d'une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie
du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de ce
dernier
».
Ainsi, au regard du caractère partiel du transfert de compétences, la ville de Brioude a continué
à employer des personnels dans le domaine périscolaire, mais les a mis à disposition de
l’intercommunalité. Actuellement, 33 agents communaux sont partiellement mis à disposition
au titre des activités périscolaires, de la petite enfance, de l’accompagnement des gens du
voyage, de l’installation de téléalarmes, du
cinéma (la directrice,) et des services techniques.
La démarche d’intégration communale et de transferts de compétence ne s’est donc que
partiellement accompagnée de transferts de personnels.
36/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
4.2.3-
Un transfert d’équipements à fortes charges de centralité
Dans
le cadre de l’instruction, la commune a reconnu que le choix des dernières compétences
transférées avait été guidé par la prise en compte des charges de centralité pesant sur la ville
de Brioude, qui finançait, entretenait et renouvelait des équipements sportifs et culturels qui,
dans les faits, bénéficient à une population issu d’un territoire plus vaste que le seul territoire
municipal.
Les modalités de calcul des charges transférées lors des derniers transferts de compétences
ont tenu compte des charges de centralité afférentes aux biens et équipements transférés.
Ainsi, en novembre 2015, la CLECT estimant que des charges de centralité existent sur les
équipements de la commune transférés, lesquels avaient bénéficié à l’ensemble des habitants
des comm
unes membres, a proposé de considérer que les charges d’investissement et de
fonctionnement auraient dû être partagées au niveau intercommunal. Aussi, elle a jugé
qu’environ 50 % des utilisateurs n’étaient pas des habitants de la commune de Brioude, et que
le montant des investissements et du coût de fonctionnement servant à l’évaluation des
charges devait, en conséquence, être divisé par deux. Elle n’a pas appliqué, en revanche,
cette charge de centralité aux dépenses de personnel correspond à l’exercice d
e ces
compétences.
Il en résulte que la commune espère une diminution de ses dépenses de charges de centralité,
en conséquence, notamment, du transfert d’équipements culturels et sportifs.
4.3-
Une mutualisation de services encore inaboutie
4.3.1-
Un conventionnement difficile à construire pour une mutualisation partielle
Une première convention de mutualisation a été signée le 11 janvier 2010, après avoir reçu
un avis favorable du comité technique paritaire le 18 mars 2010, sous la dénomination
«
convention de mise à disposition de services entre la ville de Brioude et la communauté de
communes du Brivadois dans le cadre de la mutualisation
».
Cette convention se fondait sur les dispositions suivantes, alors en vigueur, de l’article L.
5211-
4-1-II du CGCT :
«
Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout
ou partie mis à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de
leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une
bonne organisation des services. Une convention conclue entre l'établissement et les
communes intéressées fixe alors les modalités de cette mise à disposition. Cette convention
prévoit notamment les conditions de remboursement par la commune des frais de
fonctionnement du service.
Dans les mêmes conditions […] les services d'une commune membre peuvent être en tout ou
partie mis à disposition d'un établissement public de coopération intercommunale pour
l'exercice de ses compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le
cadre d'une bonne organisation des services.
Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut également,
dans le cadre d'une gestion unifiée du personnel de l'établissement public et de celles des
communes membres qui en ont exprimé le souhait, et dans les conditions fixées par le conseil
de communauté, mettre son personnel et ses services à la disposition des communes qui en
font la demande.
Les agents territoriaux affectés au sein de services ou parties de services mis à disposition en
application du présent article sont de plein droit mis à disposition de l'autorité territoriale
compétente
».
37/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Sur la base de ces dispositions, la convention brivadoise prévoyait la mise à la disposition de
la communauté de communes, de plusieurs services municipaux. Deux modalités de mise à
disposition ressortent toutefois à la lecture de la convention :
des
services
mis
à disposition
en
bloc, au
titre
d’une
compétence
de
l’inte
rcommunalité ou conjointe (le service éducation jeunesse et entretien, pour
assurer l’encadrement des activités périscolaires
; le service de visiteuses à domicile
pour personnes âgées ; le service gymnase, salles polyvalentes, pour la gestion des
équipements sportifs
; l’assistante sociale, pour le suivi des gens du voyage
; un
éducateur sportif, dans le cadre de la politique enfance et jeunesse de
l’intercommunalité)
;
des services mis à disposition « en tant que de besoin » et « sous réserve de
disponibilité » (services techniques, service animation et communication, service
médiathèque)
27
.
D’autres dispositions, inscrites au conditionnel dans le texte, allaient dans le sens d’une
optimisation des moyens : la mutualisation du poste de DGS, la mise en
place par l’EPCI d’un
pôle de remplacement pour les activités périscolaires et d’entretien de la ville et de renforts
ponctuels fournis à la ville par des personnels techniques et sportifs intercommunaux. La
gestion des ressources humaines devait également être optimisée entre les deux collectivités.
Parallèlement, l’article L. 5211
-4-2 du CGCT, en vigueur également en 2010, disposait que,
«
en dehors des compétences transférées
», un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres
« peuvent
se doter de services communs, chargés de l'exercice de missions fonctionnelles ou
opérationnelles
[…]
».
La convention de 2010 aurait donc pu aller jusqu’à organiser une mise
en commun de service. Cela n’
a pas été fait.
En définitive, l’application de la convention de 2010 a été partielle. Sa dualité, entre
accompagnement de transferts de compétences et ambition de mutualisation, n’a
probablement pas facilité sa mise en œuvre. La clause de suivi contradic
toire régulier de son
application par un comité paritaire et la présentation, deux fois par an, de l’état des dépenses
engagées dans le cadre de la convention, n’a pas donné lieu à une documentation portée à la
connaissance de la chambre.
En revanche, le
maire président de la communauté de communes a indiqué qu’il assurait un
dialogue de gestion entre les services de la commune, de la communauté de communes et du
syndicat en réunissant les directeurs généraux une fois par semaine.
Cette première convention, à caractère, en quelque sorte, d’expérimentation, a toutefois
permis d’aboutir à un nouveau projet de conventionnement, en 2015.
Un projet de nouvelle convention cadre, établissant cette fois-
ci une mutualisation entre l’EPCI
et plusieurs de ses communes membres a été présentée en juillet 2015. Après un premier avis
défavorable de la part du comité technique paritaire de la communauté de communes, la
convention a finalement été adoptée en 2016 par les instances paritaires et les assemblées
délibérantes de toutes les collectivités concernées.
Sur le plan pratique, cette nouvelle convention est plus détaillée que celle de 2010, sur les
modalités de décompte des charges et de remboursement entre collectivités.
De même, les possibilités de mutualisation portant sur les activités périscolaires et les services
techniques sont étendues au bénéfice des nouvelles collectivités cocontractantes.
27
Article 3 de la convention.
38/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Un enchevêtrement persiste toutefois dans la seconde convention car elle maintient des mises
à disposition partielles ou « en cas de besoin de renfort » (exemple des services techniques
de la commune ou du service de la médiathèque municipale).
4.3.2-
Une refacturation des personnels mis à disposition complexe et estimative
jusqu’en 2015
Les mises à disposition de personnels dans le cadre de la mutualisation entre la commune
centre et la communauté de communes du Brivadois (CCB) ne consistant qu’en des mises à
disposition partielles, la refacturation du temps travaillé est relativement complexe.
L'ensemble des données utiles à ces refacturations repose sur une base déclarative
incombant aux responsables de service. Le contrôle et les conditions de mise en œuvre n’ont
pas fait l’objet d’une vérification par la Chambre dans le cadre du présent contrôle.
Il apparait toutefois que les mises à disposition n’ont été facturées par la commune au temps
réellement travaillé qu’à compter de septembre 2015, sur la base de la convention 2010 dans
l’attente de l’approbation de la nouvelle convention.
Auparavant, les flux financiers relatifs à la mise à disposition de personnel communal étaient
forfaitisés et, de l’avis de la commune, probablement sous
-évalués. La mise à disposition de
la directrice générale des services de la communauté de communes auprès de la commune
entrait dans ces flux financiers.
Afin de facturer les heures travaillées par les agents du service Éducation, jeunesse, entretien
de la commune, le service comptabilité de la ville de Brioude utilise un tableau de bord dédié,
sous EXCEL, depuis l
e mois de juillet 2015. Le service sélectionne le nombre d’heures que
chaque agent réalise annuellement pour le compte de la communauté de communes en
accueil périscolaire (matin, midi
et
soir). Ce nombre d’heures est ensuite multiplié par le coût
horair
e (brut + charges patronales par heure travaillée) de l’agent, auquel sont ajoutés des
frais accessoires comme la « quote-part » intercommunale (coût total proratisé au regard du
temps de mise à disposition auprès de la CCB) du coût de fonctionnement lié à
l’achat de
vêtements de travail, aux frais d’adhésion à la médecine du travail, ou encore aux heures de
présence à des réunions avec l’EPCI.
Tableau n°
34 : Base de refacturation de la mise à disposition du personnel titulaire à la
communauté de communes (CCB) pour les activités périscolaires (juillet à septembre 2015)
Heures
annuelles
Temps
réel
Taux
horaire
Vêtement
s de
travail
ICPE
Médecine
du travail
Coût annuel
Cadeaux
de noël +
entrées
cinéma
Jouets
enfants
+
entrées
cinéma
Réunions
CCB (en
heures)
Coût pour
3 mois
53 797,87
17 136
739,06€
641,49€
306,98
1 294,97€
339 468,58€
500€
272€
72 h
87 242,13€
Source
: CRC d’après données commune de Brioude
Le remboursement de cette mise à disposition de personnel municipal auprès de la CCB est
prévu selon une fréquence trimestrielle.
Deux types de facturation interviennent : celle relative aux services effectués et celle afférente
aux mises à disposition de personnels. Or la facturation des interventions des services
communaux à la CCB est plus approximative que celle désormais pratiquée pour les mises à
disposition des agents communaux.
En outre, les remboursements à la commune ont fait l’objet d’une imputation erronée au cours
de l’exercice 2010. Ils n’ont pas été comptabilisés en tant que produits de l’exercice mais en
tant qu’atté
nuation de charges (plus précisément en tant que remboursements sur
39/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
rémunérations ; compte 6419). Ils ont dans ces conditions été pris en compte dans le calcul
des charges de personnel interne, et, partant, dans le calcul des charges totales de personnel.
L’ordonnateur a précisé au cours de l’instruction avoir corrigé cette pratique comptable, par
l’utilisation du compte de produits idoine, à compter de l’exercice 2011.
4.4-
Des économies restant à démontrer
La mutualisation de services a, certes, eu pour effet de générer des recettes croissantes
(+ 41,7 % entre 2011 et 2015) pour la commune au moyen du remboursement de la mise à
disposition de ses personnels auprès de la communauté de communes du Brivadois. Elles
atteignaient 220
k€ en 2015.
Tableau n° 35 : Recettes perçues par la commune au titre du remboursement de personnel mis
à disposition (en €)
2011
2012
2013
2014
2015
∆ 2015/
2011
155 409
174 331
143 379
114 372
220 219
+ 41,7%
Source
: CRC, d’après retraitement des comptes de gestion
Parallèlement, la commune a versé des sommes (en baisse de 15 % sur la période) pour le
personnel affecté par son établissement public de coopération intercommunale.
Tableau n° 36 :
Dépenses de remboursement de personnel à l’EPCI (compte 6216) en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
40 590
48 130
38 918
42 368
22 715
34 534
Source : CRC, d’après retraitement des comptes de gestion
Toutefois, la constatation de ces flux financiers, entrants et sortants, ne s’est pas
accompagnée, à la connaissance de la chambre, d’un audit sur l’équilibre économique entre
les recettes générées et les charges (rigides par nature) liées au maintien des personnels dans
les effectifs de la commune. Ceci alors même que le processus de transfert de compétences
à l’échelon intercommunal aurait pu justifier un transfert plus important d’activités et de
personnels communaux (cf.
supra
).
À
titre d’illustration, la délibération du conseil municipal en date du 16 décembre 2011 portant
modification du régime indemnitaire des agents de catégorie B et C a fixé un plancher
individuel de régime indemnitaire à 2
400 € par an, financé par l’affectation d’«
une partie des
recettes issues de la mutualisation des services à l’enveloppe budgétaire du régime
indemnitaire
». Or, le texte de la délibération de 2011 ne fait mention d’aucune estimation de
l’enveloppe de recettes à affecter au régime indemnita
ire, et ne la met pas en regard avec les
éventuels surcoûts induits par cette nouvelle mesure salariale.
Les éventuels gains ou économies nettes générés par la mutualisation ne sont pas connus à
ce jour, alors même que la commune assume la responsabilité
de recruteur et d’employeur
principal, et garde à sa charge, au minimum, les frais indirects afférents (recrutement, gestion
de la carrière du personnel, cotisation au centre de gestion, ...).
La chambre recommande donc à la commune de mieux évaluer, d’une part, et d’optimiser,
d’autre part, les économies nettes susceptibles d’être engendrées par la mutualisation des
services ainsi que les transferts de compétence à l’établissement public de coopération
intercommunale.
Interrogé sur ce point au cours de
l’instruction, l’ordonnateur a indiqué que les mutualisations
ont été faites dans un souci premier d’éviter les doublons, notamment en matière de
40/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
recrutement de personnels, et lorsqu’aucun transfert de compétences n’était envisagé ou
possible (dans les cas des exercices partiels de compétences ou des agents affectés à divers
services dont certains devenaient communautaires). Avant d’établir une méthode d’évaluation
de cette mutualisation, les services se concentrent sur la refacturation au plus juste et sur les
problématiques liées à l’élargissement de l’intercommunalité (intégration du Pays de Blesle).
Dans sa réponse, le maire a pris acte de la recommandation de la chambre, en précisant
qu’un
bilan de la mutualisation, notamment financier, sera réalisé conjointement avec la
communauté de communes du brivadois.
4.5-
Une expérience de groupement de commandes et d’opérations sous mandat
encourageante
La commune de Brioude a eu recours au « groupement de commande » avec la communauté
de communes du Brivadois et la commune de Vieille-Brioude, en application des dispositions
de l’article 8 du code des marchés publics de 2006, modifié p
ar le décret n° 2011-1000 du
25 août 2011, qui prévoient que «
des groupements de commandes peuvent être constitués
[…] entre des col
lectivités territoriales, entre des établissements publics locaux ou entre des
collectivités territoriales et des établissements publics locaux
».
Une convention constitutive a été dument signée, le 24 octobre 2012, pour la réalisation, sous
maîtrise d’ouvrage de la communauté de communes, d’une étude d’urbanisme et prospective
en vue de l’aménagement du secteur d’implantation du centre aqualudique intercommunal sur
le territoire communal.
La commune de Brioude a été désignée comme coordonnateur parmi les membres du
groupement, avec la qualité de pouvoir adjudicateur. Une commission d'appel d'offres du
groupement a été mise en place à cette fin.
L’ordonnateur estime que les opérations sous mandat ont vocation à se généraliser dans
l’intérêt de recherche d’économies et d’effort de mutualisation.
La facturation de ces opérations sous convention de groupement de commande ou sous
mandat, se fonde sur des fiches de suivi qui s’efforcent de valoriser le temps de travail, le coût
des fournitures ainsi que les déplacements (forfaits). La commune précise que le règlement
de ces factures intervient encore souvent dans des délais importants.
La chambre encourage donc la commune, en lien avec son établissement public de
coopération intercommunale, à poursuivre se
s efforts d’organisation de la gestion
administrative et comptable des groupements de commande et des opérations sous mandat
coordonnés par ses soins, et à valoriser au plus juste les ressources humaines et techniques
qu’elle investit dans ces opérations.
5-
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
Les charges de personnel
28
de la commune de Brioude ont augmenté de 13,6 % sur la période,
passant de 2,95 M€ en 2010 à 3,35 M€ en 2015.
Après déduction du remboursement des
mises à disposition de personnels
29
, cette
augmentation s’est limitée, au total, à 5,5 % (hors
prestations externes de services), avec un rythme moyen de + 1,1 % an. Les effectifs ont été
cependant réduits à 102 en fin de période, après un pic à 114 en 2014.
28
Il s’agit des charges de personnel interne.
29
Et après prise en compte des charges de personnel externe.
41/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Sur le plan de la rémunération, le régime indemnitaire, devenu complexe au fil du temps, est
désormais appelé à évoluer avec la mise en œuvre du nouveau régime indemnitaire
(RIFSEEP), et le complément de rémunération, avantage collectivement acquis devenu non
justifié par une délibération antérieure à la loi du 26 janvier 1984, nécessite également une
réforme de la part de la collectivité.
Enfin, le modèle d’aménagement du temps de travail annuel des personnels de la commune,
conservé sur la base d’un contrat de solidarité adopté en juin 1982,
fait perdurer un régime
dérogatoire à la durée annuelle légale de 1 607 heures qui s’avère coûteux pour les finances
de la commune.
5.1-
L’évolution des effectifs et des charges de personnel de la collectivité
Conformément aux engagements pris en débat d’orientation budgétaire (cf.
supra
), la
commune de Brioude a réduit, en fin de période sous revue, la quantité de ses effectifs
salariés. Le nombre d’emplois effectivement pourvus est ainsi passé de 108 en 2010 à
102 en
2015, après avoir connu un pic en 2014 à un niveau de 114 emplois.
Tableau n° 37 : Évolution des effectifs de la collectivité
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Titulaires
85
84
87
86
85
76
-10,6%
Catégorie A
5
4
5
5
5
6
20%
Catégorie B
16
20
21
21
20
16
0%
Catégorie C
64
60
61
60
60
54
-15,6%
Non titulaires de droit public
5
7
3
4
4
1
-80%
Emplois aidés
CAE
16
15
17
19
20
19
18,8%
emplois
d'avenir
0
0
0
2
3
4
100%
Apprentis
2
2
2
1
2
2
0%
Total hors titulaires
23
24
22
26
29
26
13%
TOTAL
108
108
109
112
114
102
-5,6%
Source
: CRC, d’après données de la commune
Représentant 75 % des emplois en 2015, la part des personnels titulaires a diminué sur la
période (- 10 %) tandis que celle des emplois occupés par des personnels de droit privé (23 %
des emplois en 2015) a augmenté (+ 7 entre 2010 et 2015). Le nombre de postes occupés
par des personnels non titulaires de droit public a significativement diminué.
Les informations sur les effectifs exprimés en équivalent temps plein travaillés ne figurent pas
dans les rapports sur l’état de la collectivité (exemple
: 2015).
En termes de dépenses, les évolutions ont été contraires à celle des emplois. Les dépenses
de rémunération du personnel non titulaire ont diminué de plus de 40 % sur la période (elles
représentaient un montant total de 2,11 M€ en 2015), alors que la rémunération du personnel
titulaire a augmenté de près de 2 % entre 2010 et 2015 (elles atteignaient 0,54
M€ en 2015).
Toutes taxes et cotisations incluses, les charges de personnel ont toutefois augmenté de
13,6
%, passant de 2,95 M€ en 2010 à 3,35 M€ en 2015.
Néanmoins, comme vu précédemment, après remboursement des mises à disposition de
personnels, la masse salariale a cru à un rythme moyen de 1,1 % par an, pour atteindre une
croissance globale de 5,5 % sur la période.
42/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
La masse salariale communale est pilotée annuellement. En revanche, la commune n’a pas
mis en place de gestion prévisionnelle de ses emplois et compétences durant la période sous
revue. Toutefois, elle a engagé en 2016 des travaux sur une projection à cinq ans des
organigrammes de la commune et de l’EPCI dans l’objectif d’anticiper les départs à la retraite.
Une projection des emplois et des effectifs est en effet indispensable pour parvenir à une
maîtrise de la masse salariale concomitante au pilotage des mutualisations de service entre
la ville centre et son EPCI à fiscalité propre.
5.2-
Le rapport sur l’état de la collectivité
En vertu de l’article 33 de la loi du
26 juillet 1984, dans sa version en vigueur en mars 2011,
l'autorité territoriale présente au moins tous les deux ans au comité technique un rapport sur
l'état de la collectivité.
Ce rapport doit présenter les moyens budgétaires et en personnel dont dispose la collectivité.
Il dresse un bilan des recrutements et des avancements, des actions de formation, des
demandes de travail à temps partiel ainsi que des conditions dans lesquelles la collectivité ou
l'établissement respecte ses obligations en matière de droit syndical.
Au cours de la période sous revue, la collectivité a renseigné le fichier EXCEL de recueil
national des données (fourni par la Direction générale des collectivités locales) relatives au
personnel pour les exercices 2011, 2013 et 2015 exclusivement.
Dans sa forme, l’information produite par la commune est donc conforme aux dispositions de
l’arrêté du 24 juillet 2013 fixant la liste des indicateurs contenus dans le rapport sur l'état de la
collectivité prévu par l'article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 modifiée portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Toutefois, l’information
consignée dans les fichiers
informatisés n’est pas assortie
d
’explications sur les données observées, sur leur
variation dans le temps et sur les facteurs
de leur évolution.
Or la mise en œuvre des mesures de pilotage de la masse salariale annoncées par
l’ordonnateur à l’occasion du débat d’orientation budgétaire, comme le processus d’intégration
intercommunale engagé avec la communauté de communes du Brivadois justifieraient la
production, au comité technique, d’un rapport plus étayé sur la gestion des ressources
humaines et l’évolution de la masse salariale, allant au
-delà des obligations réglementaires
minimum.
La
chambre invite donc la commune à enrichir, par un commentaire, l’information portée au
rapport sur l’état de la collectivité, afin de mettre en évidence les évolutions de la gestion du
personnel et de la masse salariale.
Elle rappelle, par ailleurs, que
l’article 51 de la loi n° 2012
-347 du 12 mars 2012
30
introduit
l’obligation pour les collectivités locales de présenter devant le comité technique, dans le cadre
du bilan social, un rapport relatif à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes
au sein de la collectivité.
30
Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi
des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses
dispositions relatives à la fonction publique.
43/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
5.3-
L’encadrement supéri
eur de la collectivité
5.3.1-
La régularisation de l’emploi fonctionnel de directeur général des services de la
commune
Par une délibération du 256 février 1981, confirmée le 3 décembre 1998, la commune avait
créé un emploi fonctionnel de directeur général des services relevant de la strate
démographique des communes de 10 000 à 20 000 habitants.
Lors de son précédent contrôle, la chambre avait observé que cette situation était irrégulière
en raison de l’absence de motif légal (situation balnéaire, thermale, cl
imatique, touristique ou
situation en zone urbaine sensible) et de validation d’un surclassement de la commune.
La commune n’a pas reconduit l’emploi fonctionnel du directeur général des services lorsque
l’agent occupant l’emploi a été muté auprès d’une a
utre collectivité le 1
er
décembre 2008.
L’ordonnateur estimait qu’il était difficile de remédier plus rapidement à cette situation
irrégulière compte tenu de son antériorité.
Au départ du directeur général des services de la commune, la communauté de communes
du Brivadois a employé une directrice générale des services, placée en position de
détachement dans l’emploi fonctionnel de directeur général des services des communes de
10 000 à 20 000 habitants.
Sur le fondement d’une convention de partenariat si
gnée le 29 janvier 2009 entre le maire
adjoint de la commune et le président de la communauté de communes du Brivadois, tous
deux habilités par leur assemblée délibérante, l’agent a exercé une direction partagée entre la
commune et la communauté de communes (cf.
supra
).
Mais ce n’est que par une délibération du 13 avril 2015 que le conseil municipal de Brioude a
entériné la suppression de l’ancien emploi fonctionnel et a créé un nouvel emploi fonctionnel
de directeur général des services correspondant à la strate de 2 000 à 10 000 habitants, par
référence à l'article 53 de la loi du 26 janvier 1984. Une directrice générale des services a été
recrutée par la commune et nommée, à temps plein, sur ce nouvel emploi communal.
La chambre relève que la commune a donné une suite favorable à ses recommandations et a
mis en conformité avec le cadre légal et réglementaire son emploi de directeur général des
services.
5.3.2-
Une expérience avortée de direction générale des services commune avec l’EPCI
La direction générale des services commune a été mise en place en 2009, pour une durée de
cinq ans, sur le fondement de la convention de partenariat adoptée en 2009 puis de la
convention de mutualisation du 11 janvier 2010 susmentionnée, conclue par la commune et la
communauté de communes du Brivadois, en référence aux dispositions de la loi du 13 août
2004 relative aux libertés et responsabilités locales, codifiées à l’article L.5211
-4-1 II du CGCT.
Cette direction commune a été organisée sous la forme d’une mise à disposition
de la
directrice générale recrutée par la communauté de communes auprès de la commune, à
hauteur de 50 % de son temps de travail.
Estimée complexe et chronophage, cette expérience a avorté en 2015, année au cours de
laquelle le maire, président de l’EPCI, a proposé le recrutement d’un nouveau directeur
général des services à la ville.
44/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Aucun bilan sur l’expérience de la mutualisation de la direction générale des services
commune n’a été porté à la connaissance de la chambre.
31
La chambre invite la comm
une à dresser un bilan de l’expérience de mutualisation de
l’encadrement supérieur entreprise entre l’EPCI et la ville centre, et à formaliser, pour l’avenir,
le suivi qualitatif, autant que quantitatif, des expériences de mutualisation de fonctions, de
se
rvices ou d’activités.
5.4-
Les rémunérations et le régime indemnitaire
5.4.1-
Un recul récent des dépenses afférentes au régime indemnitaire
Les dépenses dédiées au régime indemnitaire du personnel titulaires et stagiaires de la
commune ont connu une croissance ju
squ’en 2014, à la fois en valeur et en poids (14
%) dans
les dépenses de rémunération de ces agents. Une inflexion à la baisse s’est produite en 2015.
Au total, le poids du régime indemnitaire dans le total des rémunérations a diminué au cours
de la période, plus significativement encore pour les agents non-titulaires (- 26 %) que pour
les agents titulaires et stagiaires (- 2,8 %).
Tableau n° 38 : Dépenses afférentes au régime indemnitaire du personnel communal
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
∆ 2015
/ 2010
Personnel
titulaire et
stagiaire
Régime
indemnitaire*
257 546
269 551
297 768
311 559
318 081
255 130
-0,9%
Rémunérations
totales
2 077 091
2 075 754
2 164 259
2 150 672
2 213 162
2 116 849
1,9%
Poids du RI dans
les
rémunérations
12,4%
13,0%
13,8%
14,5%
14,4%
12,1%
-2,8%
Personnel non
titulaire
Régime
indemnitaire*
9 556
10 075
7 373
4 934
6 287
4 156
-56,5%
Rémunérations
totales
92 764
91 000
72 256
64 067
73 983
54 986
-40,7%
Poids du RI dans
les
rémunérations
10,3%
11,1%
10,2%
7,7%
8,5%
7,6%
-26,6%
* Régime indemnitaire voté par l’assemblée.
Source
: CRC d’après retraitement des comptes de gestion
5.4.2-
Un régime indemnitaire complexe
Dans les limites imposées par le principe d'équivalence avec la
fonction publique d’État et par
les dispositions réglementaires spécifiques à chaque prime ou indemnité, une délibération de
la commune doit fixer la nature des éléments indemnitaires, leurs conditions d'attribution
(bénéficiaires, périodicité, critères éventuels de modulation du montant individuel, ...), leur taux
moyen ainsi que les crédits ouverts.
Conformément à ces dispositions, le régime indemnitaire de la ville de Brioude a été mis en
place, pour l’essentiel, par des délibérations adoptées par le
conseil municipal en février, juin
et décembre 2012. Il prévoit l’attribution, distincte selon les cadres d’emploi et catégorie
d’agents bénéficiaires, l’éventail de primes suivant
:
une indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (IFTS) ;
une inde
mnité d’administration et de technicité
(IAT) ;
une indemnité d’exercice des missions
(IEM) ;
31
Une commission composée à parité de représentants du conseil communautaire et du conseil municipal, mise
en place par la convention de partenariat, avait pourtant pour mission de réaliser un suivi des axes de partenariat
définis (cf.
supra
).
45/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
une indemnité spécifique de service (ISS) ;
pour les agents de police municipale exclusivement : une indemnité spéciale
mensuelle (ISM) ;
une indemnité forfaitaire de sujétions spéciales (IFSS) ;
une indemnité (IRSSTS) réservée aux chefs de garage et conducteurs automobiles ;
une indemnité de chaussures et de petit équipement, attribuée à tous les agents
municipaux, à l’exception des agents de police, au cours de l
a période sous revue, et
dont la suppression est annoncée par l’ordonnateur à compter de 2017.
Les coefficients de prime attribués à chaque agent sont déterminés par l'autorité territoriale.
Le régime indemnitaire de la commune contient, en théorie, des critères de modulation. Ainsi,
les délibérations encadrant l’attribution du régime indemnitaire prévoient une modulation des
primes pouvant aller jusqu’à une suppression au
-
delà de 30 jours d’absence pour maladie
dans l’année glissante, une note inférieure
à 10 ou une sanction disciplinaire dans l’année.
Toutefois, aucune suppression n’a été constatée en paye au cours des exercices contrôlés.
En outre, une délibération du 16 décembre 2011 est venue refondre le régime indemnitaire
des agents de catégorie B
et C. En contrepartie de la fixation d’un plancher de dotation
individuelle du régime indemnitaire à 2
400 € par an, dont une part intangible de 1
680 €, un
principe de modulation de la part restante du régime indemnitaire, sur la base du
présentéisme, de
l’absentéisme et de la manière de servir des agents, est introduit. Les
variables de modulation sont importantes et peuvent atteindre - 70 %, par exemple, sur une
part de 480 € attribuée en fonction du comportement de l’agent (disponibilité, ponctualité,
réactivité).
Dans les faits, il apparaît que le régime indemnitaire est essentiellement modulé en fonction
de l’absence des agents (congés maladie) et ne se fonde pas sur l’appréciation de la
performance ou du comportement de l’agent. La quantité et la com
plexité des critères de
modulation constituent vraisemblablement un obstacle à leur application managériale et à leur
traduction en paye.
Au regard de la complexité et de l’application partielle des critères de modulation, ainsi que de
la suppression, par décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 de la notation des
fonctionnaires territoriaux, il apparaît que le régime indemnitaire de la commune est devenu,
au moins partiellement, obsolète.
Consciente de cette obsolescence rappelée par la chambre, la commune a procédé à une
simplification de son régime indemnitaire en adoptant, par délibération du 13 décembre 2016,
le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de
l'engagement professionnel (RIFSEEP) créé par le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, et en
application des dispositions du décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à
l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux.
5.4.3-
Le complément de rémunération
5.4.3.1-
Un avantage collectivement acquis non justifié par une délibération
antérieure à la loi du 26 janvier 1984
Les avantages collectivement acquis ayant le caractère de « complément de rémunération »
que les collectivités locales ont mis en place avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier
1984 sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents, lorsque ces avantages sont pris
en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement (article 111 de la loi).
Ces avantages viennent alors s'ajouter au régime indemnitaire versé en application de l'article
88 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.
46/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Au titre de cette disposition, la commune de Brioude verse un complément de rémunération,
assimilé à une prime de
fin d’année, à tous les agents en poste depuis plus d’un an.
Instaurée par une délibération du 20 décembre 1993
32
prise «
au titre de l’article 111 de la loi
du 26 janvier 1984 », cette prime, versée aux agents titulaires et stagiaires des services de la
collectivité, est calculée sur la base de l’indice 160 et indexée sur l’évolution de l’indice de la
fonction publique.
Octroyée en référence à l’article 88 de la loi susvisée (lequel autorise l’organe délibérant à
fixer les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services
de l'État), la délibération du 13 décembre 2002 introduit une modulation de la prime entre 125
et 550 points d’indice mensuel, en fonction de critères de grade, d’encadrement, de
performance et de prés
entéisme. La condition d’ancienneté d’un an disparaît dans cette
nouvelle délibération. Enfin, la prime est étendue aux agents non titulaires dans les conditions
non cumulatives suivantes
: après six mois d’ancienneté «
si la manière de servir est
satisfaisante
», lors du recrutement «
si c’est un élément de négociation
», ou, «
pour tenir
compte de l’historique des attributions
».
S’agissant de l’éligibilité de l’ensemble du personnel, les services n’ont pas été en mesure, au
cours de l’instruction, de fo
urnir une délibération, une convention ou tout autre document
instaurant le complément de rémunération ou «
prime de fin d’année
» avant 1984.
Historiquement, cette prime était réglée par le comité des œuvres sociales et les documents
n’ont pas pu être ret
rouvés à ce jour.
À cet égard, la chambre rappelle que le maintien des avantages collectivement acquis ayant
le caractère de complément de rémunération mis en place avant l'entrée en vigueur de la loi
n° 84-53 du 26 janvier 1984 n'est pas irrévocable et que la commune peut y mettre fin (CE
21 mars 2008, commune de Bergheim, n° 287771).
Conformément à la recommandation formulée par la chambre en ses observations provisoires,
le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des
sujétions, de l’expertise
et de
l’engagement professionnel
(RIFSEEP), adopté par une délibération du conseil municipal de
Brioude en date du 13 décembre 2016, a mis fin utilement
à l’attributio
n du complément de
rémunération à compter du 1
er
janvier 2017.
5.4.3.2-
L’attribution du complément de rémunération non prévue au contrat d’un
un agent contractuel de droit public
En vertu des dispositions de l’article 3 du décret du 15 février 1988 relatif aux agents non
titulaires de la fonction publique territoriale, en vigueur en 2013, le contrat
de l’agent doit définir
«
ses conditions d'emploi
».
Le contrat d’embauche de l’ag
ent contractuel de catégorie A, daté du 1
er
juin 2013
et
couvrant
la période du 1
er
juin 2013 au 31 mai 2016, liste les primes auxquelles l’agent peut bénéficier,
à savoir
l’IFTS, IEMP et l’IFTS. En revanche, le contrat ne prévoit aucunement l’attribution de
la prime de «
complément de rémunération
». Or les fichiers de paye de 2014 et 2015 attestent
du versement de cette prime à hauteur de 740,84
€, par ailleurs non modulé
e entre les deux
exercices. Le contrat de l’intéressé apparaissant donc contraire aux dispositions de la
délibération locale susvisée du 13 décembre 2002, laquelle avait étendu le complément de
rémunération aux agents non-titulaires.
Par la suite, la collectivité a régularisé les conditions d’attribution de la prime à l’agent
contractuel à l’occasion du renouvellement de son contrat. En effet, le contrat d’embauche
32
Cf. Visas de la délibération du 13 décembre 2002.
47/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
couvrant la période allant du 1
er
juin 2016 au 31 mai 2019 précise formellement, cette fois, que
l’agent peut percevoir les «
[…]
primes et indemnités instituées par l’assemblée délibérante
».
5.4.4-
Les heures supplémentaires
Depuis l’annualisation du temps de travail adoptée en 2001, la commune considère que les
seules heures supplémentaires effectuées par les agents sont celles réalisées les dimanches
et jours fériés.
En application d’une note de service du 12 décembre 2002
et d’une note de 2007, ces heures
supplémentaires sont, à la demande de l’agent, soit :
récupérées, et comptées doubles (1 heure travaillée = 2 heures inscrites sur le
planning de l’agent)
;
indemnisées par le biais du régime indemnitaire (1 heure travaillée = 1 heure
comptabilisée sur le planning de l’agent + majoration dans le régime indemnitaire de
l’agent)
;
indemnisées au tarif des heures supplémentaires (0 heure comptabilisée dans le
temps de travail).
Les contrôles de cohérence opérés par l’équipe
de contrôle entre les heures travaillées
justifiées et les heures indemnisées en paye n’ont pas révélé d’anomalies.
Cependant, en neutralisant l’année 2010 qui avait connu un mois de janvier exceptionnel (plus
de 310 heures), le nombre d’heures supplément
aires a cru régulièrement entre 2011 et 2015,
pour atteindre une augmentation globale de plus de 200 % sur la période.
Tableau n° 39 : Évolution des heures supplémentaires entre 2010 et 2015
janvier
février
mars
avril
mai
juin
juillet
août
Septem-
bre
octobre
Novem-
bre
Décem-
bre
Total
année
2015
8,50
27,00
172,00
12,50
35,50
66,50
40,50
123,00
15,50
3,00
17,50
200,75
722,25
2014
2,00
8,00
27,00
16,00
106,00
99,00
73,50
192,50
26,00
16,00
49,00
60,50
675,50
2013
0,00
57,50
40,50
10,00
34,00
72,00
30,00
79,75
15,50
16,00
24,00
26,00
405,25
2012
10,00
21,00
21,00
9,50
99,00
10,50
73,50
62,50
16,00
4,50
10,00
47,00
384,50
2011
10,00
0,00
13,00
1,00
25,50
14,00
44,00
63,00
13,00
0,00
8,00
20,00
211,50
2010
310,50
99,75
46,00
20,00
44,00
15,50
22,00
56,00
12,00
8,00
9,00
118,00
702,25
Variation du total annuel 2015 / 2011
+241%
Source
: CRC d’après données commune de Brioude
De
manière générale, la chambre observe que l’assemblée délibérante de la commune n’avait
pas adopté,
jusqu’à récemment
, de délibération fixant la liste des emplois éligibles aux heures
supplémentaires, pourtant rendue obligatoire par l’article D. 1617
-19 du CGCT, relatif aux
pièces justificatives obligatoires pour la dépense publique, qui prévoit que le comptable doit
notamment disposer, pour le paiement des « indemnités horaires pour travaux
supplémentaires », de «
la délibération fixant la liste des emplois dont les missions impliquent
la réalisation effective d’heures supplémentaires
(…) ».
La chambre
prend note de l’adoption
le 13 décembre 2016
d’une délibération portant définition
du régime des heures supplémentaires et des astreintes. Toutefois, la chambre observe que
cette délibération ne remplit pas
l’exigence de
précision requise règlementairement : elle ne
fixe pas, en effet, la liste des emplois et des missions impliquant la réalisation de travaux
supplémentaires,
se contentant d’énoncer les
cadres d’emplois et
les grades
susceptibles d’y
être éligibles.
48/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
5.4.5-
La garantie individuelle du pouvoir d'achat
La commune verse environ 11
000 € par an d’indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir
d'achat (GIPA) par an aux agents titulaires éligibles. Les conditions d’attribution de la GIPA
sont encadrées par le décret n° 2008-539 du 6 juin 2008 modifié.
L’éligibilité des agents bénéficiaires de la GIPA a été contrôlée et n’appelle pas d’observations.
5.5-
Les concessions de logement pour nécessité absolue de service et les concessions
relevant d’une convention d’occupation précaire avec astreinte
En
vertu de l’article R. 2124
-65 du code général de la propriété des personnes publiques
(CG3P), en vigueur à compter du 11 mai 2012, «
une concession de logement peut être
accordée par nécessité absolue de service lorsque l'agent ne peut accomplir normalement son
service, notamment pour des raisons de sûreté, de sécurité ou de responsabilité, sans être
logé sur son lieu de travail ou à proximité immédiate
». Cette concession comporte la gratuité
du logement nu (R. 2124-67 du CG3P).
Aux termes de l’article 21
de la loi du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique
territoriale, les organes délibérants des collectivités territoriales fixent la liste des emplois pour
lesquels un logement de fonction peut être attribué gratuitement ou moyennant une
redevance, au regard notamment des contraintes liées à l'exercice de ces emplois. La
délibération doit préciser les avantages accessoires liés à l'usage du logement, et les décisions
individuelles sont prises en application de cette délibération par l'autorité territoriale ayant le
pouvoir de nomination.
Par une délibération du 13 décembre 2002 portant sur le régime indemnitaire et les logements
de fonction, le conseil municipal avait prévu la possibilité «
en contrepartie de la disponibilité,
des astreintes et d’un service rendu en heures supplémentaires l’attribution d’un logement de
fonction par nécessité absolue de service avec prise en charge des fluides
»
La commune a octroyé deux concessions de logement F3 pour nécessité absolue de service
au cours de la période sous revue, à deux
gardiens d’équipements municipaux.
Des heures supplémentaires ont été indemnisées (1285 heures à l’attention de M. SOULIER
en 2014) en plus de l’attribution d’un logement pour «
nécessité absolue de service ».
L’ordonnateur doit donc s’assurer qu’il indemnise les heures supplémentaires en conformité
avec les dispositions votées par l’assemblée délibérante.
Par ailleurs, la commune a mis à disposition deux concessions de logement F3 pour
« nécessité de service » au cours de la pér
iode sous revue, à deux gardiens d’équipements
municipaux. Ces deux concessions ont pris fin en 2014 et 2015.
La convention d’occupation précaire avec astreinte, qui s’est substituée à la concession pour
utilité de service (article R. 2124-68 du CG3P), pe
ut être accordée à l’agent tenu d'accomplir
un service d'astreinte, qui ne remplit pas les conditions ouvrant droit à la concession d'un
logement par nécessité absolue de service. La convention doit obligatoirement indiquer :
la localisation du logement ;
la consistance et la superficie des locaux mis à disposition ;
le nombre et la qualité des personnes à charge occupant le logement ;
les conditions financières, les prestations accessoires et les charges de la
concession.
Jusqu’en 2014, les conventions de la commune ne remplissaient pas pleinement ces
obligations d’informations. Afin de se mettre en conformité avec la réforme du régime de
concession de logement introduite par le décret du 9 mai 2012 et l’arrêté du 22 janvie
r 2013,
49/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
la commune a adopté une délibération du 2 octobre 2015 par laquelle elle a identifié les
conditions de mise à disposition du dernier logement concédé par nécessité absolue de
service pour la conciergerie et le gardiennage de l’hôtel de ville (place
Lafayette).
Sous réserve d’avoir apporté les mentions concordantes à la convention, la commune a mis
en conformité, en fin de période sous revue, ses actes internes avec les dispositions du code
(CG3P).
5.6-
Le recrutement et la nomination des cadres
Aux
termes de l’article 12 de la loi n° 83
-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des
fonctionnaires, toute nomination d’un agent impose que l’emploi soit déclaré vacant. Une
publicité est nécessaire, sous peine d’irrégularité de la nomination, c
onformément aux
dispositions de l’article 23
-1 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique territoriale. L’article 41 de cette même la loi dispose que
«
lorsqu’un emploi permanent est créé ou devient vacant, l’autorité territoriale en informe le
centre de gestion compétent qui assure la publicité de cette création ou de cette vacance, à
l’exception des emplois susceptibles d’être pourvus exclusivement par voie d’avancement de
grade
». Or cette disposition concerne tous les emplois vacants, y compris ceux pourvus par
une mobilité interne.
Au cas
d’espèce, la nomination de la r
esponsable du service éducation, jeunesse et entretien,
dans le cadre d’emplois des attachés territoriaux, a été antérieure à la date de l’arrêté de
déclaration de vacance d’emploi, et se trouve entachée d’irrégularité.
Tableau n° 40 :
Calendrier de la procédure de nomination d’un cadre de la commune
Date arrêté
préfectoral de DVE
Date de nomination
Statut
Emploi
Grade
05/08/2015
01.08.15
(nomination attaché)
Titulaire
Responsable service éducation,
jeunesse, entretien
Attaché territorial
Note
: DVE signifie déclaration de vacance d’emploi.
Source : commune de Brioude
En réponse à l’observation de la chambre, la commune indique avoir transmis au centre de
gestion de la Haute-
Loire la déclaration de vacance d’emploi le 16 juillet 2016.
Excessivement court, en l’espèce, pour pouvoir justifier d’une publication de vacanc
e
valablement et utilement effectuée
au regard, au surplus, de la période estivale de congés -
le délai de publication a été respecté, en revanche, pour les autres recrutements externes des
cadre intervenus durant les exercices en contrôle.
5.7-
La gestion de la carrière
La commune a appliqué une règle d’avancement d’échelon à la durée minimum jusqu’en 2016.
Cette gestion a généré un surcoût pour la commune.
À compter de 2016, la commune applique la règle de l’avancement à la durée intermédiaire.
La chambre rappelle à cet égard que les décrets du 12 mai 2016 homogénéisent les durées
d’avancement d’échelon pour les cadres d’emplois de la fonction publique terri
toriale.
Les contrôles réalisés sur des carrières de cadres de la commune n’ont pas révélé
d’irrégularités.
50/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
5.8-
Le temps de travail des agents municipaux
En application de l’ordonnance du 30 janvier 1982
33
, la commune de Brioude a adopté, le
21 juin
1982, un contrat de solidarité par lequel la collectivité s’engageait à réduire à 36
heures
la durée de travail hebdomadaire de ses agents, à compter du 1
er
septembre 1983.
Ce régime a été maintenu en vigueur, depuis lors, en vertu de l’article 21 de la l
oi du 3 janvier
2001 au terme duquel : «
Les régimes de travail mis en place antérieurement à l'entrée en
vigueur de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à
la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la
fonction publique territoriale peuvent être maintenus par décision expresse de l'organe
délibérant de la collectivité ou de l'établissement prise après avis du comité technique paritaire,
sauf s'ils comportent des dispositions contraires aux garanties minimales applicables en
matière de durée et d'aménagement du temps de travail
».
L’assemblée délibérante de la commune a en effet confirmé ce régime adopté en 1982 par
une délibération du 26 décembre 2001.
Une délibération du conseil municipal du 14 décembre 2001 a approuvé les termes du
protocole signé avec les organisations syndicales le 12 décembre 2001, définissant une durée
annuelle de travail de 1 555 heures, dont il convenait de déduire les journées d'ancienneté, un
jour supplémentaire par cinq années d'ancienneté depuis la titularisation, pour déterminer le
temps réellement travaillé.
En vertu des dispositions de la loi du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des
personnes âgées et handicapées, la collectivité a ensuite augmenté le temps de travail annuel
des agents municipaux de sept heures pour un agent à temps complet, proratisées en cas de
temps partiel ou de temps non-complet, par une délibération du 19 mai 2006.
A l’heure actuelle, le
s agents municipaux bénéficient
du régime d’absence suivant
:
25 jours de congés ;
2 jours supplémentaires en cas de fractionnement ;
2 jours du maire ;
1 jour de veille de fête de Noël ou du 1
er
janvier ;
1 jour de lundi de la Saint-Julien ;
3 jours accordés par le maire au titre des ponts ;
2 jours accordés au titre de l’ARTT.
La collectivité a donc conservé, à l’exception du décompte de la journée de solidarité, le même
régime dérogatoire qu’elle appliquait lors du précédent contrôle de la chambre.
En pratique, ce régime de temps de travail se traduit par une durée de travail se situant entre
1 534 heures et 1 562 heures par an. Ainsi, au 31 décembre 2015, la durée moyenne annuelle
de travail d’un équivalent temps plein (ETP) dans les services com
mun
aux s’élevait à
1 544 heures. Si la durée annuelle du travail avait été égale à la durée légale, soit 1 607 h, les
services de la commune auraient effectué, au total, 6 034 heures de travail en plus, soit
l’équivalent de 3,75 ETP supplémentaires sur l’a
nnée.
Sur le plan économique, la chambre observe que le régime dérogatoire conservé par la ville
de Brioude génère un coût pour les finances de la collectivité, à hauteur des 3,75 ETP non
travaillés.
De surcroît, le régime du temps de travail des agents de la ville de Brioude demeure inférieur
à la durée légale du travail.
33
Ordonnance n°82-108 relative aux contrats de solidarité des collectivités locales.
51/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Enfin, la chambre observe que le régime de bonification des congés à l’ancienneté dans la
fonction publique territoriale n’est pas prévu par la loi du 26 janvier 1984 portant dispositio
ns
statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dont l’article 57 définit les droits à congés
des fonctionnaires en activité.
En conséquence, elle invite la commune à réviser son régime de temps de travail.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l’ordonnateur a fait
connaître son
intention d’engager en 2017 un
dialogue social sur le temps de travail.
5.9-
Les avantages sociaux
Sur la base du protocole d’accord sur le temps de travail, susmention
né, signé le 12 décembre
2001, la commune attribue les avantages suivants à ses agents :
tickets restaurants ;
prime de fin d’année
;
des offres de prestations de la part de l’association du Comité national d'action sociale
pour le personnel des collectivités territoriales (CNAS).
Le comité des œuvres sociales (COSPC) est chargé à présent de délivrer les avantages
sociaux au personnel de la commune. À cet effet, l’employeur a versé, entre 2010 et 2015,
une somme moyenne de 11
000 € par an à l’association du comité des œuvres sociales du
personnel communal (tous budgets confondus).
5.10-
L’absentéisme
Reconstitué sur la base du nombre de jours d’absence ouvrés des personnels sur emplois
permanents à partir des rapports sur l’état de la collectivité, le
taux d’absentéisme des services
de la commune de Brioude varie largement au cours de la période sous revue, passant de 4,9
% en 2011 à 11 % en 2013 puis à 8,7 % en 2015.
Selon l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT), l’ab
sentéisme
caractérise «
toute absence qui aurait pu être évitée par une prévention suffisamment précoce
des facteurs de dégradation des conditions de travail au sens large
».
Certaines absences sont prévisibles ou fondées sur des droits sociaux (formation, activités
syndicales, congé maternité et paternité, ...) et n’entrent pas dans la définition de
l’absentéisme perturbateur pour la collectivité ou symptomatique de formes d’usure
professionnelle (arrêts suite à accident du travail, congés maladie, ...),
pour lequel l’employeur
est invité à mettre en place des mesures de prévention et de contrôle.
En 2015, les données disponibles sur les personnels occupant des emplois permanents (les
personnels de droit privé sont exclus des données du rapport sur l’éta
t de la collectivité) font
apparaître une prédominance classique de la maladie ordinaire, ainsi qu’une majoration de
l’absentéisme sous l’effet de l’absence pour longue maladie d’un nombre réduit de personnels.
52/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Tableau n° 41 :
Caractéristiques de l’absentéisme des personnels
sur emplois permanents en 2015
Nombre
de personnels sur
emplois permanents
Nombre
de journées
d'absence
Pour maladie ordinaire
32
888
Pour longue maladie, maladie de longue durée et grave
3
762
Pour accidents du travail
_
0
Pour maternité et adoption
_
0
Pour paternité et adoption
_
0
Pour autres raisons, hors motif syndical ou de
représentation
23
49
Total
58
1699
Source
: CRC, d’après données issues du rapport sur l’état de la
collectivité 2015, commune de Brioude
Il est à noter que l’absentéisme des personnels contribue, au moins partiellement, au coût des
prestations de service achetées par la commune à association locale de réinsertion (Action
Entraide en Brivadois) visant à remplacer le personnel absent et à assurer des actions
ponctuelles. Or les dépenses annuelles relatives à ces prestations sont passées de 1 36
5 €
en 2010 à 50 512 € en 2015.
6-
LES SUBVENTIONS VERSEES PAR LA COMMUNE
La commune verse des subventions de fo
nctionnement et d’équipement à des organismes
publics ainsi qu’à des personnes morales (associations, syndicats, entreprises) et physiques
(particuliers) de droit privé.
6.1-
Un volume d’aide financière en augmentation
6.1.1-
Les subventions de fonctionnement
L’env
eloppe budgétaire globale des subventions de fonctionnement versées par la commune
a connu une légère hausse, de 1,3 % entre 2010 et 2015. Cette quasi-stagnation a masqué
une forte augmentation, de 10 %, des subventions aux personnes de droit privé, et une chute
concomitante, de
38 %, des subventions aux établissements publics rattachés (CCAS,
caisse des écoles, services publics).
Tableau n° 42 : Évolution des subventions de fonctionnement versées par la commune
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
sur la
période
Subventions de fonctionnement
633 520
624 484
654 769
657 281
664 042
641 511
+1,3%
-
dont subv. aux établissements publics
rattachés
111 700
108 500
115 400
102 400
87 500
69 000 -38,2%
-
dont subv. autres établissements publics
51 284
28 406
29 596
25 170
32 640
55 003
+7,3%
-
dont subv. aux personnes de droit privé
470 536
487 578
509 773
529 711
543 902
517 508
+10%
Source
: CRC, d’après retraitement des comptes de gestion
Pour la commune, les subventions de fonctionnement, majoritaires, contribuent à couvrir les
charges normales de fonctionnement de l’association tandis que des subventions
exceptionnelles viennent financer la réalisation de projets ou le développement d’activités.
53/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Les subventions de fonctionnement non affectées ont peu augmenté en dehors des
versements aux associations conventionnées ou à caractère social. En revanche, les aides
aux initiatives et à l’animation par les associations ont sensiblement augmenté, traduisant
un
choix de la commune pour l’animation de la ville par les associations.
6.1.2-
Les subventions d’équipement versées
Les subventions d’équipement versées par la ville de Brioude à des organismes publics
(syndicat départemental d’énergie, communauté de communes
du Brivadois, budget annexe
centre-ville, ...) et à des personnes de droit privé (particuliers, syndicats de copropriété, OGEC
Sainte Thérèse, ...) ont augmenté, en valeur totale, de 34 % entre 2010 et 2015, quand bien
même les sommes versées en 2015 ne représentent que 15 % du total des dépenses
d’investissement de l’exercice (restes à réaliser inclus).
Tableau n° 43 :
Subventions d’équipement versées par la commune
en €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Subventions aux organismes publics
206 120
206 120
218 402
218 402
218 402
211 694
+2,7%
Subventions aux organismes privés
180 477
201 395
269 888
298 444
306 917
308 688
+71%
Total
386 597
407 515
488 289
516 846
525 318
520 382
+34,6%
Source
: CRC, d’après la balance
des comptes
6.2-
Des contributions en nature non valorisées
La commune met à la disposition de certaines associations des locaux et est amenée à
prendre en charge des frais de fonctionnement ou des charges afférentes à ces locaux
(chauffage, électricité, entretien des parties communes, assurance, impôts fonciers et taxe
d’urbanisme, etc.
).
Les locaux mis à disposition des associations sur des créneaux réguliers font l’objet d’une
convention entre l’association bénéficiaire et la commune. Dans le cas d’une mi
se à disposition
ponctuelle, le formulaire de demande de réservation signé conjointement par l’association et
la commune tient lieu de conventionnement.
Entre 2010 et 2015, la commune a réalisé deux programmes de travaux sur des locaux
associatifs :
la ré
habilitation de l’immeuble de l’Instruction
: bureaux associatifs, salles d’activités,
accueil social, salle de réunions ;
la réhabilitation des anciens Abattoirs : locaux de stockage pour les associations.
Toutefois, la commune ne communique pas de montant de valorisation économique des biens
mis à disposition ou des moyens de fonctionnement pris en charge par ses soins au bénéfice
des associations de son territoire.
Or une valorisation des contributions en nature fournies par la collectivité est nécessaire et
doit apparaître dans l’acte d’attribution de la subvention, pour la bonne information de
l’assemblée délibérante, comme celle de l’association bénéficiaire, ainsi que le prévoit la
circulaire du 29 septembre 2015 relative aux nouvelles relations entre les pouvoirs publics et
les associations.
6.3-
Un accent porté sur un secteur relevant de compétences imbriquées
La vie associative, culturelle, sportive ainsi que l’animation
relèvent de la compétence de la
commune. Le soutien à l’évènementiel (exemple du championnat d’Europe d’Enduro) et, plus
encore, au sport pour tous, se réalise au moyen d’un appui apporté aux associations.
54/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
Concrètement, cet appui fourni par la commune prend la forme de subventions de
fo
nctionnement, de subventions affectées à des projets, d’accès fourni à des équipements
sportifs remis à neuf ou de mises à disposition de locaux au mouvement associatif et sportif
local.
En complément, la commune fournit une «
aide à l’encadrement
» dont le montant est
déterminé en fonction du nombre de licenciés mineurs et du niveau de diplôme des
encadrants.
Le montant total de cette aide a augmenté de plus de 45 % entre 2010 et 2015. Elle a atteint
55 377
€ en 2015. Par rapport à l’exercice 2009 (23
905 € versés), l’augmentation sur la
période dépasse 100 %.
Tableau n° 44 : Les subventions versées par la commune aux associations sportives au titre de
«
l’aide à l’encadrement
»
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2015/2009
38 032 €
43 877 €
49 456 €
53 388 €
46 297 €
55 377 €
+45,6%
Source
: CRC, d’après retraitement des comptes de gestion
Pour l’ordonnateur, cette évolution correspond à une volonté de soutenir les clubs dans
l’encadrement des jeunes, afin de leur
permettre de s
’attacher du personnel qualifié
, en
nombre suffisant, pour encadrer les jeunes âgés de moins de 20 ans domiciliés sur Brioude.
Cette évolution répond également, selon l’ordonnateur, à l’augmentation du nombre de jeunes
encadrés par les différentes associations brivadoises.
De manière générale, 26 % du total des subventions de fonctionnement versées par la
commune à des personnes de droit privé, en 2015, ont concerné des associations sportives,
pour 134
865 €, contre 106
938 € en 2010.
Outre
l’augmentation relative de l’effort fourni par la commune sur la période, il est à noter que
la communauté de communes du Brivadois dispose désormais de la compétence relative aux
grands équipements sportifs d’intérêt communautaire. L’essentiel de ces gra
nds équipements
se situe, par ailleurs, sur le territoire de la commune
; situation que l’exécutif justifie par la
centralité et l’accessibilité du territoire de Brioude pour les habitants de l’ensemble des autres
communes membres de l’intercommunalité. En
conséquence, les interventions des deux
collectivités dans le soutien au sport sont enchevêtrées, particulièrement depuis 2015.
Cet enchevêtrement trouve ainsi une illustration dans la réalisation des travaux sur la salle des
sports sous maîtrise d’ouvra
ge principale de la communauté de communes conjointement à
une maîtrise d’ouvrage de la commune sur la partie dédiée aux locaux associatifs.
6.4-
Des mesures d’information et de contrôle à approfondir
Aux termes de l’article L. 1611
-4 du code général des collectivités locales, toute association
ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l'a
accordée. Elle est tenue de fournir à l'autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée
de ses budgets et de ses comptes de l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant
connaître les résultats de son activité.
À Brioude, le contrôle de l’utilisation des subventions est exercé par les services uniquement
sur la base des formulaires de demandes de subventions complétés annuellement par les
associations bénéficiant d’une aide publique
-
le budget annuel prévisionnel de l’association
ainsi que le budget du dernier exercice clôturé sont communiqués. Seules les associations
55/55
Rapport d’observations définitives
Commune de Brioude (43)
conventionnées portent leur rapport moral et rapport financier à la connaissance de la
commune
34
.
Conformément aux dispositions de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec l’administration et aux recommandations de la circulaire du Premier
ministre en date du 29 septembre 2015 relative aux nouvelles relations entre les pouvoirs
publics et les associations, la chambre invite la commune à exiger systématiquement la
présentation du budget général du projet de l’association, en cas de subvention affectée au
projet. De même, les objectifs, le public visé, la localisation des actions, les moyens mis en
œuvre et les modalités d’évaluation du projet prévus par l’association doivent figurer dans la
convention d’attribution d’une subvention et être effectivement communiqués en fin d’exercice
et/ou de vie du projet. La convention pluriannuelle 2013-2017 conclue avec le centre social de
Brioude, Le Déclic, est celle qui se rapproche le plus de ces exigences.
En réponse aux observation
s provisoires de la chambre, l’or
donnateur a transmis, à titre
d’exemple, une convention récemment conclue en septembre 2016 avec l’association de
l’Hôtel de la Dentelle
. Elle
illustre une augmentation du niveau d’informations et d’attentes
de
la commune à l’égard
de ses cocontractants, dans le sens des recommandations ministérielles
précitées.
La chambre rappelle également que le contrôle de l’utilisation des fonds versés ainsi que de
l’organisme bénéficiaire est possible en vertu de l’article L. 1611
-4
35
du code général des
collectivités territoriales.
34
En application des dispositions du décret n° 2001-495 du 6 juin 2001, une convention est obligatoire pour toute
subven
tion supérieure à 23 000 €.
35
Article L. 1611-4 du CGCT : «
Toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être
soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l'a accordée.
[…] ».