Hôtel Dubois de Fosseux - 14, rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.fr
Rapport d
’
observations définitives
et sa réponse
DÉPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS
Dont
l’e
n
quête sur l’
impact des dépenses sociales
sur l
’
équilibre structurel des départements
Exercices 2011 et suivants
Observations délibérées le 27 avril 2017
- 2/59 -
SOMMAIRE
SYNTHESE
........................................................................................................................................
4
RAPPELS A LA REGLEMENTATION
............................................................................................
6
RECOMMANDATIONS
....................................................................................................................
7
I. PROCÉDURE
..........................................................................................................................................
8
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
.......................................................................................................
8
I -
PRESENTATION GENERALE
................................................................................................
8
II -
LA GOUVERNANCE
...............................................................................................................
9
A
-
L
E RENOUVELLEMENT DE L
’
ASSEMBLEE
..........................................................................
9
B
-
L’
ORGANISATION ADMINISTRATIVE DES SERVICES
..........................................................
9
III -
FIABILITÉ DES COMPTES ET SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE
.............................................
10
A
-
L
A FIABILITE DES COMPTES
............................................................................................
10
B
-
L
A PROCEDURE BUDGETAIRE
..........................................................................................
11
1 -
Le débat d’orientation budgétaire et son contenu
..................................................
11
2 -
Les lettres de cadrage
............................................................................................
11
3 -
Le cadre du vote du budget
...................................................................................
11
4 -
Les états annexes
...................................................................................................
12
C
-
L
ES CREDITS OUVERTS
....................................................................................................
12
IV -
L’ANALYSE FINANCIÈRE
RÉTROSPECTIVE
..................................................................
14
A
-
L
ES PRODUITS DE GESTION
.............................................................................................
14
1 -
L’évolution des ressources fiscales
.......................................................................
14
2 -
Les dotations et participations
...............................................................................
15
B
-
L
ES CHARGES DE GESTION
..............................................................................................
16
1 -
L’évolution des charges à caractère général et autres charges de gestion
.............
16
2 -
L’évolution des dépenses d’intervention
...............................................................
16
3 -
La masse salariale
..................................................................................................
17
4 -
L’excédent brut de fonctionnement et la capacité d’autofinancement brute
.........
19
C
-
L
E FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS
......................................................................
19
D
-
L’
ENDETTEMENT ET LE FONDS DE ROULEMENT
.............................................................
21
V -
LA PROSPECTIVE FINANCIÈRE
........................................................................................
21
VI -
LES INTERVENTIONS SOCIALES
......................................................................................
22
A
-
L
E POIDS DE LA DEPENSE SOCIALE
..................................................................................
22
1 -
La dépense totale d’action sociale
.........................................................................
22
2 -
Les aides à la personne et les frais d’hébergement
................................................
23
3 -
Le taux de couverture des allocations compensées
...............................................
23
B
-
L
E CADRE DEPARTEMENTAL DE L
’
INTERVENTION SOCIALE
...........................................
24
1 -
La planification départementale
............................................................................
24
2 -
La gouvernance de l’action sociale
.......................................................................
25
3 -
Le
champ d’intervention du département
..............................................................
25
C
-
L’
ORGANISATION ET LA GESTION DES SERVICES CHARGES DES DEPENSES SOCIALES
....
26
1 -
L’organisation des services chargés des dépenses sociales
...................................
26
2 -
Le système d’information sociale
..........................................................................
29
3 -
L’offre d’accueil
....................................................................................................
30
D
-
L
A GESTION DES PRESTATIONS SOCIALES
.......................................................................
32
1 -
Le traitement des dossiers
.....................................................................................
32
2 -
Les marges de manœuvre possibles des services départementaux
........................
35
3 -
Le contrôle de gestion et l’optimisation budgétaire
..............................................
37
4 -
L’harmonisation des aides fina
ncières
..................................................................
39
5 -
Le contrôle des établissements médico-sociaux
....................................................
39
- 3/59 -
E
-
L
ES FACTEURS D
’
EVOLUTION DES DEPENSES SOCIALES
.................................................
42
1 -
Les dépenses sociales directes
...............................................................................
42
2 -
Les dépenses indirectes
.........................................................................................
46
F
-
L
A MAITRISE DES DEPENSES SOCIALES
...........................................................................
48
1 -
L’objectif d’évolution des dépenses
......................................................................
48
2 -
Les actions de maîtrise des dépenses sociales
.......................................................
49
3 -
Les recours et récupérations
..................................................................................
50
4 -
La lutte contre la fraude
.........................................................................................
50
5 -
Les indus de prestations versées
............................................................................
51
ANNEXE 1
–
SUIVI DES OBSERVATIONS ANTERIEURES (1/2)
............................................
53
ANNEXE 1
–
SUIVI DES OBSERVATIONS ANTERIEURES (2/2)
............................................
54
ANNEXE
2
–
ÉVOLUTION
DES
ALLOCATIONS
INDIVIDUELLES,
AIDES
A
L’ENFANCE, FRAIS D’H
EBERGEMENT (HORS INITIATIVE DEPARTEMENTALE) . 55
ANNEXE
3
–
RESTE
A
CHARGE
DES
ALLOCATIONS
INDIVIDUELLES
DE
SOLIDARITE
..........................................................................................................................
56
ANNEXE 4 - COMPARAISON DES PRIX DES JOURNEES
.......................................................
57
ANNEXE 5 - ÉVOLUTION DES INDUS DU REVENU DE SOLIDARITE ACTIVE, DE
L’ALLOCATION PERSONNALISEE D’AUTONOMIE,
DE LA PRESTATION DE
COMPENSATION DU HANDICAP
......................................................................................
58
ANNEXE 6 : TAUX DE RECOUVREMENT DES INDUS
...........................................................
59
- 4/59 -
Synthèse
Le département du Pas-de-Calais est le 7
e
département le plus peuplé de France. Sa
population est à la fois jeune (un cinquième des habitants a moins de 18 ans), peu aisée (le taux de
pauvreté
1
est de 20 %), et fragile (le taux de mortalité prématurée
2
est de 2,8
‰
), ce qui explique
à la fois que le département soit particulièrement impliqué dans les politiques sociales
, et l’effort
consenti dans le domaine des solidarités, avec comme conséquense une situation financière du
département particulièrement tendue.
Entre 2011 et 2015, les charges de gestion ont progressé deux fois plus que les produits de
gestion, principalement en raison du poids croissant des dépenses sociales, pour atteindre
respectivement 1,46
Md€ et 1,51
Md€
en 2015. La capacité d’
autofinancement brute de 40
M€
dégagée cette année-là, inférieure à 3 % des produits de gestion,
et la capacité d’autofinancement
nette, devenue négative à - 15
M€,
rendent la politique d
’
investissement, de 190
M€
en moyenne
annuelle, non soutenable. L
’
encours de dette est similaire à la moyenne des départements de même
strate, mais la capacité de désendettement, de 16,6 années, est dégradée.
A la suite de l
’
augmentation de la fiscalité et des premières mesures de rationalisation, cette
capacité de désendettement est ramenée, ponctuellement, à 7 ans en 2016. Toutefois, une
projection « au fil de l
’
eau » des tendances précédemment observées ferait passer ce ratio à
40 années en 2020. Dans ces conditions, la chambre invite le département à intensifier ses efforts
de gestion pour retrouver une capacité d
’
autofinancement lui permettant d
’
atteindre un niveau de
désendettement de 10 années, un peu en deçà de l
’
objectif de 12 ans q
u’il
s
’
est lui-même assigné.
L
’
action sociale dans son ensemble représente 70 % du budget départemental, soit plus
d
’
1
Md€
sur 1,5
Md€ de dépenses
totales en 2015. Au sein de celle-ci, les dépenses résultant des
obligations qui lui sont confiées par la loi, hors personnel, sont de 903
M€ en 2015, en hausse de
133
M€ depuis 2011. Les recettes
destinées à financer les compétences transférées s
’
avèrent
insuffisantes, laissant un reste à charge cumulé sur la période 2011-2015 d
’
1
Md€
. En cinq ans, le
« reste à charge » au titre du revenu de solidarité active (RSA) a augmenté significativement,
passant de 38
M€ à 120
M€ (le chiff
re attendu pour 2016 est de 140
M€), et
son total cumulé
s’élève à
plus de 400
M€.
L
’
impact des dépenses sociales sur l
’
équilibre structurel du budget départemental
s
’
explique donc principalement par des facteurs démographiques et socio-économiques
défavorables, mais aussi par des facteurs internes au département. Parmi ces derniers, il convient
de mettre en exergue le choix de gestion fait par le département, face à la crise, d
’
augmenter ses
effectifs de 303 équivalents temps plein sur la période, ainsi que l
’
adoption d
’
un agenda social
entre 2011 et 2015 et l
’
octroi de certaines aides au-delà des exigences légales.
De même, l
’
organisation des services sociaux de la collectivité présente certaines
caractéristiques qui sont de nature à en renchérir le coût. Ainsi, un maillage territorial renforcé a
été mis en place, qui n
’
a pas été compensé par un renforcement du pilotage par les services
centraux. Aucune stratégie pérenne pour optimiser les politiques sociales n
’
a pu être adoptée :
après une année d
’
application, la revue des politiques sociales entreprise en 2010, qui avait
identifié 134 actions permettant 200
M€ d’
économies ou de gain potentiel, a été abandonnée.
1
Correspondant à la part de population dont le niveau de vie est inférieur à 80 % de la médiane nationale.
2
Correspondant au nombre de décès des moins de 65 ans rapporté à la population totale.
- 5/59 -
Enfin le choix du département, en cours de période, de s
’
affranchir de l
’
obligation légale
de définir un schéma départemental par politique sociale l
’
a privé d
’
un outil d
’
adaptation de
l
’
offre.
La principale démarche mise en œuvre pour optimiser la dépense sociale réside dans la
diversification de l
’
offre de placement institutionnel, notamment dans le secteur de l
’
enfance où
la dépense d
’
hébergement a été stabilisée. Dans le secteur des personnes âgées et des personnes
handicapées, le département essaye de faire sortir du champ médico-social certains bénéficiaires
en développant des actions innovantes. D
’
autres actions initiées restent toutefois décevantes en
termes de résultats, en particulier la maîtrise des dépenses des établissements sociaux et médico-
sociaux.
Dans le cadre des orientations de la nouvelle mandature, l
’
ordonnateur en fonctions fait
valoir qu
’
une démarche d
’
optimisation budgétaire a été engagée et qu
’
une nouvelle réorganisation
sera de nature à permettre une stabilisation de la dépense, après qu
’
un effort ait été conduit dans
le domaine de la fiabilité des comptes et de la sincérité des prévisions budgétaires.
Pour rétablir ses marges de manœuvre,
la chambre considère, cependant, que le
département devra consentir un effort dans sa gestion courante supérieur à celui déjà prévu.
Plusieurs pistes, non exclusives, s
’
offrent à lui, celle d
’
une maîtrise réelle de sa masse salariale,
incluant les assistants familiaux, celle d
’un retour au strict cadre légal dans la mise en œuvre des
dispositifs sociaux, ou encore celle d
’
une optimisation des moyens déployés.
- 6/59 -
Rappels à la réglementation
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Page
1.
Mettre en conformité l
’
inventaire et l
’
état de l
’
actif
conformément aux dispositions de l
’
instruction
interministérielle du 27 mars 2015
3
et au guide des
opérations d
’
inventaire qui lui est annexé.
X
10
2.
Régulariser les comptes d
’
immobilisations en cours
conformément à l
’
arrêté du 21 octobre 2003
modifié
4
.
X
10
3.
Mettre en conformité l
’
état annexe du personnel
avec l
’
annexe IV D1 de la maquette budgétaire
prévue dans l
’
arrêté précité.
X
12
4.
Établir les schémas d
’
organisation sociale et
médico-sociale prévus par les articles L. 312-4 et
L. 312-5 du code de l
’
action sociale et des familles.
X
24
3
Relative aux modalités de recensement des immobilisations et à la tenue de l’inventaire et de l’état
de l’actif pour
les instructions budgétaires et comptables M14, M52, M57, M71 et M4 (NOR : INTB1501664J).
4
Relatif à l’instruction budgétaire et comptable des départements et de leurs établissements publics administratifs.
- 7/59 -
Recommandations
Réalisée
En cours
de
réalisation
Non
réalisée
Page
Masse salariale et effectifs
1.
Fixer des objectifs de mutualisation et déterminer
des
effectifs
cibles
dans
le
cadre
de
la
réorganisation des services.
X
10
2.
Mettre en place un pilotage de la masse salariale
et des effectifs, y compris assistants familiaux,
permettant de suivre par catégorie d
’
emploi la
consommation d
’
équivalent temps plein travaillé
et son coût.
X
18
Organisation des services
3.
Adopter
un
schéma
directeur
du
système
d
’
information sociale, évaluer et quantifier les
coûts des futurs développements.
X
30
Fonction de contrôle
4.
Mettre en place un contrôle de gestion auprès du
directeur général des services.
X
39
5.
Renforcer et professionnaliser la fonction de
contrôle des établissements sociaux et médico-
sociaux en mutualisant les moyens qui y sont
consacrés.
X
41
Dépense sociale
6.
Dans le cadre du dialogue de gestion avec les
établissements, harmoniser les critères de gestion
pour diminuer la part des coûts de structure dans
le montant des dotations.
X
41
7.
Présenter, lors du vote du compte administratif, un
bilan de l
’
objectif d
’
évolution des dépenses.
X
48
Suivi des observations antérieures (cf. annexe 1)
- 8/59 -
I. PROCÉDURE
Le contrôle des comptes et de la gestion du département du Pas-de-Calais, qui a porté
notamment sur la dépense sociale, a été ouvert le 26 janvier 2016 par lettre du président de la
chambre adressée à Monsieur Michel Dagbert, président du département, en fonctions depuis le
23 juin 2014, et par lettre du 25 janvier 2016 à Monsieur Dominique Dupilet, ancien ordonnateur
du 1
er
avril 2004 au 22 juin 2014.
En application de l
’
article L. 243-1 du code des juridictions financières, l
’
entretien de fin
de contrôle a eu lieu le 5 septembre 2016 avec l
’
actuel ordonnateur et le 30 août 2016 avec son
prédécesseur.
Lors de sa séance du 29 septembre 2016, la chambre a arrêté des observations provisoires,
transmises aux ordonnateurs successifs le 9 novembre suivant.
MM. Dagbert et Dupilet ont adressé leur réponse, à la fois commune sur certains points et
distincte
sur d’autres,
à la chambre par courrier enregistré au greffe le 13 janvier 2017.
Après avoir examiné ces réponses, la chambre, dans sa séance du 27 avril 2017, a arrêté
les observations définitives suivantes.
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
I -
PRESENTATION GENERALE
Le département du Pas-de-Calais, le 7
e
département le plus peuplé de France, avec 1,5
million d
’
habitants, se caractérise par une population jeune, un cinquième d
’
entre elle ayant moins
de 18 ans, mais aussi peu aisée, son taux de pauvreté atteint 20,2 %, et son taux de chômage
13,1 %. Elle est également fragile puisque le département se situe au dernier rang des départements
pour l
’
espérance de vie à la naissance et son taux de mortalité prématuré de 2,8
‰ le situe en
revanche au 1
er
rang. Son taux d
’
élèves handicapés de 31,5
‰ le place au 2
e
rang des départements
de la même taille et 2,4 % des jeunes de moins de 20 ans font l
’
objet d
’
une mesure de placement
ou d
’
action éducative
5
. Urbanisé sur sa frange et dans les agglomérations du littoral, il conserve
un caractère rural à sa limite sud. Il est composé de neuf territoires : Arrageois, Artois,
Audomarois, Boulonnais, Calaisis, Hénin-Carvin, Lens-Liévin, Montreuillois, Ternois. Le
territoire d
’
Hénin-Carvin présente la densité la plus élevée (1 104 habitants au km²), alors que dans
le Ternois elle n
’
est que de 58 habitants au km². Son budget en 2016 était d
’
1,4
Md€, 70
% étant
consacrés à la dépense sociale. Son effectif est de 5 566 emplois auxquels s
’
ajoutent près de 2 000
assistants familiaux.
La conjoncture économique et sociale pèse particulièrement sur son action et sur ses
dépenses, d
’
autant plus que la collectivité départementale s
’
inscrit dans une tradition d
’
aide qui
l
’
amène à aller au-delà des exigences légales dans les principaux champs où elle intervient : aide
sociale à l
’
enfance, lutte contre l
’
exclusion sociale, politique en faveur des personnes handicapées
et des personnes âgées.
5
Indicateurs sociaux départementaux
de l’INSEE du 8 août 2015
: le département est comparé aux départements
dont la population est supérieure à 1 million d’habitants.
- 9/59 -
II -
LA GOUVERNANCE
A -
Le renouvellement de l
’
assemblée
M. Michel Dagbert a été élu président du conseil départemental à la suite de la démission
de Monsieur Dominique Dupilet, le 23 juin 2014, puis le 3 avril 2015 après le renouvellement de
l
’
assemblée délibérante.
La délibération cadre adoptée en janvier 2016 fixe les enjeux du financement des dépenses
sociales en adoptant un volet d
’
optimisation de la dépense, un objectif de développement des
recettes, et une volonté d
’
amélioration de la gouvernance. Elle souhaite, dans le domaine des
solidarités, mettre un terme au développement permanent de l
’
offre de service par une mise en
commun des moyens et un « assemblage des réponses » et lutter contre l
’
empilement des
dispositifs.
B -
L
’
organisation administrative des services
Depuis 2016, le département se réorganise pour adapter la structure de ses services aux
orientations fixées en réalisant, selon l
’
ordonnateur en fonctions, le gel de 39 postes et le
redéploiement de 14 postes suite notamment à la suppression du pôle des territoires. Un des
objectifs à terme est de permettre des économies de moyens. Cette orientation ne s
’
accompagne
pas, pour le moment, d
’
économies quantifiées et valorisées.
La taille des services centraux ne s
’
en trouve pas réduite, et le nombre de pôles demeure
identique malgré la fusion de deux d
’
entre eux. Les fonctions support ne sont que faiblement
mutualisées, les directions métier conservent des fonctions d
’
appui alors même que le pôle
développement des ressources assume cette mission.
En fin d
’
année 2016, le nombre d
’
implantations territoriales a été réduit de neuf à sept.
Deux des cinq pôles des services centraux disposent d
’
implantations territoriales : celui des
solidarités, avec les maisons de la solidarité, ainsi que celui de l
’
aménagement durable, avec les
maisons de l
’
aménagement durable et les maisons du développement local, soit au total 27 maisons
départementales. Il s
’
y ajoute plus d
’
une vingtaine d
’
antennes des maisons départementales de la
solidarité et près d
’
une quarantaine de centres d
’
entretien routier. Au titre des bureaux, services,
centres techniques ou de maintenance, le département dispose de 146 sites administratifs occupant
une surface de plus de 215 000 m
2
, dont 130 sont situés sur chacun des neufs territoires pour une
superficie d
’
environ 138 000 m
2
. Ils ont occasionné depuis 2010 une dépense de travaux de plus
de 106
M€
et 0,7
M€
de loyers. Le patrimoine immobilier, parfois ancien, et qui n
’
est pas connu
précisément, présente une valeur initiale de 24,4
M€
.
Depuis 2010, le département a modifié à plusieurs reprises l
’
organisation de ses services,
créant 303 postes, cette évolution structurelle étant fonction du choix politique d
’
internaliser ou
d
’
externaliser des missions relevant de son champ de compétences. Ces modifications n
’
ont jamais
conduit à une diminution de ses emplois budgétaires. Ceux-ci ont au contraire progressé de 6 %,
passant de 5 240 à 5 566 emplois. Cette évolution s
’
est concentrée sur l
’
encadrement supérieur :
le nombre d
’
administrateurs a progressé de 71 %, passant de 14 à 24, et celui des attachés a
progressé de 30 %, passant de 391 à 509. Ces évolutions se sont accompagnées d
’
une remise en
cause des choix précédents et de l
’
abandon de programmes de pilotage de la gestion. De
nombreuses réorganisations sont intervenues, dont une profonde en 2014 qui a entraîné notamment
la création du pôle des territoires, supprimé par la suite en 2016.
- 10/59 -
La direction de l
’
organisation et du conseil de gestion, qui avait travaillé sur le projet
« administration 2010 », n
’
a pas participé à la conduite de ces évolutions. Elle reste également en
dehors de celle en cours, dont l
’
accompagnement est assuré par deux cabinets extérieurs. Elle a
néanmoins produit, en 2015, deux audits touchant aux questions d
’
organisation de la direction de
l
’
assemblée et des élus, et des unités déconcentrées au sein de la direction des finances et du
budget. Elle n
’
est pas associée aux suites qui sont données à ses travaux.
La chambre recommande que le département fixe des objectifs de mutualisation interne et
d
’
effectif cible dans le cadre de sa réorganisation des services, ce à quoi l
’
ordonnateur en fonctions
s’
engage dans sa réponse.
III -
FIABILITÉ DES COMPTES ET SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE
A -
La fiabilité des comptes
Le manque de fiabilité des informations patrimoniales et le suivi insuffisant des
immobilisations en cours, constatés lors du contrôle précédent, perdurent, même s
’
il peut être noté
une dynamique organisationnelle récente concourant à la fiabilité des comptes.
Des différences importantes subsistent entre l
’
inventaire comptable, qui doit être en
concordance avec l
’
inventaire physique des biens tenu par l
’
ordonnateur, et l
’
état de l
’
actif tenu
par le comptable. La mise en place d
’
un groupe de travail avec la paierie départementale pour
procéder au rapprochement n
’
est intervenue qu
’
en avril 2016.
Ainsi, au 31 décembre 2015, le total des immobilisations est de 2 343
M€ à l’
inventaire et
de 6 029
M€ à l’
état de l
’
actif, soit une différence de 3 873
M€
en valeur nette comptable. Les
écarts les plus importants concernent les réseaux de voirie et les réseaux divers à hauteur de
3 212,7
M€, les constructions de bâtiments scolaires à hauteur de 413,4
M€ et les subventions
d
’
équipement versées à hauteur de 137,5
M€.
L
’
absence de prise en compte à l
’
inventaire du transfert des routes nationales d
’
intérêt local
pour 1 305
M€, ainsi que des biens acquis antérieurement à 2003 (689
M€) explique la moitié de
cet écart de 3 873
M€. L’
autre moitié provient des fiches de migration créées en 2007.
Accusant une ancienneté de plus de cinq ans, de nombreuses opérations, d
’
un montant total
de 643
M€,
restent comptabilisées comme encours, alors qu
’
elles auraient dû faire l
’
objet d
’
une
immobilisation définitive
6
.
La chambre invite à nouveau le département à mettre en conformité l
’
inventaire et l
’
état de
l
’
actif, conformément à l
’
instruction n° 13-0001-MO du 13 septembre 2012, et à respecter la
règlementation sur le fonctionnement du compte des immobilisations en cours. L
’
ordonnateur en
fonctions, dans sa réponse,
s’
engage
à ce qu’une régularisation soit eff
ectuée, dès 2017.
6
Sont concernés les comptes 231311« Constructions
–
bâtiments administratifs », 231312 « Constructions
–
bâtiments scolaires », 231313 « Constructions
–
bâtiments sociaux et médico-sociaux », 231314 « Constructions
–
bâtiments culturels et sportifs », 231318 « Constructions
–
autres bâtiments publics », 23151 « Installations,
matériel et outillage techniques
–
réseaux de voirie », 23172 « Agencements et aménagement de terrains »,
2317312 « Constructions
–
bâtiments scolaires », 2317318 « Constructions
–
autres bâtiments publics », 23181
« Autres immobilisations corporelles
–
installations générales, agencements et aménagements divers » et 232
« Immobilisations incorporelles en cours ».
- 11/59 -
B -
La procédure budgétaire
1 -
Le débat d
’
orientation budgétaire et son contenu
Le débat d
’
orientation budgétaire organisé, conformément à l
’
article L. 3312-1 du code
général des collectivités territoriales, dans les deux mois précédant l
’
adoption du budget, est
l
’
occasion de présenter les engagements pluriannuels et les caractéristiques de l
’
endettement du
département. Depuis l
’
adoption de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015, il doit en outre comporter
un état sur : «
la structure et la gest
ion de la dette (…) l’
évolution prévisionnelle et l
’
exécution des
dépenses de personnel, des rémunérations, des avantages en nature et du temps de travail ».
Le
décret n° 2016-841 du 24 juin 2016
7
précise les modalités d
’
application de ces dispositions.
L
’
exécution des crédits de l
’
année en cours n
’
étant pas terminée lors de sa présentation, les
informations contenues dans les débats d
’
orientation budgétaire de 2014 et 2015 étaient ainsi
éloignées de l
’
actualité, amenant à des constats inexacts sur les dépenses.
En réponse aux observations provisoires, les ordonnateurs successifs
font valoir qu’
un
changement de calendrier n
’
aurait pas d
’
impact significatif.
La qualité de l
’
information donnée s
’
est cependant améliorée dans le débat d
’
orientation
budgétaire de 2015, même si la présentation des causes explicatives reste succincte. A l
’
instar de
2015, le débat de 2016 met l
’
accent sur le poids de la dépense sociale sans évoquer celui de la
dépense de personnel. Il présente cependant une vision plus complète et une stratégie associée à
la mandature, comportant une analyse prospective qui demeure succincte.
Selon la chambre, la présentation du débat d
’
orientation budgétaire devrait être l
’
occasion
de délivrer une information exhaustive de l
’
évolution de la dépense de personnel et de présenter
plus complètement les prospectives financières.
En réponse, l
’
ordonnateur en fonctions
indique que le département s’attachera à progresser
dans la qualité de l’information délivrée a
ux élus.
2 -
Les lettres de cadrage
Les lettres de cadrage insistent sur les contraintes budgétaires qui pèsent sur le département,
la nécessité de redéfinir l
’
action publique et une trajectoire pluriannuelle permettant une
restauration de l
’
autofinancement afin de maintenir un rythme d
’
investissement annuel de 190
M€
,
tout en rappelant la nécessité d
’
un autofinancement supplémentaire de 134
M€ sur quatre ans.
La lettre de cadrage pour 2017 précise que son objectif a été réalisé à hauteur de 40 % dès
2016, en réduisant de 32
M€
le plafond de dépenses de fonctionnement et en augmentant de 24
M€
les recettes, à la suite de la hausse de la fiscalité.
3 -
Le cadre du vote du budget
La présentation fonctionnelle du budget donne à l
’
assemblée délibérante une connaissance
des crédits par domaine d
’
action. Le rapport de présentation donne une vision globale des
politiques mises en œuvre et de leur coût. Elle présente néanmoins l’
inconvénient de rendre
parcellaires les dépenses transversales qui ne sont pas récapitulées dans le commentaire.
7
Relatif au contenu ainsi qu’aux modalités de publication et de transmission du rapport d’orientation budgétaire.
- 12/59 -
Le rapport de présentation commente les éléments justifiant l
’
augmentation de la masse
salariale, mais les créations ou suppressions d
’
emplois n
’
y sont pas évoquées. Comme il ne
globalise pas la dépense de rémunération des assistants familiaux, présentée avec la fonction action
sociale, avec celle des personnels statutaires, la vision de la dépense de personnel apparaît
tronquée.
La chambre recommande de compléter la présentation du rapport budgétaire par une
analyse séparée de l
’
ensemble de la masse salariale, intégrant les assistants familiaux, et d
’
indiquer
les créations ou suppressions d
’
emplois prévues.
4 -
Les états annexes
Tel qu
’
il est présenté, l
’
état annexe du personnel ne donne qu
’
une vision des emplois
budgétaires votés et pourvus. Il ne permet pas de connaître le nombre d
’
équivalents temps plein
travaillé, ni le détail des agents non-titulaires en fonctions. Il n
’
est pas conforme à la maquette
budgétaire qui prévoit deux annexes spécifiques et distinctes.
Les états récapitulatifs des autorisations de programme et des autorisations d
’
engagement
ne sont pas actualisés d
’
une manière conforme aux dispositions du règlement budgétaire et
financier puisqu
’
ils relèvent, selon l
’
ordonnateur en fonctions, d
’
une opération manuelle et non
automatique.
La chambre invite le département à se conformer à l
’
annexe IV D1 de l
’
arrêté du
21 décembre 2015 et à actualiser les annexes d
’
autorisations de programme et d
’
engagement.
C -
Les crédits ouverts
L
’
ensemble des crédits ouverts représente en 2016 un budget de 1,5
Md€ en
fonctionnement et 394
M€ en investissement. La section de fonctionnement évolue de 2,5
% en
variation moyenne annuelle ; dans le même temps, les crédits inscrits au titre de la dépense d
’
action
sociale progressent de 2,7 % et ceux destinés à la dépense de personnel de 3 %.
Tableau n° 1
–
Budget primitif de 2011 à 2016
–
dépense de fonctionnement
Fonction
(en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Évolution
moyenne annuelle
Non ventilé
67,54
70,24
60,55
59,47
64,38
70,05
0,7 %
Services généraux
90,12
91,50
93,05
97,41
102,23
102,80
2,7 %
Sécurité
59,41
60,12
63,09
69,67
71,29
70,23
3,4 %
Enseignement
71,68
74,32
79,53
81,90
85,31
82,70
2,9 %
Culture, jeunesse, sports
18,59
20,84
21,64
26,00
23,67
19,02
0,5 %
Prévention médico-sociale
27,27
25,87
26,07
26,00
27,64
27,31
0,0 %
Action sociale
912,88
920,97
946,78
973,52 1 018,99 1 044,58
2,7 %
Réseaux et infrastructures
54,82
51,87
47,71
48,56
50,36
51,74
- 1,2 %
Aménagement, environnement
6,35
6,83
7,81
8,51
9,03
8,11
5,0 %
Transport
55,98
61,56
67,40
69,65
71,18
68,54
4,1 %
Développement économique
6,46
6,22
6,24
7,39
8,02
6,66
0,6 %
Sans réalisation
2,48
3,01
5,44
28,69
3,71
1,73
- 6,9 %
Total
1 249,96 1 266,87 1 296,14 1 362,66 1 397,23 1 418,41
2,6 %
Évolution annuelle
1 %
2 %
5 %
3 %
2 %
Dont dépenses de personnel
270,48
278,16
284,42
295,15
304,26
314,00
3,0 %
Source : budgets primitifs.
- 13/59 -
L
’
action sociale représente 70 % de la dépense de fonctionnement. Le revenu de solidarité
active (RSA), intégrant les allocations et les mesures d
’
accompagnement, représente un quart du
budget du département.
Source : budget primitif 2016
–
uniquement sur crédits ventilés par fonction.
L
’
exécution des crédits de fonctionnement est chaque année proche du total des crédits
votés, du fait des ajustements effectués dans le cadre des budgets supplémentaires et des décisions
modificatives permettant d
’
anticiper la progression rapide des dépenses d
’
allocation du RSA pour
une estimation au plus juste. Ces dispositions budgétaires modificatives ont ainsi conduit à ouvrir
pour cette dépense des crédits supplémentaires variant de 2,5
M€ en 2011
à 17,1
M€ en 2014
.
L
’
ensemble du secteur de l
’
action sociale est soumis à cette dynamique
8
, qui a nécessité, au total,
des ouvertures complémentaires, à hauteur de 35
M€ en 2011
jusqu
’
à 11
M€ en 20
15. Cette
évolution et l
’
incertitude pesant sur les financements a conduit le département à constituer, lors de
la décision modificative 2013, une provision de 50
M€ pour assurer la couverture de l’
évolution
prévisible de cette charge des allocations de solidarité. Cette provision contribuera à l
’
équilibre du
budget dès 2017. Le département a su ainsi anticiper, d
’
un point de vue budgétaire, le risque lié à
la conjoncture sociale.
Les prévisions budgétaires de la section de fonctionnement sont sincères. Le taux
d
’
exécution des crédits a tendance à se rapprocher de 100 %.
Les dépenses d
’
investissement inscrites au budget sont toujours diminuées lors des
décisions modificatives, leur total réalisé est de l
’
ordre de 89 %. Ainsi, le total cumulé des
dépenses d
’
investissement ouvert entre 2011 et 2015 s
’
élève à 1 129
Md€, soit 226
M€ en
moyenne, pour un exécuté de 1
008 Md€,
soit 202
M€ en moyenne par an.
8
A l’exception de la dépense d’allocation pour perte d’autonomie qui a régulièrement été révisée à la baisse, de
3,3
M€ en 2011, de 1,3
M€ en 2013, de 1,8
M€ en 2015.
Services généraux
7%
Sécurité
5%
Enseignement
6%
Culture
1%
Réseaux
3%
Aménagement
1%
Transport
5%
Développement
0%
Médico-social
2%
Enfance
14%
Personnes
handicapées
11%
Personnes
âgées et APA
14%
RSA
25%
Autre
6%
Action sociale
70 %
Dépenses de fonctionnement
- 14/59 -
IV -
L
’
ANALYSE FINANCIÈRE RÉTROSPECTIVE
Le périmètre du budget du département est constitué du budget principal et de trois budgets
annexes, l
’
établissement français du sang, le restaurant administratif et le laboratoire
départemental. L
’
analyse financière est effectuée à partir des comptes de gestion retraités du
budget principal et des données provisoires du compte de gestion 2016
9
.
A -
Les produits de gestion
Les ressources du département s
’
élèvent à un peu plus d
’
1,5
Md€ en 2015
et 2016. Elles
ont faiblement progressé au cours de la période (1,4 % en moyenne annuelle), soit un
accroissement de 81
M€ entre 2011 et 201
5. La progression s
’
est particulièrement ralentie en 2015
(+ 0,3 %) du fait de l
’
atonie des ressources fiscales et de la diminution des dotations et
participations. En 2016, le montant des produits de gestion pourrait s
’
élever à 1 558,3
M€.
Tableau n° 2
–
Évolution des produits de gestion
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Ressources fiscales propres
832,18
839,83
849,51
865,91
890,68
1,7 %
+ Fiscalité reversée
63,04
50,51
53,94
98,96
98,55
11,8 %
+ Dotations et participations
510,86
518,59
520,34
516,35
499,66
- 0,6 %
+ Ressources d
’
exploitation
22,94
22,53
18,68
23,93
21,26
- 1,9 %
=Produits de gestion
1 429,02
1 431,47
1 442,46
1 505,15
1 510,15
1,4 %
Source : comptes de gestion
–
retraitement chambre régionale des comptes
–
net des reversements et restitutions.
1 -
L
’
évolution des ressources fiscales
La fiscalité du département ne progresse que de 1,7 % en moyenne annuelle entre 2011 et
2015. Le produit fiscal est de 989,2
M€ en 2015, dont 890,7
M€ de ressources fiscales propres et
98,5
M€ de fiscalité reversée par l’
État ou par des fonds de péréquation. Il perçoit par habitant
moins que la moyenne des départements de plus d
’
un million d
’
habitants, soit 609
€ contre
699
€
10
.
Les contributions directes nettes (359,6
M€ en 2015),
représentent un peu plus d
’
un tiers
des ressources fiscales propres. Le département a augmenté à trois reprises le taux de la taxe
foncière, son seul levier fiscal, le portant de 19,51 % en 2012 à 22,26 % en 2016, ce qui devrait
permettre un accroissement de la recette fiscale de 29,7
M€. Bien que ce taux soit significativement
plus important que la strate de comparaison
11
, le produit perçu demeure plus faible. En 2015, le
produit de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises est de 109,9
M€. Les
produits perçus
à ce titre par le département sont moins importants et évoluent moins vite que nationalement, soit
1,7 % contre 3,1 %
12
. En 2016, l
’
ensemble des contributions directes pourrait représenter 392
M€.
9
Données actualisées au 20 avril 2017.
10
Source : comptes de gestion - Hors les départements de Paris et du Rhône.
11
En 2014, dernière donnée connue, le taux moyen était en effet de 12,58 %.
12
Source : département.
- 15/59 -
Le montant perçu pour la fiscalité indirecte est de 531,1
M€
. Il est constitué des recettes
des droits d
’
enregistrement sur les mutations immobilières (114,6
M€), de la taxe d’
aménagement
(4,6
M€), de la taxe sur les conventions d’
assurance (200,6
M€) et des taxes liées à l’
énergie
(211,3
M€). L
a recette liée aux droits de mutation est volatile et son taux est plafonné en loi de
finances. Compte tenu des difficultés rencontrées par les départements pour faire face à la
progression des dépenses du RSA, ce plafond a été relevé de 3,8 % à 4,5 % par la loi de finances
pour 2014. Ainsi, cette recette qui avait été ramenée à 100
M€ en 2013, a fini par retrouver en
2015, à 119
M€, son niveau de 2011. Le meilleur dynamisme des mutations immobilières en 2015,
constaté nationalement, y a contribué. Néanmoins, avec 98
€
13
par habitant, il se classe
antépénultième des départements de sa strate par ordre de produit perçu. En 2016, l
’
ensemble de
la fiscalité indirecte pourrait produire une recette de l
’
ordre de 550,6
M€.
La fiscalité reversée est constituée de la compensation mise en place par l
’
État en 2010 qui
permet au département de recevoir 42
M€ au titre du fonds national de garantie individuelle des
ressources. Il est également bénéficiaire de la péréquation horizontale à hauteur de 28
M€ en 2015
au titre du fonds de péréquation des droits de mutation
14
et 5
M€ au titre du fonds de péréquation
de la contribution sur la valeur ajoutée. Enfin, en 2015, il a reçu 23
M€ de nouvelles ressources
accordées par l
’
État pour compenser les dépenses liées au RSA. En 2016, l
’
ensemble de la fiscalité
reversée pourrait être de l
’
ordre de 100,8
M€.
2 -
Les dotations et participations
Les dotations et participations reçues s
’
élèvent à près de 500
M€ en
2015. Sous l
’
effet
notamment de la contribution du département à l
’
effort de redressement des finances publiques, la
dotation globale de fonctionnement a baissé de 20,7
M€ entre 2014 et 2015 et
autant en 2016
15
.
La hausse des fonds de concours européens et la progression mécanique des dotations versées par
la Caisse nationale de solidarité pour l
’
autonomie permettent de contenir à 17
M€ la baisse de
l
’
ensemble des participations et dotations. En 2016, cet ensemble pourrait s
’
établir à 491
M€.
Source : comptes de gestion.
13
Ratio tenant compte des droits de mutation et des recettes du fonds de péréquation des droits de mutation, y compris
contributions à ce fonds (source : comptes de gestion).
14
Se décomposant en 35
M€ perçus au titre de deux dispositifs de péréquation, fonds de péréquation sur les droits
de mutation proprement dit, fonds de solidarité des droits de mutation, et de 7,5
M€ de contribution au fonds de
péréquation.
15
Le cumul des contributions du département, entre 2014 et 2016, est supérieur à 84
M€.
0,00
200,00
400,00
600,00
800,00
1 000,00
1 200,00
1 400,00
1 600,00
2011
2012
2013
2014
2015
Détail des produits de gestion
Impôts et taxes
spécifiques liés à l'énergie
Taxes sur conventions
d'assurance
Autres impôts locaux ou
assimilés
Droits d'enregistrement et
taxes d'urbanisme
Contributions directes
nettes
Dotations et participations
Ressources d'exploitation
Fiscalité reversée
- 16/59 -
B -
Les charges de gestion
Les charges de gestion ont suivi une augmentation (3,9 % en moyenne annuelle) deux fois
plus rapide que celle des produits, soit une progression de 208
M€ en valeur absolue, atteignant
1 459,8
M€ en 2015. Cette évolution s’
explique par le poids croissant des dépenses sociales mais
également par une absence de maîtrise des dépenses de personnel qui relève, comme le mentionne
l’ancien ordonnateur dans sa réponse
, d
’
un choix du département pour répondre à la crise et pour
s
’
engager en matière de maillage territorial. En 2016, les charges de gestion pourraient atteindre
un montant de l
’
ordre de 1 457,7
M€.
Tableau n° 3
–
Évolution des charges de gestion
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Charges à caractère général
117,28
114,04
118,08
121,46
120,41
0,7 %
+ Charges de personnel
260,55
270,55
282,22
298,75
306,92
4,2 %
+ Aides directes à la personne
468,05
480,95
503,08
532,47
560,46
4,6 %
+ Aides indirectes à la personne
219,64
234,02
244,78
252,02
255,26
3,8 %
+ Subventions de fonctionnement
9,77
9,78
9,64
11,65
12,84
7,1 %
+ Autres charges de gestion
176,35
168,65
188,79
200,24
203,89
3,7 %
=Charges de gestion
1 251,64
1 277,99
1 346,59
1 416,59
1 459,79
3,9 %
Source : comptes de gestion
–
retraitement chambre régionale des comptes.
1 -
L
’
évolution des charges à caractère général et autres charges de gestion
Le département a réussi à contenir la progression des charges à caractère général à + 0,7 %
par an entre 2011 et 2015. Un peu plus d
’
un tiers de ces dépenses (soit 48
M€) est constitué
par
les charges de transport collectif en raison du choix d
’
une politique de gratuité totale du transport
scolaire pour les usagers. L
’
ensemble des autres charges de gestion progresse de 3,7 % en moyenne
annuelle entre 2011 et 2015 : plus de la moitié de cette évolution concerne le fonctionnement des
collèges et la contribution au service départemental d
’
incendie et de secours. En 2016, le total des
charges à caractère général et de ces autres charges de gestion pourrait être de l
’
ordre de 317
M€.
2 -
L
’
évolution des dépenses d
’
intervention
Les dépenses d
’
intervention ont progressé de 128
M€ entre 2011 et 2015, passant de
688
M€ à 816
M€, soit un rythme moyen annuel de 4,4
%. À elle seule, la dépense au titre du RSA
explique 58 % de cette hausse qui s
’
est traduite par plus de 20
M€ supplémentaires chacune des
trois dernières années de la période étudiée. Elle est ainsi de 324
M€ en 2015 et son montant
pourrait être de 330
M€ en 2016. La dépense au titre de l’
allocation personnalisée d
’
autonomie
(APA) a progressé moins vite, de 1,1 %, pour atteindre 169
M€ en 2015. L’
impact de la loi sur le
vieillissement pourrait porter cette allocation à 175
M€ en 2016. La dépense au titre des aides aux
personnes handicapées progresse de 6,5 % en moyenne annuelle, son montant de 32
M€ en 2015
pourrait s
’
accroître à 32,5
M€ en 2016.
Les dépenses de frais de séjour et d
’
hébergement ont progressé de 3,8 % en moyenne
annuelle ; elles sont de 255
M€ en 2015. La mobilisation des
fonds disponibles dans les
établissements permettrait au département de réduire leur montant à 246
M€ en 2016. Le montant
des dépenses d
’
intervention sociale serait au total de 822
M€ cette même année.
- 17/59 -
3 -
La masse salariale
La masse salariale (307
M€ en 2015) représente 21
% des charges courantes, soit un taux
par habitant parmi les plus élevés des départements de la strate (210
€ par habitant au lieu de
177
€)
16
révélant, selon l
’
ancien ordonnateur, un choix de gestion fondé sur un taux
d
’
internalisation des missions. En 2016, le montant de la masse salariale atteindrait 309,1
M€.
L
’
écart avec la moyenne constatée peut s
’
expliquer en partie par le recours privilégié à
l
’
accueil familial des enfants protégés. Il s
’
explique cependant, avant tout, par un accroissement
continu des effectifs et par l
’
adoption d
’
un agenda social, en 2012, qui a eu un impact fort sur la
masse salariale, laquelle a progressé de 4,3 % en moyenne annuelle. Cette évolution est expliquée
par les ordonnateurs pour faire face à l
’
augmentation de la demande sociale.
Tableau n° 4
–
Évolution de la masse salariale
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Rémunérations du personnel
183,80
191,61
199,22
210,72
217,56
4,3 %
+ Charges sociales
71,32
73,72
77,71
82,65
85,56
4,7 %
+ Impôts et taxes sur rémunérations
2,10
2,03
2,20
2,29
2,48
4,2 %
+ Autres charges de personnel
0,10
0,08
0,10
0,13
0,16
13,9 %
= Charges de personnel interne
257,32
267,45
279,23
295,79
305,77
4,4 %
+ Charges de personnel externe
3,24
3,10
2,99
2,96
1,16
- 22,7 %
= Charges de personnel totales
260,55
270,55
282,22
298,75
306,92
4,2 %
Source : comptes de gestion
–
budget principal
–
retraitement chambre régionale des comptes.
a -
Le coût des créations d
’
emploi
Selon les ordonnateurs successifs, les 303 créations de poste entre 2011 et 2015
17
seraient
justifiées par une internalisation et des créations de nouveaux services et se seraient concentrées
majoritairement au Pôle Solidarité, sur des missions directement liées aux compétences
obligatoires des départements. Le coût cumulé s
’
établit à environ 12,8
M€
. Le nombre
d
’
équivalents temps plein, pour couvrir les emplois permanents, est ainsi passé de 4 818 en 2011
à 5 121 en 2015. Il n
’
est pas prévu de créer des emplois en 2016 et, selon l
’ordonnateur en
fonctions, l
’
objectif de stabilisation de la dépense serait en passe d
’
être respecté.
b -
Le coût de l
’
agenda social
Le régime indemnitaire voté par l
’
assemblée départementale a progressé de 6,1 % en
moyenne annuelle entre 2011 et 2015. Cette évolution est notamment liée aux décisions mises en
œuvre dans le cadre d’
un agenda social mené en 2012, dont le coût cumulé atteint 18,2
M€, dont
6,2
M€ pour les assistants familiaux, hors contrats aidés. Il comporte, en 2012, le versement d’
une
prime exceptionnelle de 250
€ à tous les agents (soit 2
M€), depuis 2013 le versement d’
une prime
mensuelle de 25
€ pour participer à la couverture du risque santé des agents (7,8
M€) et, en 2014,
la réforme du régime indemnitaire (8,4
M€). La prime exceptionnelle, qui ne se rattachait à aucun
texte légal, n
’
a été soumise à délibération que pour les assistants familiaux.
16
Source : comptes de gestion
–
Hors départements de Paris et du Rhône.
17
Source : département.
- 18/59 -
c -
Le coût des normes réglementaires
Les mesures réglementaires, qui s
’
imposent à la collectivité, ont également pesé sur la
masse salariale au cours de la période examinée pour un total de 6,8
M€. Elles se décomposent en
4,2
M€
au titre de l
’
augmentation des cotisations patronales, 0,26
M€ au titre des taux de
contribution de la nouvelle bonification indiciaire, 1,49
M€ au titre de l’
effet des évolutions du
salaire minimum, 0,78
M€ au titre des mesures de revalorisation catégorie
lle. Selon les
ordonnateurs successifs, ces mesures exogènes représenteraient un coût total de 7,4
M€.
d -
La masse salariale liée aux assistants familiaux.
La dépense de rémunération des assistants familiaux a progressé quant à elle de 3,8 % en
moyenne annuelle.
Tableau n° 5
–
Rémunération des assistants familiaux
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Rémunération des assistants familiaux y
c charges sociales
62,83
66,31
69,03
71,95
73,04
3,8 %
Source : département du Pas-de-Calais
–
comptes administratifs.
L
’
évolution de la masse salariale des assistants familiaux est fonction de leur effectif, du
SMIC, mais aussi du nombre d
’
enfants placés. Le régime de rémunération mis en place par le
département depuis le 1
er
janvier 2004 est plus favorable que celui instauré réglementairement
18
.
En dépit d
’
une délibération du 18 décembre 2006 dans laquelle l
’
assemblée départementale
avait décidé d
’
adapter progressivement les dispositions de leur rémunération pour se rapprocher
du minimum imposé par le texte, cette orientation n
’
a pas été appliquée après 2008. Ainsi, pour
les assistantes familiales accueillant trois enfants, le département attribue une part correspondante
à 221,5 fois le SMIC au lieu de 210. Pour quatre enfants, il attribue 312 fois cette référence au lieu
de 280. Au-delà de quatre enfants, il a fixé la part à 90,5 fois le salaire minimum par enfant
supplémentaire au lieu de 70. L
’
écart entre les deux régimes s
’
est ainsi accru annuellement au fur
et à mesure des revalorisations des minimas sociaux. Il a un coût annuel de l
’
ordre de 1,2
M€.
e -
Le suivi de l
’
exécution
Le suivi de la masse salariale et des effectifs s
’
effectue à l
’
aide de tableurs qui ne donnent
qu
’
une vision partielle puisque les assistants familiaux, qui représentent 24 % de la charge de
personnel, n
’
y figurent pas.
Des facteurs exogènes de progression de la dépense salariale sont apparus postérieurement
au vote du budget 2016 : la revalorisation du point d
’
indice de la fonction publique, dont le coût
estimé serait de 0,7
M€, la
nouvelle bonification indiciaire accordée dans les quartiers prioritaires
qui concernerait 300 agents et dont le coût serait de 0,6
M€. Le département espère compenser ces
coûts imprévus par des économies à hauteur de 2
M€ en modifiant notamment sa politiq
ue de
remplacement des emplois vacants.
La chambre recommande au département de mettre en place un pilotage de la masse
salariale et des effectifs, comprenant les assistants familiaux et permettant de suivre, par catégorie
d
’
emploi, la consommation d
’
équivalents temps plein travaillé et son coût.
18
Décret n° 2006-627 du 29 mai 2006 relatif aux dispositions du code du travail applicables aux assistants maternels
et aux assistants familiaux
.
- 19/59 -
4 -
L
’
excédent brut de fonctionnement et la capacité d
’
autofinancement brute
La hausse soutenue des dépenses sociales et de la masse salariale, conjuguée au faible
dynamisme des recettes, entraîne une diminution rapide
des marges de manœuvre du département.
Entre 2011 et 2015, l
’
excédent brut de fonctionnement a ainsi été divisé par plus de trois, la
capacité d
’
autofinancement par plus de quatre pour atteindre un montant de 40
M€ en 2015,
représentant à peine 3 % des produits. Elle est insuffisante pour couvrir la dotation aux
amortissements qui est de 42
M€.
Tableau n° 6
–
Évolution de la capacité d
’
autofinancement
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
Var.
annuelle
moyenne
Excédent brut de fonctionnement
177,38
153,48
95,87
88,56
50,36
- 27,0 %
Résultat financier
- 5,77
- 7,72
- 9,07
- 9,74
- 10,16
15,2 %
+/- Autres produits et charges excep. réels
1,59
0,62
5,33
1,18
- 0,10
NC
= capacité d
’
autofinancement brute
173,19
146,37
92,14
80,00
40,10
- 30,6 %
en % des produits de gestion
12,1 %
10,2 %
6,4 %
5,3 %
2,7 %
Source : comptes de gestion
–
retraitement chambre régionale des comptes.
Source : comptes de gestion.
En 2016, l
’
augmentation des recettes fiscales de 52,3
M€
et une certaine modération de la
dépense de personnel devraient permettre de redresser l
’
excédent brut de fonctionnement à
100,6
M€ et
la capacité d
’
autofinancement brute à 97,5
M€
.
C -
Le financement des investissements
Tableau n° 7
–
Capacité d
’
autofinancement brute et nette
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
Cumul sur
les années
Capacité d
’
autofinancement brute
173,19
146,37
92,14
80,00
40,10
531,79
- Annuité en capital de la dette
49,19
46,50
49,78
52,91
55,16
253,54
= CAF nette ou disponible
124,01
99,87
42,36
27,08
- 15,07
278,26
Source : comptes de gestion. CAF : c
apacité d’autofinancement
.
-16,00
4,00
24,00
44,00
64,00
84,00
104,00
124,00
144,00
164,00
184,00
400,00
600,00
800,00
1 000,00
1 200,00
1 400,00
1 600,00
2011 2012 2013 2014 2015
Capacité d'autofinancement -
en M€
Produits et charges -
en M€
Evolution de la capacité d'autofinancement
Produits de gestion
Charges de gestion
CAF brute
CAF nette ou
disponible
- 20/59 -
En 2015, la capacité d
’
autofinancement est devenue insuffisante pour couvrir le
remboursement de l
’
annuité de la dette. La capacité
d’auto
financement nette est ainsi négative de
15
M€ en 2015,
alors qu
’
elle s
’
élevait à 124
M€ en 2011. Cumulé sur la période 2011
-2015, le
besoin de financement des investissements, de 484
M€, a été couvert à 99
% par l
’
emprunt.
Cependant, deux périodes sont à distinguer.
En 2011 et 2012, les investissements du département étaient en moyenne de 178
M€ par
an, soit un besoin de financement faible. Son financement propre disponible était supérieur à ses
dépenses d
’
équipement, hors subvention. Il a malgré tout emprunté 80
M€ au
-delà de ses besoins,
augmentant ainsi son fonds de roulement.
Depuis 2013, le département n
’
est plus en mesure de financer ses dépenses
d
’
investissement, de 215
M€ en moyenne par an, sans recourir à l’
emprunt. Son besoin de
financement l
’
oblige à emprunter 360
M€ et à prélever 84
M€ sur son fonds
de roulement. Le
département a accru considérablement son effort d
’
investissement alors même que ses ressources
propres s
’
amenuisaient. Avec celles-ci, en 2011, le département finançait 110 % de ses dépenses
d
’
équipement, en 2015 seulement 26 %, ce qui est une part très faible.
Dans sa réponse aux observations provisoires,
l’
ordonnateur
en fonctions indique qu’
après
avoir bénéficié de taux attractifs pour emprunter, le département s
’
engage, à compter de 2016, à
réduire son besoin de financement externe en travaillant sur la reconstitution de l
’
autofinancement
et en utilisant progressivement le fonds de roulement disponible.
Source : comptes de gestion.
En 2016, selon les données provisoires, la chambre constate cependant que le redressement
de l
’
autofinancement évoqué
supra
, à hauteur de 97,5
M€, permettrait de couvrir l’
annuité de la
dette de 66,7
M€. Pour des dépenses d’
investissement de 159,3
M€, le financement propre serait
de 66,6
M€, l’
emprunt contracté de 80
M€, le solde
de 12,7
M€
étant prélevé sur le fonds de
roulement.
0,00
50,00
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
2011
2012
2013
2014
2015
En M€
Financement des investissements
Prélèvement
du fonds
de roulement
Emprunts
Financement propre
Dépenses
d'investissement
- 21/59 -
D -
L
’
endettement et le fonds de roulement
L
’
encours de dette par habitant reste inférieur à la moyenne constatée pour les
départements de la même strate démographique (456
€ contre 555
€
en 2015). Cependant, compte
tenu du faible niveau de l
’
autofinancement, le ratio de désendettement s
’
est très rapidement
dégradé. S
’
il est vrai que l
’
ensemble des départements de la strate
19
a vu ce ratio s
’
accroître (7,4
ans en 2015), celui du Pas-de-Calais (16,6 années) se révèle être le plus élevé. En 2016, le ratio de
désendettement diminuerait à 7 années.
Tableau n° 8
–
L
’
endettement
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
Var. annuelle
moyenne
Encours de dette
460,07
464,87
495,01
572,02
666,82
9,7 %
Capacité de désendettement en années
2,7
3,2
5,4
7,2
16,6
Source : comptes de gestion
–
retraitement chambre régionale des comptes.
Le fonds de roulement atteint 179
M€ en 2015, représentant 45 jours de
charges courantes
de fonctionnement. Il intègre notamment la provision constituée par le département à hauteur de
50
M€ pour les dépenses sociales. Le fonds de roulement budgétaire s’
établit à 122
M€ fin 2015,
ce qui représente 30 jours de charges courantes. La trésorerie reste à un niveau correspondant à 61
jours de fonctionnement.
Selon la chambre, en raison de la rapide dégradation de la capacité d
’
autofinancement et
de l
’
allongement de son ratio de désendettement, la soutenabilité de la politique d
’
investissement
du département n
’
apparaît pas garantie.
V -
LA PROSPECTIVE FINANCIÈRE
Selon la projection établie par la chambre au fil de l
’
eau, soit à partir de l
’
exécution
budgétaire observée, la capacité d
’
autofinancement brute, très faible, représenterait à peine 2,5 %
des produits de gestion en 2017 et avoisinerait 1,7 % en 2020. La capacité d
’
autofinancement nette
serait négative à partir de 2017. Pour financer ses investissements, le département serait contraint,
en dépit d
’
un prélèvement de 100
M€ sur le fonds de roulement,
d
’
emprunter plus de 740
M€. Son
encours de dette dépasserait 1
Md€ en 2020, son ratio de désendettement serait de 21 années en
2017 et de 40 ans en 2020.
Le département, qui est conscient de cette situation, propose, quant à lui, une simulation
sur la période 2015-2020, fondée sur l
’
objectif d
’
une capacité de désendettement limitée à 12 ans,
estimée suffisante pour continuer à emprunter en fonction des taux d
’
intérêt favorables et
conformes aux attentes des prêteurs.
La chambre propose de viser un ratio de désendettement de 10 ans en 2020, qui constitue
le ratio d
’
alerte habituellement retenu, ce qui suppose un effort de gestion supplémentaire. Pour
atteindre cet objectif, la collectivité devrait dégager un surcroît d
’
excédent brut de fonctionnement
de 55
M€ au total sur la période. Cela représenterait 3,7
% de ressources fiscales supplémentaires
ou 6,1 % de charges en moins pour l
’
ensemble de la période, au-delà des efforts déjà projetés.
19
Hors départements de Paris et du Rhône.
- 22/59 -
Tableau n° 9
–
Prospective financière : effort de gestion supplémentaire
En M€
2015
2016*
2017
2018
2019
2020
Excédent brut de fonctionnement au fil de l
’
eau
50,36
86,17
50,24
52,02
47,07
42,09
+ Surcroît cumulé d
’
excédent brut de fonctionnement
pour atteindre la cible de désendettement
so
13,76
27,53
41,29
48,18
55,06
+ Résultat financier
- 10,16 - 11,93
- 12,48
- 13,16
- 13,62
- 14,10
= capacité d
’
autofinancement brute
40,10
88,00
65,29
80,15
81,63
83,05
-Remboursement de la dette
55,16
65,59
70,94
74,84
79,52
81,02
= capacité d
’
autofinancement nette
- 15,07
22,41
- 5,66
5,31
2,11
2,03
Recettes d
’
investissement hors emprunt
60,18
79,23
77,24
77,24
77,24
77,24
Financement propre disponible
45,11
101,64
71,58
82,55
79,35
79,27
Dépenses d
’
investissement
211,33 190,00
190,00
190,00
190,00
190,00
Besoin de financement
- 166,33 - 88,36 - 118,42
- 107,45
- 110,65
- 110,73
Emprunts
150,00
88,36
118,42
107,45
110,65
110,73
Prélèvement du fonds de roulement
- 16,33 - 20,00
- 20,00
- 20,00
- 20,00
- 20,00
Encours de dette
666,82 689,59
737,07
769,68
800,81
830,52
Capacité de désendettement en années
16,6
7,8
11,3
9,6
9,8
10,0
Source : chambre régionale des comptes.
* Données 2016 non actualisées.
Pour rétablir ses marges de manœuvre, le département devra consentir un effort
particulièrement strict dans sa gestion, effort que sa lettre de cadrage pour 2017 ne traduit pas,
même si une première série de mesures conjoncturelles et structurelles a été mise en place.
VI -
LES INTERVENTIONS SOCIALES
A -
Le poids de la dépense sociale
1 -
La dépense totale d
’
action sociale
La dépense sociale du département, soit plus d
’
1
Md€ en 2015, recouvre les allocations
individuelles de solidarité, les frais d
’
hébergement des différents bénéficiaires des aides, le fonds
de solidarité logement
20
, le fonds d
’
aide aux jeunes
21
, les mesures d
’
accompagnement sociales et
personnalisées
22
, les dépenses d
’
indemnisation des organismes partenaires dans la mise en place
des aides sociales
23
, mais également les aides mises en œuvre par le département, les dépenses de
structure ainsi qu
’
une partie de la dépense de personnel.
Tableau n° 10
–
Dépense de l
’action sociale figurant au compte administratif (en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
moyenne
Total
2011-2015
884,87
902,65
947,16
992,28
1 030,10
3,9 %
4 757,06
Source : département
–
dépense de fonctionnement classée au sein de la fonction « action sociale ».
20
Coût annuel : 7,7
M€ (dispositif légal).
21
Coût annuel moyen : 0,7
M€ (dispositif légal).
22
Coût annuel moyen : 0,5
M€
(dispositif légal).
23
Coût moyen annuel des différentes aides dans le domaine de l’insertion 4,3
M€
- en progression du fait de la mise
en place des mesures « coup de pouce ». En 2016, un montant de 5,2
M€ est inscrit.
- 23/59 -
2 -
Les aides à la personne et les frais d
’
hébergement
Sur cinq ans, les aides à la personne et les frais d
’
hébergement représentent une dépense
de près de 4,2
Md€. Elles ont progressé de 4,1
% en moyenne par an, soit plus que les autres
dépenses (3,9 %), et presque trois fois plus que les recettes réelles de fonctionnement (1,6 %). Leur
poids dans les dépenses réelles de fonctionnement est stable sur la période, autour de 60 %. En
revanche, leur poids dans les recettes réelles de fonctionnement s
’
est alourdi, de 54 % en 2011 à
57 % en 2015.
Tableau n° 11
–
Poids des allocations individuelles de solidarité et des frais de séjour et
d
’
hébergement
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
Total
2011-
2015
Évolution
2011-
2015
Aides à la personne
477,85
493,38
517,52
547,75
575,97
2 612,47
4,8 %
Frais de séjour et d
’
hébergement
292,19
299,82
312,54
322,64
326,72
1 553,92
2,8 %
Dépenses sociales
770,04
793,20
830,06
870,40
902,69
4 166,39
4,1 %
Total des recettes réelles de fonctionnement
1 433,58 1 434,69 1 449,66 1 519,62 1 526,69
7 364,23
1,6 %
Dépenses sociales /Recettes réelles
54 %
55 %
57 %
57 %
59 %
57 %
Total des dépenses réelles de fonctionnement 1 268,40 1 290,34 1 414,15 1 436,31 1 479,09
6 888,29
3,9 %
Ratio dépenses sociales/ Dépenses réelles
61 %
61 %
59 %
61 %
61 %
60 %
Allocations individuelles de solidarité /
Dépenses réelles
38 %
38 %
37 %
38 %
39 %
38 %
Source : comptes de gestion et département
–
retraitement chambre régionale des comptes.
*
y compris assistants familiaux dans le domaine de l
’
aide à l
’
enfance, y compris services prestataires pour la
prestation de compensation du handicap.
Avec une dépense de 383
€ par habitant pour les aides à la personne
24
, le département du
Pas-de-Calais se situe au troisième rang des 23 départements de plus d
’
un million d
’
habitants
25
,
mais au 18
ème
rang pour les frais d
’
hébergement, avec 174
€ par habitant
26
.
3 -
Le taux de couverture des allocations compensées
Les dépenses de prestation et d
’
allocation au titre des allocations individuelles de solidarité
ont fait l
’
objet de mesures de compensation dont l
’
origine est triple : part de fiscalité, dotation de
l
’
État ou financement par l
’
intermédiaire de la Caisse nationale de solidarité pour l
’
autonomie. Au
titre du RSA ont ainsi été transférés deux fractions de la taxe intérieure de consommation sur les
produits énergétiques à la suite des dispositions des lois de finances pour 2004 et 2009. Les
montants reçus représentent 0,9
M€ en cumulé entre 2011 et 2015. À cette
compensation s
’
ajoute
la ressource du fonds de mobilisation départementale pour l
’
insertion, créée par la loi de finances
pour 2006 ; elle représente 101
M€ sur cinq ans. Par ailleurs, deux concours de la Caisse nationale
de solidarité autonomie sont affectés au financement respectif de l
’
APA et de la prestation de
compensation du handicap (PCH), soit respectivement 0,23
M€ et 0,07
M€ en cumulé.
Ces compensations ne couvrent que partiellement la charge supportée par le département :
pour la période 2011-2015, le taux de couverture du RSA est ainsi de 72 %, celui de l
’
APA de
29 %, celui de la PCH de 35 %.
24
Hors dépense aux services prestataires pour la prestation de compensation du handicap (PCH).
25
Source : comptes de gestion
–
retraitement
chambre régionale des comptes.
26
Hors rémunération des assistants familiaux de l’aide sociale à l’enfance (ASE).
- 24/59 -
Pour diminuer le reste à charge des départements, l
’
État a ajouté deux dispositifs dans le
cadre du pacte de confiance et de responsabilité signé en 2013 avec les collectivités territoriales :
d
’
une part, un dispositif de compensation péréquée qui donne aux départements des recettes
complémentaires provenant des frais de gestion de la taxe foncière et, d
’
autre part, un fonds de
solidarité en faveur des départements qui doit réduire les inégalités de charge par habitant.
Le département du Pas-de-Calais a en outre bénéficié d
’
une aide exceptionnelle d
’
urgence
accordée aux départements en difficulté en 2013 à hauteur de 4,5
M€ et bénéficie en 2016 d’
une
seconde aide exceptionnelle de 5,7
M€.
En dépit de ces dispositifs compensatoires, le reste à charge pour le département, restitué
en annexe 3, n
’
a fait que progresser, passant de 171
M€ en 2011 à 226
M€ en 2015, soit plus
d
’
1
Md€ en cumulé sur cinq ans. Il prog
resse surtout du fait de l
’
accroissement de la dépense au
titre du RSA, le reste à charge à ce titre étant passé de 38
M€ en 2011 à 120
M€ en 2015. Le
département anticipe par ailleurs un nouvel accroissement de celui-ci en 2016, à 140
M€.
B -
Le cadre départemental de l
’
intervention sociale
1 -
La planification départementale
Les articles L. 312-4 et L. 312-5 du code de l
’
action sociale et des familles prescrivent au
département d
’
établir des schémas d
’
organisation sociale et médico-sociale pour une durée
maximale de cinq ans dans les principaux domaines d
’
intervention sociale, à l
’
exception de ceux
restant dévolus à l
’
État. Ils ont notamment pour objet «
d
’
apprécier la nature, le niveau et
l
’
évolution des besoins sociaux et médico-sociaux de la population, de dresser le bilan quantitatif
et qualitatif de l
’
offre sociale et médico-sociale existante. Ils déterminent les perspectives et les
objectifs de développement
(…)
». Il appartient ainsi au département d
’
établir un schéma
départemental enfance-famille, un schéma gérontologique, ainsi qu
’
un schéma relatif aux
personnes handicapées ou en perte d
’
autonomie. Par ailleurs, tous les ans, il doit adapter son
programme départemental d
’
insertion, conformément aux articles L. 263-1 et L. 263-2 du même
code.
Dans leurs réponses, les ordonnateurs successifs indiquent que, depuis 2013, les plans,
pactes, et schémas départementaux sont élaborés dans un ensemble unique, désigné « pacte de
solidarités ». Au renouvellement de ces différents documents arrivés à échéance, a été préférée
une actualisation ou une prolongation. Ainsi, le dernier schéma gérontologique établi pour les
années 2008 à 2012 a été prolongé en fin 2014 jusqu
’
au 31 décembre 2015. Les derniers schémas
arrêtés en faveur des personnes handicapées et celui pour l
’
enfance et la famille couvraient la
période 2011 à 2015.
Au cours de l
’
année 2016, ce dispositif a été reconfiguré au profit d
’
un cadre plus conforme
aux dispositions légales. Il comporterait une structure chapeau commune et l
’
ensemble des
schémas sociaux et médico-sociaux seraient réalisés au cours de l
’
année 2017. Celui de
l
’
autonomie se substituerait au schéma gérontologique et au schéma en faveur des personnes
handicapées.
La chambre invite le département à établir les schémas d
’
organisation sociale et médico-
sociale prévus par les articles L. 312-4 et L. 312-5 du code de l
’
action sociale et des familles.
- 25/59 -
2 -
La gouvernance de l
’
action sociale
À partir de 2010, des comités territoriaux gérontologiques, puis des comités territoriaux du
handicap ont progressivement fusionné, créant des comités territoriaux de l
’
autonomie sur chaque
territoire, qui sont des espaces de coordination et d
’
échanges territoriaux entre les acteurs locaux
des secteurs des personnes âgées et des personnes handicapées.
Le CDCA
27
, qui vient remplacer le CODERPA
28
et le CDCPH
29
, est une instance de
gouvernance nouvelle prévue par l
’
article 149-1 du
code de l’action sociale et des familles
, dont
les compétences sont «
d
’
assurer la participation des personnes âgées et des personnes
handicapées à l
’élaboration et à la mise en œuvre des politiques de l’
autonomie dans le
département
».
La territorialisation conduit à une multiplication des instances, et donc à un alourdissement
du dispositif. Elles associent pour une partie d
’
entre elles conseillers départementaux, services et
personnes extérieures : commissions locales du fonds de solidarité, équipes pluridisciplinaires du
RSA, instances de suivi des pactes pour l
’
insertion, commissions territoriales APA et aide sociale,
commissions locales de solidarité, commissions locales de concertation pour l
’
accueil familial.
D
’
autres sont uniquement composées des services du département : commissions locales enfance-
famille, commissions de prévention et de protection de l
’
enfance, commissions locales des
informations préoccupantes et des signalements.
Le département a entamé une réflexion sur l
’
harmonisation et la simplification de ces
instances qui n
’
a pas encore abouti mais qui serait généralisée, selon l
’
ordonnateur en fonctions,
pour septembre 2017. La chambre recommande de mener à bien ce processus.
3 -
Le champ d
’
intervention du département
Le règlement départemental de l
’
aide sociale comporte de nombreuses dispositions qui
élargissent le champ d
’
intervention du département.
Les conditions d
’
octroi des aides sont souvent assouplies. Ainsi, le régime d
’
exception au
déclenchement des obligations de secours est plus large que ce que prévoit la loi. L
’
obligation
alimentaire n
’
est pas actionnée pour l
’
hébergement temporaire des personnes âgées en
établissement, en application du règlement
départemental de l’aide sociale
de 2012, et pour
l
’
accueil de jour des personnes âgées en établissement
30
. La condition d
’
âge pour bénéficier d
’
une
aide à domicile ou d
’
un placement a été abaissée de 65 ans, seuil prévu par la loi, à 60 ans en
application du règlement départemental de 2000. De même, alors que la loi prévoit une
participation des bénéficiaires au coût de leur hébergement jusqu
’
à concurrence de 90 % de leurs
ressources, le département abaisse celle-ci afin de laisser à leurs conjoints restés à domicile
l
’
équivalent d
’
un salaire minimum interprofessionnel de croissance net.
Le département a, par ailleurs, développé des aides complémentaires. Ainsi, une aide
financière personnalisée couvre certaines dépenses personnelles des bénéficiaires du RSA
lorsqu
’
aucun financement de droit commun n
’
existe. Son coût annuel est de l
’
ordre de 0,3
M€. Un
secours d
’
urgence départemental a aussi été mis en place, dont le coût est de l
’
ordre de 3,3
M€ par
27
Conseil départemental de la citoyenneté et de l'autonomie
28
Comité départemental des retraités et personnes âgées
29
Conseil départemental consultatif des personnes handicapées
30
Sont exonérées de l’obligation alimentaire par la loi
: l’aide sociale aux frais d’hébergement et d’entretien des
personnes handicapées dans les établissements, la prestation de compensation du handicap, l’aide
-ménagère aux
personnes âgées, l’allocation personnalisée d’autonomie, l’allocation compensatrice.
- 26/59 -
an. En faveur des familles, ont été institués, sous la forme d
’
une intervention de personnes à
domicile, l
’
accompagnement social et l
’
aide à la parentalité. Cette aide couvre toutes les
problématiques de la vie quotidienne mais son coût n
’
est pas connu du département. En faveur des
personnes âgées, une aide-ménagère en résidence adaptée a été instituée. Dans le cadre de la mise
en œuvre de la garantie jeune, le département a adopté une aide financière mensuelle plus
avantageuse dans son montant et plus accessible en termes de bénéficiaires
31
. D
’
autres aides ont
été créées, qui n
’
ont pas été inscrites dans le règlement départemental de l
’
aide sociale : une aide
individuelle au projet de professionnalisation dont le coût moyen est de 0,2
M€, des mesures
« coup de pouce » en direction des jeunes au titre du logement, de la mobilité, de la citoyenneté,
de l
’
aide à la formation au brevet d
’
aptitude à la fonction d
’
animateur ou de directeur, pour un
coût total d
’
1,9
M€ en 2015.
De nombreuses exceptions au principe de révision des dossiers de prestation tous les deux
ans (excepté pour les aides ménagères) ont été introduites pour porter le délai à cinq ans : c
’
est le
cas de la PCH, des aides à domicile pour les personnes âgées et personnes handicapées (aide à la
restauration), de l
’
allocation de perte d
’
autonomie. Le département a aussi décidé la reconduction
automatique des prescriptions du plan d
’
aide initial au terme des cinq années.
Dans le domaine des recours et des récupérations, le règlement départemental prévoit un
régime d
’
exception large, puisqu
’
il ne concerne pas le coût de l
’
accueil de jour des personnes
âgées, ni celui des services d
’
accompagnement
32
, de l
’
hébergement temporaire ou de l
’
accueil de
jour des personnes handicapées. L
’
article L. 241-4 du code de l
’
action sociale et des familles ne
prévoit une telle exception que
« lorsque les héritiers du bénéficiaire sont le conjoint, ses enfants
ou la personne qui a assumé la charge, de façon effective ou constante du handicapé.
»
Dans sa réponse aux observations provisoires, l
’
ordonnateur en fonctions
précise qu’
afin
de favoriser le maintien à domicile des personnes âgées et handicapées, le département ne met pas
en jeu le recours en récupération des frais avancés au titre de l
’
accueil de jour et de l
’
hébergement
temporaire. Au final, le département a développé une politique sociale optionnelle dont seule une
partie du coût lui est connue, de l
’
ordre de 5,7
M€ annuel
s au titre des recours en récupération. Il
n
’
a pas cherché à mesurer le coût de l
’
assouplissement des conditions d
’
octroi, de l
’
absence dans
certains cas d
’
actions de recours en récupération, ou encore de celui des dépenses de personnel en
faveur des familles.
C -
L
’
organisation et la gestion des services chargés des dépenses sociales
1 -
L
’
organisation des services chargés des dépenses sociales
L
’
organisation des services sociaux du département repose sur un modèle de pilotage
concerté entre services centraux et services locaux.
Le pôle « solidarités » pilote l
’
ensemble des politiques au moyen de quatorze directions,
dont neuf sont implantées dans les territoires et cinq dans les services centraux. Il n
’
existe pas de
lien hiérarchique entre les directeurs des services centraux et les directeurs des maisons
départementales de solidarité. Un autre pôle « ressources » assume la procédure de liquidation, de
contrôle et de mandatement.de la dépense sociale.
31
À titre exceptionnel peuvent bénéficier de la garantie jeunes, les étudiants en formation ou en emploi ou en service
civique dont la situation est porteuse d’un risque de rupture, des jeunes âgés de
16 à 18 ans pour favoriser leur
parcours vers l’autonomie, de jeunes dont le niveau de ressource dépasse celui du revenu de solidarité active
lorsque leur situation le justifie, de jeunes mineurs isolés étrangers sous certaines conditions.
32
Service d’accompagnement à la vie sociale ou services d’accompagnement médico
-social pour adultes handicapés.
- 27/59 -
Selon les «
chiffres clés
» du département, le nombre d
’
agents du pôle « solidarités » évalué
en équivalents temps plein est de 2 103, ce qui représente 37 % des agents départementaux. Pour
mettre en œuvre les dispositifs, héberger ou accompagner les personnes aidées, le département
s
’
appuie, en outre, sur des associations, services et établissements. Près de 44 000 emplois induits
seraient ainsi financés.
Les emplois des solidarités dans le Pas-de-Calais
Source : chambre régionale des comptes d
’
après les données du département
–
« Les solidarités dans le Pas-de-Calais
–
chiffres
clés 2014 » publication d
’
août 2015.
a -
Les services centraux
Rassemblées dans un pôle unique, les politiques sont suivies de manière segmentée par
trois directions chargées respectivement de la solidarité, de l
’
enfance et de la famille et enfin de
l
’
autonomie et de la santé. Une réorganisation des directions serait à l
’
étude pour permettre une
adaptation aux évolutions législatives et favoriser une approche plus globale des politiques de
l
’
insertion et du logement.
Le pôle « solidarités » est en recherche de solutions pour décloisonner son organisation et
les politiques qu
’
il conduit. Cette évolution est contrariée par la profusion des structures mises en
place pour les simplifier et par la lenteur des évolutions informatiques. Ainsi, deux directions
transversales se voient confier respectivement des fonctions de pilotage global, des fonctions
support et la mise en place d
’
une gestion intégrée de la stratégie du pôle, tandis que trois services
ont des missions de coordination ou de soutien. De multiples chantiers sont entrepris qui se
recoupent.
La direction des finances a reconstitué, en son sein, une réplique du pôle « solidarités » :
l
’
unité déconcentrée du pôle « solidarités ». Celle-ci est organisée en services miroirs de ceux des
directions selon une organisation très cloisonnée. Elle accomplit des tâches qui relèvent de la
compétence métier. Son organisation pourrait être impactée par les projets informatiques en cours :
l
’
intégration des plans d
’
aide APA dans le système d
’
information sociale, le paiement par carte
bancaire des aides financières, la télégestion des documents, la gestion des déplacements et des
frais pour les assistants familiaux.
b -
La territorialisation
La territorialisation très poussée laisse une grande latitude aux maisons départementales de
solidarité sans leur fixer d
’
objectifs. Chacune d
’
entre elles dispose de services de siège et de
plusieurs sites de développement social territorial, soit au total 26 sites. Leur directeur dispose
d
’
une autonomie dans la gestion. La structure doit s
’
inscrire parmi deux modèles organisationnels :
2 103
7 567
9 837
8 530
15 901
0
5 000
10 000
15 000
20 000
Agents du Pôle Solidarités
Politiques personnes handicapées
Politiques Personnes âgées
Politiques Insertion-Logement
Politiques Enfance-Famille
- 28/59 -
pôles d
’
accueil et d
’
accompagnement, ou espaces d
’
intervention médico-sociaux par bassin de vie.
Cette organisation, actée en comité technique en 2012, prévoyait qu
’
une évolution vers le modèle
« accueil-accompagnement » était irréversible. Cependant, aucune contrainte n
’
était imposée pour
s
’
orienter vers ce modèle, de sorte qu
’
il subsiste deux modes d
’
organisation. Le fonctionnement
des maisons départementales de solidarité, qui résulte d
’
une organisation datant de 2006, serait
revu,
selon l’ordonnateur
, dans le cadre des chantiers du projet de pôle à venir.
Ces évolutions visaient à améliorer l
’
accueil et à offrir des réponses globalisées aux
personnes. Des objectifs ont été affichés : limiter à 15 jours maximum le délai entre la réception
de la demande et le rendez-vous proposé avec un technicien médico-social ; consolider le maillage
territorial existant ; qualifier le service rendu dès le premier accueil ; s
’
appuyer sur les
compétences des partenaires ; développer et harmoniser la fonction de référent famille. Ces
objectifs n
’
ont cependant été associés à aucun indicateur qui permettrait d
’
évaluer leur niveau de
réalisation, de même que n
’
ont pas été évalués les pôles accueil-accompagnement.
Quel que soit le modèle retenu, chaque maison départementale de solidarité dispose au
niveau de son siège, d
’
un secteur d
’
aide sociale à l
’
enfance, d
’
un service local allocation insertion,
d
’
un service local inclusion et logement, d
’
un service consacré à la petite enfance. Les
responsables de ces services locaux sont les adjoints du directeur et constituent les véritables
services opérationnels, instructeurs de la politique sociale du département. Les caractéristiques
sont différentes d
’
un territoire à l
’
autre avec un pourcentage de foyers « RSA » plus important à
Lens-Liévin, Hénin-Carvin ou dans le Calaisis, ou un grand nombre d
’
enfants confiés à l
’
aide à
l
’
enfance à Lens-Liévin et dans l
’
Artois.
De même qu
’
il n
’
existe pas de lien hiérarchique entre les directeurs des services centraux
et les directeurs des maisons départementales de solidarité, il n
’
existe pas de lien hiérarchique
entre les chefs de services départementaux et les chefs de services locaux, mais seulement
fonctionnel. Ainsi, les responsables du secteur de l
’
aide sociale à l
’
enfance décident du lieu de
placement des enfants. Le pilotage et la coordination de la politique au niveau territorial s
’
effectue
par l
’
intermédiaire de 15 collèges dont la fréquence de réunion est variable.
Les directeurs de maisons départementales de solidarité n
’
ont pas de lettre de mission
émanant du responsable du pôle ; ils n
’
ont pas non plus d
’
objectifs à remplir. Après la mise en
place du schéma enfance-famille en 2011, les maisons départementales de solidarité ont réalisé en
2012 des lettres d
’
intention autour de ces principales thématiques. Elles illustrent l
’
autonomie des
services locaux, qui s
’
appuient sur leurs réseaux de partenaires pour arrêter leurs projets.
Les équipes médico-sociales sont constituées dans les sites locaux : soit au sein des espaces
d
’
intervention médico-sociaux définis dans ce mode d
’
organisation, soit au sein de micro-
territoires. La fonction d
’
accueil est dévolue aux secrétaires. Leur formation à cette fonction est
un enjeu véritable. Les maisons départementales de solidarité s
’
appuient en outre sur 382 points
d
’
accueil extérieurs, dont la distance des sites locaux est fonction des territoires : 151 sont à moins
de 5 km des sites locaux, 154 à 15 km, 77 sont à plus de 15 km.
- 29/59 -
La mise en place des maisons de l
’
autonomie
Le département a été précurseur dans la mise en place d
’
une approche globale de la
dépendance, dont le modèle aurait été validé par la caisse nationale de solidarité pour l
’
autonomie
(CNSA). Depuis 2011, il a institué, au sein des maisons départementales de solidarité, huit maisons
de l
’
autonomie, une sur chaque territoire, à l
’
exception de Lens-Liévin et d
’
Hénin-Carvin, où une
structure commune sera créée. Elles regroupent des moyens ou des dispositifs existants : maison
départementale des personnes handicapées (MDPH), maisons pour l
’
autonomie et l
’
intégration
des malades Alzheimer, centres locaux d
’
information et de coordination. Elles ont vocation à
proposer un guichet intégré. Leurs missions principales comprennent l
’
accueil, l
’
information,
l
’
orientation, l
’
évaluation médico-sociale, l
’
accompagnement des publics.
Selon la chambre, le choix fait par le département du Pas de Calais de développer la
territorialisation aurait dû s
’
accompagner d
’
un renforcement du pilotage des services, ce que
l
’
ordonnateur en fonctions, dans sa réponse, indique vouloir instaurer à travers le projet de pôle de
solidarités, qui constituera le document de référence pour les cadres du pôle et des équipes
pour 2017-2018 et suivantes. Parallèlement, les services centraux se sont renforcés sans que la
gouvernance n
’
en apparaisse améliorée, ce qui pose la question de l
’
efficience de l
’
organisation.
2 -
Le système d
’
information sociale
Le système d
’
information sociale du département repose sur un progiciel intégré, qui en
constitue le pilier central. Autour de celui-ci gravitent des applications développées pour la gestion
de besoins ponctuels ou pour l
’
extranet, assurant un lien avec des partenaires institutionnels. À
terme, la vocation de l
’
outil serait d
’
englober l
’
ensemble des dispositifs sociaux excepté, selon le
département, la gestion de la tarification des établissements.
Le projet repose sur un outil capable de donner une connaissance transversale des
bénéficiaires par foyer. Ceci supposait qu
’
il soit modulable, par dispositif d
’
aide, qu
’
il référence
les bénéficiaires par une identification unique, accessible par les utilisateurs en fonction d
’
un
niveau d
’
habilitation. Il doit permettre, outre la gestion des dossiers des bénéficiaires, une interface
avec le logiciel de gestion financière. Il doit être un véritable instrument de pilotage, producteur
de statistiques et de données.
Le marché lancé a conduit le département à retenir, en 2006, un progiciel (Genesis), dont
le déploiement était susceptible d
’
être réajusté par le conseil général du Pas-de-Calais en cas de
nécessité mais le calendrier initialement prévu du déploiement était sur 4 ans.
Dix ans après, la dépense totale s
’
élève à 4,9
M€
TTC. Elle a dépassé d
’
1
M€ le seuil
maximal prévu dans le marché initial. Douze avenants ou marchés complémentaires sont
intervenus et seulement un peu plus de la moitié des développements attendus ont été installés. À
cette dépense s
’
ajoute un coût de 0,94
M€ correspondant à sept marchés et avenants de
développement passés pour assurer les évolutions et la maintenance des outils qui perdurent en
attendant leur remplacement. En outre, une dépense de personnel de 14 000
€ par an a été estimée
pour assurer la maintenance en interne. Le coût des déploiements non encore réalisés n
’
a pas fait
l
’
objet d
’
une estimation.
- 30/59 -
Le retard pris s
’
explique principalement par l
’
évolution du périmètre, qui a intégré au fur
et à mesure des éléments non prévus, répondant à des priorités nouvelles du département ou
intégrant des modifications législatives ou réglementaires survenues. Il s
’
explique également par
le changement dans l
’
ordre des priorités. Ainsi, dès 2008, l
’
outil a intégré les aides gérées par la
MDPH, alors que celles-ci n
’
étaient pas prévues dans le marché initial. Le dossier unique
d
’
insertion est devenu un élément prioritaire. Des modules spécifiques s
’
interfaçant avec le
système d
’
information social ont été créés.
Ce dernier, à l
’
usage de 2 100 utilisateurs, répertorie 731 000 bénéficiaires et intègre
2 732 000 mesures prises depuis sa mise en place. Il comprend l
’
action sociale de terrain, les
mesures d
’
accueil, les mesures d
’
accompagnement, un intranet Web accueil solidarité, la PCH, la
plupart des mesures liées à l
’
insertion et au RSA, les aides du secteur de l
’
enfance pour la partie
prévention, l
’
agrément des adoptants, des assistants familiaux, des assistants maternels.
Cependant, beaucoup de prestations n
’
ont pas encore été intégrées
33
.
Le module est néanmoins interfacé avec un extranet de facturation de la PCH, et avec un
logiciel de tarification des établissements. De même, le paiement de ces aides sociales par chèque
emploi services est interfacé avec l
’
extranet qui lui est dédié. La gestion des listes d
’
attente et des
places disponibles au titre de la protection de l
’
enfance est effectuée par l
’
intermédiaire de deux
outils extranet. Une autre application a été développée depuis 2012 afin de gérer les places
disponibles en établissement. La paie des assistants familiaux est effectuée dans un logiciel distinct
de celui de la paie des agents du département.
Outre l
’
intégration des différents modules non encore déployés, deux évolutions majeures
devraient intervenir : la mise en place d
’
un outil de gestion électronique des documents et la
constitution d
’
un dossier numérique personnalisé des bénéficiaires qui, selon l
’
ordonnateur en
fonctions, seront intégrés dans le schéma directeur du système d
’
information en cours. Le dossier
unique a été mis en place au cours de l
’
année 2016 à la MDPH.
La chambre recommande que le système d
’
information sociale fasse l
’
objet d
’
un diagnostic
et que les coûts à venir correspondant aux déploiements restants soient quantifiés et hiérarchisés
au sein d
’
un schéma directeur relancé en mai 2016.
3 -
L
’
offre d
’
accueil
a -
Les structures d
’
accueil dans le secteur de l
’
enfance
L
’
offre d
’
accueil dans le domaine de l
’
enfance se répartit entre l
’
accueil familial (70 %) et
l
’
accueil institutionnel (30 %). Sa répartition territoriale n
’
est pas optimale dans la mesure où les
territoires du bassin minier sont déficitaires tandis que le littoral est plutôt excédentaire. Cette
inadéquation de l
’
offre aux besoins conduit ponctuellement à devoir réaliser des placements en
dehors du département. Selon la réponse de l
’
ancien ordonnateur, la géographie des territoires du
Nord et du Pas-de-Calais conduit parfois à des placements dans le Nord pour tenir compte de la
commodité pour l
’
enfant et sa famille, non au regard d
’
un déficit de places à un endroit donné.
Ainsi, un effort vise à corriger le déséquilibre existant, notamment en apportant un soin particulier
aux recrutements d
’
assistants familiaux du bassin minier.
33
Il s’agit de
:
l’allocation compensatrice tierce
-
personne, l’aide
-ménagère, les placements en service
d’accompagnement à la vie sociale, les placements « am
endement Creton », les placements en maison de retraite,
les placements en centre de long séjour, en foyer logement, en foyer restaurant, en accueil familial, la gestion des
recours gracieux, fraudes et indus dans le domaine de l’insertion, les secours d’urgence, le fonds d’aide aux jeunes,
l’aide financière personnalisée, le fonds de mobilité.
- 31/59 -
La capacité d
’
accueil autorisée dans le secteur institutionnel représente 1 758 places, dont
1 671 au sein de maisons d
’
enfants à caractère social ou autres établissements et 87 en foyer jeune
travailleur. L
’
accueil se répartit entre différents modes, qui vont du plus complet au plus ouvert :
internat classique, accueil de jour, accueil modulable, séjours de rupture, maintien au sein de la
famille, centres maternels. En accueil familial, le département a compté en 2015 en moyenne l 922
assistants familiaux, qui ont accueilli 3 823 enfants. Au 1
er
trimestre 2016, les assistants familiaux
étaient au nombre de 1 940, 140 recrutements étant prévus sur l
’
année. Le nombre d
’
enfants qui
seront placés en 2016 est estimé à 3 857.
Le département assure l
’
accueil de mineurs isolés étrangers, privés temporairement ou
définitivement de la protection de leurs parents. L
’
accueil, de type institutionnel, en maisons
d
’
enfants ou en familles, est concentré sur le littoral et plus spécialement sur le Calaisis mais aussi
sur St Omer, Liévin et Arras.
Concernant l
’
accueil d
’
urgence, de 349 en 2011, le nombre de mineurs isolés étrangers
admis à l
’
aide sociale à l
’
enfance a très fortement progressé pour atteindre 1 524 jeunes en 2015.
Un dispositif d
’
accueil spécifique a été mis en place en décembre 2012 pour l
’
accueil des mineurs
isolés étrangers de plus de 15 ans, en partenariat avec l
’
association France Terre d
’
Asile. La
capacité initiale de 30 places a été portée à 68 en 2014 puis à 98 en 2016, à laquelle s
’
ajoutent 30
places d
’
accueil de jour en appartement. Le département prend également en charge 126 jeunes
majeurs isolés étrangers au 31 décembre 2015.
b -
Les structures d
’
accueil pour les personnes handicapées
Au 31 décembre 2015, 130 établissements et services accueillaient des personnes
handicapées, 12 autres étant en cours d
’
ouverture, soit au total une offre de 142 établissements ;
28 d
’
entre eux sont médicalisés. La capacité d
’
accueil autorisée est de 4 295 places. Cette offre est
répartie entre 961 places en accueil médicalisé et 3 334 places en accueil non médicalisé.
L
’
hébergement est à 55 % permanent ; 25 % de l
’
accompagnement se fait par
l
’
intermédiaire des services d
’
accompagnement à la vie sociale et services d
’
accompagnement
médico-social pour adultes handicapés (SAMSAH), et 19 % sont constitués par de l
’
accueil de
jour au sein des foyers, établissements et services d
’
aide par le travail. À cette offre d
’
accueil
institutionnel s
’
ajoute une offre en famille d
’
accueil, de 383 places.
c -
Les structures d
’
accueil pour les personnes âgées
Au 31 décembre 2015, l
’
offre d
’
accueil pour les personnes âgées représentait
226 établissements ou autres structures, dont 6 en cours d
’
ouverture, soit 14 678 places autorisées,
dont 14 114 au titre de l
’
hébergement permanent. En outre, 352 places étaient offertes en famille
d
’
accueil ayant bénéficié de l
’
aide sociale à l
’
hébergement.
- 32/59 -
D -
La gestion des prestations sociales
1 -
Le traitement des dossiers
a -
L
’
allocation personnalisée d
’
autonomie
1)
La procédure d
’
instruction
Les données sont saisies dans l
’
outil de gestion par le service d
’
aide sociale qui les transmet
à l
’
équipe médico-sociale pour l
’
examen du dossier. Le service d
’
aide sociale notifie la proposition
de plan d
’
aide sans pour autant disposer de contrôle bloquant en cas de dépassement du délai de
deux mois fixé par la loi. Sur environ 500 dossiers accusant un dépassement de délai moyen de
9 jours en 2014 et 2015, aucun recours n
’
a été enregistré selon le département, ceci sans versement
de l
’
APA forfaitaire
34
. L
’
évolution de l
’
outil informatique et les dernières dispositions légales
35
,
qui prévoient notamment une évaluation multidimensionnelle des bénéficiaires, devraient
conduire le département à faire évoluer ses procédures pour améliorer son suivi et éditer
systématiquement un compte-rendu de visite.
2)
L
’
examen territorialisé des dossiers
Jusqu
’
en mars 2016, le code de l
’
action sociale et des familles prévoyait que les dossiers
soient examinés par une commission de proposition et de conciliation présidée par le président du
conseil départemental. Le département du Pas-de-Calais a retenu une pratique « territorialisée »
puisque les dossiers font l
’
objet d
’
un examen par neufs commissions locales présidées par un élu.
Ce cadre est amené à évoluer puisque, à la suite de la loi précitée, cette commission disparaît au
profit de l
’
équipe médico-sociale. La réflexion engagée par le département sur ses instances
d
’
examen des aides devrait ainsi intégrer cette modification.
3)
La pratique en établissement
En établissement, la procédure permet au demandeur de retirer le dossier directement
auprès de son établissement d
’
accueil. L
’
évaluation ne donne pas lieu à l
’
élaboration d
’
un plan
d
’
aide, car elle est effectuée par le médecin de l
’
établissement lors de l
’
entrée dans la structure.
4)
La liquidation et le paiement
Pour l
’
APA, la liquidation nécessite des travaux de ressaisie du fait de l
’
absence d
’
interface
entre les outils : la situation et le plan d
’
aide des bénéficiaires, déjà entrés dans l
’
outil informatique
par le service comptable de la direction métier, le sont à nouveau par la direction des finances. Le
déploiement total du système d
’
information sociale devrait, à terme, éviter ces redondances.
b -
Le traitement des dossiers de prestation de compensation du handicap
Le processus d
’
instruction des dossiers de PCH est du ressort de la MDPH et échappe, de
ce fait, à l
’
intervention du département qui n
’
intervient qu
’
au moment du paiement, lorsqu
’
il est
saisi de la décision d
’
attribution de l
’
aide.
34
Article L. 232-
14 du code d’action sociale et des familles dispose
que l’allocation personnalisée d’autonomie est
«
réputée accordée pour un montant forfaitaire f
ixée par décret (…)
».
35
Loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015
relative à l’adaptation de la société au vieillissement.
- 33/59 -
En pratique, toutefois, la MDPH s
’
est organisée territorialement en suivant strictement le
modèle du département. Ainsi, dans les maisons de l
’
autonomie constituées au sein des maisons
départementales de solidarité, les conseillers handicap sont amenés à effectuer le premier accueil
au niveau local et à accompagner le demandeur. Par ailleurs, la MDPH a délégué au département
la mission d
’
évaluation des demandes, que l
’
équipe pluridisciplinaire du département effectue.
Les aides sont entrées dans le système d
’
information sociale par la MDPH. Malgré cela,
celle-ci ne possède pas la vision de l
’
état des mandatements effectués par le département. Elle ne
peut ainsi renseigner le bénéficiaire lorsqu
’
il souhaite une information sur le versement de son
aide ; celui-ci doit s
’
adresser au service de l
’
exécution.
c -
Le traitement des dossiers de l
’
aide sociale à l
’
enfance
Le processus de traitement des demandes au titre des aides à l
’
enfance reste exclusivement
du ressort des 11
36
responsables de secteur par délégation du président du conseil départemental.
Ils sont placés auprès des maisons de solidarité.
L
’
évaluation sociale initiale est faite par le travailleur social ou médico-social. Le
département a mis en place une commission de prévention locale chargée de donner un avis sur
les principales demandes financières, mais la décision reste du ressort du responsable de secteur
qui gère l
’
enveloppe de ses aides. Des visites à domicile sont systématiquement effectuées qui
donnent lieu à des opérations régulières de réévaluation.
Dans le cadre des mesures de protection des enfants, le responsable de secteur, par
délégation du président du conseil départemental, décide du lieu d
’
accueil de l
’
enfant, en fonction
de la connaissance de sa situation et en fonction du projet éducatif. L
’
intervention des services
centraux dans les décisions financières de l
’
aide sociale à l
’
enfance demeure ainsi marginale. Il
peut néanmoins s
’
appuyer dans sa prise de décision sur la connaissance qu
’
ont les services
centraux des places et lieux d
’
accueil disponibles. Le directeur de la maison de solidarité ne
possède pas de rôle spécifique dans ces décisions.
L
’
aide extra-légale mise en place par le département en 2009, à savoir l
’
accompagnement
social et l
’
aide à la parentalité, suit un processus de décision plus court : le travailleur social établit
un projet partagé avec la famille, la décision est ensuite prise par le chef de service puis mise en
œuvre. Le délai d’
instruction des dispositifs d
’
intervention éducative, d
’
aide à l
’
économie sociale
et familiale et d
’
aide éducative en milieu ouvert a été fixé à 15 jours. Aucun délai n
’
a été fixé pour
les aides financières sociales à l
’
enfance et les interventions de travailleurs sociaux.
Comme
l’ordonnateur en fonctions
le confirme dans sa réponse, il est conscient des écarts
pouvant exister quant au traitement des demandes d
’
aide financière et un travail pour simplifier et
harmoniser le fonctionnement a été entrepris pour y remédier. Le département ne tient pas
d
’
indicateur sur la durée moyenne d
’
instruction des aides à domicile. Un audit effectué en 2013
sur certaines aides financières, a cependant montré que le délai d
’
attribution de l
’
aide financière
sociale à l
’
enfance variait entre 3,5 jours et 28 jours selon les territoires.
36
La maison départementale de solidarité de Lens-
Liévin dispose de deux secteurs d’aide sociale à l’enfance.
- 34/59 -
Le paiement des aides et leur contrôle est assuré par le bureau de la comptabilité de
l
’
enfance, au sein de la direction des finances. Il a également développé une expertise dans le
domaine de la paie des assistants familiaux, une compétence qui apparaît spécifiquement ressortir
des compétences de la direction des ressources humaines. La plupart des travaux de liquidation
sont effectués par la direction des finances, ainsi par exemple, pour les allocations et
remboursements divers auprès des assistants familiaux : allocation d
’
entretien, habillement, argent
de poche, fournitures scolaires...
d -
Le traitement des dossiers du revenu de solidarité active
1)
L
’
instruction des demandes
Les demandeurs sollicitent les services instructeurs, qui peuvent être les maisons du
département solidarité, la caisse d
’
allocations familiales, la mutualité sociale agricole, le centre
communal ou intercommunal d
’
action sociale. Dans ce processus d
’
instruction, s
’
inscrivent
également les plans locaux pour l
’
insertion et l
’
emploi ainsi que les contrats d
’
engagements
réciproques.
Les organismes payeurs, par délégation de compétence du président du conseil
départemental, examinent la situation du demandeur et de son foyer, calculent le droit au RSA,
instruisent la demande dans le logiciel « @rsa
37
» et notifient la décision, le demandeur disposant
d
’
un délai de recours de deux mois. Lorsque la demande fait apparaître une situation particulière
dont la prise de décision n
’
a pas été déléguée, l
’
organisme consulte le département
38
.
L
’
intervention des services du département à ce stade initial est relativement limitée,
l
’
essentiel des travaux d
’
instruction et de notification ayant été délégué aux organismes payeurs.
Les maisons départementales de solidarité peuvent cependant être sollicitées lors des premiers
accueils.
La direction des solidarités a mis à disposition de ses services et de ses partenaires un guide
de l
’
instructeur et des fiches qui visent à faciliter l
’
instruction des demandes. Une version
dématérialisée est en réflexion dans le dossier unique d
’
insertion. En interne, un site collaboratif
est proposé aux services pour répondre aux questions des utilisateurs. Ces guides et outils ne sont
pas toujours connus des agents chargés de l
’
accueil dans les maisons départementales de solidarité
mais, selon l
’
ordonnateur en fonctions, compte tenu de la réforme du RSA qui interviendra au
1
er
janvier, ce guide sera finalisé au cours du 1
er
semestre 2017.
2)
L
’
orientation initiale et le parcours du bénéficiaire
Les services interviennent dans le suivi des parcours des bénéficiaires au sein d
’
équipes
d
’
orientation mixtes, qui orientent les bénéficiaires vers la sphère sociale ou la sphère
professionnelle à partir des éléments fournis par « @rsa » ou à partir des éléments transmis par les
différents partenaires. Un outil d
’
évaluation est mis à disposition des partenaires, intitulé « échelle
de distance à l
’
emploi ». Il permet d
’
aider l
’
orientation initiale et de la vérifier. Certaines
orientations initiales, soit 1 500 familles monoparentales, selon l
’
ancien ordonnateur, sont
directement prises en charge par la caisse d
’
allocations familiales lorsque celle-ci a repéré des
personnes très éloignées de l
’
emploi. À la suite de ces premiers entretiens, les échelles de distance
sont transmises au service d
’
insertion de la maison départementale de solidarité.
37
L’outil de traitement d
es données « @RSA
», tenu par la caisse nationale d’allocations familiales est prévu par
l’article R.
262-
102 du code de l’action sociale et des familles.
38
Ressortissants européens travailleurs indépendants ou décisions d’opportunité.
- 35/59 -
3)
L
’
accompagnement vers l
’
insertion sociale
Le département a conventionné avec 130 structures l
’
accompagnement d
’
environ 30 000
bénéficiaires du RSA, orientés vers une logique d
’
insertion sociale
39
. Les conventions sont
négociées par les services centraux de la direction des solidarités. Les 130 référents désignés sont
habilités pour un nombre d
’
accompagnements ; le paiement est effectué à l
’
acte. Deux types
d
’
accompagnements sont proposés : « personnalisé allégé » où le référent rencontre le bénéficiaire
trois fois par an pour le contrat et le bilan, et « personnalisé renforcé » qui donne lieu à dix
entretiens par an.
Un portail dossier unique d
’
insertion est mis à disposition des référents pour la saisie des
contrats et bilans. Ce portail est articulé avec le système d
’
information sociale.
2 -
Les marges de manœuvre possibles des services départementaux
Le soutien apporté aux familles
La loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l
’
enfance a fixé le cadre
législatif des prestations de l
’
aide à domicile. L
’
article L. 222-3 du code de l
’
action sociale et des
familles dispose ainsi que «
l
’
aide à domicile comporte, ensemble ou séparément : l
’
action d
’
un
technicien où d
’
une technicienne de l
’
intervention sociale et familiale ou d
’
une aide-ménagère ;
un accompagnement en économie sociale et familiale ; l
’
intervention d
’
un service d
’
action
éducative ; le versement d
’
aides financières, effectué sous forme soit de secours exceptionnels,
soit d
’
allocations mensuelles, à titre définitif ou sous conditions de remboursements
éventuellement délivrés en espèces
».
La quantification et la coordination de ces aides dépendent à la fois du montant alloué
chaque année par le département au titre de ces dispositifs, des conventions passées entre le
département et les services d
’
intervention, et des décisions prises par le responsable de secteur de
l
’
aide sociale à l
’
enfance. Si cette dépense peut être pilotée par le département à travers le vote
annuel des enveloppes, l
’
exécution effective lui échappe puisqu
’
elle dépend des responsables de
secteur. Ces derniers tiennent leurs propres tableaux de suivi afin de ne pas dépasser les montants
alloués. Chaque territoire consomme son enveloppe, soit une dépense totale en 2015 de 10
M€
40
.
Le département n
’
a pas de regard sur leur coordination globale et l
’
éventuelle rationalisation des
dispositifs pouvant être mis en place.
Le coût des interventions humaines, dans le cadre de l
’
intervention éducative à domicile
ou de l
’
aide extra-légale à la parentalité, est imputé comptablement comme une dépense de
personnel mais n
’
est pas valorisé. Une évaluation en 2011 de ce dispositif montre une grande
hétérogénéité dans son application selon les territoires. Elle témoigne de l
’
importance prise par
cette intervention en termes d
’
activité des travailleurs sociaux, puisque le nombre de familles
concernées est passé de 341 à 908 entre 2009 et 2011, et le nombre de bénéficiaires de 889 à 2 438.
Son coût pour la collectivité n
’
a en revanche pas été étudié par celle-ci.
39
Pôle emploi et l
e plan local d’insertion pour l’emploi réalisent les accompagnements vers l’insertion
professionnelle.
40
Comprenant les aides financières d’aide sociale à l’enfance, technicien d’aide sociale et familiale, les dépenses
d’intervention éducative à domicile (hors personnel), l’aide à l’économie sociale et familiale, la médiation
familiale, l’aide aux jeunes majeurs, les allocations d’autonomie.
- 36/59 -
a -
La restructuration de l
’
offre de placement
Le département a cherché à rationaliser la localisation des lieux d
’
accueil pour les
rapprocher du domicile familial et limiter l
’
impact financier de l
’
hébergement et des frais de
transport. Le bilan 2013 du schéma « enfance famille » fixait comme objectif de relocaliser
l
’
accueil en évitant les accueils hors département, afin de maintenir l
’
emploi et de rapprocher le
lieu d
’
accueil du domicile familial.
Le nombre d
’
enfants placés en Belgique est passé de 159 en 2011 à 112 en 2015, le nombre
d
’
enfants placés dans le Nord et dans les autres départements est passé respectivement de 233 et
57 en 2011 à 262 et 71 en 2015. La dépense de transport au titre de la direction de l
’
enfance a
progressé, passant de 0,39
M€ en 2011 à 0,64
M€ en 2015
41
. La dépense d
’
hébergement en accueil
institutionnel a été globalement stabilisée.
Dans sa réponse, l
’
ancien ordonnateur précise que le nombre d
’
enfants au titre d
’
un
handicap, dont l
’
accueil est réellement payé par l
’
aide sociale à l
’
enfance, est tombé en dessous
de 20 s
’
agissant d
’
un choix de relocalisation des enfants dans le département, tandis que
l
’
ordonnateur en fonctions indique, sur la question des transports, que le département est conscient
de l
’
augmentation de cette dépense et cherche à y remédier dans un contexte où le nombre
d
’
enfants confiés augmente.
b -
La simplification des mesures d
’
accompagnement des bénéficiaires du
revenu de solidarité active
La contractualisation avec les organismes agréés et les centres communaux d
’
action sociale
pour la mise en place du dispositif d
’
accompagnement a un coût pour le département de 4,5
M€.
Depuis 2010, le département finance les postes de référents et a instauré en 2012 un montant
forfaitaire. Pour augmenter le nombre des bénéficiaires, il réfléchit à la mise en place d
’
un
accompagnement unique, la distinction entre l
’
accompagnement personnalisé et renforcé semblant
ne pas apporter de résultat significatif. Il pourrait expérimenter l
’
internalisation du suivi d
’
une
partie des bénéficiaires faisant déjà l
’
objet d
’
un suivi par les travailleurs sociaux au titre de la petite
enfance. Une économie de 0,4 à 0,5
M€ est escomptée.
c -
La dépense de rémunération et l
’
indemnité d
’
entretien des assistants
familiaux
L
’
article D. 423-21 du code de l
’
action sociale et des familles prévoit que : «
les indemnités
et fournitures destinées à l
’
entretien de l
’
enfant confié à un assistant familial couvrent les frais
engagés par l
’
assista
nt familial (…) pour l’
enfant
42
». L
’
article D. 423-22 du code précité dispose
que : «
le montant des indemnités et fournitures ne peut être inférieur à 3,5 fois le minimum garanti
mentionné à l
’
article L. 3231-12 du code du travail. Il peut être modulé en fonction de l
’
âge de
l
’
enfant
».
41
Dont 0,14
M€ pour les enfants placés en Belgique.
42
Dépenses de nourriture, hébergement, hygiène, loisirs familiaux, déplacements de proximité, à l'exception des frais
d'habillement, d'argent de poche, d'activités culturelles ou sportives spécifiques, de vacances ainsi que les
fournitures scolaires, pris en charge au titre du projet individualisé.
- 37/59 -
Le département a choisi de donner plus que ce minimum légal soit 14,30
€/jour pour les
enfants de 0 à 11 ans (soit 4 fois le minimum garanti) et 15,30
€/jour pour les enfants de 12 ans et
plus (soit 4,35 fois le minimum garanti). L
’
indemnité a été revalorisée de 1 % par rapport à 2014,
correspondant à l
’
objectif d
’
évolution des dépenses, alors que dans le même temps le minimum
garanti a augmenté de 0,3 %. L
’
écart entre le montant versé et le minimum légal est estimé à 3
M€
en 2014 et 2015. Le département avait relevé dans son programme d
’
optimisation de 2010 que le
différentiel entre les deux régimes représentait 2,4
M€. Il a cependant abandonné cette piste
d
’
économie.
Le surcoût total du régime plus favorable accordé aux assistants familiaux est ainsi de
3,6
M€ par an, soit 1,2
M€ au titre de la rémunération et 2,4
M€ au ti
tre de l
’
allocation.
L
’
ancien ordonnateur confirme, en réponse, que la volonté du département a été de donner
plus que le minimum légal afin d
’
assurer un accompagnement de qualité.
Selon la chambre, le département dispose de plusieurs possibilités pour réduire le montant
de la dépense sociale. Il a déjà exploré certaines d
’
entre elles, comme la restructuration de l
’
offre
de placement ou la simplification des mesures d
’
accompagnement des bénéficiaires du RSA. Il a
délaissé, à ce jour, le retour progressif de l
’
indemnité d
’
entretien des assistantes familiales au
minimum légal. Il peut aussi réduire le quantum des aides qu
’
il alloue dans le domaine de l
’
aide
sociale à l
’
enfance, et évaluer et rationaliser la dépense de personnel mobilisée dans le cadre de
l
’
accompagnement social d
’
aide à la parentalité. Selon l
’
ordonnateur en fonctions, certaines des
pistes indiquées par la chambre seront explorées dans les mois qui viennent, tout en préservant la
même qualité et l
’
équilibre du système.
3 -
Le contrôle de gestion et l
’
optimisation budgétaire
a -
Le plan d
’
optimisation et de gestion
En 2010, le département a lancé un programme d
’
optimisation et de gestion. Il visait à
dégager un volume d
’
économies de 200
M€ sur quatre ans et à instaurer un dialogue de gestion au
sein de la collectivité : 134 fiches actions ont ainsi été élaborées devant permettre des économies.
Une partie de ces propositions a été abandonnée après arbitrage, ou révisée pour tenir compte de
difficultés de réalisation. La démarche a fait l
’
objet d
’
un bilan pour l
’
année 2011 et d
’
une
actualisation des projections. Les gains réalisables au vu de cette actualisation ont été ramenés à
presque la moitié de l
’
objectif initial, soit 110
M€ dont 27
M€ au titre de 2011.
Ce travail d
’
analyse donnait lieu à un examen par direction de chacune des mesures
proposées et à un suivi trimestriel pour observer l
’
état d
’
avancement et mesurer les écarts par
rapport à l
’
objectif fixé. Pour le mener à bien, le département avait acquis un logiciel spécifique.
Les mesures étaient suivies par la direction du contrôle de gestion en lien avec un interlocuteur
désigné dans chaque direction. En 2012, après une année d
’
application, l
’
objectif de gestion et
l
’
outil dédié ont été abandonnés. L
’
impact des mesures prises, de leur abandon ou leur
renouvellement n
’
ont pas été mesurés ultérieurement.
La direction du contrôle de gestion, qui n
’
est pas rattachée directement au directeur général
des services, ne dispose plus d
’
aucun tableau de bord ou d
’
outil de suivi de la gestion. Elle n
’
exerce
plus aucun rôle dans le pilotage de l
’
institution.
- 38/59 -
b -
La reprise de la démarche d
’
optimisation au sein du pôle « solidarités »
Le plan d
’
optimisation 2010 proposait une économie de 121
M€ sur quatre ans au titre du
pôle « solidarités ». Il portait sur la mise en place de 19 mesures qualifiées de « politique » et de
37 mesures de gestion. Certaines de ces mesures ont été mises en œuvre, d’
autres ont été décalées
dans le temps ou abandonnées. L
’
évaluation réalisée en 2012 chiffrait à 12
M€ les économies
réalisées contre 16
M€ attendues et révisait à la baisse l’
économie de 69
M€
projetée sur quatre
ans.
L
’
abandon du plan n
’
a pas entraîné, pour autant, un arrêt complet de la démarche pour le
pôle « solidarités » qui, s
’
il ne disposait plus de l
’
outil de suivi, a continué la réflexion sur certaines
pistes d
’
optimisation, sans toutefois les formaliser dans un tableau de suivi. Les économies nettes
cumulées réalisées sur la période ont néanmoins été évaluées à 15
M€ et les moindres dépenses à
30
M€ du fait de la maîtrise du taux d’
évolution des établissements sociaux et médico-sociaux.
Cette estimation reste difficilement vérifiable.
Parmi les principales mesures in
scrites mises en œuvre au moins partiellement figurent
:
-
la mise en place d
’
un plan de contrôle pour la récupération des versements indus ;
-
la participation des partenaires à l
’
effort de maîtrise en maintenant les autorisations de
dépenses au taux de 0 % adopté en 2011, mais qui a été remonté à 1 % de 2012 à 2015 ;
-
le rapatriement des placements d
’
enfants dans des établissements belges et la réduction
des bénéficiaires des amendements Creton pour les personnes handicapées et âgées ;
-
la modification de la date d
’
ouverture des droits à l
’
APA : le département est revenu sur
une mesure extra-légale qui le conduisait à ouvrir les droits au bénéficiaire de l
’
APA au
lendemain de la décision d
’
attribution et non pas dans le mois suivant ;
-
l
’
optimisation des recours sur succession ;
-
la passation d
’
une convention avec le Caisse nationale de solidarité autonomie pour
obtenir des financements.
Les principales démarches qui ont été abandonnées ou suspendues dès le début du plan
d
’
optimisation sont la généralisation de l
’
astreinte des petits-enfants à l
’
obligation alimentaire, la
suspension du RSA, les radiations de Pôle emploi, le financement de contrôles supplémentaires
par les organismes payeurs, des mesures d
’
économie au titre des mesures d
’
accompagnement
social personnalisées, l
’
internalisation de mesures externalisées. Toutefois, le département, par
délibération des 12 et 13 décembre 2016, a décidé de solliciter systématiquement les petits-enfants
lors de l
’
instruction des dossiers d
’
aide sociale à l
’
hébergement pour les personnes âgées.
Il a fallu attendre 2015 pour que le pôle « solidarités » s
’
engage dans une nouvelle
démarche d
’
optimisation. Le nouveau plan vise la rénovation des relations partenariales et des
modalités financières de contractualisation, la valorisation des apports du département en moyens
humains ou matériels, la mise en place de stratégies financières, le renforcement de la gestion des
compétences, la simplification des processus et des organisations.
Le département a manifesté à plusieurs reprises l
’
intention d
’
optimiser la dépense sociale
sans s
’
organiser pour le faire, les moyens consacrés au contrôle interne restant épars. Il a
abandonné rapidement la seule démarche coordonnée mise en œuvre dans ce sens, ses projets
n
’
étant pas suivis d
’
actes.
- 39/59 -
La chambre recommande de mettre en place un contrôle de gestion auprès du directeur
général des services.
4 -
L
’
harmonisation des aides financières
Parmi les pistes étudiées par le département pour améliorer la gestion du système de
solidarité figure un projet d
’
harmonisation des aides financières
43
. Une étude a été menée en 2013
par la direction du contrôle de gestion sur les principales aides directes au titre de l
’
enfance et de
l
’
insertion
44
, représentant près de 39 000 aides financières et une dépense de 13
M€. L’
audit a été
réalisé sur les neufs territoires.
Il a constaté la disparité des processus dans les territoires et une grande variété d
’
aides, et
mis en lumière leurs multiples délais d
’
attribution. Cette disparité est attribuée notamment à
l
’
autonomie des maisons départementales de solidarité, chacune possédant une approche
différente, mais également à une méconnaissance des processus par les agents, favorisant une
approche subjective dans l
’
attribution des aides. Le coût de traitement des dispositifs étudiés varie
de 5 à 27 % du coût de l
’
aide. Il est particulièrement important pour l
’
aide financière de l
’
aide
sociale à l
’
enfance. Postérieurement à l
’
étude, le département a mis en place les mesures « coup
de pouce » en faveur des jeunes. Le projet d
’
harmonisation des aides financières les intègre à sa
réflexion.
L
’
étape ultime de la réforme conduirait à une aide financière individuelle de solidarité,
modulable, se substituant à toutes les autres. Elle passerait par plusieurs étapes successives, soit la
mise en place d
’
un système dématérialisé pour le traitement des demandes, la mutualisation des
compétences, la réforme des fonds, des actions complémentaires visant à une professionnalisation
des agents et une harmonisation des processus d
’
attribution. Le chantier n
’
en est qu
’
à son début :
dans une première étape, lors du budget primitif 2016, le fonds d
’
urgence et les aides aux
particuliers ont été fusionnés au sein du fonds de secours départemental. Le projet n
’
est pas
accompagné par une étude d
’
impact, notamment sur les mutualisations possibles. Selon la réponse
des ordonnateurs successifs, la démarche d
’
harmonisation des aides financières, présentée comme
essentielle, serait soumise à la levée de nombreux obstacles notamment de sécurisation budgétaire.
La chambre recommande de faire aboutir la démarche d
’
harmonisation des aides
financières.
5 -
Le contrôle des établissements médico-sociaux
a -
La mise en place de dotations globales et la contractualisation
La plupart des établissements ont fait l
’
objet d
’
une contractualisation avec le département
dans le cadre de contrats pluriannuels d
’
objectifs et de moyens. La tarification n
’
est plus fonction
d
’
un prix de journée mais d
’
une dotation globale calculée en fonction du nombre de résidents, dont
la base est ajustée, le cas échéant forfaitairement, par l
’
application de l
’
objectif annuel d
’
évolution
des dépenses voté par l
’
assemblée délibérante. Ponctuellement, des mesures nouvelles peuvent
être accordées en fonction de la situation de l
’
établissement dans le cadre d
’
un dialogue de gestion
qui examine l
’
exécution précédente, les principaux ratios financiers, la situation de l
’
établissement
par rapport à la norme départementale. Cet examen est effectué par un service spécifique au sein
de chacune des directions concernées.
43
Hors allocations universelles de solidarité.
44
L’audit a été mené notamment sur les aides financières d’aide sociale à l’enfance, le secours départemental, le
fonds d’aide aux jeunes, le fonds de solidarité logement.
- 40/59 -
Dans le secteur de l
’
enfance, le système de financement par dotation est mis en place
progressivement depuis 2011 pour les maisons d
’
enfants à caractère social, les centres maternels
et les services. Un tiers des établissements est désormais en contrat. Dans le secteur de la
gérontologie et du handicap, les contrats d
’
objectifs ont été signés avec tous les établissements en
2008, puis avec les principaux opérateurs intervenant en faveur des personnes handicapées. Ils ont
été élargis à partir de 2009 aux services d
’
aide et d
’
accompagnement à domicile et aux centres
locaux d
’
information et de coordination. Dans le champ du handicap, la démarche des contrats
d
’
objectif couvre 70 % de l
’
offre. Dans le secteur de l
’
aide à domicile, 41 contrats ont été signés
avec les services d
’
aide sur 69 autorisés.
En 2016, le département a mis en place une dotation globale pour le financement de l
’
APA
en établissement
45
. Bien qu
’
il s
’
effectue en principe à périmètre constant, son coût approchera
3
M€ par an ca
r il sera amené à financer l
’
ensemble des places occupées par les résidents alors
qu
’
une minorité d
’
entre eux, estimée à 10 %, a renoncé à en bénéficier.
b -
Le coût moyen observé et le prix de journée reconstitué
Le système de dotation forfaitaire aboutit à l
’
identification d
’
un coût moyen par place. Des
prix de journée sont cependant calculés afin de pouvoir effectuer une facturation lorsque les
bénéficiaires possèdent leur résidence de secours dans un département extérieur, ce dernier prenant
alors en charge la dépense.
Les dotations ayant été établies en fonction d
’
un historique qui prenait en compte la
particularité de chaque établissement, ceci explique l
’
amplitude observée entre ces coûts moyens.
En outre, les dotations sont pondérées selon le mode d
’
hébergement ou les particularités des
bénéficiaires.
Dans le secteur de l
’
enfance, le dialogue de gestion conduit à la fixation d
’
un objectif
d
’
activité relatif au nombre de prises en charge de jeunes de 97 %. En dessous de 95 %, une
réfaction s
’
applique par palier deux ans après. En 2015, dix établissements avaient rempli
l
’
objectif d
’
activité. Dans le secteur des personnes âgées, les établissements bénéficient de mesures
nouvelles pour financer la partie dépendance en fonction de la valeur nette du point groupe iso-
ressources
46
car la plupart sont déficitaires sur cette section. Ils ne reçoivent aucun moyen
supplémentaire pour l
’
hébergement. Dans le secteur du handicap, la dotation correspond à
l
’
ensemble des charges nettes autorisées pour la structure au prorata du nombre de résidents ayant
leur domicile de secours dans le département. De ce montant est déduite la participation des
résidents. L
’
activité de la structure ne rentre pas en ligne de compte pour le calcul du montant de
la dotation.
Le prix de journée reconstitué (cf. tableau en annexe 4) est ainsi très variable. L
’
amplitude
des prix de journée est importante dans tous les secteurs, par catégorie d
’
établissement. Elle
s
’
explique principalement par le mode de calcul, reconstitué pour la plupart d
’
entre eux à partir de
la dotation attribuée et du nombre de places. Le système a eu pour effet de figer les charges de
structure de chaque établissement lors du passage en dotation forfaitaire. Ainsi, au sein des
maisons d
’
enfants à caractère social, le prix de journée « accueil classique » selon la chambre varie
de 90
€ à 268
€
. Au sein des établissements pour personnes âgées dépendantes, il varie de 61
€ à
71
€. C’
est dans le secteur des personnes handicapées que les variations tarifaires sont les plus
importantes.
45
La loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 portant financement de la sécurité sociale pour 2009 prévoyait ce
passage en financement unique mais son décret d’application n’est pas intervenu. L’article 58 de la
loi n° 2015-1776 met en place un forfait global aux soins prenant en compte le niveau de dépendance moyen.
46
Les groupes iso-ressources (GIR) permettent de classer les personnes en fonction des différents stades de perte
d’autonomie.
- 41/59 -
La chambre recommande, dans le cadre du dialogue de gestion avec les établissements,
d
’
harmoniser progressivement le calcul des dotations.
c -
Les audits et les contrôles
Le règlement départemental de l
’
aide sociale prévoit que les agents habilités par le
département exercent un contrôle technique et financier sur les établissements et services. Il peut
être fait de façon séparée ou conjointe avec les personnels de l
’
État ou de l
’
agence régionale de la
santé.
Dans le secteur de l
’
enfance, la mission d
’
inspection a été créée en 2009. Elle comprend
une chargée de mission. Les contrôles sont effectués en binôme avec un chargé de tarification. La
préparation en amont associe également un ou des agents du service départemental de l
’
accueil
familial et institutionnel, ainsi que le chef du service accompagnement en maisons départementales
de solidarité. Un plan d
’
audit/inspection est établi chaque année. Entre 2009 et 2015, 36 missions
concernant 31 établissements ont été menées sur 47 existants. Les rapports, contradictoires,
donnent lieu à des recommandations. Deux inspections, qui ont révélé des problèmes importants,
font l
’
objet d
’
un accompagnement dans la durée, selon la réponse de l
’
ordonnateur en fonctions.
La direction de l
’
autonomie et de la santé professionnalise progressivement sa fonction de
contrôle. Elle a mis en œuvre un processus d’
audit qualité qui couvre l
’
ensemble des
établissements hébergeant des personnes âgées, personnes handicapées et l
’
aide à domicile, mais
pas les services sociaux. Elle s
’
inscrit depuis 2016 dans la démarche mise en place par l
’
agence
nationale d
’
appui à la performance et devrait intégrer dans sa grille d
’
analyse ses principaux
indicateurs. Son bureau de la qualité est constitué de quatre auditeurs qui ont reçu une formation
spécifique. Les contrôles sont effectués par une équipe constituée d
’
un auditeur et d
’
un infirmier,
sous la forme de visites sur place. Le rythme d
’
évaluation est d
’
une fois tous les cinq ans, soit une
quarantaine chaque année, ce qui représente un sixième des établissements. L
’
audit est utilisé dans
le cadre de la négociation contractuelle, notamment pour examiner le ratio de personnel, pris en
compte dans le cadre du dialogue de gestion. Chaque année, la direction traite également entre 200
et 250 dossiers de plaintes en lien avec l
’
agence régionale de santé, qui peuvent déboucher sur une
inspection. La plupart des plaintes émanent des usagers des établissements ; une petite partie
concerne les services à domicile ; elles sont alors examinées par la maison départementale de
solidarité. Seulement 16 missions d
’
inspection conjointes avec les services de l
’
État ont été
effectuées.
La fonction de contrôle et d
’
audit des établissements sociaux et médico-sociaux est
disséminée entre les directions et peu de moyens y sont consacrés, spécialement à la direction de
l
’
enfance.
Selon l
’
ordonnateur en fonctions, la mutualisation des moyens est cependant parfois
difficile.
La chambre recommande de renforcer et professionnaliser la fonction de contrôle de ces
établissements en mutualisant, dans la mesure du possible, les moyens des directions qui y sont
consacrés.
- 42/59 -
E -
Les facteurs d
’
évolution des dépenses sociales
1 -
Les dépenses sociales directes
Entre 2011 et 2015, le montant des dépenses sociales directes, hors initiative
départementale, évolue de 4,1 % en moyenne annuelle comme le montre le tableau en annexe 2.
Elle passe de 770
M€ à 903
M€, soit une dépense supplémentaire de 133
M€ en cinq ans. La
dépense d
’
hébergement représente 36 % de cet ensemble. L
’
accroissement est dû, pour les trois
quarts, aux allocations à la personne et, pour le quart restant, aux frais d
’
hébergement.
Dans leur réponse commune aux observations provisoires, les ordonnateurs successifs
indiquent que les marges de
manœuvre
sont limitées sur ces postes de dépenses.
Au-delà de ce périmètre, le département attribue de l
’
ordre de 15
M€ d’
aides au titre des
autres dispositifs prévus par la loi ou de mesures extra-légales. La dépense dans le cadre des
mesures prévues par un texte de loi en représente plus de la moitié, dont 7,7
M€
au titre du fonds
de solidarité logement, 0,6
M€ pour les mesures d’
accompagnement social personnalisées, 0,7
M€
pour le fonds d
’
aide aux jeunes et 0,2
M€ au titre de l’
aide personnalisée de retour à l
’
emploi.
Il alloue, pour les dispositifs spécifiques qu
’
il a créés, 5,6
M€, dont 3,3
M€ pour le secours
d
’
urgence et les aides financières aux particuliers, 0,2
M€ pour l’
aide financière personnalisée
sociale et professionnelle, 0,2
M€ pour l’
aide individualisée au projet professionnel, 1,9
M€ pour
diverses mesures « coup de pouce » aux jeunes. Il s
’
y ajoute le coût des mesures
d
’
accompagnement social et d
’
aide à la parentalité dans le domaine de l
’
enfance, qui n
’
est pas
chiffré.
a -
Les évolutions liées au secteur de l
’
enfance
La dépense d
’
aide sociale à l
’
enfance, de 203
M€ en 2015, représente 22
% de la dépense
sociale hors initiative départementale, et 8 % de son accroissement total entre 2011 et 2015
(13
M€).
Les dépenses de rémunération et d
’
allocation des assistants familiaux, dont le montant est
passé de 86
M€ en 2011 à 99
M€ en 2015, expliquent l’
intégralité de la hausse du secteur. Le coût
de cette forme d
’
accueil a progressé de 3,6 % alors que parallèlement le nombre d
’
enfants en
bénéficiant progressait de 1,1 %. Cet hébergement est choisi par le département dans 73 % des
cas, contre 50 % dans les autres départements. Cette solution d
’
hébergement reste, par enfant, d
’
un
coût deux fois moins élevé que le placement en établissement, soit, en 2015, 25 777
€ contre
53 515
€.
Tableau n° 12
–
Solutions d
’
accueil des enfants protégés
2011
2012
2013
2014
2015
Total enfants placés accueil familial +
établissements hors foyers
5 058
5 121
5 197
5 255
5 228
dont en famille d
’
accueil
3 663
3 732
3 780
3 839
3 823
% famille d
’
accueil
72 %
73 %
73 %
73 %
73 %
Source : département.
- 43/59 -
Au-
delà de ces mesures de placement, le département met en œuvre des mesures de
prévention destinées aux familles dans le cadre de l
’
aide sociale à l
’
enfance. Cette enveloppe des
aides financières est restée stable, de l
’
ordre de 10
M€ annuel.
Les frais de séjour en établissement ont été stabilisés, en partie grâce à une diversification
de l
’
offre vers les solutions moins onéreuses. Ce type d
’
accueil est passé de 99 places en 2011 à
386 places en 2015. Parallèlement, le coût de l
’
accueil des mineurs isolés étrangers et jeunes
majeurs isolés étrangers, qui est de 10,4
M€ en 2015, a progressé de 220
% depuis 2011. Une
partie de ce coût est néanmoins prise en charge par l
’
État, à hauteur de 1,06
M€ en 2015.
b -
Les évolutions liées au revenu de solidarité active
La dépense au titre du RSA s
’
est accrue de 6,7 % en moyenne annuelle. Son montant de
324
M€ en 2015 représente 36
% de la dépense sociale hors initiative départementale et contribue
à 56 % de sa progression entre 2011 et 2015 (74
M€). Le volume croissant d’
allocataires, qui
évolue de 3,9 % en moyenne annuelle, et la revalorisation du montant du RSA lui-même, au
1
er
janvier de chaque année
47
et depuis 2013, de 2 % supplémentaire au 1
er
septembre dans le cadre
du plan national de lutte contre la pauvreté, expliquent cette progression
48
.
Tableau n° 13
–
Bénéficiaires du revenu de solidarité active
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2015/2014
Évolution
moyenne
2015/2011
Nombre de bénéficiaires
69 373
71 555
74 191
77 830
80 746
3,7 %
3,9 %
Dont revenu de solidarité active
socle
50 902
52 967
55 898
57 789
59 200
2,4 %
3,8 %
Source : direction de la recherche, des études et de l
’
évaluation statistiques.
Cependant, l
’
évolution du nombre d
’
allocataires n
’
a pas été aussi importante dans le Pas-
de-Calais que dans d
’
autres départements où la moyenne annuelle constatée est de 5,6 %. Cette
évolution s
’
est d
’
ailleurs ralentie en 2015 : 3,7 % pour le département, 4,3 % pour l
’
ensemble.
L
’
évolution du nombre de RSA socle a également ralenti, de 2,4 % en 2015, moins que pour
l
’
ensemble des départements métropolitains (- 2,6 %).
Le Pas-de-Calais reste néanmoins le 5
e
département par ordre d
’
importance en nombre de
bénéficiaires.
c -
Les évolutions liées au secteur des personnes âgées
La dépense au titre des personnes âgées, de 212
M€ en 2015, représente 23
% de la dépense
sociale, hors initiative départementale, et 11 % de son accroissement entre 2011 et 2015 (15
M€).
L
’
évolution du nombre de bénéficiaires de l
’
APA à domicile progresse de 1,1 % en
moyenne annuelle. En 2015, cette dépense a été contenue, avec un montant de 119,2
M€, en
progression de 0,6 % par rapport à 2014. À cette dépense s
’
ajoute celle de l
’
allocation
compensatrice à destination des personnes âgées, stabilisée à un montant de 4
M€ par an
49
.
47
En 2016, la revalorisation annuelle est intervenue en avril.
48
L’allocation pour une personne seule avec deux
enfants était de 943
€ fin 2015, de 945
€ au 1
er
avril 2016, de 964
€
au 1
er
septembre 2016.
49
Le nombre de bénéficiaires de cette allocation n’est connu que globalement pour les personnes âgées et
handicapées, il diminue de 4,8 % en moyenne entre 2011 et 2015. Il restait encore 1877 bénéficiaires en 2015.
- 44/59 -
Les dépenses de l
’
APA en établissement, ainsi que les autres frais de séjour, ont crû
respectivement de 5 et 5,4 %. Le développement de l
’
offre en établissement a favorisé cet
accroissement des bénéficiaires. Le taux de contribution de ces derniers est fonction de leurs
ressources, la charge financière laissée au département est ainsi croissante.
Tableau n° 14
–
Évolution du nombre de personnes âgées bénéficiaires des dispositifs
Allocataires ou personnes
hébergées
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2015/2014
Évolution
moyenne
2015/2011
Allocation personnalisée
d
’
autonomie
34 424
34 385
34 341
35 365
35 902
1,5 %
1,1 %
à domicile
26 428
25 972
25 863
26 375
26 805
1,6 %
0,4 %
en établissements
7 996
8 413
8 478
8 990
9 097
1,2 %
3,3 %
Accueil familial
88
97
99
109
121
11 %
8,3 %
Source : département.
La dépense au titre de l
’
APA à domicile a été contenue : ramenée au bénéficiaire, elle a
diminué de 0,7 % entre 2011 et 2015 à 4 447
€. Elle a en revanche progressé de 1,7
% en
établissement, à 5 439
€. La dépense d’
hébergement n
’
a pas été maîtrisée, en dépit de l
’
objectif
affiché d
’
évolution des dépenses de 1 %. En maison de retraite, la dépense par bénéficiaire est
passée de 9 769
€ en 2011 à 12
039
€ en 2015, soit une augmentation moyenne annuelle de 5,4
%,
et en centre de long séjour elle est passée de 9 249
€ à 11
962
€, soit une
progression moyenne de
6,6 %.
d -
Les dépenses en faveur des personnes handicapées
La dépense en faveur des personnes handicapées, d
’
un montant de 164
M€ en 2015,
représente 18 % des dépenses sociales hors initiative départementale et 23 % de son accroissement
entre 2011 et 2015 (30
M€). L’
hébergement, dont le montant progresse de 3,6 %, à 119
M€ en
2015, constitue l
’
essentiel de la dépense du secteur. Le nombre de personnes accueillies en
structure ou service s
’
est accru de 3,4 %.
Le coût moyen de l
’
hébergement, toutes formes confondues, s
’
est stabilisé, passant de
28 308
€ par bénéficiaire en 2011 à 28
501
€ en 2015
50
. Les établissements sont financés par
dotation globale. La dotation correspond à l
’
ensemble des charges nettes autorisées pour la
structure au prorata du nombre de résidents ayant leur domicile de secours dans le département.
De ce montant est déduite la participation des résidents. Le placement auprès de familles se
développe. Son coût de 13 723
€ par bénéficiaire est moindre que dans le
s autres solutions
d
’
accueil, mais cette solution reste peu développée (3
M€ en 2015).
50
La dépense par bénéficiaire en 2015 est de 8 024
€ en service d’accompagnement, de 24
424
€ en section
occupationnelle, de 45 751
€ en foyer d’accueil médicalisé, de 9
089
€ en hébergement temporaire.
- 45/59 -
La dépense d
’
allocation progresse quant à elle rapidement, de 17,1 % par an pour la PCH
qui atteint 33,5
M€ en 2015. Cette hausse est liée à celle du nombre de bén
éficiaires, + 19,8 %.
Depuis sa création, ce dispositif est de plus en plus sollicité. Son coût moyen par bénéficiaire a
tendance à diminuer, passant de 8 376
€ en 2011 à 7
630
€ en 2015. La
PCH remplaçant
progressivement l
’
allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), le coût de cette dernière
diminue de 6 % par an, beaucoup moins rapidement que ne progresse la PCH.
Tableau n° 15
–
Évolution du nombre de personnes handicapées bénéficiaires des dispositifs
Allocataires ou hébergées
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2015/2014
Évolution
moyenne
2015/2011
Prestation de compensation
Handicap
2 128
2 657
3 100
3 645
4 390
20,4 %
19,8 %
En établissement, foyer ou
service d
’
accompagnement
3 649
3 915
4 036
4 320
4 178
- 3,3 %
3,4 %
Placement familial
194
207
212
230
242
5,2 %
5,7 %
Source : département.
e -
La dépense par bénéficiaire et par catégorie
L
’
accueil de l
’
enfance représente une dépense par bénéficiaire en moyenne plus élevée que
pour les autres catégories d
’
hébergement : elle est de 54 334
€ pour les maisons d’
enfants à
caractère social, voire 69 624
€ pour les établissements Belges, alors qu’
il est de 45 751
€ pour un
foyer d
’
accueil médicalisé et de 12 039
€ pour un établissement pour personnes âgées. Ce coût
supérieur de l
’
hébergement de l
’
enfance se confirme aussi pour l
’
accueil familial : 25 777
€ par
bénéficiaire contre 13 273
€ pour les frais de placement familial d’
une personne handicapée ou
10 296
€ pour ceux d’
une personne âgée.
Ainsi, depuis 2011, le département du Pas-de-Calais subit la hausse de la dépense sociale :
son poids a augmenté de 133
M€ en cinq ans. L’
accroissement du nombre de bénéficiaires du RSA
et la revalorisation annuelle de son montant expliquent 56 % de cette hausse (+ 74,4
M€). Le reste
de la hausse est lié à l
’
augmentation rapide du nombre de bénéficiaires de la PCH (+ 20 %) qui a
un impact de 30
M€, à la non maîtrise du coût de l’
hébergement des personnes âgées (+ 15
M€) et
de l
’
accueil familial des enfants (+ 13
M€).
Le département doit assumer un reste à charge important des compétences transférées, soit
plus d
’
1
Md€ pour la période 2011
-2015. Il a néanmoins choisi d
’
aller au-delà du minimum légal,
en assouplissant les conditions d
’
octroi de certaines aides ou leurs conditions de révision, en
rémunérant de manière plus favorable les assistants familiaux, en créant des dispositifs
supplémentaires : accompagnement social et aide à la parentalité dans le domaine de l
’
aide à
l
’
enfance, mesures coup de pouce en faveur des jeunes, secours d
’
urgence en faveur des familles,
aide financière personnalisée en faveur de certains bénéficiaires du RSA. Entre 2011 et 2015, la
dépense cumulée au titre de ces mesures complémentaires est de l
’
ordre de 39,5
M€, hors coût de
l
’
accompagnement social et aide à la parentalité qui n
’
est pas connu.
- 46/59 -
2 -
Les dépenses indirectes
Au total, la dépense indirecte au titre de l
’
action sociale peut être estimée de 98
M€ à
103
M€.
Les effectifs et la masse salariale
En 2015, le nombre d
’
équivalents temps plein des services centraux du pôle « solidarités »
s
’
élève à 315,5 effectifs budgétaires. Un tiers de ces emplois (104) est affecté à des fonctions
transversales, 32 d
’
entre eux sont affectés à des dispositifs d
’
initiative départementale spécifiques,
dont une équipe mobile destinée à pallier les vacances d
’
emploi au sein des territoires.
Tableau n° 16
–
Équivalents temps plein travaillés du pôle « solidarités »
Dispositif
Équivalents temps plein au 31 décembre 2015
%
A
B
C
Total
Fonctions transversales
51,4
25,6
27
104
33 %
Revenu de solidarité active
14,7
4,8
18,1
37,6
12 %
Personnes âgées
39,4
20,7
34
94,1
30 %
Personnes handicapées
Aide sociale à l
’
enfance
15,9
18,7
13,2
47,8
15 %
Dispositifs d
’
initiative départementale
2
17
13
32
10 %
Total des services centraux du pôle
solidarités
123,4
86,8
105,3
315,5
100 %
Source : département.
En outre, de nombreux emplois des services financiers sont consacrés à l
’
exécution de la
dépense sociale, soit 54 équivalents temps plein représentant environ 57 % des effectifs de la
direction des finances, dont 7,8 équivalents temps plein au secteur des personnes handicapées
51
,
21,8 au secteur des personnes âgées, 9 pour la comptabilité de l
’
enfance dont 4 pour les assistants
familiaux, 10,5 équivalents temps plein pour le développement social dont seulement
0,03 équivalent temps plein pour le RSA. La part des équivalents temps plein consacrée à l
’
action
sociale par les autres directions support n
’
est pas identifiée. Le total des équivalents temps plein
des services centraux consacrés à la dépense sociale est ainsi de plus de 371 équivalents temps
plein.
L
’
effectif dans les territoires est de 1 401,8 équivalents temps plein au 31 décembre 2015,
correspondant aux emplois budgétaires permanents, hors renforts temporaires ou contrats aidés. Il
existe un écart important entre l
’
effectif budgétaire tel qu
’
il est présenté, et le nombre d
’
emplois
effectivement consommé.
51
À titre indicatif, bien que non rémunérés directement par les services du c
onseil départemental, sauf lorsqu’ils sont
mis à disposition, les emplois de la MDPH accroissent de 95
ETP le nombre d’emplois dédiés au secteur du
handicap.
- 47/59 -
Tableau n° 17
–
Effectifs des services territorialisés
Total des services territorialisés
Équivalents temps plein au 31 décembre 2015
A
B
C
Total
Fonctions sociales transversales
283,6
377,6
136,15
797,35
Insertion /revenu de solidarité active)
7,9
31,7
44,6
84,2
Personnes âgées
85,78
67,01
14,9
167,69
Personnes handicapées
Aide sociale à l
’
enfance
36,9
204,8
30,9
272,6
Dispositifs d
’
initiative départementale
7
45,8
27,19
79,99
Total des services territorialisés :
421,18
726,91
253,74
1401,83
Source : département.
Plus de la moitié de ces emplois est consacrée à des fonctions transversales. Le secteur de
l
’
insertion ne représente que 6 % de ces effectifs, celui des personnes âgées 12 %, celui de l
’
aide
sociale à l
’
enfance 19 %, soit 524 équivalents temps plein au total. Parmi ceux-ci, l
’
aide sociale à
l
’
enfance représente la majeure partie des emplois (52 %), hors assistants familiaux. Le travail
d
’
instruction des principaux dispositifs, RSA, personnes âgées, personnes handicapées, aides
sociales à l
’
enfance, mené par les services locaux ne représente que 20 % de ces équivalents temps
plein.
Entre 2010 et 2015, le pôle « solidarités » a créé 132 postes
52
, 32 % de cadres A, 62 % de
cadres B dont une majorité pour des postes de l
’
aide sociale à l
’
enfance. Une partie de ces créations
a fait l
’
objet de financements partenariaux lors des constitutions des maisons spécialisées pour
l
’
accueil des malades souffrant d
’
Alzeihmer (39), ou correspondant à une internalisation de la
dépense (36), d
’
autres à la création d
’
une équipe mobile en convertissant des vacations
quotidiennes en emplois (29). La plupart de ces créations ont été effectuées en direction des
territoires (92 postes), auxquelles peut être ajoutée l
’
équipe mobile.
La dépense de rémunérations et charges sociales inscrite dans les comptes administratifs
au titre de l
’
action sociale s
’
élève à 68,3
M€ en 2015
53
, à laquelle il convient d
’
ajouter 3
M€ au
titre des dépenses de formation, cotisations au centre national de la fonction publique territoriale,
vacations et frais de gestion, soit un total de 71,3
M€. Cette dépense apparaît sous
-estimée ; le coût
moyen des emplois par catégorie
54
, rapporté au nombre d
’
équivalents temps plein au titre de
l
’
action sociale
55
, conduit à une valorisation située entre 81
M€ et 86
M€
56
.
52
2 en 2010, 30 en 2011, 22 en 2012, 18 en 2013, 47 en 2014, 8 en 2015.
53
Hors assistants familiaux.
54
Dans la filière sociale, celui-ci était de 58 394
€ pour un
agent de catégorie A, 47 524
€ pour un
agent de catégorie
B et 36 567
€ pour un
agent de
catégorie C. Pour l’
ensemble des filières, il est légèrement inférieur, respectivement
de 54 414
€ et 44
567
€.
L
’analyse au réel effectuée par le pôle
solidarités aboutissait aux coûts moyens annuels
pour le pôle suivant : catégorie A, 53 651
€
; catégorie B, 45 659
€
; catégorie C, 30 960
€.
55
Ceci couvre un périmètre plus large que les seules allocations individuelles de solidarité et frais d’hébergement.
56
Y compris services de la direction des finances mais hors contrats aidés.
- 48/59 -
b -
Les conventions avec les organismes partenaires et les dispositifs
Les conventions passées avec les différents partenaires, centres communaux d
’
action
sociale, organismes intermédiaires, plans locaux pour l
’
insertion et l
’
emploi, chantiers écoles,
missions locales ont un coût de l
’
ordre de 14
M€. Le versement du département au titre du fonds
de compensation du handicap est de 0,1
M€, la subvention versée à la
MDPH de 1,6
M€, celle
attribuée aux instances de coordination gérontologique de 0,5
M€. Au total, l’
ensemble des
conventions et partenariats représente un coût de 16,2
M€.
c -
Les moyens logistiques
Selon le département, les dépenses logistiques sont de l
’
ordre d
’
1
M€ par an, dont
178 000
€ de maintenance informatique, 233
000
€ pour la maintenance
et le carburant des 151
véhicules affectés au pôle solidarités, 557 000
€ pour l’
entretien des implantations immobilières
des services sociaux.
F -
La maîtrise des dépenses sociales
1 -
L
’
objectif d
’
évolution des dépenses
Le département adopte, chaque année, un objectif d
’
évolution des dépenses des
établissements et services sociaux et médico-sociaux ressortant de sa compétence, conformément
à l
’
article L. 313-8, alinéa 2, du code de l
’
action sociale et des familles. La progression maximale
des budgets est déterminée hors incorporation des résultats, hors incidence des schémas et des
mesures nouvelles éventuelles. Elle a été fixée respectivement à 0 % en 2011, 1 % de 2012 à 2015
et 0 % en 2016.
En contrepartie de la mise en place de l
’
objectif d
’
évolution des dépenses, les
établissements ont vu les modalités de leur gestion s
’
assouplir : ils peuvent instituer la fongibilité
des crédits ou effectuer des virements entre plusieurs de leurs structures d
’
accueil. La mise en
place d
’
une dotation globale et son versement régulier par douzième contribuent à sécuriser leur
situation financière. Cela a permis à certains d
’
entre eux de se constituer une épargne au détriment
du département. En 2016, pour la première fois, un examen spécifique des réserves de trésorerie a
permis de solliciter les secteurs les moins en difficulté à hauteur de 15
M€, effort supporté pour
moitié par le secteur de l
’
enfance, pour moitié par le secteur des personnes âgées et des personnes
handicapées. Cet effort sera étalé sur deux années et, selon l
’
ordonnateur en fonctions, l
’
examen
des budgets à venir prendra en compte la nécessité de ne pas laisser se reconstituer de telles
réserves. Les établissements d
’
hébergement pour personnes âgées et les services d
’
aide à domicile
ont cependant été préservés, respectivement avec un taux d
’
évolution de 0,5 % et d
’
1 %.
Le respect de l
’
objectif d
’
évolution des dépenses ne fait pas l
’
objet d
’
une évaluation par le
département, ni d
’
un suivi. Les mesures ponctuelles accordées conduisent à ce que, dans les faits,
il ne soit pas respecté. Ainsi, l
’
évolution constatée au cours des cinq dernières années des dépenses
d
’
hébergement dans le secteur des personnes âgées varie de 0,5 % à 10 % et pour le secteur du
handicap d
’
1,1 % à 6,7 % tout en notant que l
’
évolution constatée s
’
explique par l
’
absence de
maîtrise des dépenses d
’
hébergement hors département.
La chambre recommande que le respect de l
’
objectif d
’
évolution des dépenses fasse l
’
objet
d
’
une présentation lors du débat d
’
orientation budgétaire.
- 49/59 -
2 -
Les actions de maîtrise des dépenses sociales
a -
Les actions d
’
insertion pour limiter la dépense future
Dans le domaine de l
’
insertion sociale, le département s
’
est inscrit dans des dispositifs ou
en a créés dont l
’
objectif est de favoriser ou d
’
accompagner l
’
insertion professionnelle : mise en
place de référents solidarité pour accompagner les bénéficiaires du RSA, introduction de clauses
d
’
insertion et de promotion de l
’
emploi dans les marchés publics, soutien au développement de
l
’
économie sociale et solidaire, mission insertion par l
’
emploi, mobilisation des contrats aidés,
soutien de l
’
insertion par l
’
emploi, contractualisation avec les missions locales, expérimentation
de la garantie jeune. Il estime que ces efforts ont permis de limiter la hausse des dépenses liées au
RSA, le nombre d
’
allocataires ayant progressé de manière moins importante qu
’
au plan national.
b -
Le développement d
’
une offre d
’
hébergement alternative
Pour la dépense d
’
hébergement, la collectivité a tenté de diversifier son offre d
’
accueil en
favorisant des mesures de placement souple dans le secteur de l
’
enfance ou en faisant sortir du
champ médico-social les personnes âgées et handicapées.
Pour l
’
enfance, des résultats concrets ont été obtenus. L
’
offre d
’
accueil alternative
représente désormais 27 % de l
’
hébergement alors qu
’
elle n
’
était que de 12 % fin 2011. Le coût
moyen observé par bénéficiaire en établissement passe de 55 116
€ en 2011 à 53
515
€ fin 2015
57
.
Pour chaque dispositif, un cahier des charges a été rédigé afin de fixer le cadre de l
’
intervention et
les ratios de conversion entre des places d
’
accueil classique et l
’
accueil alternatif. Les dispositifs
de maintien et d
’
accompagnement à domicile et d
’
accompagnement au retour en famille sont
passés de 31 bénéficiaires en 2011 à 225 en 2015. La suppression d
’
une place d
’
internat est
compensée par trois réponses nouvelles. Le recours à l
’
accueil de jour ou à l
’
accueil modulable
permet de diminuer les placements dans d
’
autres départements. La reconversion d
’
une place
d
’
accueil classique a permis la mise en place de 1,5 place d
’
accueil de jour externe. Le nombre
d
’
accueils de jour est passé de 24 en 2011 à 73 en 2016. Son coût moyen annuel est de 36
285 €.
Le bilan et l
’
évaluation des nouveaux dispositifs n
’
ont pas été encore effectués dans le
secteur des personnes âgées et des personnes handicapées. Aucune baisse ou stabilisation de la
dépense d
’
hébergement n
’
a encore été constatée. Plusieurs solutions innovantes sont cependant
favorisées. Le département met en place des résidences adaptées ou des résidences d
’
accueil qui
permettent le maintien à domicile ou l
’
accès à un logement autonome. Il attribue une aide au
démarrage pour l
’
équipement et intègre les projets de résidence adaptée dans les contrats
territoriaux. De même, il a adopté en 2015 un label du logement social intermédiaire adapté à la
perte d
’
autonomie. Les béguinages labellisés doivent répondre aux critères définis dans un cahier
des charges. La création de services d
’
accompagnement en milieu ouvert s
’
inscrit également dans
cette évolution de l
’
offre de placement ; elle vise à regrouper les services de vie et les services
médicalisés dans un même territoire. Dans la même logique de mutualisation, le département
développe progressivement au sein des établissements pour personnes âgées des unités de vie pour
les personnes handicapées âgées. Enfin, il a adopté une stratégie de l
’
aide aux aidants.
c -
La constitution d
’
une équipe mobile
Pour faire face au besoin en remplacement des personnels des maisons départementales de
solidarité, le pôle « solidarités » a constitué, en 2014, une équipe mobile de 29 agents, de manière
à maîtriser le recours aux contractuels. Cette équipe volante se professionnalise au gré de ses
missions, ce qui assure une meilleure qualité de l
’
offre de service. Le département y voit également
un moyen de réduire la précarité des contractuels. Si cette évolution permet selon le département
57
Calcul chambre régionale des comptes.
- 50/59 -
d
’
améliorer le service rendu, elle n
’
a pas mis fin au recours aux contractuels : en 2014 et 2015, ces
derniers ont assuré 96 missions auprès des maisons départementales de solidarité tandis que
l
’
équipe mobile en avait effectués 52. La professionnalisation a en outre un coût : le coût moyen
journalier pour un agent de l
’
équipe mobile était de 107
€ fin 2015 contre 91
€ pour un contractuel,
soit un surcoût annuel de l
’
ordre de 0,15
M€. Cette évolution ne paraît pas, en soi, participer à la
maîtrise de la dépense.
3 -
Les recours et récupérations
L
’
article L. 132-8 du code de l
’
action sociale et des familles fixe le cadre des recours et
récupérations que le département peut exercer à l
’
encontre du bénéficiaire ou de ses héritiers. Les
aides sociales peuvent donner lieu à récupération, dans la limite des sommes avancées contre le
bénéficiaire revenu à meilleure fortune, contre le donataire, contre le légataire, contre la succession
sur l
’
actif net qui excède 46 000
€ et pour les dépenses supérieures à 760
€. Cette possibilité n’
est
pas prévue par la loi en ce qui concerne l
’
APA et la PCH.
Une procédure spécifique a été mise en place avec les notaires, qui leur permet d
’
informer
de l
’
ouverture d
’
une succession à partir d
’
une boîte mail spécifique. Les gestionnaires assurent à
tour de rôle, chaque jour, le suivi des messages. Le notaire transmet la dévolution successorale
avec le montant de l
’
actif, du passif, et le nom des héritiers. Une notification de la créance à
récupérer lui est adressée, déduction faite de la participation familiale du bénéficiaire et des obligés
alimentaires. Dans le cas où la succession n
’
a pas été confiée à un notaire, le département établit
un état des créances qu
’
il envoie aux banques pour récupérer le solde des avoirs bancaires. Les
factures restantes sont à sa charge. Les montants récupérés en 2015 se sont élevés à 6,3
M€.
4 -
La lutte contre la fraude
L
’
effectivité du besoin des personnes aidées fait l
’
objet d
’
une évaluation médicale ou
médico-sociale. Elle peut ensuite être vérifiée par l
’
intermédiaire de contrôles qui prennent la
forme de visites sur place, enquêtes, sollicitations des administrations fiscales ou de sécurité
sociale. Ils peuvent conduire à refus, suspension, révision des aides ou récupération des sommes
indûment versées.
En matière de RSA, la commission permanente du département a conçu un dispositif de
lutte contre la fraude
58
. Une convention passée avec la caisse d
’
allocations familiales prévoit que
le contrôle des bénéficiaires fait l
’
objet chaque année d
’
un plan arrêté en commun. La commission
des fraudes organisée par chacun des payeurs se réunit tous les 15 jours et transmet au département
un tableau de bord notifiant les dossiers frauduleux. La direction des solidarités suit en parallèle,
au moyen d
’
un tableur, les recours et fraudes signalés par la caisse d
’
allocations familiales. Ce
suivi demeure assez disparate, de nombreuses colonnes n
’
étant pas renseignées. Un juriste du
département gère les dépôts de plainte pour indus et usurpation d
’
identité d
’
un montant supérieur
à 10 000
€. Une cinquantai
ne de dépôts de plainte sont effectués chaque année.
Selon, l
’
ordonnateur en fonctions, une plainte est déposée pour les indus frauduleux
supérieurs à 10 000
€
, les usurpations d
’
identité et les récidives.
En 2015, 73 dossiers ont été examinés. Le montant total de ces fraudes s
’
élevait à 1
M€.
58
Le comité opérationnel départemental anti-fraude est réuni trimestriellement par le préfet, il associe la caisse
d’allocations familiales, la mutualité sociale agricole, l’union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale,
la caisse primaire d’assurance maladie et annuellement le département est convié. Ce dernier a demandé d’assister
aussi aux réunions trimestrielles.
- 51/59 -
5 -
Les indus de prestations versées
Les prestations peuvent être indument versées lorsque les allocataires ne remplissent plus
les conditions d
’
éligibilité, notamment du RSA. Pour l
’
APA et la PCH, le décès des bénéficiaires
59
,
le placement en établissement, les hospitalisations temporaires
60
, la révision du plan d
’
aide
constituent d
’
autres sources de modification des droits susceptibles de constituer des indus. La
récupération des sommes versées à tort pour ces prestations se prescrit dans un délai de deux ans,
la rapidité de la réaction du département ainsi que l
’
efficacité de son système de détection sont
deux enjeux importants.
a -
La prévention des indus
L
’
information du département sur la situation des bénéficiaires de l
’
APA n
’
est pas
immédiate, en partie parce que le dispositif n
’
est pas encore intégré dans le système d
’
information
sociale. La méthode de détection résulte ainsi d
’
informations remontées par les centres
communaux d
’
action sociale, lieux de proximité ou établissements d
’
hébergement, à partir de
listes établies par les services du département à l
’
issue de chaque mandatement mensuel. La paierie
fait également remonter des informations mensuelles sur les prestations n
’
ayant pu être versées
lors du mandatement précédent.
Lorsque les aides accordées s
’
assortissent d
’
interventions et de prestations humaines, les
services prestataires qui en réalisent la majeure partie ont la possibilité d
’
ajouter des informations
sur l
’
extranet du département lors de la saisie mensuelle de leur facture. Toutefois, ces annotations
ne constituent pas un flux spécifique qui modifie automatiquement la situation du bénéficiaire : il
est nécessaire que les services les identifient, vérifient et retraitent les situations au sein des
différents applicatifs.
La mise en place du chèque emploi service en 2011 a permis une synchronisation des
données au moment du lancement du mandatement annuel. Les informations quotidiennes du
service émetteur de chèques permettent de limiter le risque d
’
indus.
En ce qui concerne les indus du RSA, le département a passé des conventions avec la caisse
d
’
allocations familiales et la paierie départementale, ainsi qu
’
avec la mutualité sociale agricole.
Les organismes payeurs sont chargés de la gestion des indus, jusqu
’
à concurrence de trois fois le
montant du RSA socle ; au-delà ou lorsque l
’
allocataire n
’
est plus bénéficiaire de la prestation, la
créance est transférée de l
’
organisme payeur vers le département.
Si le pourcentage d
’
indus rapporté au montant des prestations versées est stable, de l
’
ordre
de 0,8 %, leur montant moyen par allocataire a progressé, passant de 32
€ à 36
€
(cf. annexe 9).
La situation a évolué de manière divergente selon les principales allocations : les améliorations
mises en œuvre dans
le processus de traitement des dossiers ont permis une diminution du
pourcentage des indus liés à l
’
APA, qui est désormais de 1,2 % alors qu
’
il était de 1,7 % en 2011 ;
leur montant moyen est également plus faible passant de 79
€ à 57
€. Les indus liés au
RSA se
sont accrus en pourcentage, représentant 0,6 % des prestations versées, trois fois plus qu
’
en 2011.
Leur montant moyen a également triplé, de l
’
ordre de 25
€ par allocataire en 2015, contre 8
€ en
2011. En ce qui concerne la PCH, le pourcentage d
’
indus est en progression importante, il
représente 1,7 % en 2015. Leur suivi est incertain car le département n
’
a pas imputé
comptablement ces titres dans la nomenclature dédiée.
59
L’allocation personnalisée d’autonomie est récupérable au lendemain du jour du décès, la PCH reste due pour le
mois entier.
60
Supérieures à 30 jours dans le cadre de l’allocation personnalisée d’autonomie et 45 jours pour la PCH.
- 52/59 -
À ce sujet, l
’
ordonnateur en fonctions indique, dans sa réponse aux observations
provisoires, qu
’
une piste d
’
optimisation budgétaire sera proposée pour l
’
exercice 2017.
b -
Le recouvrement des indus
L
’
article L. 262-46 du code de l
’
action sociale et des familles dispose que «
(…)
sauf si le
bénéficiaire opte pour le remboursement de l
’
indu en une seule fois, l
’
organisme [chargé de
celui-
ci] procède au recouvrement (…) par retenues sur les montants à échoir
»
61
. Au-delà de trois
fois le RSA socle, ou lorsque l
’
allocataire n
’
est plus bénéficiaire du RSA, la créance est transférée
par l
’
organisme payeur au département, dans un délai de trois mois.
En matière d
’
APA et de PCH, le recouvrement des indus diffère selon la situation de
l
’
allocataire. En cas de décès ou de placement en établissement, le département émet un titre de
recettes. Lorsque l
’
indu est lié à une hospitalisation ou à une révision du plan d
’
aide, la mise en
recouvrement peut s
’
effectuer par retenue sur les mensualités suivantes.
En 2013 et 2014, le taux de recouvrement du RSA était respectivement de 43 % et 52 %.
Pour l
’
APA, ce taux de recouvrement a baissé en 2014 à 84 % mais il était proche de 99 % en
2012 et 2013. Pour la PCH, il n
’
est pas suivi par le département (cf. annexe 5).
*
*
*
61
L’article 118 de la loi de financement de sécurité sociale pour 2009 a introduit la fongibilité des fonds entre les
prestations familiales, l’allocat
ion logement, le revenu de solidarité active qui permet une compensation entre ces
différentes prestations.
- 53/59 -
ANNEXE 1
–
SUIVI DES OBSERVATIONS ANTERIEURES (1/2)
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Contrôle organique
1.
Intégrer les assistants familiaux dans les effectifs du
département.
X
2.
Achever l
’
élaboration du projet de service de l
’
aide
sociale à l
’
enfance prévu à l
’
article L. 221-2 du CASF.
X
3.
Régulariser les comptes d
’
immobilisations en cours
(23) et les comptes définitifs d
’
immobilisation (21).
X
4.
Faire figurer à l
’
état de la dette les opérations du
compte « Autres emprunts et dettes » (16878).
X
5.
Mettre rapidement en concordance l
’
inventaire et
l
’
état de l
’
actif.
X
6.
Revoir l
’
organisation de la gestion patrimoniale et les
procédures pour améliorer la transmission des
informations avec le payeur départemental.
X
7.
Poursuivre
la
concertation
avec
le
payeur
départemental
afin
de
recenser
les
créances
comportant
des
risques
de
non
recouvrement
(notamment les procédures judiciaires et les situations
de surendettement), puis inscrire au budget la
provision nécessaire.
X
8.
Collaborer plus étroitement avec le comptable pour
optimiser le suivi du recouvrement des créances.
X
9.
Mettre en œuvre les actions permettant de tenir les
objectifs du plan d
’
actions engagé pour maîtriser les
dépenses de personnel.
X
Accueil petite enfance
10.
Renouveler
les
membres
et
reprendre
le
fonctionnement
régulier
de
la
commission
départementale d
’
accueil du jeune enfant qui permet
concertation et coordination entre les divers acteurs de
la petite enfance.
X
11.
Élaborer le rapport annuel prévu à l
’
article D. 214-1
du code de l
’
action sociale et des familles et le
présenter à la commission de l
’
accueil du jeune enfant
avec les rapports prévus à l
’
article D. 214-2 du même
code.
X
12.
Renouveler les agréments des assistants maternels
tous les cinq ans.
X
13.
Continuer à susciter et accompagner les projets de
relais d
’
assistants maternels dans le département en
collaboration avec la caisse d
’
allocations familiales.
X
14.
Établir un plan de contrôle annuel des établissements
d
’
accueil avec un référentiel pour veiller à la qualité
de l
’
accueil et prévenir la maltraitance.
X
- 54/59 -
ANNEXE 1
–
SUIVI DES OBSERVATIONS ANTERIEURES (2/2)
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
15.
Adresser systématiquement les rapports d
’
évaluation
des contrôles aux structures d
’
accueil concernées et au
niveau central.
X
16.
Développer ses partenariats avec les administrations
de l
’
État afin de collecter les données pertinentes
relatives à l
’
accueil de la petite enfance.
X
17.
Poursuivre la collaboration avec pôle emploi afin
d
’
améliorer l
’
orientation vers le métier d
’
assistant
maternel.
X
Maintien à domicile des personnes âgées en perte
d
’
autonomie
18.
Accuser réception de tous les dossiers de demandes
d
’
APA, conformément aux dispositions de l
’
article R.
232-23 du CASF.
X
19.
Respecter la règlementation en vigueur en établissant
un compte-rendu de visite pour les personnes classées
« GIR 5 et 6 », conformément à l
’
article R. 232-7 du
CASF.
X
20.
Faire figurer le délai de révision dans les notifications
de droits APA.
X
21.
Ne pas dépasser le délai règlementaire de 60 jours
pour l
’
instruction des demandes d
’
APA et, en cas de
dépassement, verser l
’
APA forfaitaire conformément
à l
’
article L. 232-14 du CASF.
X
22.
Poursuivre l
’
actualisation de la convention avec
l
’
union départementale des centres communaux
d
’
action sociale.
X
23.
Faire l
’
évaluation des maisons de l
’
autonomie dès sa
généralisation.
X
24.
Analyser
les
données
socio-économiques
par
territoires pour améliorer la connaissance des besoins
de la population.
X
25.
Mettre en place un suivi affiné des révisions des plans
d
’
aide personnalisés.
X
26.
Préciser les délais règlementaires de traitement et de
recours sur le dossier de demande d
’
APA.
X
27.
Mettre en place un système permettant l
’
obtention
rapide
des
informations
sur
l
’
évolution
des
bénéficiaires.
X
- 55/59 -
ANNEXE 2
–
ÉVOLUTION DES ALLOCATIONS INDIVIDUELLES, AIDES A L
’
ENFANCE,
FRAIS D
’
HEBERGEMENT
(HORS INITIATIVE DEPARTEMENTALE)
Politique publique
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2015/2014
Évolution
moyenne
2015/2011
Insertion revenu de solidarité active
249,84 259,66 280,27 303,09 324,24
7,0 %
6,7 %
revenu de solidarité active (expérimental)
202,53 212,25 230,26 250,90 270,78
7,9 %
7,5 %
revenu de solidarité active
47,31 47,41 50,02 52,19 53,46
2,4 %
3,1 %
Personnes âgées
197,05 198,35 198,56 204,71 211,91
3,5 %
1,8 %
allocation personnalisée d
’
autonomie à domicile
120,90 119,93 117,31 118,48 119,20
0,6 %
-0,4 %
allocation personnalisée d
’
autonomie en
établissement
40,64 42,67 43,76 46,58 49,48
6,2 %
5,0 %
Allocation compensatrice
3,77
3,89
3,93
3,98
4,00
0,4 %
1,4 %
Frais de séjour
30,80 30,94 32,47 34,54 37,99
10,0 %
5,4 %
Placement familial
0,93
0,92
1,10
1,13
1,25
9,9 %
7,5 %
Personnes handicapées
133,68 141,87 152,25 158,37 163,70
3,4 %
5,2 %
prestation de compensation du handicap
17,82 22,40 26,29 29,24 33,50
14,6 %
17,1 %
Allocation compensatrice
10,21
9,67
9,03
8,51
7,91
- 7,1 %
- 6,2 %
Frais de séjour
103,30 107,14 114,36 117,75 119,08
1,1 %
3,6 %
Placement familial
2,35
2,65
2,58
2,86
3,21
12,2 %
8,1 %
Aide sociale à l
’
enfance
189,33 193,21 198,87 204,13 202,75
- 0,7 %
1,7 %
Accueil institutionnel
89,10 88,98 90,04 91,45 89,28
- 2,4 %
0,1 %
Accueil familial
62,83 66,31 69,03 71,95 73,04
1,5 %
3,8 %
Allocations et remboursements divers - accueil
familial et autre
24,24 25,09 26,33 26,83 26,87
0,2 %
2,6 %
Aides et prestations aux familles*
9,56
9,08
9,63 10,01
9,80
- 2,2 %
0,6 %
Prévention spécialisée
2,74
2,75
2,87
2,86
2,78
- 2,5 %
0,3 %
Frais de scolarité et de loisirs
0,85
1,00
0,97
1,04
0,97
- 6,5 %
3,3 %
Frais d
’
inhumation et d
’
hospitalisation
0,13
0,12
0,11
0,10
0,09 - 10,7 %
- 10,1 %
Total dépenses sociales
770,04 793,20 830,06 870,40 902,69
3,7 %
4,1 %
Dont aides à la personne
482,16 497,54 522,21 552,94 582,16
5,3 %
4,8 %
Dont frais de séjour, d
’
hébergement
292,19 299,82 312,54 322,64 326,72
1,3 %
2,8 %
Source : comptes de gestion et département.
* Dépenses au titre de l
’
aide financière sociale à l
’
enfance, interventions à domicile, dépenses d
’
intervention
éducative, aide à l
’
économie sociale et familiale, médiation familiale, aide aux jeunes majeurs, allocations
d
’
autonomie
- 56/59 -
ANNEXE 3
–
RESTE A CHARGE DES ALLOCATIONS INDIVIDUELLES DE SOLIDARITE
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
Total
2011-2015
Évolution
2011-2015
revenu de solidarité active
indus du revenu de solidarité active
0,50
0,70
0,50
0,50
0,80
3,00
12,5 %
Montant des prestations versées
249,84 259,66 280,27 303,09 324,24
1 417,10
6,7 %
total revenu de solidarité active
250,34 260,36 280,77 303,59 325,04
1 420,10
6,7 %
FMDI (compte 74783)
20,15
21,30
20,48
20,18
19,47
101,57
- 0,9 %
taxe intérieure de consommation sur les
produits énergétiques revenu de solidarité
active
190,75 174,31 176,35 183,55 183,55
908,51
- 1,0 %
indus revenu de solidarité active
0,90
1,40
1,30
2,10
1,80
7,50
18,9 %
total recettes
211,80 197,01 198,13 205,82 204,82
1 017,59
reste à charge revenu de solidarité active
38,54
63,34
82,65
97,77 120,22
402,52
Taux de couverture
85 %
76 %
71 %
68 %
63 %
72 %
allocation personnalisée d
’
autonomie
Montant des prestations versées
161,54 162,59 161,07 165,05 168,68
818,94
1,1 %
Dotation versée par la Caisse nationale de
solidarité autonomie au titre de l
’
allocation
personnalisée d
’
autonomie
45,75
44,03
44,27
46,96
47,00
228,01
0,7 %
Recettes d
’
allocation personnalisée
d
’
autonomie
2,71
3,50
2,60
2,10
2,60
13,51
-1,0 %
total recette d
’
allocation personnalisée
d
’
autonomie
48,46
47,53
46,87
49,06
49,60
241,52
0,6 %
reste à charge allocation personnalisée
d
’
autonomie
113,08 115,07 114,20 115,99 119,08
577,42
1,3 %
Taux de couverture
30 %
29 %
29 %
30 %
29 %
29 %
prestation de compensation du handicap
Montant des prestations versées
31,80
36,00
39,20
41,70
45,50
194,20
9,4 %
Dotation versée par la Caisse nationale de
solidarité autonomie au titre de la prestation
de compensation du handicap
12,70
12,70
13,60
14,20
14,30
67,50
3,0 %
reste à charge prestation de compensation
du handicap
19,10
23,30
25,60
27,50
31,20
126,70
Taux de couverture
40 %
35 %
35 %
34 %
31 %
35 %
TOTAL
Montant des prestations versées
443,68
458,95
481,04
510,34
539,22
2 433,24
5,0 %
Compensations affectées
272,96 257,24 258,60 269,09 268,72
1 326,60
- 0,4 %
Dotation de compensation péréquée
22,74
23,38
46,13
-
Fonds de solidarité départemental
24,50
21,60
46,10
-
Fonds d
’
urgence (2011 et 2013) puis fonds
exceptionnel de soutien aux départements en
difficulté
4,50
4,50
-
Taux de couverture
62 %
56 %
55 %
62 %
58 %
58 %
Source : département du Pas-de-Calais et comptes de gestion.
- 57/59 -
ANNEXE 4 - COMPARAISON DES PRIX DES JOURNEES
Statut de l
’
organisme
Nombre
d
’
établissements
Prix de
journée
maximum
(en €)
Prix de
journée
minimum
(en €)
Prix de
journée
médian
(en €)
Prix de
journée
moyen
(en €)
Coût 2015
(en M€)
Personnes âgées
Établissement d
’
hébergement pour
personnes âgées dépendantes
120
71,02
50,18
60,78
59,87
30,78
Unités de soins longue durée
13
67,44
50,41
58,56
58,04
2,48
Personnes handicapées
Accueil de jour autonome
14
124,91
76,82
94,27
93,28
11,27
Services d
’
accueil de vie et de soins
et médicalisés
22
39,43
16,40
22,06
24,69
6,51
Foyer d
’
accueil médicalisé de jour
10
124,61
82,72
103,23
103,90
1,71
Foyer d
’
accueil médicalisé
hébergement temporaire et
permanent
18
210,98
105,96
151,31
151,42
19,40
Foyer de vie - accueil de jour
6
141,36
78,56
112,42
108,33
1,46
Foyer de vie - hébergement
temporaire et permanent
22
210,98
103,25
139,54
143,04
30,54
Foyer hébergement
14
139,65
102,48
117,33
117,05
23,80
Aide sociale à l
’
enfance*
Maisons d
’
enfants à caractère social
(mode d
’
accueil multiple)
21
268,42
89,84
171,49
171,02
53,26*
Accueil de jour
2
171,49
85,80
so
so
Famille
1
so
so
so
57,2
Foyers de jeunes travailleurs hors
contrats
3
88,59
85,38
so
86,76
2,57
Foyer de jeunes travailleurs en
contrats
2
so
so
so
75,48
Centre maternel
2
217,30
203,30
so
so
1,73
Unités de vie et de soins
1
so
so
so
257,39
Source : département
–
retraitement chambre régionale des comptes.
* Selon chiffre de l
’
ancien ordonnateur suivant
compte
administratif de 2005 : 68
M€.
- 58/59 -
ANNEXE 5 - ÉVOLUTION DES INDUS DU REVENU DE SOLIDARITE ACTIVE, DE
L
’
ALLOCATION PERSONNALISEE D
’
AUTONOMIE, DE LA PRESTATION DE
COMPENSATION DU HANDICAP
E
n €
2011
2012
2013
2014
2015
revenu de solidarité active
Montant des indus
569 344
748 193
1 203 126
1 776 126
1 888 271
Montant total des prestations versées
249 839 456 259 656 394 280 274 246 303 090 899 324 625 113
Pourcentage indus / prestations annuelles
0,2 %
0,3 %
0,4 %
0,6 %
0,6 %
Nombre d
’
allocataires
66 538
66 582
69 083
74 303
76 475
Montant moyen par allocataire
8,56
11,24
17,42
23,90
24,69
Allocation personnalisée d
’
autonomie
Montant des indus
2 736 314
3 007 352
2 009 524
1 648 191
2 031 607
Montant total des prestations versées
161 540 221 162 594 344 161 067 109 165 052 020 168 681 352
Pourcentage indus / prestations annuelles
1,7 %
1,8 %
1,2 %
1,0 %
1,2 %
Nombre d
’
allocataires
34 486
34 385
34 340
35 365
35 902
Montant moyen par allocataire
79,35
87,46
58,52
46,61
56,59
Prestation de compensation du handicap
Montant des indus
0
154 628
205 170
209 266
330 270
Montant total des prestations versées
10 762 992
13 263 591
15 037 196
17 345 510
19 889 372
Pourcentage d
’
indus / prestations
0,0 %
1,2 %
1,4 %
1,2 %
1,7 %
Nombre d
’
allocataires
2 129
3 240
3 873
4 454
4 781
Montant moyen par allocataire
0,00
47,72
52,97
46,98
69,08
TOTAL
Montant des indus
3 305 658
3 910 173
3 417 820
3 633 583
4 250 149
Montant total des prestations versées
422 142 669 435 514 329 456 378 551 485 488 429 513 195 837
Pourcentage d
’
indus / prestations
0,8 %
0,9 %
0,7 %
0,7 %
0,8 %
Nombre d
’
allocataires
103 153
104 207
107 296
114 122
117 158
Montant moyen par allocataire
32,05
37,52
31,85
31,84
36,28
Source : comptes de gestion et département
–
titres émis l
’
année n
–
retraitement chambre régionale des comptes.
- 59/59 -
ANNEXE 6 : TAUX DE RECOUVREMENT DES INDUS
2011
2012
2013
2014
2015
Revenu minimum
d
’
insertion
Titres émis en n-2
4 558 685,86
1 085 887,23
600 748,61
588 139,29
133 331,93
Non recouvrés année n
1 331 528,50
408 335,52
170 948,57
135 490,19
nc
Taux de recouvrement
70,8 %
62,4 %
71,5 %
77,0 %
Revenu minimum
d
’
activité
Titres émis en n-2
216 253,47
127 785,13
66 926,56
14 368,34
Non recouvrés année n
25 731,80
5 579,52
7 817,02
Taux de recouvrement
88,1 %
95,6 %
88,3 %
100,0 %
Allocation
personnalisée
d
’
autonomie
Titres émis en n-2
4 064 867,24
3 610 808,37
2 736 313,95
3 007 352,07
2 009 524,41
Non recouvrés année n
430 621,01
13 026,10
21 176,77
483 553,94
nc
Taux de recouvrement
89,4 %
99,6 %
99,2 %
83,9 %
Revenu de solidarité
active
Titres émis en n-2
2 334 282,22
569 343,69
748 193,13
1 203 125,58
Non recouvrés année n
126 541,46
323 272,36
362 267,77
nc
Taux de recouvrement
94,6 %
43,2 %
51,6 %
Source : comptes de gestion
–
retraitement chambre régionale des comptes.
Hôtel Dubois de Fosseux - 14, rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.fr
Réponse au rapport
d’observations
définitives
DÉPARTEMENT DU PAS-DE-CALAIS
Dont l’enquête sur l’impact des dépenses sociales
sur l’équilibre structurel des département
Exercices 2011 et suivants
Ordonnateurs en fonctions pour la période examinée :
- M. Dominique Dupilet :
réponse commune de 8 pages.
- M. Michel Dagbert :
«
Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la
chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai
précité, ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs
»
(article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).