Hôtel Dubois de Fosseux - 14 rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.fr
Rapport d’observations définitives
et sa réponse
DÉPARTEMENT DE LA SOMME
« Les opérations de construction et de réhabilitation
des collèges publics »
Exercices 2010 et suivants
Observations délibérées le 26 janvier 2017
- 2/27 -
SOMMAIRE
SYNTHESE
........................................................................................................................................
3
RAPPELS A LA REGLEMENTATION
............................................................................................
4
I. PROCÉDURE
..........................................................................................................................................
5
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
.......................................................................................................
5
I -
UNE STRATÉGIE PATRIMONIALE À ACTUALISER
........................................................
5
A
-
L
A SITUATION DES COLLEGES DANS LE DEPARTEMENT
...................................................
5
B
-
U
N PATRIMOINE ENCORE SOUVENT PROPRIETE DES COMMUNES
.....................................
6
C
-
D
ES CORRECTIONS A APPORTER AUX DESEQUILIBRES DEMOGRAPHIQUES ET A LA
VETUSTE D
’
UNE PARTIE DU PATRIMOINE
..........................................................................
7
1 -
Des taux d’occupation hétérogènes
.........................................................................
8
2 -
Un parc immobilier qui nécessite encore d’importants travaux de rénovation
.......
9
D
-
L
A PRISE EN COMPTE DES CONTRAINTES NORMATIVES
..................................................
10
1 -
L’accessibilité aux pe
rsonnes à mobilité réduite
...................................................
10
2 -
Les autres normes
..................................................................................................
10
E
-
L
A PLACE DU DEVELOPPEMENT DURABLE DANS LES OPERATIONS D
’
INVESTISSEMENT
11
F
-
U
NE STRATEGIE PATRIMONIALE QUI DOIT ETRE REVUE
.................................................
11
1 -
L’absence d’adoption formelle du programme prévisionnel d’investissement (PPI)
relatif aux collèges
................................................................................................
11
2 -
Une programmation ambitieuse
............................................................................
12
a -
Le mode de sélection des investissements prioritaires
...................................
12
b -
La programmation financière
.........................................................................
13
3 -
L’absence d’actualisation du PPI
..........................................................................
13
II -
LA MISE EN ŒUVRE DE
LA STRATÉGIE
........................................................................
14
A
-
L’
ORGANISATION MISE EN PLACE POUR LE SUIVI DES OPERATIONS
...............................
14
1 -
L’articulation entre le PPI et la programmation annuelle
......................................
14
2 -
Le suivi budgétaire des opérations
........................................................................
14
3 -
Les choix effectués pour la maîtrise d’ouvrage, directe ou déléguée, et pour la
conduite des opérations
.........................................................................................
15
4 -
La commande publique
.........................................................................................
15
5 -
Le suivi de l’avancement des opérations
...............................................................
16
B
-
D
ES OPERATIONS DE RENOVATION QUI S
’
ELOIGNENT DES PRIORITES DEFINIES DANS LE
PPI
..................................................................................................................................
16
C
-
L’
ECONOMIE DE LA CONSTRUCTION
,
DE LA RENOVATION ET DE LA MAINTENANCE
.....
17
1 -
Un niveau de dépenses nettement inférieur aux prévisions
...................................
17
2 -
Les conditions de réalisation de l’opération de Rivery
.........................................
18
3 -
Un suivi satisfaisant de l’exécution des opérations
...............................................
18
4 -
Une gestion des fluides et des déchets à optimiser
................................................
19
III -
L’ÉVALUATION
....................................................................................................................
20
A
-
L
A PRATIQUE DE L
’
EVALUATION
....................................................................................
20
B
-
M
ISE EN PERSPECTIVE
....................................................................................................
20
ANNEXE 1
–
NOTATION DES COLLÈGES POUR LE PPI 2011
...............................................
22
ANNEXE 2
–
CONTRATS DE PRESTATIONS INTELLECTUELLES POUR LES TRAVAUX
DES COLLÈGES
....................................................................................................................
23
ANNEXE 3
–
DONNÉES COMPARATIVES ENTRE COLLÈGES
: TAUX D’OCCUPATI
ON ET
CONSOMMATION D’ÉNERG
IE
..........................................................................................
27
- 3/27 -
Synthèse
Chargé depuis 1986 de la construction et de l
’
entretien des collèges, le département de la
Somme s
’
est doté d
’
outils lui permettant de planifier ses investissements.
Si les études sur l
’
état du patrimoine et les évolutions de la démographie des élèves lui
permettent d
’
avoir une connaissance convenable des besoins à satisfaire, la programmation
prévisionnelle des investissements (PPI) reste perfectible. Peu précise et inadaptée aux capacités
financières du département, elle n
’
est de nature ni à corriger les déséquilibres démographiques,
alors que le taux de remplissage des collèges varie de 48 % à 155 %, ni à assurer une parfaite mise
en conformité des bâtiments avec les exigences de sécurité et d
’
accessibilité.
Dans ces conditions, le PPI élaboré en 2011, qui prévoyait un montant peu réaliste de
200
M€ de gros travaux en faveur des collèges sur la période 2012
-2016, est resté un document
formel dont l
’
exécution n
’
a pas été assurée. Sur neuf opérations considérées comme prioritaires
sur la période 2012-2016, seules deux ont été réalisées. En conséquence, le montant de dépenses,
hors collège de Rivery totalement reconstruit dans le cadre du plan précédent, s
’
est finalement
élevé à seulement 13
M€, ce qui tend à indiquer que
le programme prévisionnel des
investissements était incompatible avec la situation des finances départementales.
Cette mise en œuvre incomplète a des effets directs sur l’
économie générale des opérations
de rénovation. En effet, le département a multiplié les dépenses d
’
études (programmation, maîtrise
d
’œuv
re) pour des opérations dont les travaux ont été repoussés de plusieurs années, de sorte que
les dépenses de prestations intellectuelles représentent plus de 20 % des engagements de cette
politique sur la période 2011-2015.
L
’
amélioration du pilotage pluriannuel des investissements constitue donc un enjeu de
premier plan pour le département. La revue du programme prévisionnel des investissements opérée
en 2016, qui intègre un rééchelonnement du calendrier de réalisation des opérations, constitue une
première évolution positive.
- 4/27 -
Rappels à la réglementation
Réalisé
En cours
de
réalisation
Non
réalisé
Pages
1.
Rectifier l
’
imputation comptable des bâtiments des
collèges dont le département est propriétaire ou
copropriétaire, conformément aux dispositions de
l
’
instruction budgétaire et comptable M52.
X
6 et 7
2.
Élaborer
le
programme
prévisionnel
des
investissements relatifs aux collèges dans les
conditions fixées par l
’
article L. 213-1 du code de
l
’
éducation, qui prévoit un accord de chaque
collectivité concernée et une validation par le
conseil départemental.
X
11 et
12
- 5/27 -
I. PROCÉDURE
L
’
examen de la gestion du département de la Somme, qui a porté exclusivement sur les
opérations de construction et de réhabilitation des collèges publics, a été ouvert le 8 février 2016
par lettre du président de la chambre adressée à M. Laurent Somon, ordonnateur en fonctions.
M. Christian Manable en a été informé le même jour, en sa qualité d
’
ancien ordonnateur du
20 mars 2008 jusqu
’
au 2 avril 2015.
En application de l
’
article L. 243-1 du code des juridictions financières, l
’
entretien
préalable a eu lieu le 19 juillet 2016 avec l
’
actuel ordonnateur et le 20 juillet 2016 avec son
prédécesseur.
Lors de sa séance du 25 août 2016, la chambre a arrêté des observations provisoires,
transmises aux ordonnateurs successifs.
Monsieur Laurent Somon a adressé sa réponse à la chambre par courrier enregistré au
greffe le 13 décembre 2016 et M. Christian Manable par courriers enregistrés les
12 décembre 2016 et 5 janvier 2017.
Après avoir examinées ces réponses, la chambre, dans sa séance du 26 janvier 2017, a
arrêté les observations définitives suivantes.
II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES
I -
UNE STRATÉGIE PATRIMONIALE À ACTUALISER
A -
La situation des collèges dans le département
En matière éducative le département assure, d
’
une part, la construction, l
’
entretien et
l
’
équipement des collèges (article L. 213-2 du code de l
’
éducation) et, d
’
autre part, la gestion
d
’
agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) (article L. 213-2-1 du code de l
’
éducation).
Le département de la Somme compte 50 collèges publics pour un effectif de 22 257
collégiens en 2014, soit 445 élèves en moyenne par établissement. Le nombre de collèges publics
et privés dans le département est stable, avec une seule ouverture de collège privé au cours de la
période examinée.
Tableau n° 1
–
Nombre de collèges
2010
2011
2012
2013
2014
Total Somme
66
66
67
67
67
Total France
7 018
7 027
7 050
7 057
7 075
Collèges publics Somme
50
50
50
50
50
Collèges publics France
5 253
5 252
5 274
5 272
5 280
Source : direction générale des collectivités locales.
- 6/27 -
En plus des interventions sur les bâtiments, qui font l
’
objet de ce rapport, le département
prend à sa charge d
’
autres dépenses relatives aux collèges comme les dépenses de personnels non
enseignants (personnels techniciens, ouvriers et de service), de transport scolaire et des dépenses
d
’
appui à la scolarité (restauration, fournitures, etc.). Les transports scolaires, à la charge des
départements jusqu
’
au 1
er
septembre 2017
1
, sont organisés en fonction de la carte scolaire des
collèges. S
’
agissant des collégiens, leurs transports domicile-établissement sont financés
intégralement par le département.
Tableau n° 2
–
Dépenses du département en faveur des collèges
En €
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution annuelle
moyenne
DF en faveur des collèges*
36 490
717
36 876
722
38 231
112
38 962
608
39 842
233
1,8 %
Total
des
DF**
réelles
du
département
507 992
900
536 017
589
551 863
917
555 418
334
579 415
181
2,7 %
Part du fonctionnement
7,2 %
6,9 %
6,9 %
7,0 %
6,9 %
- 0,3 point entre 2010
et 2015
DI en faveur des collèges
11 088
351
9 956 972 6 601 381
14 012
356
11 038
877
- 0,1 %
Total
des
DI***
réelles
du
département
95 529
566
98 858
599
94 868
828
111 660
744
106 436
509
2,2 %
Part de l
’
investissement
11,6 %
10,1 %
7,0 %
12,5 %
10,4 %
- 1,2 point entre 2010
et 2015
Part du total des dépenses du
département
7,9 %
7,4 %
6,9 %
7,9 %
7,4 %
- 0,5 point
entre 2010
et 2015
Source : département de la Somme.
* Estimation car le transport scolaire regroupe les élèves des écoles primaires, des collèges et des lycées.
** DF : dépenses de fonctionnement ; *** DI : dépenses d
’
investissement.
Les dépenses en faveur des collèges évoluent moins vite que l
’
ensemble des dépenses du
département, qu
’
il s
’
agisse des dépenses de fonctionnement ou d
’
investissement. En conséquence,
leur part dans le budget départemental se réduit légèrement, passant de 7,9 % à 7,4 % sur la
période 2011-2015.
Ce sont les dépenses dites « facultatives » qui connaissent une évolution à la baisse. En
investissement cette diminution est liée à une évolution du périmètre, les dépenses
d
’
investissement en matériel informatique pédagogique ayant été facultatives jusqu
’
en 2013 avant
de devenir des dépenses obligatoires. En fonctionnement, certains dispositifs de subventions
pédagogiques ont été réduits ou supprimés, comme celui permettant de financer un second manuel
scolaire par élève, dans le cadre de la politique de réduction du poids du cartable.
B -
Un patrimoine encore souvent propriété des communes
Parmi les cinquante collèges publics de la Somme, quatre seulement appartiennent au
département en pleine propriété, un appartient à la fois au département et à la ville d
’
Amiens et
un
est
détenu
en
partage
avec
un
syndicat
intercommunal
à
vocation
scolaire
(Saint-Valéry-sur-Somme). Les autres collèges appartiennent, soit aux communes, soit aux
communautés de communes, soit à des syndicats scolaires. Enfin, deux établissements sont gérés
par la région au sein d
’
une cité mixte regroupant collège et lycée. La chambre encourage le
département à poursuivre les démarches déjà entreprises pour obtenir le transfert de propriété des
collèges restants.
1
Le 1
er
septembre 2017, cette compétence sera transférée à la région.
- 7/27 -
Le suivi, par le département, du patrimoine immobilier constitué par les collèges se fait par
l
’
intermédiaire d
’
un inventaire qui répertorie le nom du collège, sa localisation, son propriétaire,
les références cadastrales, la surface, l
’
année de construction, le type et le procédé de construction,
la capacité d
’
accueil ainsi que des informations diverses, notamment sur les années de
restructurations et/ou extensions. Ces dernières données sont incomplètes, puisque seules les
opérations réalisées depuis 1999 sont mentionnées.
Comptablement, les collèges dont le département est propriétaire doivent être inscrits au
compte 21312 « Bâtiments scolaires ». Au 31 décembre 2015, seul le collège de Péronne figure
sur ce compte à l
’
état de l
’
actif du département pour un montant de 15,1
M€ auquel
s
’
ajoutent 0,07
M€ inscrits en «
Immobilisations en cours ». Les cinq autres établissements, dont
le département est propriétaire en tout ou partie, sont enregistrés avec les établissements dont le
département n
’
est pas propriétaire au compte 217 « Immobilisations reçues au titre d
’
une mise à
disposition ». À ce titre, le bilan, au 31 décembre 2015, de la collectivité comporte 240,5
M€ sur
ce compte et 63,4
M€ d’
immobilisations en cours.
Les deux ordonnateurs successifs, dans leurs réponses aux observations provisoires de la
chambre, expliquent cette incohérence par les délais nécessaires à la comptabilisation adéquate
des collèges transférés en 2015, ainsi que par la non-comptabilisation au compte 21312
« Bâtiments scolaires » de trois collèges
2
ne lui appartenant pas entièrement. La chambre, pour sa
part, souligne que ces collèges, pour partie propriété du département, ne peuvent demeurer
enregistrés au compte 217 « Immobilisations reçues au titre d
’
une mise à disposition »,
l
’
instruction budgétaire et comptable M-52 précisant que ce compte « enregistre exclusivement les
immobilisations reçues par les départements et les ententes au titre d
’
une mise à disposition dans
le cadre du transfert de compétences. » Par ailleurs, l
’
article L. 213-3 du code de l
’
éducation
permet au département de se voir transférer, de droit et à sa simple demande, la pleine propriété
des collèges dans lesquels il a effectué des travaux de construction, de reconstruction ou
d
’
extension, ce qui a été le cas de deux des trois collèges amiénois dont il est question.
C -
Des corrections à apporter aux déséquilibres démographiques et à la vétusté d
’
une
partie du patrimoine
Le département doit élaborer sa stratégie patrimoniale en tenant compte de divers facteurs.
Il s
’
agit, avant tout, de recenser les besoins de la population et des usagers en matière d
’
accès à
l
’
éducation. Les deux catégories d
’
études réalisées sur le sujet par le département de la Somme ont
concerné l
’
accessibilité des établissements recevant des personnes en situation de handicap ainsi
que la carte scolaire. En outre, le département doit respecter l
’
évolution des normes
(environnementales, d
’
accessibilité, de sécurité, etc.) et doit veiller à ne pas compromettre ses
équilibres financiers fondamentaux.
Deux constats ressortent principalement de l
’
analyse du patrimoine scolaire du
département. D
’
une part, en dépit d
’
un important programme de rénovation mené au cours des
années 2000, intitulé « collège du 3ème millénaire » (C3M), certains collèges doivent encore faire
l
’
objet de travaux lourds. D
’
autre part, il existe de fortes disparités entre établissements en matière
de taux d
’
occupation
3
, ce qui implique, de la part du département, une stratégie visant à réduire
les écarts. Ces déséquilibres n
’
ont pas été corrigés par le plan C3M, ce dernier étant centré sur la
rénovation et la mise aux normes de bâtiments vétustes.
2
Étouvie et Auguste Janvier à Amiens et celui de Saint-Valéry-sur-Somme.
3
Rapport du nombre d
’
élèves effectivement scolarisés dans un établissement à sa capacité d
’
accueil, cette dernière
c
orrespondant au nombre maximum d’élèves fixé par le conseil départemental.
- 8/27 -
1 -
Des taux d
’
occupation hétérogènes
L
’
état des lieux, effectué à l
’
occasion de la modification de la carte scolaire en 2015,
rappelle le contexte démographique, marqué par une baisse constante des effectifs depuis les
années 1990, seulement en voie de stabilisation. La baisse totale s
’
établit à 6 000 collégiens, soit
- 23 %, en 16 ans. Elle est plus marquée en pourcentage et persiste encore dans les collèges situés
sur le territoire d
’
Amiens métropole. L
’
étude anticipe une progression de la population de jeunes
en âge d
’
être collégiens avec un pic démographique entre 2015 et 2020, avant une baisse de 10 %
à horizon 2030.
Source : département de la Somme.
Le taux d
’
occupation des collèges publics, qui s
’
établit à 80,4 % en 2014, est en
progression sur la période 2010-2014 de 2,4 points, avec de fortes disparités entre établissements.
Le collège de Mers-les-Bains connaît le taux d
’
occupation le plus faible, avec 48,2 %, alors que
celui d
’
Acheux-en-Amiénois connaît un taux de 155,5 %
4
.
Tableau n° 3
–
Taux d
’
occupation des collèges publics de la Somme
2010
2011
2012
2013
2014
Taux d
’
occupation total
78,0 %
78,9 %
80,5 %
81,1 %
80,4 %
Ecart-type/moyenne
(Indicateur de dispersion des données)
0,23
0,23
0,23
0,25
0,25
Source : tableau réalisé par la chambre régionale des comptes à partir des données du département de la Somme.
La sectorisation, compétence confiée aux départements par la loi n° 2004-809 du
13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, est un outil censé permettre de réduire
ces déséquilibres. Le département a maintenu l
’
ancienne sectorisation avant d
’
opérer une revue
a
minima
avant la rentrée 2015, qui venait essentiellement entériner des évolutions déjà mises en
pratique par des mécanismes de dérogation à la carte scolaire.
Ainsi, le département n
’
a pas utilisé le levier de la carte scolaire pour réduire les
déséquilibres. Actuellement, il n
’
est pas non plus engagé officiellement dans une stratégie
d
’
ouverture de nouveaux établissements ou dans une démarche de fermetures. Or, la
sous-occupation des locaux a un coût, notamment pour assurer le fonctionnement des bâtiments.
Ainsi, le graphique ci-dessous montre que les dépenses par élève consacrées à l
’
eau et à l
’
énergie
sont généralement plus faibles dans les collèges publics présentant des taux d
’
occupation élevés.
4
Voir annexe 3.
- 9/27 -
Source : graphique réalisé par la chambre régionale des comptes à partir des données du département de la Somme.
L
’
ancien ordonnateur précise, dans sa réponse aux observations de la chambre, que la
Somme est un « département très rural avec un nombre de communes très élevé » et que « cela
contribue à un effort important de transport scolaire qui rend difficile toute modification de
sectorisation ou projet de fusion de collèges ».
S
’
agissant des besoins des populations, aucune étude spécifique n
’
a été menée hors
prévisions démographiques. En particulier, aucun volet relatif aux conditions de scolarisation des
enfants du voyage
5
, pourtant prévu par l
’
article L. 213-10 du code de l
’
éducation, ne figure dans
le schéma départemental d
’
accueil des gens du voyage. Le sujet est abordé succinctement dans ce
schéma datant de 2011 sans ajustement de la règle de droit commun, à savoir la scolarisation dans
le cursus ordinaire et dans le collège du secteur. Or, la scolarisation des enfants du voyage peut
poser
des
problèmes
spécifiques,
notamment
en
matière
de
transport
scolaire
et
d
’
accompagnement social des familles.
2 -
Un parc immobilier qui nécessite encore d
’
importants travaux de rénovation
Le diagnostic réalisé à l
’
occasion du dernier programme prévisionnel des investissements
(PPI) indique que le parc se caractérise par une grande diversité de bâtiments, notamment en
matière de procédés de fabrication : des anciens groupes scolaires reconvertis en collèges, mais
aussi des établissements construits avec des structures métalliques. Une importante phase de
constructions, restructurations et extensions de collèges a été menée entre 1999 et 2012, dans le
cadre du plan C3M, mobilisant 152
M€ de crédits afin, notamment, de mettre en conformité les
collèges à structure métallique et de supprimer les bâtiments préfabriqués dont les parois et faux
plafonds comportaient des éléments contenant de l
’
amiante.
5
Le schéma départemental d’accueil des gens du voyage ne présente pas d’évaluation du nombre d’enfants
potentiellement concernés. Il indique seulement qu’en 2010
, 44 enfants ont été inscrits pour le département de la
Somme au Centre national d
’
enseignement à distance (Cned).
0
50
100
150
200
250
300
350
400
40 %
60 %
80 %
100 %
120 %
140 %
160 %
Coût des fluides par élève en 2014
en €
Taux d'occupation du collège en 2014
- 10/27 -
Deux importantes restructurations réalisées au cours de la période sous revue (2011-2016),
celle du collège de Millevoye à Abbeville et celle du collège Jules Verne à Rivery, constituent les
dernières opérations du programme C3M. Malgré la mise en œuvre de cet important programme,
le diagnostic établi à l
’
occasion de la préparation du PPI 2012-2021 conclut à la nécessité de
poursuivre les investissements, de nombreux collèges étant encore mal adaptés aux enjeux actuels
en termes de normes de sécurité et d
’
économies d
’
énergie. Ce diagnostic n
’
a pas été actualisé
depuis 2011.
D -
La prise en compte des contraintes normatives
1 -
L
’
accessibilité aux personnes à mobilité réduite
L
’
accessibilité des collèges aux personnes à mobilité réduite est prévue par la
loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l
’
égalité des droits et des chances, la participation et la
citoyenneté des personnes handicapées. Les diagnostics sur l
’
accessibilité aux personnes en
situation de handicap ont été réalisés en 2009. Ils conduisaient à une estimation totale de
15
M€
TTC pour la mise en accessibilité des collèges publics, soit une moyenne de 312 500
€ par
établissement. Si une autorisation de programme (AP) de 15
M€ a été
ouverte lors du vote du
budget primitif 2010, les crédits de paiement (CP) correspondants n
’
ont jamais été votés.
Dans ces conditions, les travaux ont seulement concerné les établissements accueillant
effectivement des élèves en situation de handicap, sur la base de situations signalées, et ceux
faisant l
’
objet de rénovations lourdes. Le département n
’
a pas atteint ses objectifs, puisqu
’
à la fin
de l
’
instruction de la chambre, seuls 5 collèges sur 50 avaient été rendus entièrement accessibles
tandis que 6 opérations restaient en cours. Selon l
’
ancien ordonnateur, ces 11 opérations seraient
désormais achevées.
Sur la base de l
’
ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en
accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments
d
’
habitation et de la voirie pour les personnes handicapées qui permet de mettre en place un agenda
d
’
accessibilité programmée (Ad
’
Ap) au-delà de 2015, le département a élaboré un nouvel
échéancier de réalisation des travaux, sur une période courant jusqu
’
en 2024. L
’
Ad
’
Ap a été
approuvé par le conseil départemental lors de sa séance du 15 février 2016, puis validé par arrêté
préfectoral le 8 juin 2016.
2 -
Les autres normes
Les diagnostics relatifs à l
’
amiante ont été réalisés avant 1999. En l
’
état actuel de la
réglementation, des travaux doivent être engagés uniquement dans le cas où les prélèvements
indiquent une concentration de plus de 25 fibres par litre d
’
air. Le département se trouve
ponctuellement concerné, en raison de la présence de « Dalami » (dalles contenant de l
’
amiante)
dans certains bâtiments. Ces dalles n
’
étant dangereuses que lorsque le matériau se dégrade, il a été
décidé de ne les remplacer qu
’
au fur et à mesure de leur détérioration, en raison du coût élevé des
opérations de retrait.
Par ailleurs, les normes sanitaires, environnementales ou autres sont intégrées dans le
programme d
’
investissement du département lorsqu
’
une opération de construction ou de
restructuration des collèges est conduite.
- 11/27 -
Pour les établissements non concernés par une opération lourde, les actions de mises aux
normes sont prises en compte dans les budgets annuels successifs de travaux d
’
entretien. La
direction du patrimoine départemental accomplit une mission de veille règlementaire.
Aucun chiffrage spécifique n
’
est effectué par le département pour mesurer le poids
financier des contraintes normatives externes dans ses investissements.
E -
La place du développement durable dans les opérations d
’
investissement
Le diagnostic opéré dans le cadre du programme prévisionnel d
’
investissement (PPI) a fait
du développement durable l
’
une des priorités. Avec des émissions de 8 900 tonnes de CO2, soit
environ 400 kilogrammes par élève, les collèges sont les plus gros consommateurs d
’
énergie du
patrimoine départemental. Le chauffage est à l
’
origine de l
’
essentiel de ces rejets. Aujourd
’
hui,
beaucoup de collèges, à l
’
exception de ceux réhabilités, sont constitués de bâtiments anciens (les
collèges du département ont 44 ans en moyenne, hors opérations de réhabilitation).
Des économies sont attendues grâce à la réduction de la consommation d
’
énergies fossiles.
Le PPI indique qu
’
un bâtiment « haute qualité environnementale » (HQE)
6
est économe et que
l
’
investissement devient rentable au bout de 5 à 10 ans
7
. L
’
idée communément admise est que les
bâtiments HQE peuvent être plus chers à construire que d
’
autres plus conventionnels, mais qu
’
en
coût global de fonctionnement, ils sont beaucoup plus sobres en consommation d
’
énergie et donc
plus économiques à terme.
À l
’
heure actuelle, le département ne dispose pas suffisamment de recul pour évaluer
l
’
impact réel de la démarche HQE sur la réduction des coûts de maintenance et de fonctionnement.
En effet, le premier collège certifié HQE doit être celui de Rivery, un collège de type « Pailleron
8
»
venant de faire l
’
objet d
’
une reconstruction complète.
F -
Une stratégie patrimoniale qui doit être revue
1 -
L
’
absence
d
’
adoption
formelle
du
programme
prévisionnel
d
’
investissement (PPI) relatif aux collèges
L
’
article L. 213-1 du code de l
’
éducation prévoit que le conseil départemental établit, après
accord de chacune des communes concernées ou, le cas échéant, de chacun des établissements
publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés par les projets situés sur leur territoire,
le programme prévisionnel des investissements (PPI) relatif aux collèges. Cette analyse doit
permettre de hiérarchiser les programmes d
’
actions, prioritaires et non prioritaires, effectués par
le département.
6
La certification HQE implique d’atteindre plusieurs cibles, réparties en quatre thématiques
: la construction, la
gestion (énergie, eau, déchets), le confort et la santé. Dans cette perspective, le département a fixé comme cibles
prioritaires la gestion des ressources naturelles, la maintenance et la pérennité des performances environnementales
et, enfin, la durabilité et l’adaptabilité de l’ouvrage.
7
Ces estimations sont fournies au département par les entreprises chargées des études de programmation.
8
Installations à structure métallique, dites « Pailleron », du nom du collège qui avait brûlé en 1973 dans le XIX
e
arrondissement de Paris.
- 12/27 -
Le PPI du département de la Somme est fondé sur un diagnostic de la situation, suivi d
’
une
définition des nouvelles priorités et des modalités techniques et financières de leur mise en œuvre.
Un comité de pilotage a été créé pour son élaboration, de manière à renforcer l
’
expertise et la
concertation en vue de la définition des besoins. Élaboré en 2011 pour couvrir la
période 2012-2021, il n
’
a pas été validé par l
’
assemblée délibérante du département ni par les
communes et EPCI concernés, alors que l
’
article L. 213-1 du code de l
’
éducation y fait
explicitement référence
9
. Il revient donc à l
’
assemblée délibérante de se prononcer sur l
’
ensemble
du PPI relatif aux collèges et sur la localisation des établissements concernés.
2 -
Une programmation ambitieuse
S
’
agissant de la capacité du parc immobilier à absorber le pic démographique entre 2015
et 2020, le département fait le constat d
’
une offre globalement suffisante mais de l
’
existence de
déséquilibres, certains établissements manquant de capacité. Les deux options pour y pallier sont,
d
’
une part, la modification de la sectorisation et, d
’
autre part, la réalisation de travaux
d
’
aménagement.
Ensuite, sur l
’
état du parc immobilier, certains bâtiments étant encore inadaptés aux besoins
actuels malgré le plan C3M, les investissements devront se poursuivre. En plus des opérations déjà
programmées, la réhabilitation des collèges de Domart-en-Ponthieu et de Feuquières-en-Vimeu
est jugée comme prioritaire pour des raisons de sécurité incendie. Enfin, des adaptations des locaux
sont prévues pour les sections d
’
enseignement général et professionnel adapté (SEGPA) et pour la
mise en œuvre du programme «
collèges numériques ».
a -
Le mode de sélection des investissements prioritaires
Afin d
’
établir l
’
échéancier des travaux sur 10 ans sur la base de données objectives, le
département a attribué une note à chaque collège, à partir de critères liés à la sécurité et au
développement durable : avis de la commission de sécurité, taux d
’
occupation de l
’
établissement,
classe énergétique et état général des bâtiments. Les collèges obtenant les notes les plus faibles
sont ceux dont les travaux de réhabilitation ou reconstruction sont prioritaires
10
.
Les collèges récemment réhabilités obtiennent les notes les plus élevées, tandis qu
’
aucun
collège obtenant la note de 5/12
–
la note la plus basse
–
n
’
a fait l
’
objet de rénovation depuis 1992.
L
’
établissement de l
’
échéancier des travaux à partir de notes obtenues sur la base de critères
objectifs constitue une bonne pratique. Cependant, certaines améliorations pourraient être
apportées pour intégrer à cette démarche l
’
objectif de réduction des déséquilibres démographiques.
En effet, dans un équilibre s
’
appréciant par bassin de vie, le taux de remplissage devrait pouvoir
jouer un plus grand rôle dans la priorisation des besoins.
9
En application de l
’
article L. 213-
1 du code de l’éducation,
« le conseil
[
départemental] établit, après accord de
chacune des communes concernées ou, le cas échéant, de chacun des établissements publics de coopération
intercommunale concernés par les projets situés sur leur territoire, le programme prévisionnel des investissements
relatifs aux collèges qui résulte du schéma prévisionnel des formations
mentionné à l’article
L. 214-1 du présent
code […]
».
10
Voir annexe 1.
- 13/27 -
b -
La programmation financière
Sur la période 2012-2016, la répartition des programmes d
’
investissement, à laquelle il
convient d
’
ajouter les 20
M€ d’
AP affectés à la reconstruction du collège Jules Verne à Rivery
dans le cadre du plan C3M, est la suivante :
-
72,8
M€ sont affectés à des opérations considérées com
me indispensables, notamment
l
’
accessibilité de tous les collèges et la rénovation de certains d
’
entre eux ;
-
127
M€ sont affectés à des opérations «
nécessaires », qui sont des opérations utiles mais
pouvant être différées sans nuire gravement à l
’
établissement.
Tableau n° 4
–
Détail des opérations considérées comme indispensables (extrait du PPI)
Source : PPI collèges 2012-2021 (en euros courants).
La programmation est particulièrement ambitieuse, avec un objectif de 44
M€ en moyenne
par an sur cinq ans, soit 220
M€
sur la période 2012-2016
11
. La chambre relève cependant le
caractère imprécis de ce PPI, aucune information n
’
étant donnée dans le document sur la nature
des travaux à envisager, à l
’
exception du collège Guy Mareschal à Amiens pour lequel il est
indiqué qu
’
il s
’
agit de la création d
’
un internat. Cette pratique n
’
est pas de nature à faire du PPI
« collèges » un document de pilotage pluriannuel de la politique patrimoniale du département.
3 -
L
’
absence d
’
actualisation du PPI
Aucune revue globale du PPI « collèges » n
’
a été effectuée à l
’
aune de la nouvelle donne
financière créée par l
’
effet conjugué de la hausse des dépenses sociales du département et de la
baisse des concours financiers attribués par l
’
État. Pourtant, entre 2010 et 2015, la capacité
d
’
autofinancement brute du département est passée de 89,2
M€ à 47,0
M€
12
, soit une baisse de
47 %. Si le département conserve une bonne capacité à rembourser sa dette, sa capacité de
désendettement s
’
est dégradée sur la période
13
, ce qui implique d
’
observer une certaine vigilance
dans la stratégie financière.
Cette nouvelle situation aurait dû conduire la collectivité à revoir la programmation relative
aux collèges, la baisse importante de sa capacité d
’
autofinancement obérant sa capacité à mener à
bien l
’
ensemble des opérations envisagées.
11
Soit les 200
M€ prévus dan
s le cadre de la programmation 2012-2016 et les 20
M€ d’AP affectés à la
reconstruction du collège Jules Verne à Rivery prévus dans le cadre du plan C3M.
12
Soit de 15,9 % à 7,6 % des produits de gestion du département.
13
La capacité de désendettement,
qui mesure le nombre d’années d’autofinancement brut que représente l’encours
de dette, est passée de 3 à 5,9 ans entre 2010 et 2015. Plus le ratio s’élève, plus la capacité de remboursement de
la collectivité se détériore.
- 14/27 -
En réponse aux observations de la chambre, l
’
ancien comme le nouvel ordonnateur ont
d’ailleurs
confirmé que le rythme annuel d
’
investissement en faveur des collèges, pour être
soutenable, devait plutôt se situer entre 5 et 10
M€.
À l
’
occasion du vote du budget primitif 2016, un nouveau calendrier de réalisation du
programme de rénovation des collèges a
d’ailleurs
été présenté. Les opérations de
Domart-en-Ponthieu et de Feuquières-en-Vimeu, dont les travaux étaient prévus sur la
période 2014-2016, ont été repoussées respectivement en 2020 et 2022.
Le PPI n
’
étant plus adapté aux capacités financières de la collectivité et les diagnostics
techniques n
’
ayant pas été actualisés, la chambre considère qu
’
en l
’
état, le PPI ne donne qu
’
une
indication insuffisante des priorités actuelles du département.
II -
LA MISE EN ŒUVRE DE
LA STRATÉGIE
A -
L
’
organisation mise en place pour le suivi des opérations
1 -
L
’
articulation entre le PPI et la programmation annuelle
Jusqu
’
en 2008, les travaux programmés, issus du programme prévisionnel des
investissements, faisaient l
’
objet d
’
une information sur leur lancement ou leur avancement à
l
’
occasion du débat d
’
orientation budgétaire (DOB). Cette pratique, qui permet à l
’
assemblée
délibérante d
’
être associée à la ventilation des opérations prévues dans le PPI « collèges », a
disparu avant de réapparaître en 2013.
Par ailleurs, les deux outils que sont le PPI et le DOB ne sont pas coordonnés. Le PPI
indiquait que ce dernier servirait «
de cadre de référence pour la préparation des budgets annuels,
qui [serait] elle-même l
’
occasion de réapprécier l
’
opportunité des opérations inscrites
». Or
aucun lien n
’
existe entre le suivi annuel des opérations et la programmation pluriannuelle.
Créer une articulation entre les orientations prospectives formulées à l
’
occasion du DOB
et le PPI « collèges » apparaît nécessaire. Le DOB pourrait être l
’
occasion pour l
’
assemblée
délibérante de débattre de l
’
état d
’
avancement et des éventuelles adaptations à apporter au
programme prévisionnel des investissements, afin de renforcer la transparence du pilotage des
opérations de rénovation et de reconstruction des collèges.
2 -
Le suivi budgétaire des opérations
Dans le cadre de la structuration de son système d
’
information financier, le département a
mis en place une nouvelle architecture budgétaire en 2011, dénommée « nomenclature stratégique
de programmes », afin de favoriser la lisibilité de ses politiques ainsi que leur suivi financier. Se
superposant à la présentation classique des données financières, cette architecture est déclinée en
missions, programmes et actions. Les autorisations de programme sont identifiées au niveau de
l
’
action et votées au niveau du programme.
La nouvelle architecture se compose de 15 missions, dont la mission « Éducation », qui
comporte 4 programmes dont l
’
un est consacré aux « sites et bâtiments à caractère éducatif ». Ce
programme regroupe deux actions, l
’
une relative à « l
’
entretien et maintenance des collèges »,
l
’
autre relative à la « construction, acquisition et modernisation des collèges ». A l
’
intérieur de
cette dernière action sont renseignées les inscriptions budgétaires des programmes de construction
et rénovation des collèges.
- 15/27 -
Chaque programme fait l
’
objet d
’
un rapport présenté à l
’
occasion des votes du budget
primitif et du compte administratif. Ce dernier décrit la finalité du programme, les évolutions pour
l
’
année en cours, les objectifs et les données budgétaires. L
’
établissement de ces rapports constitue
une bonne pratique permettant d
’
assurer le suivi de la consommation des crédits ouverts et de
l
’
atteinte des objectifs fixés.
3 -
Les choix effectués pour la maîtrise d
’
ouvrage, directe ou déléguée, et
pour la conduite des opérations
Au sein de la direction du patrimoine, dont l
’
effectif s
’
élève à 118 agents équivalents temps
plein (ETP), le département estime que 50 ETP sont consacrés aux collèges : 5 ETP en conduite
d
’
opérations, 8 ETP pour programmer les travaux de maintenance, 35 ETP chargés des travaux en
régie et 2 ETP « non ventilables » correspondant à des quotes-parts d
’
agents du siège.
Le coût moyen par an et par ETP de ces personnels (traitements, cotisations sociales, frais
de déplacements, formation, médecine de prévention) étant estimé à 35 000
€, le coût en dépenses
de personnel de la politique de construction, rénovation et gros entretien peut être évalué à
1 750 000
€ par an
, se répartissant en 525 000
€ sur les fonctions de maîtrise d’
ouvrage et en
1 225 000
€ sur les travaux.
En sus des coûts que représentent les dépenses de personnel, le département a recours à des
prestataires externes, notamment pour l
’
assistance à maîtrise d
’
ouvrage voire, en cas d
’
opérations
importantes, pour la maîtrise d
’œuvre, s’
il ne dispose pas des compétences internes. Les marchés
passés sur la période représentent des montants annuels moyens de plus de 88 000
€ pour la
maîtrise d
’
ouvrage
14
et de plus de 815 000
€ pour la maîtrise d’œuvre.
En €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Moyenne
annuelle
Maîtrise d
’
ouvrage
50 067
191 953
137 971
121 046
29 352
0
530 389
88 398
Maîtrise d
’œuvre
23 708
204 859
1 965 711
17 382
219 642
2 460 361
4 891 663
815 277
Total
73 775
396 812
2 103 682
138 428
248 994
2 460 361
5 422 052
903 675
Source : calculs réalisés par la chambre régionale des comptes à partir des documents fournis par le département.
4 -
La commande publique
Au regard des montants concernés, la régularité des procédures de passation des marchés
publics constitue un enjeu de premier plan de la politique de gestion du parc immobilier scolaire.
L
’
analyse de la liste
15
des 96 marchés passés par le département de la Somme pour les
prestations d
’
assistance à maîtrise d
’
ouvrage et de maîtrise d
’œuvre sur la période 2010
-2015
indique un recours à un nombre élevé de prestataires différents. Aucune pratique d
’
appel récurrent
à une même entreprise n
’
a ainsi été relevée.
S
’
agissant des marchés de travaux, en-
dehors de délais de consultation un peu courts ‒ ce
dont conviennent les deux ordonnateurs suc
cessifs ‒ lorsque le département utilise une procédure
adaptée
16
, ainsi que de quelques avenants conduisant à des hausses supérieures à 10 % du prix
initial ou ajoutant des prestations nouvelles, les procédures sont régulières. Les règlements de
consultation annoncent clairement les critères, sous-critères et la méthode de notation
17
.
14
Études de programmation, assi
stance à maîtrise d’ouvrage.
15
Voir annexe 2.
16
Plusieurs exemples de délai de 15 jours ont été relevés.
17
Cette observation est fondée sur l’examen d’environ 40 marchés comprenant l’intégralité des lots de 3 opérations
:
le collège de Rivery, l’internat d’excellence du collège Guy Mareschal et la réhabilitation partielle du collège de
- 16/27 -
Au moment de l
’
analyse des offres, les rejets de candidature sont dûment justifiés.
S
’
agissant des critères relatifs à la valeur technique, les commentaires du rapport d
’
analyse des
offres permettent de justifier les notes octroyées et donc de discriminer les candidats. La notation
du critère prix est faite en appliquant la formule courante « P0/P » où P est le prix de l
’
offre jugée
et P0 le prix le plus bas.
5 -
Le suivi de l
’
avancement des opérations
Le suivi des opérations implique la mise en place d
’
outils permettant à l
’
ensemble de la
chaîne hiérarchique de s
’
assurer que les coûts et les délais fixés sont respectés dans des conditions
compatibles avec la réussite du projet. Ainsi, un suivi efficace requiert la conception de tableaux
de bord qui peuvent prendre la forme de fiches réalisées pour chaque opération et actualisées en
tant que de besoin.
Les services du département élaborent un tableau par opération permettant de suivre les
principaux indicateurs financiers. En outre, des fiches de suivi sont conçues avec un format adapté
à la communication externe. Elles contiennent une description succincte de l
’
opération, indiquent
le calendrier global, les entreprises retenues pour les études et le montant total.
B -
Des opérations de rénovation qui s
’
éloignent des priorités définies dans le PPI
L
’
examen du suivi d
’
exécution du programme d
’
investissement est centré sur l
’
analyse des
écarts pouvant apparaître entre les délais arrêtés dans le programme prévisionnel des
investissements et la réalisation concrète des opérations.
Tableau n° 5
–
Délais des opérations « indispensables » du PPI
Collèges concernés
Dates prévues au PPI
Nature de l
’
opération réalisée
Dates de réalisation ou
prévisions actuelles
Domart-en-Ponthieu
2012-2013 (études)
2014-2016 (travaux)
Réhabilitation et
restructuration du collège
2011-2015 (études)
2020- (travaux)
Feuquières-en-Vimeu
2012-2013 (études)
2014-2016 (travaux)
Réhabilitation et
restructuration du collège
2011- (études)
2022- (travaux)
Oisemont
2013 (études)
2014-2016 (travaux)
Aucune
/
Amiens (Guy Mareschal)
2012-2013
Création d
’
un internat
d
’
excellence
2010-2012
Ailly-le-Haut-Clocher
2012 (études)
2013-2016 (travaux)
Réhabilitation, restructuration
et extension du collège
2010- (études)
Saint-Valéry-sur-Somme
2012 (études)
2013-2016 (travaux)
Réhabilitation du bâtiment B
et des logements de fonction
2011 (études)
2012 (travaux)
Rue
2012-2013
Aucune
/
Villers-Bocage
2012-2013
Aucune
/
Accessibilité de tous les collèges
2012-2016
/
/
Source : tableau réalisé par la chambre régionale des comptes à partir de l
’
analyse des marchés passés par le département et des
fiches de suivi des opérations.
Ainsi, sur neuf opérations considérées comme indispensables dans le PPI, seules deux
–
la
création de l
’
internat d
’
excellence au sein du collège Guy Mareschal d
’
Amiens et la réhabilitation
partielle du collège de Saint-Valéry-sur-Somme
–
ont été réalisées. Les autres ont été repoussées
de plusieurs années ou aucune suite ne leur a été donnée.
Saint-Valéry-sur-Somme. Sur les 306 marchés concernant les opérations dans les collèges passés pendant la
période sous revue, l’échantillon examiné représente une proporti
on de 13 %.
- 17/27 -
Quant aux opérations « nécessaires », le PPI collèges n
’
indique aucun délai prévisionnel
de réalisation.
Ainsi, le département ne respecte que très partiellement les prévisions de son PPI, alors que
ce document indique que certains collèges, notamment ceux de Domart-en-Ponthieu et de
Feuquières-en-Vimeu, posent des problèmes de sécurité. Le décalage de plus de cinq ans de leur
réhabilitation constitue une décision lourde devant être justifiée.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l
’
actuel ordonnateur a indiqué que
les deux collèges concernés ont bénéficié d
’
un diagnostic sécurité et feront l
’
objet de travaux
d
’
attente destinés à améliorer les dispositifs de détection et d
’
alerte incendie en 2017. Il ajoute,
par ailleurs, qu
’
un comité de suivi trimestriel du PPI collèges existe depuis le 15 septembre 2016.
C -
L
’
économie de la construction, de la rénovation et de la maintenance
1 -
Un niveau de dépenses nettement inférieur aux prévisions
Comme précisé
supra
, le PPI « collèges » prévoyait 200
M€ de dépenses
18
sur la
période 2012-2016, ventilés entre les opérations jugées comme « indispensables » (73
M€) et les
opérations « nécessaires » (127
M€), soit en moyenne 40
M€ par an.
Sur la période 2011-2015, le montant total des engagements du département (marchés
passés) en faveur des opérations du PPI (études et travaux) s
’
élève à 33
M€, soit un rythme
inférieur à 7
M€ par an, représentant environ six fois moins que la prévision. Si l’
on retranche le
collège de Rivery, qui n
’
était pas inscrit au PPI 2012-2021 mais au programme précédent, le
montant total des engagements sur la période 2012-2015 se réduit à 13
M€,
ce qui ne représente
sur les quatre premières années du PPI que 6,5 % du montant total prévu pour la
période 2012-2016 (200
M€).
Sur la période 2011-2015, les crédits de paiement de l
’
action « construction, acquisition et
modernisation des collèges », qui regroupe essentiellement les opérations du PPI, se sont élevés à
38
M€ démontrant aussi un niveau de réalisation très faible du
programme prévisionnel des
investissements.
Si ces écarts peuvent s
’
expliquer par l
’
évolution défavorable de la situation financière du
département, l
’
absence de revue de la stratégie patrimoniale conduit celui-ci à lancer de
nombreuses opérations sans avoir les moyens de les mener à terme. Ainsi, sur la
période 2011-2015, en dehors des opérations effectivement réalisées, il a lancé des études en vue
de
la
réhabilitation
des
collèges
de
Nouvion-en-Ponthieu,
Villers-Bretonneux
19
,
Feuquières-en-Vimeu, Domart-en-Ponthieu, Bernaville et Ailly-le-Haut-Clocher, sans que les
travaux ne soient lancés. En conséquence, sur la période, les marchés de prestations intellectuelles
se sont élevés à 6,6
M€, auxquels il convient d’
ajouter les 2,5
M€ de dépenses de personnel
sur
les missions de maîtrise d
’
ouvrage
20
, soit un total de 9,1
M€. Dans le même temps, les marchés de
travaux se sont élevés à 26,3
M€.
18
Hors reconstruction du collège Jules Verne de Rivery, prévue pour 20
M€.
19
Construction d
’
un centre de ressources franco-australien et d
’
un pôle langue.
20
0,5
M€ par an sur cinq ans.
- 18/27 -
Le PPI ne doit pas servir des visées d
’
affichage ou de communication mais constitue un
document de programmation budgétaire devant être sincère. Ainsi, l
’
absence de revue du PPI est
à l
’
origine d
’
une mauvaise économie de la gestion des opérations, la multiplication des études non
suivies de travaux venant alourdir inutilement le poids des prestations intellectuelles dans les
dépenses d
’
investissement. Au demeurant, le fait de repousser les travaux de plusieurs années
impliquera probablement de renouveler de telles études.
2 -
Les conditions de réalisation de l
’
opération de Rivery
Lorsqu
’
il a préparé l
’
opération de reconstruction complète du collège de Rivery, le
département a eu recours à une large concertation des acteurs locaux concernés. Cette pratique a
ainsi présenté l
’
avantage de pouvoir prendre connaissance des contraintes de la communauté
éducative et des parents d
’élèves sur le projet et sa mise en œuvre, sur des thèmes qui n’
auraient
pas été abordés dans un processus classique de montage de projet. Cependant, elle a constitué un
facteur d
’
augmentation du coût et du délai de réalisation du projet, les utilisateurs du collège
n
’
étant pas les financeurs.
Ainsi, dans le cas de ce projet, sous l
’
influence notamment des parents d
’
élèves réticents à
une relocalisation dans des établissements voisins, le choix d
’
une reconstruction sur site avec
maintien en place de l
’
activité scolaire pendant les travaux a été effectué, malgré un
renchérissement et un allongement des délais
21
.
Le précédent ordonnateur ajoute, en réponse aux observations provisoires de la chambre,
que l
’
expérimentation de nouvelles techniques et processus permettra aux établissements qui
suivront de bénéficier de ces techniques pour un moindre coût. Il indique également que cette
nouvelle
génération
d
’
équipement
permettra
de
réaliser
d
’
importantes
économies
de
fonctionnement, non entièrement chiffrées à ce jour.
Ce processus participatif a conduit, cependant, à une opération coûteuse. En effet, alors
que le plan C3M prévoyait un montant total de 14
M€ pour cette opération, il a dépassé 20
M€.
Les facteurs explicatifs de cette hausse des coûts tiennent autant au contenu du programme, avec
la mise en œuvre d’
une démarche HQE, qu
’
à l
’
allongement des délais.
3 -
Un suivi satisfaisant de l
’
exécution des opérations
Le suivi de la bonne exécution des marchés de rénovation et reconstruction des collèges
peut être mesuré par les écarts entre les marchés initialement passés et le coût final, après éventuels
avenants et marchés complémentaires. Sur ce point, le département obtient des résultats
satisfaisants. Les actions menées en matière de définition précise des besoins et de mise en
concurrence des entreprises réalisant les travaux, qui conduisent le département à déclarer
fréquemment des appels d
’
offres infructueux pour absence de concurrence suffisante, permettent
de signer des marchés qui n
’
ont pas besoin d
’
être révisés. En effet, au cours de la
période 2010-2015, le montant total des avenants sur les marchés relatifs au PPI collèges ne
représente que 0,6 % des marchés initialement passés.
21
Environ 2,5 ans de travaux au lieu d’1,5.
- 19/27 -
4 -
Une gestion des fluides et des déchets à optimiser
La maîtrise des dépenses d
’
eau et d
’
énergie représente un enjeu de premier plan,
notamment au regard des masses financières concernées.
E
n €
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Dépenses eau + énergie
3 634 865
3 573 631
3 870 758
4 200 804
3 680 473
ND*
Source : données du département de la Somme.
* ND : données non disponibles à la date de rédaction du rapport.
L
’
amélioration des performances énergétiques passe par l
’
isolation des bâtiments, le
remplacement des vitrages, la rénovation des systèmes de chauffage et d
’
éclairage et la substitution
par des énergies renouvelables comme le raccordement à un réseau de chaleur, ou l
’
implantation
d
’
une chaudière bois. À ce jour, six collèges sont raccordés ou en cours de raccordement, sur des
réseaux de chaleur urbains : Montdidier, les deux collèges d
’
Abbeville, et trois collèges d
’
Amiens
(César Franck, Étouvie et Arthur Rimbaud). Pour améliorer le suivi des consommations, le
département a acquis un logiciel de comptabilité énergétique qui permet de détecter rapidement
les anomalies et les dérives.
Malgré l
’
existence de fluctuations, le coût de la consommation de fluides sur la
période 2010-2014 est resté stable passant de 176
€ à 172
€ par élève. L’
analyse de la
consommation en kWh/m² indique des tendances similaires
22
.
Coût eau + énergie par élève
Consommation en kWh/m²
Source : données du département de la Somme.
Cette situation masque une grande variété de situations, le coût des fluides par élève
s
’
étalant de 97
€
pour le collège Louise Michel de Roye à 341
€
pour le collège César Franck
d
’
Amiens en 2014. Les collèges ayant fait l
’
objet de rénovations sont, comme cela pouvait être
attendu, parmi les plus faibles consommateurs
23
.
Dans ces conditions, le département a opportunément intégré la classe énergétique parmi
les critères de c
lassement des collèges au sein des opérations inscrites dans le PPI et mis en œuvre
des contrats d
’
exploitation de chauffage avec intéressement depuis juillet 2015. Il s
’
agit désormais
d
’
agir pour réduire les écarts en ciblant les collèges les plus consommateurs.
En réponse aux observations provisoires de la chambre, l
’
ancien ordonnateur a précisé que
la mise en place des contrats d
’
exploitation de chauffage avec intéressement avait permis de
réaliser des économies de l
’
ordre de 450 000
€
24
en 2016 par rapport à l
’
exercice précédent.
22
Voir annexe 3.
23
Voir annexe 3.
24
Le calcul porte sur le total des postes P1 «
fourniture d’énergie
» et P2 «
gestion de l’exploitation
».
176 €
169 €
181 €
194 €
172 €
150 €
160 €
170 €
180 €
190 €
200 €
2010
2011
2012
2013
2014
128
kWh/m²
137
kWh/m²
143
kWh/m²
117
kWh/m²
110
120
130
140
150
2011
2012
2013
2014
- 20/27 -
S
’
agissant des déchets, le département n
’
est pas en mesure de fournir les volumes de
déchets produits par les collèges de son territoire
25
.
III -
L
’
ÉVALUATION
A -
La pratique de l
’
évaluation
Il n
’
existe, à ce jour, aucune évaluation des résultats de la politique de construction,
rénovation et entretien des collèges. En particulier, le département ne s
’
est pas doté d
’
éléments de
comparaison relatifs au coût de cette politique.
Ainsi, la collectivité ne fait pas de bilan des actions menées, afin d
’
arbitrer entre leur arrêt
et leur poursuite, mais également de déterminer d
’
éventuelles mesures correctrices.
B -
Mise en perspective
À partir d
’
éléments mesurables et assis sur des bases stables, la chambre a établi des
indicateurs permettant des comparaisons entre collectivités. Ces indicateurs portent sur les
éléments suivants : rationalisation de la carte scolaire, effort d
’
investissement, capacité à maîtriser
les coûts, dépenses de fonctionnement (eau + énergie).
Tableau n° 6
–
Rationalisation de la carte scolaire
26
Période 2010-2014
Taux d
’
occupation moyen
Ecart-type / taux d
’
occupation moyen
Département de la Somme
79,8 %
0,24
Source : tableau réalisé par la chambre régionale des comptes.
Tableau n° 7
–
Effort d
’
investissement
27
Période 2011-2015
Dépenses d
’
investissement en
faveur des collèges
(en moyenne annuelle par élève)
Dépenses d
’
investissement en
faveur des collèges
(en moyenne annuelle par m²)
Part dans les dépenses
d
’
investissement du
département
Exploitation et
maintenance des
collèges
74 €
6 €
1,6 %
Construction,
acquisition et
modernisation des
collèges
340 €
28 €
7,5 %
Total
414 €
34 €
9,1 %
Source : tableau réalisé par la chambre régionale des comptes.
25
A titre indicatif, l
’
action « Collèges éco responsables » a conduit à partir de 2012, 16 collèges à adopter le
compostage des denrées alimentaires et des restes de repas pour un volume estimé d
’
ordures ménagères
compostées en 2015 de 72 tonnes.
26
Exprimée en taux d’occupation et en écart
-type.
27
Ramené au nombre d
’
élèves et en moyenne annuelle sur la période, ses données caractéristiques mesurent la place
de la politique immobilière des collèges dans les priorités du département.
- 21/27 -
Tableau n° 8
–
Capacité à maîtriser les coûts
28
Période 2011-2015
Ecart moyen coût de l
’
opération/montant des marchés initiaux
Département de la Somme
+ 0,6 %
Source : tableau réalisé par la chambre régionale des comptes.
Tableau n° 9
–
Dépenses de fluides (eau + énergie)
29
Période 2011-2014
30
Coût des fluides (en
moyenne annuelle par élève)
Coût des fluides (en
moyenne annuelle par m²)
Consommation
énergétique en kWh/m²
en moyenne annuelle
Département de la Somme
170 €
13,88 €
131
Source : tableau réalisé par la chambre régionale des comptes.
*
*
*
28
Exprimée en écart moyen entre les coûts des opérations (études et travaux) et les montants fixés dans les marchés
initiaux, ce ratio doit mesurer la capacité du département à évaluer ses besoins de manière précise et à suivre
l’exécution des marchés.
29
Exprimées en euros par élève, en euros par m² et en kWh/m², ces valeurs manifestent la capacité à maîtriser les
dépenses relatives aux fluides e
t donnent une indication sur l’état de vétusté général du parc immobilier des
collèges.
30
Données 2015 non disponibles à la date de dépôt du rapport.
- 22/27 -
ANNEXE 1
–
NOTATION DES COLLÈGES POUR LE PPI 2011
Source :
plan pluriannuel d’investissements
2011 du département.
- 23/27 -
ANNEXE 2
–
CONTRATS DE PRESTATIONS INTELLECTUELLES
POUR LES TRAVAUX DES COLLÈGES
Année
engagement
N° de
marché
Site
Titulaire
Libellé
Montant
engagem
ent
en €
TTC
2010
99096-00
Divers
Synopsis
AMO sanitaires 4
collèges
14 639
2010
99322-00
Divers
Bureau Veritas
Contrôle technique
réfection sanitaires
5 848
2010
BC 83440
Abbeville Ponthieu
SYMOE
Assistance à maîtrise
d
’œuvre pour démarche
environnementale
9 867
2010
BC 83457
Abbeville Ponthieu
Cabinet Poignon
Réalisation d
’
un relevé
topographique
1 534
2010
BC 83495
Abbeville Ponthieu
Reprocolor
Reproduction des
dossiers de marchés
1 121
2010
BC 83438
Mers-les-Bains
Dekra inspection
Mission de contrôle
technique
–
confortation
des charpentes
1 914
2010
BC 90662
Rosières en Santerre
Ainel Conseil
AMO
–
renforcement
charpente
11 960
2010
BC 83459
Villers Bocage
BEHA Legrand
Diagnostic technique et
fonctionnel
–
amélioration de la ½
pension
4 545
2010
99278
Ailly le Haut Clocher
MPI_Développement
Programmation
–
restructuration collège
22 347
2011
BC 019584
Amiens - Guy Mareschal
Preventec
Contrôle technique
–
création internat
d
’
excellence
12 008
2011
BC 023031
Amiens - Guy Mareschal
Euronormes
Mission CSPS
2 709
2011
BC 021258
Amiens - Guy Mareschal
Latitudes
Réalisation d
’
un relevé
topographique
3 110
2011
BC 021083
Amiens - Guy Mareschal
Dekra construction
Repérage amiante avant
travaux
1 351
2011
BC 022438
Amiens - Guy Mareschal
J. Watel rénovation
Reconnaissance des
structures
413
2011
BC 031257
Amiens - Guy Mareschal
Latitudes
Relevé topographique
complémentaire
2 254
2011
BC 040201
Amiens - Guy Mareschal
Ginger CEBTP
Etude géotechnique
2 631
2011
99029-00
St Valery sur Somme
Cabinet Retureau-
Leblond
Maîtrise d
’œuvre –
réhabilitation bâtiment B
et logements de fonction
145 314
2011
BC 019580
St Valery sur Somme
Preventec
Contrôle technique
16 215
2011
BC 023041
St Valery sur Somme
Euronormes
Mission CSPS
4 086
2011
BC 021708
St Valery sur Somme
Dekra inspection
Repérage amiante avant
travaux
2 189
2011
BC 008518
St Valery sur Somme
Latitudes
Réalisation d
’
un relevé
topographique
1 420
2011
BC 069203
St Valery sur Somme
Fondasol technique
Etude géotechnique
2 512
2011
BC 041389
Divers
Conceptelec Plus
AMO
–
remise aux
normes salles de sciences
22 963
2011
99395-00
Divers
Elyfec SPS
CSPS
1 375
2011
99394-00
Divers
Bureau Veritas
Contrôle technique
3 468
2011
BC 021669
Villers Bocage
BEHA Legrand
AMO
–
amélioration ½
pension
12 199
2011
BC 023052
Villers Bocage
Euronormes
CSPS
1 478
2011
BC 023049
Villers Bocage
Bureau Veritas
Contrôle technique
2 326
2011
BC 015614
Amiens - Arthur Rimbaud
IPH
AMO
–
rénovation
façades suite sinistre
23 741
- 24/27 -
Année
engagement
N° de
marché
Site
Titulaire
Libellé
Montant
engagem
ent
en €
TTC
2011
99671-00
Feuquières
Jean-Philippe
Boulanger
Etude de programmation
et AMO avec intégration
de la démarche HQE
58 452
2011
99670-00
Domart en Ponthieu
Jean-Philippe
Boulanger
Etude de programmation
et AMO avec intégration
de la démarche HQE
58 452
2011
BC 048764
Corbie
MTH ingénierie
AMO
–
création d
’
un
ascenseur
16 146
2012
99064-00
Ailly le Haut Clocher
H3C énergies
AMO avec intégration
démarche HQE
37 076
2012
99628-00
Rivery
Socotec
Contrôle technique
–
déconstruction
reconstruction du collège
85 060
2012
99846-00
Rivery
Solutions
Mission ESSP
12 977
2012
99629-00
Rivery
LD Pilotage
CSPS
20 930
2012
038-00
Rivery
Studio d
’
architecture
Rémi Ranson
(mandataire
groupement)
Maîtrise d
’œuvre
1 817 070
2012
99954-00
Rivery
DEC2
Diagnostic déchets et
amiante
–
lot 1
8 611
2013
80018
Rivery
Métris
Diagnostic déchets et
amiante
–
lot 2
658
2012
99506-00
Amiens
–
Edouard Lucas
ECO2E
AMO amélioration
qualité de l
’
air
45 472
2012
BC 048224
Amiens
–
Edouard Lucas
Bureau Veritas
Mise à jour diagnostic
amiante
718
2012
99791-00
Amiens
–
Edouard Lucas
CS BTP 51
Mission CSPS
2 589
2012
99790-00
Amiens
–
Edouard Lucas
Bureau Veritas
Contrôle technique
3 349
2012
BC 015919
Divers
Conceptelec Plus
AMO remise aux normes
salles de sciences
23 681
2012
99251-00
Divers
BECS
Mission CSPS
1 550
2012
99250-00
Divers
Bureau Veritas
Contrôle technique
2 870
2012
BC 063241
Abbeville - Ponthieu
Climtherm
AMO réfection réseaux
chauffage gaz eau
8 970
2012
BC 073621
Amiens - Sagebien
Richard Architecture
Maîtrise d
’œuvre
extension préau
17 940
2012
BC 052690
Villers Bretonneux
Koval
Etude de programmation
- centre de ressources
franco-australien et pôle
langues
22 772
2013
80074-00
Divers
ETIC
AMO - Remplacement
des menuiseries
16 325
2013
80125-00
Divers
HEXA ingénierie
Mission d
’
assistance à
maîtrise d
’
ouvrage pour
la mise en place d
’
un
contrat d
’
exploitation
50 531
2013
BC 022624
Amiens - Guy Mareschal
ACR
AMO réfection sanitaires
5 143
2013
BC 024666
Amiens - Guy Mareschal
Qualiconsult
Contrôle technique
1 794
2013
BC 024695
Amiens - Guy Mareschal
Bureau Veritas
Mission CSPS
1 017
2013
BC 024784
Amiens - Guy Mareschal
Qualiconsult
Diagnostic amiante
508
2013
BC 035468
Rivery
Reprocolor
Dématérialisation de
l
’
appel d
’
offres (1 er)
496
2013
BC 071158
Rivery
Reprocolor
Dématérialisation de
l
’
appel d
’
offres (2éme)
496
2013
BC 062462
Rivery
Mediaobs
Conception de l
’
avis
pour consultation 1 %
artistique
2 296
- 25/27 -
Année
engagement
N° de
marché
Site
Titulaire
Libellé
Montant
engagem
ent
en €
TTC
2013
BC 022065
Rivery
Prissaint-Marquette-
Dolignon
Constat d
’
affichage
359
2013
BC 066095
Rivery
Prissaint-Marquette-
Dolignon
Constat d
’
affichage
359
2013
BC 079423
Abbeville - Ponthieu
Climtherm
Mission sup d
’
AMO
portant sur la
modification du DCE
suite à intégration des
réseaux gaz et eau
2 930
2013
BC 058233
Abbeville - Ponthieu
Bureau Veritas
Contrôle technique
3 229
2013
BC 058200
Abbeville - Ponthieu
Euronormes
Mission CSPS
2 366
2013
BC 056977
Amiens - Arthur Rimbaud
IPH
AMO rénovation des
façades
15 500
2013
BC 012769
Amiens - Sagebien
Socotec
Contrôle technique
–
extension du préau
2 368
2013
BC 012770
Amiens - Sagebien
Bureau Veritas
Mission CSPS
1 136
2013
BC 052120
Amiens - Sagebien
Margolle-Barbet
Constat d
’
affichage
538
2013
BC 042252
Amiens - Etouvie
ACR
AMO
–
réaménagement
des ateliers SEGPA
5 143
2013
BC 042382
Amiens - Etouvie
Bureau Veritas
Contrôle technique
1 914
2013
BC 042269
Amiens - Etouvie
Qualiconsult
Mission CSPS
1 435
2013
BC 042327
Amiens - Etouvie
Qualiconsult
Diagnostic amiante
359
2013
80024-00
Bernaville
CP&O
Mission de
programmation en vue
des travaux de
construction de cinq
classes et de Sanitaires
22 186
2014
80187-00
Nouvion en Ponthieu
ETIC
Maîtrise d
’œuvre –
réhabilitation du collège
49 080
2014
80159-00
Villers Bretonneux
Studio d
’
architecture
Ranson-Bernier
Maîtrise d
’œuvre
-
Construction d
’
un centre
de ressources franco-
australien et d
’
un pôle
langue
151 632
2014
BC 042719
Gamaches
Latitudes
Relevés topographiques
–
rénovation terrain de
sport
1 182
2014
BC 058753
Divers
Conceptelec Plus
AMO
–
rénovation salles
de sciences
17 520
2014
BC 052690
Ailly sur Noye
Sandrine Tellier
Maîtrise d
’œuvre
création d
’
un préau -
études
11 460
2014
BC 052663
Ailly sur Noye
Apave Nord-Ouest
Mission CSPS
1 248
2014
BC 073931
Ailly sur Noye
Apave Nord-Ouest
Contrôle technique
1 716
2014
BC 072862
Ailly sur Noye
ACR
AMO rénovation salles
de technologie
11 832
2014
BC 073923
Ailly sur Noye
Apave Nord-Ouest
Mission CSPS
1 248
2014
BC 073931
Ailly sur Noye
Apave Nord-Ouest
Contrôle technique
1 716
2014
BC 073934
Ailly sur Noye
Qualiconsult
Diagnostic amiante
360
2015
010-00
Domart en Ponthieu
Richard Architecture
(mandataire
groupement)
Maîtrise d
’œuvre pour la
réhabilitation et la
restructuration des
bâtiments existants
1 220 664
2015
80040-00
Domart en Ponthieu
Euronormes
Mission CSPS
12 672
2015
80039
Domart en Ponthieu
Apave Nord-Ouest
Contrôle technique et
établissement du
diagnostic amiante avant
travaux
21 348
- 26/27 -
Année
engagement
N° de
marché
Site
Titulaire
Libellé
Montant
engagem
ent
en €
TTC
2015
80091
Bernaville
Qualiconsult
Mission de contrôle
technique et diagnostic
amiante
–
restructuration
collège
9 120
2015
80069-00
Bernaville
SPS Grand Nord
Mission CSPS
4 273
2015
012-00
Bernaville
Agence d
’
architecture
Deprick et Maniaque
Maîtrise d
’œuvre
287 152
2015
002-00
Ailly le Haut Clocher
Agence d
’
architecture
Deprick et Maniaque
Maîtrise d
’œuvre –
restructuration collège
851 071
2015
80027-00
Ailly le Haut Clocher
Euronormes
Mission CSPS
8 820
2015
80026-00
Ailly le Haut Clocher
Apave Nord-Ouest
Contrôle technique
25 555
2015
80051-00
Nouvion en Ponthieu
Socotec
Contrôle technique et
diagnostic amiante
–
restructuration collège
4 908
2015
80052-00
Nouvion en Ponthieu
Euronormes
Mission CSPS
3 720
2015
80033-00
Villers Bretonneux
Apave Nord-Ouest
Contrôle technique -
Centre de ressources
franco-australien et pôle
langue
6 648
2015
80034-00
Villers Bretonneux
Euronormes
Mission CSPS
4 410
Source :
chambre régionale des comptes d’après les contrats de prestations intellectuelles conclus
au cours de la période contrôlée.
AMO :
assistant à maîtrise d’ouvrage
; CSPS : coordonnateur en matière de sécurité et de protection de la santé ;
ESSP : étude de sûreté et de sécurité publique ; SEGPA : sections d'enseignement général et professionnel adapté.
- 27/27 -
ANNEXE 3
–
DONNÉES COMPARATIVES ENTRE COLLÈGES : TAUX D
’
OCCUPATION ET
CONSOMMATION D
’
ÉNERGIE
Taux d
’
occupation en 2014 des collèges du département de la Somme
Source : graphique réalisé par la chambre régionale des comptes à partir des données du département de la Somme.
Coût des fluides par élève en 2014 dans les collèges du département de la Somme
Source : données du département de la Somme.
0 %
20 %
40 %
60 %
80 %
100 %
120 %
140 %
160 %
Joliot-Curie
Alfred Manessier
Du Val de Nièvre
César Franck
Jean-Marc Laurent
Eugéne Lefebvre
Guy Mareschal
Jean Moulin
Etouvie
Auguste Janvier
Aristide Briand
Maréchal Leclerc-de-Hauteclocque
La rose des vents
Louis Jouvet
Béranger
Du Marquenterre
Amiral Lejeune
De la baie de Somme
Jean Moulin
Du Val de Somme
De Ponthieu
Jules Roy
Moyenne
Gaston Boucourt
Gaston Vasseur
Sagebien
Victor Hugo
Arthur Rimbaud
Louise Michel
Charles Bignon
Frédéric Joliot-Curie
Parmentier
Des fontaines
Edouard Lucas
Les coudriers
Gabrielle-Marie Scellier
Louis Pasteur
Jules Verne
Alain Jacques
Antoine de Saint-Exupéry
William-Henri Classen
Jean Rostand
Jacques Prévert
Des cygnes
Jules Verne
Jacques Brel
Millevoye
Jules Ferry
Pierre et Marie Curie
Du bois l'eau
Edmée Jarlaud
0 €
50 €
100 €
150 €
200 €
250 €
300 €
350 €
400 €
Louise Michel
Jacques Brel
Amiral Lejeune
Millevoye
Jules Ferry
Edouard Lucas
Du bois l'eau
Jean Rostand
Jules Verne
Les coudriers
Du Marquenterre
Pierre et Marie Curie
De Ponthieu
Sagebien
La rose des vents
Eugéne Lefebvre
Jean Moulin
Edmée Jarlaud
Jean-Marc Laurent
Victor Hugo
Aristide Briand
Frédéric Joliot-Curie
Du Val de Somme
William-Henri Classen
Arthur Rimbaud
Joliot-Curie
Béranger
De la baie de Somme
Gabrielle-Marie Scellier
Alain Jacques
Gaston Boucourt
Jean Moulin
Etouvie
Gaston Vasseur
Louis Pasteur
Alfred Manessier
Des cygnes
Jules Roy
Maréchal Leclerc-de-Hauteclocque
Des fontaines
Auguste Janvier
Parmentier
Du Val de Nièvre
Guy Mareschal
Jules Verne
Antoine de Saint-Exupéry
Charles Bignon
Louis Jouvet
Jacques Prévert
César Franck
Moyenne : 172 €
Rénovation totale
ou partielle des
bâtiments
Remplacement des
menuiseries
Raccordement au
réseau de chaleur
urbain
Hôtel Dubois de Fosseux - 14, rue du Marché au Filé - 62012 Arras Cedex - www.ccomptes.fr
Réponse au rapport
d’observations
définitives
DÉPARTEMENT DE LA SOMME
« Les opérations de construction et de réhabilitation
des collèges publics »
Exercices 2010 et suivants
Ordonnateurs en fonctions pour la période examinée :
- M. Christian Manable :
pas de réponse.
- M. Laurent Somon :
réponse de 2 pages.
«
Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la
chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai
précité, ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs
»
(article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).