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SYNDICAT DES EAUX
D’ÎLE-DE-FRANCE
(SEDIF)
ENQUÊTE RÉGIONALE SUR L’ALIMENTATION EN EAU
POTABLE DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
délibérées le 9 mars 2017
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Syndicat des e
aux d’Île
-de-France (Sedif)
Enquête régionale sur l’ali
mentation en eau potable de la métropole du Grand Paris-
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2170146/BB
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SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
......................................................................................................................................
7
OBSERVATIONS
.................................................................................................................................................
8
1. RAPPEL DE LA PROCÉDURE
.....................................................................................................................
8
2. INTRODUCTION
.............................................................................................................................................
9
2.1. L’alimentation en eau potable sur le territoire de la métropole du Grand Paris
...............................................
9
2.2. Les incidences des dernières évolutions législatives
.......................................................................................
11
3. LE SEDIF, LE PLUS GRAND SERVICE PUBLI
C D’EAU POTABLE EN F
RANCE
...........................
12
3.1. Présentation générale
......................................................................................................................................
12
3.2. La baisse stabilisée de la consommation d'eau sur le territoire du syndicat
....................................................
13
3.3. Une alimentation en eau sécurisée
..................................................................................................................
14
3.3.1. L'origine diversifiée de l'eau potable
............................................................................................................
14
3.3.2. Des installations de production nécessairement surcapacitaires et interconnectées
.....................................
15
3.4. Un service de qualité
.......................................................................................................................................
16
3.4.1. La qualité du service mesurée au travers d’indicateurs réglementaires
.......................................................
16
3.4.2.
Une qualité de l’eau effective
.......................................................................................................................
17
3.4.3. Une qualité du service rendu à l’usager difficile à comparer
.......................................................................
18
3.4.4. La satisfaction clientèle régulièrement évaluée
............................................................................................
19
4. LA GESTION DÉLÉGUÉE DU SERVICE DE L'EAU
...............................................................................
19
4.1. Introduction
.....................................................................................................................................................
19
4.2. Une concurrence très réduite sur le marché de l’alimentation en eau potable
................................................
20
4.3. Le choix du mode de gestion
...........................................................................................................................
22
4.3.1. Les études préalables : une étape décisive
...................................................................................................
22
4.3.2. Le choix d’un mode de gestion adapté
.........................................................................................................
23
4.3.3. Le contrat de délégation de service public avec Veolia Eau d’Île
-de-France
..............................................
25
4.3.4. Une société délégataire dédiée au contrat Sedif
...........................................................................................
26
5. LES GRANDS ÉQUILIBRES FINANCIERS DU S
ERVICE PUBLIC DE L’E
AU
..................................
27
5.1. Le bon niveau de précision de l’information financière entre le délégataire et l’autorité organisatrice
..........
27
5.2. La consolidation des données financières du service public de l’eau
.............................................................
28
5.2.1. Le montant des redevances
..........................................................................................................................
29
5.2.2. Les recettes et les dépenses consolidées
.......................................................................................................
30
5.2.3. La gestion de la trésorerie
............................................................................................................................
31
5.3. Les recettes et dépenses du Sedif
....................................................................................................................
31
6. LE CALCUL COMPLEX
E DU PRIX DE L’EAU
.......................................................................................
32
6.1. Le prix du service public
de l’eau
...................................................................................................................
32
6.1.1. Le tarif de l’eau, une redevance pour service rendu
.....................................................................................
32
6.1.2. Le prix de l’eau potable
................................................................................................................................
33
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6.2. Les coûts de production et de distribution de l’eau
.........................................................................................
35
6.3. Le coût des travaux et des investissements dans le prix de l’eau
....................................................................
37
6.3.1. L’intensité capitalistique et la comptabilisation des amortissements
...........................................................
37
6.3.2. La comptabilisation des investissements dans les comptes de la délégation
................................................
38
6.3.3. Le XV
ème
plan pluriannuel d’investissement
................................................................................................
40
6.4. Les recettes du délégataire sur le service
........................................................................................................
42
6.4.1. La rémunération contractuelle du délégataire en forte croissance
................................................................
42
6.4.2. Les frais de siège du délégataire
..................................................................................................................
45
6.4.3. La sous-traitance confiée aux filiales du groupe Veolia
...............................................................................
47
6.4.4. Le CICE au bénéfice exclusif du groupe Veolia
..........................................................................................
48
6.5. La fiscalité supportée par le service de l’eau
..................................................................................................
48
6.5.1. Les redevances pour occupation du domaine public
....................................................................................
49
6.5.2. L’impôt sur les sociétés et la contribution économique territoriale spécifiquement applicables à la gestion
en délégation de service public
..............................................................................................................................
50
7. LE PILOTAGE DU SERVICE PAR L'AUTORITÉ ORGANISATRICE
.................................................
51
7.1. Un dispositif de pilotage renforcé de la délégation de service public
.............................................................
51
7.
2. Le pilotage par l’intéressement à la performance
............................................................................................
53
7.2.1. Une aide au pilotage par objectif
..................................................................................................................
53
7.2.2. Des priorités affichées par la pondération des indicateurs
...........................................................................
55
7.2.3. Des contradictions entre la réalisation des objectifs et la rémunération associée
........................................
55
7.3. La transparence de l’information
....................................................................................................................
56
8.
LES
CONSÉQUENCES
POTENTIELLES
DE
LA
RÉFORME
TERRITORIALE
SUR
L’ALIMENTATION EN EA
U POTABLE
........................................................................................................
58
8.1. La double exception francilienne
....................................................................................................................
58
8.2. L’établissement public territorial, un niveau trop restreint pour définir la politique de l’eau
?
......................
59
8.3. Au-
delà du seul service de proximité, certains défendent une vision plus large de l’organisation régionale du
service de l’eau, affranchie des frontières administratives
.....................................................................................
62
8.4. Un rôle à définir pour la métropole ?
..............................................................................................................
64
8.4.1. Une situation éloignée de la coopération entre les acteurs
...........................................................................
64
8.4.2. Vers une mutualisation de la production métropolitaine ?
...........................................................................
65
8.4.3. L’eau potable, vers une gestion métropolitaine
pour un prix unique à l’usager ?
........................................
67
ANNEXES
............................................................................................................................................................
68
Annexe n° 1 : Budget consolidé du service public d’eau potable du Sedif
............................................................
68
Annexe n° 2 : Indicateurs réglementaires
..............................................................................................................
69
GLOSSAIRE DES SIGLES
................................................................................................................................
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SYNTHÈSE
La chambre régionale des comptes a inscrit à son programme pluriannuel 2016-2017 une enquête
sur l’alimentation en eau potable de la
métropole du Grand Paris
. Ainsi, à l’occasion de la mise en
œuvre de la réforme territoriale et à partir d’une évaluation de l’organisation actuelle
, la chambre
examine les conséquences prévisibles et les o
pportunités potentielles qu’offre cette réforme pour
l’avenir du service public de l’eau. Elle propose de rechercher dans ce contexte, les conditions de
la fourniture d’une eau potable de qualité au meilleur prix pour l’usager.
Le présent examen de la gestion du Syndicat des Eaux
d’Île
-de-France (Sedif
) s’inscrit dans ce
cadre.
Le Sedif
, le plus grand service public d’eau potable en France
Le Sedif distribue 240 millions de mètres cubes (m
3
)
d’eau potable par an et
ce syndicat mixte
assure, en 2017
, l’ali
mentation quotidienne de 4,4
millions d’usagers sur 150
communes.
Le service public est géré, depuis la création du syndicat en 1923, en délégation par la Compagnie
générale des Eaux devenue Veolia
Eau. Le chiffre d’affaires du service
, hors taxes et redevances,
s’élève à 400
M€
1
par an.
À compter du 1
er
janvier 2011,
à l’expiration de la précédente délégation,
après avoir conduit des
études approfondies, de diagnostic du contrat précédent d’une part, et de simulations
comparatives entre les différents mode
s de gestion d’autre part, le
Sedif a choisi de conclure un
contrat de délégation de service public largement rénové avec une société dédiée au service du
Sedif, Veolia
Eau d’
Île-de-France (Vedif
). Cette nouvelle convention, d’une durée de 12
ans, retient
notamment une maitrise d’ouvrage étendue du
Sedif sur les travaux, une baisse de prix de 18 %,
une formule d’actualisation qui limite l’augmentation continue du prix de l’eau à l’usager et un
système incitatif élaboré d’intéressement financier pour le délé
gataire.
Sur la période allant de 2011 à 2014, la chambre a comparé les choix, les organisations et les
principales données économiques des trois plus grands acteurs
de l’eau potable sur le territoire
de la métropole du Grand Paris : le Sedif, la Ville de Paris et le syndicat des eaux de la
presqu’
Île
de Gennevilliers.
Parce qu’il s’agit d’une redevance pour service rendu, le principe de proportionnalité doit être
respecté entre le prix du service de l’eau et son coût
. Celui-ci recouvre notamment les dépenses
de production et de distribution de l’eau
potable
, de gestion de la clientèle, d’amélioration des
installations techniques et de renouvellement des canalisations et des compteurs. Selon la
jurisprudence du Conseil d’
État
, le prix de l’eau doit trouver s
a contrepartie directe dans les seules
charges supportées par ce service public rendu à l’usager.
L’
étude comparée des prix au 1
er
janvier 2014 a fait apparaitre
que Paris offre l’eau la moins chère
;
le tarif appliqué par le Sedif était supérieur de 0,30
par m
3
, celui du syndicat des eaux de la
presqu'île de Gennevilliers de 0,56
€.
1
M€
: millions d’euros. Ce chiffre s’entend ventes d’eau, ventes d’eau en
gros, recettes sur travaux pour compte de tiers et
recettes diverses incluses.
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L’analyse réalisée par la chambre a identifié l’origine d’un certain nombre des surcoûts
supportés
par le Sedif : des différences structurelles surenchérissent ses coûts, notamment la plus faible
densité de population sur son territoire qui impose un réseau plus étendu et plus couteux
à renouveler ainsi que
les choix retenus en matière de politique d’investissements
(+ 0,15
€)
;
les charges liées à la gestion déléguée (+ 0,10
€ de recettes pour le délégataire
et de pilotage de
la délégation) ou le régime fiscal auquel le service est soumis
et qui ne s’applique pas aux régies
2
(+ 0,05
€)
.
Des plans d’investissements ambitieux
Le Sedif
a l’intensité capitalistique la plus élevée
des trois établissements contrôlés, tout
d’abord
pour des raisons structurelles objectives. Le syndicat est le propriétaire du réseau de canalisations
enterré de loin le plus étendu
et d’un appareil productif aux
capacités devenues excédentaires
permettant de traiter des eaux de surface exclusivement, provenant de la Seine, de la Marne et
de
l’Oise
. Cet important patrimoine industriel nécessite des moyens financiers élevés pour en
assurer le renouvellement et l’amélioration.
Au surplus, en tant que premier
service de l’eau en France, avec un plan d’investissements pour
la période 2015-2020 de 760
M€
en progression de 60 % sur le précédent, le Sedif tient à mettre
en œuvre un service à la pointe de la modernité, des choix techniques innovants, des réalisatio
ns
de qualité,
qui s’ajoutent
à une politique soutenue de renouvellement de ses installations.
En conséquence, au cours de la période étudiée, les investissements représentent 0,51
par m
3
d’eau vendu
au Sedif, contre 0,36
à Paris et 0,26
au syndicat des eaux de la presqu'île
de Gennevilliers.
Un mode de gestion qui nécessite un pilotage et un contrôle permanents
Si, en théorie,
la gestion déléguée est susceptible d’assurer un service de qualité pour un prix
compétitif grâce à une mutualisation des dép
enses et à la capitalisation de l’expérience, cet
avantage n’existe qu’à la condition de rétribuer le délégataire au juste prix en évitant qu’il ne capte
une
rente sur l’usager.
La chambre constate que la rémunération de Vedif
s’éloigne d’année en année de
l’équilibre
économique qui a présidé à la signature du contrat entre les parties en 2010. En effet, malgré de
nombreuses clauses contractuelles protectrices des intérêts du syndicat, ainsi que la mise en place
d’un système de rémunération complexe et d’un
pilotage resserré et exigeant de la part du Sedif,
les coûts liés à la délégation ont eu tendance à déraper.
Ainsi, selon le compte prévisionnel annexé à la convention, la rémunération du délégataire aurait
dû se maintenir en moyenne en-dessous de 7
M€ par an, soit moins de 0,03
€ par
m
3
. Entre 2011
et
2015, cette rémunération s’est avérée bien supérieure aux prévisions,
dépassant les 20
M€
par
an à partir de 2014.
Par ailleurs, la rémunération du délégataire telle qu’elle est définie contractuellement n’e
st pas
la seule source de revenu du groupe Veolia. En particulier, il perçoit au surplus chaque année
des frais de siège à hauteur de 7
M€, soit 0,03
€ par m
3
, sans produire de justificatif.
En outre, depuis 2014, le groupe Veolia reçoit également l
e bénéfice du crédit d’impôt pour
la
compétitivité et l’emploi (CICE).
Comme la réglementation le permet, il
n’a pas
été tenu compte
de cet avantage dans les formules d’actualisation du prix de l’eau.
C
ette baisse de charge n’a
donc
pas
eu d’impact positif
sur le prix de l’eau et Veolia a perçu
pour la seule année 2015 une recette
supplémentaire de l’ordre de 3
M€,
qui n’apparait dans aucun document financier entre le Sedif et
son délégataire.
2
Impôt sur les sociétés et contribution foncière des entreprises.
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Enfin, les prestations pour plus de 12
M€ par an, confiées à ses filiales, constituent également des
recettes pour le groupe Veolia ainsi que les avantages associés à la gestion de la trésorerie grâce
à des contrats de «
cash-pooling
3
».
L’article
7 du contrat de délégation pose le principe d’une rencontre triennale avec le délégataire
permettant d’ajuster par avenants réguliers
les dispositions contractuelles aux évolutions
techniques, économiques et juridiques. Cet article est effectivement mis à profit par le Sedif.
En
décembre 2016, l’avenant n°
6 négocié dans ce cadre a permis de satisfaire à l’essentiel
des recommandations de la chambre, en instaurant notamment la justification des frais de siège
du délégataire, et de poursuivre l'optimisation des tarifs en appliquant une baisse de 10 centimes
du prix du m
3
facturé pour la consommation standard de 120 m
3
, qui est passé de 1,47
€ fin 2016
à 1,37
€ à compter du 1
er
janvier 2017. Ce sont ainsi environ 4
M€ par an que le délégataire restitue
aux usagers. L’écart avec le prix observé à Paris s’est réduit à 16
%.
Tableau n° 1 : Évolution du prix du m
3
d’eau potable pour les trois acteurs comparés
sur la
période examinée
au 1
er
janvier
Sedif
Paris
SEPG
2010
1,734 €
1,225 €
1,628 €
2014
1,476 €
1,175 €
1,735 €
2017
1,370 €
1,193 €
1,324 €
Évolution
- 21,0 %
- 2,6 %
- 18,7 %
Source RPQS
4
et tarifs 2017
Sur le périmètre de la métropole du Grand Paris, la réforme territoriale récente déroge à la règle
nationale commune d’une gestion métropolitaine de l’eau potable
. Elle confie de plein droit cette
compétence obligatoire aux douze établissements publics territoriaux qui la composent. Toutefois,
l’absence d’outil de production propre et d’accès à la ressource va contraindre la plupart des
territoires à n’exercer que très partiellement cette compétence.
Dans ce contexte, la question du rôle que la métropole pourrait être amenée à jouer à l’avenir dans
l’
organisation de ce service doit être posée pour que, comme
c’est
partout le cas ailleurs en France,
la mise en œuvre d’un prix unique métropolitain puisse être envisagée.
3
Le
cash-pooling
(ou gestion centralisée de trésorerie) est une méthode de gestion centralisée des comptes de
s sociétés d’un groupe.
4
Rapport relatif au prix et à la qualité de service de l’eau potable.
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RECOMMANDATIONS
Au terme de ses travaux, la chambre adresse la recommandation suivante :
Recommandation n° 1
: …………………………………………………………………..page
45
Préciser dans le contrat
de délégation qu’au surplus du plafonnement de la rémunération du
délégataire déjà en vigueur, celle-
ci ne peut pas excéder le montant du résultat d’exploitation
total du service délégué.
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« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
OBSERVATIONS
1.
RAPPEL DE LA PROCÉDURE
La chambre régionale des comptes Île-de-France, délibérant en formation restreinte, a adopté
le présent rapport d’observations définitives relatif à l’examen de la gestion du syndicat
des
eaux d’Île
-de-France (Sedif) pour les exercices 2010 et s
uivants, dans le cadre de l’enquête
régionale relative à l’alimentation en eau potable de la métropole du Grand Paris.
Le rapport a été arrêté au vu :
-
des observations provisoires adressées le 15 septembre 2016 au président du Sedif,
ordonnateur en foncti
ons, et, sous forme d’extraits, à vingt
-et-un tiers concernés, dont,
notamment, la Maire de Paris et le président du syndicat des eaux de la presqu'île de
Gennevilliers ;
-
des neuf réponses adressées à la chambre en retour, à la date du délibéré ;
-
et, après les auditions du président du Sedif et du directeur général de la société Veolia
E
au d’Île
-de-
France, tenues, à leur demande à la chambre en application de l’article
L. 243-6 du code des juridictions financières, respectivement les 5 décembre 2016 et
9 mars 2017.
Ont
participé au délibéré, qui s’est tenu le
9 mars 2017 et qui a été présidé par M. Bizeul,
vice-président, Mme Tizon, présidente de section, et Mme Pelletier, première conseillère.
Ont été entendus :
-
en son rapport, Mme Pelletier, première conseillère, assistée de Mme Carre, vérificatrice,
-
en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, le procureur financier.
M. Lê, greffier adjoint, assurait la préparation de la séance de délibéré et tenait les registres
et dossiers.
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2.
INTRODUCTION
2.1.
L’alime
ntation en eau potable sur le territoire de la métropole du Grand Paris
Pour alimenter en eau potable
les habitants d’une commune, trois opérations sont
nécessaires
5
: le captage de l’eau et sa mise en conformité avec les normes de l’eau potable
;
le trans
port et le stockage de l’eau
; enfin sa distribution jusqu’aux compteurs des abonnés.
Dotées d’une compétence obligatoire et exclusive en matière de distribution de l’eau
par
l’article L.
2224-7-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), les communes ont
la responsabilité de veiller à ce que le service public de l’approvisionnement et de la distribution
d’eau soit rendu en permanence, avec un souci de sécurité, de libre accès et d’égalité des
usagers. Leur compétence est facultative s’agissant de la production d’eau, de son transport
et de son stockage.
De manière constante, le juge administratif a rappelé que les collectivités territoriales
compétentes disposent d’un pouvoir discrétionnaire pour choisir le mode de gestion de ce
service public.
Elles peuvent opter pour une gestion directe en régie, faisant intervenir des entreprises
spécialisées au travers de marchés publics qui peuvent concerner les travaux
d’investissements, l’exploitation d’un équipement ou diverses prestations de service.
Les collectivités peuvent également préférer
confier tout ou partie de l’exploitation ou des
investissements à une entreprise privée. Ainsi en France, 61 % de la population sont desservis
par un service d’eau géré dans le cadre d’une délégation de service
public
6
.
Sur le territoire de la métropole du Grand Paris (MGP), toutes les formes de mode de gestion
de la distribution de l’eau potable sont représentées
:
-
la plupart des communes sont adhérentes directement ou par l’intermédiaire d’un
établissement intercommunal à un syndicat des eaux (Sedif, syndicat des eaux de la
presqu’Île
de Gennevilliers ou syndicat mixte de gestion du service des eaux de
Versailles et Saint-Cloud), ces syndicats confiant la gestion d
e l’ensemble du
service,
production et distribution, à un délégataire privé, filiale de Veolia ou de Suez, par contrat ;
-
certaines communes
ont organisé pour leur seul territoire l’ensemble du service du
captage dans la ressource jusqu’à la distribution à l’usager, en régie
comme Paris ou en
délégation de service public comme au Blanc-Mesnil ;
-
d’autres communes ou groupements de communes, notamment dans le sud
-est du
Val-de-
Marne et le nord de l’Essonne, ne sont propriétaires que du réseau de distribution
de l’eau sur le
ur territoire. Ces collectivités a
chètent l’eau potable en gros et délègue
nt
la distribution à une filiale de Suez Eau. La commune de Viry-Châtillon fait exception en
assurant en régie la distribution de l’eau qu’elle achète en gros.
En 2013, 3,9 milliards de
m³ d’eau potable ont été fact
urés aux consommateurs raccordés aux
réseaux publics en France. Après une période de décroissance de 15 % entre 2006 et 2009,
les volumes d’eau facturés sont restés stables en dépit de la croissance démographique
7
.
5
Un service d’eau potable est défini aux termes de l’article L.
2224-7 du CGCT, comme
« tout service assurant tout ou partie de
la production par captage ou pompage, de la protection du point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de
la distribution de l’eau destinée à la consommation humaine
»
.
6
Observatoire national des services d’eau et d’assainissement 2011.
7
Les services publics d’eau et d’assainissement en France
: Données économiques, sociales et environnementales. Bureau
d’information et de prévisions économiques
(BIPE) et FP2E. Rapport 2015.
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Pour sa part, en près de 25 ans, la con
sommation d’eau potable de l’agglomération parisienne
a diminué d’un quart. Cette
baisse est fortement associée à
la tertiarisation de l’économie
francilienne mais aussi aux investissements réalisés pour réduire les consommations d'eau
dans certains process industriels. À
cette baisse s’ajoutent les économies d'eau réalisées dans
les services publics (hôpitaux, écoles, mairies, etc.) et dans l'habitat collectif. De plus, le plan
national d’adaptation au changement climatique a fixé
en 2011
un objectif d’éco
nomiser 20 %
de l’eau prélevée à l’horizon 2020, notamment via la réduction des fuites sur les réseaux
d’adduction d’eau potable.
Du fait de l’unicité du réseau de canalisations qui arrive chez l’usager
et de la responsabilité
prise par l’autorité organisatrice sur la qualité sanitaire de l’eau délivrée,
le service public de
l’eau est organisé comme un monopole naturel.
En France, s’applique le principe de «
l’eau paie l’eau
». Le prix du service de l’eau couvre
l’ensemble des charges d’investissement et d’exploitation
, de son captage dans la ressource
en vue de sa potabilisation jusqu’à son retour au milieu naturel, après épuration.
En 2014, en Île-de-France, des écarts de prix importants étaient constatés
: l’eau potable
distribuée non assainie sans taxe était vendue 1,17
par m
3
à Paris, 1,48
par m
3
par le Sedif
et 1,73
par m
3
par le syndicat des eaux de la
presqu’Île
de Gennevilliers
8
. En grande
couronne, il a été relevé : 1,85
€ à Corbeil
-Essonnes ; 1,87
€ à Mennecy
; 1,91
€ en moyenne
dans la comm
unauté d’agglomération du Val d’Orge
, dont 2,17
à Leuville-sur-Orge.
En 2012,
les services d’eau potable
en France ont perçu une recette de 6,018 Md
9
HT (contre
3,441 Md
€ pour les services d’assainissement collectif
), dont 3,112 Md
€ reviennent aux
délégataires
10
et 668
M€ sont des taxes et redevances
. Le marché de la délégation est très
concentré et dominé par les groupes Veolia et Suez, devant la Saur.
L’organisation de l’alimentation en eau potable sur le territoire de la métropole du Grand Paris
est atypique, dominée par 3 grands acteurs principaux qui desservent ensemble plus de
7
millions d’habitants
: le Sedif, la Ville de Paris, et le syndicat des eaux de la
presqu’Île
de
Gennevilliers (SEPG). Ces 3 acteurs desservent 90 % des usagers métropolitains dans
101 communes des 131 que compte la métropole.
Tableau n° 1 :
Volume d’eau consommé et population desservie en 2014
Nombre communes
Millions d’habitants
Recettes eau potable (en M€)
Sedif (délégations de service public-DSP)
149
4,4
346,8
Paris (Régie)
1
2,2
173,8
SEPG (DSP)
10
0,6
55,2
Total
160
7,2
575,7
Source : CRC (à partir des rapports sur le prix et la qualité de service
RPQS
2014)
8
Source :
Observatoire parisien de l’eau
: ventes en gros aux collectivités parisiennes
4 février 2014.
9
Md€
: milliards d’euros.
10
Les services publics d’eau et d’assainissement en France. BIPE et FP2E. Rapport 2015.
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Graphique n° 1 :
Organisation de l’alimentation en eau potable sur le territoire
de la MGP en janvier 2017
Source : Sedif
2.2.
Les incidences des dernières évolutions législatives
La loi de modernisation de
l’action publique territoriale
(dite loi MAPTAM) du 27 janvier 2014
confie aux métropoles de plein droit, en lieu et place des communes qui les composent, la
gestion d
es services d’intérêt collectif, notamment l’assainissement et l’eau.
Par exception à cette règle générale, la loi relative à la nouvelle organisation territoriale de
la République (dite loi NOTRe) du 7 août 2015 retient, quant à elle, pour la métropole du
Grand Paris, le transfert obligatoire de ces compétences aux établissements publics
territoriaux (EPT)
11
.
Il importe de souligner que le service de
l’eau, industrie de gestion d’infrastructures,
connait
une structure de coûts composée pour 80 % de coûts fixes, comme pour la grande majorité
des services de réseau.
En conséquence, ces coûts sont faiblement dépendants des volumes produits ou traités.
En réalité, pour ce type de service,
les dépenses d’investissement et de fonctionnement
varient selon le dimensionnement des installations, celui-ci étant lié aux consommations de
pointe. Les investissements sont aussi rendus nécessaires par le durcissement régulier des
normes sur l’eau potable.
La baisse continue des consommations engendre de surcroît pour
les opérateurs des difficultés croissantes pour couvrir leurs coûts fixes.
11
L. 5219-5 du CGCT.
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À
l’occasion de la mise en œuvre
de la réforme territoriale
et à partir d’une évaluation de
la situation existante sur le territoire de la métropole du Grand Paris, la chambre examine les
conséquences prévisibles et les opportunités potentielles
qu’offre
cette réforme pour
l’av
enir
du service public de l’eau
. Elle invite à rechercher dans ce contexte, les conditions de
la
fourniture d’une eau potable de qualité au meilleur prix pour l’usager.
Pour cela, la chambre a comparé les choix, les organisations et les principales données
économiques des trois plus grands opérateurs de l’eau potable sur le territoire de la
métropole
du Grand Paris, sur
la période qui s’étend de 2011 à 2014
, période
au cours de laquelle il n’y
a pas eu de changement de mode de gestion ou de contrat pour les trois principaux acteurs.
3.
LE SEDIF, LE PLUS GRAND SERV
ICE PUBLIC D’EAU POT
ABLE EN
FRANCE
3.1.
Présentation générale
Le Syndicat des Eaux
d’Île
-de-France distribue 240 millions de m
3
(Mm
3
)
d’eau potable par an
et assure, en 2015
, l’alimentation quotidie
nne de 4,4
millions d’usagers,
en desservant
149 communes réparties sur 7 départements
d’Île
-de-France,
depuis l’adhésion à compter
du 1
er
janvier 2013 de sept communes du Val-
d’Oise.
Le 19 novembre 2015, le conseil municipal de Saint-Maur-des-Fossés a décidé d'adhérer
au Sedif à compter du 1
er
juillet 2016, devenant ainsi la 150
ème
commune membre de ce
syndicat mixte
. Elle assurait le service public de l’eau en direct en régie depuis 1925
.
Avant la création du syndicat, toutes les collectivités adhérentes étaient desservies par la
Compagnie générale des Eaux
, titulaire avec chacune d’entre elles d’un contrat de
concession. En 1923, les contrats ont été regroupés en un seul pour alimenter une population
de 1 500 000 habitants qui prévoyait la remise de toutes les installations au syndicat au terme
du contrat, le 31 décembre 1961.
Entre avril 1962 et décembre 2010, le Sedif était lié par une convention de régie intéressée,
toujours avec la Compagnie générale des Eaux (renommée Veolia Eau en 2005).
À compter du 1
er
janvier 2011, par une nouvelle convention de délégation de service public,
d’une durée de 12
ans, le Sedif a confié la gestion
de la production et de la distribution d’eau
potable à un délégataire dédié, Veolia Eau
d’Île
-de-France SNC (Vedif), filiale du délégataire
précédent, qui assure l’ensemble des missions d’
exploitation et de maintenance.
En tant qu’autorité organisatrice et maître d’ouvrage, propriétaire de toutes ses installations,
le Sedif décide des grandes orientations du service : il fixe
le prix de l’eau potable, définit
la politique de gestion de son patrimoine, des investissements et le niveau de qualité de
service pour l’usager.
Le Comité constitue l'organe délibérant du Sedif. Il est composé de 150 délégués titulaires
12
et
d’autant de
délégués suppléants. Le Comité décide des grandes orientations du service
public de l'eau et des investissements à réaliser. Il vote chaque année le budget qui fixe
notamment le programme annuel d'investissement.
Le bureau est composé du président et de 12 vice-présidents. Par ailleurs, constituées de
délégués désignés parmi les élus du Comité, les commissions techniques (parmi lesquelles la
commission d’appel d’offres, la commission du contrôle financier ou la commission travaux) sont
chargées d’étudier et
de rendre un avis sur les questions soumises à l’assemblée délibérante
du Sedif. Le syndicat est présidé depuis 1983 par M.
André Santini, maire d’Issy
-les-Moulineaux.
12
À partir du 1
er
juillet 2016, date d’entrée de St
-Maur-des-Fossés au Sedif.
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En 2014, le syndicat compte 105 collaborateurs et Vedif emploie près de 1 450 personnes.
Les 4,4
millions d’habitants représentent 570
000 abonnés. Ils sont desservis par un réseau
de 8 400 kilomètres de canalisations. Avec moins de 8 habitants par abonné, le Sedif
comprend plus d’abonnés individuels que les
2 autres grands acteurs de la MGP, caractérisés
par plus d’habitat collectif. L’étendue de son réseau révèle également un habitat plus dispersé.
Ainsi, le Sedif avec 240 millions de m
3
facturés sur l’année, soit 1,5
fois plus que la régie Eau
de Paris, possède un réseau quatre fois plus long et il comp
te six fois plus d’abonnés.
Les écarts avec le syndicat des eaux de la
presqu’Île
de Gennevilliers sont moindres, mais
ramené au m
3
distribué, le Sedif compte 20 % de canalisations supplémentaires et 30 %
d’abonnés en plus.
L’ensemble de ces
données caractérise le plus grand service public de l’eau de
France.
Tableau n° 2 :
Principales caractéristiques comparées des grands opérateurs de l’eau
potable sur le territoire de la MGP
Nombre
d’
habitants
Nombre
d’
abonnés
Longueur du
réseau
(en km)
Nombre
d’
emplois
Nombre
d’
habitants/
abonné
Indice de
consommation
(m
3
/ml/an)
Nombre
moyen
m
3
/abonné
Sedif
4 400 000
570 000
8 400
1 522
7,7
28
420
Paris
2 265 000
93 372
2 097
925
24,3
86
1 846
SEPG
605 000
59 047
990
96
10,2
34
567
Source : CRC (à partir des RPQS 2014)
3.2.
La baisse stabilisée de la consommation d'eau sur le territoire du syndicat
La consommation d’eau potable est orientée à la baisse depuis le début des années
1990.
Entre 2003 et 2013, le Sedif a enregistré une diminution des volumes vendus à ses abonnés
de 12,9 %.
Graphique n° 2 : É
volution des volumes d’eau vendus aux abonnés depuis 2003
(en Mm
3
)
Source : Sedif mai 2015
Toutefois, au contraire des autres acteurs de la métropole du Grand Paris étudiés, à compter
de 2012, le recul des volumes s’est
stabilisé et une augmentation desdits volumes a même
été enregi
strée à partir de 2014 et s’est confirmée en 2015.
271
270
267
262
255
251
248
248
241
236
236
237
244
210
220
230
240
250
260
270
280
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
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Tableau n° 3 : Évolution des volumes
d’eau
totaux consommés entre 2011 et 2014
(en Mm
3
)
2011
2012
2013
2014
2014/2011
Sedif
244,3
238,3
238,6
239,5
- 2,0 %
Paris
179
177
174,9
172,4
- 3,7 %
SEPG
34,9
34,7
33,9
33,5
- 4,0 %
Total
458,2
450
447,4
445,4
- 2,8 %
Source : CRC (à partir des RPQS 2014)
Les explications suivantes ont été avancées pour expliquer
l’augmentation
constatée des
volumes mis en distribution en 2014 par le Sedif
13
:
-
une légère reprise de la consomm
ation d’eau, après une décennie de décroissance
,
semble se confirmer.
Cette reprise pourrait s’expliquer par un taux désormais stable et
élevé d’équipements hydro
-économes par les ménages et une optimisation désormais
acquise de leur consommation par les gros consommateurs publics et privés ;
-
des températures historiquement très élevées en mai, juin et septembre 2014 qui
représenterait environ 0,8 Mm
3
de surcroît de consommation ;
-
l
’amélioration
du rendement du parc des compteurs, celui-ci, fortement rajeuni du fait du
déploiement de la télérelève, compterait plus précisément les volumes ;
-
des régularisations de volumes consommés sur les années antérieures pour certains
abonnés,
facturés sur la base d’estimations inférieures à leur consommation réelle,
expliquerait le solde de cette progression.
3.3.
Une alimentation en eau sécurisée
3.3.1.
L'origine diversifiée de l'eau potable
La production d’eau potable est assurée à plus de 95
% par trois usines principales qui
prélève
nt chacune l’eau
brute dans une rivière différente :
-
l
’usine de Choisy
-le-Roi (Val-de-Marne)
traite l’eau provenant directement de l
a Seine,
-
l
’usine de Neuilly
-sur-Marne (Seine-Saint-Denis)
prélève l’eau au niveau de la Marne,
-
l
’usine de Méry
-sur-Oise (Val-
d’Oise)
, quant à elle,
traite l’eau prélevée dans l’Oise
.
Quatre-vingt-dix-huit pour cent
de l’eau traitée par le
Sedif
provient donc d’eau de surface.
Afin de diversifier ses ressources et de disposer d’une solution alternative en cas de pollutions
des eaux de surface, grâce à un contrat passé avec la Société des Eaux de Melun, filiale de
Veolia, le Sedif recourait depuis des
années à des achats d’eau provenant de l’unité d’Arvigny
qui produit de l’eau potable à partir de la nappe des calcaires du Champigny
. Depuis
le 1
er
janvier 2013, cette usine
14
a été intégrée dans le patrimoine du Sedif et au périmètre
du contrat de délégation. Du fait du déficit chronique de la nappe de Champigny, le Sedif
préserve et maintient cette ressource alternative pour ultime secours.
13
Rapport du cabinet indépendant sur les comptes 2014 du Sedif.
14
L’usine d’Arvigny dessert 110
000 habitants. Sa production moyenne est de 20 000 m
3
/jour pour une capacité de production de
50 000 m
3
/j.
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3.3.2.
Des installations de production nécessairement surcapacitaires et interconnectées
Les trois usines principales assurent une desserte sectorisée et elles sont interconnectées
entre elles :
-
l’usine de Choisy
-le-Roi dessert environ 1,8
million d’habitants
du secteur Sud ;
-
l’usine de
Neuilly-sur-Marne dessert 1,6
million d’habitants
du secteur Est ;
-
l’usine de
Méry-sur-Oise dessert 0,8
million d’habitants du secteur nord
. La particularité
de cette usine est qu’elle comprend deux filières différentes de traitement de l’eau
: une
filière biologique classique et une filière membranaire qui utilise le procédé de la
nanofiltration
15
. Avant d’être envoyées dans le réseau, les eaux des deux filières sont
mélangées. Il en résulte que l’eau ainsi produite est moins chlorée et moins dure.
Graphique n° 3 : Secteurs de desserte des usines principales
Source :
rapport d’activité du délégataire (
RAD) 2014
Tableau n° 4 : Production des trois usines principales du Sedif
Usine
Choisy-le-Roi
Neuilly-sur-Marne
Méry-sur-Oise
Total
Nombre habitants alimentés
1 850 000
1 650 000
840 000
4 340 000
Production moyenne (m
3
/j)
311 000
257 000
157 000
725 000
Capacité de production (m
3
/j)
600 000
600 000
340 000
1 540 000
Source : CRC (à partir du RAD 2014)
La production moyenne journalière représente 47 % des capacités de production. Sur les
20 dernières années, l
es consommations d’eau
ont
diminué jusqu’en 201
3 et les infrastructures
de production d’eau potable
disposent aujourd'hui de capacités excédentaires
à l’échelle
de
la région Île-de-France.
15
La nanofiltration est une technique de séparation des éléments contenus dans un liquide, qui utilise des membranes semi-
perméables dont le diamètre des pores varie entre 0,001 et 0,01 micromètre.
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Un certain niveau de surcapacité de production est toutefois nécessaire pour des raisons de
sécurité d’approvision
nement. En effet, à un instant donné, toutes les unités de production ne
sont pas opérationnelles à 100 % (travaux, entretien, défaillance technique), il est admis un
taux moyen de disponibilité des installations de
l’ordre de
80 %.
De plus, la consommatio
n d’eau n’est pas régulière
dans le temps et les installations doivent
être en mesure de produire les consommations de pointe évaluées à 150 % de la consommation
moyenne.
Les trois usines principales du Sedif sont interconnectées entre elles, ce qui permet des
échanges autant que de besoin dans les deux sens.
Par ailleurs, d
es préoccupations liées à la sécurisation de l’approvisionnement en eau de la
capitale et plus largement de l’ensemble de l’agglomération parisienne ont conduit à retenir
une organisati
on faite d’interconnexions des réseaux à l’échelle de la
métropole du Grand
Paris entre les principales structures, que sont la régie Eau de Paris, le Sedif et le syndicat
des eaux de la presqu'île de Gennevilliers.
Le territoire couvert par le Sedif est constitué de zones géographiques aux reliefs très divers,
dont l’altitude varie de 30
mètres, le long des
cours d’eau
notamment, à plus de 200 mètres
au-
dessus du niveau de la mer. Pour y assurer la distribution de l’eau dans les meilleures
conditions techniques et économiques, ces zones ont été réparties, suivant leur altitude, en
trois
ensembles correspondant aux élévations successives de l’eau.
Aux trois usines
principales, s’ajoutent ainsi 44
stations de pompage et 68 réservoirs de stockage, ayant une
capacité
d’une journée de consommation. L’eau est acheminée jusqu’aux consommateurs par
8 400 km de canalisations.
3.4.
Un service de qualité
3.4.1.
La qualité du service mesurée au travers d’indicateurs réglementaires
À la suite du rapport public thématique sur la gest
ion des services d’eau et d’assainissement
publié en 2003 par la Cour des comptes qui recommandait la mise en place d’indicateurs de
performance, permettant aux collectivités d’améliorer leur niveau de connaissance du service,
la réglementation a évolué. Ainsi, le décret du 2 mai 2007
16
définit les indicateurs de la qualité
du service devant figurer dans le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau
potable (RPQS)
imposé par l’article
L. 2224-5 du CGCT.
Ces indicateurs sont au nombre de 17, dont 3 sont descriptifs. Ils sont regroupés en 3 thèmes :
la gestion financière et patrimoniale, la performance environnementale et le service à l
’usager
(voir tableau en annexe n° 2). Ils constituent le socle minimum de connaissance indispensable
à
l’autorité organisatrice pour exercer sa mission et permettent d’assurer l’information de
l’usager.
L’examen des rapports d’activité du délégataire et
des rapports annuels sur le prix et la qualité
du service public d'eau potable
depuis 2010 a permis de s’
assurer que ces indicateurs sont
suivis régulièrement.
Une comparaison entre services
de l’eau
au travers de ces seuls indicateurs n’est pas dénuée
d’intérêt mais
elle doit être faite avec une certaine prudence. En effet, plusieurs facteurs
indépendants de la qualité de la gestion peuvent expliquer les écarts observés.
Il est tout d’abord difficile de s’assurer d’une stricte et semblable application par les trois
services des méthodes de calcul imposées par la réglementation.
16
Codifié à l’annexe V des articles D. 2224
-1 à 3 du CGCT.
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Par ailleurs, des caractéristiques structurelles propres à chaque service peuvent justifier des
différences marquées
. L’exemple des indicateurs de qualité du réseau est révélateur. La régie
Eau de Paris offre une structure de réseau atypique, qui se reflète dans les indicateurs
réglemen
taires. Son réseau, particulièrement court du fait de la densité d’abonnés desservis
et donc du nombre de branchements par kilomètre de réseau, est mécaniquement
à l’origine
d’un indice linéaire de perte bien plus élevé que ceux observés au syndicat des ea
ux de
la
presqu’Île
de Gennevilliers et au Sedif qui obtient le meilleur résultat.
À
l’inverse, le taux de rendement est également un indicateur essentiel de la qualité du réseau
pour lequel la régie Eau de Paris obtient un meilleur résultat que les deux comparateurs.
Ce
très bon niveau de rendement peut, quant à lui, s’expliquer par le fait que le réseau parisien
est beaucoup plus court et majoritairement situé en égout et donc plus facilement accessible
pour détecter et réparer les fuites qu’un réseau en
terré, cas du Sedif et du syndicat des eaux
de la
presqu’Île
de Gennevilliers. Les trois acteurs connaissent pour cet indicateur un résultat
supérieur à la moyenne observée sur les réseaux urbains.
Tableau n° 5 : Évolution comparée des indicateurs de qualité du réseau
2011
2012
2013
2014
FNCCR 2013 *
P104.3
Sedif
89,65
88,92
88,49
88,33
85.3
rendement
Paris
91,7
92,3
91,7
91,5
réseau (en %)
SEPG
86,6
87,88
88
89,6
P106.3
Sedif
9,48
9,95
10,2
10,5
11
indice linéaire
Paris
19,5
19,5
23,4
22,6
de pertes (m
3
/km/j)
SEPG
15,5
13,5
13,5
11
*
moyenne services urbains
Source : CRC (à partir des RPQS des organismes)
La fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR),
à l’origine d’
une
analyse comparative
des services d’eau potable à partir des données
de 2013, est également
conduite à limiter la portée de certains de ces rapprochements. Il en est ainsi, par exemple,
pour le respect de l’engagement du délai
pour
l’ouverture des branchements ou bien du taux
d’occurrence des interruptions de service non program
mées.
Enfin, le rapport du
conseil général de l’environnement et du développement durable
(CGEDD)
sur le prix de l’eau et de l’assainissement, publié en février 2016, recommande d’engager une
démarche d’expérimentation avec plusieurs collectivités en vue
de déployer de nouveaux
indicateurs dès 2018, avec pour objectif d’accroître la transparence des rapports sur le prix et
la qualité du service public d'eau potable.
3.4.2.
Une qualité de l’eau effective
Dans le respect de l’article L.
1321-1 du code de la santé publique, la mission première
attendue d’un exploitant est la fourniture d’une eau potable.
Les normes de la qu
alité de l’eau sont fixées par une
directive européenne
17
de 1998 relative
à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine traduite en droit français
notamment par les articles R. 1321-1 et suivants du code de la santé publique.
De multiples paramètres sont ainsi surveillés par l’exploitant sous l’égide de l’agence régionale
de santé. La plupart d’entre eux sont regroupés dans les deux ind
icateurs réglementaires
représentatifs de la qualité microbiologique et physico-
chimique de l’eau. Ces indicateurs, très
encadrés, ne souffrent pas des difficultés d’interprétation relevées précédemment.
17
Directive n° 98/83/CE du 3 novembre 1998.
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Tableau n° 6 : Le suivi des
indicateurs de qualité de l’eau
(en %)
2011
2012
2013
2014
P101.1
Sedif
99,89
99,87
99,93
99,98
Conformité
Paris
99,6
99,9
99,93
99,86
microbiologique
SEPG
100
99,83
100
100
P102.1
Sedif
99,83
99,89
99,87
99,91
Conformité
Paris
100
99,7
99,93
99,97
physico-chimique
SEPG
99,7
99,92
100
99,7
Source : CRC (à partir des RPQS des organismes et
FNCCR analyse comparative services d’eau potable 2013
)
Durant toute la période examinée
, l’agence régionale de santé a constaté la qualité de l’eau
produite sur les critères de conformités bactériologique et physico chimique, la conformité
vis-à-vis de la teneur en nitrates et de la présence de pesticides.
3.4.3.
Une
qualité du service rendu à l’usager
difficile à comparer
L’eau potable est à la fois un produit (l’eau
répondant à un standard de qualité sanitaire) et un
service : sa mise à disposition est garantie 7 jours sur 7 et 24h sur 24, sécurisée en tout point
du territoire desservi, aux bonnes conditions de pression.
En conséquence, outre les indicateurs de qualité de l’eau, le service rendu à l’usager
est
notamment apprécié au regard de trois autres indicateurs réglementaires.
Tableau n° 7 : Évolution des indicateurs relatifs à la qualité du service rendu à
l’usager
FNCCR
2011
2012
2013
2014
2013 (
moyenne
Services urbains
)
P151.1
Sedif
3,69
4,57
3,43
2,51
2,4
Fréquence interruptions
Paris
0,22
0,37
0,25
0,3
non programmées
SEPG
1,05
1,36
1,8
1,17
P. 152.1
Sedif
100 %
99,04 %
98,32%
98,84 %
99,2
Taux de respect délai d'ouverture
Paris
100 %
100 %
100%
100 %
des branchements des nouveaux abonnés
SEPG
100 %
100 %
100%
100 %
P155.1
Sedif
3,69
3,84
5,25
5,66
4,2
Taux de réclamations écrites (pour mille)
Paris
1,33
0,64
0,95
0,7
SEPG
40
16,7
19,5
21,3
Source
: CRC (à partir des RPQS des organismes et FNCCR analyse comparative services d’eau p
otable 2013)
Pour mesurer la continuité du service d’eau potable,
le taux d’interruptions de service non
programmées comptabilise les coupures survenues sur le réseau et dont les abonnés concernés
n’ont pas été informés au moins 24h à l’avance. Plus le nombre d’abonnés rapporté au nombre
de kilomètres de réseau est important,
meilleur est l’indicateur, ce qui explique sans doute en
partie le bon score de la régie Eau de Paris. Toutefois la définition même de l’indicateur en
affecte la comparabilité. Il convient surtout de regarder, par organisme, son évolution dans le
temps. De ce point de vue, le Sedif est en amélioration constante depuis 2012.
La satisfaction de la clientèle est quant à elle en partie appréciée par le taux de réclamations
écrites. S’
il a progressé entre 2011 et 2014 pour le Sedif, il a été divisé par deux entre 2014
et 2015, passant de 5,66 à 2,64 grâce au déploiement de la télérelève.
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Le syndicat des eaux de la
presqu’Île
de Gennevilliers connait un taux de réclamation
supérieur au maximum observé par la FNCCR pour les services en milieu urbain, car le taux
calculé par le délégataire ne correspondrait pas à la définition qui en est donnée dans le décret
de 2007, intégrant toutes les demandes émanant des usagers. Pour 2015, le taux recalculé
serait de 4,24
.
La composition de la clientèle
d’abonnés de la régie Eau de Paris,
quant à elle,
faite de syndics de copropriétés et de bailleurs explique en partie sa performance.
3.4.4.
La satisfaction clientèle régulièrement évaluée
Le Sedif a mis en place, depuis 2002,
l’
observatoire de la qualité du s
ervice public de l’eau
pour mesurer la satisfaction des usagers au moyen d’enquêtes téléphoniques réalisées par
l’institut I
psos auprès de plus de 4 000 consommateurs. En 2014, la satisfaction globale à
l’égar
d du s
ervice de l’eau se maintient à un très bon niveau, elle est d’ailleurs en augmentation
par rapport à 2013, de 91 à 94 % de satisfaction selon les cibles. Ces bons résultats se sont
maintenus en 2015.
Cette volonté de mesurer le niveau de satisfaction
de l’usager est partagé
e par les autres
opérateurs qui ont également mis en œuvre des
enquêtes semblables qui sont reprises dans
les rapports annuels sur le prix et la qualité du service.
Ainsi, par comparaison, chaque année, la régie Eau de Paris réalise une enquête de
satisfaction auprès de plus de 1 000 usagers résidents parisiens et non-résidents travaillant
à Paris, contactés essentiellement par internet. En 2013, 96 % des usagers de la régie Eau
de Paris se sont déclarés satisfaits du service public
de l’eau, 94
% en 2014 et 91 % en 2015.
Pour le syndicat des eaux de la
presqu’Île
de Gennevilliers, Suez Eau fait appel chaque
année à l’institut de sondage S
ofres pour mesurer la satisfaction de ses clients. En 2014,
cette enquête a été réalisée par téléphone auprès de 2 800 clients, dont plus de 87 % sont
globalement satisfaits des prestations.
Par ailleurs, le Centre Relation Client du Sedif
a été évalué par l’A
fnor et est certifié NF Service
« Centre de Relation Client
NF 345 ».
4.
LA GESTION DÉLÉGUÉE DU SERVICE DE L'EAU
4.1.
Introduction
Aux termes de l’article
L. 2224-
11 du CGCT, le service de l’eau potable est un service public
à caractère industriel et commercial. De manière constante, le juge administratif rappelle que
les collectivités territoriales co
mpétentes disposent d’un pouvoir discrétionnaire pour en choisir
le mode de gestion, public ou privé.
Cette décision appartient à l'assemblée délibérante de l'autorité organisatrice après avis de
la commission consultative des services publics locaux. La législation prévoit simplement que
la collectivité statue au vu d'un rapport présentant les caractéristiques des prestations que doit
assurer le délégataire
18
.
L’article L.
1411-1 du même code définit la délégation de service public comme étant un
contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public
dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, et dont la rémunération est
substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service.
18
article L. 1411-4 du CGCT.
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Le contrat de délégation ne se limite pas à organiser le fonctionnement du service public, mais
il en délègue la gestion, donc la responsabilité, au cocon
tractant de l’administration, à
ses
risques et périls.
Il n'existe pas de définition légale ou réglementaire explicite des différents modes de
délégation de service public que représentent la concession, l'affermage et la régie intéressée.
Chacune de ces formules correspond à un degré plus ou moins grand de délégation du service
public et du niveau d'implication de la société délégataire. La jurisprudence du Conseil d'État
les a admis de manière traditionnelle comme constituant des contrats de délégation de service
public. Il peut ainsi être distingué :
-
La régie intéressée
où la collectivité confie la gestion de l’ex
ploitation du service public à
un régisseur qui exploite le service pour le compte de la collectivité, assure l'intégralité des
dépenses et recueille la totalité des recettes du service. La rémunération du régisseur est
calculée pour une part sur le chiffr
e d’affaires (garantie de recettes), qui peut être complétée
par une prime de productivité tenant compte en partie de sa performance en gestion,
formalisant ainsi un partage des risques entre les acteurs public et privé. Par ce type de
contrat, la collectivité conserve la plus importante maîtrise du service et exerce un contrôle
permanent et étroit sur les charges du régisseur.
-
L’affermage
où par contrat, le « fermier
» assure la gestion et l’exploitation du service
« à ses risques et périls » et se rémunère par des redevances prélevées sur les usagers et
où une part est reversée à la collectivité, celle-
ci continuant d’assurer la réalisation des
ouvrages de premier établissement, de modernisation et d’extension du service.
- Dans les contrats de
concessions
, le concessionnaire finance, réalise et exploite les
équipements (y compris de premier établissement) à ses risques et périls. Il perçoit
directement les recettes auprès des usagers. Le concessionnaire agit pour son propre
compte, sous le contrôle de la collectivité.
En théorie, la délégation est censée assurer de meilleures performances économiques par
une réduction des coûts d’exploitation lié
e notamment à une mutualisation de certaines
dépenses de structure et à l’effet d’expérience.
Elle devrait permettre aux collectivités de
bénéficier de la recherche et développement engagés par le délégataire.
Certaines collectivités, non propriétaires des installations nécessaires à la production de
la totalité de leur besoin, achètent
de l’eau potable en gros et
assurent la distribution en
délégation par un contrat indépendant (cas du syndicat des eaux de la
presqu’
Île de
Gennevilliers) ou bien en régie (cas de la commune de Viry-Châtillon).
4.2.
Une concurrence très réduite sur le marché de l’alimentation en eau potab
le
Quel que
soit le choix apparent s’offrant à une collectivité, le domaine de l’alimentation en eau
potable est caractérisé par un niveau de concurrence très réduit qui peut être soupçonné d’être
préjudiciable au prix final de l’eau pour l’usager.
Ainsi,
si la loi prévoit qu’un contrat de délégation de service public ne puisse pas durer au
-delà
de 20 ans pour permettre
une remise en concurrence régulière, rien de tel n’est prévu dans le
cas des régies, et celles-ci, quel que soit leur niveau de performance, peuvent perdurer
indéfiniment. La comparaison de scénarios régie/DSP tend toutefois à se généraliser au
moment du renouvellement des contrats de délégation et elle
permet d’exercer une forme de
pression concurrentielle sur les candidats.
Par ailleurs, s
i depuis l’entrée en vigueur de la loi Sapin de 1993, les délégations de service
public sont soumises à une procédure de publicité, l
autorité délégante au terme des
négociations choisit le délégataire, sans que soient nécessairement définis des critères de
« mieux disant ». De plus, les équilibres économiques sur lesquels reposent finalement la
signature du contrat sont rarement vérifiés sur la durée du contrat.
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Quoi qu’il en soit,
le marché en France est oligopolistique. Veolia et Suez Eau dominent
le mar
ché de la gestion déléguée de l’eau potable, devant la S
aur. Ces trois opérateurs gèrent
67
% des services d’eau potable dont plus de la moitié
(56 %) est attribuée à Veolia, un quart
à Suez et 15 % à la Saur. Les petits opérateurs indépendants se partagent moins de 3 %
du marché.
D’un autre côté, l’article
137 du code des marchés publics prévoyait que
« le code des
marchés publics n’est pas applicable aux marchés passés par les entités adjudicatrices pour
l'achat d'eau »
. Cette disposition correspondait à la
transposition en droit interne de l’article
26
de la directive 2004/17
19
au motif qu’en matière d’achat d’eau il y a
« nécessité de
s’approvisionner auprès de sources proches du lieu d’utilisation
»
. Ces marchés publics
peuvent donc être valablement conclus de gré à gré par le pouvoir adjudicateur
20
.
La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes
(DGCCRF)
, dans un texte communiqué à la mission CGEDD à l’occasion de ses travaux sur
le prix de l’eau potable et de l’assainissement
susvisé, précise son appréciation de la situation
de concurrence
21
:
«
Les services de la DGCCRF ont mené une enquête de juillet 2014 à mars 2015 qui a permis
d’examiner une cinquant
aine de renouvellements de délégations de service public (DSP)
lancées par les collectivités locales détentrices de la compétence en matière d’eau et ce, dans
sept régions différentes. Celle-
ci a conduit au constat d’une faible intensité concurrentielle sur le
secteur, illustré par un taux élevé de reconduction d
es titulaires sortants de l’ordre de 85
%.
En outre, les éléments relevés dans le cadre de cette enquête montrent un comportement
souvent peu offensif de la part des éventuels concurrents présents à l’échelle nationale. Ceux
-
ci s’abstiennent parfois de dép
oser une offre lors des consultations, quand bien même ils
disposent des capacités techniques et financières pour le faire. De manière générale, l’enquête
permet d’observer que les petites et moyennes entreprises tentent régulièrement de concourir,
mais qu
’elles ne parviennent pas à s’implanter face aux majors du secteur qui restent détenteurs
de la majorité des DSP (Veolia, Suez, et dans une moindre mesure Saur). Malgré cette situation,
il faut souligner une tendance récente à la conclusion de contrats plus avantageux au profit des
collectivités délégantes, marqués par des durées plus courtes, de 12 ans en moyenne sur les
renouvellements de DSP examinés, ainsi que par des tarifs plus attractifs de l’ordre de –
26 %
pour des prestations de service équivalent
es. Il semble que ce soit l’argument d’un possible
retour en régie publique qui explique ce résultat, exploité par les collectivités comme un moyen
de pression alternatif à l’intensité concurrentielle faible du secteur.
»
I
l est également permis de s’inter
roger sur les possibilités réelles de mises en concurrence
pour un service aussi atypique que celui du Sedif
. Peu d’acteurs peuvent sérieusement
prétendre à reprendre un service de cette taille et un avantage certain demeure au délégataire
en place. Dans cet esprit, en 2008, Suez Environnement avait adressé à tous les maires des
communes adhérentes au Sedif un courrier
annonçant son intention d’être candidat à l’appel
d’offres et présentant les avantages d’un allotissement de l’appel d’offres pour élarg
ir le choix
à plus de candidats,
mieux respecter l’égalité entre les candidats en réduisant l’avantage de
l’opérateur sortant et permettre une amélioration continue de la qualité du service, par effet de
comparaison entre opérateurs, tout en maintenant une tarification unique sur le territoire.
Un groupe de travail ad hoc a alors été constitué au Sedif pour examiner cette question.
Une étude a examiné deux hypothèses :
celle d’
une scission fonctionnelle entre production et
distribution et
celle d’
une scission géographique en trois territoires correspondant aux
périmètr
es d’alimentation des usines de production du
Sedif.
19
Directive 2004/17 portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des
transports et des services postaux.
20
Cette
disposition est reprise à l’article 15 de l’ordonnance
n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics.
21
Source : Rapport du CGEDD : « Eau potable et assainissement : à quel prix ? », février 2016.
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Cette étude a fait ressortir des surcoûts générés par ces allotissements,
de l’ordre de 8
M€
pour la scission fonctionnelle, et de 20
M€,
pour la scission géographique.
Pour être acceptable pour l’usager, l’intensification de la concurrence aurait donc dû permettre
de baisser les prix pour compenser ces surcoûts. Le comité syndical du 9 avril 2009, qui
a autorisé le président à lancer la procédure de délégation de service public,
n’a pas retenu
cette option.
4.3.
Le choix du mode de gestion
4.3.1.
Les études préalables : une étape décisive
Le contrat de régie intéressée arrivant à échéance le 31 décembre 2010, dès le début de
l’année 2006, le syndicat s’est engagé dans la préparation du choix du futur mode de gestion
de son service public de production et de distribution d’eau potable.
À cette fin, une structure
spécialement chargée de ce dossier intitulée « mission 2011 » a été créée au sein de
l’administration syndicale. Puis, en juin 2007, une mission d’assistance à maîtrise d’ouvrage a
été confiée par marché à un groupement de cabinets d’études.
L’ensemble des études se sont décomposées en quatre étapes
:
-
le diagnostic du contrat en cours ;
-
la comparaison
de la gestion de services d’eau et d’assainissement dans d’autres
collectivités en France et en Europe ;
-
l’
analyse comparative de quatre scénarios retenus ;
-
la p
réparation de la transition entre l’ancie
n et le nouvel exploitant.
Le Sedif a choisi de consacrer
l’équivalent de 0,01
€ par
m
3
vendu pendant une année à cette
étape cruciale pour sa gestion.
Le diagnostic de l’existant
,
le point fort de l’étude
Le choix du mode de gestion a reposé sur un diagnostic très solide du contrat de régie
intéressée existant.
Le diagnostic du fonctionnement du service
a fait l’objet d’un rapport explorant l’ensemble des
thématiques
qu’il s’agisse du
dispositif organisationnel et contractuel, de la gestion du risque
juridique, de la gestion technique et de la gestion de la ressource, du
service à l’usager
ou de
la gestion économique, comptable, financière et fiscale.
Chacun des points a été étudié de façon approfondie et sans complaisance, au regard des
textes ou des réfé
rentiels en vigueur en 2007, mais aussi de l’efficience et de l’économie du
contrat. Ces remarques ont ensuite été réunies dans une synthèse, distinguant les principaux
points forts et faibles de l’organisation existante ainsi que les axes de réflexion pour l’avenir.
Ce diagnostic a permis d’apporter des améliorations essentielles au nouveau contrat entré en
vigueur le 1
er
janvier 2011. Dans un souci de transparence, la majeure partie de ces études a
été mise en ligne sur le site internet du Sedif.
Une analyse comparative des modes de gestion très détaillée
Par ailleurs, quatre modes de gestion (la régie autonome, la régie autonome avec marchés
publics,
l’affermage
et la régie intéressée) ont fait l’objet d’
une analyse comparative multicritère
étendue.
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L’étude a fait ressortir un prix de l’eau plus bas pour la gestion du service en régie bien qu’en
contrepartie cela impose la gestion
directe d’un personnel important
et
le maintien d’
une
qualité de service
maximale à l’usager
.
Au contraire, en gestion déléguée,
le service à l’usager et les risques de gestion
sont pris en
charge par le délégataire. Ils sont en revanche pénalisés par le critère prix et dans une moindre
mesure par un pilotage plus éloigné du service par les élus.
À l’issue de cette étude longue et approfondie, aucun scéna
rio ne se dégageait clairement.
La conclusion générale relevait en conséquence que
«
le scénario idéal n’existe pas
».
Au final, il a été proposé de retenir la régie intéressée « qui est un scénario médian qui offre
une réponse assez équilibrée aux enjeux ».
D’une manière générale, q
ui dépasse le seul Sedif, les propositions de modes de gestion
reposent sur des hypothèses, notamment économiques, qui ne peuvent être
vérifiées qu’à
l’issue de la procédure de mise en concurrence pour les
délégations de service public ou de
la mise en œuvre pour la régie. Il est donc compliqué d’en anticiper les résultats, malgré tous
les moyens humains et financiers déployés.
Enfin, toujours quel que soit le service, les critères de choix parmi les plus décisifs
n’apparaissent pas dans les études, qu’il s’agisse du mode de gestion préexistant, qui possède
un statut de favori naturel
; de l’organisation préexistante du service et plus particulièrement
de l’autorité organisatrice qui permet ou non, en fonction, notamment, des compétences à sa
disposition, d’
envisager un retour en gestion directe
; ou de l’approche politique de la gestion
du service qui peut s’avérer prépondérante.
En conséquence, les études ont surtout pour objectif de sécuriser la décision des élus,
plus que de faciliter le changement.
Dans sa séance du 11
décembre 2008, le comité syndical, suivant la conclusion de l’analyse
,
a approuvé le rapport proposant le principe d’une délégation de service public de type régie
intéressée.
C
onfirmant qu’il n’existe pas de solution idéale unique et iden
tifiée, les trois autorités
organisatrices contrôlées ont retenu des modes de gestion différents au terme des études
préalables
qu’elles avaient c
ommanditées.
La
chambre a évalué la qualité de la gestion du service public de l’eau potable par ces entités
publiques, dans le cadre du mode de gestion qu’elles ont
choisi librement.
4.3.2.
Le choix d’un mode de gestion adapté
Lié depuis
1962 par un contrat de régie intéressée pour la production et la distribution de l’eau
sur l’ensemble de son territoire, le
Sedif connait bien ce type de délégation de service public.
Si au terme de deux années de diagnostic et d’études,
ce dernier
s’est prononcé en faveur
d’un nouveau contrat de délégation de type régie intéressée, il entendait toutefois faire évoluer
le modèle afin d’
en limiter les inconvénients identifiés.
Ainsi, le contrat de délégation de service public
mis en place n’a pas été qualifié
, car la volonté
des élus du Sedif
n’était pas de conclure un contrat de régie intéressée
stricto sensu
. L’objectif
a été de conserv
er et d’améliorer les dispositions perçues comme positives et issues du
précédent contrat, pour préserver les intérêts du syndicat
; d’augmenter le niveau du risque
porté par le délégataire par rapport au précédent contrat
; et d’intégrer au cas par cas de
s
dispositions relevant de différents types de délégation de service public lorsque celles-ci
étaient susceptibles d’apporter une réelle valeur ajoutée dans l’exécution du contrat.
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Même si, de manière dominante,
le contrat s’inspire de la log
ique de la régie intéressée,
un
certain nombre de dispositions l’en distingue
nettement :
- La régie intéressée est un mode de gestion par lequel une personne de droit privé assure le
service
pour le compte
de la collectivité. Au contraire, l’article 4.1 du contrat stip
ule que le
délégataire conserve l’entière responsabilité du service et qu’
il fait son affaire personnelle des
risques et litiges pouvant provenir du fait de l’exploitation déléguée.
Si un
régisseur intéressé bénéficie d’une participation aux bénéfices de l’exploitation, celle
-ci
doit rester limitée, sous peine de transformer la régie intéressée en affermage. Dans ce mode
de gestion indirecte des services publics, la collectivité doit en effet conserver la majorité des
bénéfices et assumer la majeure partie des pertes.
Dans le cas présent, depuis la mise en œuvre du contrat en 2011, le délégataire a toujours
perçu plus de la moitié du solde d’exploitation en rémunération et sur la période 2014
-2015,
il
a perçu de l’ordre de 90
% de ce solde, se rapprochant de
la rémunération d’un fermier.
-
Classiquement, la conséquence de l’accroissement de la prise en charge du risque
d’exploitation par la collectivité dans un contrat de régie intéressée
, comparée aux autres
modes de délégation, est l’obligation réglementaire qui lui est faite d’assurer un suivi très
régulier des recettes et dépenses engagées par le délégataire. L’article R.
2222-5 du CGCT
22
impose ainsi,
« lorsque la convention relative aux modalités de l'exploitation d'un service public
est qualifiée contractuellement de régie intéressée »,
la transmission, au moins mensuelle, par
le régisseur intéressé à l'établissement de l'état des charges et des produits résultant de la
régie intéressée, globalisés par compte et par nature. Au vu de cet état, l'ordonnateur émet,
après contrôle, les titres de recettes et les mandats de dépenses et intègre ces opérations de
la régie intéressée à la comptabilité de l'établissement. Les opérations effectuées par le
régisseur intéressé doivent donc être retracées dans les comptes du syndicat. Ainsi le
régisseur intéressé est tenu à une obligation d’information au moins mensuelle.
Il convient de rappeler
que la facturation de l’eau s’accompagne de la facturation des
redevances d’assainissement pour
chacun des
services d’assainis
sement existants et des
taxes et redevances de l’Agence de l’
eau et Voies navigables de France.
Sur le territoire du Sedif, c
’est donc pour le compte de plus de 120
tiers différents que le
délégataire assure la gestion de la facturation trimestrielle et du recouvrement, y compris des
impayés. Instaurer une logique de reversement mensuel des fonds détenus dans ce contexte
introduirait donc pour le comptable public un niveau de complexité supplémentaire.
Ainsi, dans le contrat signé par le Sedif, en contrepartie de
l’
accroissement de ses
responsabilités et de sa part du résultat de l’exploitation du service, le délégataire est
conformément à l’esprit de la
délégation de « type régie intéressée » soumis de la part du
Sedif à un contrôle très étroit de la gestion du service sur le plan comptable et financier, même
si les modalités retenues sont plus communément observées dans le cadre de conventions
d’affermage.
Notamment, une société dédiée au service sur le territoire du Sedif a été créée, et ses
comptes, conformes au plan comptable général, déposés au greffe du tribunal de commerce,
font l’objet d’un double contrôle par un
c
ommissaire aux comptes d’une part, et par le
contrôleur indépendant choisi par le Sedif
d’autre part, assurant un niveau de vérification
très
élevé sur les recettes et les dépenses.
Des revues trimestrielles et des productions successives de comptes prévisionnels sont
exigées et un mécanisme de garantie à première demande est en place en cas de
manquement constaté du délégataire.
22
Reprenant les termes du décret n° 2010-918 fixant les règles comptables applicables aux contrats qualifiés de régies
intéressées.
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Dans un cadre différent, le syndicat des eaux de la
presqu’Île
de Gennevilliers, confronté à
ces questions en 2015, a également dérogé aux formes « pures » de la délégation de service
public, introduisant dans son contrat d’affermage avec une société du groupe Suez un
mécanisme de rémunération supplémentaire conditionnée à la
réalisation d’objectifs de
performance.
L’ensemble de ces éléments montre que les modes de gestion délégués
, dont la définition est
issue de la jurisprudence, présentent chacun des inconvénients dont les autorités
organisatrices cherchent à s’affranchir en recourant à des modes de délégation «
hybrides »
répondant mieux à leurs exigences conjuguées de niveaux de responsabilité, de prix, de
qualité du service et de contrôle sur sa gestion.
4.3.3.
Le contrat de délégation de service public avec Veolia
Eau d’
Île-de-France
Dans les trois organismes contrôlés, quel que soit le mode de gestion retenu, il existe un contrat
qui formalise les relations et les engagements réciproques entre l’autorité organisatrice d
u
service et son opérateur.
Dans le cas des délégations de service public, ce contrat est obligatoire. Une des difficultés
réside dans le partage des responsabilités entre la collectivité et l’entreprise privée. Cette
répartition doit être minutieusement décrite dans la convention qui les lie.
Les dysfonctionnements récurrents de la gestion déléguée de l’eau les plus souvent dénoncés
sont l’augmentation
tout au long du contrat du prix de
l’eau par l’application de formules
d’indexation,
qui conduit à des tarifs finalement déconnectés
du coût réel d’exploitation des
services,
ainsi que l’opacité financière entre le délégataire et l’autorité organisatrice.
Le nouveau contrat de délégation de service public négocié par le Sedif cherche, dans ses
évolutions par rapport au contrat antérieur, à remédier à ces critiques. Il sera relevé en particulier
les points suivants :
Le service est délégué à
Veolia Eau d’Île de France (Vedif),
une société dédiée qui assure la
totalité des prestations afin
de s’assurer que l’e
nsemble des sommes facturées est bien utilisé
pour le Sedif (
cf. infra
).
Le syndicat
, dans sa négociation a également obtenu une baisse du prix de l’eau de 18
%.
Le 1
er
janvier 2011, le prix moyen de vente du m
3
d'eau
23
, facturé aux abonnés et relevant de la
seule responsabilité du Sedif, s'est élevé à 1,4143
HT, au lieu de 1,7339
HT en 2010.
De plus, la formule d’actualisation du prix de l’eau à l’usager permet
, à partir de 2014,
d’en
limiter
l’augmentation. Il est pris en compte que la gestion du délég
ataire doit le conduire à des gains
de productivité, dont une part (0,75 % par an entre 2014 et 2016 et 0,375 % à partir de 2017)
n’est
pas intégrée dans le prix et est donc restituée
à l’usager. En conséquence, les
tarifs en
vigueur au premier trimestre 2015 sont identiques à ceux du premier trimestre 2014, alors que
les redevances d’assai
nissement ont augmenté de 3,4 % et les taxes et redevances de 2 %.
Au 1
er
janvier 2016, le tarif a très légèrement baissé (- 0,2 %) comparé au 1
er
janvier 2015.
Le nouveau contrat prévoit également un rééquilibrage des rôles du délégataire et du délégant
dans la maitrise d’ouvrage des travaux.
Vedif
n’est plus admise à soumissionner aux appels
d’offre
s du Sedif
. Auparavant, l’ingénierie était essentiellement assurée par
Veolia, contrevenant
aux dispositions de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et
à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée
. Ce point avait été critiqué par la chambre lors
de son précédent contrôle. Elle relève a
ujourd'hui que ses observations ont été suivies d’effet.
Pour ce faire, le Sedif a dû accroître son niveau de compétence technique, ce qui lui donne un
pouvoir de décision accru sur le sujet structurant de
la définition des priorités d’investissements.
23
Y compris prime fixe et location de compteurs, pour une consommation de base de 120 m
3
.
Syndicat des e
aux d’Île
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Enquête régionale sur l’ali
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Observations définitives
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Con
séquence d’u
n certain nombre de ces changements structurants pour le Sedif, ils lui
permettront d’envisager pour l’avenir
, dans des conditions améliorées, un éventuel passage
en gestion directe du service
, s’il le souhaite
.
Le Sedif a par ailleurs imposé une mise en concurrence systématique pour tous les achats
du délégataire dépassant 90 000
€.
Les conditions d’un pilotage resserré concernant tous les engagements contractuels
du délégataire, en particulier en matière financière, ont été mises en
œuvre
(
cf. infra
).
Tableau n° 8 : Principales caractéristiques comparées des modes de gestion
Autorité organisatrice (AO)
Sedif
Ville de Paris
SEPG
Mode de gestion
DSP
Régie
DSP
Opérateur
Vedif
Eau de Paris
Eau et Force
Groupe d’appartenance de l’opérateur
Veolia Eau
-
Suez Eau
En contrat avec l’AO depuis
1923
2010
1947
Nature du contrat entre AO et opérateur
de DSP
d'objectifs
d'affermage
Période couverte par l’ancien contrat
1962-2010
2010-2014
1991-2015
Entrée en vigueur du contrat en cours
01/01/2011
01/01/2015
01/07/2015
Durée
12 ans
5 ans
12 ans
Renégociations prévues tous les
3 ans
5 ans
3 ans
Source : CRC
Le contrat de régie intéressée précédent
, même s’il a connu de nombreux avenants, est resté
en vigueur de 1962 à 2010. La loi ne permet plus de tels engagements. Le nouveau contrat
est conclu pour une durée de 12 ans, inférieure à la durée maximale de 20 ans prévue par
la réglementation et qui permet de remettre en débat plus régulièrement la question du choix
du mode de gestion.
De plus,
l’article 7 du
contrat
pose le principe d’une rencontre triennale avec le délégataire
permettant d’ajuster par avenants réguliers les dispositions contractuelles aux évolutions
techniques, économiques et juridiques. Cet article est effectivement mis à profit par le Sedif.
Dans ce cadre, en décembre 2016,
l’essentiel des recommandations de la chambre a pu être
satisfait grâce à
l’avenant n°
6 qui a notamment permis de renforcer le dispositif de pénalités,
de modifier la propriété des résultats de la recherche et développement fin
ancée par l’usager
du service public de l’eau, d’instaurer la justification des frais de siège du délégataire et de
poursuivre l'optimisation des tarifs en appliquant une baisse de 10 centimes du prix du m
3
facturé pour la consommation standard de 120 m
3
, qui est passé de 1,47
à la fin de 2016
à 1,37
€ à compter du 1
er
janvier 2017. Ce sont ainsi environ 4
M€ par an que le délégataire
restitue aux usagers.
4.3.4.
Une société délégataire dédiée au contrat Sedif
En application de l
’article
5 de la convention de délégation de service public qui impose au
délégataire la constitution d’une société dédiée à l’
exécution du service, la société Veolia eau
d'Île-de-France (Vedif) a été créée le 29 juillet 2010. Elle
a intégré l’ensemble des personnels
nécessaires à l’exploitation du service pou
r le seul Sedif et assure la totalité des prestations,
avec un recours encadré à la sous-traitance.
Vedif ne compte ainsi pas moins de 1 432 emplois équivalents temps plein (ETP) en 2014,
dont 462, anciennement salariés de la société Sade, affectés aux travaux délégués, qui sont
majoritairement de ce fait réalisés en interne.
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Sa comptabilité retrace
exclusivement les opérations afférentes à l’objet de la délégation.
Cela permet de croiser les informations financières qui découlent de la comptabilité sociale
avec les informations financières communiquées par le délégataire.
Vedif
a été constituée sous la forme d’une société en nom collectif
(SNC)
24
dont les associés
sont la société Veolia Environnement et la société Veolia Eau - Compagnie générale des eaux
(CGE).
Fiscalement, la société est considérée comme « semi-transparente » car elle peut ne pas
opter pour l’impôt sur les sociétés, chaque associé étant
alors imposé en son nom propre pour
la part des revenus lui revenant. Cette forme de société est souvent utilisée dans les filiales
de groupes de sociétés, car le régime fiscal permet de reporter les pertes éventuelles sur
les comptes de la
holding
. Vedif
n’est
donc
pas soumise à l’impôt sur les sociétés.
La délégation de service public dévolue à une société dédiée permet un suivi plus précis de
l’affectation des moyens à
la délégation. Toutefois, bien que la société soit dédiée,
elle
appartient à une structure plus importante et qu’il s’
agisse de frais de siège ou de sous-
traitance aux filiales du groupe, il reste une part des dépenses sur lesquelles les possibilités
de contrôle sont faibles. (
cf. infra
)
Même si le Sedif a procédé à des contrôles et audits
sur place pour s’assurer de l’effectivité
des prestations, il reste difficile de vérifier que la totalité du personnel est exclusivement affecté
au contrat du Sedif.
D’autres
limites de la société dédiée peuvent également être soulignées.
L’information patrimoniale se trouve en fait
tronquée. En effet, le Sedif met à disposition
les installations mais en conserve la gestion patrimoniale et, notamment, la prise en charge
des amortissements s’y rapportant. Le haut du bilan est en conséquence très faible et
les
capitaux propres sont limités au minimum. De même,
les résultats de l’exercice sont distribués
chaque année en totalité aux associés. Les informations patrimoniales apportées par le bilan
de la société dédiée sont en fait en large partie « détournées » vers les comptes de la
holding
.
Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit de l’exemple où
, en délégation de service public,
la
transparence de l’information financière entre le délégataire et l’autorité organisatrice
est
la plus proche de celle de la régie.
5.
LES GRANDS ÉQUILIBRES FINANCIERS DU SERVICE PUBLIC DE
L’EAU
5.1.
Le bon
niveau de précision de l’informatio
n financière entre le délégataire et
l’autorité organisatrice
Du point de vue de la qualité de
l’information financière, les trois organismes contrôlés sont
dans des situations très différentes. La Ville de Paris, du fait de la gestion en régie du service
de l’eau, dispose de l’intégralité de l’information financière qui la concerne, sous forme
budgétaire et comptable, conformément à la réglementation relative à la gestion publique.
En ce qui concerne les délégations de service public, il en va différemment.
À partir de 1995, la loi dite « Mazeaud » prévoit que le délégataire doit fournir dans le cadre
de chaque contrat, c’est
-à-dire pour chacun des services dont une collectivité délégante est
propriétaire, les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la
délégation de service public et une analyse de la qualité de service.
24
Une société en nom collectif est une société commerciale constituée entre deux personnes au moins, tenues personnellement
et solidairement de toutes les dettes sociales à l’égard des tiers. Les parts sociales ne sont cessibles qu’à l’unanimité. Il
n’y a pas
de capital social minimum.
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Or, si pour la collectivité, le périmètre du service d’eau est clairement délimité avec des
installations physiquement identifiables et des usagers connus, en revanche, du point de vue
du délégataire de la taille des grands industriels
de l’eau, l’individualisation du service à
l’échelle d’une collectivité est moins
aisée,
car l’organisation de la société délégataire ne
recouvre pas le périmètre d’équipement d’une seule collectivité.
En conséquence, les outils de gestion de la société sont en général peu adaptés à une
restitution financière précise sur le périmètre isolé d
’un
groupement de communes.
De plus, le poids des immobilisations est prépondérant dans la
gestion d’un service d’eau.
Les dépenses liées au patrimoine sont donc importantes mais peuvent être irrégulièrement
réparties dans le temps. Le plus souvent, le compte-rendu financier des délégataires a donc
pour principe de présenter aux collectivités une situation moyenne sur la durée de leur contrat,
indépendante de la répartition dans le temps des dépenses de renouvellement. Le compte
rendu financier présente alors sur ce point une vision économique et non plus une vision
comptable. Le calcul de liss
age des dépenses est réalisé sur l’ensemble de la durée du contrat.
Il intègre des dépenses effectivement réalisées dans le passé mais aussi des dépenses
prévues dans le futur, et dont les usagers n’ont aucune assurance qu’elles seront
effectivement réalisées. Les montants correspondent donc dans les faits à des dépenses
théoriques et non à des dépenses engagées, ni mêmes comptablement provisionnées.
La transparence et le contrôle sur l’affectation des moyens
, grâce à ce compte rendu financier,
s’avèrent d
onc limités, puisque ce dernier ne témoigne pas des moyens réellement mis
en
œuvre pour le renouvellement des installations et que cette pratique nécessite un suivi
extra-
comptable. C’est la situation
connue par le syndicat des eaux de la
presqu’Île
de
Gennevilliers durant la période examinée.
En prévoyant un certain nombre de dispositions contractuelles adaptées, le Sedif a su éviter
ces écueils.
Si une « charge contractuelle de renouvellement », qui correspond certes à la vision
économique prévisionnelle lissée des dépenses de renouvellement assurées par le délégataire,
figure bien dans le compte prévisionnel comme dans le compte annuel d’exploitation,
celui-ci
produit également chaque année un compte de renouvellement consacré au suivi de ces
dépenses, sous une forme respectant le plan comptable général, consolidé dans les comptes
certifiés du service.
Par ailleurs, le contrat de délégation prévoit que le compte prévisionnel et le compte annuel
d’exploitation soi
ent présentés sous la même forme pour être comparables et correspondant
au plan comptable général et non aux dispositions de la circulaire de la fédération
professionnelle des entreprises de l’eau (
FP2E) du 31 janvier 2006 qui propose un niveau très
synthétique d’information non comptable
et peu contrôlable.
Vedif fournit également au Sedif un compte d’exploitation analytique détaillé de la délégation
,
répartissant les dépenses entre les différentes usines de production, les fonctions de
relèvement, de stockage, de distribution, de gestion des abonnés, de recherche et
développement, de communication et de frais généraux et d’administration.
5.2.
La consolidation des données financières
du service public de l’eau
Les opérations
financières du service de l’eau sont réparties entre le délégataire et le sy
ndicat
qui disposent chacun d’une comptabilité propre
.
Chaque année, dans son
rapport d’activité
, le Sedif est le seul des trois acteurs étudiés qui
produit un « compte consolidé », regroupant les données issues de son compte administratif
et celles du com
pte d’exploitation du délégataire, afin de donner à l’usager une situation
financière complète du service public de l’eau.
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En 2015, le budget consolidé du service public
d’eau potable s’est élevé à
540
M€ de recettes
et 520,3
M€ de dépenses totales.
Tableau n° 9 : Évolution des recettes et dépenses
du service public d’eau
(en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Total des recettes
534,3
531,4
573,5
556,7
540,0
Total des dépenses
520,6
503,6
552,9
553,3
520,3
Résultat du budget consolidé
13,7
27,8
20,6
3,4
19,7
Source : CRC (à partir des
rapports d’activité du
Sedif)
5.2.1.
Le montant des redevances
Un cinquième du prix du service de l'eau environ est constitué de redevances et de taxes
prélevées sur les usagers pour le compte d'organismes publics. Elles sont de quatre types,
les deux premières revenant à
l’agence de l’eau Seine Normandie
:
-
les redevances assises sur les prélèvements d'eau ;
-
les redevances assises sur les pollutions émises (les redevances pour pollution
domestique notamment) ;
-
la taxe pour le développement des voies navigables reversée à Voies Navigables de
France (VNF) pour l'entretien de son réseau, qui ne contribue pas au service de l'eau
potable ;
-
et la redevance pour soutien d’étiage reversée à l’établissement
public territorial de
bassin Seine Grands Lacs depuis 2013,
pour financer les dépenses d’entretien,
d’aménagement et d’exploitation des ouvrages contribuant à réguler l’étiage.
Ces taxes et redevances représentent plus de 100
M€ par an
(109
M€ en 2015)
pour les
abonnés du Sedif et sont soumises à un taux de TVA de 5,5 %. Comptablement,
elles constituent une recette pour le service. Puis elles sont reversées aux organismes et
deviennent alors également une dépense pour le service. Le mode de calcul de ces redevances
peut, certaines années, créer un écart entre prélèvement et reversement, qui est régularisé
l’année suivante.
L’agence
de l’eau Seine Normandie
perçoit ainsi des redevances auprès de l'ensemble des
usagers,
qu’elle
redistribue sous forme d'avances et de subventions pour financer les ouvrages
et actions qui contribuent à préserver les ressources en eau et à lutter contre les pollutions.
Entre 2011 et le 2015, le Sedif a ainsi perçu en soutien à ses investissements 55
M€ de
subventions et 50
M€ d’avances remboursables sans intérêts.
Tableau n° 10 :
Avances et subventions versées par l’AESN au
Sedif entre 2011 et 2015
(en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Avances
11,5
12,6
11,9
10,6
3,7
50,3
Subventions
6,6
8,8
15,9
13,8
9,9
55,0
Source : CRC (à partir des rapports de présentation des comptes administratifs et de gestion - 2011 à 2014)
Bien que le délégataire du Sedif soit également chargé de la facturation, du recouvrement et
du reversement des redevances d’assainissement pour le co
mpte des communes, des
départements et du syndicat interdépartemental pour l’assainissement de l’agglomération
parisienne (SIAAP), ces dernières ne figurent pas (ni en recettes ni en dépenses) dans les
comptes du service de l’eau potable. Il n’en va pas de
même dans les comptes de la délégation
du syndicat des eaux de la presqu’Île de Gennevilliers.
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5.2.2.
Les recettes et les dépenses consolidées
Pour analyser la situation financière du service de l’eau, il convient de s’affranchir des
variations des taxes et redevances en recettes comme en dépenses pour ne conserver que
les recettes et dépenses dont le Sedif et son délégataire ont la maitrise.
Tableau n° 11 : Évolution des recettes et dépenses
du service public d’eau potable
hors taxes et redevances
(en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
2015/2011
Recettes totales du service de l'eau
431,3
419,9
468,3
453,7
431,0
- 0,1 %
Dépenses totales du service de l'eau
416,4
393,3
450,7
448,2
411,0
- 1,3 %
Résultat du budget consolidé
14,9
26,6
17,6
5,5
20,0
34,2 %
Source : CRC (à partir des
rapports d’activité du
Sedif)
Les recettes totales du service de l’eau sur le territoire du
Sedif
s’élèvent alors en 201
5
à 431
M€ et les dépenses à 4
11
M€
(
cf
. annexe n° 1).
Le total des recettes du service en 2015 est en diminution de plus de 20
M€
comparé à 2014,
et cela s’explique principalement par une baisse des avances et subventions accordées
par
l’agence
de l’eau Seine Normandie
(- 10,7
M€)
.
Côté dépenses,
l’année 2015 a surtout été marquée par un retour à la normale de
la charge
de la dette suite à une hausse importante en 2014 due au remboursement anticipé de plusieurs
emprunts (- 31
M€). En conséquence,
le résultat a retrouvé le niveau constaté en 2013.
Les ventes d’eau aux abonnés
constituent bien sûr plus de 80 % des recettes du service.
Elles
s’élèvent
au total à 354
M€ en 201
5, dont
100 M€ environ
viennent abonder le budget
du syndicat pour financer les investissements dont il a la maitrise d’ouvrage.
Les travaux pour compte de tiers et les prestations de service représentent entre 10 et 12 %
des recettes du service, soit entre 45 et 55
M€
pour la période sous revue.
Chaque année, les investissements constituent le premier poste de dépenses du service,
ils représentent entre un quart et un tiers des charges hors taxes et redevances, soit 120
M€
en moyenne durant la période examinée. Le Sedif en réalise en direct 77 % du montant total.
Les travaux délégués à Vedif sont de trois types : les travaux de renouvellement (sur le réseau
et sur les usines), des travaux neufs pour compte de tiers (les nouveaux branchements au
réseau) ainsi que des prestations. Les autres types d’investissements sont réalisés sous maitrise
d’ouvrage de l’autorité organisatrice.
Tableau n° 12 : La répartition des travaux entre le Sedif et son délégataire
(en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Total
Délégataire Vedif
24,9
26,9
30,6
29,7
28,0
140,3
Autorité organisatrice Sedif
107,5
77,5
113,9
83,3
88,8
471,0
Total
132,4
104,4
144,5
113,0
116,8
611,2
Source : CRC (à partir des comptes administratifs et comptes annuel
s de résultat d’exploitation
)
Les charges de personnel d’exploitation sont contin
ûment à la baisse depuis 2011, du fait
d’une
diminution des effectifs de Vedif de 1 537 en 2011 à 1 432 en 2014. Cette baisse de
charges est plus que compensée par le recours croissant à la sous-traitance, aux prestations
extérieures et à l’intérim.
Les rémunérations versées à des tiers augmentent aussi continûment au cours des
cinq exercices examinés.
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Les achats du délégataire, qui ont baissé de 16 % sur la période examinée, sont pour un tiers,
soit 12
M€ environ, constitués de dépenses d’électricité
nécessaire à la production et
à la
distribution de l’eau
.
La rémunération du délégataire, quant à elle, a fortement progressé à compter de 2014 où elle
a quasiment doublé
et s’est maintenu
e au-dessus de 20 M
€ en 2015
(
cf. infra
).
Tableau n° 13 : Évolution de la rémunération du délégataire
(en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Évolution
2015/2011
Rémunération du délégataire
13,1
11,8
11,7
21,1
20,5
55,0 %
Source
: CRC (à partir des rapports d’activité du Sedif)
5.2.3.
La gestion de la trésorerie
La trésorerie, excédentaire à la clôture de l’exercice, est remontée vers le groupe
Veolia Eau-
CGE
dans le cadre d’une convention de
«
cash pooling
», comme cela est prévu dans le cadre
du contrat
25
.
Le
cash pooling
est une méthode de gestion centralisée d
e la trésorerie d’un groupe. Le
principe
de cette méthode est de rapatrier l’ensemble des soldes des comptes de chaque société ou de
chaque filiale vers un compte unique. L’objectif principal de cette méthode est de réduire les frais
bancaires
en équilibrant les excédents et les besoins de trésorerie et d’éviter les frais bancaires
en centralisant les soldes des filiales. Le groupe peut même obtenir des rémunérations plus
importantes en plaçant ces soldes consolidés, ceux-ci étant plus importants.
La convention de
cash-pooling
conclue entre le délégataire et Veolia Eau prévoit une
rémunération des placements de trésorerie
au bénéfice du service de l’eau
au taux Eonia.
Celui-ci est passé de 0,9 % en 2011 à 0,09 % en 2013 et 2014 et à - 0,108 % en 2015.
Le solde du compte courant au 31 décembre de chaque année durant la période sous revue
a représenté
de l’ordre
de 100
M€
. Les produits financiers issus du compte de
cash-pooling
est passé de 1,4
M€ en 2011 à 0,1
M€ en 2014
et à 1 000
€ en 2015
.
5.3.
Les recettes et dépenses du Sedif
Au total, le Sedif perçoit 26 % des recettes et assure 26 % des dépenses totales du service.
Il réalise sur son budget propre plus des trois quarts des travaux et investissements.
Les comptes de 2015 sont assez représentatifs de la structure financière du syndicat qui
s’articule entre trois grands postes de recettes et quatre grandes catégories de dépenses.
Ainsi, en 2015, les recettes du Sedif se sont élevées à 152
M€
, dont plus de 102
M€, soit
les deux tiers,
sont constituées par la part syndicale des ventes d’eau aux abonnés. En effet,
sur chaque m
3
d’eau vendu, le
Sedif perçoit 0,45
de part syndicale. Par ailleurs, le Sedif
perçoit le solde d’exploitation du ser
vice réalisé par le délégataire.
Tableau n° 14 :
Les recettes du budget d’exploitation du Sedif
(en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Recettes
193,7
145,4
138,0
158,0
152,0
dont Ventes d'eau
85,3
102,5
100,7
101,7
102,9
dont Versement solde par délégataire
11,0
22,7
19,4
30,9
27,8
dont Quote-part subventions
18,6
17,3
16,9
16,7
16,4
Source : CRC (à partir des comptes administratifs du Sedif)
25
Rapport gestion 2011 par l’AMO (Assistant à maîtrise d’ouvrage)
.
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Exercices 2010 et suivants
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Les dépenses
de l’exercice 201
5 se sont quant à elles élevées à 144,2
M€, constituées pour
l’essentiel des amortissements du patrimo
ine pour plus de 100
M€ (70
% des dépenses) et
de 17,6
M€ (1
2 %) de dépenses de fonctionnement, dont 6,4
M€ de charges de personnel.
La rémunération du délégataire a coûté 22,9
M€ au
Sedif
pour l’année 201
5 (16 % du budget).
Les intérêts de la dette ont représenté 1,6
M€
grâce au remboursement anticipé de 25
M€
d’emprunt sur l’exercice
précédent.
Tableau n° 15 :
Les dépenses du budget d’exploitation du Sedif
(en M€)
2011
2012
2013
2014
2015
Dépenses
124,4
133,9
138,5
143,2
144,2
dont Amortissements
98,4
99,5
99,3
101
100,7
dont Rémunération du délégataire
26
7,8
16,9
13,5
16,3
22,9
dont Dépenses de fonctionnement
18,2
14,9
18,4
16,0
17,6
dont Charges de personnel
5,7
5,9
6
6,3
6,4
dont Intérêts de la dette
3,2
2,9
2,9
7,3
1,6
Source : CRC (à partir des comptes administratifs du Sedif)
Le résultat d’exploitation ainsi dégagé
au niveau du syndicat
s’est élevé à
7,8
M€.
Dans le compte administratif, les dépenses les plus importantes pour le Sedif sont les
investissements. Il les finance en grande partie par autofinancement. Elles se sont élevées
en 2015 à 90,2
M€ et à
560
M€
en cumul, depuis le démarrage du nouveau contrat en 2011.
L'encours de la dette au 31 décembre 2015 ressort à 165
M€. La capacité de désendettement
est de 1,9
année, ce qui correspond à un taux d’endettement modéré
27
.
Cette dette est contractée auprès de 5 prêteurs. 56 % de la dette, soit 92,5
M€
, correspondent
à des prêts à taux zéro auprès de l’agence de l’eau Seine Normandie (AESN). Les autres prêts
contractés auprès d’établissements bancaires sont en taux fixe ou variable simple, pour
un taux moyen de 3,49 %.
Durant la période examinée, la situation financière du Sedif
n’appelle pas d’observation
particulière de la chambre.
6.
LE CALCUL COMPLEXE
DU PRIX DE L’EAU
6.1.
Le prix du service public de
l’eau
6.1.1.
Le
tarif de l’eau, une
redevance pour service rendu
Les services d’eau sont financés par des redevance
s qui sont soumises au double principe
d’égalité
tarifaire entre les usagers
et d’adéquation entre les coûts et les tarifs.
Conformément aux dispositions de l
’article L.
2224-2-2 du CGCT, les règles relatives aux
redevances d’eau potable
sont établies par délibération du conseil municipal ou de
l’assemblée délibérante du groupement de collectivités territoriales.
26
Les chiffres qui apparaissent dans ce tableau sont issus du compte administratif du Sedif, tenu selon le principe de la comptabilité
de caisse
; ils ne sont pas identiques à ceux figurant dans d’autres tableaux du rapport et issus des
comptes présentés selon le plan
comptable général, qui respecte les principes de la comptabilité en partie double et le rattachement des charges à l’exercice
.
27
La capacité de désendettement correspond à la durée théorique dont le Sedif aurait besoin pour rembourser la totalité des emprunts
contractés, s'il y consacrait la totalité de sa capacité d'autofinancement et ne réalisait aucun investissement durant cette période.
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33/71
La fixation des tarifs ne relève toutefois pas de l’exercice d’un pouvoir totalement
discrétionnaire. Le prix de l’eau payé par les usagers s’a
nalyse juridiquement comme une
redevance pour service rendu.
Aux termes de l’article L.
2224-12-4 du CGCT, toute facture d'eau comprend un montant
calculé en fonction du volume réellement consommé par l'abonné et peut, en outre,
comprendre un montant calculé indépendamment de ce volume en fonction des charges fixes
du service et des caractéristiques du branchement. Cette part fixe ne peut excéder un plafond
dont les modalités de calcul sont définies par arrêté, à savoir 40 % du coût du service pour
une consommation d'eau de 120 m
3
28
.
L’article L.
2224-12-3 du même code pose le principe de proportionnalité entre le prix
du service et son coût.
Ce principe a été réaffirmé par le Conseil d’
État
29
qui a jugé illégale
une délibération approuvant un contrat de concession du service des eaux, contrat dans lequel
la tarification répercutait sur les usagers le versement par le concessionnaire de sommes sans
rapport avec la valeur des prestations fournies par le concédant.
Plus récemment, et dans la continuité, le tribunal administratif de Lyon
30
, a jugé que «
lors de
sa fixation, le prix d'une prestation ou d'un bien fourni par un service public à caractère
industriel ou commercial ne peut exclusivement trouver sa contrepartie, quel que soit le mode
de gestion du service, que dans le montant total des dépenses d'investissement et
de fonctionnement relatives à la fourniture de ce service ou de ce bien, y compris,
éventuellement, les dépenses de renouvellement et de modernisation du service, ainsi que
la rémunération du concessionnaire lorsque le service est concédé
».
La jurisprudence a en outre précisé que le respect du principe de proportionnalité ainsi affirmé
s’apprécie au niveau global et non pas au niveau de la facture de chacun des usagers
31
.
Dans une décision du 16 ju
illet 2007, le Conseil d’
État a précisé que
« dans tous les cas, le tarif
doit être établi selon des critères objectifs et rationnels, dans le respect du principe d'égalité
entre les usagers du service public et des règles de la concurrence
32
».
Notamment en cas de gestion déléguée, l
’enjeu de la régulation des tarifs par l’autorité
organisatrice est d’éviter l’apparition d’une rente tirée du pouvoir de marché exercé par
l’opérateur privé en situation de monopole naturel.
En conséquence, la chambre a examiné et comparé les principales composantes du prix
de
l’eau pour s’assurer que le principe de proportionnalité entre le prix du service et son coût
était bien appliqué.
6.1.2.
Le prix de l’eau potable
Comparer les
prix de l’eau potable
entre plusieurs collectivités est un exercice compliqué.
La facture d’eau est en effet le support du financement des services de l’alimentation en eau et
de
l’assainissement ainsi que d’une part significative de la politique de l’eau au travers des
redevances collectées par l’agence de
l’eau, cela en vertu du principe «
l’eau paie l’eau
» mis en
application en France depuis la loi sur l’eau de 1964 et renforcé par la directive cadre sur l’eau.
28
Arrêté du 6 août 2007 relatif à la définition des modalités de calcul du plafond de la part de la facture d'eau non proportionnelle
au volume d'eau consommé.
29
Dans un arrêt en date du 30 septembre 1996, Société stéphanoise des eaux (Rec. p.355).
30
Dans une décision en date du 16 mai 2001 Association « Eau : service public » (req. n° 9703454, 9703485 et 9703486).
31
CE, 4 juin 1986, Association des propriétaires des terrains pour les loisirs en Oléron (req. n° 44988).
32
CE Ass., 16 juillet 2007, Syndicat national de l’exercice libéral de la médecine à l’hôpital (req. n°
2932229).
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34/71
Par exemple, sur le territoire du Sedif, en 2014, le prix moyen pondéré du m
3
s’élève à
4,2127
TTC. Sur ce montant total, 35 %, soit 1,476
, finance la production et la distribution
de l’eau potable, c’est la part dont le
Sedif est responsable ; 41 %, soit 1,7255
, concerne
le
traitement des eaux usées et l’assainissement
; 24 % du montant, soit 1,0111
, est
constitué de taxes et redevances.
Dans les habitats collectifs, qui sont majoritaires sur le territoire de la métropole du Grand
Paris,
viennent encore s’ajouter dans les charges liées à l’eau, la location et les frais de relève
des compteurs individuels.
Au final, cet usager paie l’eau de façon globalisée, dans les charges
locatives ou de copropriété
et ne voit souvent pas la facture d’eau détaillée
.
Pour toutes ces raisons, le prix du m
3
d’eau potable est peu lisible pour les habitants d’u
n
territoire et il fait trop peu l’objet d’une communication transparente, voire comparative pour
les usagers.
Pour faciliter les comparaisons au niveau national, le décret du 2 mai 2007 prévoit de calculer
le prix de l’eau à
partir d’une consommation annu
elle de référence
33
de 120 m
3
et d’une part
fixe correspondant à un compteur de 15 mm. Sur cette base, les prix des trois acteurs
principaux de la métropole du Grand Paris peuvent être comparés.
Tableau n° 16 :
Comparaison du prix de l’eau potable hors taxes et hors redeva
nces
au 1
er
janvier 2014
(e
n €
)
Sedif
Paris
SEPG
part fixe/ an
22,76
20,61
12,38
prix/m
3
opérateur
0,8363
0,9886
1,6321
prix/ m
3
autorité organisatrice
0,45
0,015
Total part variable
1,2863
1,0036
1,6321
Prix moyen du m
3
pour 120 m
3
1,476
1,175
1,735
% fixe pour 120 m
3
14,7 %
17,1 %
6,3 %
Source : CRC (à partir des RPQS 2014 des organismes)
Au Sedif, il est pratiqué un tarif progressif à deux tranches : de 0 à 180 m
3
et au-delà de 181 m
3
par an. À
côté du tarif pour les particuliers, le règlement de service de l’eau du
Sedif prévoit
également un tarif dégressif pour les grands consommateurs
, c’est à dire
pour les abonnés
consommant plus de 15 m
3
par jour (de 1,022
€ à 0,409
€/m
3
), un tarif voirie publique pour les
usages d’arrosage et de lavage sur les routes et voies ouvertes à la circulation (ce tarif
équivaut à la moitié du tarif général),
ainsi qu’un tarif
multi habitat destiné spécifiquement aux
habitations collectives.
Le tarif de vente de l’eau est identique dans
les 150 communes du syndicat
, respectant l’égalité
de tarification
entre les abonnés, considérant que dans l’approche de solidarité
intercommunale fondant son action, il n’y a pas lieu de différencier
le prix en fonction du coût
et de la provenance de l’eau produite, ni, le cas échéant, en fonction des surcoûts
d’acheminement dans les zones les plus complexes à desservir.
Il est relevé toutefois que la qualité de l’eau produite n’est pas identique sur
tout le territoire,
car les abonnés desservis par l’eau provenant de l’Oise
, plus polluée que celle de la Marne et
de la Seine,
bénéficient d’une eau décarbonatée à
17°F
34
, plus chère à produire. Mais
il convient de prendre en compte que, selon les périodes
de l’année et en raison des
nécessités de secours mutuel entre les zones de desserte des trois usines (par exemple
lorsqu’une usine est arrêtée pour travaux), un même abonné
peut être approvisionné avec des
eaux d’origines différentes. La mise en œuvre d’
un tarif différencié en fonction des spécificités
locales de production et transport serait rendue dès lors difficile.
33
Référence Institut national de la statistique et des études économique (Insee), sur la base de chiffres datant de1989, censée
refléter la consommation d’un ménage moyen (2,4
personnes).
34
°F = Degrés français
: unité de mesure de la dureté de l’eau, qui équivaut à
la somme de 4 mg de calcium par litre et 2,4 mg
de magnésium par litre (
cf. infra
).
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Depuis le 1
er
juillet 2015, date d’entrée en vigueur du nouveau contrat d’affermage qu’il a signé
avec Eaux et Force, le syndicat des eaux de la
presqu’
Île de Gennevilliers a baissé ses tarifs
de 24 % et le prix moyen du m
3
pour 120 m
3
consommés passe à 1,324
, soit 10 % inférieur
au prix du Sedif à la même date. Au 1
er
janvier 2017, le prix du m
3
au Sedif a à son tour baissé
de 7 % et est ramené à 1,37
. À partir de la mi-
2018, l’eau produite et fournie aux usagers
du
syndicat des eaux de la presqu’Île de Ge
nnevilliers sera décarbonatée et son prix sera
augmenté de 0,14
par m
3
, à 1,46
.
Tableau n° 17 : Evolution du prix du m
3
d’eau potable pour les trois acteurs comparés
sur la période examinée
au 1
er
janvier
Sedif
Paris
SEPG
2010
1,734 €
1,225 €
1,628 €
2014
1,476 €
1,
175 €
1,735 €
2017
1,370 €
1,193 €
1,324 €
Évolution
- 21,0 %
- 2,6 %
- 18,7 %
Source RPQS
35
et tarifs 2017
6.2.
Les coûts de production et de distribution de l’eau
Point méthodologique
Afin de pouvoir comparer les performances économiques des trois grands o
pérateurs de l’eau,
la chambre a demandé à chacun de compléter,
pour l’année 2014, le même tableau analytique
répartissant les dépenses par nature et par fonction. La chambre a ensuite ramené les coûts
par fonction au m
3
facturé par l’organisme.
Si cette m
éthode présente l’intérêt de pouvoir comparer les coûts et la répartition du prix de l’eau
par grandes fonctions, elle présente aussi certaines limites. Tout d’abord, la base de calcul est
une comptabilité analytique reconstituée par chacun des acteurs à la demande de la chambre,
il peut donc
apparaitre des écarts d’interprétation. De plus, par construction, il y a un risque
d’approximation, notamment sur la répartition des charges indirectes, le tableau de base n’étant
pas l’outil de comptabilité analytiqu
e utilisé habituellement par les organismes. Les données
obtenues ne sont pas assez précises pour faire des comparaisons au centime près, mais
permettent de révéler les écarts significatifs.
Enfin, si le m
3
est une unité très pratique pour faire des comparaisons, il faut, lors des
interprétations des écarts, bien tenir compte des différences structurelles entre les opérateurs et
elles sont nombreuses.
Ainsi la taille des réseaux et leur nature sont très différentes, les capacités de production des
usines a
ussi, comme le sont également la qualité des ressources ou le niveau d’amortissement
du patrimoine.
Les coûts par fonction comprennent à la fois les charges d’exploitation et d’investissements.
Le premier poste de charge pour le service d’eau potable au
Sedif est la distribution, avant la
production et le stockage. Ceci est lié au fait que la distribution supporte une charge importante
d’investissement pour le renouvellement du réseau.
35
Rapport relatif au prix et à la qualité de service de l’eau potable.
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Tableau n° 18 :
Répartition comparée du prix de l’
eau par grande fonction en 2014
(en
€)
Sedif
Paris
SEPG
Production
0,38
0,31
0,22
Stockage
0,10
0.01
Distribution
0,47
0,43
0,40
Achat d’eau potable en gros
0,53
Gestion clients
0,11
0,04
0,06
Administration
0,29
0,32
0,18
Délégataire : rémunération + frais de siège
0,10
0,21
Impôts dont IS
36
et redevances
d’occupation
0,03
0,08
0,12
Total
1,48
1,18
1,73
Source CRC
Les coûts de distribution sont plus élevés au Sedif parce que ce dernier dispose du réseau
le plus étendu, par rapport à la population desservie et au nombre de m
3
distribués. Il faut
également prendre en compte un programme de renouvellement plus rapide de ce réseau
qu’à Paris.
Mais le
coût de renouvellement des réseaux est renchéri à Paris du fait d’un
diamètre moyen des canalisations plus important ainsi que de la pollu
tion à l’amiante du
réseau qui augmente le coût des travaux sur le réseau.
De plus, pour être distribuée en tout point de son territoire dont l’altitude varie de 30 à 200
mètres,
une partie de l’eau
du Sedif
doit être élevée jusqu’à trois fois, nécess
itant des coûts énergétiques
plus importants, alors qu’au syndicat des eaux de la presqu’Île
de Gennevilliers, une grande partie
de l’eau est amenée par alimentation gravitaire depuis la station du Mont
-Valérien.
Les coûts de production et de stockage des trois organismes ne sont pas éloignés. Si en
apparence, ils semblent plus faibles au syndicat des eaux de la
presqu’
Île de Gennevilliers,
c’est parce que les coûts de production sont rapportés au volume facturé. Si ces coûts sont
rapportés au volume produit
par l’usine du Mont
-Valérien, le coût moyen de production et de
stockage
d’un m
3
s’élève à 0,46
€, comparable à la situation du
Sedif.
Les coûts de production d’un m
3
d’eau potable non décarbonatée issu d’un captage en Seine
ou en Marne sont pratiquement
identiques quel que soit l’opérateur.
Les coûts de stockage apparaissent élevés au Sedif du fait
de l’étendue du territoire et des
altimétries variées qui imposent de nombreux réservoirs et des stations de pompage de
deuxième et troisième élévation. De plus, l
e plan pluriannuel d’investissement 2011
-2015
prévoyait d’importants travaux
, représentant plus du quart de la dépense du plan quinquennal.
La gestion de la clientèle est une fonction qui peut revêtir des contenus différents chez les
opérateurs, leurs coûts en sont donc difficilement comparables. Le territoire du Sedif comprend
beaucoup moins d’h
abitats collectifs : ramené au m
3
facturé, le syndicat a quatre fois plus
d’abonnés que la régie Eau de Paris
, ce qui signifie quatre fois plus de factures à émettre et à
recouvrer, quatre fois plus de compteurs à renouveler pour la mise en place de la télérelève.
Les écarts de coût semblent en conséquence pouvoir être en grande partie justifiés.
Les coûts liés à la délégation (rémunération du délégataire et frais de siège, catégories de
dépenses qui distinguent la délégation de la régie
) s’élèvent à 0,10
€ par m
3
contre le double
au syndicat des eaux de la
presqu’
Île de Gennevilliers (
cf. infra
). Ils sont en forte diminution
par rapport au contrat précédent. Par définition, c
es frais n’existent pas à la régie Eau de Paris.
36
IS : Impôt sur les sociétés.
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6.3.
Le coût des travaux et des investissements
dans le prix de l’eau
S’agissant d’un service public qui requiert d’importantes infrastructures, il est particulièrement
pertinent d’analyser l’intensité des investissements inclus dans le prix de l’eau
, qui permettent
d’entretenir régulièrement
le patrimoine industriel.
Une façon simplifiée de produire de l’eau pas chère
serait de réduire le montant des
investissements, laissant à la charge des usagers des prochaines décennies la remise à
niveau des installations.
Il peut être démontré que poursuivre sur plus de dix ans un rythme de renouvellement insuffisant
conduit à rendre nécessaires des mesures de rattrapage qui dépassent les efforts maximaux
annuels qui ont été consentis pour constituer ces réseaux à l’origine, alors que les conditions de
financement pour le faire sont beaucoup moins favorables (ces réinvestissements ne produisant
pas de recettes supplémentaires)
37
.
Il faut en revanche être vigilant pour les situations dans lesquelles ni la tension sur les
ressources en eau ni la gestion du patrimoine ne justifieraient une précipitation dans le
renouvellement systématique des canalisations, dont le principal résultat serait un surcoût
injustifié
pour l’usager
.
Il revient donc
aux autorités organisatrices d’évaluer le besoin au plus juste et de
construire
une stratégie de renouvellement dans la durée.
Plusieurs approches peuvent être retenues pour évaluer
l’intensité de l’investissement
dans
le patrimoine industriel.
6.3.1.
L
’intensité capitalistique et la
comptabilisation des amortissements
Le Sedif d
étient pour assurer le service de l’eau potable un patrimoine important à entretenir et
à maintenir au meilleur niveau. Il est proportionnellement plus important que celui observé à la
régie Eau de Paris, car le réseau de distribution est plus étendu (quatre fois plus long pour des
volumes distribués 1,5 fois supérieurs). Les usines, qui représentent environ 10 % de la valeur
du patrimoine,
sont adaptées au traitement exclusif d’eau
x de surface, plus polluées, nécessitant
des installations plus complexes. Il est également plus important que celui du syndicat des eaux
de la
presqu’Île
de Gennevilliers, car
les capacités de production de l’usine dont ce syndicat est
propriétaire ne suffisent pas à couvrir les besoins de ses abonnés (le syndicat des eaux de
la
presqu’Île
de Gennevilliers produit moins des deux tiers des
volumes d’eau qu’il facture)
.
Les dotations aux amortissements représentant 70 % des dépenses du syndicat, la gestion de
l’équilibre
économique du service ne peut
s’envisager sans disposer d’une
connaissance
précise et sincère de l’état de son actif immobilisé et de la valorisation de son patrimoine.
C’est
ainsi qu’à
compter de 2011, le Sedif a adopté une démarche de fiabilisation de la gestion
de son patrimoine,
alors qu’il s’appuyait auparavant fortement sur l’ancien délégataire dans
le cadre du précédent contrat.
La valeur brute des actifs immobilisés du Sedif
s’élève à près de 5
Md
€.
L’intensité capitalistique du
Sedif est bien supérieure à celle des autres opérateurs nécessitant
des investissements de renouvellement supérieurs. Ainsi les recettes de 100 m
3
d’eau potable
vendus doivent couvrir l’entretien et le renouvellement
de 190 kilomètres de canalisation,
contre 160 kilomètres au syndicat des eaux de la
presqu’
Île de Gennevilliers et 90 kilomètres
à Paris.
37
Cf. Rapport du CGEDD « Eau potable et assainissement : à quel prix ? », février 2016.
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Au total, les recettes de la vente de chaque m
3
doit permettre d’entretenir, renouveler et
moderniser 19
€ d’actifs immobil
isés bruts,
soit trois fois plus qu’à Paris (pour l’eau potable et
l’eau non potable) et
deux
fois plus qu’au SEPG.
Tableau n° 19 : Valeur des actifs techniques immobilisés rapportés au m
3
d’eau vendus
(en M€)
Valeur
brute
dont
installations.
et matériel
technique
Valeur
nette
dont
installations.
et matériel
technique
Dotation aux
amortissements
DA en %
ventes d'eau
potable
Val brute des
instal./m
3
Sedif
4,919
4,524
2,658
2,304
107
30,90 %
18,889
Paris
1,711
1,063
0,514
0,297
17
10,00 %
6,166
SEPG
0,356
0,326
0,158
0,133
9,7
17,60 %
9,731
Source :
Comptes de gestion des organismes, rapports d’activité, réponses au questionnaire, calculs CRC
Chaque année, le Sedif comptabilise dans ses comptes les biens résultant des travaux confiés
au délégataire dans le cadre du contrat, et mis en service au cours de
l’exercice afin de pouvoir
en assurer l’amortissement.
Pour le Sedif, le montant des amortissements annuels représente plus de 106
M€ soit plus
de 30
% du prix de l’eau facturé, contre 10
% pour la régie Eau de Paris qui a reçu à la fin de
l’année 2009 à l’échéance des contrats de délégation, un patrimoine productif totalement amorti
par ses anciens délégataires, et 18 % au syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers.
Le Sedif
procède donc à l’amortissement linéaire de l’ensemble de son patrimoine,
conformément au plan d’amortissement voté par
le Comité le 28 novembre 1991.
La régie Eau de Paris procède, quant à elle,
à l’amortissement de
s seuls biens nouvellement
entrés dans son patrimoine depuis 2010.
Le syndicat des eaux de la
presqu’
Île de Gennevilliers, pour sa part, ne procède pas
directement à l’amortissement annuel de son patrimoine. Son délégataire a inscrit la valeur de
l’actif concédé dans son propre bilan et procède chaque année aux amortissements techn
ique
et de caducité,
conformément à la réglementation. L’analyse des amortissements des trois
organismes montre que des contraintes différentes pèsent de ce point de vue sur la gestion
des services de l’eau, mais ne permet pas de comparer leur niveau d’inv
estissement.
6.3.2.
La comptabilisation des investissements dans les comptes de la délégation
Le choix d’un programme d’investissement soutenu
Hors la mesure
de l’amortissement,
qui se prête mal aux comparaisons entre les services, une
autre façon d’apprécier l’intensité de l’investissement est d’analyser le montant des travaux
réalisés sur une période donnée. Dans le cas présent, cette dernière méthode permet une
comparaison plus pertinente de la politique d’investissement
effective des acteurs.
Tableau n° 20 : Montant des trava
ux de renouvellement, d’extension et
de
modernisation rapporté aux ventes d’eau
en m
3
entre 2011 et 2014
(en M€°
Ventes eau
(en Mm
3
)
Total
investissement
(en
M€)
Montant travaux
par m
3
(en
€/m
3
)
Sedif
960,7
494,5
0,51
Paris
703,3
254,4
0,36
SEPG
137
35,8
0,26
Source : CRC (à partir des comptes administratifs et des
comptes annuels de résultat d’exploitation
)
Syndicat des e
aux d’Île
-de-France (Sedif)
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De 2011 à 2014, le Sedif et son délégataire ont réalisé conjointement près de 500
M€
de travaux, dont 100
M€ par an sont réalisés sous maitrise d’ou
vrage publique.
Étant
donné les montants en jeu, une grande partie du prix de l’eau est liée au niveau des
investissements, retenu par le syndicat. Le Sedif a choisi de consacrer 0,51
€ par m
3
d’eau
facturé aux investissements pour renouveler, entretenir et moderniser son patrimoine industriel.
Il s’agit d’un montant élevé par rapport aux autres services comparés
: de 42 % supérieur à
ce qui est observé à Paris et près de deux fois supérieur aux investissements du syndicat des
eaux de la
presqu’Île
de Genne
villiers. Ceci est lié notamment à l’intensité capitalistique
constatée au Sedif
ainsi qu’à une politique volontariste en matière d’investissement.
Il convient toutefois de préciser que la période de 2011 à 2014 correspond aux dernières
années du contrat de délégation pour le syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers,
ce qui est de nature à sous-estimer le montant des investissements sur la période examinée.
0,26
par m
3
correspond à la fois aux dépenses réelles de la période 2011-2014 et aux
dépenses moyennes prévisionnelles sur le contrat 2015-
2022 qui s’accompagne d’une baisse
du prix
de l’eau
.
Des coûts d’exploitation marqués par peu de différences
Les investissements sont le poste de dépenses
où il existe l’écart le plus important entre
les s
ervices d’eau comparés.
Tableau n° 21 :
Répartition du prix de l’eau entre fonctionnement et investissements
en 2014
Sedif
Paris
SEPG
Exploitation
0,76
0,80
0,64
Achat d'eau en gros
-
0,53
Délégataire
0,10
0,21
Pilotage
0,07
0,01
0,01
Investissements
0,51
0,36
0,26
Frais financiers
0,03
0,01
0,01
Impôt sur les sociétés
0
0
0,07
Total
1,48
1,18
1,73
* Délégataire = rémunération du délégataire + frais de siège
Source : CRC (à partir des données issues de la comptabilité analytique des organismes)
Les coûts
d’exploitation, hors co
ûts de la délégation, sont, pour leur part, très comparables
entre les trois organismes. Si en apparence, ils semblent plus faibles au syndicat des eaux de
la
presqu’
Île de Gennevilliers
, c’est parce que les
coûts
d’exploitation de l’usine sont rapportés
au volume facturé. Si ces coûts sont rapportés au volume produit, les coûts moyens
d’exploitation
rapportés au m
3
s’élèvent
à 0,71
€, comparable à la situation du
Sedif et de la
régie Eau de Paris.
Les coûts de pilotage sont élevés au Sedif. Cette fonction comprend en plus du pilotage de
la délégation de service public
, toutes les fonctions relevant de l’appui à la décision des élus
ainsi que, côté délégataire, l’ensemble des missions de coordination et d’info
rmation du Sedif.
La fonction pilotage n’est pas identifiée à la régie Eau de Paris, mais les fonctions d’appui à
la
décision des administrateurs, la coordination de l’ensemble du service et l’information de
l’autorité organisatrice, ainsi que l’agence com
ptable sont comptabilisés dans les coûts
d’administration
, qui, de ce fait, sont supérieurs à ceux du Sedif (
cf
. Tableau n° 19).
Le
syndicat des eaux de la presqu'Île de Gennevilliers, quant à lui, n’avait pas
, avant 2014, de
structure propre pour assurer
le pilotage de la délégation du service de l’eau.
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6.3.3.
Le XV
ème
plan pluriannuel d’investissement
En 2015, le Sedif a adopté son
plan pluriannuel d’investissement
pour la période
qui s’étend
de 2016 à 2020. Celui-
ci s’élève à plus d’
1 Md
TTC, il est en progression de plus de 60 %
sur le plan précédent.
Ce plan prévoit notamment le déploiement de technologies de pointe pour anticiper les
attentes des consommateurs vers
« une eau pure, sans calcaire et sans chlore »
grâce à un
traitement membranaire dans
chaque usine, l’accélération du
smart water
(
cf. infra
), un rythme
de renouvellement du réseau permettant d’améliorer l
e rendement, un parc de réservoirs et
de stations de pompage totalement modernisé
38
.
Priorité est donnée à la continuité du service. Au total il est prévu de renouveler 563 km de
canalisations, soit un taux de renouvellement moyen du réseau de 1,3 % par an, ce qui
correspond à une durée de vie des conduites de 75 ans. Sont privilégiées la réduction du
risque de dommages en cas de ruptures, la suppression quasi totale des canalisations de
transport les plus fragiles et le renouvellement des canalisations qui permettront la diminution
de plus de 10 % du nombre de casses à horizon 2025.
Le XV
ème
plan comprend également 107
M€
TTC de
travaux qui s’imposent au S
edif dans
le cadre du Grand Paris des Transports.
Tableau n° 22 :
Comparaison des deux derniers plans pluriannuels d’investissements
du Sedif
(en M€)
2011-2015
2016-2020
Évolution
XIV
ème
plan
39
XV
ème
plan
40
Usines
151,5
181,9
20,1 %
Stockage (pompage et réservoirs)
113,6
104,6
- 7,9 %
Canalisations de transport
56,4
106,7
89,2 %
Canalisations de distribution
86,4
273,8
216,9 %
Systèmes d'information
7,5
10,6
41,3 %
Dépenses Tiers
86,2
Branchements plomb
54,5
TOTAL HT
469,9
763,8
62,5 %
Source : CRC (à partir des réponses du Sedif)
Le développement du
Smart Water
41
À compter du 1
er
janvier 2011, le nouveau contrat de délégation de service public avec la société
Veolia Eau
d’Île
-de-France
a prévu la mise en œuvre de diff
érents projets par le délégataire, liés au
développement du
Smart Water
.
Le Sedif a changé la totalité de son parc de compteurs en cinq ans afin de généraliser la télérelève,
qui permet la facturation à l’usager de ses consommations réelles et non plus d’e
stimations de
consommation ainsi que des alertes automatiques par messagerie électronique faites aux
consommateurs en cas de surconsommations injustifiées.
38
Source : Présentation du XV
ème
Plan 2016-2020, p.4.
39
Source : le bilan du XIV
ème
Plan 2011-2015, p.18 et 19.
40
Source : Présentation du XV
ème
Plan 2016-2020, p.7.
41
L
« eau intelligente », c'est-à-dire le pilotage en temps réel, par un même centre de contrôle, des usines d'eau, des réseaux et
de la relation client.
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Le Sedif
s’est également doté de la technologie Res’Echo
, avec le déploiement de capteurs
acoustiques sur les canalisations sensibles du réseau permettant la détection en temps réel de fuites
et la surveillance de la qualité de l’eau
42
.
Le service de l’eau du Sedif se pose ainsi comme un service innovant, pensé selon une vision
Smart
Water
, et qui fait d
e la qualité du service apporté à l’abonné un axe fondamental de son développement.
La décarbonatation
en Île de France
43
Parmi les services qui permettent de valoriser, qualitativement et économiquement, le service public
de l’eau potable, la production d’
une eau non calcaire est souvent proposée.
La dureté de l'eau ou titre hydrotimétrique (TH) correspond à la concentration de calcium et de
magnésium dans l'eau. En France, elle est mesurée en degré français (°F), qui équivaut à la somme
de 4 mg de calcium par litre et 2,4 mg de magnésium par litre.
En Île-de-France
, on trouve au centre et à l’Est de l’eau potable majoritairement d’origine superficielle
qui présente un titre hydrométrique compris entre 20 °F et 30
°F. À l’Ouest de la zone, l’eau captée
dans la craie du Sénonien est dure, entre 30 et 40 °F. Il existe également des zones peu étendues
dont la dureté de l’eau, puisée dans des eaux souterraines, est supérieure à 40
°F, ce qui correspond
à une eau très dure.
Il n’existe aucune exigence réglementaire relative au niveau de la dureté de l’eau et la présence de
calcium ou de magnésium dans l’eau ne pose aucun problème sanitaire quelle que soit la quantité
présente. L
a dureté de l’eau ne lui confère pas de goût particulier et il est relevé que des eaux
minérales peuvent contenir des taux élevés de calcium et de magnésium. Un entartrage léger des
canalisations s’avère même bénéfique pour éviter la dissolution de certains métaux constituants dans
l’eau de distribution.
Les délégataires privés Veolia Eau et Suez Environnement ont chacun procédé à des évaluations du
coût de la dureté de l’eau pour l’usager et de l’économie réalisée en cas de mise en place d’une
décarbonatation collective de l’eau produite. Les résultats de ces études sont assez variés.
En 2014, Vedif a travaillé en partenariat
avec un doctorant pour évaluer le surcoût pour l’usager lié à
la consommation d’une eau dure.
Vedif évalue ainsi à un surcoût compris entre 17 et 34
€ par usager
et par an la consommation d’une eau dure par rapport à une eau adoucie à 17
°F comm
e l’est celle
de Méry-sur-Oise. Si on compare une eau dure à une eau adoucie à 8
°F, le surcoût pour l’usager
serait porté entre 50 et 80
€ par an.
Suez Enviro
nnement affirme pour sa part que l’économie moyenne pondérée générée par la
décarbonatation (conduisant à un titre hydrométrique égal à 20 °F) est de 175 à 200
par an et
par foyer.
Cette économie est à mettre au regard d’un coût de mise en place de la d
écarbonatation par
les producteurs
de l’ordre de 0,15
€ par m
3
.
Suez
Environnement a choisi de mettre en œuvre sur l’Ouest parisien la décarbonatation collective
.
Tel est également le choix du SIRYAE
44
et du syndicat des eaux de la presqu'île de Gennevilliers.
Ceci va modifier le paysage de la dureté de l’eau
en Île-de-France
à l’horizon
2018.
Pour sa part, le Sedif a retenu une technologie différente, basée sur la filtration membranaire lui
permettant de produire plus largement, «
une eau pure, sans calcaire et sans chlore »
qui serait mise
en œuvre pour 2025 sur l’ensemble de son territoire. L’objectif est à la fois d’éliminer
les
micropolluants, y compris ceux tels que les résidus médicamenteux et les perturbateurs endocriniens
susceptibles d’avoir une ac
tion toxique à très faible dose, devançant une éventuelle évolution des
normes,
et de réduire la dureté de l’eau à 8
°F. À ce jour, le coût estimé de la mise en place de ce
traitement conduirait à une augmentation du prix de l’eau d’au moins 0,30
€.
42
Dossier «
L’approvisionnement en eau potable dans la ville de demain
»- La revue des collectivités locales
Mai 2016.
43
MS5 - Étude technico-
économique relative à la rationalisation de la production d’eau potable
- Août 2015.
Étude sur l’opportunité d’évolution du niveau de traitement sur les
trois usines principales - Mai 2015.
44
Syndicat Intercommunal de la Région d’Yvelines pour l’Adduction de l’Eau.
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Il a été décidé de maintenir le prix de l'eau part Sedif pendant les premières années du
quinzième plan, malgré la hausse importante des investissements, en mobilisant la forte
capacité d’endettement.
La chambre souligne que le Sedif possède déjà une intensité capitalistique bien supérieure
aux autres services publics de l’eau sur le territoire de la
MGP. Ces choix ambitieux en matière
d’investissements imposeront à l’avenir
une politique de prix permettant de couvrir les coûts
d’entretien et de renouvellement d
e ce patrimoine industriel.
6.4.
Les recettes du délégataire sur le service
En 2014, les charges du service hors redevances dans les comptes du délégataire
représentent 293
M€.
Sur cette charge, 40
M€
environ sont des recettes pour le délégataire ou le groupe Veolia
(rémunération contractuelle, frais de siège, prestations confiées à des filiales) et plus de
110
M€ correspondent à
la prise en charge de dépenses dont le délégataire a la maîtrise,
telles que la rémunération des personnels ou la politique de provisionnement.
Spécificité des contrats de délégation de service public, la gestion de celui-ci étant confiée à
un tiers, ce dernier perçoit en échange une rémunération.
Le mode de rémunération du délégataire est défini par le contrat liant l’autorité organisa
trice
du service à son délégataire. Toutefois, les contrats étudiés montrent que les grands groupes
en charge des délégations
trouvent d’autres sources
de revenu que les seules dispositions
relatives à la « rémunération du délégataire ».
6.4.1.
La rémunération contractuelle du délégataire en forte croissance
Le mode de calcul d’une rémunération incitative
La rémunération de Vedif
pour l’exécution du service est définie à l’article
42 du contrat de
délégation. Elle comporte une partie fixe garantie, qui
s’élève
à 2 % de la « part Délégataire »
des produits de la vente d’eau aux abonnés
, ce qui représente environ 5
M€
par an, et une
part
incitative, liée à l’atteinte d’objectifs définis contractuellement.
Cette part variable, qui a représenté les trois quarts de la rémunération de 2014 et 2015, est
calculée à partir du solde d’exploitation positif grevé de la part f
orfaitaire versée par le Sedif.
Elle est répartie de la manière suivante :
-
20 % de ce solde est acquis au délégataire, avec
pour objectif de l’intéresser aux
résultats de l’exploitation. Depuis 2014, cette part a quasi doublé passant de
2 à près de
4
M€
;
-
40 % du solde sont versés si le délégataire atteint des objectifs contractuellement fixés
en termes de qualité de service. Depuis 2014, cette part a progressé de 3,4 à 6,4
M€
;
-
les derniers 40 % ont
pour objectif d’intéresser le délégataire à la maîtrise
de ses
charges d’exploitation, et par conséquent, à la réalisation de gains de productivité.
Le délégataire perçoit cette part depuis 2014.
Dans le cas où le délégataire atteint tous les objectifs définis contractuellement, il n’y a alors
pas de partage d
u solde d’exploitation, le délégataire en conserve l’intégralité, ce qui signifie
que ni le Sedif
ni l’usager ne bénéficie
alors financièrement
de l’amélioration des performances
de gestion du service.
En plus de cette rémunération sur le service de l’eau,
le délégataire perçoit également 80 %
du résultat réalisé sur les activités complémentaires et prestations accessoires, cette part a
représenté moins de 3 % de la rémunération totale en 2014 et 2015.
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Il est noté que le solde d’exploitation qui sert de bas
e au calcul de la rémunération est défini
contractuellement et ne correspond pas au solde global de l’exploitation du service. Il peut être
supérieur à ce dernier, ce qui est arrivé notamment en 2014.
En tout état de cause, la rémunération du délégataire est plafonnée à 9
% du chiffre d’affaires
des ventes d’eau aux abonnés
,
y compris les ventes d’eau en gros
45
.
À
l’inverse
,
dans le cas où le solde d’exploitation s’avérerait négatif, le Sedif ne verserait que
la part forfaitaire de la rémunération.
Un risque réduit financé à hauteur de 9
% du chiffre d’affaires
Par rapport à la régie, la hauteur de la rémunération du délégataire doit surtout rémunérer
le
niveau de risque pris par l’entreprise choisie.
Se pose alors la question du risque de gestion pris par le délégataire justifiant une
rémunération de près de 9 % bruts.
Le délégataire considère que les risques de gestion concernent aussi bien le risque sur le
volume, le risque climatique (de casse liée au gel, sur la qualité de l’eau en cas de crue ou de
fortes pluies), que les risques techniques ou sanitaires.
Dans le cas présent, le délégataire bénéficie d’un régime relativement protecteur
pour limiter
le risque sur le volume, lui permettant de rouvrir les négociations sur les conditions financières
dès qu’un décalage apparaît avec l’exploitation prévisionnelle, notamment en cas de variation
de plus de 4 % du volume annuel global vendu.
D’autre part, l
a part garantie de la rémunération, purement proportionnelle au
chiffre d’affaires
et qui s’élève à 5
M€, e
st très peu risquée. Une baisse de cette rémunération supposerait une
baisse des prix de vente de l’eau, une baisse du nombre d’abonnements ou une baisse de
la consommation par abonné, qui sont autant de conditions de révision des conditions
financières définies dans la convention. Le niveau du risque de gestion pour le délégataire
apparait donc en grande partie encadré dans la convention.
Une rémunération doublée depuis 2014
Durant les cinq premières années du contrat, le Sedif a versé à son délégataire une
rémunération 2,3 fois plus élevée que les prévisions annexées à la convention et sur lesquelles
ont porté les négociations contractuelles. En 2015, Veolia a déjà perçu la rémunération cumulée
prévisionnelle de 2019.
En particulier entre 2013 et 2014, le
s ventes d’eau ont augmenté de 1,3
M€ et le solde global
d’exploitation de l’ensemble du service délégué de 93
000
€. Pour sa part, le solde
d’exploitation servant de base pour le calcul de la rémunération a progressé de 8,7
M€ et la
rémunération du délégataire
a quasiment doublé et s’est accrue de 10,3 M€.
Ce doublement de la rémunération du délégataire est d
’abord lié à un «
effet base » : le solde
d’exploitation
, qui sert de base du calcul de la rémunération, a augmenté de 56 %.
Cette base correspond au résultat du sous
compte d’exploitation
(dit C1) qui est dissocié du
sous compte de renouvellement (dit C3) correspondant aux travaux réalisés sous maitrise
d’ouvrage du délégataire. La fiabilité de la répartition des dépenses entre ces deux sous
comptes fa
it partie des tests et des vérifications menées par le cabinet d’expertise comptable
et d’audit en char
ge du contrôle de la délégation.
45
Hors produits perçus pour le compte de tiers et avant la prise en compte des éventuelles pénalités, de la participation des
salariés et de l’impôt sur les sociétés.
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Beaucoup de travaux sont réalisés en interne par Vedif
et font l’objet d’
une imputation dans
le sous compte C3 sur la base des données de la comptabilité analytique du délégataire.
La répartition des charges (notamment achats, personnels
et frais d’ingénierie
) entre les deux
sous comptes C1 et C3 est susceptible de laisser une marge de
manœuvre
pour leur
comptabilisation. Il est difficile de contrôler
l’exacte imputation, tant en matière de temps de
main d’œuvre consacré à chaque chantier que de
charges indirectes, qui représentent 15 %
des charges de renouvellement.
D’autant que le
déplacement de 0,4 % des charges du sous
c
ompte d’exploitation vers le sous compte de renouvellement permettrait au délégataire de
percevoir une rémunération supplémentaire de 1
M€.
D’un autre côté, l’augmentation du résultat servant de base à la rémunération du délégataire
est en partie le résultat de la politique de provisionnement adoptée par Vedif.
Les provisions sont des charges calculées qui correspondent à une évaluation et ne coïncident
donc pas toujours avec la réalité économique. Les modalités et conditions d’enregistrement
des provision
s sont réglementées mais une marge d’appréciation existe.
Ainsi, tout en respectant les dispositions réglementaires
en vigueur, notamment d’ordre fiscal,
le délégataire pourrait ajuster les montants des dotations et des reprises sur provisions
comptabilisées chaque année. Une année génératrice de résultat pourrait permettre au
délégataire de suivre une politique de provisionnement majorée
, limitant ainsi l’écrêtement
éventuel de sa rémunération prévue contractuellement. Ces réserves constituées pourraient
ainsi être reprises en période moins favorable, lui permettant de stabiliser son niveau de
rémunération
46
.
Par exemple, il est relevé que le solde entre reprise de provisions et dotation aux provisions a
augmenté de 8
M€
entre 2013 et 2014, puis a diminué de 5,7
M€ entre 2014 et 2015,
modifiant
les soldes
d’exploitation qui
ont servi de base au calcul de la rémunération. Il est également
observé que la rémunération en 2014
a presqu’atteint le plafond prévu contractuellement
à
plus de 20
M€ et s’est
stabilisée sans plafonnement en 2015. Le cabinet indépendant en
charge du contrôle de la gestion du service chaque année conteste une partie du montant des
dotations et des reprises enregistrées.
Ces deux points, la répartition des charges entre les comptes C1 et C3 ainsi que la
comptabilisation des provisions, constituent des facteurs de risque de majoration possible de
la rémunération contractuelle du délégataire sur lesquels le Sedif doit rester vigilant.
En 2014, dans son analyse des ratios usuels de mesure de la performance de gestion,
le cabinet en charge du contrôle de la gestion a relevé
pour l’ensemble du service délégué
une
progression du chiffre d’affaires des ventes d’eau sur 2013
de 0,6 % et une baisse de
la rentabilité opérationnelle de plus de 21
% par rapport à l’année précédente. Dans le même
temps il est observé le quasi doublement de la rémunération du délégataire.
Tableau n° 23 : Principaux ratios usuels de gestion entre 2013 et 2015
(en M€)
2013
2014
2014/2013
2015
2015/2014
Chiffre d'affaires net
384,806
384,010
- 0,2 %
395,239
2,9 %
dont ventes d'eau
245,104
246,40
0,6 %
252,947
2,6 %
Marge brute
337,921
340,088
0,6 %
354,342
4,2 %
Excédent brut d’exploitation
29,756
23,283
- 21,8 %
37,191
59,7 %
en %
7,7 %
6,1 %
9,4 %
55,2 %
Résultat d'exploitation
18,250
18,343
0,5 %
25,685
40,0 %
Résultat total du service
19,017
20,169
6,1 %
27,253
35.1 %
Rémunération nette du délégataire
10,525
20,878
98,4 %
19,282
- 7,6 %
Source : rapport de contrôle de la gestion 2014 et 2015 par le cabinet indépendant
46
Source : Diagnostic des risques financiers de la délégation.
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Il est par ailleurs relevé que la rémunération nette du délégataire pour l’exercice 2014 est
supérieure au résultat total du service de l’année.
Le Sedif justifie ce constat en précisant que les rémunérations des exercices 2014 et 2015 se
sont trouvées impactées par des corrections a posteriori sur les éléments des exercices
précédents. Ces ajustements tardifs nuisent à la lisibilité des modalités de calcul de la
rémunération du délégataire et au contrôle de son plafonnement.
Afin de clarifier ce point,
une disposition particulière a été introduite dans l’avenant n°
6 lors
de la négociation triennale de 2016.
Ainsi, l'article 43.2 du contrat prévoit désormais que les charges et recettes sont prises en
compte dans les calculs contractuels de rémunération l'année de leur constat en comptabilité
et il est désormais retenu de ne plus faire de recalculs sur les exercices antérieurs.
La chambre, si elle souligne le progrès apporté par ces nouvelles dispositions en matière de
transparence, notamment vis-à-vis des élus et des usagers, considère que la rémunération du
délégataire ne doit
en aucun cas être supérieure au résultat total du service de l’eau.
Recommandation n° 1 :
Préciser dans le contrat
de délégation qu’au surplus du plafonnement de la rémunération
du délégataire déjà en vigueur, celle-ci ne peut pas excéder le montant du résultat
d’exploitation total du service délégué.
Au-delà de la « rémunération du délégataire », le groupe Veolia perçoit de la part du délégant
d’autres recettes, dont une part est susceptible de constituer, au
-delà des charges réelles
auxquelles il est exposé pour gérer le service, une source de revenu supplémentaire.
6.4.2.
Les frais de siège du délégataire
L’article 43 du
contrat de délégation de service public prévoit dans la liste des charges
imputées au service une contribution aux frais de groupe du délégataire
. Cette part s’élève
pour chaque exercice à 2,9 % de la « part délégataire »
des produits de la vente d’eau au
x
abonnés. La contribution du Sedif aux frais de siège de Veolia Environnement représente donc
plus de 7
M€ par an.
Il est difficile de savoir à quoi correspondent réellement ces frais. Les éléments fournis à la
chambre permettent surtout de savoir ce qu’ils ne financent pas
.
Dans la comptabilité analytique fournie par Vedif, ces 7
M€ s’ajoutent aux
charges internes du
délégataire en matière de frais centraux et administratifs, aux frais de communication, ainsi
qu’aux
frais de recherche et développement.
Contractuellement, les frais de formation du personnel ainsi que les frais de prestations
informatiques réalisés par le groupe Veolia
font l’objet de facturations de prestations
supplémentaires (
cf. infra
) et ne sont donc pas compris dans ces frais de siège.
S’il
s correspondent à du temps de collaborateur consacré à la délégation, le montant en est
élevé en ce
qu’il correspond en moyenne à l’équivalent de la rémunération d’une centaine de
personnes à temps plein
, d’autant que la
société dédiée au service doit limiter le recours à des
compétences partagées centralisées au niveau du groupe Veolia.
Si encadrer les frais siège en les limitant à un pourcentage défini des recettes du service
permet d’en plafonner le montant, cela ne saurait correspondre à un montant de prestations
effectivement réalisées au profit du Sedif.
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En réponse aux observations de la chambre, Vedif fait valoir que ces frais correspondent à
des missions mutualisées qui peuvent être décrites et dont il est généralement admis qu’elles
ont vocation à voir leurs coûts affectés par des clefs de répartition.
Par exemple, le service des ressources humaines du groupe Veolia négocie avec les
organisations syndicales les accords applicables à l’entreprise et conduit la négociation
annuelle obligatoire pour l’ensemble de l’unité économique et sociale
, dont Vedif fait partie.
Il serait difficile matérielleme
nt d’établir des justificatifs pour une prestation de cette nature.
Pour Veolia,
«
ces fonctions sont garantes de l’accès à un savoir
-faire et à une expertise,
indispensables à un service de haut niveau et à la continuité de celui-ci. »
Dans sa réponse à la chambre, Vedif estime que la clause contractuelle qui prévoit une
contribution du Sedif aux frais du Groupe à hauteur de 2,9 %
des ventes d’eau,
reflète la
volonté entre les parties. Vedif argue également du fait qu’à l’échelle de l’activité «
eau » du
groupe Veolia en France, le Sedif représente 3,95
% de son chiffre d’
affaires. Ces éléments
justifieraient que le délégataire ne soit pas tenu de produire la documentation probante
justifiant des frais de siège.
Or, toute société doit être en capacité de justifier la réalité de ses charges et la correcte
évaluation du montant facturé.
Des principes fondamentaux doivent notamment être respectés pour des facturations de cette
nature :
-
la société bénéficiaire des prestations ne doit pas disposer de ressources internes pour
effectuer ces prestations
les prestations facturées par le groupe doivent donc être
distinctes de celles susceptibles d’être traitées par le délégataire avec ses propres
services ;
-
l
es prestations doivent être exposées dans l’intérêt direct
du délégataire, lequel ne se
confond pas avec l’intérêt du groupe
;
-
les prestations doivent correspondre à un service effectivement rendu, il faut donc
disposer des preuves matérielles de la réalité des prestations ;
-
ces prestations doivent être rémunérées de manière non excessive par rapport aux
services rendus.
Suite notamment aux observations provisoires de la chambre, ces principes ont été rappelés
dans l’annexe
n° 3 au contrat, telle
que modifiée par l’avenant
issu de la renégociation
triennale de décembre 2016. Celle-ci impose au délégataire, à compter de 2017, la production
annuelle d'un dossier justificatif des frais de siège de l'année, détaillant les prestations fournies
par le Groupe au délégataire par fonction ou activité, justifiant à la fois l
’absence de doublons
avec l’organisation de
Vedif
et l’intérêt direct pour le délégataire de chaque nature de
prestation apportée, et indiquant par fonction ou activité, la valorisation des prestations
fournies par le Groupe à ses entités et filiales.
Il e
st d’usage dans certains grands groupes de voir facturés par la société mère à ses filiales
des frais de structures du groupe. Il s’agit d’une pratique qui intéresse la gestion privée
intra-groupe. Concernant la gestion
d’un service
public, un poste de dépenses qui ne
corres
pond à la facturation d’
aucun service
ou d’aucune prestation n’a pas lieu
de figurer dans
les charges de ce service. Le dimensionnement de la structure du groupe et son coût sont des
choix qui ne dépendent que de la société mère du délégataire. À ce titre,
ce n’est pas une
charge qui doit être portée en tant que telle
par le service de l’eau
;
c’est au groupe auquel
appartient le délégataire de financer sur le résultat du service
l’organisation qu’il croit
nécessaire
de mettre en œuvre.
En conséquence, le montant des frais de siège ne devrait correspond
re qu’
à des prestations
réellement fournies, et pour des raisons de transparence
de l’information donnée à l’usager,
le solde devrait figurer dans la part forfaitaire de rémunération du délégataire, étant entendu
qu’une partie de cette rémunération sert
à financer la structure du groupe auquel il appartient.
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6.4.3.
La sous-traitance confiée aux filiales du groupe Veolia
Lors de
la création de la société dédiée, l’ensemble des contrats de travail du
personnel du
précédent exploitant, affecté à l’exécution de la délégation
, ont été transférés à cette société.
Ainsi, en 2014, Vedif compte 1 427 emplois équivalents temps plein incluant une partie des
effectifs de Sade (462), société annexe dans le précé
dent contrat et réalisant l’essentiel des
travaux dans le cadre du contrat de régie intéressée,
afin d’internaliser en grande partie les
prestations de travaux de renouvellement.
Cette large intégration des personnels n’interdit pas au délégataire de recou
rir autant que
de besoin à des moyens techniques et humains spécifiques affectés au service dans le cadre
d’accords de partenariat.
Ces accords sont pour l’ess
entiel passés avec des sociétés filiales du groupe Veolia.
Le centre d’analyses
environnementales (CAE) de Saint-Maurice
, filiale de Veolia
Environnement,
réalise les analyses d’auto
-surveillance, les analyses nécessaires aux études,
à la recherche et développement,
ainsi que les analyses d’urgence, toutes ces études étant
complémentaires de celles effectuées par les laboratoires des usines et par le personnel du
délégataire.
La société Générale de Télé-Activité (GTA
), filiale du groupe Dalkia, elle-même filiale de
Veolia
environnement et d’EDF à la date de signature du contrat
47
,
assure l’accueil
téléphonique des clients hors heures d'ouverture du service clientèle. La société GTA effectue
cette prestation pour toutes les exploitations françaises de Veolia Eau.
La société des eaux de Melun,
filiale de Veolia Environnement, exploite et assure la
mainte
nance et le renouvellement des installations de l’usine d’Arvigny.
Campus Veolia Environnement Île-de-France
réalise les actions de formation continue à
destination du personnel du délégataire. Chaque année, le délégataire doit produire une étude
comparat
ive avec les prix unitaires catalogues d’autres organismes de formation, pour
démontrer au Sedif la pertinence de ces prix unitaires. Mais le choix desdits organismes est
laissé à la discrétion de Vedif.
Le centre de services partagés de Veolia Eau
(Veolia Water Information system).
L’utilisation des applications Veolia Eau permet au
d
élégataire d’éditer les feuilles de paie du
personnel, d’assurer la facturation de masse, de tenir la comptabilité du
délégataire et de gérer
la trésorerie, de gérer la qualit
é de l’eau. De plus, dans le cadre de son fonctionnement
courant, le délégataire utilise les infrastructures techniques du réseau informatique Veolia Eau,
de la messagerie Veolia Environnement, des annuaires Veolia Environnement, des services
de nom de domaine, etc.
La société M2O
, détenue à 80 % par Veolia environnement et à 20 % par Orange, est en
charge du déploiement et de l’exploitation de solutions de télérel
ève
des compteurs d’eau sur
l’ensemble du territoire du
Sedif.
Des renforts ponctuels sont également apportés par des entreprises du groupe Veolia en cas
de crise. Les partenaires potentiels sont les entreprises de travaux du groupe Veolia
Environnement : Sade, SETHA, SARP, etc., pour réaliser les travaux de réparation de fuites
sur le réseau dans les cas de crises avérées (grand froid, ultime secours, pollutions, etc.).
47
En mars 2014, EDF a repris les activités de Dalkia en France tandis que Veolia a repris les activités internationales.
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Depuis 2011, le montant des prestations achetées aux filiales du groupe Veolia ont progressé
de 38 %
, notamment du fait du déploiement progressif de la télérelève et de l’intégrat
ion de
l’usine d’Arvigny en 2014,
pour représenter près de 13
M€ en 2014
et 2015, soit un tiers des
services extérieurs
48
engagés par Vedif.
6.4.4.
Le CICE au bénéfice exclusif du groupe Veolia
Le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) a été mis en place à compter de 2013.
Il s’agit d’un avantage fiscal qui
concerne les entreprises employant des salariés et équivaut
à une baisse de leurs charges sociales. Le CICE s'impute en priorité sur l'impôt sur le revenu
ou sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'année au cours de laquelle les rémunérations
prises en compte pour son calcul ont été versées.
Le CICE représente une économie d’impôt qui équivaut depuis 2014 à 6
% de la masse salariale
(4 % en 2013), hors salaires supérieurs à 2,5 fois le salaire minimum interprofessionnel de
croissance (Smic).
Dans le c
as de l’activité du
Sedif, la mise en place du CICE a des impacts à deux niveaux
différents : dans
l’évolution du prix de l’eau
,
d’une part,
et dans le montant total des charges
du groupe Veolia,
d’autre part.
Avec l’
accord du Sedif, la société dédiée ne tient pas
compte de l’impact du CICE dans la
formule d’actualisation des prix de l’eau
,
telle qu’elle
figure dans le contrat. En particulier, elle
retient une évolution de
l’indice du coût horaire du travail hors impact du CICE
. En effet, au
niveau de la so
ciété délégataire dédiée non soumise à l’impôt sur les sociétés, le crédit d’impôt
n’apparait pas, la réduction des charges sur les rémunérations non plus.
En 2015, cela a eu pour conséquence une majoration
49
du prix du m
3
d’eau pour l’usager
de 0,0138
€ et
produit pour Vedif une recette supplémentaire de près de 3
M€
.
Parce que la société Vedif a été constituée en tant que société en nom collectif (SNC),
le délégataire est « fiscalement transparent ». L
a charge d’impôts sur les sociétés
, liée à
son activité,
est intégrée directement dans le calcul de l’impôt sur les sociétés de ses associés,
en l’occurrence Veolia Eau
-CGE, actionnaire à titre principal.
Le CICE bénéficiant à l’activité de la SNC fiscalement transparente n’étant pas attribué
directement à la SNC, il ne peut être comptablement enregistré par cette dernière.
En conséquence, l
’impact du crédit d’impôt
sur l’économie du contrat, au bénéfice exclusif
du groupe Veolia, ne figure dans aucun document entre le Sedif et la société dédiée.
L’amélioration
de la marge de Veolia grâce à la mise en place du CICE et liée à
l’activité sur
le territoire du Sedif n’est pas connue.
6.5.
La fiscalité
supportée par le service de l’eau
Au-delà des redevances déjà évoquées pour un montant de 108
M€ en
2015 et d’un taux
de TVA à 5,5
%, le service de l’eau support
e également des taxes foncières et des redevances
d’occupation du domaine public. Par ailleurs, la gestion déléguée du service de l’eau
,
au
contraire d’une gestion en régie,
supporte également une fiscalité supplémentaire, tant
locale, avec la contribution économique territoriale, que nationale,
avec l’impôt sur les sociétés.
48
Constitués des comptes 611, 615 et 617.
49
Par rapport à une situation qui prendrait en compte la diminution des rémunérations induite par la mise en place du CICE.
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6.5.1.
Les redevances pour occupation du domaine public
L’article L.
2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que
« nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine
public d'une personne publique (…)
».
Les conventions d’occupation du domaine public délivrées par les communes obéissent toutes
aux principes régissant cette occupation, à
savoir la non gratuité, l’utilisation conforme à
l’affectation à l’utilité publique et le caractère temporaire, précaire et révocable de l’autorisation.
Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique donne lieu au
paiement d'une redevance.
Il appartient à l’autorité chargée de la gestion du domaine public
concerné de déterminer le tarif des redevances, en tenant compte des avantages de toute nature
que le permissionnaire est susceptible de retirer de l’occupation du domaine public
.
L’article
20 du contrat de délégation de service public impose au délégataire de veiller à disposer
en permanence de toutes les autorisations nécessaires à l’exploitation des ouvrages et au
fonctionnement du service. Il est chargé notamment de renouveler à ses frais, sous 3 ans à
compter du démarrage de la délégation,
toutes les autorisations d’occupation temporaires qui
ne sont pas encore au nom et pour le compte du Sedif (total estimé à 465 autorisations).
L’article R
. 2333-121 du CGCT dispose que la redevance due chaque année à une commune
pour l'occupation du domaine public communal par les ouvrages des services de distribution
d'eau ne peut excéder 30
par kilomètre de réseau.
Pour un réseau de 8 400 kilomètres, le montant cumulé de ces redevances devrait en
conséquence s’établir à 250
000
€ environ par an.
Trois établissements publics, dont le territoire est traversé par les canalisations du Sedif et
auxquels ces dispositions ne s’appliquent pas,
fixent librement les tarifs de leurs redevances.
Arrêtés de façon unilatérale par les établissements, les montants demandés pour des
infrastructures captives,
en ce qu’elles sont indispensables au service public de l’eau et non
déplaçables, sont exorbitants des plafonds qui s’imposent a
ux communes.
Ainsi,
l’
office national des forêts (ONF), chargé de la gestion et de l'équipement des forêts
domaniales de l'État, appliquait au Sedif en 2014 pour les canalisations présentes dans
sept
forêts d’Île
-de-France le tarif de 263
€ par kilomètre.
Les contrats d’occupation devant être
renouvelés, l’ONF demande aujourd'hui 3
150
€ par kilomètre, soit
12 fois plus que dans le cadre
du précédent contrat, un tarif 100
fois plus élevé que le plafond s’appliquant aux communes.
L’office
attribue ce changement au fait notamment
« que les tutelles ministérielles attendent
de l’ONF une meilleure valorisation des emprises destinées à des occupations par des tiers.
»
Defacto, établissement public
en charge de la gestion du quartier d’affaires de la Défense, a
lui
aussi fixé librement le tarif de la redevance à 13 790
€ par kilomètre
de canalisation, auquel
s’ajoute pour les réseaux posés en galerie une redevance
supplémentaire en contrepartie des
dépenses d’entretien courant des galeries techniques (
ce supplément
s’élevait à 10
370
par kilomètre en 2000). Au total, l
e tarif appliqué au Sedif par Defacto s’élève à plus de 19
000
par kilomètre, soit plus de 600 fois le plafond applicable aux communes.
La SNCF, pour sa part, applique au Sedif le référentiel
qu’elle a
établi au plan national,
en fonction du diamètre et de la longueur des canalisations ainsi que de la nature du domaine
occupé.
Ainsi, la redevance payée par le Sedif à la SNCF est comprise entre 4 000 et 160 000
par
kilomètre de canalisation et s’élève en moyenne à 35
208
€ par kilomètre, soit près
de 1 200 fois plus que le plafond défini par le décret de 2009.
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Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la SNCF a fait valoir, outre le
fait que la présence de canalisations occasionne des contraintes techniques supplémentaires,
que la méthode de calcul des redevances pour le passage de canalisations sur le domaine
public ferroviaire prend essentiellement en compte les avantages procurés à l’occupant
,
notamment les contraintes que constitueraient pour ce dernier le contournement des
installations ferroviaires. Elle considère également que plus le diamètre de la canalisation est
important,
plus le service rendu à l’occupant est considérable.
Tableau n° 24 : Comparaison des tarifs pratiqués en matière de redevance
d’occupation du domaine public sur le territoire
du Sedif
Linéaire canalisation
(km)
Montant total
redevance en €
Tarif moyen
Communes
8 400
252 000
30
€ / km
ONF
34
105 768
3 157
€ / km
Defacto
11
214 000
19 633
€ / km
SNCF
7
252 694
35 096
€ / km
Sources : CRC à partir des données Sedif, ONF, Defacto, Sedif
Ces redevances au tarif
exorbitant du droit commun et au bénéfice d’établissements publics
sont comptabilisées dans les charges du service de l’eau potable et pèsent donc sur le prix de
l’eau
pour l’usager
.
A total, pour ces trois établissements, les sommes demandées représentent plus de 500 000
par an, ce qui triple pour les usagers du Sedif le montant de la redevance prévu par le CGCT.
6.5.2.
L’
impôt sur les sociétés et la contribution économique territoriale spécifiquement
applicables à la gestion en délégation de service public
Les sociétés privées délégataires sont assujetties à des impôts dont les régies, autonomes
financièrement, sont exonérées, faisant supporter spécifiquement sur les charges du service
délégué des charges supplémentaires. Il est en ainsi de la contribution économique territoriale
et de l’impôt sur les sociétés.
La contribution économique territoriale (CET)
Depuis 2010, la CET remplace la taxe professionnelle à laquelle étaient soumises les
entreprises. Elle est composée de la cotisation foncière des entreprises (CFE) assise sur la
valeur de l’immobilier
,
d’une part, et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE),
d’autre part.
L’article
1449 du code général des impôts (CGI) exonère les collectivités publiques et leurs
régies de la cotisation foncière des entreprise
s. L’article
1586 ter II du même code les exonère
de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
« pour leurs activités de caractère
essentiellement culturel, éducatif, sanitaire, social, sportif ou touristique, quelle que soit leur
situation à l'égard de la taxe sur la valeur ajoutée »
. L’assainissement des eaux usées et la
distribution de l’eau potable entrent explicitement dans la catégorie des activités à caractère
sanitaire exonérées.
Tableau n° 25 : Montant de la contribution économique territoriale
(e
n M€)
2011
2012
2013
2014
2015
CET-CFE
3,223
1,544
2,463
2,575
1,889
CET-CVAE
1,300
3,318
2,248
2,474
2,173
Total CET
4,523
4,862
4,711
5,049
4,062
Source : CRC (à partir des comptes de la délégation - Annexe n° 13)
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La totalité de la CFE et 26,5 % de la CVAE
reviennent aux communes. C’est un point qui fait
parfois préférer aux élus la gestion déléguée à la régie car
c’est un mode de gestion qui
apporte des ressources financières à la collectivité.
La contribution économique territoriale a représenté pour le se
rvice de l’eau 5
M€ en 2014
et 4
M€ en 2015
,
soit 0,017 € par
m
3
.
L’impôt sur les sociétés
Conformément aux dispositions de l’article 207
-1-6° du code général des impôts, les collectivités
publiques et leurs régies, y
compris si elles sont dotées de l’auto
nomie financière, bénéficient
d’une exonération de l’impôt sur les sociétés pour leurs activités de services publics
«
indispensables à la satisfaction des besoins collectifs des habitants de la collectivité
territoriale
», même s’ils reçoivent la qualific
ation «
d’industriels et commerciaux
». C’est le cas
de la distribution de l’eau et de l’assainissement.
En conséquence, la régie Eau de Paris est
exonérée de cet impôt.
Seuls le supportent les services délégués, comme le Sedif ou le syndicat des eaux de
la presqu'île de Gennevilliers.
Vedif ayant été constituée sous forme de SNC
et n’ayant pas opté pour l’impôt
sur les sociétés,
celui-ci ne figure pas dans les comptes du délégataire ni du service (
cf. supra
). Toutefois, il est
supporté par le groupe Veolia sur la marge du service.
7.
LE PILOTAGE DU SERVICE PAR L'AUTORITÉ ORGANISATRICE
Eu égard à
l’importance des investissements dans l’économie de la distribution de l’eau
potable, les contrats de délégation, même avec un volet concessif réduit, sont signés pour une
durée longue (12 ans tant pour le Sedif que pour le
syndicat de la presqu’île de Gennevilliers
).
Sur une telle durée, tout ne peut être prévu dans le contrat initial. Cette incomplétude des
contrats doit être compensée par un suivi étroit du délégataire ainsi que des révisions
régulières des conventions.
7.1.
Un dispositif de pilotage renforcé de la délégation de service public
La réglementation a défini les conditions d’un suivi minimal du service. En particulier, la loi
prévoit que l’élu en charge de la
compétence eau présente à son assemblée délibérante un
rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau potable (RPQS). Il s’agit d’un
document public qui répond à une exigence de transparence interne mais également à une
exigence de transparence vis-à-vis de l'usager, lequel peut le consulter à tout moment à la
mairie de sa commune. Mais ce rapport, dont le contenu est fixé par le CGCT, ne saurait
constituer le seul pilotage du service délégué par l’
autorité organisatrice.
Dans le cadre de
la gestion déléguée, l’article L.
1411-3 du CGCT impose au surplus
l’obligation de production par le délégataire à l’autorité délégante d’un rapport annuel sur les
comptes de la délégation, l’analyse de la qualité du service et ses conditions d’exécution,
qui
est soumis à son assemblée délibérante
50
. Le contenu a minima de ce rapport est lui aussi
déterminé par le CGCT. En pratique, sur la période examinée, Vedif a produit chaque année
un rapport annuel dans le délai prévu par la réglementation.
50
Article L. 1411-3 du CGCT pour la période examinée et nouvel arti
cle 52 de l’ordonnance
n° 2016-65 du 29 janvier 2016 relative
aux contrats de concession entré en vigueur le 1
er
avril 2016.
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Bien au-delà des prescriptions réglementaires, le Sedif a mis en place un pilotage très étroit
du délégataire. Dans ce cadre,
l’annexe
n° 3 au contrat met en place un dispositif de
reporting
trimestriel et annuel étendu.
En tout premier lieu, elle prévoit bien sûr la remise du rapport annuel du délégataire prévu
à
l’article L.
1411-3 précité, établi
« dans le respect des dispositions législatives et
réglementaires en vigueur »
. Le contenu de ce rapport est défini conjointement avec le Sedif.
Le délégataire fournit également au syndicat des données comptables réglementaires,
notamment un état annuel des travaux délégués à immobiliser dans les comptes du Sedif
et
l’inventaire précisant
pour chaque bien la valeur d’origine, le montant des amortissements et
la valeur nette comptable.
Par ailleurs, le délégataire doit fournir au Sedif
l’ensemble des éléments nécessaires à
l’élaboration du rapport que l’élu doit présenter à son comité
, sous forme de différents rapports
détaillés présentant le bilan des indicateurs de performance, les bilans de fonctionnement et
économiques des installations (usines de production, stations de pompage et réservoirs,
réseau et parc compteurs), ainsi que le bilan détaillé des travaux réalisés.
À des fins de contrôle de la délégation par le Sedif,
l’annexe
n° 3 au contrat prévoit enfin des
rapports présentant le compte rendu annuel des engagements pris contractuellement par
le
délégataire dans tous les domaines, juridiques, sociaux, environnementaux, qu’il s’agisse
de systèmes d’information, de plan
s de sécurité ou de mises en concurrence des achats.
Plusieurs états de programmation financière ou de maintenance ou de travaux à réaliser sont
également soumis à l’approbation du
Sedif.
Chacun des rapports exigés est susceptible de conduire à des pénalités de retard dans le cas
où le délégataire ne remplirait pas ses obligations en matière de compte rendus d’activités.
Le contrôle du délégataire repose aussi sur la possibilité de consulter en permanence et
en
temps réel l’ensemble des composantes
de son s
ystème d’information
, en particulier une
quarantaine d’applications métier accessibles via un portail d’accès distant. Le
Sedif procède
également sur le terrain à des audits des chantiers.
Eu égard aux enjeux stratégiques du service pour 4,4
millions d’usa
gers et des montants
financiers engagés, le pilotage de la délégation est une fonction à laquelle le Sedif accorde
des moyens importants.
Au sein de la société délégataire dédiée, la coordination avec le Sedif
sur l’ensemble des
processus et des projets ainsi que la production des rapports et des bilans est une mission
importante.
Au Sedif, la fonction de contrôle est répartie entre ses différentes directions en fonction du
domaine contrôlé.
De plus, il est également fait appel à un certain nombre de contrôles extérieurs. Ainsi, concernant
le contrôle des comptes, la société dédiée fait certifier ses comptes chaque année par un
commissaire aux comptes.
Le syndicat a aussi
confié à un groupement de prestataires une mission annuelle d’assistance
à maîtrise d’ouvrage qui intervient
, en soutien de ses équipes, pour contrôler les comptes du
délégataire, les indicateurs de performance, les bilans techniques, le calcul des pénalités
applicables et de l’intéressement du délégataire,
et assurer le contrôle économique et financier
de l’exécution du co
ntrat. Dans le cadre de cette mission, il est notamment procédé chaque
année au rapprochement entre les comptes sociaux certifiés et les comptes d’exploitation de
la délégation.
Syndicat des e
aux d’Île
-de-France (Sedif)
Enquête régionale sur l’ali
mentation en eau potable de la métropole du Grand Paris-
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
S2-2170146/BB
53/71
Concernant les indicateurs de performance qui font l’objet d’un intéressement,
ceux-ci doivent
être accompagnés d’une attestation par un organisme indépendant assurant la qualité du
processus de leur production.
Trois conditions sont nécessaires pour réaliser une régulation rigoureuse de la gestion
déléguée qui concilie la logique p
rivée et la logique de l’autorité publique
: la détermination de
règles du jeu précises définies dans la convention ; la surveillance en continu de leur correcte
application ; et le contrôle exigeant des résultats obtenus. Le Sedif a su mettre en place un
dispositif complet de pilotage à la hauteur de la complexité du contrat et des enjeux financiers
qui y sont associés.
Toutefois, la mise en place de ce contrôle élargi et permanent n’empêche pas le délégataire
de s’éloigner progressivement, à son bénéfice,
de l’économie du service telle qu’elle
a prévalu
lors de la signature du contrat. L’exemple du pilotage par les indicateurs de performance
illustre bien la difficulté qui existe à définir
ex ante
un juste équilibre.
Dans ce cadre, les rendez-vous de renég
ociation d’avenants triennaux sont également
considérés comme un élément du pilotage de la convention. Ainsi, le dernier avenant négocié
dans ce contexte, en décembre 2016, a permis notamment, en plus de la baisse des tarifs et
de la justification des frais de siège,
de revendiquer la mise en place d’un plan d’action pour
l’amélioration du rendement du réseau et un renforcement des pénalité
s.
7.2.
Le pilotage par l’intéressement à la performance
Au-delà du suivi des indicateurs réglementaires, tels que définis plus haut, les trois services
d’eau étudiés dans le cadre de l’enquête ont mis en place un panel d’indicateurs de
performance plus étendu, destiné à améliorer le pilotage du service, grâce à la fixation
d’objectifs
chiffrés
. Ce pilotage s’est également acco
mpagné, dans les cas de gestion
déléguée
, de l’instauration d’une rémunération supplémentaire afin d’
inciter les délégataires à
atteindre une qualité de service optimale.
Cette évolution est en accord avec le constat de la Cour des comptes dans son rapport
thématique sur l’eau et l’assainissement de 2011, qui soulignait les progrès en matière de
contrôle de la performance. La Cour se félicitait par ailleurs de l’intégration de la mesure de la
performance dans les dispositifs d’intéressement du délégataire
51
.
La mise en œuvre de l’intéressement
à la performance doit toutefois s’accompagner d’une
grande vigilance afin de s’assurer que la rémunération supplémentaire attribuée au délégataire
est
bien la contrepartie d’une amélioration de la qualité du service ren
du.
7.2.1.
Une aide au pilotage par objectif
Parce que l’élaboration d’indicateurs participe au pilotage de l’opérateur en définissant les
priorités des élus, tous les services
d’eau étudiés
ont défini de grands thèmes représentatifs
de l’activité du service, ma
térialisés par un ou plusieurs indicateurs, réglementaires ou non,
en fonction des attentes respectives fixées par chacune des autorités organisatrices.
Les indicateurs apparaissent
de nature très variée. Certains se situent clairement au cœur du
métier et sont communs à tous les services (rendement o
u qualité de l’eau fournie,
par
exemple), d’autres en sont parfois plus éloignés tels, par exemple, l’encouragement au
covoiturage initié par le Sedif, révélateurs de préoccupations pas uniquement techniques.
Le nombre d’indicateurs suivis est également très varié d’un service à l’autre
: 126 au Sedif,
une soixantaine à la régie Eau de Paris et 5 seulement au
syndicat des eaux de la presqu’Île
de Gennevilliers.
51
Cour des comptes
Rapport thématique sur l’eau et l’assainissement 2011 (p.12).