FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LE BUDGET DE
L’ÉTAT EN 2016
Résultats et gestion
Mai 2017
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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Sommaire
Délibéré
..........................................................................................................
9
Synthèse
........................................................................................................
15
Introduction
..................................................................................................
21
Chapitre I Les résultats
..............................................................................
23
I - Une réduction peu significative du déficit budgétaire en 2016
.................
23
A - Un déficit inférieur aux prévisions grâce
à une amélioration du solde
des comptes spéciaux
............................................................................................
24
B - Un déficit élevé qui ne se réduit plus depuis 2013
..........................................
32
II -
Des incertitudes renforcées sur la trajectoire budgétaire de l’État à
court et moyen terme
.....................................................................................
39
A - Des recettes exposées à une hausse prévisible
des remboursements et
dégrèvements d’impôts
.........................................................................................
40
B - Une trajectoire en dépenses fragilisée pour 2017 et au-delà
...........................
43
III - Une situation financière qui continue
à se détériorer
.............................
51
A -
Une dette financière très élevée exposant l’État
à la remontée des taux
........
51
B - Des dettes non financières, des provisions et des engagements hors
bilan en hausse
......................................................................................................
62
Chapitre II Les recettes
..............................................................................
69
I - Des recettes fiscales décevantes en partie compensées par des
recettes non fiscales supérieures à la prévision
..............................................
70
A - Une augmentation des recettes fiscales moindre
que dans les
estimations initiales
..............................................................................................
70
B - Des recettes non fiscales en progression pour partie par anticipation de
recettes de 2017
....................................................................................................
84
II - Des prélèvements sur recettes en forte baisse par rapport en 2015
et inférieurs aux prévisions
............................................................................
89
A - Une poursuite de la diminution des PSR
au profit des collectivités
territoriales
............................................................................................................
90
B -
Une nouvelle baisse du PSR au profit de l’Union européenne en 2016,
des incertitudes au-delà
.........................................................................................
93
III - Des dépenses fiscales en progression, malgré une efficacité
incertaine
........................................................................................................
96
A - Une augmenta
tion des dépenses fiscales ne s’expliquant plus par le
seul CICE
.............................................................................................................
97
B - Des instruments de maîtrise peu opérants
.....................................................
100
C - Une efficacité mal mesurée
...........................................................................
103
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
4
Chapitre III Les dépenses
.........................................................................
109
I - Des dépenses contenues grâce à une économie sur la charge de la
dette et au prix d’accommodements critiquables
.........................................
110
A - Une exécution heurtée
..................................................................................
110
B - Une progression apparemment modérée des dépenses par rapport à
2015, trop rapide cependant pour respecter la programmation pluriannuelle
.....
119
C - Des accommodements critiquables conduisant
à sous-estimer
l’évolution réelle de la dépense
..........................................................................
126
II -
Une rupture dans l’évolution des dépenses de personnel, une
progression en apparence plus modérée des autres dépenses
.......................
136
A - Une accélération des recrutements et une très forte croissance des
dépenses de personnel
........................................................................................
136
B - Une évolution des autres dépenses contenue
par les reports de charges
et les contournements
de la charte de budgétisation
..........................................
143
III -
Une gestion s’éloignant toujours plus
des objectifs et des
principes de la LOLF
...................................................................................
150
A - Des procédures inutilement dérogatoires
pour les Programmes
d’investissements d’avenir
..................................................................................
150
B - Un rôle du Parlement et des gestionnaires affaibli par des sous-
budgétisations croissantes
...................................................................................
156
C - Une prise en compte toujours insuffisante
de la performance dans les
choix publics
.......................................................................................................
162
Chapitre IV
Les relations budgétaires entre l’
État et ses
opérateurs
...................................................................................................
171
I - Un enjeu important pour la maîtrise des dépenses de
l’État
....................
172
A -
Plus de cinquante milliards d’euros
de concours de l’État
...........................
172
B -
Une évolution des concours de l’État aux opérateurs plus dynamique
que celle de ses autres dépenses
.........................................................................
175
II -
Une mise en œuvre incomplète des dispositifs d’encadrement
budgétaire et financier
..................................................................................
177
A - Un encadrement budgétaire et financier pluriannuel aux résultats
limités
.................................................................................................................
177
B - Des instruments de programmation
et de suivi financiers insuffisants
........
185
III -
Des leviers d’actions à renforcer
dans la prochaine loi de
programmation
.............................................................................................
188
A - Un encadrement financier des opérateurs
à articuler avec la norme de
dépenses
..............................................................................................................
189
B - Une contractualisation des moyens à coordonner avec la
programmation des finances publiques
...............................................................
190
C - Une politique salariale à mieux maîtriser
......................................................
191
Suivi des recommandations des années précédentes
...............................
195
I -
Peu de refus de mise en œuvre
................................................................
198
II - Mais peu de progrès dans la mise en
œ
uvre
...........................................
199
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SOMMAIRE
5
III - Des réflexions engagées
.......................................................................
200
Liste des recommandations de la Cour
....................................................
201
Annexes
.......................................................................................................
203
Réponse du ministre de l’action
et des comptes publics
........................
211
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Le rapport de la Cour des comptes sur le budget de l’État
- Élaboration et publication -
La Cour publie, chaque année, un rapport sur le
budget de l’État qui
analyse l’exécution de l’année antérieure. Il est déposé sur le bureau de
l’Assemblée nationale et du Sénat conjointement au projet de loi de
règlement.
Sa publication s’accompagne de la mise en ligne sur le site
Internet de la Cour de
l’ensemble des analyses détaillées par mission et par
programme de l’exécution du budget de l’État auxquelles la Cour a procédé.
Prévu par l’article 58
-4° de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF), il est l’une des quatre publications que l
a Cour présente
chaque année dans le cadre de sa mission constitutionnelle d’assistance au
Parlement et au Gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de
finances (article 47-2 de la Constitution), avec :
-
l’acte de certification des comptes de l’
État, annexé au projet de loi de
règlement (article 58-5° de la LOLF), rendu public en même temps que le
rapport sur le budget de l’État
;
-
le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques,
préliminaire au débat sur les finances publiques (article 58-3° de la
LOLF), rendu public environ un mois après celui sur le budget de l’État
:
son champ est plus large puisqu’il porte sur l’ensemble des
administrations publiques et analyse à la fois l’exercice
antérieur,
l’exercice en cours et les e
xercices à venir ;
-
le (ou les) rapport(s) sur les ouvertures de crédits par décret d’avance en
cours d’exercice (article 58
-6° de la LOLF), qui accompagne(nt) le projet
de loi de finances comportant leur ratification.
Ces rapports ainsi que l’acte de certification des comptes de l’État
s’appuient sur les contrôles, enquêtes et vérifications conduits par la Cour.
En tant que de besoin, il est fait appel au concours d’experts extérieurs, et
des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier
d’éclairages larges et variés.
Ces travaux et leurs suites sont réalisés par les sept chambres que
comprend la Cour, le pilotage et la synthèse étant assurés par une formation
commune associant les sept chambres. Trois principes fondamentaux
gouvernent
l’organisation et l’activité de la Cour des comptes, ainsi que des
chambres régionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien
l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports
publics
: l’indépendance, la contradiction et
la collégialité.
L’
indépendance
institutionnelle des juridictions financières et
statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les
conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
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COUR DES COMPTES
8
La
contradiction
implique que toutes les constatations et
appréciations ressortant d’un contrôle, d’une enquête ou de vérifications, de
même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite,
sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés
; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en comptes des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La publication d’un rapport est nécessairement
précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de
publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi
qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées.
Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent le texte de la Cour.
La
collégialité
intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle, enquête ou
vérification est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport
d’instruction, comme tous les projets ultérieurs d’observations et de
recommandations, provisoires et définitifs, sont examinés et délibérés de
façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au
moins trois magistrats, dont l’un assure le rôle de contre
-rapporteur, chargé
notamment de veiller à la qualité des travaux. Le contenu des projets de
publication est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport
public et des programmes, constitué du Premier président, du Procureur
général et des présidents de chambre de la Cour, dont l’un exerce
la fonction
de rapporteur général. Enfin, les projets de rapport sont soumis, pour
adoption, à la chambre du conseil, en formation plénière, où siègent, sous la
présidence du Premier président et en présence du Procureur général, les
présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers
maîtres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux délibérations des
formations collégiales, quelles qu’elles soient, les magistrats tenus de
s’abstenir en raison des fonctions qu’ils exercent
ou ont exercées, ou pour
tout autre motif déontologique.
Le rapport de la Cour des comptes sur le budget
de l’État, ainsi que
les analyses par mission et par programme, sont accessibles en ligne sur le
site Internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et
territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Le rapport est également
diffusé par
La documentation française
.
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Délibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil, réunie en
formation plénière, a adopté le présent rapport sur
le budget de l’État
en 2016 : résultats et gestion
.
Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable aux
administrations concernées et de la réponse adressée en retour à la Cour.
Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président,
MM. Durrleman, Briet, Vachia, Paul, Duchadeuil, Mme Moati, présidents
de chambre, Mme Froment-Meurice, M. Lefas, Mme Ratte, présidents de
chambre maintenus en activité, MM. Ganser, Lafaure, Mme Morell,
MM. Perrot, Barbé, Tournier, Vivet, Charpy, Pétel, Maistre, Martin, Lair,
Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Guibert, Uguen, Le Roy, Guédon, Zerah,
Le Méné, Ory-Lavollée, Sépulchre, Antoine, Mousson, Mme Vergnet,
MM. Feller, Chouvet, Mme Malgorn, MM. Clément, Le Mer, Laboureix,
Mmes Esparre, Latare, M. Rosenau, Mme Dardayrol, MM. Brunner,
Albertini, Guillot, Mmes Pittet, Périn, MM. Ortiz, Miller, Gallot,
Cabourdin, Mme Dujols, M. Chatelain, Mme Soussia, MM. Basset, Rocca,
Mme Périgord, MM. Belluteau, Appia, Lallement, Homé, Tersen, Fialon,
Mmes
Latournarie-Willems,
Hamayon,
Riou-Canals,
Thibault,
MM. Duboscq, Vught, Mme Pailot-Bonnetat, MM. Schmidt, Feltesse,
Blondy, Girardi, Mme de Mazières, M. Beaux, conseillers maîtres,
MM. Delbourg, Jau, Beauvais, Rol-Tanguy, Collin, conseillers maîtres en
service extraordinaire.
Ont été entendus :
-
en sa présentation, M. Briet, président de la formation
interchambres chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé
et de la préparation du projet de rapport ;
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COUR DES COMPTES
10
-
en son rapport, M. Paul, rapporteur général, rapporteur du projet
devant la chambre du conseil, assisté de M. Blondy, conseiller
maître,
rapporteur
général,
de
M.
Bourquard,
conseiller
référendaire, rapporteur devant la formation interchambres
chargée de le préparer, et de M. Charpy, conseiller maître, contre-
rapporteur devant cette même formation ;
-
en ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. Johanet,
Procureur général, accompagné de M. Kruger, premier avocat
général.
M. Filippini, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre
du conseil.
Fait à la Cour, le 23 mai 2017.
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DÉLIBÉRÉ
11
Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé
par une formation interchambres présidée par M. Briet, président de
chambre, et composée de MM. Ganser, Cazala, Andréani, Barbé, Charpy,
Maistre, de Mme Trupin, de MM. Guibert, Zerah, Laboureix, de Mme
Latare et de MM. Cazé et Lallement, conseillers maîtres. M. Kruger,
premier avocat général, représentait le procureur général.
Le rapporteur général était M. Blondy, conseiller maître, assisté de
Mme Lecourtier-Gégout et de M. Bourquard, conseillers référendaires,
rapporteurs, et de Mme Bergonzi, vérificatrice, avec le concours de
Mme Biéchy et de MM. Boullanger et Degron, conseillers référendaires,
de MM. Lancar et Schiavi, auditeurs, de Mme Eloy et de MM. Le Roux et
Pelé, rapporteurs extérieurs, et de Mme Daros-Plessis, experte.
Le contre-rapporteur était M. Charpy, conseiller maître.
Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 9 mai 2016, par
le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
composé de M. Migaud, Premier président, MM. Durrleman, Briet,
Vachia, Paul, rapporteur général du comité, Duchadeuil, de Mmes Moati
et Pappalardo, présidents de chambre, et M. Johanet, Procureur général,
entendu en ses avis.
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Le présent rapport sur les résultats et la gestion du budget de l’État
repose notamment sur 57 analyses par mission et par programme de
l’exécution des crédits, trois analyses de l’exécution des recettes, fiscales,
non fiscales et dépenses fiscales et de
ux analyses de l’exécution des
prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de
l’Union européenne.
Ces documents contiennent une analyse approfondie de l’exécution
budgétaire
par
grande
politique
publique.
Ils
sont
assortis
de
recommandations et complètent le diagnostic global.
Ces 62 analyses sont consultables sur le site internet de la
Cour des comptes : www.ccomptes.fr.
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Synthèse
La réduction du déficit du budget
de l’
État observée en 2016 est
peu significative.
Le déficit 2016 (69,1 Md
€) est inférieur aux prévisions de la
loi de
finances initiale
(72,3 Md€), à la cible de la
loi de programmation
pluriannuelle des finances publiques 2014-
2019 (70 Md€) et à l’exécu
tion
2015 (70,5
Md€).
Toutefois, la réduction du déficit par rapport à la LFI résulte, pour
l’essentiel, des comptes spéciaux, dont le solde est supérieur de 3 Md€ aux
prévisions. Ce solde plus favorable trouve son explication, à hauteur de
2
Md€
, dans
l’annulation de la contribution au désendettement du compte
d’affectation spéciale
Participations financières de l’État
. Celle-ci permet
d’afficher un déficit budgétaire inférieur aux prévisions initiales, mais est
sans effet sur la dette de l’
État.
La réduction, au demeurant limitée, du déficit budgétaire par rapport
à 2015 doit être resituée dans une perspective de moyen terme. En retraitant
les dépenses exceptionnelles enregistrées en 2013 et 2014
1
et les
programmes d’investissements d’avenir (PIA), l
e déficit budgétaire 2016
reste supérieur à celui de 2013. L
e besoin de financement de l’
État en
comptabilité nationale et son résultat patrimonial en comptabilité générale
se sont dégradés. Sur la période, le budget de l
’État a
supporté le
financement du
crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) et
du pacte de
responsabilité et de solidarité (24,5 Md€ au total en 2016).
La détérioration
du déficit de l’
État contraste néanmoins
avec l’amélioration constatée
tant
pour les finances locales que pour les comptes de la sécurité sociale.
En définitive, le déficit reste supérieur de plus de 85 % à son niveau
antérieur à la crise financière (38,4 Md€ en 2007
2
). Le déficit primaire
(hors charge de la dette) pour 2016 s’élève à 27,
6
Md€, alors qu’un
excédent primaire de 16,5
Md€ aurait été nécessaire pour stabiliser la part
de la dette de l’
État dans le PIB en 2016.
1
Augmentation du capital de la banque européenne d’investissement (BEI) et
versements au mécanisme européen de stabilité (MES).
2
Hors recettes liées à l’ouverture du capital d’EDF.
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COUR DES COMPTES
16
Des facteurs exceptionnels ont permis aux recettes de rester
proches des prévisions malgré
un rendement décevant de l’impôt sur
les sociétés.
Les recettes fiscales nettes (284,1 Md€)
sont inférieures de 3,8
Md€
au montant prévu en LFI. Cette
diminution s’explique par une révision à la
baisse de la croissance du PIB en valeur (1,6 % au lieu de 2,5 %). Les
moins-values fiscales sont concentrées sur l
’impôt sur les sociétés (IS)
, en
baisse de 2,9
Md€ par rapport aux prévisions en raison d’une croissance du
bénéfice fiscal inférieure aux prévisions
et d’un moindre rendement du
contrôle fiscal.
L
es recettes nettes après prélèvements (234,9 Md€) sont
pourtant
restées proches de la LFI (-
1,1 Md€) grâce à des recettes non fiscales non
reconductibles et à des économies de constatation sur les prélèvements sur
recettes.
Malgré une baisse des dividendes reçus en numéraire, les recettes
non fiscales (16,3 M
d€) sont en augmentation grâce à des ressources
exceptionnelles. Compte tenu de l’attribution des fréquences par l’A
utorité
de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) fin
2015, le budget général a encaissé en 2016 deux années de redevance
d’usage des fréquences de la bande 700 Mhz (soit 1,3
Md€). Par ailleurs,
le
prélèvement
effectué
sur
la
COFACE
(2,4
Md€)
a
été
exceptionnellement élevé du fait des
bons résultats de l’assurance
-crédit
(pour 2
Md€)
et
d’
une anticipation du reversement prévu en 2017 dans le
cadre du transfert de la gestion des procédures de soutien au commerce
extérieur à Bpifrance (à hauteur de 0,4
Md€).
Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales
et de l’Union européenne (65,5 Md€) sont
inférieurs de 2
Md€ aux
estimations de la LFI. Le retard pris par l’UE dans la mise en œuvre du
cadre financier pluriannuel 2014-2020 et de moindres dépenses au titre du
fonds de compensation de la TVA pour les collectivités territoriales
expliquent cette sous-exécution.
En l’état, rien ne permet d’
anticiper
la reconduction d’éléments
aussi favorables en 2017.
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SYNTHÈSE
17
L’augmentation des dépenses de l’État a été
contenue grâce à
une économie sur la charge de la dette et au prix d’accommodements
critiquables.
Hors recapitalisation de l’AFD, les dépenses nettes du budget
général (308,3 Md€) sont inférieures de 1,4 Md€ aux évaluations initiales
grâce à une économie de constatation massive sur la charge de la dette
(3
Md€) liée à la faiblesse des taux d’intérêt et
de l’inflation. Hors charge
d’intérêts, les dépenses du budget général dépassent les autorisations de la
LFI de 1,6
Md€.
Sur le périmètre du budget triennal, hors charge de la dette, pensions
et mission
Relations avec les collectivités territoriales
, les dépenses nettes
du budget général
s’établissent à 223,5
Md€
en 2016
,
en augmentation de
1,0 % par rapport à 2015. Cette progression, relativement modérée, les
porte pourtant à un niveau nettement supérieur à la cible de la
programmation pluriannuelle (+ 5,2
Md€). L’objectif
d’économies prévu
en 2016 par le Gouvernement pour
l’
É
tat (5 Md€) n’a pas
non plus été
atteint.
En outre, l
’augmentation
des dépenses
, telle qu’elle est mesurée
en
comptabilité budgétaire, sous-
estime l’évolution réelle de celles
-ci. Elle ne
tient pas compte de l’augmentation des reports de charges (0,9 Md€ sur le
budget général, à périmètre constant). Des contournements de la charte de
budgétisation
prenant la forme notamment d’une substitution de taxes
affectées à des dépenses budgét
aires ou d’une surévaluation des mesures
de périmètre conduisent à minorer l’évolution des dépenses à périmètre
constant de 1,9
Md€ sur le budget général. Retraitée de ces éléments, la
dynamique des dépenses dans le périmètre du budget triennal est près de
deux fois plus rapide (+ 1,8 %).
La gestion 2016 s’éloigne toujours plus des objectifs et des
principes de la loi organique relative aux lois de finances de 2001.
Alors que la loi organique relative aux lois de finances de 2001
(LOLF) visait à mieux définir les politiques publiques, à responsabiliser
les décideurs et à améliorer la mesure des résultats de la gestion publique,
l
’exercice
2016 continue à creuser l’écart entre les pratiques et ce
s
objectifs.
Certaines mesures de la LFI 2016 comme la budgétisation du service
public de l’électricité vont certes dans le sens d’un renforcement de l’unité
du budget de l’
É
tat et d‘une meilleure lisibilité des politiques publiques.
Mais les sous-
budgétisations importantes (3 Md€) et les décisions
de dépenses nouvelles intervenues dès le début de la gestion ont conduit à
une exécution particulièrement heurtée
qui s’est écartée très vite de la
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COUR DES COMPTES
18
programmation de la LFI. La gestion a reposé sur la mise en réserve de
montants de crédits élevés, renforcés en co
urs d’année par des surgels
portant notamment sur les reports, une utilisation très étendue de la
procédure des décrets d’avance et la définition de cibles de fin de gestion
distinctes des crédits ouverts.
Ces mécanismes privent en partie l’autorisation p
arlementaire de sa
signification. Ils déresponsabilisent également les gestionnaires. En effet,
les sous-
budgétisations rigidifient dès le début de l’année l’usage de la
réserve de précaution limitant de ce fait fortement les incitations à la
recherche de solutions de financement internes au programme ou plus
largement au ministère pour les mesures nouvelles.
Les sous-budgétisations induisent par ailleurs un pilotage infra
–
annuel très rapproché de la dépense par la direction du budget et la mise en
œuvre en
cours de gestion de mesures de réduction non différenciée des
autres crédits.
C’est ainsi l’ensemble du
cadre de gestion prévu par la
LOLF, fondé sur le principe d’auto
-assurance des gestionnaires, qui se
trouve remis en cause.
L
’appropriation des dispositifs de mesure de la performance des
actions publiques reste également
insuffisante. L’analyse menée cette
année par la Cour sur les indicateurs de qualité de service a ainsi mis en
évidence que ceux-
ci prenaient peu en compte l’o
pinion des usagers.
Les incertitudes sur la trajectoire budgétaire à court et à moyen
terme sont renforcées.
À court terme,
l’accélération de la croissance des dépenses fiscales
et les reports de charges créent un risque sur l
’exécution 2017.
En 2016, le coût des dépenses fiscales est en hausse de 2,1
Md€ à
périmètre
constant.
Contrairement
aux
années
précédentes,
cette
augmentation ne provient pas, à titre principal, du CICE. En 2017 et 2018,
cet accroissement des dépenses au titre des autres dispositifs est susceptible
de se poursuivre, alors même que le coût du CICE reprendra sa progression.
S’agissant de
s dépenses, les reports de charges sont en augmentation
fin 2016, notamment sur les missions
Travail et emploi
et
Agriculture,
alimentation et affaires rurales
.
À moyen terme, les effets différés des décisions prises fin 2015 et
en 2016 dans différents domaines accélèrent fortement l
’évolution
tendancielle de certaines dépenses. La croissance des dépenses de
personnel observée en 2016 (+ 1,6 % hors CAS
Pensions
) est supérieure à
l’augmentation cumulée des cinq années précédentes. Cette hausse sera
difficile à ralentir, compte tenu notamment de la montée en charge du
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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SYNTHÈSE
19
protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations
signé fin 2015.
De même, l’augmentation des dépenses des missions
Travail et
emploi
,
Défense
et
Sécurités
constatée en 2016 s’inscrit dans le cadre
d’engagements pluriannuels (plan d’urgence pour l’emploi, loi de
programmation militaire, pacte de sécurité) et se poursuivra en 2017 et les
années suivantes.
La situation financière de l’État s’est encore détériorée.
Au terme de l’exercice 2016, la dette financière négociable de l’État
atteint
1 621 Md€, en hausse de 45
Md€, et sa situation nette (
- 1 203
Md€)
poursuit sa dégradation.
Comme en 2015, l’augmentation de la dette
financière est inférieure
au déficit
grâce à un niveau de primes à l’émission
à nouveau élevé. Cette
situation
, relevée également dans d’autres
É
tats de l’Union européenne,
résulte en 2016 pour une large part des effets mécaniques de la baisse des
taux (et en particulier des taux négatifs sur les émissions à moyen terme).
Ses effets sur l
’accroissement
de la dette sont temporaires. Les primes
auront comme contrepartie, au cours des années à venir, le versement de
coupons plus élevés qui viendront augmenter la charge de la dette en
comptabilité budgétaire et donc le déficit budgétaire. Ceci créera un besoin
de financement accru et la dette financière retrouvera progressivement le
niveau qu’elle aurait atteint dans l’hypothèse théorique où toutes les
émissions de l’A
gence France Trésor (AFT) auraient eu lieu à la valeur
faciale des titres.
Malgré l’augmentation de la dette observée en 2016, la charge
d’intérêts (41,4 Md€) a baissé de 0,7 Md€ par rapport
à 2015 en raison de
la faiblesse des taux et de l’inflation. Depuis 2011, la charge de la dette de
l’
État a diminué de 10 %, alors que son encours a augmenté de 23 %. Cette
situation ne sera probablement pas durable. Si les taux remontaient de 1 %
sur l’ensemble de
s maturités au-dessus des hypothèses du projet de loi de
finances (PLF) pour 2017, la charge de la dette en comptabilité nationale
augmenterait, selon l’AFT,
de 2,1
Md€ la première année, puis de 4,6 Md€
la deuxième année, 6,7 Md€ la troisième année et 15,8 Md€ au bout de
10 ans,
compte tenu de la nécessité de refinancer la dette actuelle de l’État
au fur et à mesure qu’elle arrive à
échéance.
Dans l’hypothèse où
la remontée des taux amorcée fin 2016 se
poursuivr
ait et ne s’accompagn
er
ait pas d’une accélération de la
croissance, l’État devrait, au cours des prochaines années, poursuivre
l’
effort indispensable de redressement de ses comptes dans un
environnement beaucoup moins favorable.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
20
L’exercice 2016 apparaît comme une occasion manquée.
Le
contexte propice que constituaient la baisse de la charge de la dette et la
forte réduction des prélèvements sur recettes a été insuffisamment mis à
profit pour progresser dans le
rétablissement des finances de l’
État. À
l’inverse,
cet
exercice se caractérise par l’émergence
de facteurs
d’accélération durable de la dépense
qui sont susceptibles de compromettre
à court et à moyen terme le retour à l
’
équilibre des comptes.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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Introduction
Le rapport sur le budget de l’
É
tat, prévu par l’article 58
-4° de la loi
organique relative aux lois de finances (LOLF), analyse les résultats et la
gestion du budget de l’
É
tat au cours de l’année antérieure
3
.
Graphique n° 1 :
solde budgétaire 1974-
2016 (en Md€ 2016)
Source : Cour des comptes (données : lois de règlement 1974 à 2015, Insee et direction du budget)
Le bu
dget de l’
État présente un déficit de 69,1
Md€ en 2016,
inférieur de 3,3 Md€ à celui prévu en loi de finances initiale (LFI) et proche
de l’objectif de la loi de programmation des finances publiques (LPFP)
2014-2019 (-
70 Md€) et du déficit enregistré en 20
15 (70,5
Md€). Le
dernier excédent budgétaire enregistré par la France remonte à 1974.
3
L’analyse de la situation et des perspectives de l’ensemble des finances publiques fera
l’objet d’une publication de la Cour en juin 2017.
-180,0
-160,0
-140,0
-120,0
-100,0
-80,0
-60,0
-40,0
-20,0
0,0
20,0
1974
1979
1984
1989
1994
1999
2004
2009
2014
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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22
Le premier chapitre de ce rapport analyse les résultats de l’exécution
du budget de l’État.
Il constate que l
’exercice 2016 n’a pas permis
une
réduction significative du déficit budgétaire. La gestion 2016 a fragilisé la
capacité de l’État à tenir ses engagements budgétaires en 2017 et les années
suivantes, alors même que sa soutenabilité financière continue à se
détériorer.
Le deuxième chapitre présente les recettes, fiscales et non fiscales,
du budget général, les prélèvements sur recettes et les dépenses fiscales.
En 2016, des recettes fiscales décevantes ont été en grande partie
compensées par un surcroît de recettes non fiscales non pérenne et une
diminution des prélèvements sur recettes
au profit de l’Union européenne
et des collectivités locales supérieure à celle prévue en LFI. Pour les années
suivantes, l’accélération de la croissance des dépenses fiscales
, qui ne se
limite plus au seul CICE, crée un risque sur la dynamique des recettes du
budget de l’
État.
Le troisième chapitre étudie les dépenses du budget général. Il
apprécie globalement la maîtrise de la dépense, avant d’analyser
l’évolution de ses composantes et la qualité de sa gestion. Les dépenses
nettes du budget général ont été contenues dans les limites de la LFI, grâce
à une importante économie sur la charge de la dette et à des
accommodements critiquables. Par catégorie de dépenses, l’augmentation
des dépenses de personnel, supérieure pour la seule année 2016 à celle
cumulée des cinq années précédentes, marque une véritable rupture.
L’exécution 2016 témoigne par ailleurs de l’écart qui s’est creusé entre la
pratique et les objectifs de la LOLF, en matière de lisibilité des politiques
publiques, de responsabilisation des décideurs et de prise en compte de la
performance dans les choix publics.
Enfin, le quatrième chapitre revient sur les relations budgétaires
entre l’
État et ses opérateurs.
L’importance des enjeux financiers qui
s’attachent aux opérateur
s
de l’
État a justifié la mise en place, dans les
LPFP,
de
d
ispositifs
d’encadrement
budgétaire
et
financier
pluriannuels.
Ces
dispositifs,
qui
s’appuient
sur
des
outils
de
programmation et de suivi financiers en évolution mais encore insuffisants,
n’ont eu que des résultats limités. Les leviers d’action sur ce secteur
devront être mieux utilisés dans le prochain budget triennal.
Ces
développements
débouchent
sur
13
recommandations
formulées tout au long du rapport. La Cour présente également un suivi des
r
ecommandations qu’elle avait formulées au titre des gestions 2014 et
2015.
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Chapitre I
Les résultats
Le premier chapitre de ce rapport analyse les résultats de l’exécution
du budget de l’État.
Il constate que le déficit budgétaire est conforme aux
objectifs de la LFI et de la LPFP, mais ne se réduit plus significativement
depuis 2013. De plus, la gestion
2016 a fragilisé la capacité de l’État à tenir
ses engagements budgétaires en 2017 et les années suivantes, alors même
que sa soutenabilité financière est exposée à des risques.
I -
Une réduction peu significative
du déficit budgétaire en 2016
Le déficit budgétaire 2016 (69,1
Md€) est inférieur à celui prévu en
LFI (72,3 Md
€) et conforme à la trajectoire définie par la loi de
programmation des finances publiques (LPFP) 2014-2019 (70
Md€). Ce
résultat a été permis par des recettes non reconductibles et des économies
de constatation. Mais il repose surtout sur une amélioration en grande partie
artificielle du solde des comptes spéciaux.
Par rapport à 2015, le déficit en comptabilité budgétaire enregistre
une amélioration limitée de 1,5
Md€. Le besoin de financeme
nt de
l’
État
en comptabilité nationale se dégrade (- 2,4
Md€)
. Il en est de même pour
le
solde des opérations de l’exercice en comptabilité générale
, après
déduction des charges financières nettes (- 7,7
Md€). Le redressement des
finances de l’État marque
en réalité le pas dans les trois comptabilités
depuis 2013 et le déficit 2016 reste trop élevé de plus de 40
Md€
pour
stabiliser la dette en part du PIB.
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COUR DES COMPTES
24
Tableau n° 1 :
formation du solde budgétaire (hors FMI)
En M€
LR 2015
LFI 2016
Exécution
2016 (hors
AFD)
Recettes fiscales brutes
383 317
388 025
387 422
R & D sur impôts d'État
-91 509
-88 194
-90 618
R et D sur impôts locaux
-11 676
-11 970
-12 708
Recettes fiscales nettes
280 132
287 861
284 097
Recettes non fiscales
14 411
15 648
16 238
PSR au profit de l'Union européenne
-19 702
-20 169
-18 996
PSR au profit des collectivités territoriales
-50 528
-47 305
-46 461
Recettes nettes, hors PSR, fonds de
concours et attribution de produits
224 313
236 035
234 878
Dépenses brutes du budget général
404 759
413 471
415 279
Remboursements et dégrèvements
-103 185
-100 164
-103 326
Fonds de concours et att. de produits
-5 113
-3 571
-3 632
Dépenses nettes du budget général hors
fonds de concours et attribution de
produits
296 461
309 736
308 322
Solde du budget général
-72 148
-73 701
-73 444
Soldes des budgets annexes*
0
15
0
Solde des CAS
1 319
804
2 891
Solde des CCF
88
361
1 174
Solde des comptes de commerce
248
163
247
Solde comptes d'opérations monétaires
-31
59
74
Solde comptes spéciaux
1 624
1 387
4 387
Solde général
-70 524
-72 299
-69 056
Sources : loi de règlement 2015, LFI 2016, direction du budget
*
Le solde des budgets annexes qui fait l’objet d’une prévision en LFI est présenté de façon
conventionnelle à l’équilibre dans les lois de
règlement. La prise en compte du solde des budgets
annexes dans le solde budgétaire de la loi de règlement est prévue par l
e ministère de l’économie
et des finances
à compter de l’exercice 2017.
A -
Un déficit inférieur aux prévisions
grâce à une amélioration du solde des comptes spéciaux
1 -
Des objectifs respectés en 2016
La LFI 2016 et la LPFP 2014-2019 prévoyaient pour 2016 des
déficits budgétaires de, respectivement, 72,3 Md€ et 70 Md€. Le solde
2016 (- 69,1
Md€) respecte ces objectifs.
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LES RÉSULTATS
25
L’État disposait cependant fin 2015 d’une avance significative sur
la trajectoire de la LPFP, avec un solde infér
ieur à la cible de 4 Md€
(- 70,5
Md€ au lieu de
- 74,5
Md€). Cette avance s’est considérablement
réduite fin 2016, et, pour 2017, le déficit prév
u en LFI (69,3 Md€) est
supérieur de près de 10 Md€ à la cible de la LPFP (59,9
Md€).
Graphique n° 2 :
s
oldes de l’État prévus en LPFP
et en LFI et exécutés (en Md€)
Source : Cour des comptes (données : LPFP, direction du budget et Insee)
2 -
Des recettes à un niveau proche de la LFI
malgré des recettes fiscales sensiblement inférieures
Les recettes nettes du budget général, hors prélèvements sur
recettes, fonds de concours et attribution de produits, s’élèvent à
234,9
Md€. Elles ressortent légèrement en
deçà des évaluations initiales
(- 1,1
Md€)
. Les moins-values significatives sur les recettes fiscales
(- 3,8
Md€)
ont été pour partie compensées par des recettes non fiscales
imprévues et de moindres prélèvements sur recettes.
-90,0
-80,0
-70,0
-60,0
-50,0
2014
2015
2016
2017
Exécution budgétaire
Solde budgétaire prévu en LPFP
Solde budgétaire prévu en LFI
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26
Graphique n° 3 :
recettes nettes du budget général
–
passage de la
LFI à
l’exécution (en M€)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
a)
Des recettes fiscales décevantes
Les recettes fiscales nettes
(284,1 Md€) ont été décevantes
(- 3 764
M€) dans un contexte économique marqué
par une croissance du
PIB en valeur (1,6 %
4
)
moindre qu’attendu en
LFI (2,5 %).
L’impôt sur les sociétés (IS) est inférieur de 2
853 M€ aux
prévisions en raison d’une croissance du bénéfice fiscal moins forte
que
prévu
. L’impôt sur le revenu (IR) est en retrai
t de 392
M€
à cause de la
surestimation de la base 2015 et de la sous-évaluation du coût du crédit
d’impôt transition énergétique en LFI 2016.
La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est restée proche des estimations
de la LFI (- 178
M€). Cette bonne tenue de la TVA s’explique par des
facteurs économiques et notamment l’augmentation de la consommation
malgré la révision à la baisse de la croissance du PIB. Un niveau peu élevé
de remboursements de TVA en décembre 2016 (en retrait de 380 M€ par
rapport à décembre 2015) y a aussi contribué. Celui-ci aura cependant pour
conséquence une augmentation des remboursements versés en 2017.
4
1,2 % pour le PIB en volume et 0,4 % pour le déflateur du PIB.
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LES RÉSULTATS
27
La taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE)
est également en ligne avec la LFI (+
23 M€).
Les autres recettes fiscales nettes sont inférieures à la LFI de
365
M€, bien que les droits sur les donations et successions dépassent la
prévision de 660 M€. Les dégrèvements de taxe d’habitation pour les
retraités à faibles revenus et de taxe sur les propriétés foncières non bâties
pour les agriculteurs victimes de pertes de récoltes ou de bétail ont entraîné
un ressaut des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (738
M€)
qui a joué en sens inverse.
b)
Des recettes non fiscales non prévues en LFI
et, pour une large part, non reconductibles
Malgré des dividendes en numéraire plus faibles (- 1 741
M€), les
recettes non fiscales (16,3 Md€) ont dépassé les évaluations initiales
(+ 590
M€) en raison de recettes non reconductibles.
L
’
attribution des fréquences hertziennes conclue
par l’Autorité de
régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) en
novembre 2015 a permis de dégager un produit de 2 799 M€ pour l’État,
payable en quatre annuités, dont deux ont été encaissées en 2016 pour un
montant de 1 304 M
€, alors qu’une seule était prévue à hauteur de 700
M€.
Le prélèvement sur la COFACE a atteint 2
411 M€, pour une
évaluation initiale de 1
650 M€. Ce versement reflète
, à hauteur de
1 989
M€
, le bon résultat technique des procédures de soutien au
commerce extérieur en 2016, mais aussi, pour
422 M€
,
l’encaissement
anticipé par l’État d’une fraction du reversement du solde du compte par la
COFACE, prévu par la LFI 2017 dans le cadre de la réforme des dispositifs
de soutien à l’exportation.
Les autres facteurs non reconductibles qui ont eu un effet positif sur
l’exécution 2016 sont un niveau inférieur à 2015 mais néanmoins élevé
d’amendes de l’Autorité de la concurrence pour un montant de
994
M€,
une révision à la hausse par rapport à la LFI du prélèvement de l
’État sur
le fonds d’épargne (+
299
M€) en lien avec la baisse de la commission
versée aux réseaux distributeurs, et des prélèvements exceptionnels sur le
fonds de roulement d’organismes et fonds contrôlés par l’État votés en LFR
pour 194 M€.
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COUR DES COMPTES
28
c)
Des prélèvements sur recettes moins élevés que prévu
Les économies de constatation (2 017
M€) sur les
prélèvements sur
recettes (PSR)
ont joué un rôle important dans la tenue de l’objectif de
solde. La faiblesse de l’investissement local s’est répercutée sur l
e Fonds
de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), contribuant
à réduire de 843
M€
les PSR au profit des collectivités territoriales. La
sous-exécution du
PSR au profit de l’Union européenne
(UE) atteint
1 173
M€. Elle s’explique essentiellement par des retards dans la mise en
œuvre du cadre financier pluriannuel de l’U
E pour la période 2014-2020.
3 -
Des dépenses contenues grâce à
d’importantes économies
sur la charge de la dette
Hors recapitalisation d
e l’Agence française de développement
(AFD), fonds de concours et attributions de produits, les dépenses nettes
du budget général s’élèvent à 308,3
Md€, soit 1
414
M€ de moins qu’en
LFI, en raison d’une charge de la dette très inférieure à la prévision
(- 3 005
M€), liée au niveau toujours très bas des taux d’intérêt et de
l’inflation, et d’une économie de constatation sur le CAS
Pensions
(- 201
M€).
Graphique n° 4 :
dépenses nettes du budget général : passage entre la
LFI et
l’exécution (en M€)
Hors recapitalisation de l’AFD. Source
: Cour des comptes (données : direction du budget)
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LES RÉSULTATS
29
La recapitalisation de l’Agence française de développ
ement
Compte tenu de son activité principale de prêt, l’AFD est soumise à
la réglementation bancaire dite Bâle III. Afin de lui permettre de respecter
ses exigences, la LFR 2016 a procédé à une augmentation de ses fonds
propres compensée par le remboursement anticipé
à l’
État de créances à
long terme de l’État par l’AFD (ressources à conditions spéciales, ou RCS).
Cette opération s’est traduite par l’ouverture en LFR de 2,4 Md€ sur
la mission
Aide publique au développement
qui ont été versés au CAS
Participations financières de
l’État
. Celui-
ci a recapitalisé l’AFD qui a
utilisé ses nouveaux fonds propres pour rembourser les RCS, engendrant
une recette pour le compte de concours financiers
Prêts à des États
étrangers
.
En 2016, l’opération dégrade le solde du budget général de
2,4
Md€ et améliore le solde des comptes spéciaux de 2,4 Md€. Elle est
donc globalement neutre sur le budget de l’État, et n’est pour cette raison
pas prise en compte dans les analyses qui suivent. En comptabilité générale,
elle n’affecte pas la situation nette de l’État, même si le reclassement des
créances en participations conduit à une perte de liquidité de l’actif. Pour
les années suivantes, le
remboursement anticipé des créances conduit l’État
à renoncer aux intérêts futurs sur les RCS, soit 79
M€
courants sur la période
2017-
2045 (8 M€ en 2017).
En revanche, les dépenses de personnel hors CAS
Pensions
dépassent les crédits ouverts en LFI de 57
7 M€ et les autres dépenses de
1 23
1 M€.
Les évènements en partie ou totalement imprévisibles de 2016
(nouveaux attentats, afflux de réfugiés, crises agricoles)
n’explique
nt
qu’une part
de ces dépassements,
plus faible qu’en 2015.
À
l’inverse, les
sous-
budgétisations initiales ont engendré 3 Md€ d’ouvertures pendant
l’année, en particulier pour les opérations extérieures et missions
intérieures du ministère de la défense, les contrats aidés, la masse salariale
de l’éducation nationale ou l’allocati
on adultes handicapés (AAH). La
gestion 2016 a également été marquée par des décisions de dépenses
nouvelles en cours d’exercice
: elles ont conduit à 1,9
Md€ d’ouvertures
principalement pour le plan d’urgence pour l’emploi, la politique salariale
dans la
fonction publique ou l’élargissement de la prime d’activité.
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COUR DES COMPTES
30
4 -
Une amélioration du solde des comptes spéciaux
en grande partie artificielle
Une part prépondérante de la diminution du déficit par rapport à la
LFI (3 280
M€) provient de l’amélioration du
solde des comptes spéciaux
(+ 3 000
M€, hors AFD). Celle
-ci est concentrée sur les comptes
d’affectation spéciale (2
087 M€) et les comptes de concours financiers
(813 M€).
a)
Une baisse des contributions au désendettement
sans effet sur la dette
L’améliora
tion du solde des CAS (+ 2
087 M€) résulte
, à hauteur de
2 367
M€, d’une baisse de leur contribution au désendettement.
La LFR a annulé la contribution au désendettement de l’État de
2
Md€ prévue pour le compte
Participations financières de l’État
.
Cette
opération améliore artificiellement le déficit budgétaire par rapport à la LFI
sans réduire le niveau de la dette financière de l’État.
Sur le nouveau CAS
Transition énergétique
, le versement à EDF
pour réduire la dette contractée entre 2009 et 2014 au titre de la
compensation du service p
ublic de l’électricité (CSPE), prévu en LFI à
hauteur de 724 M€, a été ramené en gestion à 357 M€. Le déficit budgétaire
est là aussi amélioré, mais pas la situation nette de l’État.
Les contributions au désendettement
des comptes d’affectation spéciale
Après la création du CAS
Transition énergétique
en LFR 2015 et la
suppression du CAS
Gestion et valorisation des ressources tirées de
l’utilisati
on du spectre hertzien
en LFI 2016, quatre CAS comprennent des
programmes de contribution au désendettement. Leur fonctionnement
diffère sensiblement.
Les contributions des CAS
Contrôle de la circulation et du
stationnement routiers
et
Gestion du
patrimoine immobilier de l’État
5
sont
reversées au budget général sous forme de recettes non fiscales. Elles
dégradent le solde des comptes spéciaux et améliorent celui du budget
général. Elles sont sans effet sur le déficit.
5
Cette contribution est supprimée par l’article 42 de la LFI 2017, sauf pour le ministère
des affaires étrangères et du développement international (MAEDI).
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LES RÉSULTATS
31
La contribution du CAS
Participations financières de l’Éta
t est, elle,
versée à un établissement public, la Caisse de la dette publique (CDP), et
utilisée par celle-ci pour financer des rachats de dette. Elle augmente le
déficit budgétaire et donc le besoin de financement de l’État, mais aussi à
due concurrence
, par l’intermédiaire de la CDP,
les ressources de
financement de l’État. Elle est sans effet sur la dette financière de l’État.
La
suppression d’une contribution au désendettement de ce CAS prévue en LFI
réduit donc le déficit budgétaire, mais sans diminuer la dette financière de
l’
État.
Enfin, la contribution du CAS
Transition énergétique
est versée à
EDF pour réduire la dette contractée entre 2009 et 2014 au titre de la
compensation du service public de l’électricité. Elle augmente le déficit
budgétai
re, le besoin de financement de l’État et sa dette financière. Elle
permet cependant de réduire à due concurrence le montant de ses dettes non
financières et est donc sans effet sur le total des passifs de l’État et sa
situation nette (différence entre les actifs et les passifs). La réduction de la
contribution de ce CAS prévue en LFI diminue donc le déficit budgétaire et
la dette financière de l’
État, mais sans améliorer son bilan.
b)
Une évolution favorable des comptes de concours financiers
Deux comptes de concours financiers (CCF) ont enregistré une
évolution notable
pendant l’exécution.
Le compte d’
avances aux collectivités territoriales affiche un
excédent élevé de 1
381 M€ (pour une prévision de 827 M€).
L’amélioration du solde (554 M€) s’explique à hauteur de 210 M€ par des
recettes de contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
supérieures aux évaluations initiales.
Les lacunes des systèmes
d’information de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ne
permettent pas d’analyser avec certitude les autres éléments ayant
contribué à ce résultat.
Hors opération avec l’AFD, le compte
Prêts à des États étrangers
enregistre un déficit de 95 M€, inférieur de 363 M€ à la LFI,
principalement en raison du report de l’annulation de la
dette de la Somalie
et du Zimbabwe dans le cadre du Club de Paris (-
181 M€) et du décalage
de la mise en œuvre de certains contrats commerciaux à l’exportation
(- 109
M€).
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32
Le déficit budgétaire 2016 (69,1
M€) est inférieur aux prévisions de
la LFI 2016 (
72,3 Md€)
et à la cible de la LPFP 2014-
2019 (70 Md€). Ce
constat favorable doit cependant être nettement relativisé. Les soldes visés
par la LPFP et la LFI ont été atteints grâce à des recettes non fiscales non
reconductibles, à des économies de constatation sur la charge de la dette et
les prélèvements sur recettes, ainsi qu’à une amélioration artificielle du
solde des comptes spéciaux grâce à une réduction de leurs contributions au
désendettement.
B -
Un déficit élevé qui ne se réduit plus depuis 2013
L’évolution dans le temps des résultats de l’État peut être analysée
en comptabilité budgétaire, nationale ou générale. Dans les trois cas, les
résultats stagnent ou se dégradent depuis 2013. Ils restent trop négatifs pour
stabiliser la dette de l’État.
1 -
Une réduction limitée du déficit budgétaire en 2016
Le déficit budgétaire 2016 (- 69,1
Md€) est en diminution légère par
rapport à 2015 (-
70,5 Md€) et plu
s importante par rapport à 2014
(- 85,6
Md€).
Cependant, après retraitement des dépenses exceptionnelles
et des PIA, les variations du déficit budgétaire depuis 2013 apparaissent
peu significatives
. En 2016, les marges de manœuvre qui auraient permis
une accélération de la réduction du déficit ont été utilisées majoritairement
pour financer de nouvelles dépenses.
a)
Un déficit proche de celui de 2013 après retraitement
des dépenses exceptionnelles et des investissements d’avenir
La Cour calcule chaque année un déficit budgétaire retraité des
dépenses exceptionnelles
6
et des dotations initiales des programmes
d’investissements d’avenir (
PIA) aux organismes gestionnaires, mais
réintégrant les versements aux bénéficiaires finaux des PIA par ces mêmes
organismes.
6
Versements à la Grèce de 2010 à 2012, à Dexia en 2012, à la Banque européenne
d’investisseme
nt (BEI) en 2013 et au mécanisme européen de stabilité (MES) de 2012
à 2014. Le déficit 2007 est par ailleurs retraité d’une recette exceptionnelle liée à
l’ouverture du capital d’EDF. Le plan de relance de l’économie et les prêts à la filière
automobile ne sont pas retraités en 2009 et 2010.
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LES RÉSULTATS
33
Le déficit budgétaire ainsi retraité (- 71,9
Md€ en 2016) s’améliore
légèrement par rapport à 2015 (-
73,8 Md€
7
). En revanche, il dépasse
toujours de 33,4
Md€ son niveau antérieur à la crise financière
. Il reste
comparable à son niveau de 2013 (-
68,8 Md€).
Au cours de la période, le
budget de l
’État a
notamment assumé la montée en charge du crédit
d’impô
t compétitivité emploi (12,6
Md€ en 2016) et compens
é à la sécurité
sociale le coût du pacte de responsabilité et de solidarité (11,9
Md€ en
2016).
Graphique n° 5 :
soldes budgétaires effectifs et retraités
(en Md
€ courants)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget et CGI)
b)
Des marges de man
œuvre utilisées majoritairement
pour financer des dépenses supplémentaires
Les recettes après prélèvements ont augmenté de 10,6
Md€ entre
2015 et 2016, en raison de l’augmentation des recettes fiscales (4 Md€) et
non fi
scales (1,9 Md€) et de la diminution des prélèvements sur recettes
(4,8 Md€). Compte tenu de cette hausse ainsi que de l’amélioration du
7
Ce montant diffère légèrement de celui présenté dans le rapport sur le budget de l’
État
en 2015 (-
74 Md€) en raison d’une révision du montant des décaissements des PIA au
titre de 2015, postérieure à la publication de ce dernier.
-160,0
-140,0
-120,0
-100,0
-80,0
-60,0
-40,0
-20,0
0,0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Solde budgétaire retraité
Solde budgétaire effectif
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34
solde des budgets annexes et comptes spéciaux (2,8
Md€
hors AFD) et
malgré le montant important des mesures de périmètre (10,0
Md€), les
marges de manœuvre de l’exécution 2016 sur les dépenses du budget
général s’élevaient à 3,
4
Md€.
Graphique n° 6 :
évolution du solde budgétaire entre 2015 et 2016
(en M€)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Elles ont été utilisées à hauteur de 44 % (1,5
Md€) pour réduire le
déficit et de 56 % (1,9
Md€) pour financer des dépenses supplémentaires.
L’augmentation des dépenses du budget général hors charge de la
dette et pensions s’élève à 2 Md€ en 2016.
Les dépenses de personnel hors
pensions (+
1,3 Md€) représentent 60
% de cette augmentation.
La dynamique réelle des dépenses hors charge de la dette et pensions
est cependant sensiblement supérieure à
2 Md€
, compte tenu à la fois de
l’augmentation des reports de charges
(que permet de mesurer
l’accroissement des charges à payer et factures non parvenues, estimé à
0,9
Md€ entre fin 2015 et fin 2016
sur les missions du budget général à
périmètre constant) et de différents contournements de la charte de
budgétisation (évalués par la Cour à 1,9
Md€
sur les missions du budget
général en 2016).
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LES RÉSULTATS
35
La charte de budgétisation
La charte de budgétisation, insérée dans le rapport annexé à la LPFP,
définit les modalités de calcul de l’évolution des dépenses à périmètre
constant. La charte peut être contournée selon différents procédés analysés
au chapitre III. Ils ont pour conséquence d’afficher une évolution des
dépenses à périmètre constant inférieure à la réalité.
2 -
Une détérioration du besoin de financement de l’État
en comptabilité nationale
8
La comptabilité nationale calcule un besoin de financement pour
l’État et pour les organismes divers d’administration centrale (ODAC),
avec lesquels il forme les administrations publiques centrales (APUC). En
2016, selon les estimations provisoires notifiées à la Commission
européenne le 24 mars 2017, le solde de l’État s’élève à
- 74,1
Md€ et celui
des APUC à -
76 Md€. Seule la croissance du PIB permet d’afficher une
stabilisation de ces besoins de financement en points de PIB en 2016
(respectivement, à 3,3 et 3,4 points). Depuis 2013, ils se détériorent
respectivement de 4,4 Md€ et 7,8 Md€.
Cette détérioration en valeur absolue contraste avec l’amélioration
des soldes des administrations publiques locales (APUL) et des
administrations sociales (ASSO) sur la même période qui permet au besoin
de financement de l’ensemble des administrations publiques de se réduire
de 2,8 Md€ en 2016 et de 9,5 Md€ depuis 2013.
8
Ces données seront commentées de façon détaillée par la Cour dans le rapport sur la
situation et les perspectives des finances publiques de juin 2017.
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36
Graphique n° 7 :
besoins de financementdes administrations
publiques et des administrations publiqu
es centrales (en Md€)
Source : Cour des comptes (données : Insee)
Cette concentration du déficit public sur les APUC reflète en partie
la croissance des dépenses de défense, de sécurité et de politique de
l’emploi. Elle s’explique aussi par la mise en place du crédit d’impôt
compétitivité emploi (CICE) et la compensation par l’État à la sécurité
sociale du pacte de responsabilité et de solidarité, ainsi que par son
intervention croissante dans des politiques publiques entrant dans le champ
des
collectivités
territoriales
(apprentissage,
équipement
scolaire,
financement du RSA, aides aux collectivités ayant souscrit des emprunts
« toxiques
»). Ces nouvelles priorités n’ont cependant pas été compensées
par l’État à due concurrence par des économies dans les
secteurs non
prioritaires.
Cette évolution divergente des soldes des APUC,
d’une part, de
l’ensemble des administrations publiques
,
d’autre part
, souligne la
nécessité
de décomposer dans l’article liminaire des lois financières le
besoin de financement des administrations publiques par sous-secteurs,
comme la Cour le recommande depuis 2013.
- 90,0
- 85,0
- 80,0
- 75,0
- 70,0
- 65,0
- 60,0
2013
2014
2015
2016
Administrations publiques
État
Administrations publiques centrales
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LES RÉSULTATS
37
3 -
Une évolution préoccupante du résultat de l’État
en comptabilité générale sur moyenne période
En comptabilité générale, le solde des opérations de l’exercice
(- 75,6
Md€) est
en nette amélioration (+ 7,4
Md€) par rapport à celui de
2015. Celle-
ci s’explique cependant par la forte diminution des charges
financières nettes (- 14,4
Md€). Le résultat de 2015 avait en effet été
dégradé par une dépréciation de 9,7
Md€ de la
participation financière de
l’État dans le groupe SNCF, suite à l’intégration de sa nouvelle filiale
SNCF Réseau (ex-RFF). Aucune opération
d’un montant
comparable sur
les participations n’a eu lieu en 2016.
Graphique n° 8 :
s
olde des opérations de l’exercice, y compris
et hors
charges financières nettes (en M€)
Source : Cour des comptes (données : DGFiP)
À partir du compte de résultat de l’État, il est possible
, en retirant
les charges financières nettes du solde des opérations de l’exercice
, de
calculer un solde intermédiaire de gestion analogue à la notion de « résultat
d’exploitation
» des entreprises. En 2016, ce «
résultat d’exploitation
» de
l’État (
- 51,5
Md€) se dégrade de
7,7
Md€. Par rapport à 2013, il s’est
aggravé de 16,3
Md€.
-90 000
-80 000
-70 000
-60 000
-50 000
-40 000
-30 000
-20 000
-10 000
0
2013
2014
2015
2016
Solde des opérations de l'exercice
Solde hors charges financières nettes
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38
Le solde des opérations de l’e
xercice,
hors charges financières nettes
Le résultat d’exploitation est le résultat réalisé par une entreprise à
travers l'exploitation habituelle de ses seuls facteurs de production. Il ne
prend en compte ni les produits et charges financiers, ni ceux à caractère
exceptionnel. En analyse financière, il est employé pour apprécier la
performance économique intrinsèque d'une entreprise puisqu'il n'est
influencé ni par ses modalités de financement, ni par les événements
exceptionnels.
Dans la comptabilité gé
nérale de l’État, la notion de résultat
exceptionnel n’existe pas. Le concept le plus proche du résultat
d’exploitation serait donc celui de solde des opérations de l’exercice hors
charges financières nettes. Les charges financières de l’État comprennent
principalement les intérêts de sa dette, la valeur comptable des actifs
financiers cédés sur l’exercice et les dépréciations de ceux qu’il conserve à
la clôture. Ses produits financiers sont essentiellement les dividendes, les
produits de cessions d’actifs
financiers et les reprises de dépréciations.
Le retraitement des charges financières nettes permet de neutraliser
les effets des opérations de financement et de gestion des actifs financiers
de l’État, qui sont influencées par des facteurs largement indépe
ndants de la
politique budgétaire (taux d’intérêt, performance économique des
entreprises publiques, etc.), et de présenter un solde des opérations de
l’exercice qui soit davantage représentatif de la performance de
la gestion.
4 -
Un déficit toujours trop élevé pour stabiliser
le poids de la dette de l’État dans le PIB
Quelle que soit la mesure utilisée, le solde de l’État en 2016 reste
fortement négatif. Ainsi, le déficit budgétaire (- 69,1
Md€) représente plus
d’un cinquième (22 %) des dépenses nettes du
budget général.
Le solde budgétaire primaire (hor
s charge de la dette) s’élève à
- 27,6
Md€ (
- 1,24
% du PIB) en 2016. Pour stabiliser la dette de l’État en
part du PIB, en l’absence de mesures spécifiques de gestion de la dette ou
de la trésorerie, un excédent budgétaire primaire de 16,5
Md€ (+
0,74 %
du PIB) aurait été nécessaire. Le solde budgétaire 2016 est donc inférieur
de plus
de 40 Md€ à celui
qui
permettrait à l’
État de stabiliser sa dette en
part du PIB.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RÉSULTATS
39
Graphique n° 9 :
solde primaire constaté et solde primaire stabilisant
(2000-2016, en % du PIB)
Source : Cour des comptes (données : AFT, direction du budget et Insee)
La réduction affichée du déficit budgétaire de l’État par rapport à
2015 (- 1,5
Md€) contraste avec son augmentation en comptabilité
nationale (+ 2,5
Md€) et en comptabilité générale (+
7,7
Md€, hors charges
financières nettes). Sur moyenne période, aucune de ces trois comptabilités
ne permet de constater
d’amélioration sensible des finances de l’État
depuis 2013, et le déficit reste beaucoup trop élevé pour stabiliser le poids
de la dette dans le PIB.
II -
Des incertitudes renforcées sur la trajectoire
budgétaire de l’État à court et moyen terme
L
’article 66 du décret n° 2012
-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la
gestion budgétaire et comptable publique (« décret GBCP ») rappelle que
«
la programmation et son exécution doivent être soutenables au regard
de l’autorisation budgétaire annuelle et des prescriptions des lois de
programmation des finances publiques en permettant ainsi d’honorer les
engagements souscrits ou prévus et de maîtriser leurs conséquences
budgétaires en cours d’année et les ann
ées antérieures
».
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
40
Le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
de juin 2017 procédera à une analyse complète de la soutenabilité
financière
de
l’ensemble
des
administrations
publiques,
incluant
notamment les risques macroéconomiques. Dans le cadre du présent
rapport, la Cour examine seulement dans quelle mesure l’exécution du
budget 2016 a affecté la soutenabilité budgétaire de l’État. Elle constate
que la gestion 2016 a renforcé les incertitudes sur la trajectoire budgétaire
à court et à moyen terme aussi bien en recettes qu’en dépenses.
A -
Des recettes exposées à une hausse prévisible
des remboursements et dégrèvements d’impôts
La comptabilité générale perm
et de suivre au bilan de l’État les
remboursements et dégrèvements d’impôts dus mais non versés aux
contribuables, ainsi que les provisions liées aux litiges fiscaux.
1 -
Une augmentation attendue des remboursements
et dégrèvements d’impôts
Les charges à payer
9
comptabilisées en fin d’année 2016 dans les
passifs de l’État au titre des remboursements et dégrèvements d’impôts
(45,6
Md€) sont en forte augmentation (+
5,9
Md€).
Les charges à payer relatives aux remboursements de TVA s’élèvent
à 18
Md€, en hausse de 0,8 Md€ par rapport à fin 2015. Cette augmentation
s’explique pour
moitié par la hausse des demandes de remboursement
formulées au titre de 2016 après la fin de l’année et pour l’autre moitié
par
un accroissement des demandes de remboursement reçues avant la fin 2016
mais
non traitées par l’administration fiscale
au cours de l’exercice
. Ce
second montant est à rapprocher de la baisse des remboursements de TVA
observée en décembre 2016 par rapport au même mois l’année précédente
(-
380 M€).
Ce ralentissement des remboursements de TVA constaté en
décembre 2016 affectera
l’exécution 2017.
Les charges à payer au titre des restitutions d’IS atteignent 27,
5
Md€
fin 2016 (+5,1
Md€). Cette hausse reflète notamment le poids de plus en
plus important des dettes de
l’État au titre du crédit d’impôt compétitivité
emploi (CICE) qui représentent 15 Md€ fin 2016. Le montant de ces dettes
et les incertitudes concernant les comportements des entreprises créent des
aléas importants sur la prévision d’IS pour les années 2017
et au-delà,
9
Cf. p. 41 pour une présentation de la notion de charges à payer.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RÉSULTATS
41
même si la LFI 2017 prévoit déjà un coût budgétaire en hausse importante
pour le CICE (15,8 Md€, soit +
3,2
Md€).
Par ailleurs, dans son rapport sur le budget de l’État
en 2015, la Cour
avait pointé l’incertitude
pesant sur le financement du pacte de
responsabilité et de solidarité après 2016
10
. La LFI 2017 a substitué à la
suppression complète de la contribution sociale de solidarité sur les
entreprises (C3S), prévue initialement par le pacte, une augmentation du
taux du crédit d’impôt compéti
tivité emploi (CICE) de 6 à 7 %, imputable
par les entreprises sur leurs bénéfices 2017, mais qui ne donnera lieu à
remboursement par l’État qu’à partir de 2018. De même, la baisse de l’IS
prévue initialement par le pacte pour 2017 a été répartie entre 2017
(0,3
Md€) et 2018 (1,1 Md€). Ces décisions reportent la perte de recettes
budgétaires pour l’État mais n’apportent pas de solution de financement
pérenne.
Tableau n° 2 :
coût budgétaire prévisionnel du CICE
Source : DGFiP
2 -
Une progression des provisions relatives aux litiges fiscaux
Les provisions pour litiges fiscaux comptabilisées au bilan de l’État
ont doublé depuis 2012. Elles atteignent 24,1
Md€ fin 2016.
10
Cour des comptes,
Rapport sur le budget de l’État en 2015
, p. 188. La Documentation
française, mai 2016, 234 p., disponible sur www.ccomptes.fr
En Md€
2016
(réalisations)
2017
2018
2019
CICE
12,6
15,8
20,6
21,4
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
42
Graphique n° 10 :
provision pour litiges fiscaux
Source : Cour des comptes (données : DGFiP)
Trois contentieux de série (précompte mobilier pour 1,9 Md€,
OPCVM pour 4,9 Md€
et
contribution additionnelle à l’IS pour 5,4 Md€)
représentent plus de la moitié de cette provision. L’augmentation observée
en 2016 résulte essentiellement
d’une dotation supplémentaire pour le
contentieux sur la contribution additionnelle à l’IS (+
2,5 Md€).
Tableau n° 3 :
impact budgétaire net des contentieux de série
Source : DGFiP
Depuis 2014, l’impact budgétaire net des contentieux fiscaux de
série a été plus faible que prévu en LFI. Ceci traduit des décaissements
inférieurs aux prévisions, notamment dans le contentieux OPCVM, mais
aussi l’encaissement de recettes au titre des contentieux gagnés par le
Trésor depuis les décisions favorables du Conseil d’État de 2012 s
ur le
précompte. Le recouvrement de ces recettes est cependant suspendu depuis
la saisine de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) par la
Commission pour contester ces décisions juridictionnelles nationales.
L’interruption de ce flux de recettes explique l’accroissement
(+ 0,7
Md€) de l’impact budgétaire net des contentieux fiscaux de série en
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
2012
2013
2014
2015
2016
Contentieux à forts enjeux (hors i.m.)
Contentieux de série (hors i.m.)
Autres contentieux (hors i.m.)
Intérêts moratoires
En Md€
2014
2015
2016
2017
LFI
2,8
2,1
1,6
1,4
Exécution
0,7
0,7
1,2
ND
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LES RÉSULTATS
43
2016. En l’absence de ces recettes, l’enveloppe prévue en LFI 2017 pour
les contentieux fiscaux (1,4 Md€) ne semble pas surdimensionnée,
contrairement aux années précédentes.
Au-
delà de 2017, l’évolution du coût des contentieux dépendra
notamment des décisions de la CJUE sur le précompte mais aussi sur la
contribution additionnelle à l’IS
11
.
B -
Une trajectoire en dépenses fragilisée
pour 2017 et au-delà
Les reports de charges et les engagements pris fragilisent la
trajectoire en dépenses prévue pour 2017 et les années suivantes. Ils
peuvent être respectivement mesurés au travers des charges à payer (CAP)
et factures non parvenues (FNP),
d’une part
, et des restes à payer,
d’autre
part.
Charges à payer et restes à payer
Les charges à payer (CAP) et factures non parvenues (FNP)
correspondent, en comptabilité générale, aux charges de personnel, de
fonctionnement et d’intervention ainsi qu’aux dépenses d’investisseme
nt
qui sont dues (notamment parce que le service fait a été constaté), mais qui
n’ont pas encore été payées. Des CAP et FNP sont comptabilisées pour
toutes les missions du budget de l’État, y compris les remboursements et
dégrèvements d’impôts. Les CAP et
FNP sont des dettes qui devront être
remboursées par l’État, le plus souvent dès l’exercice suivant. Elles
constituent donc un indicateur de soutenabilité budgétaire à court terme qui
permet de mesurer les reports de charges d’un exercice sur l’autre.
En comptabilité budgétaire, les restes à payer correspondent aux
autorisations d’engagement (AE) consommées qui n’ont pas encore donné
lieu à consommation de crédits de paiement (CP). Elles ne sont enregistrées
que pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux
dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours
financiers). Compte tenu des délais parfois longs entre l’engagement d’une
dépense, sa liquidation et son paiement, ils constituent un indicateur de
soutenabilité budgétaire à moyen terme qui permet de mesurer les
engagements pris par l’État et non soldés.
11
Dans ce contentieux, le Conseil d‘
État a transmis une question préjudicielle à la CJUE
en 2016.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
44
1 -
À court terme, des reports de charges
en augmentation sensible
a)
Une hausse des CAP et FNP à périmètre constant
Hors remboursements et dégrèvements d’impôts, les
CAP et FNP
atteignent 15
Md€ fin 2016, en progression de 3
,8
Md€ par rapport à 2015.
Graphique n° 11 :
charges à payer et factures non parvenues, hors
remboursements et dégrèvements (en M€)
Source : Cour des comptes (données : DGFiP)
Cette augmentation tient,
à hauteur de 2,4 Md€
, à des effets de
périmètre liés à la réforme du service public de l’énergie
(+
0,7 Md€
sur le
budget général et +
0,8 Md€ sur le CAS
Transition énergétique
), à la
création de la prime d’activité
(+
0,6 Md€)
et à la budgétisation des
allocations de logement familial (+
0,3 Md€
).
Elle correspond pour le solde (1,3
Md€) à un accroissement des
reports de charges, à périmètre constant. Il est porté par les missions du
budget général pour 0,9
Md€
, la différence
(0,4 Md€)
correspondant
principalement au décalage sur 2017 des dépenses du CAS
Services
nationaux de transport conventionné de voyageurs,
initialement
prévues
en 2016 en raison de la signature, finalement intervenue en février 2017,
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
16 000
Fin 2015
Fin 2016
CAP - personnel
CAP - contributions sociales
CAP - SCSP
CAP - intervention
FNP - fournisseurs
FNP - immobilisations
FNP - op. financières
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LES RÉSULTATS
45
de la convention entre l’
É
tat et la SNCF relative aux trains d’équilibre du
territoire.
Par catégories de dépenses, les charges à payer liées aux charges de
personnel, aux contributions sociales et aux subventions pour charges de
service public sont presque stables.
L’augmentation est concentrée sur les
charges à payer d’intervention (+
3,4
Md€ à périmètre courant et +
0,9
Md€
à périmètre constant) et les factures non parvenues (+0,4
Md€).
b)
Des reports de crédits fortement accrus
par les mesures de pilotage de la fin de gestion
Les CAP et FNP peuvent être couvertes en gestion 2017 soit par un
redéploiement des crédits de paiement (CP) ouverts en LFI selon le
principe d’auto
-assurance, ou par des reports de CP dans les limites prévues
par l’article 15 de la LOLF.
Pour les programmes du budget général, les reports de CP sont
limités à 3 % des crédits de personnel et 3 % des autres crédits, sauf
dérogation prévue par une loi de finances. Depuis la mise en place de cibles
ministérielles de fin de gestion en 2014, le nombre de programmes
bénéficiant d’une dérogation s’est régulièrement accru, passant de 19 en
LFI 2014 à 30 en LFI 2017, et le montant des reports sur le budget général
(hors fonds de concours) a qu
asiment triplé, de 897 M€ début 2014 à
2 661
M€
début 2017. Par rapport à 20
15, la hausse représente 771 M€
(+ 41 %).
Ce montant inclut des crédits ouverts en LFR, notamment 672 M€
annulés par le décret d’avance du
2 décembre 2016 puis ré-ouverts par la
LFR 30 jours plus tard sur le programme
146-Équipement des forces
de la
mission
Défense
, 200 M€ ajoutés sur la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
pour le fonds d’urgence des départements et un
abondement de 150 M€ sur la mission
Écologie, développement et mobilité
durables
destinés à l’enveloppe spéciale transition énergétique
(ESTE)
gérée par la Caisse des dépôts et consignations.
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46
Graphique n° 12 :
reports de CP sur le budget général,
hors fonds de concours (M€)
Source : Cour des comptes
Hors MES pour les reports de 2012 à 2013.
Comme en 2016, ces reports ont été mis en réserve dès la publication
des arrêtés les autorisant, sauf pour le programme
177-Hébergement,
parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables
(42 M€).
Cette décision perpétue un enchaînement peu vertueux : la
progression des charges à payer fin 2016 se traduit par un niveau de reports
de crédits en hausse ; comme ceux-ci tendent à fixer le niveau de dépenses
possible au cours de l’année significativement au
-dessus de la LFI, ils sont
gelés ; mais cette mise en réserve complique la résorption des charges à
payer en obligeant les gestionnaires à des redéploiements importants dès le
début de l’exercice
pour les régler ; ces redéploiements risquent de créer
des insuffisances de crédits sur d’autres actions qui pourraient se traduire,
si elles ne sont pas résolues en cours d’exécution, par une nouvelle
augmentation des charges à payer à la fin 2017.
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
2007
sur
2008
2008
sur
2009
2009
sur
2010
2010
sur
2011
2011
sur
2012
2012
sur
2013*
2013
sur
2014
2014
sur
2015
2015
sur
2016
2016
sur
2017
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LES RÉSULTATS
47
2 -
Des marges de manœuvre à moyen terme réduites
par la forte progression des restes à payer
Les restes à payer (y compris fonds de concours) sur le budget
général progressent de 6,5
Md€ pour
atteindre 100,9
Md€ fin 2016
12
, soit
un niveau inédit depuis l’entrée en vigueur de la LOLF.
Sur ce total,
20,3
Md€ devraient faire l’objet de paiements dès 2017.
Graphique n° 13 :
restes à payer
(y compris fonds de concours, en Md€)
Source : Cour des comptes.
La hausse est particulièrement forte pour quelques missions :
-
Travail et emploi
(+ 3,7
Md€)
,
en raison du plan d’urgence pour
l’emploi
;
-
Défense
(+
1,1 Md€)
13
, compte tenu notamment de la signature de
contrats de maintenance pluriannuels pour l’armée de l’air
;
12
Le montant des restes à payer à fin 2015 a été réévalué dans les RAP 2016 (94,4
Md€)
de 1,6
Md€ par rapport à l’estimation des RAP 2015 (92,8 Md€). La correction porte
principalement sur la mission
Défense
(+ 1,2 Md€).
13
Au-delà de ces engagements déjà effectués, le montant des AE affectées et non
engagées (AENE) de la mission
Défense
, reportées sur 2017, s’établit à 14,6 Md€, en
forte hausse fin 2016 (+ 3,9 Md€). Il représente 79 % des AENE de l’ensemble des
missions du budget général (18,4 Md€).
60
65
70
75
80
85
90
95
100
105
110
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
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COUR DES COMPTES
48
-
Relations avec les collectivités territoriales
(+ 0,9
Md€), avec la mise
en place de la dotation de soutien de l’investissemen
t local (DSIL) ;
-
Économie
(+
0,8 Md€) dans le contexte de l’accélération du plan
France très haut débit ;
-
Écologie, développement et mobilité durables
(+
0,5 Md€), avec
l’engagement des deuxième et troisième tranches de l’ESTE.
La seule diminution notable concerne la mission
Aide publique au
développement
(-
0,6 Md€), du fait de l’absence de nouveaux engagements
multilatéraux majeurs.
3 -
D
’autres engagements contraign
ant la trajectoire en dépenses
Certains engagements pluriannuels ne peuvent pas être appréhendés
par les restes à payer du budget de l’
État
. Il s’agit d’une part
des mesures
pluriannuelles concernant les dépenses de personnel
et d’autre part
d’engagements
liés à des dépenses gérées en dehors du budget de l’
État,
comme
les projets d’infrastructures
ou les PIA 1 et 2.
a)
Une politique d’emploi et de rémunération des fonctionnaires
aux effets massifs dès 2017
Les exercices 2015 et 2016 ont été marqués par une succession
d’annonces concernant la politique de recrutement et de rémunération de
l’État. Ces mesures auront des effets durables.
Le plafond d’emploi cumulé de l’État et des opérateurs est revenu
fin 2016 au-dessus de son niveau de 2012 (+ 9 326 ETPT) et il devrait, en
2017 dépasser la cible fixée par l’article 9
de la LPFP 2014-2019 de
35 774 ETPT, essentiellement sur les missions
Défense
(+ 24 594 ETPT
par rapport aux hypothèses de la LPFP),
Justice
(+ 3 568 ETPT) et
Sécurités
(+ 6 835 ETPT)
14
, soit un coût supplémentaire d’environ 1,3
Md€
par an hors CAS P
ensions
. Les pouvoirs publics ont, de plus, annoncé en
novembre 2015 une stabilisation des effectifs du ministère de la défense
jusqu’en 2019.
14
Les créations d’emplois sur la mission
Enseignement scolaire
et dans les universités
figuraient dans la programmation pluriannuelle.
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LES RÉSULTATS
49
L’augmentation du poin
t fonction publique de 1,2 % annoncée le
17
mars 2016 a un coût estimé pour l’État en année pleine de 1 028 M€,
dont 900 M€ de dépenses de personnel, 85 M€ de subventions pour charges
de service public
15
et 43 M€ de forfaits d’externat et de dépenses
d’assi
stance éducative
16
. Compte tenu du calendrier de mise en œuvre de
la mesure, les coûts estimés pour 2016 et 2017 sont respectivement de
262
M€ et 985 M€.
Le protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les
rémunérations (PPCR) de novembre 2015 prévoit une refonte progressive
des grilles indiciaires et l’incorporation dans le traitement principal (et
donc la soumission aux cotisations sociales) de certaines primes. Le coût
pour l’
État
de cet accord a été estimé à 20 M€ en LFI 2016 et 687
M€ en
LFI 2017. Dans un rapport publié en juillet 2015
17
, la Cour a estimé le coût
en année pleine de l’accord à l’horizon 2020 à environ 2,5 Md€. Il est ainsi
supérieur au montant cumulé de la totalité des mesures catégorielles entre
2010 et 2015.
b)
Une trajectoire irréaliste
pour les investissements d’infrastructures
Le financement par l’État des investissements d’infrastructures est
porté par l’Agence de financement des infrastructures de France (AFITF).
Les charges à payer de l’AFITF fin 2016 (461 M€) affichent
une
forte baisse (-
285 M€) grâce à un redéploiement de crédits en fin
d’exercice qui a permis de réduire la dette de l’établissement vis
-à-vis de
SNCF-Réseau.
En revanche, ses restes à payer (12,3 Md€ fin 2016)
, qui avaient
diminué entre 2013 et 2015, ont recommencé à augmenter en 2016
(+ 478
M€), alors qu’ils n’incluent pas encore
, ou de façon seulement
marginale, les engagements correspondant aux contrats de plan État-région
2015-
2020 (6,9 Md€ pour la part État du volet «
mobilité multimodale »)
et aux
projets de construction d’une ligne ferroviaire à grande vitesse entre
Lyon et Turin et du canal Seine Nord Europe.
15
Au titre des personnels des opérateurs possédant le statut de fonctionnaires ou dont
la rémunération est liée au point.
16
Les assistants d’éducation sont rémunérés sur des dépenses de fonctionnement.
17
Cour des comptes,
La masse salariale de l’État
: enjeux et leviers
, communication à
la commission des finances du Sénat, juillet 2015, 150 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
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COUR DES COMPTES
50
La LPFP 2014-
2019 est construite sur l’hypothèse d’un plafond
annuel de dépenses de l’AFITF de 1,9 Md€
par an sur 2015-2017. Dans un
référé
du 10 juin 2016, la Cour a mis en évidence que l’AFITF ne pourrait
absorber ces nouveaux engagements et le renouvellement de ses dépenses
récurrentes.
c)
Des décaissements
étalés jusqu’en 2025 pour les PIA 1 et 2
Les deux premiers PIA représentent un montant
de 34 Md€ de
crédits disponibles, y compris les intérêts des dotations non consommables.
16,7 Md€ ont été décaissés à fin 2016. Les restes à payer (extrabudgétaires)
des deux premiers PIA représentaient donc 17,3 Md€ à cette date
. Les
dépenses correspondantes seront réalisées par les opérateurs des deux
programmes jusqu’en 2025.
Le 21 juin 2016, les pouvoirs publics ont de plus annoncé un
troisième PIA d’un montant de 10 Md€. Celui
-ci doit être inscrit sur le
budget général par tranche annuelle d’AE de 2 Md€. La première a été mise
en place par la LFI 2017. Les premiers décaissements interviendront en
2018
18
.
La tenue des objectifs budgétaires pour 2017 est rendue plus
compliquée par
l’augmentation sensible des reports de charges
.
En outre, les décisions prises fin 2015 ou en 2016 ainsi que les
modalités de l’exécution créent une contrainte très forte sur la trajectoire
budgétaire à moyen terme. L’augmentation du CICE pour les recettes,
l’accord PPCR pour les dépenses de personnel, le plan d’urgence pour
l’emploi pour les dépenses d’intervention, les grands projets d’équipement
militaire et civil sont susceptibles de contraindre fortement les choix futurs
alors même que la marge de manœuvre offerte par la baisse des taux
pourrait disparaître.
18
Cf. chapitre III pour une analyse des problèmes de conformité aux principes du droit
budgétaire soulevés par les PIA 1 et 2, et les améliorations
–
partielles
–
dans les
modalités de gestion du PIA 3.
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LES RÉSULTATS
51
III -
Une situation financière
qui continue à se détériorer
La soutenabilité financière de l’État à long terme renvoie à sa faculté
à faire face à échéance, dans la durée, à ses passifs et à ses engagements
hors bilan. Au-delà de la dégradation des indicateurs de soutenabilité
budgétaire à court et moyen terme observée fin 2016, la soutenabilité des
finances de l’État est en effet exposée à des risques, compte tenu de la
progression persistante de sa dette financière, de la dégradation continue
de sa situation nette et de ses engagements hors bilan particulièrement
importants.
A -
Une dette financière très élevée
exposant l’État à la remontée des taux
La conjonction d’un déficit
élevé
et d’amortissements de la dette
importants
maintient le besoin de financement de l’État
19
au-dessus de
190
Md€ en 2016. La dette (1
621 Md
€ fin 2016) poursuit sa progression
(+
45 Md€). Comme en 2015, celle
-ci est temporairement freinée par
l’encaissement d’importantes primes à l’émission (20,8 Md€). Si cette
augmentation de la dette a encore été sans effet majeur sur la charge de la
dette e
n 2016 en raison de conditions de taux et d’inflation toujours
favorables, la remontée des taux observée fin 2016 pourrait, si elle se
poursuivait, créer une forte pression sur la tenue des objectifs budgétaires
de l’État.
1 -
Un besoin de financement à nouveau très important en 2016
Le besoin de financement de l’État s’est établi pour 2016 à
194,1
Md€, en hausse de 5 Md€ par rapport à 2015. Il reste à un niveau
comparable depuis 2011 (188 Md€ en moyenne sur la période 2011
-2016),
nettement supérieur à celui observé avant la crise de 2008 (110
Md€ en
moyenne sur la période 2001-2007).
19
Il s’agit ici du besoin de financement au sens du tableau de financement figurant le
projet de loi de règlement. Ce concept diffère du besoin de financement en comptabilité
nationale qui correspond au solde en droits constatés, hors opérations financières.
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COUR DES COMPTES
52
Graphique n° 14 :
b
esoin de financement de l’État (en Md€)
Source : Cour des comptes (données AFT)
Le besoin de financement de l’État est principalement constitué du
déficit budgétaire et des amortissements de la dette émise dans le passé.
Pour couvrir ces deux besoins,
l’Agence France Trésor (AFT)
a
principalement recours à l’emprunt à moyen et long te
rme. En 2016, les
amortissements de dette à moyen et long terme s’élèvent à 124,9 Md€ et
représentent ainsi la majeure partie du besoin de financement (64 %). Ils
atteignent en 2016 leur montant le plus élevé depuis 2008. Le déficit
budgétaire à financer s
’élève à 69
,1
Md€ soit 36 % du besoin de
financement. Les rachats de titres arrivant à
échéance en 2016 (28,2 Md€)
ont été importants au cours des deux exercices précédents. En l’absence de
rachats, la dette à rembourser en 2016 se serait établie à 153 Md€
.
Le besoin de financement est néanmoins inférieur de 4,4 Md€ à la
prévision de la LFI 2016. Comme
l’année précédente, cet écart s’explique
en premier lieu par un déficit budgétaire de l’État un peu moins élevé que
prévu (+ 3,2
Md€). Comme indiqué plus haut, cette diminution s’est
cependant accompagnée d’une réduction de 2 Md€ des ressources de
financement car la contribution des cessions de participations aux rachats
effectués
par la CDP, prévue en LFI pour 2 Md€, n’a pas eu lieu.
S’agissant des autres re
ssources de financement, les émissions
nettes des rachats s’établissent comme en 2015 au niveau élevé de 187
Md€
(ce montant n’a été dépassé sur la dernière décennie qu’en 2010, où elles
atteignaient
188 Md€).
0
50
100
150
200
250
300
Moyenne 2001-2007
Moyenne 2011-2016
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LES RÉSULTATS
53
Tableau n° 4 :
tableau de financement (2013-2016)
Besoin de
financement
(Md€)
Exécution
2013
Exécution
2014
Exécution
2015
LFI 2016
Exécution
2016
Amortissement de
la dette à moyen et
long terme
106,7
103,8
116,4
125
124,9
Amortissement des
autres dettes
6,1
0,2
0,1
0
0
Solde à financer
74,9
73,6
70,5
72,3
69,1
Autres besoins de
trésorerie
-2,2
1,4
2,1
1,2
0,2
Total
185,5
179
189,1
198,5
194,1
Ressources de
financement
(Md€)
Exécution
2013
Exécution
2014
Exécution
2015
LFI 2016
Exécution
2016
Émissions de dette
à moyen et long
terme nettes des
rachats
168,8
172
187
187
187
Ressources
affectées à la CDP
0
1,5
0,8
2
0
Variation nette de
l’encours des titres
d’État à court terme
7,2
1,4
-22,6
0
-18,7
Variation des
dépôts des
correspondants
-4,2
-1,4
6,7
0
1,6
Variation du
compte du Trésor
7,9
-1,4
-5,2
9
4,6
Autres ressources
de trésorerie
5,7
6,9
22,4
0,5
19,7
Total
185,5
179
189,1
198,5
194,1
Source : Agence France Trésor
Les rachats de dette à moyen et long terme se sont élevés à
27,3 Md€. Ils visent à rembourser avant l’échéance des titres arrivant à
maturité dans les deux ans à venir (en 2017 ou 2018) et permettent de
réduire les remboursements de dette les deux années suivantes et de
sécuriser ainsi le financement de l’État. Les
rachats conduisent à émettre
plus qu’il ne serait nécessaire pour couvrir les besoins de l’année. En
conséquence, les émissions brutes de dette se sont élevées à 214,3
Md€.
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COUR DES COMPTES
54
La poursuite de la baisse des taux à moyen et long terme au cours
des trois premiers trimestres de 2016 a conduit à
encaisser d’importantes
primes à l’émission (20,8 Md€), malgré une proportion modérée
d’émissions sur des souches anciennes (
off-the-run
). Ces ressources de
trésorerie ont été affectées à la réduction de l’endettement à c
ourt terme :
l’encours de BTF a ainsi diminué de 18,7
Md€.
Enfin, les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont
augmenté de 1,5 Md€ par rapport à fin 2015 et les disponibilités du compte
de l’État à la Banque de France ont diminué de 4,6
Md€.
2 -
Comme en 2015, u
ne progression de l’endettement
temporairement freinée par d
es primes à l’émission
élevées
a)
Une poursuite de la pr
ogression de la dette de l’État
à un rythme comparable à 2015
En comptabilité nationale, le poids de la dette de l’État dans le
PIB
croît depuis 2007 et atteint 76,7 % du PIB fin 2016.
Graphique n° 15 :
dette négociable
de l’État (en % du PIB)
Source : Cour des comptes (données : AFT)
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LES RÉSULTATS
55
Comme en 2015, la croissance de la dette a été inférieure à celle du
déficit. L’encours de la dette négociable de
l’État s’élève en fin d’année
2016, charge d’indexation du capital comprise, à 1
621 Md€ (soit 7
2,7 %
du PIB) au lieu de 1
576 Md€ à la fin de l’année 2015. La dette de l’État a
donc augmenté de 45 Md€, alors que le déficit s’élève à 69 Md€.
b)
Des primes à
l’émission importantes, mais une répartition
différente entre « lignes de référence » et souches anciennes
Comme en 2015, l’écart entre le déficit et la variation de la dette
s’explique principalement par l’importance des primes à l’émission
enregistrées
par l’État (20,8 Md€ en 2016, après 22,7 Md€ en 2015).
Des primes à l’émission sont reçues par l’AFT lorsque les
investisseurs achètent les titres à un prix supérieur à leur valeur nominale
(au-
dessus du pair), c’est
-à-
dire lors qu’ils portent un coupon su
périeur au
taux de marché.
Cette situation se rencontre dans trois circonstances :
-
lorsque l’AFT émet des titres sur la ligne la plus récente ouverte pour
une maturité donnée (« souche de référence »), en cas de baisse des
taux de marché entre la première émission sur la souche de référence
et les suivantes
20
,
-
lorsque les taux de marché sont négatifs : les titres sont alors émis à
un coupon nul, par construction supérieur au taux de marché,
-
en cas d’émission sur une «
souche ancienne » («
off-the-run
») - qui
a été remplacée par une nouvelle souche de référence de même
maturité : les titres émis à partir de souches anciennes sont porteurs de
coupons déterminés en fonction d’un taux de marché plus ancien et
donc le plus souvent bien supérieur aux taux de marché actuels, qui
n’ont cessé, en tendance, de baisser au cours de la dernière décennie.
La pratique d’émettre régulièrement à partir de souches anciennes
est utilisée de manière systématique par l’AFT depuis 2008 pour répondre
à la demande des investisseurs et améliorer la liquidité de la dette française.
En 2016, les émissions à partir de souches anciennes ont représenté 19 %
des émissions de moyen et long terme au lieu de 33
% en 2015. C’est la
proportion la plus faible enregistrée depuis cinq ans.
20
Une ligne reste une souche de référence tant qu’une nouvelle ligne de même maturité
n’a pas été mise sur le marché.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
56
Des
facteurs d’explication multiples pour la diminution de la
proportion d
’
émissions à partir de souches anciennes en 2016
Le choix d’émettre à partir de souches anciennes ou de référence est
réalisé par l’AFT à chaque adjudication, en fonction de la demande
présentée par les spécialistes en valeurs du Trésor (SVT). La diminution de
la proportion d’émissions à partir de souches anciennes en 2016 résulte donc
d’une moindre demande des SVT.
A posteriori
, et sans qu’il soit possible d’expliquer avec certitude
cette évolution, plusieurs facteurs peuvent être évoqués. En premier lieu,
l’effet des émissions importantes en 2015 a permis d’améliorer la liquidité
d’un certain nombre de souches et cet effet persiste en 2016. Par ailleurs, le
programme d’achat de titres d
e la BCE, débuté en mars 2015, est désormais
exécuté selon des modalités techniques qui, tout en respectant le principe de
neutralité sur la courbe des taux, tiennent davantage compte de l’offre
disponible au cours de l’année. Enfin, la France a procédé en
2016 à des
émissions de très longue maturité pour lesquelles il y a, par définition, peu
ou pas de souches anciennes.
Graphique n° 16 :
é
missions brutes de l’AFT par maturité
Source : AFT
-23,2
-23,2
-31,1
-33,0
-27,3
201,5
192,1
203,0
220,1
214,3
28,7%
25,0%
21,8%
33,3%
19,1%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
-50
0
50
100
150
200
250
2012
2013
2014
2015
2016
Indexés
2 ans
3-4 ans
5 ans
6-7 ans
10 ans
15 ans
30 ans et plus
Rachats
Off-the-run
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LES RÉSULTATS
57
En revanche, les émissions de titres de référence ont donné lieu à
l’encaissement de primes à l’émission dans une proportion supérieure à
celle de l’exercice 2015 en raison de la baisse des taux au cours des trois
premiers trimestres et d’une proportion inédite d’émissions à taux négatifs.
Tableau n° 5 :
d
écomposition des primes à l’émission
Source : AFT
En 2016, les primes à l’émission encaissées sur des titres anciens ne
représentent ainsi que 58
% du total des primes à l’émission reçues, au lieu
de 73 % en 2015.
c)
Une progression de la dette freinée temporairement
Sur l’ensemble de la durée de vie de chaque titre pris
individuellement, les primes à l’émission sont actuariellement neutres. Il
n’y a ni gain ni perte pour l’État. En revanche, elles produisent des effet
s
transitoires mais significatifs sur les finances publiques.
Les primes à l’émission ne sont pas des recettes budgétaires
et ne
réduisent donc pas
le déficit, l’année où elles sont encaissées. Elles
constituent des ressources de trésorerie qui permettent de limiter le recours
à l’endettement de l’année. Elles conduisent donc à une déconnexion
partielle entre l’évolution du déficit et celle de la dette
. Comme en 2015,
l’importance des primes a ainsi ralenti la progression de la dette en 2016.
Cette déconne
xion n’est que temporaire.
Les primes ont comme
contrepartie, au cours des années à venir, le versement de coupons plus
élevés qui viendront augmenter la charge de la dette en comptabilité
budgétaire et donc le déficit budgétaire. Ceci créera un besoin de
financement accru et la dette retrouvera progressivement le niveau qu’elle
aurait atteint dans l’hypothèse théorique où toutes les émissions de l’AFT
auraient eu lieu à la valeur faciale des titres.
Md€
Titres de
référence
Titres
anciens
Titres
indexés
Primes
nettes des
décotes
2015
3,3
16,6
2,8
22,7
2016
6,0
12,0
2,8
20,8
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58
En comptabilité générale et en comptabilité nationale, les primes
sont étalées sur la vie du titre, ce qui vient neutraliser l’effet des primes sur
le solde
de l’État
des années futures, mais laisse subsister un écart entre le
solde et la variation de la dette.
Cette déconnexion entre le solde et la variation de la dette est bien
identifiée par Eurostat, qui publie chaque année l’explication des
différences entre l’évolution de la dette publique et celle du besoin de
financement (au sens de la comptabilité nationale)
21
. Eurostat relevait au
titre de l’exercice
2016 que «
les États émettent régulièrement des bons et
obligations au-dessus ou en-dessous du pair
» et enregistrent donc des
primes ou décotes
à l’émission. Les effets les plus forts en 201
6, toutes
administrations publiques confondues, étaient rapportés en Espagne et au
Royaume-Uni (0,9-1 % du PIB), et dans une moindre mesure en France et
en Belgique (0,7 % du PIB).
La moyenne de la zone euro s’établissait à
0,4 % du PIB.
3 -
Une forte exposition du budget
de l’État à la remontée des taux
a)
Une diminution continue de la charge de la dette depuis 2012
En 2016, la charge de la dette et de la trésorerie de l’État s’établit à
41,4 Md€ avant opérations d’échange de tau
x (« swaps »), en baisse de
0,7
Md€ par rapport à l’exécution 2015.
Elle est en diminution continue depuis le pic atteint en 2012
(46,3
Md€) mais demeure néanmoins supérieure au niveau moyen constaté
avant crise (38,3 Md€ sur la période 2001
-2007 au lieu de 42,9
Md€ en
moyenne sur la période 2008-2016).
La charge de trésorerie (1 Md€
) augmente légèrement par rapport à
2015 (+
0,1 Md€).
La charge de la dette négociable
s’établit à 40,
3
Md€, en baisse de
0,8 Md€ en comparaison de 2015. Cette diminution tient environ pour
0,5
Md€ à la baisse de la charge d’indexation du capital des titre
s indexés
sur l’inflation qui est quasi
-nulle en 2016
22
. Elle est également liée aux
21
Eurostat,
Stock-flow adjustment (SFA) for the Member States, the euro area and the
EU28 for the period 201
3
-201
6
, as reported in the
April 201
7
EDP notification
,
avril 2017.
22
Cette charge est calculée sur l’inflation de mai N
-
1 à mai N et n’a donc pas été
concernée par la légère accéléra
tion de l’inflation observée fin 2016.
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LES RÉSULTATS
59
intérêts perçus sur la dette à court terme
. Ils s’élèvent à
0,75 Md
€ au lieu
de 0,3 Md
€ en 2015, les taux courts étant restés négatifs tout au long de
l’année. En revanche,
la charge d’intérêt de la dette négociable à moyen et
long
terme
augmente
légèrement
de
0,1
Md€,
l’effet
volume
(accroissement de l’encours de la dette) n’étant
que partiellement
compensé par l’effet taux (refinancement de la dette ancienne par une dette
nouvelle porteuse d’un coupon plus faible).
Malgré la poursuite de l’augmentation de l’encours de dette, la
charge de la dette continue donc à baisser en 2016 du fait de l’évolution
favorable de l’inflation sur la période utilisée comme référence pour
l’in
dexation, ainsi que de la poursuite de la baisse des taux, longs et courts,
en 2015 et une grande partie de l’année 2016.
Graphique n° 17 :
e
ncours et charge de la dette de l’État (Md€)
Source : Cour des comptes (données : AFT)
b)
Une remontée des taux longs amorcée fin 2016
Les taux longs ont continué à baisser en Europe au cours de l’année
2016 jusqu’au mois d’août, puis se sont légèrement tendus.
La poursuite de la politique monétaire non conventionnelle de la
BCE (programme de rachats d’actifs) et le maintien de ses
taux directeurs
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60
à des niveaux historiquement bas
23
a permis une poursuite de la baisse des
taux longs et courts jusqu’en août. La BCE a annoncé en mars 2016
l’intensification de son programme de rachat d’actifs par une augmentation
des achats mensuels de 60
à 80 Md€ par mois et un élargissement des titres
éligibles. En décembre 2016, elle a indiqué que cette politique se
prolongerait au moins jusqu’en décembre 2017 mais que le volume
d’achats mensuels diminuerait à partir d’avril 2017 pour revenir à 60 Md€.
Graphique n° 18 :
taux
des emprunts d’État
à 10 ans
des principaux pays européens (%)
Source : Banque centrale européenne
Dans ce contexte, le taux à 10 ans français a atteint un plus bas
historique autour de 0,10
% au cours de l’été 2016, les effets de la politique
monétaire accommodante étant par ailleurs amplifiés par le regain
d’aversion au risque, favorable à la dette fr
ançaise, engendré par les
résultats du référendum britannique sur le Brexit le 23 juin 2016.
À partir de septembre, le taux français à 10 ans s’est légèrement
tendu. Les taux américains ont remonté à partir du mois d’août puis plus
nettement à partir des élections américaines en novembre. Cette hausse
23
Le taux de la facilité de dépôt a été abaissé à - 0,40 % en mars 2016, les autres taux
directeurs étant également placés à leur plus bas niveau historique.
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
mars-10
juil-10
nov-10
mars-11
juil-11
nov-11
mars-12
juil-12
nov-12
mars-13
juil-13
nov-13
mars-14
juil-14
nov-14
mars-15
juil-15
nov-15
mars-16
juil-16
nov-16
mars-17
Allemagne
Espagne
France
Royaume-Uni
Italie
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LES RÉSULTATS
61
s’est partiellement diffusée aux taux européens. Le taux à 10 ans français
clôture l’année 2016 à 0,69
%, soit une baisse de 27 pb par rapport à son
niveau d’ouverture de début d’année.
En définitive, malgré
le redressement des taux en fin d’année, le
taux moyen pondéré des émissions à court et moyen-long terme de la
France a atteint son plus bas niveau historique en 2016 : celui des émissions
à court terme (moins de 1 an) est négatif (- 0,53 %) et celui des émissions
à moyen et long terme s’établit à 0,37 %.
Graphique n° 19 :
c
ourbe des taux sur les titres d’État (en %)
Source : Agence France Trésor
c)
Les effets importants de la possible remontée des taux
La LFI 2017 repose sur des hypothèses de taux à 10 ans de 0,9 %,
de taux à trois mois de - 0,2
% et d’inflation de 0,8 % en moyenne annuelle
pour la France. À fin mars 2017
, le taux à 10 ans s’établissait 0,99
% et le
taux à trois mois à - 0,62 %.
Le programme de stabilité d’avril 2017 a par
ailleurs revu la prévision d’inflat
ion à la hausse, à 1,2 % en moyenne
annuelle.
La prévision de charge de la dette et de la trésorerie en LFI 2017
(41,5
Md€) qui s’établit à un niveau proche de celle de l’exécution 2016 ne
présente donc pas les mêmes marges que les années précédentes où
l’
évaluation initiale était supérieure aux réalisations N-1 et reposait sur des
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62
hypothèses
de
taux
et
d’inflation
très
prudentes.
Il
ne
sera
vraisemblablement pas possible en 2017 de financer, comme en 2016, les
écarts défavorables entre le budget et l’exécu
tion par des économies de
constatation sur l
a charge d’
intérêts.
À plus long terme, si la remontée des taux perdurait, elle entraînerait
un accroissement de la charge de la dette, qui se ferait sentir
essentiellement à partir de la deuxième année puis plus fortement au fur et
à mesure du refinancement d’une dette émise à des conditions de taux
antérieures plus favorables par une dette nouvelle porteuse d’intérêts plus
lourds.
L’AFT estime qu’une remontée des taux de 1
% sur l’ensemble de
la courbe des taux au-dessus des hypothèses du PLF conduirait à augmenter
la charge de la dette en comptabilité nationale de 2,1
Md€ la première
année, puis de 4,6 Md€ la deuxième année, 6,7 Md€ la troisième année, et
de 15,8 Md€ au bout de 10 ans
24
.
B -
Des dettes non financières, des provisions
et des engagements hors bilan en hausse
Depuis 2007, l’article 3 de la loi de règlement approuve le
compte
de
résultat, le bilan et l’annexe du Compte général de l’État de l’année
précédente. La régularité, la sincérité et la fidélité des informations
présentées sont examinées par la Cour des comptes dans l’acte de
certification publié en même temps que le présent rapport.
L’
examen
des autres postes du bilan de l’État complète cel
ui de la
dette financière et permet d’analyser la
soutenabilité à long terme des
finances de l’État au travers de
sa situation nette
en fin d’exercice
. Les
engagements hors bilan apportent également un éclairage sur les risques
plus ou moins lointains pesant sur son budget.
24
Si ce choc de taux s’accompagnait d’une remontée de l’inf
lation de 0,5 %, la charge
de la dette augmenterait de 3,1
Md€ la première année, puis de 5,5 Md€ la deuxième
année, 7,5 Md€ la troisième année, et de 16,2
Md€ au bout de 10 ans.
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LES RÉSULTATS
63
Tableau n° 6 :
b
ilan de l’
É
tat à la fin de l’e
xercice
Source : DGFiP
1 -
Une situation nette affectée par l’augmentation des dettes
et des provisions pour risques et charges
La situation nette de l’
État correspond à la différence entre ses actifs
et ses passifs. Fin 2016, elle est négative à hauteur de 1
203 Md€
25
, soit un
peu plus de quatre années de produits régaliens nets, contre trois en 2010
et deux en 2008.
25
Le bilan de l’
État ne retrace pas son principal actif incorporel, la capacité à lever
l’impôt. Plus que le niveau de la situation nette, c’est donc son évolution qui doit être
analysée.
En Md€
2015 format
2016
2016
Immobilisations corporelles et incorporelles
490,9
490,3
Immobilisations financières
323,8
340,0
Actif circulant (hors trésorerie)
129,3
124,2
Trésorerie
28,6
23,2
Régularisations
0,3
0,2
Total actif
973,0
978,0
Dettes financières
1 601,6
1 646,8
Dettes non financières (hors trésorerie)
202,5
224,9
Provisions pour risques et charges
135,9
142,8
Autres passifs
33,4
40,9
Trésorerie
100,8
102,3
Régularisations
22,6
23,2
Total passif
2 096,8
2 180,9
Situation nette
-1 123,8
-1 202,9
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64
Graphique n° 20 :
n
ombre d’années de produits régaliens nets
nécessaire pour couvrir la situation nette
* Les données 2008 et 2009 sont présentées au format de 2010, compte tenu des importants
changements de méthode intervenus au cours de ces deux années (intégration des concessions au
bilan de l’
État). Source : Cour des comptes (données : DGFiP)
Après s’être fortement dégradée au moment de la crise financière
,
la situation nette a continué à se détériorer depuis, à un rythme moindre
mais régulier.
La situation nette s’est
ainsi détériorée
de 79,2 Md€ en 2016
,
en raison, pour l’essentiel,
de
l’augmentatio
n des dettes financières
(+ 45,1
Md€),
de
l’accroissement des dettes non financières et des autres
passifs (+
29,9 Md€) et
de la hausse des provisions pour risques et charges
(+
6,9 Md€).
Les dettes non financières atteignent 224,9 Md€ fin 2016, en
augmentation de 22,4 Md€ sur un an. Cette évolut
ion correspond à hauteur
de 13,6 Md€ à l’accroissement des produits constatés d’avance au titre des
primes à l’émission, et pour 9,7 Md€ à la hausse des charges à payer et
factures non parvenues. La variation des produits constatés d’avance au
titre des pr
imes à l’émission est obtenue en retranchant au montant des
primes 2016 (21,3
Md€
26
) les effets de l’étalement des primes des années
précédentes (-
7,7 Md€). La hausse des charges à payer et factures non
parvenues se répartit entre les remboursements et dég
rèvements d’impôts
26
Le chiffre présenté au point précédent (20,8 Md€) correspondait aux primes nettes
des décotes. Ici, seules les primes brutes (21,3 Md€) f
igurent dans les dettes non
financières, les décotes étant comptabilisées dans l’actif circulant.
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
2008
format
2010*
2009
format
2010*
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
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LES RÉSULTATS
65
dus à certains contribuables (+ 5,9 Md€)
et les autres missions du budget
de l’
État (+
3,8 Md€).
Graphique n° 21 :
é
volution de la situation nette de l’
État entre fin
2015 et fin 2016
(en Md€)
Source : Cour des comptes (données : DGFiP)
Les autres passi
fs représentent 40,9 Md€ fin 2016. Leur croissance
(+
7,5 Md€) provient de l’émission de bons du Trésor au profit du
Fonds
monétaire international (FMI) (+
8,9 Md€).
Les provisions pour risques et charges s’élèvent à 142,8 Md€ fin
2016. Leur augmentation (+
6,9 Md€) est liée à des dotations
supplémentaires pour les litiges fiscaux (+ 3
Md€) et les refus d’apurement
communautaire (+
1 Md€), à la signature des conventions avec les
collectivités locales bénéficiaires du fonds de soutien relatif aux prêts et
contrats financiers structurés à risque (+ 2
Md€),
et à la révision du coût du
démantèlement des installations nucléaires du CEA (+ 1,6
Md€)
27
.
27
En sens inverse, le montant provisionné au titre du
PSR au profit de l’UE
de l’année
à venir est en baisse de 1,3 Md€.
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66
2 -
Une augmentation de certains engagements hors bilan
en lien avec les dépenses nouvelles décidées en 2016
L’analyse de la situation nette peut être complétée par celle des
engagements hors bilan. Ceux-ci retracent des passifs éventuels,
susceptibles de peser sur les finances de l’
État. Ils résultent notamment
d’accords passés avec des tiers (garanties, engagem
ents budgétaires pour
lesquels le service fait n’est pas intervenu)
, de la mission de régulateur
économique et social
de l’État
ou de son rôle d’employeur (engagements
de retraite).
Tableau n° 7 :
engagements hors bilan
à la fin de l’exercice
En Md€
2015 format
2016
2016
Engagements pris dans le cadre d'accords bien définis
1 101
1 096
Engagements découlant de la mission de régulateur
économique et social de l'État
475
571
Engagements de retraite
2 036
2 352
Autres engagements
76
77
Source : Cour des comptes (données : DGFiP)
Les engagements pris dans le cadre d’accord
s bien définis
(1 096
Md€) sont globalement en légère diminution (
-
5 Md€)
,
par l’effet
de plusieurs évolutions en sens contraires. Les engagements donnés au FMI
(-
11,3 Md€), l’encours garanti a
u titre des procédures de soutien au
commerce extérieur (-
5,3 Md€) et les engagements pris au titre des
instruments financiers à terme (-
5,3 Md€) sont en baisse. En revanche,
l’augmentation est sensible pour les engagements budgétaires n’ayant pas
donné
lieu à service fait (+ 8 Md€) et la dette garantie (+ 10,2
Md€).
L’accroissement de
celle-ci porte sur Dexia (+ 4,6
Md€), l’Unédic
(+ 3,5
Md€) et le fonds de garantie d’accession sociale à la propriété
(+ 3
Md€).
Les variations agrégées des engagements découlant de la mission de
régulateur économique et social de l’
État et de ses engagements de retraite
ont une signification limitée, car elles sont largement déterminées par les
variations annuelles de certains paramètres conventionnels utilisés dans
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LES RÉSULTATS
67
leur estimation. Ainsi, les engagements de retraite (2
352 Md€ fin 2016) et
ceux pris au titre du financement des régimes spéciaux (346
Md€) et des
aides au logement (164 Md€) sont en forte progression (respectivement,
+ 316
Md€
28
, +
76 Md€ et +
12 M€), mais ces h
ausses sont de nature
technique p
uisqu’elles résultent pour l’essentiel de la baisse du taux
d’actualisation retenu pour chiffrer ces engagements.
D’autres évolutions sont cependant plus révélatrices de l’effet de
certaines décisions publiques.
Hors subventions aux régimes spéciaux et aides au logement, les
engagements résultant de la mission de régulateur économique et social de
l’
É
tat s’élèvent à 61 Md€ fin 2016 (+
8 Md€). Cette augmentation
s’explique à hauteur de 2,6 Md€ par l’augmentation du nombre de
bénéficiaires de la prime d’activité, de 2,2 Md€ par des mesures en faveur
des handicapés, de 1,3 Md€ par les nouvelles aides à l’embauche dans les
PME-
TPE, de 0,8 Md€ par les dotations pour soutenir l’investissement
local et de 0,7 Md€ par les engagement
s supplémentaires au titre du plan
France très haut débit.
Ainsi, au-delà de leur effet immédiat sur le déficit budgétaire de
l’année, certaines dépenses nouvelles décidées en 2016 ont accru les
engagements hors bilan de l’
État.
___________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION __________
Le déficit budgétaire 2016 (69,1
M€) est inférieur aux prévisions de
la LFI 2016 (72,3 Md€), à la cible de la LPFP 2014
-
2019 (70 Md€) et à
l’exécution 2015 (70,5
Md€).
Cependant ce constat favorable doit être
nettement relativisé. Ce résultat a été atteint grâce à des recettes non
fiscales non reconductibles, à des économies de constatation sur la charge
de la dette et les prélèvements sur recettes, ainsi qu’à une amélioration
artificielle du solde des comptes spéciaux. La diminution du déficit de
l’État par rapport à 2015
en comptabilité budgétaire (- 1,5
Md€) contraste
avec les évolutions plus défavorables en comptabilité nationale
(+ 2,5
Md€) et en comptabilité générale (
+ 7,7
Md€
, hors charges
financières nettes). Sur moyenne période, le déficit
de l’État
ne se réduit
plus depuis 2013. L
’
État a certes assuré au cours de la période le
28
Cette hausse est calculée par rapport à une nouvelle estimation des engagements à fin
2015, utilisant le nouvel outil de projection PABLO. Ce changement de méthode
explique que les engagements de retraite à fin 2015 présentés dans le CGE 2016
(2 036
M€) sont supérieurs aux engagements à la même date figuran
t dans le CGE 2015
(1
723 M€).
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68
financement du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité.
Néanmoins,
cette évolution contraste avec l’amélioration
observée pour
les collectivités territoriales ou la sécurité sociale.
La gestion 2016 ne se contente cependant pas de poursuivre une
tendance à la stagnation du déficit observée depuis quelques années.
D’une part, elle a réduit les marges de manœuvre budgétaires pour
les années suivantes : à court terme, par des reports de charges
significatifs ; à moyen terme, de façon encore plus substantielle, par les
effets différés des décisions prises en cours d’exercice dans différents
domaines : augmentation du CICE, hausse des rémunérations des agents
publics, plan d’urgence pour l’emploi, contrats d’équipement militaire,
soutien de l’investissement local, PIA 3, etc.
D’autre part, la situation financière de l’État à long terme continue
de se détériorer. La dette financière négociable de l’État s’étab
lit à
1 621
Md€, en hausse de 45
Md€, et sa situation nette (
- 1 203
Md€)
continue à se dégrader.
Comme en 2015, l’augmentation de la dette a été
temporairement ralentie par un niveau élevé de primes à l’émission.
Si la
remontée des taux amorcée fin 2016 se poursuivait et ne s’accompagnait
pas d’une accélération de la croissance, l’État devrait, au cours des
prochaines années, poursuivre son effort de redressement financier dans
un environnement beaucoup moins favorable.
La Cour réitère la recommandation suivante :
1.
faire figurer, en loi de finances initiale et en loi de règlement, la
décomposition des soldes structurel et conjoncturel de l’article
liminaire pour l’État comme par sous
-
secteur d’administrations
publiques (recommandation reconduite).
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Chapitre II
Les recettes
Les recettes nettes du budget général de l’État se sont élevées à
300,3
Md€ en 2016, dont 284,1 Md€ pour les recettes fiscales nettes et
16,3
Md€ pour les recettes non fiscales.
Les recettes fiscales nettes
supportent l’effet
des dépenses fiscales qui représentent 85,8
Md€ en 2016.
Hors fonds de concours et attributions de produits (3,6 Md€ en 2016), les
recettes nettes après prélèvements au profit des collectivités et de l’Union
européenne s’établissent à 234,9 Md€.
Tableau n° 8 :
les recettes du budget général
de l’État pour 2
016
Source : Cour des comptes (données direction du budget)
En M€
LR 2015
LFI 2016
Exéc. 2016
Recettes fiscales brutes
383 317
388 025
387 422
R. et D. sur impôts d'État
-91 509
-88 194
-90 618
R. et D. d'impôts locaux
-11 676
-11 970
-12 708
Recettes fiscales nettes
280 132
287 861
284 097
Recettes non fiscales
14 411
15 648
16 238
Recettes nettes, hors fonds de
concours et att. de produits
294 543
303 509
300 335
PSR au profit de l'Union européenne
-19 702
-20 169
-18 996
PSR au profit des collectivités
territoriales
-50 528
-47 305
-46 461
Recettes nettes hors PSR, hors
fonds de concours et att. de produits
224 313
236 035
234 878
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70
En 2016, des recettes fiscales décevantes ont été en grande partie
compensées par un surcroît de recettes non fiscales non pérenne et une
diminution des prélèvements sur recettes supérieure à celle prévue en LFI.
Pour les années suivantes, l’accélération de la croissance des dépenses
fiscales qui ne se limite plus au seul CICE crée un risque sur la dynamique
des recettes du budget de l’
État.
I -
Des recettes fiscales décevantes
en partie compensées par des recettes
non fiscales supérieures à la prévision
A -
Une augmentation des recettes fiscales
moindre que dans les estimations initiales
Les recettes fiscales nettes se sont élevées à 284,1
Md€, en retrait de
3,8 Md€ par rapport à la prévision initiale, en raison d’un contexte macro
-
économique moins favorable et d’une élasticité des recettes au PIB plus
faible que prévu.
Les recettes fisc
ales nettes de l’État sont, néanmoins, supérieures de
4
Md€ à leur montant de 2015, principalement tirées par leur évolution
spontanée (+ 5,2
Md€). L’impact des mesures liées à la législation vient
minorer cette évolution (- 1,3
Md€), dans un contexte de p
oursuite de la
politique d’allègements fiscaux engagée en 2014.
Malgré leur progression pour la deuxième année consécutive, les
recettes fiscales nettes de 2016 ne font cependant que retrouver leur niveau
de 2013.
Les composantes de l’évolution des recette
s fiscales
L’évolution des recettes fiscales nettes d’une année sur l’autre
s’analyse selon deux composantes
: l’évolution spontanée (à législation
constante), qui dépend largement des évolutions de l’activité économique,
et les mesures de hausse ou de baisse des impôts, parmi lesquelles sont
distinguées les mesures antérieures à la LFI de l’année, les mesures
nouvelles au sens strict (de la LFI et des LFR de l’année), enfin les mesures
de périmètre et de transfert de ressources entre administrations.
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LES RECETTES
71
Les mesures antérieures à la LFI et les mesures nouvelles ne
comprennent toutefois pas que des mesures liées à la législation. Afin de ne
pas altérer le calcul de l’évolution spontanée des recettes fiscales, c’est dans
cette catégorie que le ministère des finances retrace les évolutions résultant
des encaissements du contrôle fiscal et du service de traitement des
déclarations rectificatives (STDR)
29
ou encore l’impact des contentieux.
1 -
Des recettes fiscales en deçà de la LFI et de la LFR
Selon la LFI 2016, les re
cettes fiscales de l’État devaient atteindre
287,9
Md€. En exécution,
malgré une révision à la hausse de la base 2015
de 1,4
Md€, elles s’élèvent à 284,1
Md€,
en retrait de 3,8
Md€ par rapport
à la prévision initiale. Les principaux impôts qui composent les recettes
fiscales nettes de l’État évoluent comme
indiqué dans le tableau ci-après.
Tableau n° 9 :
les recettes fiscales nettes,
par impôts (en Md€)
Source : direction du budget
L’écart
e
ntre la prévision initiale et l’exécution
s’explique
principalement par
le niveau moins élevé qu’escompté de l’évolution
spontanée (- 3,5
Md€), lié à
une croissance économique moins élevée que
prévu et à un impact moins favorable des mesures (- 1,6
Md€). En
particulier, l’exercice est marqué par
une moi
ndre recette de 2,9 Md€
sur
l’impôt sur les sociétés
, consécutive à une croissance du bénéfice fiscal de
29
Le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), attaché à la direction
nationale des vérifications de situations fiscales (DNVSF), a été mis en place en 2013
afin de traiter les dossiers des contribuables détenant des avoirs non déclarés à l'étranger
et souhaitant régulariser leur situation. Les contribuables doivent s'acquitter du
paiement intégral des impositions éludées et non prescrites dans les conditions de droit
commun ainsi que des pénalités et amendes correspondantes.
En Md€
Exécution
2015
LFI 2016
LFR 2016
Exécution
2016
Impôt sur le revenu
69,33
72,14
71,54
71,75
Impôt sur les sociétés
33,55
32,84
30,48
29,99
TICPE
13,77
15,85
15,69
15,88
Taxe sur la valeur ajoutée
141,79
144,62
144,36
144,44
Autres recettes fiscales nettes
21,70
22,41
23,23
22,04
Recettes nettes
280,14
287,86
285,30
284,10
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72
2015 en retrait par rapport à la prévision initiale (4,2 % dans les prévisions
révisées de 2016 en PLF 2017, contre 9,7 % anticipé en LFI).
Graphique n° 22 :
déco
mposition de l’écart entre la
prévision de
recettes fiscales de la LFI 2016 et l’exécution (Md€)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
a)
Une révision favorable de la base 2015
Les évaluations de recettes fiscales du PLF 2016 reposaient sur une
hypothèse de recettes
2015 de 278,8 Md€. Les recettes fiscales nettes 2015
se sont établies à un niveau légèrement plus élevé (280,1 Md€). Cette
révision de la base 2015 a eu un effet favorable sur les recettes 2016, à
hauteur de 1,4 Md€.
b)
Une évolution spontanée des recettes revue à la baisse
La prévision de recettes fiscales du PLF 2016 reposait sur une
hypothèse d’évolution spontanée (à législati
on constante) dynamique
(+ 3,4 %). Cette prévision prenait en compte une hypothèse de croissance
du PIB en valeur en 2016 (2,5 %)
plus forte qu’en 2014 (0,8
%) et 2015
(2,0 %). L
’élasticité des recettes fiscales
, définie comme le rapport du taux
de croissance spontanée des recettes fiscales au taux de croissance du PIB
en valeur, ressortait à 1,3. Cette valeur était aussi nettement supérieure à
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LES RECETTES
73
celles qui figuraient dans le PLF 2016 au titre de 2014 (- 0,4) et 2015 (0,8)
et à la valeur moyenne à long terme de 1.
Tableau n° 10 :
révisions des hypothèses de croissance du PIB
et d’évolution spontanée des recettes fiscales en 2016
PIB en valeur
PIB en
volume
Évolution
spontanée
Élasticité
LFI 2016
2,5 %
1,5 %
3,1 %
1,3
Programme de
stabilité
2,3 %
1,5 %
2,3 %
1,0
LFR 2016
2,3 %
1,4 %
2,3 %
1,0
Exécution
1,6 %
1,2 %
1,9 %
1,2
Source : Cour des comptes (données : PLF 2016, programme de stabilité
d’
avril 2016, Insee)
En exécution, l’évolution spontanée des recettes fiscales
a été moins
forte qu’anticipé, à +
1,9 %, en raison de la révision à la baisse de la
croissance du PIB en valeur de 2,5 % à 1,6 %.
L’augmentation plus faible des recettes fiscal
es
s’explique
principalement par une progression du bénéfice fiscal des entreprises en
2015 plus modérée
qu’anticipé lors du versement du 5
ème
acompte d’IS, fin
2015 (+ 4,2 % dans les prévisions révisées pour 2016 du PLF 2017, contre
+ 9,7 % prévu en LFI) qui a, en particulier, eu un effet défavorable sur les
recettes d’impôt sur les sociétés
(- 2,9
Md€, soit une baisse de 8,7
%).
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74
Graphique n° 23 :
r
ecettes d’IS de l
a LFI 2016
à l’exécution
(en Md€)
Source : Cour des comptes
Les prévisions en matière d’impôt sur les
sociétés
L’impôt sur les sociétés s’applique principalement aux sociétés de
capitaux. Le bénéfice imposable, qui en constitue l’assiette, est le bénéfice
net déterminé d’après les résultats d’ensemble de l’entreprise. Ce bénéfice
est imposé au taux de 33,33 % (hors PME dont le taux est de 15 % dans la
limite de 38
120 € de bénéfice). Une contribution exceptionnelle, instaurée
en 2011 à un taux de 5 % relevé en 2014 à 10,7
%, et prolongée jusqu’en
2016 est acquittée par les sociétés dont le chiffre d’affaire
s est supérieur à
250 M€.
S’agissant des modalités de versement, l’impôt est payé selon un
système d’acomptes et de solde. L’impôt dû au titre de l’année
N est liquidé
le 15 mai de l’année
N+1. Le montant des quatre acomptes est déterminé
d’après le bénéfice fiscal de l’année
N. En revanche, pour les grandes
entreprises, le 5
ème
et dernier acompte de l’année doit s’appuyer sur
l’estimation du bénéfice fiscal de l’année en cours (en vertu du principe
d’autolimitation, cet acompte peut être modulé à la baisse
si le bénéfice de
l’entreprise est en diminution). La contribution exceptionnelle d’IS est
versée, pour l’essentiel, avec le 5
ème
acompte.
28
30
32
34
LFI 2016
(déc-15)
Pacte de Stabilité
(mars-16)
LFR 2016
(sept-16)
Exécution 2016
(fév-17)
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LES RECETTES
75
En 2016, les sociétés assujetties à l’IS ont versé
: le solde de l’impôt
dû au titre de 2015 (sur les bénéfices de 2014) ; les quatre acomptes
correspondant globalement au bénéfice déclaré au titre de l’exercice 2015
et
le 5
ème
acompte anticipant le bénéfice fiscal 2016 pour les grandes
entreprises ; la contribution exceptionnelle pour les entreprises redevables ;
l
’impôt pouvant résulter des contrôles fiscaux opérés par la DGFIP. Ont par
ailleurs été restitués aux entreprises : les remboursements et dégrèvements
d’impôts dont les crédits d’impôt comme le CIR et le CICE
; les sommes
indûment perçues ; les montants li
és à la mécanique de l’impôt dû au titre
de 2015 lorsqu’il est inférieur aux acomptes versés.
Les prévisions sont réalisées séparément pour les acomptes, le solde
et la contribution exceptionnelle. Pour l’IS de 2016, la variable déterminante
est l’évolutio
n du bénéfice fiscal 2015. Celui-ci est projeté à partir
d’indicateurs macro
-économiques
: il permet d’évaluer le montant des
acomptes et le solde qui sera versé en 2016. Enfin, la projection du bénéfice
fiscal 2016 permet d’évaluer le montant du 5
ème
acompte. Ces évaluations
sont cependant affectées de fortes incertitudes. Le 5
ème
acompte est en
particulier très dépendant du comportement d’un petit nombre de grandes
entreprises, ce qui introduit un élément supplémentaire de volatilité dans la
prévision.
Le
rendement de la TVA n’est en revanche que légèrement inférieur
à la prévision initiale (- 0,2
Md€), malgré la révision à la baisse du PIB en
valeur qui a réduit la progression des emplois taxables. La bonne tenue des
recettes de TVA nette pourrait en partie résulter du décalage sur 2017 de
certains
remboursements
de
TVA.
En
effet,
le
montant
des
remboursements déposés en fin d’année, mais qui n’ont pas été traités en
2016, a augmenté de 361
M€ (8
%) par rapport à fin 2015.
c)
Un effet défavorable des mesures fiscales sous-évalué en LFI
Les différentes mesures (mesures antérieures, nouvelles, de
périmètre ou de transfert) ont eu un impact négatif de - 1,3
Md€
sur le
rendement des recettes fiscales en 2016, alors que la LFI anticipait une
compensation des effets négatifs des mesures antérieures et nouvelles par
les mesures de périmètre et de transfert (+ 0,3
Md€).
S’agissant des
mesures antérieures et nouvelles
, l’écart s’explique
principalement, en ce qui concerne l’IR et l’IS, par
:
-
le
dynamisme supérieur des crédits d’impôt,
notamment du crédit
d’impôt transition énergétique
(-
0,4 Md€
) et dans une moindre
mesure du crédit d’impôt compétitivité emploi (
- 0,2
Md€
) ;
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COUR DES COMPTES
76
-
la sous-évaluation en LFI du coût de la suppression de la contribution
exceptionnelle (- 0,3
Md€) et la
prorogation de la mesure de
suramortissement (- 0,4
Md€) par la loi numérique d’octobre 2016
.
En sens inverse, le coût des contentieux communautaires a été
inférieur de 0,5
Md€ à la prévision initiale
. Les principaux écarts
concernent le contentieux OPCVM (moindres décaissements de 1
Md€) et
le précompte mobilier pour lequel les opérations ont été suspendues dans
l’attente d’une décision de la CJUE.
Sur les « autres recettes fiscales », les principaux écarts entre LFI et
exécution concernent les retenues à la source (- 0,5
Md€), l’impôt de
solidarité sur la fortune (-
0,3 Md€), la contribution additionnelle à l’IS
sur
les dividendes distribués (- 0,3
Md€)
et les donations/successions
(+ 0,7
Md€).
Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ont, par
ailleurs, dégradé le montant des recettes fiscales nettes de - 0,7
Md€, sous
l’effet notamment de dégrèvements barémiques plus importants que prévu
en matière de CVAE (0,3 Md€), ainsi que
des dégrèvements de taxe
d’habitation pour les foyers modestes (0,
2
Md€)
et de taxes foncières pour
les agriculteurs (0,2
Md€)
.
Ces mesures devraient, selon la Cour, être présentées parmi les
dépenses. Elle réitère sa recommandation de modifier la présentation du
tableau d’équilibre des ressources et des dépenses dans les lois de finances
en déduisant des recettes fiscales brutes de l’État les se
uls remboursements
et dégrèvements relatifs
à des impôts d’État pour la détermination des
recettes fiscales nettes, à l
’exclusion donc des remboursements et
dégrèvements d’impôts locaux.
Concernant les mesures de périmètre et de transfert, un transfert de
TVA à la Mutualité sociale agricole (- 0,5
Md€
) non prévu en LFI a été
décidé pour compenser des exonérations de cotisations maladie agricoles,
de même que des transferts additionnels de TICPE (- 0,1
Md€
), en faveur
des régions et départements, d’une part, et du
CAS
Services nationaux de
transports conventionné de voyageurs
, d’autre part
.
À
l’inverse, le contrecoup des mesures de 2015 sur les taxes
affectées et les fonds de roulement a été revu à la baisse, entraînant une
am
élioration des recettes fiscales de l’État (
+
0,4 Md€). Cette amélioration
résulte pour l’essentiel d’une diminution du
prélèvement sur le fonds de
roulement des chambres de commerce et d’industrie opéré en 2015 p
ar
rapport aux prévisions
(sur les 0,5 Md€
prévus, seuls 0,4 ont effectivement
été payés en 2015).
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LES RECETTES
77
2 -
Une progression des recettes fiscales par rapport à 2015,
réduite par les mesures de
baisse d’impôts
Les recettes fiscales nettes de l’État s
ont en progression de 4
Md€
par rapport à 2015.
Graphique n° 24 :
évolution des recettes fiscales brutes et nettes sur
la période 2003-
2016 (Md€)
Note
: l’écart entre les recettes fiscales brutes et nettes correspond aux remboursements et
dégrèvements, qui se sont élevés à 103,3 Md€ en 2016 (voir note d’analyse correspo
ndante). Par
ailleurs, les montants des recettes fiscales brutes et nettes de l’année 2010 n’incluent pas le
rendement de 16,6 Md€ des impôts locaux affectés transitoirement à l’État cette année
-là.
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
L’évolution spontanée des recettes
(à législation constante) entre
2015 et 2016 atteint + 5,2
Md€
. Les différentes mesures intervenant en
2016 ont eu un impact globalement négatif de - 1,3
Md€ sur le montan
t des
recettes fiscales nettes. Les mesures liées à la législation ont eu un impact
négatif de - 5,4
Md€, soit
- 3,5
Md€ pour les mesure
s antérieures à la LFI
et - 1,9
Md€ p
our les mesures de la LFI 2016. À
l’inverse,
les mesures de
périmètre et de transfert ont augmenté les recettes fiscales de 4,1
Md€.
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COUR DES COMPTES
78
Graphique n° 25 :
évolution des recettes fiscales entre 2015 et 2016
(en Md€)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
a)
Une évolution spontanée des recettes fiscales
comparable à celle enregistrée en 2015
L’évolution spontanée des recettes fiscales a été
positive en 2016
(+ 5,2
Md€, soit +
1,9
%), dans la continuité de l’exercice 2015.
L’élasticité des
recettes fiscales au PIB est proche de 1 en 2016 (1,2),
comme en 2015 (0,9),
alors qu’elle avait été négative au cours des trois
années précédentes (comprise entre - 0,2 et - 1,6).
Tableau n° 11 :
élasticité des recettes fiscales
sur la période 2007-2016
2007
2008
2009
2010
2011
+ 1,3
+ 1,0
+ 4,5
+ 1,6
+ 1,6
2012
2013
2014
2015
2016
- 0,2
- 0,6
- 0,4
+ 0,9
+ 1,2
Sources : Rapport économique social et financier du PLF N
+2 pour l’élasticité de l’année
N ;
données Insee pour 2016
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LES RECETTES
79
b)
Un effet favorable important
des mesures de périmètre et de transfert
Les mesures de périmètre et de transfert ont accru de 4,1
Md€ les
rec
ettes fiscales de l’État, en raison, d’une part,
de la suppression de la
prime pour l’emploi (+
2,1
Md€), dont la dépense fiscale a été transformée
en dépense budgétaire dans le contexte de la création de la prime d’activité
,
et d’autre part, du
reversement d
’un
e partie de la TICFE au budget de l'État
dans le cadre de la réforme de la contribution au service public de
l'électricité (CSPE) votée en LFR 2015 (+ 2
Md€
sur le budget général
30
).
Un traitement incohérent de la suppression de la prime
pour
l’emploi
et de la création de la prime d’activité
La LFR 2014 a supprimé le dispositif
de la prime pour l’emploi
à
compter des revenus perçus pour l’année 2015, afin de pouvoir financer la
prime d’activité créé
e par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au
dialogue social et à l'emploi.
Cette dépense fiscale a donc été transformée en dépense budgétaire.
Une mesure de périmètre a été enregistrée en dépenses au moment de la
création de
la prime d’activité pour 2
Md€ dans l’exposé des motifs du
PLF
2016. En revanche, l
e tome II de l’annexe
Voies et moyens du PLF pour
2016 présente la prime pour l'emploi comme la dépense fiscale ayant le plus
diminué en 2016 comparé à 2015, sans la retranscrire comme une mesure
de périmètre en recettes. La Cour ne peut retenir dans ses analyses ce
traitement incohérent qui minore l’augmentation des dépenses fiscales à
périmètre constant en 2016.
À ces deux principales mesures de périmètre s’ajoutent des mesures
de transfert de sens contraires qui se compensent globalement.
Le
gain net de TVA pour l’État (+ 0,3 Md€) résulte de trois
mouvements de sens contraires : une moindre affectation de TVA à la
sécurité sociale (+ 0,15
Md€), dans le cadre de la compensation par l’État
du Pacte de responsabilité et de solidarité
; le contrecoup, en 2016, de
l’affectation exceptionnelle de TVA décidée par la LFR 2015 afin de
rembourser
les
dettes
de
l’État
aux
organismes
de
sécurité
sociale
(+ 0,6
Md€) ; une affectation de TVA pour compenser la baisse de
7 points des cotisations maladie des exploitants agricoles, décidée dans le
cadre du plan de soutien à l’agriculture (
-
0,5 Md€)
.
30
Auxquels il faut ajouter 4,2 Md€ sur le CAS
Transition énergétique
.
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COUR DES COMPTES
80
Les transferts de TICPE représentent un gain de 0,25
Md€ pour
l’État. Il
s résultent essentiellement du plafonnement du transfert de TICPE
au profit de l’AFITF
, q
ui a permis d’enregistrer une mesure favorable à
l’État
(+ 0,4
Md€).
Les mesures d
’affectation à des tiers de taxes affectées se sont
soldées par une perte nette de 0,6 Md€ pour l’État, principalement due à
l’augmentation de la fraction affectée de la tax
e sur les transactions
financières au profit de l’A
FD et du fonds de solidarité pour le
développement (FSD).
c)
Des baisses d’impôts concentrées sur l’IR et l’IS
Les mesures touchant à la législation et les autres variations (liées
notamment à la performance du contrôle fiscal et du STDR) diminuent les
recettes fiscales de 5,4
Md€ en 2016
.
Les mesures nouvelles de la LFI 2016 ont réduit les recettes fiscales
de 1,9 Md€. La principale concerne la réduct
ion d
’impôt sur le revenu
en
faveur des ménages aux revenus moyens et modestes adoptée en LFI pour
2016 pour un montant de 2,0
Md€
.
Les mesures antérieures à la LFI
sont à l’origine d’une baisse de
recettes de 3,5 Md€.
Sur la TICPE, la contribution climat-énergie votée en LFI pour 2014
(+ 1,2 Md€) et l
a convergence des fiscalités sur les tarifs du gazole et de
l’essence, voté
e en LFR pour 2015 (+
0,3 Md€)
, entraînent une hausse du
rendement de 1,5
Md€
.
Celle-ci est cependant compensée par les effets des mesures
antérieures sur l’IR et l’IS (
- 4,3
Md€).
À la montée en charge de certains
crédits d’impôt
, notamment le
crédit d’impôt en faveur de la transition
énergétique (- 0,8
Md€) et le
CICE (- 0,2
Md€), s’ajoutent d
es mesures sur
l’
impôt sur les sociétés (hors CICE) qui ont eu globalement un effet négatif
de 3,4
Md€. Celles
-ci correspondent pour moitié (-
1,7 Md€) à la non
-
reconduction de recouvrements exceptionnels de 2015
31
et pour le solde à
des
évolutions de la législation en matière d’IS
, notamment la suppression
de la contribution exceptionnelle.
31
V
ersement exceptionnel d’EDF (
- 1,4
Md€)
et recouvrements liés au contentieux
STERIA (-
0,3 Md€
).
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LES RECETTES
81
Tableau n° 12 :
effet des mesures antérieures strictement liées
à la législation
sur les recettes d’impôt sur les sociétés pour 2016
(hors CICE
, en Md€)
Mesures
Effet 2016
Suppression de la contribution exceptionnelle
à l’IS
- 2,3
Limitation des possibilités de déduction des
charges financières
- 0,7
Prorogation du suramortissement
- 0,5
Effets du Pacte de responsabilité et de
solidarité*
+ 1,8
Total
- 1,7
Source : direction du budget - retraitement Cour des comptes
*
effets retours sur l’IS des
baisses de cotisations sociales et de la suppression progressive de la
contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S).
Les recettes tirées des contrôles fiscaux
(11,1 Md€) sont en retrait
de 1,1 Md€ en 2016
, après une amélioration de 2012 à 2015. Le taux de
recouvrement (56,9 %) est également en légère diminution par rapport à
2015. Il reste néanmoins à un niveau élevé, supérieur à la moyenne des
cinq dernières années (50 %).
Tableau n° 13 :
recettes tirées des contrôles fiscaux (
en Md€)
Source : Cour des comptes (données : DLF)
2012
2013
2014
2015
2016
Redressements
notifiés (en Md€)
18,1
18
19,3
21,2
19,5
Dont STDR
-
0,1
1,9
2,6
2,5
Créances fiscales
recouvrées (en Md€)
9
10,1
10,4
12,2
11,1
Dont STDR
0,1
1,9
2,6
2,5
Taux de
recouvrement (%)
43,0%
51,9%
40,5%
57,5%
56,9%
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COUR DES COMPTES
82
Les encaissements
de recettes fiscales de l’
État par le service de
traitement des déclarations rectificatives (STDR) ont connu en 2016 une
diminution de 0,3
Md€ par rapport à 2015. Cette baisse se concentre
sur
l’impôt sur la fortune et les successions, le rendement global sur les autres
recettes fiscales (IR et donations) étant identique à 2015.
Tableau n° 14 :
encaissements du STDR en 2014, 2015 et 2016
En Md€
2014
2015
2016
IR
0,3
0,7
0,8
ISF
0,9
0,8
0,5
Donations
0,2
0,2
0,2
Successions
0,4
0,4
0,2
Recettes fiscales de l'État
1,7
2,1
1,8
Recettes non fiscales de l'État
(amendes)
0,1
0,3
0,3
Contributions sociales
0,1
0,3
0,4
Recettes totales STDR
1,9
2,7
2,5
Source : direction du budget
–
Cour des comptes
3 -
Un niveau de recettes fiscales équivalent en 2016
à celui de 2013
Les recettes fiscales nettes ont progressé de 29,1
Md€ entre
l’exécution
2011 et 2016 en euros courants (+ 11,4 %).
Tableau n° 15 :
é
volution par année de l’exécution des recettes
fiscales nettes entre
2011 et 2016 (en Md€)
Source : Cour des comptes
En Md€
N-1
Évolution
spontanée
Mesures
antérieures
Mesures
nouvelles
Mesures de
périmètre et
de transfert
N
2012
255,00
-0,50
2,60
11,10
0,20
268,40
2013
268,40
-4,60
5,10
13,00
2,10
284,01
2014
284,01
-0,35
-9,09
1,70
-1,95
274,31
2015
274,31
4,70
1,30
-0,41
0,23
280,13
2016
280,13
5,24
-3,54
-1,87
4,13
284,10
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LES RECETTES
83
Les mesures de politique fiscale (hors mesures de périmètre et
transfert) ont contribué très majoritairement à cette progression, pour
20
Md€
(+ 7,8 %). Par ailleurs, l
’évolution spontanée
représente un
montant de 4,5
Md€
, soit un rythme de croissance spontanée des recettes
faible (+ 1,8 %).
Cette évolution globale masque des variations très contrastées au
cours de la période.
Les années 2012 à 2014 sont marquées par une évolution spontanée
des recettes fisc
ales négative, résultant d’élasticités également négatives
(- 0,2 en 2012, - 1,6 en 2013 et - 0,4 en 2014). Cette baisse de recettes est
largement compensée par la hausse des prélèvements, qui se traduit par un
ressaut de mesures nouvelles. Celles-ci atteignent respectivement de
l’ordre de 11
Md€ en 2012 et 13 Md€ en 2013
, ce qui représente une hausse
de 9,4
% (24 Md€) des impositions en deux ans sur le seul périmètre des
recettes fiscales nettes de l’État
.
Les recettes fiscales nettes de l’année 2014 se c
aractérisent par un
fort effet négatif des mesures antérieures (- 9,1
Md€), lié à la mesure de
baisse d’IR décidée en cours d’année 2013 (1,3 Md€) et à l’entrée en
vigueur du CICE (moindres
recettes d’IS de l’ordre de 6 Md€). Pour la
première fois depuis 2009, les recettes fiscales nettes baissent de 9,7
Md€
entre 2013 et 2014.
Les années 2015 et 2016 marquent un retour à une élasticité positive,
proche de
l’unité. Les mesures (hors périmètre et transfert), dont l’effet
cumulé est négatif (- 4,5
Md€)
, conduisent à un allègement de la fiscalité,
principalement centré sur l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés.
Au total, après une forte augmentation entre 2011 et 2013
(+ 29
Md€), le niveau des recettes fiscales s’est stabilisé
: le montant
encaissé
en 2016 (284,1 M€) est équivalent à celui de 2013 en euros
courants (+
0,1 Md€).
L’année 2016 a été marquée par des recettes fiscales inférieures aux
prévisions (-
3,8 M€) en raison d’une évolution spontanée moins
importante que prévue en LFI. Cette sous-exécution est particulièrement
marquée pour
l’impôt sur les sociétés, en raison d’un bénéfice fiscal 2015
des entreprises très inférieur à la prévision. L’élasticité des recettes au PIB
est néanmoins restée proche de l’unité, comme en 2015.
Ceci conduit de nouveau la Cour à recommander de présenter, dans
l’annexe Voies et Moyens du projet de loi de finances, d’une part
, les
méthodes et le processus de prévision des recettes pour les principaux
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COUR DES COMPTES
84
impôts en précisant, impôt par impôt, les hypothèses d’élasticit
é et de bases
taxables et, d’autre part,
des analyses approfondies des écarts entre
prévision et exécution des recettes fiscales.
B -
Des recettes non fiscales en progression
pour partie par anticipation de recettes de 2017
Les recettes non fiscales de l’État
(16,2
Md€ en 2016
) sont en nette
augmentation par rapport à la LFI (15,6
Md€) et par rapport à l’année
2015
(14,4
Md€). Elles sont supérieures
de 1,6
Md€ au montant prévu par la
loi
de programmation pluriannuelle des finances publiques (LPFP) pour
2014-2019 (14,6
Md€).
La baisse des dividendes a été compensée par une
augmentation, non pérenne, des autres recettes non fiscales.
Tableau n° 16 :
évolution des recettes non fiscales
Sources
: loi de règlement et d’approbation des comptes 2015, direction du budget
1 -
Une baisse des dividendes en numéraire
Les dividendes et recettes assimilées (4 Md€ en 2016, hors
rémunération de la garantie sur le fonds d’épargne) re
présentent
traditionnellement un peu moins de la moitié des recettes non fiscales
(42 % en moyenne entre 2010 et 2015).
L’année
2016 voit leur part chuter
à 24,5 %, soit le niveau le plus bas de la décennie.
En Md€
Exécution
2015
LFI 2016
Exécution
2016
Dividendes et recettes assimilées
5,4
5,7
4,0
Produits du domaine de l'État
1,8
2,4
3,2
Produits de la vente de biens et services
1,1
0,9
0,8
Remboursement des intérêts des prêts, avances et
autres immobilisations financières
0,5
1,0
0,9
Amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuite
2,9
1,7
2,3
Divers
2,7
4,0
5,0
Recettes non fiscales
14,4
15,6
16,2
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LES RECETTES
85
a)
Une forte baisse des dividendes des entreprises non financières
en comptabilité budgétaire
Alors qu’
au cours des quatre derniers exercices EDF était, parmi les
sociétés non financières, la première source de dividende alimentant les
recettes non fiscales, son dividende (1,7
Md€)
a été versé en 2016 sous
forme de titres
32
.
Ce dividende en titres n’est pas une recette en
comptabilité budgétaire car il ne correspond pas à un flux de trésorerie.
Les dividendes en numéraire versés par les entreprises non
financières s’élèvent
donc à 1,8
Md€ en 2016, en baisse de près de 1,5
Md€
par rapport à la LFI 2016, et de
1,2 Md€ par rapport à l’exercice 2015.
Ces
dividendes proviennent principalement de GDF Suez (pour 798
M€) et,
dans une moindre mesure
, d’Orange (214 M€), de Renault (140 M€),
d’ADP
(131 M€), de La Poste (126 M€)
et de SAFRAN (60
M€). Les
dividendes de ces six entreprises représentent 83 % du total
reçu par l’État
en 2016.
La Cour avait souligné dès 2014 que les taux de distribution élevés
des entreprises détenues majoritair
ement par l’État, et notamment d’EDF,
témoignaient de sa préférence pour un rendement à court terme de ses
participations au détriment, potentiellement, des intérêts de long terme des
entreprises.
Alors que l’État s’apprête
à procéder à une recapitalisation de
l’entreprise
de 3
Md€ en 2017,
la Cour constate que les dividendes perçus
entre 2010 et
2015 ont atteint 11,3 Md€
33
.
b)
Une diminution des taux de distribution des entreprises financières
Les
dividendes
des
entreprises
financières
(2,2
Md€)
sont
principalement constitués du dividende de la Banque de France et des
dividendes et produits assimilés de la Caisse des dépôts et consignations
(CDC)
34
.
32
En 2015,
une fraction du dividende d’EDF avait déjà été versée
sous forme de titres.
33
Cour des comptes,
Rapport public thématique :
L’État actionnaire
. La
Documentation française, janvier 2017, 271 p., disponible sur www.ccomptes.fr
34
Ces derniers sont composés d’un versement au titre du résultat du groupe CDC
et de
la contribution de la CDC représentative de l'impôt sur les sociétés (CRIS). La
rémunération de la
garantie de l’État sur le Fonds d’épargne
(764 M€) est inscrite parmi
les autres recettes non fiscales.
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COUR DES COMPTES
86
Le dividende versé par la Banque de France (1,3
Md€ en 2016
) est
d’un montant
légèrement supérieur à celui prévu en LFI et au montant
constaté en 2015 (1,2
Md€
dans les deux cas). Cette augmentation est
cependant plus faible que celle du résultat distribuable de la Banque de
France. Ce décalage s’explique par une opération irrégulière de contraction
de recettes et
de dépenses par laquelle l’
État a réduit le montant des crédits
budgétaires versés à la Banque pour ses prestations, en contrepartie de la
diminution de son dividende.
Les dividendes et
la contribution représentative de l’impôt sur les
société (CRIS) versés en 2016 par la CDC (719
M€) sont en baisse
significative par rapport à 2015 (- 387
M€)
et à la LFI 2016 (- 391
M€)
.
L
’application d’une nouvelle règle de calcul du versement de la CDC
, qui
vise à permettre à la Caisse
d’augmenter ses fonds propres
et de mobiliser
une enveloppe importante destinée à l’investissement
35
, a induit une baisse
de 27 % de ce montant entre 2015 (637 M€) et 2016 (463
M€). Sous
l’empire de la règle précédente, le versement de la CDC à l’État au titre des
résultats
de
2016
aurait
atteint
694
M€,
soit
environ
230
M€
supplémentaires.
2 -
Une augmentation forte mais non pérenne
des autres recettes non fiscales
Les recettes non fiscales qui ne proviennent pas de produits de
participations de l’État (12,3 Md€)
sont en hausse de 2,4 Md
€ par rapport
à la LFI 2016
et de 3,3 Md€ par rapport à l’exécution 2015.
Par rapport à la LFI, les plus-values se répartissent sur quatre lignes :
le versement de COFACE à l’État
;
le produit des redevances d’usage des
fréquences radioélectriques ; les am
endes prononcées par l’Autorité de la
concurrence
et l’augmentation de la rémunération de la garantie des fonds
d’épargne
. La hausse par rapport à 2015 est concentrée sur le versement de
COFACE à l’État
et
le produit des redevances d’usage des fréquences
radioélectriques.
35
Ces investissements ont vocation à financer les quatre transitions identifiées par la
CDC : transition écologique et énergétique, transition territoriale, transition numérique
et transition démographique et sociale.
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LES RECETTES
87
a)
Un versement de COFACE
d’un niveau exceptionnel,
majoré en 2016 au détriment de 2017
L’État a bénéficié en 2016 d’un versement très important de
COFACE (2,4 Md€). Il s’agit du plus fo
rt prélèvement depuis 2008
(2,5
Md€)
36
.
Si les années 2015 et 2016 sont atypiques, compte tenu de
l’indemnisation
versée au titre des navires Mistral en 2015 et du
remboursement réalisé en 2016
du fait de la revente des navires à l’Égypte
,
le prélèvement de 2,4 Md
€
en 2016 reste pour partie déconnecté du résultat
technique de
l’assurance
-crédit sur lequel il est en principe basé (2 Md
€ en
2016). Ce flux encaissé par le budget général anticipe à hauteur de 0,4 Md
€
le reversement des disponibilités de COFACE
à l’
État qui devait venir
abonder le nouveau compte de commerce
Soutien financier au commerce
extérieur
, selon la LFI 2017.
Les conséquences budgétaires de la réforme des procédures
de soutien à l’exportation
L’article 103 de la LFR pour 2015 a prévu le transfert des opérations
de garanties publiques de
COFACE vers l’État et leur gestion pour son
compte selon un régime de « garantie directe » par Bpifrance. L’État ne
garantira plus un organisme (COFACE), qui garantissait lui-même des
exportateurs (« garantie oblique »), mais garantira désormais directement
les exportateurs. La date d’entrée en vigueur de ce dispositif a été fixée au
31 décembre 2016.
À compter du 1
er
janvier 2017, l’article 47 de la LFI pour 2017 a créé
un compte de commerce
Soutien financier au commerce extérieur
au sein
du budget de l’
État. Ce compte a vocation à retracer la gestion des
opérations d’assurance tant en dépenses (indemnisations des sinistres,
prélèvements au profit du budget général de l’État
, etc.)
qu’en recettes
(encaissement des primes, gestion des récupérations, versements du budget
général de l’État).
La LFI 2017 prévoit que sera inscrit en recettes de ce
compte le solde du compte État à la COFACE
qu’elle évalue
4 415
M€.
En limitant le prélèvement 2016 au solde du compte technique, ce
reversement sur 2017 aurait pu, au vu des données de l’exécution, atteindre
en fait 4
565 M€ (montant
correspondant à la somme du solde disponible
fin 2015 et des versements effectués sur le compte en 2016 par le budget
36
En 2015, le versement avait été nul et la LFI prévoyait 1,7 Md€.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
88
général au titre des procédures déficitaires en 2015). Le solde du compte
État à la COFACE fin 2016 a cependant été réduit par deux opérations.
D’une
part
, 53 M€ ont été prélevés dès 2016 sur le compte pour financer les
procé
dures déficitaires de l’année
, en rupture avec les pratiques
antérieures
37
.
D’autre part et surtout, le prélèvement effectué en 2016 sur le
solde du compte a été supérieur de 422 M€ au solde du compte technique.
Ce montant correspond à une anticipation d’un
e recette 2017 sur 2016. Elle
améliore le solde 2016 mais dégradera le solde 2017. Compte tenu de ce
prélèvement majoré en 2016, le reversement prévu en LFI 2017 ne sera
finalement que de 4
090 M€.
b)
Un encaissement en 2016 de deux annuités
de
redevances d’u
sage des fréquences radioélectriques
Les redevances d’usage des fréquences radioélectriques perçues en
2016 s’élèvent à 1,6 Md€ (contre 0,9 Md€
prévu en LFI
et 0,3 Md€
encaissé en 2015), dont 1,3 Md
€ au titre de la bande 700 Mhz
. Ceci
correspond à l’encai
ssement en 2016 de deux annuités de
droits d’usage,
suite à l’attribution en novembre 2015 de ces fréquences pour 2,8 Md€
payables en quatre annuités. Les recettes encaissées en 2016 résultent du
versement de 2015 (reçu en janvier 2016) et de celui de 2016 (reçu en
décembre 2016). De ces redevances ont été déduits 96
M€
, affectés à
l’Agence nationale des fréquences (ANF
r
) par l’article 41 de la LFI 2016.
c)
Des amendes de l’autorité de la concurrence
d’un montant
à nouveau élevé
En 2016, les versements liés à des amendes prononcées par
l’Autorité de la concurrence
se sont élevés à
1 Md€,
montant inférieur de
0,6 Md€
à 2015, mais supérieur à la prévision figurant en LFI (+ 0,6
Md€)
.
L’écart
s’explique par
une
décision de l’Autorité de la
concurrence du
15
décembre 2015, qui a prononcé une sanction à l’encontre de d
eux
ententes dans le secteur de la messagerie, pour un montant total de 672
M€.
37
Dans l’ancien système, les procédures déficitaires faisaient l’objet d‘une dotation
budgétaire en N pour le défi
cit de l’année N
-1. En procédant à une contraction sur le
compte dès 2016, l’
É
tat a réduit artificiellement ses dépenses sur l’exercice 2017.
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LES RECETTES
89
d)
Une rémunération de la garantie du fonds
d’épargne
supérieure aux prévisions
Le prélèvement sur le résultat du
fonds d’épargne
s’élève à 764
M€
en 2016, contre un montant prévu en LFI de 465 M€ et un montant constaté
au cours de l’exercice 2015 de 805 M€.
Le résultat du
fonds d’épargne
est en hausse de 263 M€. Ce bon
résultat s’explique notamment par l’effet, en année pleine, de la baisse du
taux du livret A réalisée en 2015 et surtout de la baisse de la commission
de distribution accordée aux établissements de crédits (- 0,10 %) qui a
entraîné une reprise de provision de 0,4 Md€.
Le prélèvement sur le
fonds d’épargne
reste toutefois inférieur à son
niveau moyen avant la crise financière, du fait de la mise en place d’un
cadre prudentiel adapté, mais aussi de l’érosion de sa performance
financière particulièrement affectée par le contexte de taux bas.
Les recettes non fiscales sont en progression sensible en 2016, à la
fois par rapport à la LFI et à 2015, en dépit
d’une baisse
des dividendes
versés
en numéraire. Ceci résulte d’une augmentation très forte des autres
recettes non fisca
les qui tient pour l’essentiel à des facteurs non pérennes.
II -
Des prélèvements sur recettes en forte baisse
par rapport en 2015 et inférieurs aux prévisions
Les prélèvements sur recettes (PSR) au profit des collectivités
territoriales et de l’Union européenn
e représentent respectivement
46,5
Md€ et 19 Md€ en 2016. Après une diminution importante en
2015 (-
4,5 Md€), ils baissent également en 2016 (
- 4,8
Md€). Ils sont
également en retrait de 2 Md€ par rapport à la LFI (
-
0,8 Md€ pour les PSR
au profit des collectivités territoriales et -
1,2 M€ pour le PSR au profit de
l’UE). Ils ont contribué, avec les recettes non fiscales, à compenser les
moins-values observées en 2016 sur les recettes fiscales entre la prévision
et l’exécution.
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COUR DES COMPTES
90
A -
Une poursuite de la diminution des PSR
au profit des collectivités territoriales
Les PSR au profit des collectivités territoriales ont vu leur montant
diminuer de 4,1 Md€ en 2016, soit une diminution plus forte que ce qui
était prévu en LFI (-
3,3 Md€
). En revanche, les autres transferts financiers
aux collectivités poursuivent leur progression.
Au total, les transferts financiers d
e l’État au profit des collectivités
territoriales se sont élevés à 101,1
Md€ en 2016, en hausse par rapport à la
LFI 2016 (+
1,9 Md€
), mais
inférieurs à l’exécution 2015 (
- 1,2 Md
€).
Graphique n° 26 :
évolution des transferts
aux collectivités territoriales (en Md€)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
1 -
Des prélèvements sur recettes
respectant la programmation pluriannuelle
En application de la LPFP 2014-
2019, l’ensemble constitué des
prélèvements sur recettes de l’État et des crédits de la
mission
Relations
avec les collectivités territoriales
du budget général
devait diminuer
0
20
40
60
80
100
120
2014
2015
LFI 2016
2016
Frais de gestion
Fiscalité transférée
Contrepartie de dégrèvements
Subventions d’autres
ministères
Mission RCT (hors réserve
parlementaire)
PSR CT
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LES RECETTES
91
successivement de 3,42 Md€ en 2015, 3,66
Md€
en 2016 et de 3,67
Md€
en 2017
38
, soit au total de 10,75 Md€.
Tableau n° 17 :
é
volution prévue des concours financiers de l’État
aux collectivités territoriales dans la LPFP 2014-2019
39
Source : LPFP 2019
En 2016
, les PSR se sont élevés à 46,5 Md€
, contre une prévision
en LFI de 47,3 Md€. Par rapport à 2015, la diminution est de 4,1 Md€,
également supérieure à celle prévue initialement.
L
a part forfaitaire de la DGF a reculé de 3,67 Md€ comme prévu en
LFI. La baisse de la DGF dans son ensemble (- 3,3
Md€) a été inférieure à
ce montant en raison de l’accroissement des dotations de péréquation. Il
s’y est ajouté les baisses des autres composantes de l’enveloppe normée :
les versements du FCTVA (-
399 M€), les dotations de compensation
d’exonérations (
- 308
M€)
40
et les autres prélèvements sur recettes
(- 16
M€).
Au total, les concours financiers de l’État sous enveloppe normée
ont connu une baisse de 3,98 Md€ en 2016 (à 49,2 Md€ au lieu de 53,2
Md€
en 2015), supérieure à la prévision de la loi de programmation.
38
Cette diminution devrait être
réduite de 1 Md€
suite à l’annonce faite par le Président
de la République le 2 juin 2016.
39
Le périmètre de l’enveloppe normée a évolué entre l
es LPFP 2012-2017 et 2014-
2019. La première excluait du périmètre le FCTVA et les dotations de compensation de
la réforme de la taxe professionnelle, tandis que la deuxième les intègre.
40
L’allocation compensatrice est passée de 1 451 M€ (exécution 2015) à 1 170 M€
(exécution 2016). Cette évolution
s’explique,
à titre principal, par la baisse de
308 M€
de la compensation versée au bloc communal suite à la suppression, en LFR 2014, de
l’exonération de taxe d’habitation pour les personnes de condition modeste
(dispositif
dit de la « demi-part des veuves »). Cette exonération a été rétablie en LFI 2016. Pour
les impositions dues au titre de 2015, le rétablissement de l’avantage fiscal s’opère en
partie sous la forme d’un dégrèvement. Ce changement d’imputation aurait dû toutefois
être traité en mesure de périmètre pour le calcul de la norme de dépenses qui inclut les
PSR mais pas les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux.
En Md€
2014
2015
2016
2017
2014/2017
PSR
54,18
50,72
47,06
43,39
-10,79
Mission RCT
2,69
2,73
2,73
2,73
0,04
Enveloppe normée
56,87
53,45
49,79
46,12
-10,75
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COUR DES COMPTES
92
2 -
Une augmentation des autres transferts budgétaires
et de la fiscalité transférée
Outre les prélèvements sur recettes et les versements en provenance
de la mission
Relations avec les collectivités territoriales
, les transferts
financiers de l’État au profit des collectivités territoriales
comprennent des
subventions d’autres ministères, les contreparties de dégrèvements
d’impôts locaux, la fiscalité transférée
et les amendes ainsi que la
rétrocession des frais de gestion de la fiscalité directe locale
41
.
Ces autres transferts ont tous été or
ientés à la hausse en 2016, qu’il
s’agisse des subventions des autres ministères (+
0,6 Md
€), des frais de
gestion rétrocédés (+ 0,1 Md
€)
, de la fiscalité transférée (+ 1
Md€)
et des
contreparties des dégrèvements d’impôts
locaux (+ 1,1
Md€).
L’augmentation des subventions des autres ministères (+
0,6 Md€)
concerne notamment la mission
Travail et emploi
(+
0,2 Md€) dans le
cadre du plan d
’
urg
ence pour l’emploi et le fonds de soutien relatif aux
prêts et contrats financiers structurés à risques sur la mission
Engagements
financie
rs de l’État
(+
0,2 M€).
La fiscalité transférée est en hausse de 3,3 %, passant de 30,2
Md€
en 2015 à 31,2
Md€ en 2016. Cette progression
correspond en grande partie
à la poursuite de la dynamique des droits de mutation à titre onéreux
(+ 719
M€).
L’évolution des dégrèvements d’impôts locaux en 2016
(+ 1,1
Md€)
s’explique par le dynamisme des dégrèvements de contribution sur la
valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (+
0,5 Md€)
, le rétablissement des
exonérations de taxe d’habitation pour les personnes âgé
es à faibles
revenus (+
0,2 Md€)
et
la mise en œuvre
de dégrèvements de taxe foncière
pour les agriculteurs et les éleveurs (+ 0,5
Md€)
.
D’autres mesures favorables aux collectivités monteront en charge
au cours des prochaines années. En 2016, la consommat
ion d’AE de la
mission
Relations avec les collectivités territoriales
(3,7 Md€) a ainsi
progressé de 24 % (+
700 M€) par rap
port à 2015 du fait, notamment, de
la mise en œuvre du dispositif de soutien à l’investissement local
42
.
41
L’État perçoit
des frais de gestion sur le montant des impôts établis et recouvrés au
profit des collectivités. Cependant, à compter de 2011, une partie de ces frais a été
rétrocédée aux collectivités pour le financement de certaines dépenses transférées.
42
Majoration des crédits de la
dotation d’équipement des territoires ruraux (
DETR) et
de la dotation politique de la ville (DPV) et fonds de soutien aux projets communaux et
intercommunaux, créés
par l’article 159 de la
LFI 2016.
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LES RECETTES
93
Au total, l’ensemble des transferts financiers de l’État aux
collectivités locales diminue de 1,2
Md€ entre 2015 et 2016. Cette
diminution sensiblement plus faible que celle de l’enveloppe normée
résulte des effets conjugués de l’augmentation de la fiscalité transférée
-
versée en contrepartie de compétences transférées - et des contreparties de
dégrè
vements d’impôts locaux.
B -
Une nouvelle baisse du PSR au profit
de l’Union européenne
en 2016, des incertitudes au-delà
Le
prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne
(PSR-UE
) est composé d’une contribution de la France assise sur son
revenu national brut (contribution RNB) et d’un prélèvement sur
les
recettes de TVA.
Sur les six dernières années (2011 à 2016), le PSR-UE est en
moyenne de 19,8
Md€ par an
, mais il est soumis à de nombreux aléas
exogènes au budget national. En dépenses, les budgets rectificatifs
européens sont fréquents. En recettes, la contribution RNB des États
membres est une
ressource d’éq
uilibre pour le budget communautaire qui
vient compenser les écarts entre prévisions et réalisations constatés sur les
ressources propres traditionnelles (droits de douanes) et la ressource TVA.
Ces autres ressources font également l
’objet de révisions imp
ortantes en
cours d’année. Les bases même du calcul de la contribution RNB sont par
ailleurs
réévaluées
chaque
année,
introduisant
une
instabilité
supplémentaire.
1 -
Un PSR-UE sous-exécuté et en baisse par rapport à 2015
En 2016, le PSR-UE
s’élève à 18
996 M
€, en retrait de 1
173
M€
par rapport à la prévision inscrite en LFI 2016 et de 706
M€ par rapport à
2015.
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94
Tableau n° 18 :
écart entre les prévisions de PSR-UE inscrites
en loi de finances et l’exécution annuelle
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Une forte sous-exécution du PSR-UE par rapport à la LFI avait déjà
été enregistrée en 2015 (- 1
040 M€)
. Elle résultait
d’une part d’une
actualisation des bases macroéconomiques et des clés de répartition entre
États membres, favorable à la France, et
d’autre part des effets de budgets
rectificatifs de 2014 intervenus trop tardivement pour être imputés sur le
prélèvement 2014.
En 2016, c’est la
révision à la baisse des dépenses communautaires
principalement due au retard pris dans
la mise en œuvre de la
politique de
cohésion (- 1
092 M€)
qui explique principalement la sous-exécution du
PSR-UE.
2 -
Une prévision du PSR-UE en loi de programmation
pluriannuelle devenue obsolète
Le montant du PSR-UE exécuté en 2016 (19,0
Md€) est
sensiblement inférieur aux prévisions de la LPFP 2014-
2019, qui l’estimait
à 22,8 Md€.
Tableau n° 19 :
écart entre les prévisions de PSR-UE
entre la LPFP 2014-2019 et les LFI
Source : LPFP et LFI
La prévision, réalisée en 2014
dans la LPFP, s’appuyait, en
dépenses, sur les plafonds du cadre financier pluriannuel 2014-2020 de
En M€
2011
2012
2013
2014
2015
2016
LFI
18 235
18 878
20 435
20 224
20 742
20 169
Exécution
18 231
19 052
22 456
20 347
19 702
18 996
Écart en M€
4
-174
-2 021
-123
1 040
1 173
Écart en %
0,0%
0,9%
9,9%
0,6%
-5,0%
-5,8%
En Md€
2014
2015
2016
2017
LPFP
20,22
20,74
22,8
21,48
LFI
20,22
20,74
20,17
18,69
Exécution
20,35
19,7
19
-
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RECETTES
95
l’Union européenne. En recettes, elle se fondait sur des hypothèses
historiques, ainsi que sur les données issues du comité consultatif
ressources propres (CCRP) de mai 2014, projetées avec les hypothèses
macroéconomiques de moyen terme fournies par la Commission
européenne. Avec un écart de 3,8 Md€ en 2016 entre le montant prévu par
la LPFP 2014-2019 et le montant exécuté, la trajectoire établie en LPFP
apparaît désormais dépassée, comme le confirme l’évaluation retenue en
LFI 20
17 (18,7 Md€), elle aussi sensiblement en dessous de la LPFP
(- 2,8
Md€).
En dépit des sous-exécutions du PSR-UE constatées en 2015 et
2016, les dépenses du cadre financier pluriannuel 2014-2020 restent
cependant prévues en augmentation par rapport à la période précédente.
L
’exécution du CFP 2014
-2020 ayant pris du retard en début de période, la
consommation des crédits de paiement devrait se décaler vers la fin du
cycle et pourrait entraîner pour la France une augmentation du PSR-UE au-
delà de 2017.
Graphique n° 27 :
crédits de paiement du CFP 2014-2020 : plafonds
prévus en 2013 et dernières prévisions de la Commission (
en Md€
)
Source : Direction du budget, Jaune budgétaire 2017, Les relations financières entre la France et
l’Union et COM
(2016) 603 (final) du 14 septembre 2016.
Ces prévisions ne prennent pas en compte les conséquences des
négociations pour établir
l’accord de sortie du Royaume
-
Uni de l’Union
européenne (
Brexit
) qui viennent juste de débuter.
130
135
140
145
150
155
160
165
170
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Prév. Initiale
Prév. Révisée
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COUR DES COMPTES
96
En 2016, la réduction des PSR au profit des collectivités territoriales
prévue par la LPFP 2014-
2019 a été réalisée, même si l’objectif a été révisé
à la baisse pour 2017. Elle s’est accompagnée d’une économie de
constatation sur le fonds de compensation de la TVA (FCTVA).
Le PSR au profit de l’Union europée
nne a également permis,
comme en 2015, de dégager une importante économie en cours
d’exécution.
Les PSR sont en baisse significative de 4,8 Md€ par rapport à 2015.
En exécution, cette baisse est de 2 Md€ par rapport à la LFI. Ces
économies, d’un niveau imp
ortant, apportent donc, comme en 2015, une
contribution décisive à la tenue de l’objectif de solde en 2016.
III -
Des dépenses fiscales en progression,
malgré une efficacité incertaine
Selon le tome II de l’annexe Voies et moyens des projets de lois de
finances, les dépenses fiscales se définissent comme «
les dispositions
fiscales dérogatoires induisant un coût pour le budget de l’État
».
Les 451 allègements de charges fiscales recensés en 2016 viennent
diminuer l
es recettes fiscales de l’État
pour un montant qui
s’établit
à
85,8 Md
€
selon le dernier chiffrage disponible
43
, soit 36,4 % du total des
ressources nettes du budget général inscrites en LFI 2016.
Le montant des dépenses fiscales progresse en 2016 plus rapidement
que ne le prévoyait la programmation pluriannuelle. Les dispositifs de
maîtrise de ces dépenses, introduits par la LPFP, sont toujours peu
opérants. L’efficacité des dépenses fiscales est de plus rarement mesurée.
43
Dans chaque PLF, le tome II de l’annex
e
Voies et moyens
présente l’ensemble des
dépenses fiscales, ainsi qu’une évaluation de leur coût pour l’année écoulée, l’année en
cours et l’année à venir, au chapitre «
Chiffrage des dépenses fiscales ». Les dépenses
fiscales au titre d’une année sont do
nc évaluées de manière exhaustive à trois reprises,
dans le PLF de l’année puis dans les deux PLF suivants. Elles ne font pas l’objet d’une
autre évaluation dans le projet de loi de règlement.
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LES RECETTES
97
A -
Une augmentation des dépenses fiscales
ne s’expliquant plus par le seul CICE
1 -
Des dépenses fiscales révisées à la hausse
suite aux mesures adoptées après le dépôt du PLF
Le PLF 2016 estimait à 83,4
Md€ le coût total des dépenses fiscales
en 2016. Dans le PLF 2017, ces dépenses sont réévaluées à 85,8
Md€, soit
une hausse de 2,4
Md€.
La révision à la hausse du chiffrage des dépenses fiscales en 2016
résulte,
pour l’essentiel
, de mesures adoptées après le dépôt du PLF pour
2016. Leur coût
est estimé à 1,7 Md€.
La principale mesure est consécutive au
reversement d’un montant
de 2
Md€
de
taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité
(TICFE) au budget général, dans le cadre de la réforme de la contribution
au service public de l'électricité (CSPE) votée en LFR 2015. Les
mécanismes d’allègement fiscal qui étaient associés à la CSPE ont ainsi été
mécaniquement incorporés au champ des dépenses fiscales, soit une
mesure de périmètre de
0,7 Md€
en 2016.
La réforme de la CSPE
Avant la réforme engagée par la LFR 2015, le financement des
charges de service public pour la fourniture de l’électricité était assuré par
un dispositif extrabudgétaire, et plus précisément par des contributions
incombant aux consommateurs finaux.
Compte
tenu de l’importance et du dynamisme des charges financées
par la contribution au service public de l'électricité (CSPE)
(6,2 Md€ en
2015), les recettes et les emplois de la CSPE sont désormais inscrits sur le
budget de l’État et répartis entre le budget général et le CAS
Transition
énergétique
. Dans le même temps, le financement des charges de service
public de l'électricité a été sécurisé juridiquement par l’intégration de la
CSPE dans le mécanisme de l'accise sur l'électricité, la taxe intérieure sur
les consommations finales d'électricité (TICFE). En 2016, le reversement
de TICFE au budget général s’est élevé à 2
Md€ et celui encaissé par le CAS
Transition énergétique
à 4,2
Md€.
Des mesures nouvelles ont également été introduites en cours de
gestion, hors évolutions de périmètre. La principale concerne le dispositif
en faveur de l’investissement dans les entreprises, dit «
suramortissement
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COUR DES COMPTES
98
Macron », créée par la loi du 6 août 2015
pour la croissanc
e, l’activité et
l’égalité des chances économiques
, puis prorogé et renforcé par la loi du
7 octobre 2016
pour une République numérique
, qui a porté son coût pour
l’année 2016 à 0,9
Md€ (
soit 0,4
Md€ de plus que l’estimation du PLF
2016).
Hors mesures nouvelles,
l’estimation du coût d
es dépenses fiscales
en 2016 progresse de 0,7 Md
€
entre le PLF pour 2016 et le PLF pour 2017.
Cette augmentation s
’explique
, pour 0,3 Md
€, par
un changement de
méthode de chiffrage de vingt dispositifs et, pour 0,3 Md
€ également, par
des écarts de prévisions de l’évolution spontanée de certaines dépenses.
2 -
Une pause dans la montée en charge du CICE,
mais une augmentation d’autres dépenses fiscales
En 2010,
le coût des dépenses fiscales était de 72,7 Md€
. Après une
stabilisation entre 2010 et 2013, il a recommencé à augmenter en 2014 et
2015 (+
13 Md€ en deux ans), principalement en raison de la montée en
charge du CICE (+
12,4 Md€ sur la même période). Hors CICE et PPE, le
coût des dépenses fiscales est
passé de 69,3 Md€ en 2012 à 73,2 Md€ en
2016 à périmètre courant.
Graphique n° 28 :
chiffrage du coût des dépenses fiscales
pour 2010- 2016, à périmètre courant
(en Md€)
Source : PLF 2012 à 2017, estimation PLF N+2, sauf 2016 (estimation PLF N+1)
69,1
68,9
69,3
69,6
69,8
70,6
73,2
3,6
3,1
2,9
2,5
2,2
2,1
6,4
12,4
12,6
50
55
60
65
70
75
80
85
90
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Dépenses fiscales hors CICE et PPE
PPE
CICE
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LES RECETTES
99
À périmètre constant, les dépenses fiscales augmentent de 2,1
Md€
en 2016. Les effets de périmètre pris en compte (+ 1,4 Md
€) sont le
remplacement de la PPE par une dépense budgétaire (+
2,1 Md€), en partie
compensé par l’intégration des dépenses fiscales relatives à la TICFE da
ns
le cadre de la rebudgétisation du service public de l’énergie (
- 0,7
Md€).
L’augmentation des dépenses à périmètre constant s’explique par
des mesures nouvelles à hauteur de 1,4
Md€, l’
évolution spontanée des
dépenses fiscales existantes pour
0,3 Md€ et
des changements de méthodes
de chiffrage à hauteur de 0,3
Md€.
3 -
Des dépenses fiscales fortement concentrées
malgré la multitude des dispositifs
Le coût des dépenses fiscales est particulièrement concentré : les
15 premiers dispositifs représentent plus de la moitié du total estimé pour
2016, soit 45,8
Md€
.
Cependant, la concentration du coût des dépenses fiscales ne doit
pas occulter la multitude de petits dispositifs, dont l’efficacité n’est pas
établie. 131 dispositifs ont un coût inférieur à un millio
n d’euros ou un coût
non chiffré. Les dépenses fiscales non chiffrées correspondent soit à des
dépenses fiscales dont
le coût est supposé ne pas excéder 0,5 M€ par an,
soit à des dépenses dites « non chiffrables », notamment parce que le
nombre de leurs bé
néficiaires ne fait pas l’objet d’un suivi par
l’administration fiscale
.
Par ailleurs, 187 dépenses fiscales recensées par le PLF 2017 ont été
créées avant 1996. Parmi elles, 37
n’ont pas connu de modification depuis
plus de vingt ans. Elles représentent un coût de 2
Md€ en 2016. De même,
39 mesures ont été instaurées avant 1958. Le statut de ces dépenses fiscales
anciennes mériterait un réexamen par la direction de la législation fiscale.
Dans certains cas, ces régimes dérogatoires sont devenus, avec le temps, la
norme de calcul de l'impôt, ce qui justifierait leur déclassement.
L’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés concentrent 64 %
du montant des dépenses fiscales. Les dispositifs associés à la TVA
participent à hauteur de 21 % des coûts. Les dépenses associées à tous les
autres impôts représentent, pour leur part, 15 % du coût total des dépenses
fiscales pour 2016 chiffrées dans le PLF pour 2017.
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COUR DES COMPTES
100
B -
Des instruments de maîtrise peu opérants
La maîtrise des dépenses fiscales repose sur des règles de
gouvernance fixées par deux circulaires du Premier ministre de 2010 et
2013 et un plafond prévu par la LPFP 2014-2019. Des conférences fiscales
introduites en 2013 doivent permettre de décliner par ministère les
orientations résultant des circulaires et de la LPFP. Ces instruments restent
cependant largement inopérants.
1 -
Deux règles de gouvernance méconnues
Une circulaire du Premier ministre du 4 juin 2010 demande à
l’ensemble des ministres «
de ne plus insérer de dispositions fiscales ou
qui affectent les recettes de la sécurité sociale dans les projets de lois
ordinaires
». La circulaire du Premier ministre du 14 janvier 2013 dispose
que le recours aux dépenses fiscales ne doit pas venir en substitution d’une
dépense budgétaire et doit être compensé par
la diminution d’une autre
dépense fiscale.
La mesure de suramortissement mentionnée plus haut a néanmoins
été créée par une loi ordinaire, la loi du 6 août 2015,
pour la croissance,
l’activité et l’égalité des chances économiques,
et prorogée et étendue par
une autre loi ordinaire, la loi du 7 octobre 2016,
pour une République
numérique
,
dans les deux cas sans réduction en contrepartie d’une autre
dépense fiscale.
2 -
Un dépassement du plafond voté en LPFP
Sur la période 2015-2016, le coût estimé des dépenses fiscales
(à méthode issue du PLF 2013) est supérieur au plafond des dépenses
fiscales établi en LPFP.
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LES RECETTES
101
Tableau n° 20 :
évolution des dépenses fiscales au regard
des plafonds établis dans la LPFP 2014
–
2019
Source : Cour des comptes (données : DLF)
Le calcul présenté par l’administration fiscale sous
-estime
cependant ce dépassement, car il ne traite pas la suppression de la prime
pour l’emploi
comme une mesure de périmètre. Cette situation illustre la
nécessité de mettre en place une charte d’évaluat
ion des dépenses fiscales
et crédits d’impôt, analogue à la charte de budgétisation. La Cour
renouvelle sa recommandation faite dans le rapport sur le budget de l’État
2015.
En réintégrant la prime pour l’emploi, le plafond des dépenses
fiscales pour 2016
est dépassé de 3,5 Md€.
S’agissant du plafond des crédits d’impôt, celui
-ci paraît respecté en
2016 dans la présentation de l’administration fiscale, qui ne traite pas la
suppression de la PPE en mesure de périmètre. En effectuant le même
retraitement que pour le plafond des dépenses fiscales, la Cour constate
qu’il n’en est rien
: ce plafond est alors dépassé de 1,7
Md€.
En Md€
2015
2016
Plafond LPFP 2014-2019
80,6
81,8
Coût des dépenses fiscales à méthode
PLF 2013 (chiffrage DLF)
83,3
83,2
Coût des dépenses fiscales à méthode
PLF 2013 après prise en compte de la
PPE (chiffrage Cour)
83,3
85,3
Dépassement en y intégrant la PPE
2,7
3,5
Écart en y intégrant la PPE
3,4%
4,3%
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COUR DES COMPTES
102
Tableau n° 21 :
é
volution des crédits d’impôts
au regard des plafonds établis par la LPFP 2014-2019
Source : Cour des comptes (données : DLF)
Aucun de
s deux plafonds n’est donc respecté, pas plus en 2015
qu’en 2016. Le dépassement observé en 2015 n’a donné lieu à aucune
mesure correctrice en 2016, ce qui pose la question de l’effectivité de ces
deux plafonds.
3 -
Peu de résultats tangibles pour les conférences fiscales
Tout comme en 2015, le bilan des conférences fiscales organisées
en 2016 est modeste. Le document de cadrage de la direction de la
législation fiscale et de la direction du budget proposait de supprimer huit
dépenses fiscales (pour un coût estimé de 80
M€) et d’en modifier environ
30 autres. À l’issue du cycle, seules trois dépenses fiscales ont été
supprimées :
l’amortissement exceptionnel des logiciels acquis par les
entreprises (coût chiffré à 13 M€)
;
la déduction d’impôts liée aux travaux
de grosses réparations dans le cadre de démembrements de propriété
consécutifs à une succession ou une donation (estimée à 30 M€ pour
2016) ;
le crédit d’impôt relatif à la prime d’assurance contre les loyers
impayés (estimée à 5 M€ en 2016).
La conférence
fiscale du ministère du travail, de l’emploi, de la
formation professionnelle et du dialogue social a permis de parvenir à un
consensus sur la non-réactivation de deux dépenses fiscales en cours
d’extinction (réduction d’impôt pour les tuteurs de chômeurs
qui créent ou
reprennent une entreprise et crédit d’impôt en faveur de l’intéressement,
dont les faits générateurs ont pris fin respectivement en 2014 et 2011). Leur
coût estimé pour 2016 était d’environ 20 M€.
En Md€
2015
2016
Plafond LPFP 2014 - 2019
24,7
25,9
Coût des crédits
d’impôt
à méthode
PLF 2013 (chiffrage DLF)
26,7
25,5
Coût des crédits d'impôts méthode
PLF 2013 après prise en compte de la
PPE (chiffrage Cour)
26,7
27,6
Dépassement en y intégrant la PPE
2
1,7
Écart en y intégrant la PPE
8,1%
6,5%
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RECETTES
103
À l’inverse, les conférences fiscales ont ab
outi dans certains cas à la
prorogation de dépenses fiscales bornées dans le temps, voire à l’extension
de certaines dépenses fiscales. La conférence fiscale du ministère du
logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité a reconduit la mesure
dite «
Pinel », dont le coût est évalué à 1,6 Md€ ainsi que, pour un an, la
dépense dite « Censi-Bouvard » relative à la réduction d'impôt sur le
revenu au titre des investissements locatifs, dont le coût était chiffré à
0,2
Md€ en 2016.
L’amélioration de
s résultats des conférences fiscales supposerait
que les responsables de programmes et la direction de la législation fiscale
soient en position de porter une appréciation sur
l’
efficacité des dépenses
fiscales, ce qui supposerait que les objectifs poursuivis par ces dépenses
soient précisément définis et leurs résultats évalués.
C -
Une efficacité mal mesurée
1 -
Des objectifs à clarifier
La faible articulation entre les dépenses fiscales et les objectifs des
programmes auxquels elles se rattachent est relevée depuis plusieurs
années par la Cour. Cette difficulté perdure en 2016 et conduit à maintenir
la recommandation de rattacher les dépenses fiscales en fonction des
objectifs de leur programme budgétaire.
La mission
Écologie, développement et mobilité durables
recense
ainsi 38 dépenses fiscales relatives essentiellement à l’énergie, au climat,
aux transports, au logement ou à la préservation des ressources
naturelles. Néanmoins la volonté de soutenir économiquement les secteurs
concernés entre souvent en contradiction avec les objectifs de politiques
publiques sous-jacents. En particulier les dépenses fiscales liées aux
remboursements ou aux taux réduits de TICPE pour certains utilisateurs de
carburants sont souvent contraires à l'objectif de minimiser les émissions
de CO2 porté par le ministère ou à
l’objectif de «
développer la part des
modes alternatifs à la route dans les déplacements des personnes et le
transport de marchandises » du programme 203 -
Infrastructures et
services de transport
, auxquelles elles sont pourtant majoritairement
rattachées.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
104
S’agissant de la mission
Outre-mer
pour laquelle le montant des
dépenses fiscales est supérieur aux crédits budgétaires
44
, 24 des 26
dépenses fiscales ont le même objectif, formulé de manière peu précise,
d’«
aider certains espaces géographiques ».
2 -
Des évaluations trop rares
À
l’exception de l’évaluation annuelle du CICE,
les évaluations de
dépenses fiscales demeurent rares.
Le comité de suivi du CICE
Lors de l’entrée en vigueur du dispositif, un comité chargé d
u suivi
et de
l’
évaluation du CICE a été mis en place, regroupant des
parlementaires, les partenaires sociaux, des experts ainsi que des
représentants de l’administration.
Ce comité rend un avis annuel, étayé par
un rapport d’analyse.
Contrairement aux précédents exercices, qui reposaient sur des
enquêtes déclaratives, l’évaluation 2016 a été fondée pour la première fois
sur l’exploitation de données individuelles d’entreprises portant sur les
années 2013 et 2014.
Trois équipes de chercheurs ont conduit les analyses sur lesquelles
se sont appuyés l’avis et le rapport du comité. Les résultats obtenus par ces
équipes comportent cependant des messages partiellement divergents,
notamment sur la création ou la sauvegarde d’emplois
.
Le comit
é d’évaluation a retenu quatre conclusions principales dans
son avis publié le 28 septembre 2016
: le CICE a permis d’améliorer
sensiblement les marges des entreprises
; il n’a pas eu d’impact de court
terme sur l’investissement, la recherche et développem
ent ou les
exportations
; il a probablement eu un effet direct de l’ordre de 50 à 100 000
emplois créés ou sauvegardés sur la période 2013 - 2014
; il n’a eu
que peu
d’effet
s sur les salaires par tête.
Cet avis a fait l’objet d’une actualisation en
mars 2017 qui ne modifie pas les conclusions ci-dessus.
L
’article
23 de la LPFP 2014-2019 prévoit que, pour toute mesure
de création ou d’extension d’une dépense fiscale entrée en vigueur pour
une durée limitée à partir du 1
er
janvier 2015, le Gouvernement présente au
Parlement, au plus tard six mois avant l’expiration du délai pour lequel la
44
Plus de 4 Md€ estimés pour 2016 en PLF pour 2017, soit plus
du double des crédits
budgétaires de la mission
Outre-mer
(1,95 Md€ en 2016)
.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RECETTES
105
mesure a été adoptée, une évaluation de celle-ci et, le cas échéant, justifie
son maintien pour une durée supplémentaire de trois années. Cette
disposition a succédé à une autre plus ambitieuse qui prévoyait une
évaluation intégrale des dépenses fiscales sur cinq ans entre 2013 et 2017
(LPFP 2012-2017, article 18). La Cour a continué à recommander de
réaliser cette évaluation exhaustive après l’abrogation de cette disposition
par l’article LPFP 2014
-2019.
Ni l’évaluation du stock des dépenses fiscales prévue par la LPFP
2012-
2017 et recommandée par la Cour, ni l’évaluation des nouvelles
dépenses fiscales, telle qu’elle est conçue par la LPFP 2014
-
2019, n’ont été
pleinement appliquées.
Ainsi, le crédit d’impôt recherche (CIR) (5,4 Md€) n’a jamais fait
l’objet d’une évaluation dans le cadre de l’article 18 de la LPFP 2012
-2017.
De même, l’exonération des plus
-values immobilières au titre des cessions
d’immeubles au profit d’orga
nismes chargés du logement social a été
prorogée en 2016
par voie d’amendement, sans que l’évaluation prévue par
l’article 21 de la LPFP 2014
-2019 ne soit conduite.
Les dépenses fiscales sont par ailleurs formellement incluses dans
le champ des revues de d
épenses instaurées par l’article 22 de la LPFP pour
2014-2019, mais sans aucun objectif en termes de nombre de dépenses
fiscales à examiner chaque année. En 2016, une revue de dépenses a
examiné les
dispositifs associés aux zones franches d’activité
(ZFA) outre-
mer,
qui représentent un enjeu de 90 M€. La mission a estimé qu’il pourrait
être envisagé de proroger le dispositif, tout en en réexaminant les modalités
et en réorientant les contreparties vers des actions de formation adaptées.
La Cour recommande de relancer un programme ambitieux
d’évaluation des dépenses fiscales dans le cadre de la prochaine
programmation pluriannuelle.
L’exercice 2016 constitue une étape supplémentaire dans le
desserrement progressif des contraintes sur l’évolution des dépenses
fiscales. Après une stabilisation entre 2010 et 2013, la montée en charge
du CICE a provoqué une forte augmentation en 2014 et 2015 qui était
cependant pratiquement concentrée sur ce seul dispositif. L’exercice 2016
enregistre, au contraire, une pause dan
s l’augmentation du CICE, mais une
reprise de l’augmentation des autres dépenses fiscales, signant l’échec des
instruments actuels de maîtrise de ces dépenses.
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COUR DES COMPTES
106
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Les recettes nettes du budget général, hors prélèvements sur
recettes, se sont élevées à 234,9
Md€
en 2016, légèrement en deçà des
évaluations initiales (- 1,1
Md€)
, mais nettement supérieures à celles de
2015 (+ 10
,6 Md€)
.
Les recettes fiscales nettes (284,1 Md€) ont été décevantes
. Elles
sont en retrait de 3,8
Md€
par rapport à la LFI. Les moins-values fiscales
sont concentrées sur l
’impôt sur les sociétés (IS)
, en baisse de 2,9
Md€ par
rapport aux prévisions en raison d’une croissance du bénéfice fiscal moins
forte qu’attendu.
Les recettes fiscales progressent néanmoins de 4
Md€ en
comparaison avec 2015. Cette augmentation provient de leur évolution
spontanée et d’effets de périmètre.
Les mesures liées à la législation ont au
contraire réduit les recettes fiscales nettes en 2016 :
l’
allègement des
impôts perceptible depuis la mise en place du CICE en 2014 reste
cependant inférieur aux hausses de fiscalité réalisées en 2012 et 2013.
Le maintien des recettes du budget général de 2016 à un niveau
compatible avec l’atteinte du solde visé en LFI a donc reposé
essentiellement sur des recettes non fiscales exceptionnelles, et des
économies de constatation sur les prélèvements sur recettes.
Les recettes non fiscales (16,2
Md€)
sont en augmentation, malgré
le versement en titres du dividende d’EDF qui ne se traduit par auc
une
recette budgétaire. Cette hausse s’explique par des effets d’aubaine
concernant notamment les redevances d’usage des fréquences hertziennes
et le prélèvement de l’
État sur la COFACE.
Les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales
et de l’Union européenne
(65
,5 Md€)
sont inférieurs de 4,8
Md€ à ceux de
l’année précédente et de 2 Md€ aux estimations de la LFI. Cette diminution
des PSR apporte ainsi
une contribution majeure à l’augmentation des
recettes par rapport à 2015 et permet aux recettes 2016 de rester proches
des objectifs de la LFI.
Les recettes nettes du budget général prennent en compte le coût des
dépenses fiscales soit 85,8
Md€
en 2016, un montant en hausse de 2,1
Md€
à
périmètre
constant.
Contrairement
aux
années
précédentes,
l’augmentation ne provient pas majoritairement du CICE dont l’évolution
du
coût (12,6 Md€) marque un palier (+
0,2 Md€ en 2016). Peu de progrès
ont été constatés dans la mise en œuvre des instruments de maîtrise des
dépenses fiscales : les dépenses fiscales continuent de dépasser le plafond
de la LPFP en 2016 et les conférences fiscales débouchent sur peu de
propositions d’ajustements
. Les évaluations de dépenses fiscales restent
rares, hormis concernant le CICE.
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LES RECETTES
107
La Cour formule les recommandations suivantes :
2.
modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des
dépenses dans les lois de finances en déduisant des recettes fiscales
brutes de l’État les seuls remboursements et dégrèvement
s relatifs à
des impôts d’État pour la d
étermination des recettes fiscales nettes
(recommandation reconduite) ;
3.
présenter
, dans l’annexe Voies et Moyens du projet de loi de finances,
d’une part
, les méthodes et le processus de prévision des recettes pour
les principaux impôts, en précisant, impôt par impôt, les hypothèses
d’élasticité
et de bases taxables, et,
d’autre part, des analyses
approfondies des écarts entre prévision et exécution de recettes
fiscales pour l’année précédente (recommandation reformulée)
;
4.
à l’image de la charte de budgétisation qui s’applique aux dépenses
budgétaires sous norme, formaliser des règles précises de définition et
de modification du périmètre des dépenses fiscales et des crédits
d’impôts soumis aux plafonds de la LPFP («
charte d’évaluation des
dépenses fiscales
et des crédits d’impôts
») (recommandation
reconduite) ;
5.
compléter les documents budgétaires (PAP et RAP) en précisant les
objectifs auxquels concourent les dépenses fiscales rattachées au
programme et en justifiant du coût pour celles qui sont les plus
significatives (recommandation reformulée) ;
6.
réaliser, sur la période couverte par la prochaine LPFP, une
évaluation exhaustive des dépenses fiscales (recommandation
reformulée).
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Chapitre III
Les dépenses
Le troisième chapitre étudie les dépenses. Il apprécie globalement la
maîtrise de la dépense, avant d’analyser l’évolution de ses composantes, et
la qualité de sa gestion.
Tableau n° 22 :
dépenses nettes du budget général
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Les dépenses nettes du budget général (308,3
Md€, hors
recapitalisation de l’AFD) ont été contenues dans les limites de la LFI
(-
1,4 Md€), à l’issue d’une exécution heurtée, grâce à une importante
économie sur la charge de la dette (3
Md€).
À périmètre constant, la
progression des dépenses par rapport à 2015 (+ 1 % hors charge de la dette,
pensions et mission
Relations avec les collectivités territoriales
) est
cependant restée trop rapide pour respecter le budget triennal et le plan
d’économies prévus par la LPFP 2014
-
2019. De plus, l’augmentation des
En Md€
Exec. 2015
2015 format
2016
LFI 2016
Exec. 2016
(hors AFD)
Pouvoirs publics
1
1
1
1
Personnel
121,6
121,5
122,9
123,2
Fonctionnement de l'
É
tat
25,3
25,3
22,1
23,5
SCSP
26,3
26,6
26,7
26,9
Charges de la dette
42,1
42,1
44,5
41,4
Investissement et opérations financières
11,7
11,7
13,9
12,2
Intervention
73,6
83,3
82,2
83,8
Dépenses nettes
301,6
311,5
313,3
311,9
Fonds de concours et att. de produits
-5,1
-5,1
-3,6
-3,6
Dépenses nettes hors fonds de concours
et att. de produits
296,5
306,4
309,7
308,3
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COUR DES COMPTES
110
dépenses a été artificiellement limitée par une augmentation des reports de
charges sur 2017 (+ 0,9
Md€) et des contournements nombreux de la charte
de budgétisation (pour 2,2
Md€
au total et 1,9 Md€ sur le budget général
).
Par catégorie de dépenses, l’augmentation des dépenses de
personnel (+
1,6 Md€), supérieure pour la seule année 2016 à
la hausse
cumulée des cinq années précédentes, marque une véritable rupture.
L
’accroissement
des autres dépenses est relativement modéré, sauf pour les
dépenses d’intervention de la mission
Travail et emploi
et les
investissements des missions
Défense
et
Sécurités
.
Enfin, l
a gestion 2016 témoigne de l’écart qui s’est creusé avec les
objectifs de la LOLF, qu’il s’agisse des principes d’annualité et d’unité du
budget de l’État remis en cause par les PIA, de la responsabilité du
Parlement et des gestionnaires affaiblie par des sous-budgétisations
croissantes, ou de la prise en compte toujours insuffisante de la
performance dans les choix publics.
I -
Des dépenses contenues grâce à une économie
sur la charge de la dette et au prix
d’
accommodements critiquables
A -
Une exécution heurtée
Après
des
modifications
substantielles
pendant
les
débats
parlementaires, les crédits de paiement votés en LFI 2016 s’établissaient à
309,7 Md€, hors fonds de concours et attributions de produits.
Les dépenses nettes du budget général se sont élevées à 308,3
Md€
en 2016 (hors recapitalisation de l’AFD).
L’écart
(- 1,4
Md€) par rapport à
la LFI est intégralement imputable à une charge de la dette
inférieure de 3,0
Md€
à la prévision. En excluant celle-ci, le dépassement
représente 1,6
Md€.
Aux crédits ouve
rts en LFI sont venus s’ajouter les
crédits reportés
de 2015 (1,9 Md€) et
ceux
ouverts par décrets d’avance et en LFR
(5,9
Md€, hors recapitalisation de l’AFD) pour faire face aux sous
-
budgétisations initiales, aux décisions de dépenses nouvelles prises en
cours d’exercice et à différents aléas de gestion. Ces crédits
supplémentaires (7,8 Md€) ont été compensés par des annulations de
crédits mis en réserve (à hauteur de 3 Md€) et le maintien en réserve
jusqu’à la fin de gestion d’autres crédits (pour 2,8 Md€). Les crédits
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LES DÉPENSES
111
disponibles en 2016, hors charge de la dette,
s’établissaient ainsi à
267,3
Md€ (hors AFD), en hausse de 2 Md€ par rapport à la LFI. Les
crédits consommés (266,9
Md€) sont finalement inférieurs de 0,4 Md€ aux
crédits disponibles et supérieu
rs de 1,6 Md€ à la LFI.
Tableau n° 23 :
de la LFI 2016 aux crédits consommés
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
1 -
Un PLF 2016 substantiellement modifié
pendant les débats parlementaires
Les dépenses nettes votées en LFI 2016 (309,7 Md€, hors fonds
de
concours et attribution de produits) étaient supérieures de 3,6 Md€ à celles
présentées dans le PLF.
Selon le Gouvernement, cette révision correspond à des mesures de
périmètre à hauteur de 2,3 Md€
: un nouveau programme
345
–
Service
public de l’énergi
e
doté de 2 Md€ a été créé sur la mission
Écologie,
développement et mobilité durables
; par ailleurs, les crédits de la mission
Recherche et enseignement supérieur
ont été abondés de 0,3
Md€ destinés
au financement des fonds dédiés du CEA.
Les autres dépenses supplémentaires autorisées lors des débats (à
hauteur de 1,3 Md€) concernent principalement les missions
Défense
(+
103 M€),
Justice
(+
220 M€),
Sécurités
(+358 M€),
Égalité des
territoires et logement
(+
259 M€),
Immigration, asile et intégration
(+ 101
M€),
Solidarité insertion et égalité des chances
(+
108 M€) et
Travail et emploi
(+ 237
M€).
En Md€
Charge de la dette
Autres dépenses
BG (hors AFD)
Dépenses BG (hors
AFD)
LFI
44,5
265,3
309,7
LFR et DA (ouvertures)
5,9
5,9
LFR et DA (annulations)
-3,0
-3,0
-6,0
Reports de 2015
1,9
1,9
Crédits ouverts
41,4
270,1
311,5
Réserve en fin de gestion
-2,8
-2,8
Crédits disponibles
41,4
267,3
308,7
Sous-consommation
-0,4
-0,4
Crédits consommés
41,4
266,9
308,3
Crédits consommés - LFI
-3,0
1,6
-1,4
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
112
Elles ont été justifiées par les opérations militaires en Irak et en
Syrie, la lutte contre le terrorisme sur le territoire national, l’accueil des
ré
fugiés, l’abandon de mesures d’économies proposées sur l’allocation
adultes handicapés (AAH) et la compensation à la sécurité sociale de
l’augmentation de la réduction de cotisations sociales pour les particuliers
employeurs votée en LFR 2015.
Ces ouvertures ont été compensées par une réduction de 1
340 M€
de l’estimation du PSR au profit de l’UE
.
2 -
Des besoins suppléme
ntaires importants en cours d’exécution
L’exécution 2016 a été affectée par des reports significatifs de 2015
(1,9 M€) et un niveau élevé d’ouvertures brutes en cours de gestion sur le
budget général (5,9 Md€, hors recapitalisation de l’AFD) reflétant des
besoins importants liés à quelques aléas de gestion mais surtout aux sous-
budgétisations et aux décisions de dépenses nouvelles intervenues en cours
d’année.
a)
Des reports significatifs de 2015
Dans son rapport sur le budget de l’
État en 2015, la Cour avait déjà
noté que le renforcement du pilotage de la fin de gestion à partir de la fin
2014 avait conduit à une progression du niveau des reports sur 2015 et sur
2016 après plusieurs années de baisse de 2010 à 2014. Les reports de CP
« entrants
» de l’exercice 2016 s’établissaient ainsi à 1
890
M€ sur le
budget général (hors fonds de concours et attributions de produits) contre
1 574
M€ début 2015 et 897 M€ début 2014.
b)
Des ouvertures importantes
Les ouvertures brutes sur le budget général en cours d
’exercice
(hors
recapitalisation de l’AFD) ont repré
senté 11,3
Md€ en AE et
5,9
Md€ en
CP
45
, répartis entre trois décrets d’avance (des 2 juin, 3 octobre et
2
décembre 2016) et une LFR de fin d’année
.
Il s’agit du niveau
45
Ce montant ne prend pas en compte l’ouverture de 0,3 Md€ d’AE et de 0,7 Md€
de
CP sur le programme
146-Équipement des forces
de la mission
Défense
, réalisée quasi-
simultanément à leur annulation par le décret d’avance du 2 décembre 201
6 (cf. encadré
page suivante).
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LES DÉPENSES
113
d’ouvertures le plus élevé sur le budget général
en cours d’année depuis
2012.
Graphique n° 29 :
ouvertures brutes sur le budget général
hors recapitalisation de l’AFD (en Md€)
Hors remboursements et dégrèvements. Source : Cour des comptes (données : LFR et décrets
d’avance)
Une proportion inhabituellement importante de ces ouvertures
(58
%) a été réalisée par décrets d’avance dans des conditions critiquables.
Une utilisation contestable de la p
rocédure des décrets d’avance
46
L’article 13 de la LOLF prévoit que les décrets d’avance ne doivent
pas «
affecter l’équilibre
budgétaire défini dans la dernière loi de
finances
». Les décrets d’avance intervenus en 2016 ont appliqué cette
disposition de façon contestable.
Les décrets d’avance des 2 juin et 3 octobre 2016 ont, pour la
première fois depuis la mise en œuvre de la LO
LF, gagé des ouvertures sur
le budget général, à hauteur de 1
364 M€ d’AE, par des annulations sur un
compte d’affectation spéciale, le CAS
Participations financières de l’État
.
Ces mouvements d’AE sont doublement critiquables.
46
Cour des comptes,
Rapport sur les crédits du budget de l’État ouverts par décret
d’avance
, décembre 2016, disponible sur www.ccomptes.fr
1,5
1,5
1,8
6,6
11,3
1,0
0,7
1,7
2,5
5,9
0
2
4
6
8
10
12
Avance juin
Avance oct.
Avance déc.
LFR (hors P146)
TOTAL
AE
CP
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
114
En premier lieu, les opérations concernées sont de nature différente,
l’article 21
-
II de la LOLF interdisant d’ailleurs, sauf dérogation expresse
prévue par une loi de finances, tout versement au budget général à partir
d’un compte d’affectation spéciale. Cette différence de nature est
particulièrement nette pour le CAS concerné car celui-ci retrace des
opérations financières qui ne dégradent pas le solde en comptabilité
nationale, contrairement aux dépenses du budget général autorisées par le
décret d’avance.
Par ailleurs, ces annulations avaient un caractère largement fictif,
compte tenu à la fois du caractère très conventionnel des évaluations de
crédits en LFI sur le CAS et des besoins de recapitalisation dans le secteur
de l’énergie, connus dès juin 2016 et qui ont conduit à ré
-ouvrir les AE
annulées en LFR.
Le décret d’avance du 2 décembre 2016 a annulé 290 M€ d’AE et
672 M€ de CP sur la mission
Défense
alors que la ré-ouverture des crédits
correspondants a été adoptée en LFR. Ainsi, les crédits ont été ré-ouverts
par la même loi qui a ratifié leur annulation intervenue par décret quelques
semaines plus tôt. Ces crédits n’ont au final pas été utilisés et ont été reportés
sur 2017. Cette opération témoigne d’une interprétation purement formelle
et particulièrement contestable de l’article 13 de la LOLF. Elle remet
également en cause la qualité des prévisions de dépenses de la mission
Défense
en LFI 2017, alors même que le calendrier de la discussion
budgétaire aurait permis
d’amender le PLF pour tenir compte du décalage
des dépenses.
c)
Des sous-budgétisations élevées et un montant inhabituel
de dépenses nouvelles décidées en cours d’exercice
Ces ouvertures répondaient à des besoins induits en partie par des
aléas de gestion (pour 0,9
Md€), mais surtout par des sous
-budgétisations
(3,0 Md€) et de nombreuses décisions de dépenses nouvelles prises en
cours d’exercice (1,9 Md€)
47
.
47
Le solde (0,1 Md€) correspond à des redéploiements entre actions des programmes
d’investissements d’avenir (PIA).
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LES DÉPENSES
115
Graphique n° 30 :
répartition des ouvertures brutes
par mission du budget général
et par cause (en M€)
Source : Cour des comptes
* Les missions
Égalité des territoires et logement, Immigration asile et intégration
et
Santé
sont
présentées ensemble car elles sont confrontées à la problématique co
mmune de l’accueil des
réfugiés.
Au-delà des crédits liés à la lutte contre le terrorisme ouverts par les
amendements au PLF adoptés pendant les débats, l’exercice 2016 a connu
d’autres
aléas de gestion
, qui ont entraîné 921 M€ d’ouvertures, dont
549
M€ dans le domaine de l’agriculture (réponse aux épizooties, plan en
faveur de l’élevage et décisions de refus d’apurement communautaire
postérieures à l’adoption de la LFI), 200 M€ pour l’hébergement d’urgence
et 150 M€ pour l’enveloppe spéciale transition éne
rgétique (ESTE). Cette
dernière ouverture ne s’est cependant pas traduite par une dépense en
2016 : les crédits ouverts en LFR ont été reportés et versés à la Caisse des
dépôts et consignations, gestionnaire de l’enveloppe, début 2017.
Ces aléas ont cepend
ant moins altéré l’exécution que les sous
-
budgétisations initiales et les nombreuses mesures nouvelles non financées
décidées en cours d’année, voire pour certaines alors même que la LFI
n’était pas définitivement adoptée.
Les sous-budgétisations initiales ayant donné lieu à des ouvertures
sont estimées par la Cour à 3
039 M€. Elles
sont détaillées dans la partie
III de ce chapitre.
Les dépenses nouvelles décidées en cours d’exercice, ou en fin
d’année 2015, ont donné lieu à 1 850 M€ d’ouvertures
de crédits.
0
400
800
1 200
1 600
Agriculture, alimentation, forêt et affaires
rurales
Défense
Enseignement scolaire
Solidarité, insertion et égalité des chances
Travail et emploi
Logement, immigration et santé*
Autres missions BG
Sous-budgétisations
Aléas de gestion
Nouvelles dépenses
Redéploiements PIA
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COUR DES COMPTES
116
Ainsi, dès le 14 décembre 2015, les pouvoirs publics ont annoncé
un plan d’urgence pour l’emploi qui a nécessité une ouverture de 811 M€
de CP.
La revalorisation du point fonction publique décidée le 17 mars
2016 a eu un coût estimé à 262 M€ en 2016. Celui de l’accord sur les
parcours professionnels, les carrières et les rémunérations (PPCR) s’est en
revanche limité à 20 M€, compte tenu de l’effet différé de la plupart des
mesures. Les dépenses au titre de la revalorisation de l’indemnité de suivi
et d
’accompagnement des élèves (ISAE) des enseignants du premier degré
ont représenté 57 M€ en 2016.
D’autres annonces de nouvelles dépenses ont concerné
la jeunesse
(revalorisation des bourses scolaires et étudiantes et service civique :
124
M€), l’élargissement de la prime d’activité
(369 M€) ou
la création
d’un fonds exceptionnel pour les départements
confrontés à des difficultés
de financement du RSA (200
M€)
.
Comme pour l’enveloppe spéciale
transition énergétique, les crédits ouverts dans le cadre du fonds
exceptionnel pour les départements n’ont cependant pas été consommés en
2016 et ont été reportés sur 2017.
S’il existe de nombreux précédents de mesures nouvelles annoncées
en cours d’année, l’ampleur
-
près de 1,9 Md€
- de ces nouvelles dépenses
décidées sans précision sur leurs modalités de financement et sans dépôt
d’un projet de LFR avant le collectif de fin d’année est une caractéristique
forte de l’exercice 2016. Même si le plafond prévu pour les décrets
d’avance a été formellement respecté, la décis
ion de nouvelles dépenses
aussi massives sans ajustement de l’autorisation parlementaire réduit la
portée du caractère limitatif des crédits prévus à l’article 9 de la LOLF.
3 -
Une utilisation très importante de la réserve de précaution
Pour faire face à ces dépenses supplémentaires et aux sous-
budgétisations, le ministère des finances a utilisé la réserve de précaution
dans des proportions inédites depuis 2006.
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LES DÉPENSES
117
Graphique n° 31 :
origine et utilisation des mises en réserve
en gestion 2016 (hors crédits de personnel, en CP, e
n Md€)
Source : Cour des comptes (données de la direction du budget)
Selon l’exposé des motifs du PLF 2016, la réserve de précaution
représente 0,5 % des crédits de personnel et 8 % des crédits des autres
catégories de dépenses, soit des taux identiques à 2015 mais supérieurs à
ceux de 2014 (respectivement, 0,5 % et 6 %). Ces pourcentages sont
compatibles avec l’article 12 de la LPFP 2014
-2019 qui prévoyait que le
taux de mise en réserve ne pouvait être inférieur à 0,5 % pour les dépenses
de personnel et 6 % pour les autres dépenses.
Sur les crédits hors personnel, la réserve initiale est de 9,6
Md€ en
2016 (contre 8,9
Md€ en 2015). Comme les années précédentes, des dégels
ont eu lieu avant même le début de la gestion, pour des montants cependant
limités (0,3
Md€ contre 0,5
Md€ en 2015
).
Les mises en réserve complémentaires (« crédits surgelés ») ont
représenté 4,4
Md€ sur l’ensemble de la gestion 2016. Ce montant est
nettement supérieur à celui de l’année précédente (2,
1
Md€ auxquels il faut
ajouter des crédits gelés de manière informelle en fin de gestion 2015 :
0,6
Md€ sur la mission
Défense
et 0,3
Md€ sur la mission
Égalité des
territoires et logement
).
La gestion de la réserve de précaution a été marquée par plusieurs
pratiques exceptionnelles en 2016.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
118
En premier lieu, les reports ont été mis en réserve
48
à hauteur de
1,8
Md€ dès les premiers mois de l’année pour faire face aux annonces de
dépenses nouvelles, et en particulier celles du plan d’urgence pour
l’emploi. Cette mesure n’avait jamais été mise en œuvre depuis l’entrée en
vigueur de la LOLF en 2006.
Par ailleurs, des mises en réserve complémentaires portant sur des
crédits ouverts sur le budget général en LFR ont été effectués en toute fin
de gestion (1,1
Md€). De tel
s
surgels avaient déjà été mis en œuvre en
2015, sans qu’ils aient été formalisés. En 2016,
ils
l’
ont été de manière plus
transparente qu’en 2015
mais apparaissent toujours contraires
à l’intention
du Parlement
exprimée par l’ouverture des crédits en LFR.
Ce niveau élevé de crédits mis en réserve a permis de procéder à
davantage d’annulations que les
années précédentes (3
Md€ en 2016 contre
2,5
Md€ en 2015). Par ailleurs, le stock de crédits restés gelés en fin de
gestion (2,8
Md€) est très significativement supérieur à celui de l’année
passée (1,5
Md€), ce qui témoigne des nombreuses incertitudes qui
ont
entouré la fin de gestion. La réserve de précaution a ainsi limité les
dépenses à hauteur de 5,8 Md€, soit sensiblement plus qu’en 2015 (4
Md€).
4 -
Des dépassements concentrés sur quelques missions,
compensés par une économie massive sur la charge de la dette
Les crédits consommés (
266,9 Md€,
hors charge de la dette,
remboursements et dégrèvements et opération exceptionnelle AFD) ont
dépassé les crédits ouverts en LFI de 1,6
Md€ en CP.
Les dépassements en CP sont concentrés sur quelques missions qui
ont fait l’objet soit de sous
-
budgétisations initiales, soit d’annonces
gouvernementales en cours d’année.
La mission
Travail et emploi
enregistre un dépassement de 5,2
Md€
en AE et de 1,3 Md
€ en CP,
en raison
du plan d’urgence pour l’emploi et
de la sous-budgétisation des emplois aidés. Concernant la mission
Défense
,
les opérations extérieures et missions intérieures conduisent à un
dépassement de 696
M€ en CP. Sur
la mission
Solidarité, insertion et
égalité des chances
(+ 693
M€)
, le dépassement est lié à la mise en place
de la prime d’activité et à la sous
-
budgétisation de l’
AAH. La mission
Enseignement
scolaire
(+ 565
M€)
est
affectée
notamment
par
l’augmentation du point fonction publique et des revalorisations
catégorielles. Enfin, les dépassements de la mission
Agriculture,
48
Sauf pour les programmes
152-Gendarmerie nationale
et
176-Police nationale
.
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LES DÉPENSES
119
alimentation,
forêt
et
affaires
rurales
(+ 399
M€)
correspondent
essentiellement au refus d’apurement c
ommunautaire.
Les missions affichant une sous-exécution sont plus nombreuses,
mais pour des montants moins importants qui correspondent rarement à des
économies pérennes.
Pour certaines, cette sous-exécution correspond à des économies de
constatation. C’
est notamment le cas de la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
(-
220 M€
), qui bénéficie de la montée en charge
moins rapide que prévu de la dotation de soutien à l’investissement local
(DSIL).
Dans d’autres cas, la diminution des dépenses reflète la mobilisation
de la trésorerie d’organismes financés par la mission. Les moindres
dépenses observées sur la mission
Recherche et enseignement supérieur
(-
242 M€) ont été permises par une diminution de 140 M€ de la trésorerie
du CNRS et la constitution de 195
M€ d’arriérés auprès de l’Agence
spatiale européenne.
Enfin, des économies de constatation et des reports de charges
coexistent sur la mission
Écologie, développement et mobilité durables
(- 301
M€ en AE et
- 861
M€ en CP, en raison d’économies de constatation
sur le plan de prévention des risques technologiques et du non-versement
des subventions au fret ferroviaire) et la mission
Engagements financiers
de l’État
(- 330
M€, hors charge de la dette,
grâce à la faiblesse des primes
d’épargne logement mais aussi au report sur 2017 du paiement d’une part
substantielle des majorations de rentes).
Au final, c’est la sous
-exécution massive des crédits de la charge de
la dette (-
3 Md€) qui permet aux dépenses
nettes du budget général
(308,3
Md€, hors recapitalisation de l’AFD de reste
r en 2016 globalement
dans les limites de la LFI (309,7 Md€).
B -
Une progression apparemment modérée
des dépenses par rapport à 2015, trop rapide cependant
pour respecter la programmation pluriannuelle
1 -
Une progression des dépenses par rapport à 2015
proche de 1 % sur le périmètre du budget triennal
À
périmètre courant, y compris recapitalisation de l’AFD, les
dépenses nettes du budget général (hors fonds de concours et attributions
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
120
de produits) s’élèvent à 310,7
Md€, en augmentation de 14,2
Md€ par
rapport à 2015. Cette comparaison est cependant peu significative.
Tableau n° 24 :
évolution des dépenses nettes du budget général,
hors éléments exceptionnels et à périmètre constant
Hors fonds de concours et attributions de produits. Source : Cour des comptes (données :
direction du budget)
Ces montants doivent en effet être retraités de l’opération de
recapitalisation de l’AFD (2,4
Md€) et des mesures de périmètre de la LFI
2016. Hors suppression du CAS
Gestion et valorisation des ressources
tirées de l’utilisation du spectre hertzien
(« CAS hertzien »), celles-ci ont
accru les dépenses du budget général de 10
Md€. Les dépenses nettes du
budget général (308,3 Md€) apparaissent alors en hausse de 1,9 Md€ à
périmètre constant (+ 0,6 %) en 2016.
Un classement erroné de la suppression du « CAS hertzien »
en mesure de périmètre dans le PLFR 2015 et le PLF 2016
Le CAS hertzien
affectait les redevances d’usage des fréquences
au
financement
de dépenses d’équipement militaire. La LFI 2015 avait autorisé
2,2
Md€ de dépenses pour le ministère de la défense sur ce CAS. Elles
devaient être financées par l’attribution de la bande 700
Mhz à des
opérateurs de télécommunications par l’ARCEP. Les droits d’utilisation de
ces fréquences ont été finalement cédés en novembre 2015 pour 2,8
Md€,
payables en quatre annuités égales, dont les deux premières ont été
encaissées en 2016, la troisième et la quatrième devant l’être respectivement
en 2017 et 2018.
En Md€
2015
2016
Variation, en
%
Exécution courante BG
296,5
310,7
4,8%
Opérations exceptionnelles
-2,4
NS
Mesures de périmètre
10,0
NS
Exécution format 2016 BG
306,4
308,3
0,6%
Exécution format 2016 BG hors mission RCT,
dette et CAS pensions (définition du budget
triennal 2015-2017)
221,4
223,5
1,0%
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES DÉPENSES
121
La LFR 2015 a annulé les crédits ouverts sur le CAS à hauteur de
2,1 Md€ et ouvert un montant équivalent sur la mission
Défense.
L’article
47 de la LFI 2016 a
supprimé le CAS, comme l’avait recommandé la Cour.
Le traitement de cette opération par le ministère des finances dans le calcul
de l’évolution à périmètre constant des dépenses du budget général a
cependant été fluctuant et contestable.
Elle a été présentée par le PLFR 2015 comme une mesure de
périmètre de l’exercice 2015 pour 2,1 Md€, alors même qu’aucune recette
n’était prévue cette année
-là
. La Cour a eu l’occasion de rappeler dans le
rapport sur le budget de l’
État en 2015
49
que cette présentation n’ét
ait pas
conforme à la charte de budgétisation annexée à la LPFP 2014-2019.
Le PLF 2016 avait également considéré que la suppression du CAS
était une mesure de périmètre, cette fois au titre de l’exercice 2016. Le
montant de la mesure (1,6 Md€) ne correspon
dait cependant ni à la recette
du budget général prévue initialement (0,7
Md€) ni à celle finalement
encaissée (
1,3 Md€). De plus, cette recette qui diminuera de 0,6 Md€ en
2017 avant de disparaître en 2019, ne présente pas un caractère pérenne, et
le PLF 2017 ne prévoit aucune mesure de périmètre négative au titre de la
diminution des redevances d’utilisation des fréquences. Dès lors, par
symétrie, la Cour a choisi de présenter les mesures de périmètre de la LFI
2016, sans tenir compte de la suppression du CAS hertzien.
Hors charge de la dette, contributions au CAS
Pensions
et mission
Relations avec les collectivités territoriales
, l’augmentation des dépenses
est de +
2,1 Md€
50
, soit + 1 %.
2 -
Une remise en cause du budget triennal par le poids croissant
des
dépenses militaires et de la politique de l’emploi
L’article 13 de la LPFP 2014
-2019 affichait un objectif de dépenses
(hors charge de la dette, contributions au CAS
Pensions
et mission
Relations avec les collectivités territoriales
) de 208,4 Md€ sur le b
udget
général pour 2016, soit 218,3 Md€ au format de la LFI 2016. L’exécution
2016 ressort à 223,5 Md€, soit un écart de 5,2 Md€.
49
Cour des comptes,
Rapport sur le budget de l’État 2015
, p. 106. La Documentation
française, mai 2016, 234 p., disponible sur www.ccomptes.fr
50
La diminution de la charge de la dette (-
0,7 Md€) est compensée par l’augmentation
des contributions au CAS
Pensions
(+ 0,5 Md€).
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
122
Graphique n° 32 :
é
cart entre l’exécution 2016 et les plafonds 2016
du budget triennal 2015-
2017 (en Md€)
Source : Cour des comptes (données : LPFP 2015-2017 et direction du budget)
Mission
Défense
, y compris crédits ouverts suite à la suppression du CAS
Gestion et valorisation
des ressources issues
de l’utilisation du spectre hertzien
Mission
Engagements financiers de l’État
, hors charge de la dette
En valeur absolue, cet écart est principalement concentré sur deux
missions.
Les dépenses de la mission
Défense
dépassent la cible de 3 Md€.
Les trois quarts de ce montant s’expliquent par des hypothèses irréalistes
dans la construction du budget triennal qui sous-estimaient les coûts des
opérations extérieures et missions intérieures d’une part (à hauteur de
0,8 M
d€ en 2016), et prévoyait la prise en charge de certaines dépenses
d’équipement par des financements extérieurs à la mission d’autre part
(pour 1,6 Md€ en 2016). Le solde correspond aux moyens supplémentaires
autorisés par la révision de la LPM de juillet 2015.
Pour la mission
Travail et emploi
,
les dépenses sont supérieures à
l’objectif de 2 Md€, en raison de l’augmentation du nombre de contrats
aidés e
t de la mise en œuvre du plan d’urgence pour l’emploi.
Au-delà de ces deux missions, les dépassements excèdent 30 % pour
deux missions de petite taille :
Immigration, asile et intégration
(+ 45 %)
et
Sport, jeunesse et vie associative
(+ 31 %).
L’exécution 2016 est donc t
rès éloignée du cadre fixé pour le budget
triennal indiqué par le rapport annexé de la LPFP 2014-2019 : «
pour
l’année 2016, les crédits par missions sont des plafonds limitatifs qui ne
pourraient être revus qu’à la baisse si l’objectif global de dépense é
tait
modifié
».
-1
0
1
2
3
4
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES DÉPENSES
123
Trois facteurs au moins expliquent les écarts importants constatés :
-
une qualité insuffisante de la programmation pluriannuelle : c’est
notamment le cas pour la mission
Défense
dont les plafonds triennaux
étaient dès l’origine construits sur des hypothèses peu vraisemblables
;
-
des missions parfois trop petites pour permettre la mise en œuvre du
financement des aléas (crise des réfugiés pour la mission
Immigration,
asile et intégration
) et des priorités nouvelles (service civique pour la
mission
Sport, jeunesse et vie associative
) au sein du plafond selon le
principe de l’auto
-assurance ;
-
l’absence de volonté d’assurer le respect du budget triennal
: les
dépassements sur la mission
Travail et emploi
n’ont pas conduit à des
mesures de réduction des crédits
sur d’autres missions.
3 -
Un objectif d’économies revu à la baisse et non respecté
En cohérence avec le budget triennal, la LPFP 2014-2019 avait
prévu un objectif d’économies pour l’État de 19,3
Md
€ (hors charge de la
dette, pensions et transferts aux collectivités territoriales et à l’UE) dans le
cadre d’un plan d’économies pour l’ensemble des administrations
publiques de 50
Md€ sur 2015
-2017.
L’assiette sur laquelle sont calculées les économies de l’
État prévues
dans la LPFP 2014-2019 correspond aux dépenses nettes du budget général
prises en compte dans le budget triennal auxquelles sont ajoutées les
décaissements des PIA
51
et différentes opérations concernant les
organismes contrôlés par l’
État
52
. Sur ce champ, les dépenses augmentent
de 1,6 Md€ en 2016 (+
0,7 %).
51
Pour ce calcul, contrairement au retraitement effectué sur le solde p. 32, seules les
actions des PIA qui correspondent à des dépenses en comptabilité nationale sont prises
en compte. Si elles figuraient au budget de l’
État, les opérations financières des PIA
seraient normalement portées non par le budget général mais par le CAS
Participations
financières de l’État
ou des comptes de concours financiers.
52
Les taxes affectées plafonnées sont ainsi ajoutées au montant des dépenses prises en
compte tandis qu’en sont déduits les prélèvements sur l
e fonds de roulement et les
contributions au CAS
Pensions
des opérateurs.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
124
Tableau n° 25 :
assiette retenue pour apprécier les économies
de l’
État au sens de la LPFP 2014-2019
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Les économies réalisées dans le cadre du plan sont mesurées de
façon très conventionnelle par différence avec une évolution tendancielle
des dépenses, estimée
pour l’État
dans la LPFP à 5,4
Md€ par an.
Elles
devaient s’élever à 7,5 Md€ en 2015 et 5,7 Md€ en 2016.
C
ompte tenu d’une hypothèse d’inflation plus faible que dans la
LPFP (1 % au lieu de 1,35 %)
, l’évaluation
du tendanciel a été ramenée à
5
Md€
dans le
PLF 2016. Les économies assignées à l’État
par ce même
PLF par rapport au nouveau tendanciel s’élevaient
à 5,1
Md€.
Après une
nouvelle di
minution de la prévision d’inflation pour 2016 (ramenée de 1
%
à 0,1 %), cette cible a été ramené à 4,6
Md€ dans le programme de stabilité
d’avril 2016.
L’objectif d’économies réalisées sur l’
État a donc été révisé deux
fois à la baisse, une première fois entre la LPFP et le PLF 2016, une
seconde au moment du programme de stabilité. À chaque fois, la révision
a été présentée comme découlant d’un ajustement du tendanciel lié à une
nouvelle estimation de l’inflation.
Malgré ces modifications successives
, la cible pour 2016 n’a pas été
respectée. En retenant les hypothèses de croissance tendancielle du PLF
2016,
les économies réalisées en 2016 sur l’
État, calculées selon la
méthode de la LPFP, s’élèvent à 3,3 Md€, soit 1,
8
Md€ de moins que
l’objectif affiché en début d’année.
En Md€
2015
2016
Variation, en
%
Exécution format 2016 BG hors mission RCT,
dette et CAS pensions (définition du budget
triennal 2015-2017)
221,4
223,5
1,0%
Versements bénéficiaires PIA
2,7
2,2
-19,0%
Taxes affectées plafonnées (format 2016) nettes
des prél. sur fonds de roulement
8,4
8,5
1,4%
Contributions au CAS Pensions des opérateurs
-5,4
-5,5
2,0%
Assiette des économies
227,0
228,7
0,7%
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES DÉPENSES
125
Tableau n° 26 :
é
conomies réalisées par l’
État en 2016
par rapport à
l’évolution tendancielle des dépenses
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Malgré un tendanciel élevé (construit sur l’hypothèse d’une
revalorisation du point fonction publique de 0,8 % en année pleine en
2016), les économies recensées sur les dépenses de personnel sont faibles
(0,2
Md€) en raison de la reprise des recrutements et des mesures générales
décidées en 2016.
Les taxes affectées aux opérateurs pla
fonnées n’ont pas non plus
contribué au plan d’économies, contrairement aux dispositions de l’article
15 de la LPFP 2014-2019 qui prévoyaient leur diminution progressive.
Les principales économies décomptées concernent donc les
dépenses du budget général hors titre 2 (2,7
Md€
pour une cible de 3,5
Md€
dans le PLF),
et les PIA (0,5 Md€)
. Ce calcul des « économies », selon la
méthode retenue par le Gouvernement, reste cependant largement
théorique car il ne renseigne pas sur la façon dont la dépense a été contenue.
Interrogée sur les économies structurelles réalisées en 2016 sur le
budget
général,
la
direction
du
budget
met
notamment
en
avant
l’uniformisation des règles d’indexation des prestations sociales,
pour 190 M€, la réforme des paramètres de calcul d
es allocations
personnelles au logement (APL) pour 90 M€, et, sans les chiffrer, les
économies réalisées sur les dépenses de fonctionnement de l’
État grâce à
la poursuite de professionnalisation de la fonction achats et à la mise en
œuvre des projets de si
mplification et de dématérialisation.
En Md€
Exéc. 2015
(format LFI
2016) (a)
Tendanciel
PLF 2016 (b)
Exéc. 2016 (c )
Economies par
rapport au
tendanciel
(d= c-a-b)
Dépenses de personnel, hors pensions
et fonds de concours
80,9
1,5
82,2
-0,2
Autres dépenses, hors charge de la
dette, pensions des opérateurs,
mission
RCT
et fonds de concours
135,0
3,5
135,8
-2,7
Taxes affectées plafonnées nettes des
prélèvements sur le fonds de roulement
8,4
0
8,5
0,1
PIA
2,7
0
2,2
-0,5
TOTAL de l'assiette des économies
227,0
5,0
228,7
-3,3
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
126
Enfin, au-delà du cas des APL déjà mentionné, les revues de
dépenses réalisées en 2015 auraient permis de réaliser des économies sur
les frais d’affranchissement de la DGFiP (17 M€), les frais de justice
(17
M€) et les aides à l’innovation (24 M€).
L’ensemble des économies structurelles mentionnées représente des
montants nettement inférieurs aux nouvelles dépenses décidées en cours
d’exercice (1,9 Md€).
C -
Des accommodements critiquables conduisant
à sous-
estimer l’évol
ution réelle de la dépense
L’évolution apparente de la dépense, telle qu’elle ressort des
données de l’exécution budgétaire, doit être prise avec prudence. Par
construction, la comptabilité budgétaire, fondée sur une logique de caisse,
permet assez facile
ment de faire glisser des dépenses d’un exercice à
l’autre ; ces reports de charges sont en augmentation fin 2016. Par ailleurs,
des accommodements nombreux ont permis de sortir des dépenses du
périmètre de l’
État. Une fois retraitée des reports de charges et des
contournements de la norme de dépenses, la dynamique réelle des dépenses
du budget général, hors charge de la dette, pensions et mission
Relations
avec les collectivités territoriales
, est proche de 2 % en valeur, soit presque
le double de l’évolution affichée en comptabilité budgétaire.
1 -
Une augmentation des reports de charges
Comme indiqué au chapitre I, les reports de charges peuvent être
appréciés au travers de l’évolution des charges à payer (CAP) et factures
non parvenues (FNP) d’une année sur l’autre.
Fin 2016, hors remboursements et dégrèvements, les CAP et FNP
des missions du budget
général s’établissent à 12,5 Md€ contre 11,6 Md€
fin 2015 à périmètre constant. Cet accroissement à périmètre constant
(+
916 M€), révélateur d’une augmentation des reports de charges sur
2017, est concentré sur quelques missions.
Les CAP de la mission
Agriculture, alimentation et affaires rurales
(1 033
M€) augmentent fortement par rapport à fin 2015 (+ 374
M€), en
raison
notamment du report à 2017 du remboursement à l’A
gence de
services de paiement (ASP) de la part É
tat de l’indemnité compensatoire
de handicaps naturels (256 M€ inscrits en LFI 2016).
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LES DÉPENSES
127
La mission
Recherche et enseignement supérieur
enregistre un
accroissement des CAP et FNP de 293 M€, correspondant pour 141
M€ à
des opérations immobilières des universités et pour 105 M€ à la
constitution de dettes vis-à-
vis de l’AN
R et des organismes de recherche.
Sur la mission
Défense
, les CAP et FNP sont en hausse de 222 M€
et atteignent 1,6 Md€
53
. L’augmentation concerne principaleme
nt les
programmes
146 - Équipement des forces
(+ 96 M€) et
212-Soutien de la
politique de la défense
(+ 77 M€). Pour le programme 146, le niveau des
CAP et FNP (675 M€) est à mettre en relation avec les crédits annulés par
décret d’avance, puis ré
-ouverts
en LFR et reportés (672 M€).
Les CAP de la mission
Engagements financiers de l’État
(267 M€)
augmentent de 107 M€ en raison du décalage à f
in janvier 2017 du
remboursement par l’
État des majorations de rentes versées par certaines
sociétés d’assurances, alors que celui
-ci était dû selon la réglementation en
vigueur au 30 juin 2016.
La réduction des dépenses permise par ces reports de charges est
évidemment transitoire et ne peut être considérée comme une véritable
économie.
2 -
Des normes de dépenses toujours contournées
Les normes de dépenses constituent des agrégats plus larges que les
seules dépenses du budget général. La norme de dépenses globale (dite en
« volume
») comprend les dépenses du budget général de l’État, les
prélèvements sur recettes, et les taxes affectées plafonnées. La norme de
gestion (dite en « valeur ») correspond à la norme globale hors charge de
la dette et contributions au CAS
Pensions
de l’État et des opérateurs
. Ces
normes sont définies dans la charte de budgétisation, annexée à la LPFP.
53
Le ministère de la défense estime son report de charges total à 3,1 Md€ fin 2016.
Celui-ci comprend les CAP et FNP, mais aussi les autres dettes fournisseurs et les
avances dues et non réglées.
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COUR DES COMPTES
128
Graphique n° 33 :
norme globale et norme de gestion en LFI 2016
(en Md€)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Les deux normes ont été fixées respectivement à 385,9
Md€ et à
295,2
Md€, en LFI 2016.
a)
Un respect apparent des normes facilité par les économies
de constatation sur les PSR et la charge de la dette
Selon la direction du budget, les deux normes de dépenses ont été
exécutées à, respectivement, 382,3
Md€ et
294,8
Md€, soit
3,6 et 0,4
Md€
de mieux que les cibles fixées.
Les normes de dépenses prévues en LFI auraient ainsi été respectées
en 2016, contrairement à 2015 où les objectifs avaient été assouplis en
cours d’exercice.
D’exécution à exécution, les dépenses sous norme
globale et sous norme de gestion ont diminué respectivement de 2,8
Md€
et 2,7
Md€.
La norme globale ne constitue cependant pas un indicateur de
l’effort de maîtrise des dépenses de l’
État. En effet, elle inclut des dépenses
dictées par des paramètres sur lesquels les pouvoirs publics ont peu de
prise, du moins à court terme : charge de la dette et pensions. Ainsi, les
dépenses nettes du budget général hors charge de la dette sont en
dépassement de 1,7 Md€ pa
r rapport à la norme et progressent de 1,9
Md€
par rapport à 2015.
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LES DÉPENSES
129
L’évolution de la norme de gestion qui devrait être plus
représentative de cet effort est également affectée par des facteurs
exogènes, notamment le
PSR au profit de l’UE
. À
l’inverse, certaines
dépenses maîtrisables par le Gouvernement comme les PIA, certains CAS
et les remboursements et dégrèvements d
’impôts locaux, ou certaines taxes
affectées n’y figurent pas.
Tableau n° 27 :
dépenses sous normes, avant retraitement
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
La Cour renouvelle donc ses recommandations, formulées en 2015,
visant à faire évoluer le périmètre des normes, notamment pour rendre la
norme de gestion plus représentative des efforts de maîtrise des dépenses
des pouvoirs publics.
Évolution entre 2015 et 2016 des dépenses sous norme en gestion,
dans le périmètre recommandé par la Cour
Les dépenses comprises dans la norme de gestion proposée par la
Cour ne diminuent pas de 2,7
Md€ entre 2015 et 2016, mais de seulement
1,7
Md€. Les PIA
54
et les CAS contribuent positivement à la maîtrise de la
dépense en 2016, tandis que les dégrèvements d’impôts locaux et
l’exclusion du PSR au profit de l’UE dégradent cet indicateur.
54
La diminution de la dépense des PIA par rapport à 2015 s’explique cependant à
hauteur de 0,3 Md€ par un report de charges
: le décalage à janvier 2017 du versement
des avances remboursables octroyées à Airbus pour le développement de l’A350.
En Md€
Exéc. 2015
(format 2016)
LFI 2016
Exéc. 2016
Exéc. 2016 -
LFI 2016
Dépenses nettes BG (hors dette et
pensions)
218,8
219,2
220,8
1,6
PSR collectivités territoriales
50,6
47,3
46,5
-0,8
PSR UE
19,7
20,2
19,0
-1,2
Taxes affectées et prélèvements
exceptionnels
8,4
8,5
8,5
0,0
Norme hors dette et pensions
297,5
295,2
294,8
-0,4
Charge de la dette
42,1
44,5
41,4
-3,0
Contributions CAS pensions (État et
opérateurs)
45,5
46,2
46,0
-0,2
Norme yc dette et pensions
385,1
385,9
382,3
-3,6
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COUR DES COMPTES
130
b)
Des contournements nombreux
remettant en cause le respect des normes de dépenses
Les normes sont construites comme des objectifs d’évolution des
dépenses à périmètre constant. Les dépenses à prendre en compte et les
modalités de calcul du périmètre constant sont déterminées par une charte
de budgétisation figurant dans le rapport annexé à la LPFP 2014-2019. Les
contournements de la charte de budgétisation permettent ainsi de fausser le
calcul de l’évolution des dépenses de l’
État à périmètre constant.
Les contournements de la charte de budgétisation identifiés par la
Cour ont été légèrement plus nombreux en 2016
qu’en 2015 (
25 au lieu de
21), mais ils représentent un montant un peu moins élevé : 2,2
Md€ contre
3,0
Md€
55
. Ils portent principalement sur les missions du budget général
(1,9 Md€), mais aussi sur les
PSR au profit des collectivités territoriales
(0,3 Md€).
Après réintégration de ces contournements, la norme de gestion
n’est plus respectée
: elle ressort à 297 Md€
, soit 1,8
Md€
au-dessus de
l’objectif
. Le dépassement atteint 3,6
Md€ sur les dépenses du budget
général hors charge de la dette et pensions.
L’exécution de la norme globale
(384,5 Md
€)
reste conforme à la cible de la LFI (- 1,4
Md€)
grâce à
l’
économie massive réalisée sur la charge de la dette.
55
Ce recensement des contournements par la Cour ne prend pas en compte les dépenses
prises en charge par les PIA 1 et 2, à la place du budget général.
En Md€
2015
Périmètre
2015 format
2016
2016
2016 / 2015
Norme de gestion (actuelle)
283,9
13,6
297,5
294,8
-2,7
PSR UE
-19,7
-19,7
-19
0,7
Décaissements PIA
2,7
2,7
2,2
-0,5
R&D d'impôts locaux
11,7
11,7
12,7
1
CAS (hors
Pensions et PFE)
4,6
3,9
8,5
8
-0,5
ITAF à intégrer
20,9
-10,2
10,8
11,1
0,3
Norme
de
gestion
(recommandée)
304,1
7,3
311,5
309,8
-1,7
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LES DÉPENSES
131
Tableau n° 28 :
dépenses sous normes, après retraitement
des contournements de la charte de budgétisation
Source : Cour des comptes
En 2016, ces contournements sont majoritairement prévus dès la
LFI, en nombre et en montant. Les facilités mises en place en gestion
(principalement en LFR), limitées en nombre (7 sur 25), représentent
néanmoins un montant significatif (692
M€, soit 3
1 % du total).
Tableau n° 29 :
contournements de la norme de dépenses en 2016
Source : Cour des comptes
Ces accommodements avec la charte de budgétisation peuvent
prendre différentes formes : affectations de recettes à des tiers à la place de
dotations budgétaires ; mauvaise comptabilisation des mesures de
périmètre ; irrégularités prenant notamment la forme de contractions de
recettes et de dépenses.
En Md€
LFI 2016
Exéc. 2016
retraitée des
contour-
nements
Exéc. 2016 -
LFI 2016
Dépenses nettes BG (hors dette et
pensions)
219,2
222,8
3,6
PSR collectivités territoriales
47,3
46,8
-0,5
PSR UE
20,2
19,0
-1,2
Taxes affectées et prélèvements
exceptionnels
8,5
8,5
0,0
Norme hors dette et pensions
295,2
297,0
1,8
Charge de la dette
44,5
41,4
-3,0
Contributions CAS pensions (État et
opérateurs)
46,2
46,0
-0,2
Norme yc dette et pensions
385,9
384,5
-1,4
Contournements
Montants (M€)
Nombre
Affectations de recettes
759
11
Mesures de périmètre
1 287
10
Irrégularités
173
4
TOTAL
2 219
25
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COUR DES COMPTES
132
Les contournements prennent notamment
la forme d’affectations de
recettes à des tiers se substitua
nt à des dépenses de l’État.
Les bénéficiaires
de ces affectations peuvent être des entreprises publiques, comme France
Télévisions pour la taxe sur les services fournis par les opérateurs de
communications électroniques (141
M€).
Il peut aussi s’agir d’
opérateurs
comme le FNAP pour les cotisations versées par les bailleurs sociaux
(280
M€, en hausse de 150
M€), l’AFITF dans le cadre versements des
concessionnaires d’autoroutes au titre du plan de relance autoroutier
(100
M€), ou l’ANF
r
pour les redevances liées à l’utilisation du spectre
hertzien (95
M€).
Plus rarement, ces affectations sont réalisées au bénéfice
de fonds sans personnalité juridique comme dans le cas du relèvement de
la taxe sur les contrats
d’assurance affectée au FGTI (94
M€)
ou de budgets
annexes et comptes spéciaux, comme le CAS
Services nationaux de
transport conventionnés de voyageurs
, pour lequel la LFR 2016 prévoit des
affectations de taxes, effectives à hauteur de 86
M€
dès 2016.
D’autres accommodements
ou inexactitudes découlent
d’une
mauvaise évaluation des mesures de périmètre. L
’affectation
en LFR pour
2016 de 480
M€ de TVA à la M
utualité sociale agricole en compensation
de la mise en pla
ce d’exonérations de cotisations sociales pour les
agriculteurs et éleveurs
n’a ainsi pas été considérée comme une mesure de
périmètre, alors que le montant des dépenses sous norme aurait dû être
réduit à due concurrence.
De même, le remplacement d’une exo
nération de
taxe d’habitation compensée par un prélèvement sur recettes (d’un montant
de 308 M€) par un dégrèvement non compris dans la norme aurait dû être
traité en mesure de périmètre. Symétriquement, la prise en charge par le
budget général des fonds dédiés du CEA (321
M€) a été
classée à tort
comme une mesure de périmètre.
Des irrégularités au regard des principes du droit budgétaire,
notamment du principe de non-contraction, conduisent également à réduire
la progression des dépenses sous normes. La diminution du dividende de
la Banque de France (50 M€) réalisée en 2016 en contrepartie d’une
limitation des versements de la mission
Économie
à cette institution relève
de cette catégorie.
c)
Des effets majoritairement pérennes
sur les dépenses publiques et le déficit public
Les contournements de la norme de dépenses ne sont pas en majorité
des opérations « à un coup ». L
es contournements pérennes dont l’effet
continuera à réduire artificiellement les dépenses sous norme les années
suivantes représentent respectivement 1,9
Md€ en 2015 (
sur un total de
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LES DÉPENSES
133
3
Md€) et 1,
2
Md€ en 2016 (
sur un total de 2,2
Md€). L’effet c
umulé des
contournements 2015 et 2016 sur la dépense 201
6 est de 4,2 Md€ (dont
3,9
Md€ pour le seul budget général). L’effet cumulé en base sur la dépense
2017 est de 3,1
Md€.
Graphique n° 34 :
effet cumulé des contournements 2015 et 2016
sur les dépenses des administrations publiques (en M
d€)
Source : Cour des comptes
Par ailleurs, la plupart du temps, l’accroissement de la dépense
permis par les contournements des normes aggrave le déficit public. Si,
dans quelques cas, ces opérations peuvent également se traduire par des
rece
ttes supplémentaires (comme dans le cas de l’augmentation d’une
recette affectée non plafonnée), la majorité des contournements permet des
dépenses
supplémentaires
sans
contrepartie
en
recettes.
Les
contournements qui dégradent les dépenses mais aussi le déficit public sont
ainsi majoritaires (1,7
Md€ sur un total de 2,
2
Md€ en 2016
; 2,2
Md€ sur
3
Md€ en 2015). En éliminant les mesures non pérennes, l’effet combiné
des mesures de contournement 2015 et 2016 conduit ainsi à dégrader le
déficit public 2016 de 3,1
Md€,
et le déficit 2017 de 2,3
Md€.
Cet effet très significatif des contournements de la charte de
budgétisation sur le déficit public (environ 0,14 % du PIB en 2016 pour
l’effet cumulé des contournements 2015 et 2016
) justifie une transparence
accrue sur les modalités de construction et de suivi de la norme. Ceci
conduit la Cour à réitérer sa recommandation de rendre publique une
prévision d’exécution de la norme en cours de gestion, à l’image de ce qui
se fait depuis 2010 pour l’ONDAM
.
2015
2016
1,9
1,0
Accroissement pérenne
de la dépense publique
Accroissement non pérenne
de la dépense publique
1,9
1,2
3,1 Md€ en deux ans
d’accroissement pérenne
de la dépense publique
Total
:
3,0
Total
:
4,2
1,0
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COUR DES COMPTES
134
3 -
Une
augmentation réelle des dépenses de l’
État proche de 2 %
entre 2015 et 2016
En réintégrant les contournements de la charte de budgétisation et la
variation des charges à payer et factures non parvenues, il est possible de
calculer une évolution retraitée des dépenses du budget général entre 2015
et 2016, plus représentative de la dynamique réelle de la dépense.
Tableau n° 30 :
évolution retraitée des dépenses nettes du budget
général entre 2015 et 2016 (hors charge de la dette, pensions et
mission
Relations avec les collectivités territoriales
)
Source : Cour des comptes
Les contournements portant sur les prélèvements sur recettes ou la mission
Relations avec les
collectivités territoriales
(0,3 Md€ en 2016) ne sont pas pris en compte.
Sur le périmètre du budget triennal, hors charge de la dette, pensions
et mission
Relations avec les collectivités territoriales
, cette augmentation
retraitée d
es dépenses s’élève à 3,9 Md€ (+
1,8 %), soit une progression
presque deux fois plus rapide que celle qui peut être déduite des données
de l’exécution. Il en est de même si l’on se réfère à la dépense nette du
budget général hors fonds de concours (306,4 M
d€ en 2015 au format 2016
et 308,3
Md€ en 2016
)
: l’accroissement des dépenses
entre 2015 et 2016
est de 1,9
Md€
(+ 0,6 %) hors contournements et reports de charges et de
3,7
Md€ y compris contournements et reports de charges (+ 1,2
%).
L’exemple de la mi
ssion
Agriculture, alimentation et affaires
rurales
permet d’illustrer cet écart entre l’évolution des dépenses
budgétaires et la dynamique réelle des dépenses dans le secteur
correspondant.
En Md€
2015
2016
Variation
En %
Dépenses nettes du BG, hors charge de la
dette, pensions et RCT (format 2016)
221,4
223,5
2,1
1,0%
Variation des charges à payer et factures non
parvenues (à périmètre constant)
0,9
0,9
NS
Contournements de la charte de
budgétisation (effet cumulé)
3
3,9
0,9
NS
Dépenses nettes retraitées du BG, hors
charge de la dette, pensions et RCT (format
2016)
224,4
228,3
3,9
1,8%
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LES DÉPENSES
135
La diminution paradoxale des dépenses
de la mission
Agriculture, alimentation et affaires rurales
(AAFAR)
Les dépenses de la mission
Agriculture, alimentation et affaires
rurales
(3
138 M€, hors fonds de concours et attribution de produits) ont
diminué de 21 % (-
839 M€) en 2016 par rapport
à 2015, soit la plus forte
baisse en valeur relative sur les missions du budget général. Cette évolution
est paradoxale, alors que plusieurs crises agricoles ont donné lieu à une série
de mesures au cours de l’année. La gestion de la mission offre en réal
ité un
concentré des procédés qui ont permis d’afficher un léger ralentissement de
l’évolution de la dépense sur le budget général en 2016.
Tout d’abord, 300 M€ de refus d’apurement communautaire payable
en 2016 ont été versés par anticipation fin 2015.
Les aides aux agriculteurs ont ensuite essentiellement pris la forme
de mesures fiscales et sociales, comme la mise en place d’exonérations
sociales en faveur des agriculteurs financées par une affectation de TVA
(pour 480 M€) et de dégrèvements de taxe fonc
ière sur les propriétés non
bâties (à hauteur de 168 M€
). Le mode de financement de la première
mesure constitue un contournement de la charte de budgétisation.
Enfin, les CAP et FNP de la mission ont augmenté de 374 M€, dont
256 M€ correspondent au
non-
versement en 2016 à l’ASP de la part de
l’État dans le financement de l’indemnité compensatoire de handicaps
natures.
La forte diminution affichée de dépenses de la mission
Agriculture,
alimentation et affaires rurales
entre 2015 et 2016 masque ainsi en fait une
dynamique des dépenses orientée à la hausse.
Derrière des résultats apparemment satisfaisants, la dynamique
réelle des dépense
s de l’
État est restée forte en 2016. En effet, la dépense a
été contenue au prix de reports de charges et de contournements de la charte
de budgétisation, et non réellement maîtrisée en s’appuyant sur des
économies structurelles fondées sur des choix explicites de politiques
publiques.
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COUR DES COMPTES
136
II -
Une rupture dans l’évolution des dépenses
de personnel, une progression en apparence
plus modérée des autres dépenses
La non-
réalisation de l’objectif global d’économies fixé par le
Gouvernement s’expl
ique par la forte progression de certaines catégories
de dépenses.
L’analyse de l’évolution des dépenses par nature conduit à souligner
la très forte accélération de la croissance des dépenses de personnel en
2016
. L’évolution des autres dépenses a été,
en apparence au moins, plus
modérée, sauf en ce qui concerne les interventions liées à la politique de
l’emploi et les investissements des missions
Défense
et
Sécurités
.
Graphique n° 35 :
répartition des dépenses par nature
Y compris fonds de concours et attributions de produits. Source : Cour des comptes (données :
direction du budget).
A -
Une accélération des recrutements
et une très forte croissance des dépenses de personnel
En 2016, les dépenses de personnel représentent 39 % des dépenses
du budget général. Elles ont augmenté de 1,5 %
. Ce rythme d’évolution, en
rupture avec les ex
ercices antérieurs, résulte de l’accroissement des
recrutements et du dynamisme des mesures générales.
39%
8%
9%
13%
4%
27%
Personnel
Fonctionnement et pv. pub.
Subv. opérateurs
Intérêts
Investissements et opér. fin.
Intervention
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LES DÉPENSES
137
Depuis 2011, l’évolution des dépenses de personnel par ministère
met en évidence la priorité accordée aux ministères de l’éducation
nationale, de l’intér
ieur et de la justice.
1 -
Des créations de postes pour la deuxième année consécutive
Après plus de sept années de diminution
, les effectifs de l’État
augmentent depuis 2015. Le rythme de cet accroissement s’est renforcé en
2016 du fait du maintien du rythme
de recrutement dans l’
éducation
nationale et
de l’augmentation
des recrutements des ministères de
l’
intérieur, de la justice et de la défense.
Graphique n° 36 :
s
chémas d’emplois observés de 201
3 à 2016
(en ETP)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Le schéma d’emplois de la LFI 2016 prévoyait la création de
14 330
emplois,
dont 8 561 pour l’éducation nationale et l’enseignement supérieur
,
et 4
770 pour le ministère de l’intérieur. Il
a été légèrement sous-exécuté
(+ 13 859 ETP), notamment par le mini
stère de l’éducation nationale
(+ 7 957 ETP).
-30 000
-25 000
-20 000
-15 000
-10 000
-5 000
0
5 000
10 000
15 000
20 000
2012
2013
2014
2015
2016
Défense
Économie et Finances
Éducation nationale et ens. Sup.
Intérieur et Justice
Autres
TOTAL
En ETP
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COUR DES COMPTES
138
Tableau n° 31 :
b
ilan des créations d’emplois et de la réalisation
des schémas d’emplois sur la mission
Enseignement scolaire
,
en ETP depuis la LFR-2 2012
Source : RAP 2012 à 2015 et MEN pour 2016
Ce tableau intègre les AED comptabilisés dans les dépenses en hors titre 2 et donc hors plafond.
La hausse des moyens votés au bénéfice de la mission
Enseignement
scolaire
résulte de
l’objectif de création de 54
000 emplois pour le
ministère de
l’
éducation
nationale, de l’enseignement supérieur e
t de la
recherche et de 1
000 postes pour le ministère de l’
agriculture, de
l’agroalimentaire et d
e la forêt entre 2012 et 2017.
Le bilan de ces
ouvertures de postes s’établit à 42
338 postes pour
les exercices 2012 à 2016. L
e schéma d’emploi du ministère pour 2017
prévoit la création de 11 802 postes, soit au-dessus des 11 662 postes
supplémentaires nécessaires pour atteindre l’objectif initial.
En matière de
recrutement, sur les 42 338 postes créés entre 2012 et 2016, 36 586 ont été
effectivement pourvus. Le ministère doit donc pourvoir un peu plus de
17
414 postes supplémentaires pour atteindre l’objectif de 54
000 postes
supplémentaires pourvus d’ici 2017.
Les ministères de la justice et de l’intérieur ont bénéficié d’une
h
ausse récente de leurs schémas d’emplois lié
e aux suites des attentats de
2015. Au sein de ces deux ministères, les recrutements se sont accélérés
compte tenu de l’ouverture de nouveau
x postes dans le cadre des deux
plans successifs de lutte antiterrorisme (PLAT 1 et 2), du plan de lutte
contre l’immigration clandestine et du pacte de sécurité. Ces plans de
recrutement complémentaires ont été globalement respectés en 2016.
Exercice
2012
2013
2014
2015
2016*
Schéma d'emplois prévisionnels
4 326
9 076
8 804
9 421
10 711
Réalisation du schéma d'emplois
4 068
5 159
8 720
9 606
9 033
42 338
11 662
36 586
17 414
Reste à créer sur 2017
Réalisation du schéma d'emplois entre 2012 et 2016
Reste à pourvoir sur 2017
Créations d'emplois entre la LFR-2 2012 et la LFI 2016
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LES DÉPENSES
139
Graphique n° 37 :
s
chémas d’emplois prévus et observés
de 2012 à 2016 pour les missions
Justice
et
Sécurités
(en ETP)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Rompant avec une tendance historique de déflation, le ministère de
la d
éfense a également bénéficié d’un renforcement de ses effectifs à la
suite des attentats de 2015, inscrit dans la loi de programmation militaire
(LPM) de juillet 2015 et confirmé par les décisions du Conseil de défense
d’avril 2016. Cependant, ce ministère
n’a pas réussi à atteindre les objectifs
de recrutement prévus par la LPM actualisée (2 289 ETP recrutés contre
2 944 ETP prévus).
Graphique n° 38 :
s
chémas d’emplois prévus et réalisés
sur la mission
Défense
,
en ETP de 2012 à 2016
Source : Cour des comptes
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
2012
2013
2014
2015
2016
Justice - LFI
Justice - exec
-4 000
-2 000
0
2 000
4 000
6 000
2012
2013
2014
2015
2016
Intérieur - LFI
Intérieur - exec
240 000
260 000
280 000
300 000
320 000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
RAP
LPM 2009-2014
LPM 2014-2019
LPM 2014-2019 actualisée
Conseil de défense 04/16
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COUR DES COMPTES
140
2 -
Une croissance de la masse salariale supérieure en 2016
à l’augmentation cumulée des cinq dernières années
En 2016, les dépenses de titre 2 ont représenté 122,8
Md€, dont
82,2
Md€ hors contributions au CAS
Pensions
et 40,5
Md€ de
contributions au CAS.
L’augmentation de la masse salariale
y compris CAS
Pensions
est
en nette accélération en 2016 (1,5 % à champ constant, soit 1,7
Md€)
L’augmentation est respectivement de 1,6
% (1,2
Md€) et 1,1
% (0,5
Md€)
pour les dépenses de personnel hors CAS
Pensions
et les contributions au
CAS. Hors CAS
Pensions
, l’augmentation de la masse salariale pour la
seule année 2016 (+ 1,6 %) est supérieure à l’augmentation cumulée
enregistrée entre 2011 et 2015 (+ 0,5 % en 2011 ; + 0,1 % en 2012 ; - 0,2 %
en 2013 ; 0,4 % en 2014 et 0,5 % en 2015). La LPFP 2014-2019 prévoyait
un accroissement moyen de la masse salariale de l’État de 0,3
% par an sur
l’ensemble de la période 2014
-
2017. L’objectif ne sera donc pas tenu.
Graphique n° 39 :
é
volution de la masse salariale de l’Ét
at
hors CAS
Pensions
à périmètres courant et constant de 2006
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
L’accroissement de la masse salariale hors CAS
Pensions
est
notamment
dû à l’accélération des recrutements
: le schéma d’emploi
contribue ainsi pour 0,3
point à l’augmentation de la masse salariale totale
(230
M€). À titre de comparaison, l’impact du schéma d’emploi sur
l’augmentation de la masse salariale était pratiquement nul en 2015 et
nettement négatif les années précédentes.
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LES DÉPENSES
141
Graphique n° 40 :
fact
eurs d’évolution de la masse salariale de l’État,
au périmètre de l’année précédente
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Par ailleurs, le Gouvernement a revalorisé le point fonction publique
pour la première fois depuis 2010 de 0,6 point au 1
er
juillet 2016 et 0,6 point
au 1
er
février 2017. Cette revalorisation
n’est que marginalement
compensée par des dépenses faibles au titre de la garantie individuelle de
pouvoir d’achat (GIPA), compte tenu de la faiblesse de l’inflation
. Au total,
les mesures générales ont contribué à l’accroissement de la masse salariale
pour près de 300
M€.
Les mesures catégorielles
(380 M€)
sont supérieures à celles
observées depuis 2013, sans atteindre les niveaux enregistrés jusqu’en
2012. Cette évolution des mesures catégorielles doit cependant être mis en
perspective, compte tenu de la montée en charge à partir de 2017 du
protocole sur les parcours professionnels, les carrières et les rémunérations
(PPCR).
Le glissement vieillesse technicité (GVT) conduit à accroître la
masse salariale de l’État de l’ordre de
350
M€,
soit un rythme un peu
supérieur à celui des années précédentes. Les autres mesures et débasages
ne jouent pratiquement plus en 2016.
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COUR DES COMPTES
142
3 -
Une progression de la masse salariale inégalement répartie
entre les ministères entre 2011 et 2016
La masse salariale a
progressé entre 2011 et 2016, de l’ordre de
2,1
Md€ à champ constant, dont 1,2
Md€ pour la seule année 2016. Cette
progression a été essentiellement portée par le ministère de l’éducation
nationale (2,1
Md€ sur la période). Les ministères de l’intérieur, de la
justice et les services du Premier ministre ont quant à eux augmenté leur
masse salariale respectivement de 0,5, 0,4 et 0,1
Md€ sur la même période.
Ces ministères, en dehors des services du Premier ministre (SPM), sont
considérés comme prioritaires.
Dans le sens contraire, le ministère de la défense, prioritaire depuis
les attentats de novembre 2015, a largement contribué durant les dernières
années à modérer
l’accroissement de la masse salariale de l’État.
L
’accroissement récent de
se
s effectifs n’a pas compensé les diminutions
passées.
Les
ministères
de
l’économie
et
des
finances
et
de
l’environnement ont également
réduit
l’accroissement de la masse salariale
de l’État de respectivem
ent 0,3 et 0,2
Md€ sur la période.
Graphique n° 41 :
c
ontribution des ministères à l’évolution globale
de la masse salariale de l’État entre 2011 et 2016
(
en Md€, à
champ constant)
Source : Cour des comptes (données : RAP)
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LES DÉPENSES
143
Dans le détail, le poids des différents
facteurs d’évolution de la
masse salariale est très différent selon les ministères.
Le ministère de la justice
et le ministère de l’éducation nationale
ont bénéficié de leur caractère prioritaire pour accroître leurs effectifs et
leur masse salariale.
L’h
étérogénéité des variations des effectifs se présente
parfois au sein même des ministères, comme au ministère de l’intérieur
pour lequel les effectifs de la mission
Sécurités
ont nettement augmenté,
au contraire des autres programmes, non prioritaires.
Certains ministères ont par ailleurs bénéficié de mesures
catégorielles plus importantes
que d’autres sur la période. En particulier,
les ministères de la cult
ure et de l’intérieur ont
obtenu les revalorisations
sectorielles
–
rapportées à la masse salariale
–
les plus substantielles.
Une grande hétérogénéité existe également entre les ministères
concernant le GVT. Les ministères de l’éducation nationale, de
l’
environnement, du travail, de la santé et des affaires sociales et les
services du Premier ministre connaissent à ce titre les plus fortes évolutions
(avec des contributions de plus de 2,5 points à l’évolution de la masse
salariale de ces ministères), au contraire des ministères de la culture et de
la défense (avec des contributions de moins de 0,5 point).
B -
Une évolution des autres dépenses contenue
par les reports de charges et les contournements
de la charte de budgétisation
Après retraitement des effets de périmètre et des dépenses
exceptionnelles, les dépenses de fonctionnement (50,4
Md€
, hors
recapitalisation de l’AFD) sont contenues en 2016 (+
0,2 Md€), en partie
grâce à des contournements de la charte de budgétisation (0,7
Md€) et, de
façon plus marginale, par une hausse des factures non parvenues
(+ 0,1
Md€).
Les
dépenses d’intervention (83,8 M€ en 2016) connaissent
également une hausse modérée (+ 0,5
Md€, soit +
0,6 %) malgré la
progression des transferts liés à la politique de l’emploi, mais elles portent
la majorité des contournements (1 Md€) et enregistrent une augmentation
significative des charges à payer (+
0,5 Md€ à périmètre constant)
.
Les investissements et opérations financières ont crû du même
montant que les dépenses d’intervention (+
0,5
Md€
), mais, compte tenu
de leur volume beaucoup plus limité (12,2
Md€)
, celui-ci traduit une
dynamique beaucoup plus forte (+ 4,2 %), soutenue notamment par la
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COUR DES COMPTES
144
croissance des investissements des ministères de la défense et de
l’intérieur.
Celle-
ci s’accompagne également d’un accroissement des
charges à payer et factures non parvenues (+
0,3 Md€) et de quelques
contournements de la charte (0,2
Md€)
1 -
Une évolution des dépenses de fonctionnement affectée
des dépenses exceptionnelles de 2015 et 2016
Les dépenses de fonctionnement y compris subventions pour charge
de service public
(52,8 Md€)
ont augmenté de
1,2 Md€ à périmètre courant
et de 0,9
Md€
à périmètre constant entre 2015 et 2016.
Cette augmentation soutenue des dépenses s’explique cependant par
des éléments exceptionnels.
D’une part, trois opérations exceptionnelles ont marqué l’année
2015 :
l’indemnisation de la Russie dans le cadre de l’annulation de la
vente des navires Mistral (950
M€) sur la mission
Défense
,
l’indemnisation
des opérateurs du contrat Ecomouv’ (
420
M€
56
) sur la mission
Écologie,
développement et mobilité durables
et l’anticipation
en 2015 de la tranche
2016 du calendrier de versement des amendes au titre des refus
d’apurement commu
nautaire (300
M€) sur la mission
Agriculture,
alimentation, forêt et affaires rurales
.
D’autre part, en 2016, la recapitalisation de l’AFD augmente les
dépenses de 2,4 Md€.
En retraitant ces trois opérations en 2015 et la recapitalisation de
l’AFD en 2016, les dépenses de fonctionnement du budget général
(50,4
Md€ en 2016, hors AFD) ont augmenté de façon nettement plus
mo
dérée (+ 0,2 Md€ entre 2015 et 2016 à périmètre constant).
Cette hausse est cependant minorée par les opérations de
contournement de la charte de budgétisation. Celles-ci concernent les
dépenses de fonctionnement à hauteur de 0,7
Md€. Les
trois plus notables
sont l’imputation à tort en mesure de périmètre de la prise en charge par le
budget général du financement des fonds dédiés du CEA (321
M€) et
l’affectation de ressources supplémentaires au FNAP (150 M€) et à l’ANFr
(95 M€). Les factures non parvenues
sont également en légère
augmentation (+
0,1 Md€)
: leur diminution sur la mission
Action
56
Part de l’indemnisation imputée en dépenses de fonctionnement (sur un total versé
de 529 M€ en 2015).
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LES DÉPENSES
145
extérieure de l’État
(-
0,1 Md€)
57
ne permet pas de compenser la hausse
observée sur les missions
Défense
,
Recherche et enseignement supérieur
et
Sécurités
(+
0,2 Md€ au total, pour les trois missions).
2 -
Une augmentation en apparence limitée des dépenses
d’intervention, sauf
pour la mission
Travail et emploi
a)
Un fort accroissement des dépenses d’intervention
à périmètre courant en raison de mesures de périmètre
Les dépen
ses d’intervention (83,8 M€)
sont en augmentation de
10,2
Md€ à périmètre courant
.
Les mesures de périmètre ont représenté 9,7
Md€ selon le ministère
des finances. Elles concernent
pour l’
essentiel : la budgétisation de
l’alloca
tion de logement familiale (ALF - 4,7
Md€ sur la mission
Égalité
des territoires et logement
), la création de la prime d'activité (2,1
Md€ sur
la mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
), la réforme de la
protection juridique des majeurs (0,4
Md€ sur la même mission), la
réintégrati
on des dépenses du service public de l’électricité au sein du
budget de l’État (2
Md€ sur la mission
Écologie, développement et mobilité
durables
) et la budgétisation du financement de la déduction forfaitaire de
cotisations pour les particuliers employeurs (0,2 Md€)
.
La budgétisation du
service public de l’électricité
permet de
supprimer un fonds sans personnalité juridique
contrôlé par l’
État et de
renforcer la transparence et le contrôle du Parlement sur les relations
financières entre l’
État et EDF.
Ces mesures de périmètre et de transfert concernent en grande partie
les relations financières entre l’État et la sécurité
sociale. Elles augmentent
de plus de 7
Md€ le montant des concours de l’État versés à la sécurité
sociale pour assurer la compensation des pertes de recettes liées à la mise
en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité d’une part, et
pour
financer
la prime d’activité
d’autre part
. Désormais, près du sixième des
crédits des ministères hors charge de la dette correspondent à des
versements à la sécurité sociale, au titre soit du remboursement par l’État
de prestations versées pour son compte par les caisses de sécurité sociale
(allocation logement, allocations aux adultes handicapés par exemple), soit
57
Le niveau élevé de factures non parvenues sur cette mission fin 2015 correspondait
au décalage sur 2016 du paiement d’une partie des frais d’organisa
tion de la COP 21.
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COUR DES COMPTES
146
d’une participation de l’État à des dépenses de sécurité sociales
(contribution aux régimes spéciaux de retraites notamment).
Tableau n° 32 :
dotations budgétaires versées à la sécurité sociale
Source : Cour des comptes
b)
Une évolution faible des dépenses d’intervention,
sauf en matière de politique de l’emploi
et d’accueil des réfugiés
À
périmètre constant, les dépenses d’intervention connaissent une
évolution limitée (+ 0,5
Md€
, soit +
0,6 %) d’une année sur l’autre, sauf
pour les missions
Travail et emploi
et
Immigration, asile et intégration
.
Les dépenses d’intervention de la mission
Travail et emploi
(10,7
Md€) ont très nettement augmenté en 2016 (+
0,8
Md€ à périmètre
constant, soit + 7,7 %) compte tenu de l’ensemble des
mesures de soutien
à l’emploi annoncées
a
u début de l’année 2016
dans le cadre du plan
d’urgence pour l’emploi. Ce plan co
mprend principalement :
-
une prime de 4 000
€ sur deux ans pour toute nouvelle embauche de
petites et moyennes entreprises (PME) intervenant avant le
31 décembre 2016. Cette mesure élar
git aux entreprises jusqu’à
250
salariés l’aide initialement réservée au
x seules très petites
entreprises (TPE) recrutant leur premier salarié ;
-
un plan de 500 000 formations supplémentaires pour les personnes en
recherche d’emploi, dont 330
000 formations contractualisées avec les
conseils régionaux.
Le surcoût total sur 2016
de ces mesures s’établit à 3,9
Md€ en AE
et 0,9
Md€ en CP sur le Programme 103 –
Anticipation des mutations
économiques et développement de l’emploi
.
En M€
Exécution
2015
Mesures de
périmètre et
de transfert
2015 format
2016
Exécution
2016
Dispositifs financés par l'
É
tat
27 114
7 049
34 163
34 405
Subventions aux régimes
spéciaux de retraite
6 136
0
6 136
5 987
Concours de l'
É
tat au titre
des prestations sociales
33 250
7 049
40 299
40 391
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LES DÉPENSES
147
Les dépenses d’intervention de la mission
Immigration, asile et
intégration
(0,8 Md€) connaissent un ressaut très fort (+
0,3 Md€, soit
+ 61
%) qui s’explique par un report de charges de 2015 concernant le
financement des allocations versées
aux demandeurs d’asile.
Les autres transferts sociaux connaissent une hausse plus modérée.
L
a faiblesse de l’inflation a
notamment favorisé une évolution faible de ces
dépenses.
Sur la mission
Égalité des territoires et logement
qui occupe
désormais, avec un montant total de dépenses d’intervention de 17,8
Md€,
le premier rang du budget général en matière de transferts, le dynamisme
de certaines prestations a néanmoins conduit à un accroissement des
dépenses
d’intervention
de 0,4
Md€
à périmètre constant (soit + 2,0 %).
Cette augmentation provient
des dépenses d’hébergement d’urgence
, des
aides au logement
–
en dépit des quelques
mesures d’économies mises en
œuvre
à ce titre depuis 2014
–
et plus marginalement des aides à la pierre.
La mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
(17,6 Md€ de
dépenses d’intervention) enregistre une augmentation de ses transferts de
0,3
Md€
(+ 1,5 %) à périmètre constant. L
a prime d’activité
est montée en
charge plus rapidement que prévu
, sous l’effet d’un taux de rec
ours à la
prestation plus élevé et d’un élargissement de
son accès à de nouveaux
bénéficiaires en cours de gestion.
Au-delà des augmentations affichées de ces transferts sociaux,
l’exercice 2016 est caractérisé par une reconstitution partielle de la dette
exigible de l’
É
tat à l’égard de la sécurité sociale après l’opération
d’apurement qui avait eu lieu fin 2015.
Une augmentation de la dette de l’État à l’égard
de la sécurité sociale
Au 31 décembre 2014, la dette nette exigible de l’
É
tat à l’égard de la
sé
curité sociale s’élevait à 368 M€. À la fin de l’année 2015,
suite à
l’opération d’apurement des dettes de l’État à l’égard de la sécurité sociale
prévue en LFR, il ne subsistait plus qu’une dette résiduelle de 50 M€.
À
l’issue de l’exercice 2016,
elle représentait 371
M€
58
.
58
L’état semestriel
arrêté au 31 décembre 2016
des sommes restant dues par l’État aux
régimes de base de sécurité sociale, prévu par
l’article LO.111
-10-1 du code de la
sécurité sociale, inclut un produit à recevoir
sur l’État de 99 M€ c
omptabilisé par la
caisse de retraite des personnels de la SNCF. Celui-ci est cependant traité comme une
provision et non comme une charge à payer dans les comptes de l’
État.
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COUR DES COMPTES
148
Cette
augmentation s’explique principalement par une insuffisance
de financement de 223 M€ au titre de la prime d’activité sur le programme
304
–
Inclusion sociale et protection des personnes
, malgré l’ouverture de
369 M€ de crédits supplémentaires en LFR de fin d’année.
Dans le sens contraire, certaines missions présentent des
diminutions des dépenses d’intervention entre 2015 et 2016
.
Certaines ne traduisent que des reports de charges sur la gestion
2017. Ainsi, la diminution de 27 % (-
0,4 Md€) d’une année sur l’autre des
dépenses d’intervention de la mission
Agriculture, alimentation, forêt et
affaires rurales
(1
Md€
en 2016
) s’explique notamment par
le report du
versement de l’indemnité compensatoire de handicaps naturels sur 2017.
D’autres reflètent l’évolution tendancielle de dispositifs en lente
décroissance. Ainsi, les dépenses d’intervention de la mission
Régimes
sociaux et de retraite
(8 Md€) ont poursuivi
leur décrue en 2016
(- 0,3
Md€, soit
- 3,6 %).
La mission
Écologie, développement et mobilité durables
présente
un cas intermédiaire. Ses dépenses d’intervention
(5,2 Md
€) sont en
diminution de 0,5
Md€
à périmètre constant (- 8 %). Cette baisse présente
des éléments structurels comme la diminution tendancielle des dépenses au
titre de
l’après
-mines (- 0,1
Md€) ou la baisse de la dotation de l’enveloppe
spéciale transition énergétique (-
0,1 Md€), mais elle a été renforcée par le
report sur 2017 du versement de la dotation résiduelle attribuée à l’ESTE
(-
0,15 Md€).
c)
Une évolution faussée par les reports de charges
et les contournements de la charte de budgétisation
L’évolution faciale des dépenses d’intervention (+
0,5 Md€) ne tient
pas compte de l’augmentation des reports de charges (+
0,5
Md€ à
périmètre constant
59
) et des nombreux contournements de la charte de
budgétisation qui minorent des dépenses d’intervention (1 Md€).
Comme cela a déjà été décrit, la hausse des charges à payer
d’intervention concerne notamment les missions
Agriculture, alimentation
59
La dette constituée en 2016 auprès de la sécurité sociale au titre de la prime
d’activité,
mentionnée dans l’encadré ci
-
dessus, n’est pas comprise dans cette variation à
périmètre constant car cette prime n’existait pas en 2015.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES DÉPENSES
149
et affaires rurales
(+
0,4 Md€) et
Engagements financiers de l’État
(+ 0,1
Md€).
Les contournements de la charte de budgétisation les plus
significatifs pour cette catégorie de dépenses sont l’affectation de TVA à
la MSA pour compenser les exonérations sociales décidées en faveur des
agriculteurs (480
M€) et les affectations de
ressources réalisées au profit
de France télévisions (141
M€)
et du FGTI (94 M€)
.
3 -
Une hausse des investissements
des missions
Défense
et
Sécurités
Les
dépenses
d’investissement
et
d’opérations
financières
(12,2
Md€ fin 2016) continuent de représenter une part faible du
budget
général (4 %) et à être dominées par la mission
Défense
(8,5 Md€, soit
70 % du total). En effet, les investissements civils relèvent largement des
coll
ectivités territoriales ou d’opérateurs. Les opérations financières de
l’
État sont majoritairement portées par des comptes spéciaux (comptes de
concours financiers et CAS
Participations financières de l’État
).
Dans leur périmètre limité, ces dépenses sont toutefois fortement
orientées à la hausse en 2016. Elles augmentent de 0,5
Md€ (+ 4,2 %), soit
autant que les dépenses d’intervention q
ui sont sept fois plus élevées.
Les missions
Défense
et
Sécurités
représentent l’essentiel de cette
augmentation (0,4
Md€ pour les deux missions)
qui s’inscrit dans le cadre
des moyens supplémentaires alloués suite aux attentats de 2015.
Ce dynamisme des dépenses d’investissement est confirmé par
l’accroisseme
nt des factures non parvenues (+
0,3 Md€), sensible
notamment pour les missions
Défense
et
Recherche et enseignement
supérieur
.
Enfin, les dépenses de cette catégorie ont aussi été réduites par
quelques contournements de la charte de budgétisation (pour 0,2
Md€). Le
plus significatif est le financement d’investissement
s routiers sous la
maîtrise d’ouvrage de l’
É
tat par les concessionnaires d’autoroutes en
contrepartie de la prolongation de leurs concessions (« plan de relance
autoroutier »
: 100 M€ en 2016
).
La dépense
n’
a été contenue en 2016
qu’au prix d’une augmenta
tion
des charges à payer et des factures non parvenues ainsi que de nombreux
contournements de la charte de budgétisation. L’exercice laisse de plus
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COUR DES COMPTES
150
apparaître des points de tension qui subsisteront en 2017. Le plus important
est l’accélération de la crois
sance des dépenses de personnel qui marque
une véritable rupture de tendance qu’il sera difficile d’inverser à court
terme, compte tenu notamment des effets différés du protocole PPCR.
L’augmentation des dépenses de la politique de l’emploi
dans le cadre d
’
un
plan reposant sur des engagements pluriannuels avec les régions et
l’accroissement des investissements des missions
Défense
et
Sécurités
s’inscrivent également dans une perspective de moyen terme.
III -
Une gestion s’éloignant
toujours plus
des objectifs et des principes de la LOLF
Dans son rapport de novembre 2011
sur la mise en œuvre de la
LOLF, la Cour avait résumé les enjeux portés par cette réforme autour de
trois objectifs principaux : une meilleure définition des politiques
publiques ; la responsabilisation des décideurs
; l’amélioration de
la
mesure des résultats de la gestion publique
60
.
L’exécution 2016 illustre le décalage croissant entre ces ambitions
et la pratique actuelle : le recours à des dispositifs extrabudgétaires comme
les PIA nuit à la lisibilité les politiques publiques ; le poids croissant des
sous-
budgétisations affaiblit l’autorisation parlementaire et prive de
marges de manœuvre les responsables de programme
; la performance
reste insuffisamment prise en compte dans les choix publics.
A -
Des procédures inutilement dérogatoires
pour les programmes
d’investissements d’avenir
Les PIA correspondent à un dispositif exceptionnel de financement
de projets innovants
dont l’objectif est
de renforcer la croissance française
à long terme.
60
Cour des comptes,
Rapport public thématique :
La mise en œuvre de la LOLF
: un
bilan pour de nouvelles perspectives
. La Documentation française, novembre 2011,
236 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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LES DÉPENSES
151
Tableau n° 33 :
les dotations des PIA 1, 2 et 3
Source : Cour des comptes, à partir des données du CGI.
Hors taxe affectée à Oséo (360 M€).
Ces financements ont été inscrits en trois vagues
: l’une en LFR du
9 mars 2010 (à hauteur de 35
Md€), la suivante en LFI 2014 (12
Md€) et
la troisième en LFI 2017 (10
Md€). Cependant, le
s PIA 1 et 2 comprennent
18,3
Md€ de dotations non consommables
. Seuls les intérêts de ces
dotations (qui représentent 5,7 Md€) sont utilisables pour financer
des
dépenses. Le montant mobilisable de ces trois programmes représente donc
44
Md€
et non 56,6
Md€
.
Ces crédits sont destinés à être décaissés progressivement sur la
durée des programmes (10 ans pour le premier, 15 ans pour le second et
10 ans pour le troisième). Ils sont pilotés, pour le compte du Premier
ministre,
par le commissariat général à l’investiss
ement (CGI) et versés à
une douzaine d’organismes gestionnaires (dits «
opérateurs ») qui les
reversent aux projets sélectionnés par des comités de pilotage dont la
composition varie selon l’action concernée, mais qui associent en général
le CGI, les minis
tères concernés et l’opérateur gestionnaire.
La Cour a critiqué dans un rapport de décembre 2015 les
inconvénients de ce mode de gestion dérogatoire à la fois aux principes
d’annualité, de spécialité et d’universalité
61
.
En contradiction avec le principe
d’
annualité budgétaire, les PIA
1 et 2 ont été portés par des programmes budgétaires éphémères : les
dotations étaient versées en une fois la première année aux opérateurs des
différentes actions.
61
Cour des comptes,
Rapport public thématique :
L
e programme d’investissement
d’avenir
: une démarche exceptionnelle, des dérives à corriger
. La Documentation
française, décembre 2015, 187 p., disponible sur www.ccomptes.fr
En Md€
PIA 1
PIA 2
PIA 3
PIA 1+2+3
Dotations consommables (a)
19,6*
8,7
10
38,3
Dotations
non
consommables (b)
15
3,3
0
18,3
Total affiché (a + b)
34,6*
12
10
56,6
Intérêts
des
dotations non
consommables (c)
4,7
1
0
5,7
Total mobilisable (a + c)
24,3
9,7
10
44
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COUR DES COMPTES
152
Compte tenu de la difficulté de prévoir sur longue période les
dotations de chaque action, un mécanisme de redéploiement a dû être mis
en place. Celui-ci utilise la procédure des rétablissements de crédits qui
déroge
au principe d’universalité.
Ces redéploiements nuisent aussi à la
spécialité des crédits car ils ont lieu sur des programmes différents de ceux
d’origine, brouillant ainsi l’analyse de l’évolution des dépenses de
certaines missions.
Ni les caractéristiques des actions financées par les PIA ni les
modalités de sélection des projets ne justifient ce mode de gestion
dérogatoire. Les évolutions envisagées pour le PIA 3 sont positives mais
incomplètes.
1 -
Des dépenses souvent proches de celles du budget de
l’État
par leur objet et par leur nature
De nombreuses dépenses des PIA ne se distinguent de celles des
ministères ni par leur objet, dès lors qu’elles se substituent à des dépenses
budgétaires, ni par leur nature, en l’absence de contrepartie pour l’État.
a)
Une additionnalité des actions des PIA
de moins en moins démontrée
Les moyens des PIA doivent en principe s’additionner aux crédits
du budget de l’État. Or une part substantielle des PIA 1 et 2 correspond à
des dépenses qui auraient été prises en charge par les ministères en
l’absence de PIA
(actions dites « de substitution
»). D’autres correspondent
à de simples dispositifs de guichet (actions dites « hors doctrine »).
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LES DÉPENSES
153
Tableau n° 34 :
les actions hors doctrine
ou de substitution budgétaire des PIA 1 et 2
à fin 2016 (en M€)
Source : Cour des comptes (données : CGI, r
apport d’évaluation du comité d’examen à mi
-
parcours du programme d’investissement d’avenir
). Les actions en italique correspondent aux
actions de substitution ou hors doctrine non mentionnées dans le
rapport d’évaluation à mi
-
parcours du PIA. Les actions suivies de * sont des sous-actions qui ne sont pas distinguées en tant
que telles dans le tableau de suivi transmis par le CGI. Leurs décaissements sont évalués ici
au
prorata
de l’action
à laquelle elles sont rattachées.
À fin 2016, ces actions de substitution ou hors doctrine
correspondent à près
d’un
quart des crédits des PIA 1 et 2. Cette proportion
s’est accrue dans le PIA 2 (28 %) par rapport au PIA 1 (20 %).
Les décaissements des actions de substitution ou hors doctrine sont
généralement plus rapides. Plus des trois quarts des enveloppes concernées
ont déjà été décaissées, contre un peu plus du quart pour les autres actions.
Les actions de substitution ou hors doctrine ont aussi bénéficié depuis le
lancement des PIA de davantage de redéploiements que les autres actions :
les redéploiements nets à leur profit
s’élèvent à près d’1,5
Md€.
Au fur et
à mesure du temps, les financements des PIA sont donc de plus en plus
détournés de leurs objectifs d’origine
.
Action
PIA
Enveloppe
Décaissements
Aéronautique / A350
PIA 1
1 240 sur 2694
970
Aide à la réindustrialisation*
PIA 1
145 sur 320
97
Réacteur de 4ème génération (ASTRID)
PIA 1
627
401
Réacteur Jules Horowitz
PIA 1
248
142
Recapitalisation OSEO
PIA 1
505
505
Refinancement OSEO
PIA 1
1 000
999
Opération campus / campus parisien*
PIA 1
450 sur 1 300
232
Rénovation thermique des logements
PIA 1
728
395
Calcul intensif
PIA 2
63
50
Fonds de fonds de retournement
PIA 2
75
0
Maîtrise des technologies nucléaires
PIA 2
1 696
1 696
Maîtrise des technologies spatiales
PIA 2
172
172
Nano 2017
PIA 2
274
196
Transition numérique de l’État
PIA 2
111
46
Inn. Numérique pour l'Exc. Éducative
PIA 2
307
87
Satellites
PIA 2
62
15
7 702
6 005
23%
36%
Actions de substitution ou hors doctrine
Pourcentage du montant total des actions des
PIA 1 et 2
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COUR DES COMPTES
154
b)
Des catégories de dépenses déjà présent
es dans le budget de l’
État
Même quand leur objet ne correspond pas à une substitution à des
crédits budgétaires, la nature des financements accordés par les PIA est
souvent proche des dépenses du budget général. Ils prennent pour plus de
la moitié des montants la forme de subventions ou de dotations assimilables
à des subventions (intérêts des dotations non consommables et dotations
décennales
62
), qui ne requièrent pas de retours financiers de la part des
bénéficiaires.
Tableau n° 35 :
financements prévus par les PIA
Source : Cour des comptes (données : CGI)
Les avances remboursables, les prêts et les prises de participation
(de l’ordre de 45
% des financements des PIA) correspondent à des
opérations financières qui justifient un mode de gestion plus spécifique,
mais pas nécessairement extrabudgétaire. Le budget général porte chaque
année plus d’un milliard d’euros d’opérations financières. Par ailleurs, l
e
droit budgétaire prévoit des comptes spéciaux qui pourraient être utilisés
par les PIA en respectant le cadre annuel de la loi de finances. La prévision
et la restitution annuelle des opérations des PIA sur ces comptes est
compatible
avec
l’utilisation
des
compétences
d’un
organisme
gestionnaire, comme le démontre l’exemple de la gestion des prêts de l’État
à l’étranger par l’AFD et Natixis. Cette gestion au sein du budget de l’
État
permettrait une présentation plus claire des retours financiers des PIA,
aujourd’hui entachée d’erreurs méthodologiques.
62
Comme l’avait recommandé la Cour, le PIA 3 ne comprend pas de dotations non
consommables portant intérêts. Elles sont remplacées par des dotations décennales qui
sont en fait des subventions engagées en une fois mais décaissées progressivement sur
dix ans.
En Md€
PIA1
PIA2
PIA3
PIA1+2+3
Intérêts
des
dotations
non consommables
4,7
1
5,7
Dotations décennales
2
2
Subventions
9,7*
3,9
16,5
Avances remboursables
3
2,1
6,2
Prêts
3
1
0
4
Prises de participation
4
1,7
4
9,7
TOTAL
24,3
9,7
10
44
4
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LES DÉPENSES
155
Une présentation erronée des retours financiers des PIA
Les annexes jaunes des PLF 2016 et 2017 sur les PIA estiment à
4
527 M€ les retours financiers des PIA 1 et 2 attendus sur la période 2011
-
2025. Les retours financiers de l’ONERA au titre des avances
remboursables à l’industrie aéronautique représentent 2
529
M€, soi
t 56 %
des retours attendus. En pratique, ce montant mêle cependant le
remboursement du capital et les intérêts des avances. La prévision de retour
financier affichée pour les PIA 1 et 2 est donc fortement gonflée. La Cour
rappelle qu’elle avait recommandé
, dans son rapport précité sur les PIA, de
«
mieux définir les données budgétaires et financières [du PIA], en
particulier (…) la comptabilisation des retours financiers
».
2 -
Des modalités de sélection des projets originales
mais applicables dans un cadre budgétaire de droit commun
Les projets financés passent souvent au travers de modalités de
sélection
plus rigoureuses que celles des dispositifs d’intervention usuels
des ministères. Les décisions de financement sont prises, pour une partie
des actions, après un appel à projets selon un processus de sélection qui fait
intervenir un jury ou un comité d’experts, puis un comité de pilotage
interministériel. L’expertise des organismes gestionnaires est
souvent mise
à contribution. Des évaluations à mi-parcours ou
ex post
sont prévues.
Ces procédures de sélection ne sont cependant pas inconnues dans
les ministères ou les organismes gestionnaires, pour des actions qui ne sont
pas rattachées aux PIA. L
’ANR recourt à des comités d’experts
internationaux pour les appels à projets réalisés sur ses propres
financements. Le fonds unique interministériel (FUI) des pôles de
compétitivité, géré par BPifrance financement, est alimenté par des crédits
budgétaires annuels, et procède à deux appels à projets par an.
L’A
DEME
procède également très fréquemment par appels à projets, en dehors des
actions qu’elle gère dans le cadre des PIA.
Les investissements d’avenir ont donc joué un rôle positif dans le
développement de modalités plus rationnelles
d’attribution des fonds
publics. Celles-ci préexistaient cependant pour certains dispositifs et
peuvent sans difficulté particulière être mises en place dans un cadre
budgétaire de droit commun. Les compétences d’organismes gestionnaires
extérieurs à l’État peuvent être mobilisé
es par des conventions, sans que
celles-ci prévoient le versement immédiat de la totalité des crédits, comme
c’est le cas dans les PIA 1 et 2.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
156
Au total, les caractéristiques des PIA ne justifient en rien la mise en
place d’une procédure budgétaire parallèl
e.
3 -
Un effort de normalisation de la gestion budgétaire du PIA 3
encore incomplet
L
e PIA 3 n’a pas donné lieu à un versement en une fois des CP aux
organismes gestionnaires, ce qui constitue un progrès sensible par rapport
aux PIA 1 et 2 : les AE du PIA 3 ont été inscrites sans CP, sur une mission
nouvelle dédiée,
Investissements d’avenir,
en LFI 2017.
Les modalités annoncées de versement des fonds aux opérateurs du
PIA 3 con
tinuent cependant à s’écarter d’une pleine application du principe
d’annualité.
Ces versements sont prévus sur cinq ans, par annuités égales
de 2 Md€, sans qu’il y ait nécessairement de lien avec les décaissements
effectifs de la part de ces opérateurs au profit des bénéficiaires finaux qui
doivent pour leur part s’étaler sur dix ans.
La Cour recommande de renoncer à cette logique forfaitaire et
d’établir chaque année les dotations de CP inscrites sur la mission
Investissements d’avenir
au titre du PIA 3 à
partir d’estimations réalistes
des besoins des projets financés, selon les modalités usuelles de gestion en
AE et en CP.
Les nouvelles modalités de gestion du PIA 3 laissent par ailleurs
ouvertes la
question de l’inclusion dans la norme de dépenses d
es trois PIA.
Le mode de gestion dérogatoire des PIA 1 et 2 a en effet permis d’éviter
leur comptabilisation au sein de la norme de dépenses. Le transfert des
fonds aux opérateurs en une seule fois a conduit au classement de ces
versements en dépense exceptionnelle, sans que les décaissements au profit
des bénéficiaires finaux ne soient pris en compte. En l’absence de
décaissements prévus en 2017, le PLF 2017
ne comporte pas d’indication
sur l’inclusion ou non du PIA 3 dans la norme.
La Cour recommande donc
à nouveau que les décaissements au profit des bénéficiaires finaux des trois
PIA soient inclus dans la norme de dépenses de l’État.
B -
Un rôle du Parlement et des gestionnaires
affaibli par des sous-budgétisations croissantes
La progression du montant des sous-budgétisations, régulière depuis
2013 et particulièrement marquée en 2016, réduit la portée de l’autorisation
des dépenses par le Parlement et déresponsabilise les gestionnaires.
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LES DÉPENSES
157
1 -
Des sous-budgétisations croissantes
Comme cela a été mentionné plus haut, les ouvertures de CP
réalisées par la LFR et les décrets d’avance sur le budget général en 2016
s’expliquent, à hauteur de 3,0
Md€
63
, par des sous-budgétisations. Ce
montant a doublé depuis 2013 où il était inférieur à 1,5 Md€. Le problème
n’a pas été résolu su
r la mission
Défense
et il s’est fortement accru pour
beaucoup d’autres missions.
a)
Une sous-budgétisation structurelle pour la mission
Défense
S’agissant de la mission
Défense
, les sous-budgétisations relevées
sur la période 2012-2016 ont trois composantes : la masse salariale, les
opérations extérieures et les missions intérieures.
Graphique n° 42 :
ouvertures liées à des sous-budgétisations
sur la mission
Défense
Source : Cour des comptes
63
Ce montant est supérieur d’un peu plus d’un milliard d’euros à celui présenté dans le
rapport situation et perspectives des finances publiques de juin 2016, principalement
parce que seules les sous-budgétisations les plus manifestes avaient été alors prises en
compte et parce que les sous-budgétisations mesurées ici correspondent aux crédits
ouverts et non pas aux crédits consommés.
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COUR DES COMPTES
158
Depuis 2012, des progrès ont été réalisés dans la budgétisation de la
masse salariale de la mission
Défense
: les ouvertures de fin d’année sur le
titre 2 (hors opérations extérieures et missions intérieures) qui
représentaient 279 M€ en 2012 se limitaient à 47 M€ en 2015 et ont été
nulles en 2016 malgré l’augmentation du point.
En revanche, les ouvertures au titre des opérations extérieures qui se
limitaient encore à 187 M€ en 2012 sont passées à 579
M€ dès 2013 avec
l’intervention au Mali. La LPM 2014
-2019 a ensuite acté une diminution
de 630 M€ à 450 M€ des dotations budgétaires initiales des opérations
extérieures à partir de 2014. Malgré un coût des opérations extérieures
légèrement plus faible qu’en 2013 les années suivantes, les ouvertures
justifiées par le surcoût des opérations extérieures sont donc restées
supérieures à 600 M€ depuis 2014 pour culminer à 686 M€ en 2016.
La Cour avait considéré en 2015 que les ouvertures réalisées pour
couvrir les surcoût des missions intérieures confiées au ministère de la
défense (171 M€) éta
ient liées aux décisions prises après les deux attentats
de janvier 2015 et correspondaient donc à un aléa de gestion imprévisible
lors de l’adoption de la LFI. Elle estime en revanche que le poids croissant
de ces missions n’a pas été pris en compte à sa
juste mesure dans les crédits
initiaux 2016, alors même que le Gouvernement a amendé en cours de
débat le PLF pour renforcer les crédits des missions
Justice
et
Sécurités
après les nouveaux attentats commis en novembre 2015. Cette sous-
budgétisation des missions intérieures a donné lieu à une ouverture de
crédits à
hauteur de 145 M€ en 2016.
Au total, les ouvertures liées à des sous-budgétisations ont atteint
831 M€ sur la mission
Défense
en 2016. Elles n’ont jamais été
inférieures
à 650 M€ depuis 2013.
b)
Un triplement des sous-budgétisations sur les autres missions
entre 2013 et 2016
Les ministères civils sont la cause principale de l’augmentation des
sous-budgétisations au cours des dernières années : elles ont triplé entre
2013 (0,7 Md€) et 2016 (2,2 Md€).
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES DÉPENSES
159
Graphique n° 43 :
ouvertures liées à des sous budgétisations
–
Budget
général hors mission
Défense
Source : Cour des comptes. Les missions
Égalité des territoires et logement, Immigration, asile et
intégration
et
Santé
sont présentées ensemble car elles sont toutes trois concernées par l’accueil
des migrants.
Comme pour la mission
Défense
, les sous-budgétisations ont un
caractère structurel très marqué pour les missions qui financent l’accueil
des migrants, ainsi que pour la mission
Solidarité, insertion et égalité des
chances
.
Les crédits des trois missions les plus concernées par l’accueil des
migrants (
Égalité des territoires et logement
pour l’hébergement
d’urgence
;
Immigration, asile et intégration
pour les allocations versées
aux demandeurs d’asile
;
Santé
pour l’aide médicale d’
État) connaissent
chaque année depuis 2012 des ouvertures importantes qui ne s’expliquent
qu’en partie par les difficultés de prévision des flux de demandeurs d’asile.
Les ouvertures répondant à des sous-budgétisations ont été supérieures à
300 M
€ tous les ans depuis 2012 pour l’ensemble constitué par ces trois
missions (353 M€ en 2016).
La mission
Solidarité, insertion et égalité des chances
a dû
également ouvrir depuis 2012 chaque année, sauf en 2013, plus de 300
M€
en cours d’exercice pour faire face à des sous
-budgétisations. Au cours des
trois dernières années, ces ouvertures ont porté principalement sur le FNSA
(374 M
€ en 2014, 175 M€ en 2015) et surtout l’AAH (82
M€ en 2014,
314
M€ en 2015, 424 M€ en 2016). Compte tenu des modifications
intervenues dans le dispositif, la Cour ne considère en revanche pas que les
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COUR DES COMPTES
160
ouvertures réalisées sur la prime d’activité en 2016 ref
lètent une sous-
budgétisation.
Pour la mission
Agriculture, alimentation et affaires rurales
et la
mission
Enseignement scolaire
, les sous-budgétisations se sont surtout
développées depuis 2014.
Sur la mission
Agriculture, alimentation et affaires rurales
, les
ouvertures importantes en cours de gestion sont récurrentes depuis 2014
(484 M€ en 2014, 1094 M€ en 2015 et 780 M€ en 201
6). Les refus
d’apurement de la gestion des aides de la politique agricole commune qui
font systématiquement l’objet d’une dotation nulle en loi de finances en
représentent une part essentielle (353 M€ en 2014, 812 M€ en 2015 et
358
M€ en 2016). Compte ten
u des dates des décisions de refus
d’apurement, une partie de ces ouvertures peuvent être considérées comme
des sous-budgétisations (152
M€ en 2014, 571 M€ en 2015, 59
M€ en
2016). En 2016, la mission a en outre enregistré des ouvertures liées à deux
autres sous-budgétisations, concernant respectivement les exonérations de
charges sur les ouvriers agricoles (disposition TO-DE
: 139 M€) et le
contentieux sur les retraites des vétérinaires (6 M€).
La budgétisation de la masse salariale sur la mission
Enseignement
scolaire
fait aussi l’objet d’ouvertures régulières depuis 2014, bien que
pour des montants variables selon les années (327 M€ en 2014,
70 M€ en
2015, 600 M€ en 2016). Contrairement aux deux années précédentes,
l’importante ouverture de 2016 est en partie due à des mesures nouvelles
en cours d’exercice (augmentation
du point,
revalorisation de l’indemnité
de suivi et d’accompagnement des
élèves
). Elle s’explique néanmoins par
la sous-
estimation de la masse salariale en LFI à hauteur de 287 M€.
Enfin, la hausse des ouvertures explicables par des sous-
budgétisations observée en 2016 s’impute pour l’essentiel sur la mission
Travail et emploi
.
Parallèlement aux ouvertures nécessaires pour financer les mesures
nouvelles mises en œuvre en cours d’année au titre du plan d‘urgence pour
l’emploi
(811 M€), 787 M€ sont venus abonder les contrats aidés et les
rémunérations de fin de formation dont les dépenses avaient fait l’objet
d’une prévision initiale irréaliste. Les ouvertures sur les contrats aidés
avaient été limitées en 2014 (20 M€). En 2015
, elles avaient été élevées
(641 M€) mais
elles
correspondaient à une décision d’augmentation du
nombre de contrats prise en cours d’exercice et ne traduisaient donc pas
une sous-budgétisation initiale.
Ainsi, progressivement entre 2013 et 2016, la couverture en cours
d’année des sous
-budgétisations initiales est devenu le mode de gestion
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LES DÉPENSES
161
usuel pour un nombre croissant de missions parmi les plus importantes du
budget général.
2 -
Un affaiblissement du rôle du Parlement
et une déresponsabilisation des gestionnaires
Ces sous-
budgétisations affaiblissent la portée de l’autorisation
parlementaire des dépenses. Elles limitent également les marges de
manœuvre des gestionnaires.
a)
Des autorisations parlementaires
en partie privées de leur signification
L’article 32
de la LOLF dispose que les lois de finances présentent
de façon sincère l’ensemble des charges de l’
État, «
compte tenu des
informations disponibles
» au moment de l’établissement de la prévision.
Cette sincérité et cette qualité de la prévision initiale
sont d’autant plus
importantes que, selon l’article 9, les crédits votés par le Parlement sont
limitatifs
64
. Si le législateur organique a prévu des marges de flexibilité en
cours d’exécution (décrets d’avance, virements), seul le Parlement peut
augmenter l
e montant total des crédits limitatifs votés au travers d’une
LFR.
Le caractère limitatif des crédits n’a de sens que si les crédits inscrits
découlent d’une prévision raisonnable. Le développement des sous
-
budgétisations, associée en 2016 à l’annonce de n
ombreuses dépenses
nouvelles en cours d’exercice, l
e prive en partie de sa signification.
Il oblige à des réaménagements réglementaires particulièrement
importants en cours d’année. Les CP ouverts par décrets d’avance en 2016
se sont élevés à 3,4 Md€, alors qu’ils n’avaient jusqu’ici jamais dépassé
2,5 Md€. Les contreparties identifiées pour gager ces ouvertures étaient en
partie artificielles, et les crédits annulés par décrets d’avance ont dû dans
certains cas être ré-
ouverts en LFR de fin d’année.
Les sous-budgétisations importantes observées en 2016 ont conduit
l’exécution à s’écarter fortement
et très rapidement de la programmation
de la LFI. La gestion a reposé sur des montants de crédits mis en réserve
croissants, renforcés en cours d’année par des su
rgels portant notamment
64
Sauf pour la charge de la dette, les remboursements et dégrèvements d’impôts et les
appels en garantie.
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COUR DES COMPTES
162
sur les reports, une utilisation très étendue de la procédure des décrets
d’avance, et la définition de cibles de fin de gestion distinctes des crédits
ouverts. Le Parlement n
’intervient
que pour valider
a posteriori
les
résultats d
ans la LFR de fin d’année, puis dans la loi de règlement.
b)
Des gestionnaires déresponsabilisés
Les aléas de gestion ou les mesures nouvelles décidées par le
Gouvernement en cours d’année, devraient
, dans la logique de
responsabilisation des gestionnaires préconisée par la LOLF, être financées
selon le principe d’auto
-assurance au sein des enveloppes prévues en LFI
pour le ministère concerné, grâce notamment à l’utilisation de la réserve de
précaution.
Ce principe d’auto
-assurance ne peut cependant pas fonctionner si
cette réserve est préemptée dès le début de l’année par la couverture des
sous-budgétisations. Les incitations à la recherche de solutions de
financement internes au programme ou plus largement au ministère pour
les mesures nouvelles, tendent dès lors à disparaître.
Les
sous-budgétisations
induisent
par
ailleurs
un
pilotage
infra-annuel très rapproché de la dépense par la direction du budget et la
mise en œuvre en cours de gestion de mesures de réduction non
différenciée des autres crédits. Elles c
réent ainsi les conditions d’une
déresponsabilisation de certains gestionnaires, qui, confrontés à des
dépassements potentiels n’ont aucun intérêt à chercher à les limiter, dès
lors qu’ils savent pouvoir bénéficier d’ouvertures financées de façon quasi
-
uniforme par la solidarité interministérielle.
La pratique récurrente des sous-budgétisations pour des montants
croissants d’année en année a donc des effets structurants qui remettent en
cause le cadre de gestion prévu par la LOLF.
C -
Une prise en compte toujours insuffisante
de la performance dans les choix publics
La démarche de performance, au sens des articles 27-2 et 51-5 de la
LOLF, est constituée d’une part des indicateurs de performance d
es projets
annuels de performances (PAP) et rapports annuels de performances (RAP)
et d’autre part de la comptabilité d’analyse des coûts (CAC)
. Dans un sens
plus général, elle est constituée de tous les dispositifs visant à faire évoluer
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LES DÉPENSES
163
la gestion de l’État d’une logique de moyens à une culture de résultats,
tels
que la comptabilité analytique des services (CAN), les revues de dépenses
et les évaluations.
1 -
Des indicateurs mieux articulés
mais encore insuffisamment représentatifs
a)
Une hiérarchie des indicateurs désormais claire
Conçus à l’origine comme exclusifs, les i
ndicateurs de performance
des PAP et des RAP se situent aujourd’hui au sein d’une chaine
d’indicateurs dont ils restent le maillon central.
10 indicateurs de richesse ont été mis en place par la loi du 13 avril
2015 pour mesurer la qualité de la croissance « au-delà du PIB » (taux
d’emploi, effort de recherche, endettement, espérance de vie en bonne
santé, pauvreté, empreinte carbone, etc.). Fondés sur des données
statistiques harmonisées au niveau international, ils permettent de mesurer
l’évolution relat
ive du développement de la France par rapport aux autres
pays.
Les 90 indicateurs de missions, créés en 2011, sont à titre principal
(68 indicateurs) sélectionnés parmi les indicateurs de programmes les plus
emblématiques et à titre secondaire (22) créés spécifiquement. Les
indicateurs de mission auraient vocation à permettre au Parlement de
contrôler, conformément à l’article 24 de la Constitution,
l’action du
Gouvernement et donc à alimenter les débats parlementaires, notamment
lors de la discussion de la loi de règlement.
736 indicateurs de performance doivent permettre le contrôle des
ministres sur l’action des responsables de programmes
. Ces indicateurs
sont associés à chaque programme et sont classés en trois catégories :
efficacité
socio-économique,
qualité
de
service
et
efficience.
Conformément aux recommandations de la Cour, leur nombre a baissé de
24 % entre 2014 et 2017. Ils
permettent d’une part aux ministres de mesurer
l’efficacité des programmes placés sous leur responsabilité et d’autre part
de servir de pivot entre les indicateurs politiques et les indicateurs
opérationnels.
Des milliers d’indicateurs opérationnels alimentent le contrôle des
responsables de programme sur les services déconcentrés et les opérateurs.
Ces indicateurs permettent d
e piloter la mise en œuvre des objectifs fixés
par les administrations centrales dans le cadre du dialogue de gestion avec
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COUR DES COMPTES
164
les services déconcentrés et les opérateurs de l’État. Ils reflètent les
interventions de l’État sur un secteur ou territoire donné e
t sont fixés à
travers différents outils : contrats d’objectifs et de performance (COP),
lettres de mission, etc.
b)
Des problèmes persistants de représentativité
des indicateurs de certaines missions
Si on examine les exemples des deux missions repris dans le tableau
ci-dessus, on constate que le choix des indicateurs conditionne leur
capacité à traduire l’efficacité d’une politique.
Pour la mission
Recherche et enseignement supérieu
r, les
indicateurs mesurant le nombre de publications montrent bien le recul
relatif de la production scientifique française, par rapport aux autres pays,
notamment asiatiques mais aussi par rapport aux deux grandes nations
scientifiques comparables en Europe (Royaume-Uni et Allemagne), que ce
soit en nombre de publications ou en utilisant un indicateur plus qualitatif
(niveau relatif de citation à deux ans des publications).
À l’inverse pour la mission
Égalité des territoires et logement
, les
indicateurs de réponses positives des
services intégrés d’accueil et
d‘orientation (SIAO)
aux demandes de logement évaluent davantage la
performance du travail d’un service, qu’une politique dans son ensemble.
Ils ne mesurent pas concrètement sa performance comme pourrait le faire
par exemple un indicateur à construire de l’évolution du nombre de
personnes sans-abris recensées.
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LES DÉPENSES
165
Tableau n° 36 :
e
xemples des différents niveaux d’indicateurs
dans deux missions
Source : Cour des comptes
Par ailleurs, la Cour relève encore en 2016, comme les années
précédentes pour certaines missions, des insuffisances du taux de
couvert
ure, c’est
-à-dire de la capacité des indicateurs à couvrir les masses
de crédits les plus significatives. Ainsi, pour la mission
Solidarité, insertion
et égalité des chances,
il n’y a toujours pas d’objectif associé à
l’accompagnement des bénéficiaires du RSA et à la sortie de la situation
de pauvreté. De même, les politiques agricoles principales (adaptation des
filières, cotisations sociales, crises de production) ne sont pas suivies par
des indicateurs pertinents. Il en est de même pour
l’activité judiciaire et
pénitentiaire
, l’AAH, le
FCTVA, la gestion de la dette, les dispositifs
d’insertion
professionnelle
outre
-mer,
ou
la
péréquation
tarifaire
énergétique.
Lorsqu’une mission bénéficie d’un nouvel effort budgétaire
significatif au titre d’une politique gouvernementale prioritaire, des
indicateurs spécifiques sont rarement élaborés pour mesurer l’efficacité de
ces nouveaux crédits. Les moyens supplémentaires mis à disposition ces
dernières années de la mission
Travail et Emploi
pour les contrats aidés,
des missions
Enseignement scolaire
et
Recherche et enseignement
supérieur
pour financer les créations d’emplois et des missions
Défense
,
Sécurités
,
Justice
et
Gestion des finances publiques et des ressources
humaines
pour la sécurité et la lutte contre le terrorisme n’ont ainsi pas été
accompagnés par la mise en place de nouveaux indicateurs
ad hoc
.
Indicateurs
Recherche et
enseignement supérieur
Égalité des territoires et
logement
Indicateurs de richesse
Effort de recherche
Pauvreté en conditions de
vie
Indicateurs de
performance choisis
comme indicateurs de
mission
Part des publications de
référence internationale
des opérateurs de la
mission dans la
production scientifique
mondiale
Taux de réponse positive
du service intégré
d’accueil et d’orientation
(SIAO) aux demandes
d’hébergement et de
logement
Indicateurs opérationnels
Nombre de publications
du CNRS
répertoriées à
l’international
Indicateurs de l’enquête
mensuelle de la direction
générale de la cohésion
sociale portant sur la mise
en place et l’organisation
des SIAO en région
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COUR DES COMPTES
166
c)
Une utilisation des indicateurs par le Parlement à renforcer
La direction du budget a interrogé en 2016 les parlementaires sur
leur satisfaction à l’égard du dispositif de performance des documents
budgétaires. Une majorité des réponses demandaient une meilleure
différenciation selon la taille budgétaire des programmes, une audition de
responsables de programmes lors de l’examen du projet de loi de règlement
et le recentrage des indicateurs de performance des programmes sur
l’efficience et la qualité de service, sur lesquelles les responsables de
programmes bénéficie
nt de leviers d’action directs.
La Cour estime que le
développement de l’audition des responsables
de programme enrichirait les débats parlementaires sur les projets de lois
de règlement
. En 2016, seules deux missions ont ainsi fait l’objet
d’auditions
par
la commission des finances de l’Assemblée nationale
(
Égalité des territoires et logement
et
Justice
).
2 -
Des indicateurs de qualité de service prenant insuffisamment
en compte la satisfaction des usagers
La Cour a choisi de porter une attention particulière aux indicateurs
de qualité de service aux usagers dans le cadre de son examen de
l’exécution budgétaire 2016.
Les indicateurs de performance des PAP/RAP ne sont pas les seuls
vecteurs d’information sur la qualité des services publics. Depuis 2010, u
n
baromètre a été plusieurs fois
publié par l’Ét
at autour de trois thèmes :
accueil, démarches de la vie quotidienne et réclamations. Il existe par
ailleurs un baromètre annuel de la qualité de l’accueil dans les services de
l’État qui mesure l’écart par rapport aux 11 engagements du référentiel
Marianne (courtoisie, confort, aide, information, orientation, personnes à
mobilité réduite, délais et clarté des réponses).
Les indicateurs de qualité de service (du point de vue de l’usager)
des PAP et RAP ne représentent en 2016 que 19
% de l’ensemble des
indicateurs contre 46
% pour les indicateurs d’efficacité socio
-économique
(point de vue du citoyen) et 35
% pour les indicateurs d’efficience (point
de vue du contribuable).
Ces indicateurs se classent en quatre catégories selon la typologie
élaborée par la direction du budget : délais, taux de qualité (ex : taux de
redoublement
scolaire),
accessibilité
d’un
service
(ex
:
taux
de
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LES DÉPENSES
167
dématérialisation) et satisfaction des usagers, mesurée par des enquêtes
d’opinion.
Cette dernière catégorie d’indicateurs est essentielle car elle est la
seule qui permet d’apporter une
appréciation extérieure sur la qualité de
service. Or, elle est absente du dispositif de performance de nombreuses
missions. Ainsi la mission
Gestion des finances publiques et des ressources
humaines
ne dispose d’aucun indicateur de satisfaction auprès des
contribuables ou des ordonnateurs. La mission
Solidarité, insertion et
égalité des chances
n’en possède pas non plus pour interroger les
bénéficiaires des aides. La mission
Travail et Emploi
les écarte également
au motif de la difficulté à distinguer la valeur ajoutée propre des politiques
de l’emploi de la conjoncture économique. Ce type d’indicateurs est
également absent des missions
Santé
et
Écologie, développement et
mobilité durables
.
Sans augmenter le nombre total d’indicateurs de qualité de service
dans les PAP et les RAP, le développement de ces indicateurs de
satisfaction des usagers, de façon coordonnée avec les enquêtes déjà
réalisées dans le cadre du suivi des engagements du référentiel Marianne,
permettrait de donner une appréciation de la qualité de service ressentie,
plus riche que les informations apportées par les indicateurs de délais ou
d’accessibilité.
3 -
Les autres instruments à développer
Deux études internationales présentées en 2016 -
une de l’OCDE
auprès de 25 États
65
et une de la Banque mondiale
66
auprès de sept pays
traitent des réformes budgétaires que ces États ont engagées depuis
plusieurs années dans le domaine de la performance. Le bilan dressé par
ces pays, parmi lesquels la France, les amène à considérer que certains
objectifs fi
xés aux indicateurs de performance n’ont pas pu être atteints.
Ainsi, si les indicateurs parviennent efficacement à mesurer l’atteinte des
objectifs d’une politique publique, ils ne permettent ni de déterminer de
manière automatique ses besoins budgétaires
ni d’imputer ses échecs ou
succès aux responsables. Les États interrogés considèrent donc que, pour
être complet, le dispositif de performance doit être complété par d’autres
instruments comme la comptabilité analytique, les revues de programme et
les évaluations.
65
OCDE,
Performance budgeting survey
, 2016 -
66
Banque mondiale,
Toward Next-generation performance budgeting Lessons from the
experiences of seven reforming countries
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COUR DES COMPTES
168
La Cour reviendra plus en détail sur les apports et les limites des
dispositifs actuels d’évaluation des politiques publiques et de revues de
dépenses dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances
publiques, à paraître en juin 2017.
S’agissant de la comptabilité analytique, ce terme recouvre deux
dispositifs au sein de l’État
: la comptabilité
d’analyse
des coûts (CAC)
prévue par
l’article 27
-2 de la LOLF et la comptabilité analytique des
services (CAN)
, fondée sur l’article 5
9 du décret GBCP.
La CAC ventile les coûts des programmes de soutien ou des services
polyvalents sur les programmes opérationnels. Elle reste un outil trop
général pour servir aux gestionnaires dans le pilotage de leur activité.
La comptabilité analytique des services (CAN) a au contraire une
utilité opérationnelle pour les gestionnaires. Elle permet de rapporter, pour
une action publique donnée (contrôle, octroi d’une subvention, traitement
d’une déclaration, délivrance d’un titre
, etc.), son efficacité (délais, taux
d’erreur) à son coût de traitement. Ce croisement facilite les prises de
décision des responsables qui peuvent constater les redressements à opérer
pour éviter une trop forte disproportion entre le résultat d’une action et son
coût.
La comptabilité analytique
des services n’est pas encore aboutie.
Les expérimentations sont cependant nombreuses dans différents
ministères. On peut ainsi relever en 2016 des travaux de convergence des
tarifs journaliers de l’hébergement réalisés par les gestionnair
es de la
mission
Immigration, asile et intégration
sur la base d’un coût moyen
journalier des demandeurs d’asile. Ce type de démarche doi
t être
encouragé. Dans son rapport sur la mise en œuvre de la comptabilité
générale de l’
État, la Cour a recommandé de réaffecter à la comptabilité
analytique des services «
tout ou partie des moyens alloués à la
comptabilité d’analyse des coûts
»
67
.
67
Cour des comptes,
Rapport public thématique :
La comptabilité générale de l’
État,
dix ans après : une nouvelle étape à engager
. La Documentation française, février 2016,
145 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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LES DÉPENSES
169
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
Les dépenses
nettes de l’État (308,3 Md€, hors recapitalisation de
l’AFD) ont été contenues en 2016, à l’issue d’une exécution heurtée,
grâce
à une économie sur la charge de la dette et
au prix d’accommodements
critiquables.
L
’exécution s’est écartée
significativement de la programmation
initiale. Un montant supérieur aux années précédentes de sous-
budgétisations et des décisions nombreuses et massives de dépenses
nouvelles en cours d’exercice ont
créé des besoins importants. Ils ont été
financés
d’abord
dans des conditions discutables
par des décrets d’avance
gagés par des annulations en partie fictives, puis par des ouvertures en
LFR. Ces ouvertures en décrets d’avance et en LFR, les plus élevées
depuis
2012, ont été permises par une utilisation très intensive de la réserve de
précaution et des économies sur la charge de la dette. Hors charge
d’
intérêts, les dépenses ont excédé de 1,6
Md€ les autorisations de la LFI.
Les dépassements concernent principalement les missions
Travail et
emploi, Défense, Enseignement scolaire
et
Solidarité, insertion et égalité
des chances
.
La progression des dépenses nettes du budget général en 2016 est
restée en apparence modérée (+ 1 %, à périmètre constant, dans le
périmètre du budget triennal, hors charge de la dette, pensions et mission
Relations avec les collectivités territoriales
). Elle est néanmoins trop forte
pour respecter le budget triennal et les objectifs d’économies affichés par
le Gouvernement dans la LPFP 2014-2019. Cette augmentation des
dépenses est de plus minorée par l’accroissement des reports de charges,
et les contournements de la norme de dépenses. Retraitée de ces éléments,
l’augmentation des dépenses
du budget général sur le même périmètre est
d’environ 1,8
%.
Par nature de dépenses, l’exercice
2016 se caractérise par une vive
accélération de la croissance des dépenses de personnel (+ 1,6 % hors
CAS Pensions) qui constitue une véritable rupture par rapport aux années
précédentes. Elle est la conséquence de recrutements importants sur
certaines missions (
Enseignement scolaire, Défense, Sécurités, Justice
) et
de
l’
augmentation du point fonction publique. Elle se poursuivra en 2017
avec de nouvelles augmentations
d’
effectifs, la seconde étape de
l’augmentation du point fonction publique et la montée en charge du
protocole PPCR.
Enfin, la gestion des dépenses de l’Éta
t
s’éloigne
toujours plus des
objectifs et des principes de la LOLF. La gestion extrabudgétaire des PIA
1 et 2 méconnaît l
es principes d’annualité, d’unité et d’universalité du
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
170
budget de l’État et les modifications introduites dans la gestion du PIA 3
rest
ent incomplètes. L’augmentation des sous
-budgétisations affaiblit la
portée
de
l’autorisation
parlementaire
et
déresponsabilise
les
responsables de programme.
L’appropriation du dispositif de performance
par l
es gestionnaires est toujours insuffisante. L’a
nalyse réalisée cette
année sur les indicateurs de qualité de service met paradoxalement en
évidence la faible prise en compte de l’opinion des usagers dans ces
indicateurs.
Au terme de son analyse, la Cour reconduit trois recommandations
et en formule une nouvelle :
7.
s
’agissant de la norme de gestion (ancienne norme «
en valeur »),
ajuster, à l’occasion de la prochaine programmation pluriannuelle,
son périmètre sur celui des dépenses maîtrisables annuellement par
l’administration en retirant le prélèvement
sur recettes au profit de
l’Union
européenne
et
en
intégrant
les
remboursements
et
dégrèvements d’impôts locaux, les décaissements des PIA, les
dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors pensions et
opérations financières), la totalité des impôts et taxes affectées aux
administrations publiques hors collectivités territoriales et leurs
groupements et organismes de sécurité sociale (recommandation
reconduite) ;
8.
s
’agissant de la norme globale
(ancienne norme « en volume »),
ajuster, à l’occasion de la
prochaine programmation pluriannuelle,
son périmètre en incluant au sein de cette dernière, au-delà des
éléments de la norme de gestion, la charge de la dette, les
contributions de l’État au CAS
Pensions
, les crédits d’impôts d’État et
le
prélèvement
sur
recettes
au
profit
de
l’Union
européenne (recommandation reconduite) ;
9.
mettre en place un dispositif de suivi pluriannuel de la norme en
rendant publique une prévision d’exécution de celle
-ci à trois reprises
en cours de gestion (présentation du programme de stabilité, débat
d’orientation budgétaire et présentation du PLF de l’année
suivante) (recommandation reconduite) ;
10.
achever la mise en conformité du PIA 3 avec le droit commun
budgétaire en inscrivant en LFI chaque année sur la durée totale du
programme les crédits de paiement strictement nécessaires pour
couvrir
les
besoins
des
bénéficiaires
finaux
des
projets
(recommandation nouvelle).
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Chapitre IV
L
es relations budgétaires entre l’
État et
ses opérateurs
Les opérateurs de l’État jouent un rôle croissant dans la mise en
œuvre des politiques publiques et les ressources dont ils disposent sont en
progression constante.
La notion d’opérateur de l’État
L’annexe « opérateurs de l’État » du
PLF 2016 prévoit les critères
suivants pour qualifier un opérateur de
l’État
: une activité de service public
mettant
en
œuvre
une
politique
d’État
;
un
financement
assuré
majoritairement par l’État
;
un contrôle direct par l’État sur les décisions
stratégiques.
Toutefois, certains organismes qui ne respectent pas ces trois critères
sont considérés comme des opérateurs en raison de l’importance des enjeux
budgétaires qui s’attachent à
leur action.
La notion budgétaire d’opérateur se rapproche
de celle
d’
organisme
divers d’administration centrale en comptabilité nationale (ODAC). En
effet, certains opérateurs sont classés parmi les administrations de sécurité
sociale (ex : Pôle emploi) ou les organismes divers d’administration locale
(ex : agences de l’eau), en raison de leur champ d’activité, fonctionnel ou
géographique. Par exception, d’autres opérateurs (ex : ONF) qui ont un
financement privé majoritaire et ne sont pas considérés comme des
administrations publiques continuent d’être classés parmi les opé
rateurs.
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COUR DES COMPTES
172
Les opérateurs représentent un enjeu important pour la maîtrise des
dépenses de l’
État, ce qui a justifié la mise en place, dans les LPFP, de
dispositifs
d’encadrement budgétaire et financier pluriannuels.
Ces
dispositifs, qui s’appuient sur des o
utils de programmation et de suivi
financiers en évolution mais encore insuffisants, n’ont eu
cependant que
des résultats limités. Ils devront être renforcés dans la prochaine loi de
programmation pluriannuelle.
I -
Un enjeu important pour la maîtrise
des dép
enses de l’
État
A -
Plus de cinquant
e milliards d’euros
de concours
de l’
État
Les concours budgétaires de l’État aux
504 opérateurs recensés en
2016
s’élèvent à
50,7
Md€. Ils
comprennent des subventions pour charges
de service public (SCSP), à hauteur de 27 M
d€
, pour leurs dépenses de
personnel et de fonctionnement, des transferts (14,8
Md€
) qui financent
des dispositifs d’intervention gérés par les opérateurs pour le compte de
l’État et les dotations en fonds propres
(
0,6 Md€
) qui sont en principe
réservées à des investissements avisés au sens de la comptabilité nationale.
Ils sont complétés par
8,4 Md€ d’
impôts et taxes affectés (ITAF).
Schéma n° 1 :
c
oncours aux opérateurs et autres dépenses de l’État
Source : Cour des comptes
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
173
Cela repré
sente pour l’État une charge supérieure
aux concours aux
collectivités territoriales sous enveloppe normée, aux intérêts de la dette,
ou aux dépenses de la mission
Défense
.
Le rôle des opérateurs est particulièrement fort dans la mise en
œuvre de certaines politiques publiques.
Trois missions représentent ainsi
les trois quarts des concours
de l’
État aux opérateurs :
Recherche et
enseignement supérieur
;
Écologie, développement et mobilité durables
;
Travail et emploi
. La part des opérateurs est également importante pour des
missions plus petites (
Agriculture, alimentation et affaires rurales
;
Culture
;
Médias, livre et industries culturelles
;
Santé
;
Sport, jeunesse et
vie associative
).
Graphique n° 44 :
r
épartition des concours de l’
État aux opérateurs
par mission (2016)
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Par ailleurs, les opérateurs disposent d
’environ
15 M
d€ de
ressources propres, soit un montant proche de celui des recettes non fiscales
du budget général (16,3 Md€). Ils perçoivent également 29 Md€ de
subventions
d’autres
entités
que
l’
É
tat,
principalement
l’Union
européenne
68
, et dans une moindre mesure les collectivités territoriales.
Les dépenses des opérateurs représentaient 96,1 Md€ en 2015 et
75,3 Md€ hors politique agricole commune. Les dépenses de personnel
représentent 37 % du total, les dépenses de fonctionnement 21 %, les
68
Dont 21 Md€ d’aides agricoles gérées par l’ASP et France Agrimer.
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COUR DES COMPTES
174
dépenses d’intervention 35
% et les dépenses d’investissement et
d’opérations financières 7
%. La structure de leurs dépenses n’est pas très
éloignée de celles du budget général (hors charge de la dette et
remboursements et dégrèvements), mais les dépenses d’intervention et
,
dans une moindre mesure,
d’investissement sont surreprésentées, au
contraire des dépenses de personnel. Cette répartition des dépenses est
cependant très hétérogène d’un opérateur à l’autre
: les universités ont un
niveau élevé de dépenses de personnel, tandis que certaines agences dites
« de financement » (fonds de solidarité, AFITF, ANR, ANRU, etc.) gèrent
des flux financiers importants mais avec des effectifs réduits.
Graphique n° 45 :
répartition par nature des dépenses 2015
du budget général et des opérateurs
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
* Les dépenses de fonctionnement incluent pour l’
État les crédits des pouvoirs publics.
Le plafond d’emplois des opérateurs de l’
État était fixé pour 2016 à
397 590 ETPT
69
, soit des effectifs sous plafond supérieurs à ceux du
ministère de l’intérieur (282
819 ETPT), deuxième
ministère de l’
État par
ses effectifs après celui de l’éducation nationale, de l’enseignement
supérieur et de la recherche.
69
Avec les effectifs hors plafond, les opérateurs emploient environ 475 000 ETPT.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
BG hors R & D et charge de la dette
Opérateurs hors PAC
Personnel
Fonctionnement *
Investissement et opérations financières
Intervention
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
175
B -
Une évolution des concours de l’État aux opérateurs
plus dynamique que celle de ses autres dépenses
Entre la LFI pour 2007 et le PLF pour 2012, les concours aux
opérateurs avaient augmenté de 2,8 % par an, à périmètre constant selon
l’IGF. Entre l’exécution 2012 et la LFI pour 2017, les moyens financiers
alloués aux opér
ateurs par l’État ont progressé de
1,9 % par an à périmètre
2012 constant, hors PIA.
Tableau n° 37 :
concours de l’État périmètre 2012 constant
En M€
2012
2013
constant
2014
constant
2015
constant
2016
constant
LFI 2017
constant
SCSP
25 338
25 690
25 433
25 626
25 786
26 768
Budget général
25 154
25 493
25 233
25 438
25 589
26 587
BA et CAS
184
197
200
189
197
182
Transferts hors PIA
13 229
13 293
14 390
14 863
15 362
16 719
Budget général
12 996
13 000
14 174
14 589
15 097
16 337
BA et CAS
234
293
215
274
265
382
Dot. fonds propres hors PIA
535
585
504
648
561
597
Budget général
491
562
483
623
544
578
BA et CAS
44
23
21
25
17
20
ITAF
9 734
9 872
10 104
10 760
10 600
10 637
Concours aux opérateurs
(hors PIA)
48 837
49 440
50 431
51 897
52 309
54 721
Concours BA et CAS
-462
-513
-437
-488
-479
-583
ITAF non plafonnées
-6 893
-7 286
-7 522
-8 171
-8 183
-8 215
Fonds de concours (AFITF,
CGLLS, CNDS, FNAP)
-1 302
-1 323
-1 444
-1 780
-1 624
-1 467
Prélèvements FDR sur les
opérateurs
0
-150
-300
-175
-365
-280
Conc. dans la norme de
dépenses yc pensions
40 180
40 168
40 729
41 284
41 658
44 176
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
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COUR DES COMPTES
176
Les SCSP ont connu une croissance de 1,1 % par an en moyenne,
plus forte que les cibles fixées par le rapport annexé à la LPFP 2012-2017
pour 2012-2015 (+ 0,7 % par an hors CAS
Pensions
) et par la lettre de
cadrage du Premier ministre du 7 mai 2014 pour 2015-2017 (- 2 % par an).
La progression des transferts (+ 4,8 % par an en moyenne, +3,3
Md€
sur la période) a été soutenue. Les dispositifs de politique de l’emploi mis
en œuvre notamment par l’
ASP
(contrats aidés, aides à l’embauche dans
les PME) et Pôle emploi (allocation spécifique de solidarité, dont le
financement transite jusqu’en 2017 par le Fonds de solidarité) représentent
plus de la moitié de ces transferts (53 % en LFI 2017).
Graphique n° 46 :
norme de dépenses de
l’État
et concours aux opérateurs
Source : Cour des comptes
À périmètre constant, la hausse des concours de l’État aux
opérateurs inclus dans la norme de dépenses entre 2012 et la LFI 2017
(+ 9,9 %) est beaucoup plus forte que celle de la norme elle-même, calculée
hors charge de la dette mais y compris pensions (+ 1,7 %)
70
. Ce dynamisme
reflète en partie le poids des opérateurs dans les secteurs prioritaires de
l’enseignement supérieur, de la recherche et de la politique de l’emploi.
70
Cette évolution de la norme de dépenses n’est pas retraitée des contournements de la
charte de budgétisation.
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
177
Les concours aux opérateurs apparaissent néanmoins toujours comme un
point de fuite de la dépense de l’
État, difficile à maîtriser.
II -
Une mise en œuvre incomplète
des dispositifs d’encadrement budgétaire
et financier
L’encadrement budgétaire et financier des opérateur
s par les LPFP
repose principalement sur trois dispositifs
: une interdiction d’emprunter
,
une rationalisation de la fiscalité affectée et un plafonnement des emplois.
Si l’interdiction d’emprunter a atteint son objectif, la rationalisation de la
fiscalité
affectée reste inachevée et les plafonds d’emploi se sont révélés
peu opérants. La mise en œuvre de ces dispositifs a été de plus gênée dans
la période examinée (2012-2017) par la fragilité des instruments de
programmation et de suivi financiers des opérateurs.
A -
Un encadrement budgétaire et financier pluriannuel
aux résultats limités
1 -
Un endettement maîtrisé
La faculté pour les ODAC de s’endetter à moyen et long terme a
longtemps été déterminée au cas par cas par leurs textes statutaires propres.
Elle n’est cependant pas de bonne gestion, dès lors que ceux
-ci ont
majoritairement une activité non marchande, son
t contrôlés par l’État et
financés majoritairement par lui. Il est dès lors peu souhaitable qu’ils
accumulent des dettes dont le remboursement dépendra
in fine
des moyens
que leur accordera l’État, d’autant plus que les ressources qu’ils sont
susceptibles
d’emprunter seront toujours assorties d’un taux d’intérêt
supérieur à celui d’un emprunt contracté directement par l’État.
Ces considérations ont justifié la mise en place d’une interdiction de
principe de recourir à des emprunts de plus de douze mois auprès des
établissements de crédit pour les ODAC dans le rapport annexé à la LPFP
2009-2012. Cette interdiction concernait la majorité des opérateurs.
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COUR DES COMPTES
178
L’article 12 de la LPFP 2011
-
2014 l’a traduite en droit positif sans
limitation de durée
71
.
La mise en œuvre de cette disposition s’est accompagnée d’un fort
recul de la dette des ODAC. En comptabilité nationale, elle s’établissait à
12,7 Md€ fin 2016, contre 37,4
Md€ fin 2009. De plus, la Caisse nationale
des autoroutes et l’EPIC B
pifrance, qui ne sont pas des opérateurs,
représentent à eux seuls plus des deux tiers de cette dette.
On peut néanmoins observer la persistance de dettes financières
importantes auprès des établissements de crédit pour quelques opérateurs
non concernés par l’interdiction (ONF principalement : 231 M€ fin 2015).
Parmi les opérateurs qui y sont soumis, le CEA est le seul qui présente
encore une dette significative auprès des établissements de crédit (631
M€
fin 2015), majoritairement constituée d’emprunts à moins d’un an.
2 -
Une rationalisation inachevée de la fiscalité affectée
L’affectation d’impôts et taxes à des tiers autres que l’État constitue
une exception aux principes budgétaires d’unité et d’universalité,
autorisée
néanmoins par l’article 36 de la LOLF dès lors qu’elle résulte d’une
disposition de loi de finances.
Pour les opérateurs, ces ITAF constituent des ressources publiques,
mais ne provenant pas du budget général. Souvent dynamiques, elles
présentent une évol
ution qui n’est pas corrélée avec les besoins réels des
opérateurs bénéficiaires. Elles n’étaient d’ailleurs pas à l’origine incluses
dans la norme de dépenses de l’État.
Ce constat a conduit, à partir de la LFI 2012, à plafonner
progressivement le montant des ITAF bénéficiant à des organismes autres
que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale, et, à
partir de la LPFP 2012-2017, à intégrer dans la norme de dépenses les ITAF
ainsi plafonnés. Ce plafonnement s’est ensuite progres
sivement étendu, et
les plafonds ont été diminués pour renforcer la contrainte financière sur les
organismes concernés. Conformément à une orientation du rapport de 2013
du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité affectée
72
, la LPFP
71
Sauf pour trois ODAC (qui ne sont pas des opérateurs)
:
la Caisse d’amortissement
de la dette sociale, reclassée en administration de sécurité sociale en 2011, la Caisse de
la dette publique et la Société de prise de participations de l’
État.
72
Conseil des prélèvements obligatoires,
La fiscalité affectée : constats, enjeux et
réformes
. La Documentation française, juillet 2013, 206 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
179
2014-2019
prévoyait d’aller plus loin en remettant en cause certaines
affectations de taxes. Cette étape ne s’est cependant pas traduite par des
mesures concrètes significatives à ce jour.
a)
Une extension du plafonnement des impôts et taxes affectées
Pour la première fois, la LFI pour 2012 a plafonné 43 ITAF pour un
montant total de 3 Md€ (dont 2,8 Md€ affectés à des opérateurs). Ce
plafonnement avait pour conséquence de les inclure dans la norme de
dépenses. Ce dispositif a été repris et étendu par la LPFP 2012-2017. Enfin,
l’article 16 de la LPFP 2014
-2019 prévoyait la généralisation du
plafonnement des taxes affectées à compter du 1
er
janvier 2016.
Le montant des ITAF plafonnés s’est significativement accru en
2015 et en 2016, mais le plafonnement n’a pas été génér
alisé. Ainsi, en LFI
pour 2017, le montant des ITAF plafonnés s’élève à 9,6 Md€, dont 5,7 Md€
affectés à des opérateurs. Le montant total des taxes affectées à des
opérateurs est toutefois évalué pour la même année à 8,5 Md€.
En 2016, les opérateurs bénéficiaires de taxes affectées non
plafonnées sont principalement le Fonds de solidarité (1
473 M€), le Centre
national du cinéma (674 M€), le Fonds national des aides à
la pierre
(270
M€), l’Institut national de la propriété intellectuelle (196 M€),
l’Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (145 M€),
l’Agence nationale des fréquences (27 M€) et le Centre national du livre
(25 M€).
L’extension du plafonnement des taxes affectées s’est accompagnée
d’une diminution du plafond des premières tax
es plafonnées, mais celle-ci
a été inférieure aux objectifs fixés par la LPFP 2012-2017 et la LPFP 2014-
2019.
Tableau n° 38 :
diminution des taxes affectées plafonnées
Sources : LPFP, PLF 2014 à 2017, voies et moyens, LFR 2016 et LFI 2017
En M€
2013
2014
2015
2016
LFI 2017
Total
LPFP 2012-2017 (base : taxes
affectées plafonnées en 2012)
-191
-265
-465
-921
Réalisé
-255
-21
20
-257
dont opérateurs
-255
-4
8
-252
LPFP 2014-2019 (base : taxes
affectées plafonnées en 2014)
-283
-135
-86
-504
Réalisé
-280
-288
265
-303
dont opérateurs
-69
-272
-15
-356
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
180
Cette réduction limitée des pl
afonds n’a pas permis d’infléchir de
façon suffisante l’évolution du montant total des taxes affectées aux
opérateurs entre 2012 et la LFI 2017. À périmètre courant, ce montant a
connu une évolution heurtée : il était compris entre 9,7 et 9,9
Md€ en 2012
et 2013, puis est revenu à 7,6
Md€ en 2014 en raison de la sortie du fonds
de financement de la couverture médicale universelle (fonds CMU) du
champ des opérateurs ; il a ensuite augmenté sensiblement en 2015
(+ 1
Md€) sous l’effet de l’affectation de
la taxe intérieure de
consommation sur les produits énergétiques (TICPE) à l’AFITF. En
exécution 2016 et en LFI 2017, il reste proche de 8,5
Md€.
Graphique n° 47 :
i
mpôts et taxes affectés aux opérateurs (en M€)
Sources : RAP, PAP, annexes opérateurs et voies et moyens, 2012-2017
À périmètre constant, l’extension rapide des impôts et taxes affectés
aux opérateurs observée par l’IGF entre la LFI 2007 et la LFI 2012
(+ 4,5 % par an)
73
s’est ralentie au cours de la période suivante. Mais, sur
leur champ de 2012, les ITAF ont néanmoins encore augmenté de 1,8 %
par an en moyenne entre l’exécution 2012 et la LFI 2017.
73
IGF,
L’
État et ses agences
, 2012.
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
181
b)
Peu de rebudgétisation de taxes affectées
Le plafonnement n’a pas permis d’engager un véritable mouvement
de rebudgétisation des taxes affectées en LFI 2017, comme prévu par
l’article 16 de la LPFP pour 2014
-2019
74
. La seule rebudgétisation décidée
par la LFI pour 2017 concerne les prélèvements affectés à l’OFII (142 M€).
Par ailleurs, la LFR 2016 réaffecte, à compter de 2018, la contribution de
solidarité à Pôle emploi en substitution du Fonds de solidarité pour le
financement de l’allocation spécifique de solidarité. Treize ITAF toujours
affectés à des opérateurs en LFI
pour 2017 et représentant plus de 2,6 Md€
de ressources n’entrent dans aucune des trois catégories mentionnées par
l’article 16 de la LPFP pour 2014
-2019 et auraient donc dû être re-
budgétisés. Il s’agit notamment de la taxe générale sur les activités
poll
uantes affectée à l’ADEME (449 M€), de la TICPE et de la taxe sur les
concessionnaires d’autoroutes affectées à l’AFITF (1
306
M€), de la taxe
sur les bureaux en Île-de-France affectée à la Société du Grand Paris
(385
M€) et des prélèvements sur les jeux a
limentant le Centre national de
développement du sport (quatre taxes pour 271 M€).
Les opérateurs concernés souhaitent maintenir un financement par
une taxe affectée, même plafonnée qui leur permet d’éviter une discussion
annuelle sur une partie de leurs moyens lors de la préparation du budget et
d’échapper en gestion à toute régulation des ressources. La rebudgétisation
permettrait pourtant de créer les conditions d’une discussion globale sur les
moyens des politiques considérées au moment de l’examen de l
a loi de
finances, et de partager le financement des aléas de gestion de façon plus
pertinente, en fondant le choix des contributeurs sur leurs capacités
financières, sans que certains soient préservés en raison uniquement de
leurs modalités de financement.
74
Selon cet article, qui reprenait une orientation du rapport du Conseil des prélèvements
obligatoires de juillet 2013 sur la fiscalité affectée, une taxe ne peut être affectée que
si :
1° la ressource est en relation avec le service rendu par l’affectataire à un usager
et
son montant doit pouvoir s’apprécier sur des bases objectives ; 2° la ressource finance,
au sein d’un secteur d’activité ou d’une profession, des actions d’intérêt commun ; 3°
la
ressource alimente des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves
financières.
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COUR DES COMPTES
182
3 -
Un encadrement peu efficace des emplois
a)
Des objectifs non respectés par les lois de finances successives
Depuis 2016, l’objectif de stabilisation du plafond d’emplois global
de l’État et des opérateurs au niveau de 2012, fixé par les articles 7 de la
LPFP 2012-2017 et 9 de la LPFP 2014-
2019 n’est plus respecté.
En 2013 et 2014, la forte hausse du plafond d’emplois des opérateurs
(+ 18
400) a en grande partie compensé la baisse de celui de l’État
(- 28 000). De 2015 à 2017, la hausse du plafond des opérateurs reste
importante (+
6 800) alors que celui de l’État connaît une très forte
augmentation (+ 38 000).
Graphique n° 48 :
p
lafond d’emploi État et opérateurs
Source : Cour des comptes (LPFP et LFI)
Le rapport annexé à la LPFP pour 2012-2017 a fixé un objectif ciblé
de baisse de 0,7 % par an des effectifs des opérateurs non prioritaires (hors
universités et Pôle emploi) sur la période 2013-2017. À partir de 2015,
seules les universités demeurent hors du champ de l’effort des opérateurs
non prioritaires, sans que la LPFP ait été amendée sur ce point. Malgré ce
biais, l’écart entre la LFI et la LPFP est croissant sur la période jusqu’à
atteindre plus de deux tiers de l’objectif en 2017.
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
183
Graphique n° 49 :
effectifs des opérateurs non prioritaires
Source : Cour des comptes (données LPFP et Jaune opérateurs)
b)
Un pilotage peu opérant des effectifs
par les seuls plafonds d’emplois
Comme la Cour des comptes le note dans ses rapports sur le budget
de l’État depuis 2013,
le pilotage des effectifs des opérateurs par les
plafonds d’emplois est peu eff
icace en raison des changements de
périmètre et de règles de décompte, de l’importance des emplois hors
plafond et de la sous-exécution des plafonds.
Les plafonds d’emploi des opérateurs, initialement comptabilisés en
ETP, sont suivis en ETPT depuis seulement 2015
75
. Cette modification du
mode de décompte s’est ajoutée à de nombreux changements de périmètre
(avec notamment l’accès des établissements d’enseignement supérieur aux
responsabilités et compétences élargies dans le domaine de la gestion des
ressou
rces humaines) qui brouillent l’appréciation de l’évolution du
plafond d’emploi des opérateurs.
Par ailleurs, les plafonds d’emploi des opérateurs sont sous
-exécutés
de façon récurrente et de manière croissance depuis 2012. Cette sous-
75
Les équivalents-temps plein (ETP) constituent une mesure des effectifs au 31
décembre pondérés par leur temps de travail au mois de décembre. Les équivalents
temps plein travaillés (ETPT) correspondent à la moyenne annuelle des effectifs
pondérés par le temps de travail. Ce décompte permet de neutraliser d’éventuelles
mesure de pilotage du niveau des effectifs en fin d’année (fins de contrat en décembre,
suivies de nouvelles embauches en janvier, par exemple).
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COUR DES COMPTES
184
exécution représente 19 875 ETPT en 2015, soit 4,2 % des emplois prévus
en LFI.
Enfin, la portée des plafonds et des schémas d’emplois est limitée
par le poids des emplois hors plafond. De 2013 à 2017, hors opérateurs
prioritaires, la hausse des emplois hors plafond (+ 4 746) a ainsi
globalement annulé les suppressions d’emplois prévus par les schémas
d’emplois (
- 4 784).
Graphique n° 50 :
v
ariations du schéma d’emploi et du hors plafond
Source : Cour des comptes (hors opérateurs prioritaires)
La maîtrise des emplois hors plafond s’avère don
c importante pour
piloter l’effectif total des opérateurs. Son rôle est majoré par l’ampleur
croissante des effectifs hors plafond des opérateurs par rapport à leur
emploi total (12 % en 2017).
Les emplois hors plafond : une réglementation contournée
Selon la circulaire du ministre du budget du 11 juin 2010 relative aux
modalités de fixation du plafond des autorisations d’emplois des opérateurs
de l’
État, «
seuls les emplois répondant cumulativement aux conditions
suivantes peuvent être comptabilisés
en dehors du plafond d’autorisation
d’emplois de la loi de finances […]
: un contrat de travail limité dans le
temps
; un financement intégral par des ressources propres résultant d’un
acte contractuel […] entre le financeur et l’opérateur [qui] doit
expli
citement prévoir le nombre d’emplois créés, leur durée et le montant
des crédits consacrés à leur financement
». Elle précise en outre que,
lorsque les financements contractuels sont d’origine publique, seul
es les
ressources obtenues après appels d’offres
ou appels à projets peuvent être
prises en compte.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
185
Dans un rapport de 2016, l’I
nspection générale des finances (IGF)
estime que «
seuls 40 % des emplois hors plafond sont conformes au cadre
de la circulaire de 2010 ou le cas échéant à l’encadrement spécifi
que aux
universités. 20 % bénéficient d’un cadre dérogatoire et 40
% ne semblent
pas respecter les critères de la circulaire sans bénéficier d’un régime
aménagé
».
Le nombre d’emplois non conformes est évalué par l’IGF à 9
000
ETPT. Les emplois financés sur fonds privés ou européens sont
majoritairement conformes alors que ceux financés par l’État ou les
collectivités territoriales, les recettes de scolarité, de billetterie ou
commerciales dérogent à la circulaire de 2010.
La possibilité de recourir aux emplois hors plafond, sur la base de
critères resserrés, paraît conserver son utilité dans les domaines de la
recherche et de la culture, mais soulève des interrogations pour les écoles
supérieures et les « opérateurs gestionnaires » qui, comme l’A
SP, gère des
transferts de façon transparente pour le compte de l’État en contrepartie
d’une rémunération versée par celui
-
ci. Le critère d’appel d’offre
s ou
d’appel à projet
s
peut rarement être satisfait pour ces familles d’opérateurs.
Un plus grand respect des conditions posées par la circulaire du 11 juin
2010 relative aux modalités de fixation du plafond des emplois des
opérateurs de l’État permettrait de mieux maîtriser la dynamique des
emplois hors plafond.
B -
Des instruments de programmation
et de suivi financiers insuffisants
Les instruments de programmation et de suivi financiers des
opérateurs ont été réformés depuis 2010. Le rôle et le contenu des contrats
d’objectifs et de performance
(COP) ont été revus. De même, le décret du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique
(GBCP) a sensiblement modifié les règles budgétaires et comptables en
vigueur pour la plupart des opérateurs de l’État. Cette évolution reste
inachevée. L’articulation entre la stratégie des opérateurs et leur traje
ctoire
financière est trop peu souvent explicite. L’information financière sur les
opérateurs restait encore difficile à consolider dans la période examinée.
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COUR DES COMPTES
186
1 -
Des contrats d’objectifs de moins en moins nombreux
et le plus souvent dépourvus de trajectoire financière
La circulaire du Premier ministre du 26 mars 2010 relative au
pilotage stratégique des opérateurs de l’État prévoyait la généralisation des
contrats d’objectifs chez les opérateurs. Elle spécifiait également les cas
dans
lesquels
ils
devaient
comporter
une
trajectoire
financière
pluriannuelle (dans des contrats d’objectifs et de moyens, COM)
:
organisme nouvellement créé ou ayant fait l’objet d’une transformation
substantielle, entité ayant une activité importante ou connaissant une
situation financière fragile.
Ces critères relativement larges ont fait l’objet d’une interprétation
très restrictive par la direction du budget. Il n’est ainsi fait mention dans
l’annexe «
opérateurs » du PLF pour 2017 que de trois opérateurs
bénéficiant d’un COM. Cette rareté des COM s’accompagne d’une
diminution du taux de couverture des opérateurs par des contrats
d’objectifs, même lorsqu’ils ne comportent pas de trajectoire financière
pluriannuelle.
Graphique n° 51 :
t
aux de couverture des contrats d’objectifs
Source : annexe au PLF pour 2017
Un opérateur n’a en effet qu’un intérêt limité à prendre l’initiative
d’un contrat d’objectifs et de performance sans trajectoire financière
explicite, dont les objectifs risquent d’être remis en cause par l’évolution
annuelle de ses ressources publiques. Les tutelles étant rarement en mesure
de proposer un projet de contrat à leur opérateur, de nombreux opérateurs
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
187
–
parfois importants
–
ne sont donc plus couverts par un contrat d’objectifs
et de performance. La position de la direction du budget consistant à ne
plus prendre position, sauf exception, sur une trajectoire de moyens, même
indicative, a donc conduit à affaiblir la qualité du pilotage stratégique des
opérateurs.
2 -
Une information financière encore trop hétérogène
a)
Une notion d’opérate
ur non reprise dans le décret GBCP
Le champ du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion
budgétaire et comptable est plus vaste que celui des opérateurs de l’État,
puisqu’il comprend l’ensemble des administrations publiques ayant un
statut de droit public. Le décret prévoit, pour 635 organismes relevant de
son titre III, la mise en place d’une comptabilité budgétaire, inspirée de
celle suivie par l’État. Celle
-ci constitue potentiellement un vecteur
d’harmonisation de l’information financière produite
par les opérateurs.
Sur les 504 opérateurs recensés dans le PLF pour 2016 (Jaune
opérateurs), 476 ont l’obligation de produire une comptabilité budgétaire.
Parmi les 28 autres, 6 opérateurs (dont le BRGM et l’ONF) entrent dans le
champ du décret GBCP mais
n’ont pas l’obligation de tenir une
comptabilité budgétaire et 22 opérateurs (dont l’ANDRA, le CEA, le
CIRAD, l’IFPEN et Pôle emploi) ne sont pas dans le champ du décret
GBCP.
L’absence de comptabilité budgétaire pour ces 28 entités, auxquels
s’attachent des enjeux financiers significatifs pour l’État, maintiendra une
certaine complexité dans la consolidation de l’information financière sur
les opérateurs.
b)
L’infocentre EPN : un outil de suivi encore incomplet
Un projet de système d’information des opérateurs de l’État avait
été lancé par la direction du budget en 2010. Il avait vocation à centraliser
des informations d’ordre budgétaire, financier mais également relatives à
la gouvernance des opérateurs, nécessaires à l’exercice de la tutelle par les
minist
ères. Il devait être alimenté par les ministères et à partir d’autres
infocentres spécialisés, notamment celui de la DGFiP relatif aux
établissements publics nationaux (EPN). Il a cependant été abandonné.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
188
En l’état actuel, l’infocentre de la DGFiP sur les
EPN, dont le champ
regroupe environ 1
200 établissements et GIP disposant d’un comptable
public, demeure la principale source d’information sur les opérateurs de
l’État. Une partie d’entre eux ne sont toutefois pas dans le champ de
l’infocentre EPN : sur l
es 504 opérateurs recensés dans le PLF 2016, 467
sont suivis dans l’infocentre. Parmi les 37 opérateurs absents, 16 sont
soumis à la comptabilité publique et devraient déjà être dans le champ de
l’infocentre selon ses règles actuelles.
c)
Une annexe budgétaire à améliorer
Depuis 2005, une annexe au projet de loi de finances présente des
informations sur les opérateurs de l’État. Elle complète les volets
opérateurs des projets annuels de performance en présentant une
information de synthèse sur l’ensemble des
opérateurs.
Si cette annexe a été enrichie, les données qu’elle présente sont, pour
l’essentiel, à périmètre courant et ne permettent donc pas d’analyser de
manière pertinente les évolutions dans le temps. Par ailleurs, en l’absence
de système
d’information commun aux opérateurs qui permettrait
d’automatiser la production des informations, la collecte des données
auprès de chaque opérateur présente une fiabilité incertaine.
III -
Des leviers d’actions à renforcer
dans la prochaine loi de programmation
Le dynamisme des concours aux opérateurs au cours de la période
précédente justifie qu’une attention particulière leur soit
à nouveau portée
dans la prochaine LPFP. Des cibles annuelles d’évolution des concours aux
opérateurs cohérentes avec la trajecto
ire de l’État pourraient être définies
sous la forme d’un sous
-objectif de la norme de dépenses. Ces cibles
globales seraient déclinées au niveau des principaux opérateurs par un
contrat d’objectifs et de moyens, dont la trajectoire financière pluriannuell
e
serait coordonnée avec le budget triennal. Enfin, étant donné l’importance
de la masse
salariale dans les dépenses des opérateurs, l’avis de la
commission interministérielle d’audit des salaires du secteur public
(CIASSP) sur son évolution pourrait être étendu à un nombre accru
d’opérateurs.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
189
A -
Un encadrement financier des opérateurs
à articuler avec la norme de dépenses
L’évolution des concours de l’État aux opérateurs, toujours
dynamique depuis 2012, conduit à s’interroger sur la pertinence des
dispositifs de supervision financière pluriannuelle des opérateurs mis en
place par les dernières LPFP.
Contrairement aux missions du budget de l’État, les opérateurs ne
font pas l’objet d’une supervision pluriannuelle directe de leurs dépenses
mais d’un encadrem
ent indirect au travers de certaines de leurs ressources
(fiscalité affectée, emprunt) et de leur capacité de recrutement. Les
arguments en faveur de cette supervision indirecte ne sont pas
principalement d’ordre juridique : l’autonomie financière des opér
ateurs
s’accommode ainsi du vote de plafonds d’emplois par programme en LFI.
Ils sont essentiellement d’ordre managérial et de gestion : un encadrement
direct des dépenses est notamment perçu comme peu incitatif à la recherche
de financements alternatifs a
ux concours de l’État ; il serait de plus
contraire à la souplesse de gestion recherchée en principe lors de la création
d’un opérateur.
Si cet argument paraît recevable, il ne justifie pas que l’encadrement
des ressources des opérateurs soit partiel, centré sur la remise en cause
nécessaire mais non suffisante de la fiscalité affectée, et qu’aucun objectif
global ne soit clairement opposable aux demandes budgétaires des
opérateurs. Cette situation contraste avec celle des concours de l’État aux
collectivit
és territoriales, dont l’évolution fait l’objet d’un encadrement
plus complet dans la LPFP pour 2014-
2019, sous la forme d’une
« enveloppe normée » regroupant les PSR au profit des collectivités
territoriales et la mission
Relations avec les collectivités territoriales
.
Le dispositif d’encadrement financier pluriannuel des collectivités
pourrait être transposé aux opérateurs dans la prochaine programmation
pluriannuelle. La Cour recommande de définir un sous-objectif spécifique
relatif aux concours aux opérateurs dans la norme de dépenses.
Il inclurait :
-
les subventions pour charges de service public, les transferts et les
dotations en fonds propres du budget général aux opérateurs ;
-
les taxes affectées aux opérateurs plafonnées.
La prise en compte de ces taxes éviterait le risque de compensation
des baisses de crédits budgétaires par une augmentation de la fiscalité
affectée. Les tableaux présentant la construction de la norme de dépenses
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COUR DES COMPTES
190
dans le prochain budget triennal pourraient faire apparaître ce sous-objectif
d’évolution des concours aux opérateurs.
B -
Une contractualisation des moyens à coordonner
avec la programmation des finances publiques
Pour améliorer le taux de couverture des opérateurs par des contrats,
un travail d’harmonisation et de simplification du contenu des contrats, par
familles d’opérateurs est nécessaire (ex. un
iversités, musées). En 2016,
14 familles de plus de cinq opérateurs, regroupaient deux tiers des
opérateurs (321 sur 504).
Par ailleurs, la circulaire du 23 juin 2015 prévoit que, les années
d’élaboration du budget triennal de l’État, un exercice de projection
pluriannuelle doit être conduit par chaque opérateu
r sur la base d’éléments
de cadrage de ses tutelles.
Le contrat d’objectifs des principaux opérateurs doit être mis en
cohérence avec cet exercice de projection et avec le budget triennal. Ceci
n’est cependant possible que si le contrat inclut une traject
oire financière
pluriannuelle, comme
c’est le cas pour les conventions d’objectifs et de
gestion dans le champ de la sécurité sociale, et si cette trajectoire est révisée
les années d’élaboration d’un budget triennal.
La Cour recommande la
mise en œuvre de
ces contrats d’objectifs et de moyens coordonné
s avec le
budget triennal pour 37 opérateurs recevant plus de 150 M€ de concours
de l’État
, ce qui permettrait de couvrir environ 60 % des enjeux financiers
pour l’État
76
.
Cette relance de la contractualisation des moyens avec les
principaux opérateurs permettrait de leur donner davantage de visibilité sur
leur cadre stratégique, en cohérence avec l’autonomie qui leur a été
conférée à travers la personnalité juridique. Cette autonomie devrait leur
permettre de
contribuer à l’effort de redressement des finances publiques
dans un cadre pluriannuel plutôt que dans une logique infra-annuelle de
régulation budgétaire.
76
ADEME, AEFE, AFB, AFITF,
6 agences de l’eau, ANDRA, ANGDM, ANR, ANTS,
ASP, BnF, CEA, CEREMA, CNC, CNDS, CNES, CNRS, ENIM, France Agrimer,
FNAP, IFREMER, INPI, INRA, INRIA, IRD, IRSN, Météo-France, ONAC-VG, ONF,
Pôle emploi, SGP, VNF. Le Fonds de solidarité n’est pas inclus dans c
ette liste, compte
tenu de sa prochaine suppression. Les écoles et les universités qui font l’objet de
mécanismes d’encadrement spécifiques ne sont pas incluses dans cette liste, même
lorsqu’elles reçoivent plus de 150 M€ de concours de l’
État.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
191
C -
Une politique salariale à mieux maîtriser
Les insuffisances du plafond d’emploi des opérateurs rele
vées en
première partie doivent conduire à privilégier un encadrement direct de leur
masse salariale, assis sur des règles harmonisées.
Le suivi de la masse salariale des organismes à comptabilité
budgétaire repose sur le document prévisionnel de gestion des emplois et
des crédits de personnel (DPGECP) et, pour la plupart des opérateurs dans
le champ de la commission interministérielle d’audit des salaires du secteur
public (CIASSP), sur le cadrage de l’évolution de la rémunération
moyenne des personnels en place (RMPP) par la direction du budget.
Le DPGECP, prévu par le décret GBCP de 2012 (article 182), doit
être transmis pour avis au contrôleur budgétaire avant l’envoi du budget
initial, et actualisé et transmis aux tutelles et au contrôleur budgétaire avant
le 31 mai et le 30 septembre. Ce document présente une avancée potentielle
pour
l’analyse partagée des dépenses de personnel. Il n’est cependant
pas
encore systématiquement produit
et actualisé en cours d’année. Selon un
sondage réalisé par le CGEFi pour la Cour sur 35 opérateurs en 2016, seuls
12 organismes réalisaient ce document tous les quatre mois.
La CIASSP suit 72 organismes dont 36 opérateurs de l’État. Elle
s’appuie sur le cadrage de la RMPP, qui concerne 27 opérateurs. La
CIASSP rend un avis
sur l’évolution constatée des dépenses de personnel
sur l’année précédente et sur la prévision pour l’année à venir, en la
comparant au cadrage notifié par la direction du budget. Les organismes
audités par la CIASSP ont une meilleure maîtrise de la masse salariale et
des effectifs que l’ensemble des opérateurs.
Des niveaux de rémunération disparates pour l’encadrement
Pour les fonctionnaires travaillant au sein des opérateurs, la
circulaire du 17 novembre 2004 prévoyait un contrôle des détachements sur
contrat comportant un gain de rémunération de plus de 15 %. Cette règle a
été abrogée par la circulaire du 8 septembre 2008, ce qui a eu un effet
inflationniste important. Cela a également rendu plus difficile le retour des
agents dans leur administration d’origine.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
192
Le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations
des fonctionnaires, adopté en avril 2016, prévoyait une limite au gain
consécutif à un détachement, dont le niveau serait fixé par décret. Par lettre
rectificative du 17 juin 2015, le Gouvernement a supprimé cette disposition
en vue de procéder par ordonnance pour modifier les règles relatives à la
mobilité. À ce jour, elle n’a cependant
pas été réintroduite.
Le rapport de l’IGF sur
L’État et ses agences
(2012) préconisait la
suppression du détachement sur contrat en s’appuyant sur la généralisation
de la position d’activité permise pa
r le décret du 18 avril 2008. Cette
préconisation n’a pas été suivie d’effet.
Le suivi de la CIASSP ne concerne cependant que 7 % des
opérateurs, essentiellement des EPIC en raison de son fondement juridique
fixé par le décret du 9 août 1953 relatif au co
ntrôle de l’État sur les
entreprises publiques nationales.
Graphique n° 52 :
évolution comparée de la masse salariale
des organismes suivis par la CIASSP et des opérateurs
Source : Cour des comptes (données CGEFi et PLF 2017)
Dans son rapport de juillet 2015 sur la mass
e salariale de l’
État, la
Cour avait estimé que «
les opérateurs dont la masse salariale est
importante, notamment ceux qui bénéficient d’emplois hors plafond et ceux
qui emploient beaucoup de salariés de droit privé, comme par exemple
0,0%
0,5%
1,0%
1,5%
2,0%
2014
2015
Organismes suivis par la
CIASSP
Opérateurs
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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LES RELATIONS BUDGÉTA
IRES ENTRE L’ÉTAT ET
SES OPÉRATEURS
193
Pôle Emploi, pourraient être soumis à un examen de leur masse salariale
par la CIASSP
»
77
.
Le champ de la CIASSP gagnerait à être défini non pas en fonction
du statut de l’opérateur mais en fonction des enjeux. La CIASSP pourrait
ainsi auditer l’ensemble des opérateurs dont la
masse salariale est
supérieure à 40 M€, hors familles d’opérateurs faisant l’objet d’un pilotage
spécifique
78
, dès lors qu’ils comprennent un nombre de contractuels
significatif. Cela ne représenterait que 26 opérateurs de plus
79
, mais la
masse salariale examinée passerait de 2,7
Md€ à 13 Md€, sur un total de
15,8 Md€ (hors catégories à pilotage spécifique).
__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________
L
es concours de l’État aux opérateurs
ont représenté 50,7
Md€ en
2016. Entre 2012 et la LFI 2017, ils ont augmenté de 9,9 % à périmètre
constant alors que la norme de
dépenses de l’État hors charge de la dette
n’
a crû que de 1,7 %.
Compte tenu de l’importance des dépenses de l’
État consacrées aux
opérateurs et de leur dynamisme, les LPFP ont mis en place depuis 2011
des
dispositifs d’encadrement budgétaire et financier. L’endettement
a été
maîtrisé, mais l’encadrement des effectifs par les plafonds d’emploi s’est
révélé peu opérant et de nombreuses taxes affectées restent à rebudgétiser.
La mise en œuvre de ces dispositif
s a été gênée par la fragilité des outils
de programmation et de suivi financiers des opérateurs. L’articulation
entre la stratégie et la trajectoire financière pluriannuelle est rarement
explicite. Sur la période étudiée par la Cour, qui précède la mise e
n œuvre
du décret GBCP, le suivi par le ministère des finances reposait sur des
outils incomplets, utilisant des notions différentes au périmètre évolutif.
77
Cour des comptes,
La masse salariale de l’
État : enjeux et leviers
,
communication à
la commission des finances du Sénat
, juillet 2015, 150 p., disponible sur
www.ccomptes.fr
78
Universités, agences régionales de santé, centres
régionaux des œuvres universitaires,
écoles d’ingénieurs
.
79
AEFE, ANSES, ANSM, BNF, CEREMA, CMN, CNED, CNRS, EHESP, EPIDe,
IFCE, IFSTTAR, IGN, INRA, INRIA, INSERM, IRD, IRSTEA, Louvre, Météo
France, OFII, ONAC-VG, ONCFS, ONEMA, Pôle Emploi, Santé France. Cette liste
est distincte de la précédente car les opérateurs à forts enjeux budgétaires sont parfois
des agences de financement dont les problématiques salariales sont faibles. À
l’inverse,
certains opérateurs peu consommateurs
de concours de l’
État en raison de ressources
propres importantes (ex. : Louvre) présentent des enjeux salariaux significatifs.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
194
La définition d’un objectif global d’évolution des concours de l’État
aux opérateurs inclus dans la norme de dépenses pourrait redonner une
cohérence aux dispositifs existants dans la prochaine programmation des
finances publiques. Cet objectif global devrait être décliné au niveau des
principaux opérateurs par un contrat d’objectifs et de moyens coordo
nné
avec le budget triennal de l’État. Par ailleurs, la masse salariale des
opérateurs nécessite un pilotage spécifique qui pourrait s’appuyer sur une
extension du nombre d’opérateurs suivi par la CIASSP.
La Cour formule en conséquence les recommandations suivantes :
11.
p
révoir dans la prochaine LPFP un objectif d’évolution des concours
de l’État aux opérateurs inclus dans la norme de dépenses
(recommandation nouvelle) ;
12.
doter les opérateurs
recevant plus de 150 M€ de concours de l’
État
(hors écoles et universités)
de contrats d’objectifs et de moyens
et
réviser leur
trajectoire financière pluriannuelle lors de l’adoption de
chaque budget triennal de l’État
(recommandation nouvelle) ;
13.
étendre le cadrage de la rémunération des personnels en place par la
direction du budget et son suivi par la commission interministérielle
d’audit des salaires du secteur public aux opérateurs
dont la masse
salariale est supérieure à 40 M€ dès lors qu’ils comprennent un
nombre significatif de contractuels et ne font pas l’objet d’un autre
mécanisme
d’encadrement
de
leurs
dépenses
de
personnel
(recommandation nouvelle).
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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Suivi des recommandations
des années précédentes
Le suivi porte sur la mise en œuvre des neuf recommandations
formulées par le RBDE pour 2014 et des dix recommandations formulées
dans le RBDE pour 2015, dont six sont reprises de l’année précédente.
Leur mise en œuvre est appréciée à partir
des réponses apportées par
la direction du budget et des constatations faites dans le cadre du contrôle
de l’exécution des lois de finances pour 2016.
Tableau n° 39 :
suivi des recommandations 2014 et 2015
Recommandations
RBDE pour
2014 - suivi
2015
RBDE pour
2014 - suivi
2016
RBDE pour
2015 - suivi
2016
Totalement mises en œuvre
1
1
0
Mise en œuvre en cours
0
0
0
Mise en œuvre incomplète
4
4
3
Non mise en œuvre
2
3
5
Refus
2
1
2
Devenues sans objet
0
0
0
Total
9
9
10
Source : Cour des comptes
Le nombre de refus, relativement faible, démontre la convergence
des préoccupations du ministère des finances et de la Cour. Toutefois,
l’évolution quasi
-
inexistante de la mise en œuvre des recommandations du
rapport 2014 et le niveau peu significatif de mise en œuvre de cell
es du
rapport 2015, malgré la part importante de recommandations reprises de
l’année précédente, laisse apparaître une stagnation. Celle
-ci peut toutefois
être expliquée pour certaines recommandations par les réflexions engagées
par l’administration mais n
on achevées dans le cadre de la préparation de
la prochaine loi de programmation des finances publiques.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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COUR DES COMPTES
196
Tableau n° 40 :
suivi des recommandations 2015
N°
Libellé recommandation
Suivi 2016
1
Faire figurer, en loi de finances initiale et en loi de
règlement, la décomposition des soldes, structurel et
conjoncturel, de l'article liminaire pour l'État comme par
sous-secteur d'administrations publiques.
Non mise
en œuvre
2
Expliciter, dans un document annexé au PLF, les méthodes
et le processus de prévision des recettes pour les principaux
impôts.
Mise en
œuvre
incomplète
3
Réaliser et publier, dans l’annexe Voies et moyens du projet
de loi de finances, des analyses approfondies des écarts
entre prévision et exécution de recettes fiscales
Mise en
œuvre
incomplète
4
Modifier la présentation du tableau d’équilibre des
ressources et des dépenses dans les lois de finances en
déduisant des recettes fiscales brutes de l’État les seuls
remboursements et dégrèvements relatifs à des impôts
d’État pour la détermination de
s recettes fiscales nettes
Refus
5
Procéder à l’évaluation exhaustive des dépenses fiscales
d’ici à fin 2019.
Mise en
œuvre
incomplète
6
Compléter les documents budgétaires (PAP et RAP) en
classant les dépenses fiscales en fonction des objectifs du
programme auquel elles se rattachent.
Non mise
en œuvre
7
À
l’image de la charte de budgétisation qui s’applique aux
dépenses budgétaires sous norme, formaliser des règles
précises de définition et de modification du périmètre des
dépenses fiscales et des
crédits d’impôts soumis au plafond
de la LPFP (« charte d’évaluation des dépenses fiscales et
des crédits d’impôts»).
Non mise
en œuvre
8
Mettre en place un dispositif de suivi infra-annuel de la
norme en rendant publique une prévision d’exécution de
celle-ci à trois reprises en cours de gestion (présentation du
programme de stabilité, débat d’orientation budgétaire et
présentation du PLF de l’année suivante).
Refus
9
S’agissant de la norme de gestion (ancienne norme « en
valeur »), ajuster, à l’occasion
de la prochaine
programmation pluriannuelle, son périmètre sur celui des
dépenses maîtrisables annuellement par l’administration en
retirant le prélèvement sur recettes au profit de l’Union
européenne et en intégrant les remboursements et
dégrèvements d’i
mpôts locaux, les décaissements des PIA,
les dépenses des comptes d’affectation spéciale (hors
pensions et opérations financières), la totalité des impôts et
Non mise
en
œ
uvre
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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SUIVI DES RECOMMANDATIONS DES ANNÉES PRÉCÉDENTES
197
N°
Libellé recommandation
Suivi 2016
taxes affectées aux administrations publiques hors
collectivités territoriales et leurs groupements et organismes
de sécurité sociale, sans en soustraire les prélèvements
effectués par l’État sur les fonds de roulement de ces
organismes
10
S'agissant de la norme globale (ancienne norme « en
volume »), ajuster, à l’occasion de la prochaine
programmation pluriannuelle, son périmètre en incluant au
sein de cette dernière, au-delà des éléments de la norme de
gestion, la charge de la dette, les c
ontributions de l’État et
des opérateurs au CAS
Pensions
, les crédits d’impôts d’État
et le prélèvement sur recettes au profit de l’Union
européenne
Non mise
en œuvre
Source : Cour des comptes
Tableau n° 41 :
suivi des recommandations 2014
N°
Libellé recommandation
Suivi 2015
Suivi 2016
1
Faire figurer, en loi de finances initiale et en
loi de règlement, la décomposition des soldes,
structurel et conjoncturel, de l'article liminaire
pour l'État comme par sous-secteur
d'administrations publiques.
Non mise
en œuvre
Non mise
en œuvre
2
Modifier la présentation du tableau d'équilibre
des ressources et des dépenses dans les lois de
finances en déduisant des recettes fiscales
brutes de l'État les seuls remboursements et
dégrèvements relatifs à des impôts d'État pour
la détermination des recettes fiscales nettes.
Refus
Refus
3
Établir et rendre public un document de
référence précisant les méthodes et le
processus de prévision des recettes pour les
principaux impôts.
Mise en
œuvre
incomplète
Mise en
œuvre
incomplète
4
Réaliser et publier dans l'annexe Voies et
moyens du projet de loi de finances, des
analyses approfondies des écarts entre
prévision et exécution de recettes fiscales.
Mise en
œuvre
incomplète
Mise en
œuvre
incomplète
5
Procéder à l'évaluation exhaustive des
dépenses fiscales au cours des cinq années de
la loi de programmation 2015-2019.
Mise en
œuvre
incomplète
Mise en
œuvre
incomplète
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COUR DES COMPTES
198
N°
Libellé recommandation
Suivi 2015
Suivi 2016
6
Compléter les documents budgétaires (PAP et
RAP) en classant les dépenses fiscales en
fonction des objectifs du programme auquel
elles se rattachent.
Non mise
en œuvre
Non mise
en œuvre
7
Élargir le périmètre des normes de dépenses
aux comptes d'affectation spéciale dont les
dépenses ne présentent pas de différence de
nature avec celles du budget général (une
fraction des dépenses de Gestion du
patrimoine immobilier de l'État, la totalité des
dépenses de Gestion de valorisation des
ressources tirées de l'utilisation du spectre
hertzien), et à la variation du solde du CAS
Pensions
.
Mise en
œuvre
incomplète
Mise en
œuvre
incomplète
8
Élargir le périmètre des normes de dépenses
aux décaissements annuels effectués par les
opérateurs au titre des dotations
consommables ainsi qu'aux intérêts versés au
titre des dotations non consommables, dans le
cadre des programmes d'investissements
d'avenir.
Refus
Non mise
en œuvre
9
Produire des données consolidées relatives
aux dotations budgétaires ainsi qu'aux
plafonds et schémas d'emplois des opérateurs,
en cours de gestion comme en exécution.
Totalement
mise en
œuvre
Totalement
mise en
œuvre
Source : Cour des Comptes
I -
Peu de refus de mise en œuvre
La
divergence
sur
la
présentation
du
tableau
d’équilibre
(recommandation n° 2 dans le rapport 2014, n° 4 dans le rapport 2015)
persiste entre la Cour et la direction du budget. Selon la Cour, les
remboursements et dégrèvements d’impôts locaux ne devraient pas être
déduits des recettes brutes de l’
État et figurer dans les dépenses nettes. La
direction du budget estime que le rattachement des remboursements et
dégrèvements d’impôts locaux aux dépenses nettes dégraderait la lisibilité
des évolutions de celles-ci. La Cour rappelle que les évolutions des
remboursements et
dégrèvements d’impôts lo
caux qui avaient connu une
certaine volatilité lors du remplacement de la taxe professionnelle par la
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SUIVI DES RECOMMANDATIONS DES ANNÉES PRÉCÉDENTES
199
CET ont retrouvé une grande prévisibilité depuis 2011. Elle maintient sa
recommandation.
Le ministère des finances ne rejoint également pas la Cour s’agis
sant
d’une nouvelle recommandation (n° 8), introduite dans le rapport 2015,
relative à la mise en place d’un dispositif de suivi infra
-annuel de la norme
de dépenses. La Cour estime que la publication, en cours de gestion,
d’informations sur l’exécution de
la norme à destination du Parlement
permettrait une plus grande transparence. La direction du budget considère
pour sa part qu’«
un suivi de la norme à ces stades intermédiaires ne
constituerait pas un outil opérationnellement efficace pour contrôler la
dépense
». Les nombreux contournements de la charte de budgétisation
concernant 2016 identifiés par la Cour maintiennent toute son actualité à
cette recommandation.
II -
Mais peu de progrès dans la mise en
œ
uvre
Malgré le faible nombre de refus, la mise en œuvr
e des
recommandations de la Cour stagne.
C’est le cas pour la recommandation formulée en 2014 (n° 1) et
reconduite en 2015 (n° 1) portant sur la décomposition des soldes,
structurel et conjoncturel, de l’article liminaire pour l’
État comme par sous-
secteur des administrations publiques, au sein de la LFI et de la loi de
règlement. La direction du budget avance que «
cette information est
toutefois disponible au moment du PLF dans le rapport sur la situation et
les perspectives économiques sociales et financières
». La divergence des
évolutions des soldes de l’État et des administrations publiques entre 2015
et 2016 met pourtant en évidence l’intérêt de la recommandation qui est
reconduite par la Cour.
Il en est de même pour les deux recommandations formulées en
2014 en matière de recettes fiscales (n° 3 et 4), reprises en 2015 (n° 2 et 3),
malgré leur mise en œuvre partielle. La direction du budget estime que le
tome 1 de l’annexe Voies et Moyens apporte désormais les informations
nécessaires, tant sur les m
éthodes de prévision que sur l’analyse de
l’exécution, tandis que la Cour
considère que celles-ci demeurent
insuffisantes. La Cour reconduit donc ces deux recommandations en les
fusionnant et les reformulant pour mieux préciser ses attentes.
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COUR DES COMPTES
200
III -
Des réflexions engagées
Même
si
elles
ne
sont
pas
mises
en
œuvre,
certaines
recommandations formulées par la Cour font l’objet d’une réflexion par
l’administration.
C’est le cas de la recommandation formulée en 2014 (n° 6) et
reconduite en 2015 (n° 6) visant à compléter les documents budgétaires
(PAP et RAP) en classant les dépenses fiscales en fonction des objectifs du
programme auxquelles elles se rattachent.
Il en est de même pour la recommandation formulée au sein du
rapport de 2015 (n° 7) relative à l’élaboration d’une « charte d’évaluation
des dépenses fiscales et des crédits d’impôts » : la direction du budget
partage le souhait de la Cour d’apporter un outil de contrôle supplémentaire
et indique chercher un moyen de renforcer, au sein de la procédure
budgétaire, l
’articulation entre crédits budgétaires et dépenses fiscales.
Enfin, si les deux recommandations formulées en 2014 (n° 7 et 8)
ainsi que des deux nouvelles recommandations formulées en 2015 (n° 9 et
10) en matière de périmètre des normes de dépenses n’ont
été que très
partiellement mises en œuvre, des réflexions sont en cours afin d’étudier
les possibilités d’évolution de ces normes à l’occasion la prochaine
programmation pluriannuelle des finances publiques.
Dans l’attente du résultat de ces réflexions, la
Cour reconduit ces
recommandations, à l’exception de celle concernant l’évaluation des
dépenses fiscales qui est reformulée pour donner à l’administration des
délais supplémentaires de mise en œuvre.
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Liste des recommandations de la Cour
1.
Faire figurer, en loi de finances initiale et en loi de règlement, la
décomposition des soldes structurel et conjoncturel de l’article
liminaire pour l’État
comme par sous-
secteur d’administrations
publiques (recommandation reconduite) ;
2.
modifier la présentation du tableau d’équilibre des ressources et des
dépenses dans les lois de finances en déduisant des recettes fiscales
brutes de l’État les seuls rembour
sements et dégrèvements relatifs à
des impôts d’État pour la détermination des recettes fiscales nettes
(recommandation reconduite) ;
3.
présenter
, dans l’annexe Voies et Moyens du projet de loi de finances,
d’une part
, les méthodes et le processus de prévision des recettes pour
les principaux impôts, en précisant, impôt par impôt, les hypothèses
d’élasticité
et de bases taxables, et,
d’autre part, des analyses
approfondies des écarts entre prévision et exécution de recettes fiscales
pour l’année précédente (r
ecommandation reformulée) ;
4.
à l’image de la charte de budgétisation qui s’applique aux dépenses
budgétaires sous norme, formaliser des règles précises de définition et
de modification du périmètre des dépenses fiscales et des crédits
d’impôts soumis aux plafonds de la LPFP (« charte d’évaluation des
dépenses fiscales et des crédits
d’impôts
») (recommandation
reconduite) ;
5.
compléter les documents budgétaires (PAP et RAP) en précisant les
objectifs auxquels concourent les dépenses fiscales rattachées au
programme et en justifiant du coût pour celles qui sont les plus
significatives (recommandation reformulée) ;
6.
réaliser, sur la période couverte par la prochaine LPFP, une évaluation
exhaustive des dépenses fiscales (recommandation reformulée) ;
7.
s
’agissant de la norme de gestion (ancienne norme « en valeur »),
ajuster, à l’occasion de la prochaine programmation pluriannuelle, so
n
périmètre sur celui des dépenses maîtrisables annuellement par
l’administration en retirant le prélèvement sur recettes au profit de
l’Union
européenne
et
en
intégrant
les
remboursements
et
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COUR DES COMPTES
202
dégrèvements d’impôts locaux, les décaissements des PIA, les
dép
enses des comptes d’affectation spéciale (hors pensions et
opérations financières), la totalité des impôts et taxes affectées aux
administrations publiques hors collectivités territoriales et leurs
groupements et organismes de sécurité sociale (recommandation
reconduite) ;
8.
s
’agissant de la norme globale (ancienne norme « en volume »),
ajuster, à l’occasion de la prochaine programmation pluriannuelle, son
périmètre en incluant au sein de cette dernière, au-delà des éléments
de la norme de gestion, la charge
de la dette, les contributions de l’État
au CAS
Pensions
, les crédits d’impôts d’État et le prélèvement sur
recettes
au
profit
de
l’Union
européenne
(recommandation
reconduite) ;
9.
mettre en place un dispositif de suivi pluriannuel de la norme en
rendant
publique une prévision d’exécution de celle
-ci à trois reprises
en cours de gestion (présentation du programme de stabilité, débat
d’orientation budgétaire et présentation du PLF de l’année suivante)
(recommandation reconduite) ;
10.
achever la mise en conformité du PIA 3 avec le droit commun
budgétaire en inscrivant en LFI chaque année sur la durée totale du
programme les crédits de paiement strictement nécessaires pour
couvrir
les
besoins
des
bénéficiaires
finaux
des
projets
(recommandation nouvelle) ;
11.
prévoi
r dans la prochaine LPFP un objectif d’évolution des concours
de l’État aux opérateurs inclus dans la norme de dépenses
(recommandation nouvelle) ;
12.
doter les opérateurs recevant plus de 150 M€ de concours de l’État
(hors écoles et universités) de contrats
d’objectifs et de moyens et
réviser leur trajectoire financière pluriannuelle lors de l’adoption de
c
haque budget triennal de l’État (recommandation nouvelle)
;
13.
étendre le cadrage de la rémunération des personnes en place par la
direction du budget et son suivi par la commission interministérielle
d’audit des salaires du secteur public aux opérateurs
dont la masse
salariale est supérieure à 40 M€ dès lors qu’ils comprennent un nombre
significatif de contractuels et ne font pas l’objet d’un autre mécanisme
d’encadrement de leurs dépenses de personnel
(recommandation
nouvelle).
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Annexes
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Annexe n° 1 :
solde des budgets annexes
et des comptes spéciaux
Source : Cour des comptes (données : direction du budget)
Recettes
Dépenses
Solde
Recettes
Dépenses
Solde
Contrôle et exploitation aériens
2 115
2 115
-1
2 191
2 157
34
Pub. officielles et inf. administrative
197
182
15
192
167
25
BUDGETS ANNEXES
2 312
2 297
15
2 383
2 324
59
Acquisition de véhicules propres
266
296
-30
266
235
30
Circulation et stationnement routiers
1 373
1 364
9
1 421
1 342
79
Développement agricole et rural
148
148
0
131
129
2
Aides aux coll. pour l'élect. rurale
377
377
0
377
350
27
Dév. et de la mod. de l'apprentissage
1 491
1 491
0
1 545
1 502
43
Patrimoine immobilier de l'Etat
502
575
-73
574
497
77
Désendettement de la Grèce
233
326
-93
233
0
233
Participations financières de l'Etat
5 000
4 679
321
2 873
1 597
1 276
Pensions
57 875
57 205
670
57 789
57 027
762
Transport conventionné de voyageurs
335
335
0
84
19
65
Transition énergétique
4 374
4 374
0
4 234
3 936
297
Comptes d'affectation spéciale
71 973
71 168
804
69 526
66 635
2 891
Accords monétaires internationaux
0
0
0
0
0
0
Serv. de l'
É
tat ou org. gérant des serv. pub.
16 300
16 184
116
13 741
13 623
117
Audiovisuel public
3 868
3 868
1
3 868
3 867
0
Collectivités territoriales
104 546
103 719
827
100 954
99 573
1 381
Prêts à des états étrangers
635
1 093
-458
650
745
-95
Particuliers ou org. privés
31
156
-124
42
271
-229
Comptes de concours financiers
125 380
125 019
361
119 255
118 079
1 174
Approvisionnement de l'
É
tat et des forces
armées en produits pétroliers, biens et
services complémentaires
732
732
0
586
529
57
Cantine et travail des détenus dans le cadre
pénitentiaire
166
166
0
162
160
2
Couverture des risques financiers de l'
É
tat
1 048
1 048
0
2 898
2 898
0
Exploitations industrielles des ateliers
aéronautiques de l'
É
tat
634
634
0
656
651
5
Gestion de la dette et de la trésorerie de
l'
É
tat
46 703
46 558
145
43 527
43 382
145
Lancement de certains matériels
aéronautiques et certains matériels
d'armement complexes
8
10
-3
8
1
7
Opérations commerciales des domaines
66
42
24
73
43
30
Régie industrielle des établissements
pénitentiaires
22
25
-3
27
25
2
Renouvellement des concessions
hydroélectriques
1
1
-1
0
0
0
Comptes de commerce
49 378
49 215
163
47 938
47 690
247
É
mission des monnaies métalliques
229
165
64
252
179
73
Pertes et bénéfices de change
25
30
-5
24
24
1
Opérations monétaires (hors FMI)
254
195
59
277
203
74
COMPTES SPECIAUX HORS FMI
246 985
245 598
1 387
236 994
232 607
4 387
en M€
LFI 2016
Exécution 2016 (hors AFD)
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COUR DES COMPTES
206
Annexe n° 2 :
les subventions exceptionnelles
accordées aux communes
En application de l’article L. 132
-2 du code des juridictions
financières, «
la liste des communes ayant bénéficié de subventions
exceptionnelles en vertu des dispositions de l’article 2335
-2 du code
général des collectivités territoriales et le montant détaillé de ces
subventions font l’objet d’une publ
ication dans le rapport annuel de la
Cour des comptes sur le projet de loi de règlement du budget de l’État
».
Les articles L. 2335-2 et D. 2335-3 du code général des collectivités
territoriales (CGCT) prévoient que des subventions exceptionnelles de
fonctionnement peuvent être attribuées, par arrêté conjoint des ministres de
l’intérieur et de l’économie et des finances, aux communes «
dans
lesquelles
des
circonstances
anormales
entraînent
des
difficultés
particulières ». En 2016, cinq communes ont bénéficié de ce dispositif pour
un montant total de 2,3 M€
.
Commune
Montant de la
subvention
exceptionnelle
Chinon (Indre-et-Loire)
160 000 €
Grigny (Essonne)
800 000 €
Kourou (Guyane)
600 000 €
Roura (Guyane)
400 000 €
Vieux-Habitants (Guadeloupe)
300 000 €
Total
2 260 000 €
Source : DGCL
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ANNEXES
207
Annexe n° 3 :
les contournements des normes
de dépenses
Mission
Contournement
Montant
(en M€)
Agriculture, alimentation et
affaires rurales
Affectation de TVA aux régimes de sécurité sociale agricole
(MSA), en compensation de la baisse des exonérations de
charge accordées aux agriculteurs en 2016
480
Écologie, développement et
mobilité durables
Affectation
d'une
fraction
de
la
taxe
due
par
les
concessionnaires d'autoroutes (art. 302 bis ZB du CGI) au
compte
d’affectation
spéciale
«
Services
nationaux
de
transport conventionnés de voyageurs »
86
Écologie, développement et
mobilité durables
Affectation du produit de l'affectation d'une taxe plafonnée
(taxe de solidarité sur les billets d'avion, art. 302 bis K du CGI)
au budget annexe “Contrôle et exploitation aériens”
20
Écologie, développement et
mobilité durables
Affectation
de
recette
au
budget
annexe
“Contrôle
et
exploitation aériens” au détriment du budget général de l'État
26
Écologie, développement et
mobilité durables
Plan de relance autoroutier
100
Économie
Augmentation d'une dépense fiscale (art. 1635 sexies du CGI et
son taux fixé par l'article 344 quindecies, annexe 3 du CGI) en
contrepartie d'une moindre dépense au profit de La Poste
1
Économie
Le dividende de Bpifrance a alimenté des fonds qui sont des
instruments
de
l’État,
censés
être financés
par dotations
budgétaires.
55
Économie
Le dividende de Banque de France a été utilisé pour payer des
prestations usuellement payées sur des crédits du budget
général de l'État.
50
Égalité des territoires et logement
Affectation des cotisations versées par les bailleurs sociaux
pour le financement des aides à la pierre
150
Égalité des territoires et logement
Mesure de périmètre de rebudgétisation des ALF évaluée trop
"favorablement"
47
Égalité des territoires et logement
Utilisation
des
remboursements
de
prêts
et
d'apports
en
capitaux à ADOMA pour la gestion de logements sociaux
48
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COUR DES COMPTES
208
Mission
Contournement
Montant
(en M€)
Gestion des finances publiques et
des ressources humaines
Affectation de
28M€
à la CNAMTS du fait d'une réaffectation
des droits tabacs au régime d’allocation viagère des gérants de
débits de tabac (RAVGDT)
28
Justice
Accroissement des recettes affectées pour le financement de
l'aide juridictionnelle
20
Justice
Relèvement des taxes affectées au FGTI
94
Livre et médias
Affectation de recettes à l'Agence nationale des fréquences
95
Livre et médias
Affectation à France Télévisions de 0,4 point de tauxde la taxe
sur les services fournis par les opérateurs de communications
électroniques (art. article 302 bis KH du CGI)
141
PSR CT
Rétablissement
de
l'exonération
de
TH pour
les
retraités
modestes sous la forme d'un dégrèvement et non d'un PSR
308
PSR CT
Niche fiscale sur la CFE qui aurait
dû faire l'objet d'une
compensation d'exonération sous forme d'un prélèvement sur
recettes et non pas d'un dégrèvement
4
Recherche et enseignement
supérieur
Mesure de périmètre indue liée aux versements au CEA pour
les démantèlements d'installations nucléaires
321
Relations avec les collectivités
territoriales
Affectation des cotisations pour la formation professionnelles
des élus de Nouvelle Calédonie à l'ASP
Ɛ
Santé
Augmentation du taux d'une taxe spécifique sur les risques
systémiques (TRS, créée par la loi de finances rectificative
pour 2014) ayant pour objet de soutenir les hôpitaux
28
Solidarité, insertion et égalité des
chances
Mesure de périmètre relative à l'aide à la réinsertion familiale et
sociale des anciens travailleurs migrants (AFRS) surqualibrée
60
Sport, jeunesse et vie associative
Fonds de concours irrégulier du CNDS
20
Travail et emploi
Transferts
supplémentaires
de
financement
d'une
aide en
faveur de l'apprentissage, alors
que ces
dépenses étaient
prises en charge sur le budget général de l'État auparavant
36
Travail et emploi
Indexation de transferts supplémentaires dans le cadre de la
formation professionnelle auxrégions, alors que ces dépenses
étaient
prises
en
charge
sur le
budget
général
de l'État
auparavant
2
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ANNEXES
209
Annexe n° 4 :
l
a mise en œuvre en 2016
du budget triennal 2015-2017
En Md€
2016 LPFP
2016 LPFP
format 2016
LFI 2016
Exécution 2016
sous norme
Action extérieure de l'État
2,96
2,96
3,05
3,09
Administration générale et territoriale de l'État
1,92
1,92
1,95
2,07
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
2,52
2,49
2,47
2,89
Aide publique au développement
2,67
2,67
2,48
2,42
Anciens combattants, mémoire et liens avec la
nation
2,63
2,63
2,61
2,59
Conseil et contrôle de l'État
0,5
0,50
0,50
0,49
Crédits non répartis
0,02
0,02
0,04
0,00
Culture
2,38
2,50
2,54
2,52
Défense
29,52
29,52
31,83
32,56
Direction de l'action du Gouvernement
1,16
1,21
1,29
1,15
Écologie, développement et mobilité durables
6,55
8,57
8,66
8,22
Économie
1,51
1,51
1,36
1,45
Égalité des territoires et logement
13,31
18,00
17,89
17,55
Engagements financiers de l'État
0,84
0,84
0,71
0,46
Enseignement scolaire
47,87
47,86
47,86
48,56
Gestion des finances publiques et des
ressources humaines
8,32
8,29
8,24
8,10
Immigration, asile et intégration
0,65
0,65
0,80
0,95
Justice
6,27
6,29
6,57
6,43
Médias, livre et industries culturelles
0,63
0,63
0,56
0,53
Outre-mer
2,06
2,06
2,01
1,84
Politique des territoires
0,7
0,70
0,70
0,62
Pouvoirs publics
0,99
0,99
0,99
0,99
Recherche et enseignement supérieur
25,66
26,01
25,98
25,69
Régimes sociaux et de retraite
6,4
6,40
6,32
6,32
Relations avec les collectivités territoriales
2,73
2,80
2,95
2,81
Santé
1,22
1,22
1,25
1,30
Sécurités
12,18
12,15
12,54
12,44
Solidarité, insertion et égalité des chances
15,79
18,35
18,15
18,85
Sport, jeunesse et vie associative
0,5
0,49
0,60
0,65
Travail et emploi
10,62
10,84
11,51
12,80
Missions du budget général
211,08
221,09
224,40
226,33
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Réponse du ministre de l’action
et des comptes publics
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RÉPONSE
DU MINISTRE DE L’AC
TION
ET DES COMPTES PUBLICS
J'ai pris connaissance avec intérêt du rapport sur le budget de l'État
en 2016, prévu par l'article 58-4 de la loi organique n° 2001-692 du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), que vous avez bien
voulu me transmettre par courrier en date du 18 mai 2016.
Je tiens à saluer la qualité des échanges qui se sont tenus au cours
de la phase de contradiction avec mes services, qui ont permis de réduire
les divergences techniques ou d'appréciation.
Les points d'attention qui demeurent se concentrent donc désormais
sur un nombre limité de sujets, et au-delà font état d'une inquiétude de la
Cour sur la trajectoire budgétaire à court et à moyen terme. À cet effet,
l'analyse que vous voudrez bien apporter à la demande du Premier
ministre sur la situation de nos finances publiques permettra de
caractériser ces risques et contribuera à l'approfondissement de la
réflexion sur la stratégie économique et financière qui sera portée par le
Gouvernement.
Le budget de l'État en 2016 Résultats et gestion – mai 2017
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