Cour des comptes
Le Premier président
Réf.:
S2016-4074
Le
2 3
DEC.
2016
à
Monsieur Jean-Jacques Urvoas
Garde des Sceaux, ministre de
la
justice
Objet
:
La
gestion et le financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions
de l'avocat
En application des dispositions de l'article
L.
111-3 du code des
jur
idictions financières,
la
Cour
a contrôlé la gestion et
le
financement de l'aide juridictionnelle et des autres interventions de
l'avocat sur
la
période 2011-2015.
À
l'issue de son contrôle, elle m'a demandé, conformément
à
l'article
R.
143-1 du même code, d'appeler votre attention sur les observations suivantes.
Aux termes de la
loi
n° 91-647
du
10
juillet
1991
relative
à
l'aide ju
ri
dique, l'aide juridique
comprend l'aide juridictionnelle proprement dite, l'aide
à
l'intervention de l'avocat dans les
procédures non juridictionnelles ainsi que l
'a
ide
à
l'accès
au
droit, qui n'entrait pas dans le
périmètre du présent contrôle. L'accès
à
la
justice et le droit de recourir
à
un
juge constituent
un droit fondamental reconnu tant par
le
droit national que par le droit européen et le droit
international.
La
loi du 10 juillet
1991
a ainsi mis
en
place,
au
profit des personnes aux revenus
modestes, un dispositif de très large portée, dispensateur d'aides attribuées selon des critères
essentiellement économiques. Sous l'effet de diverses mesures prises ces dernières années,
cette politique publique a vu son coût, qui était de 360 M€
en
2015, continûment augmenter,
sans qu'aucune réforme de son périmètre et de ses modes de gestion ait été
re
cherchée.
Dans ce contexte,
la
Cour a relevé que malgré l'accroissement de la dépense et de la
complexité de la gestion, cette composante importante et sensible du service public de la
justice s'est de plus en plus affranchie d'
un
financement sur crédits budgétaires. Elle a
également constaté l'absence d'indicateur sur ses résultats et ses coûts d'ensemble et
l'absence d'évolution de son architecture de gestion.
1.
Un
financement de plus
en
plus coûteux, en marge des règles budgétaires
L'aide juridictionnelle s'inscrit dans
un
dispositif de gestion et de financement comp
le
xe. Bien
qu'
il
s'agisse d'un poste de dépense particulièrement dynamique, la mesure de son efficacité
demeure lacunaire.
13
rue
Ca
mb
on •
751
OO
PARI
S
CE
DEX 01 • T
+
33
1 42 98 95
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• www.ccomptes.fr
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1.1.
Un
dispositif de gestion et de financement singulier
En
application de
la
loi du
10
juillet 1990 et de ses textes d'application,
le
ministère de
la
justice
exerce
en
ce domaine une triple fonction de conception, de pilotage et de contrôle de la
gestion. Au plan comptable,
la
décision d'admission prononcée par les bureaux d'aide
juridictionnelle des juridictions s'apparente
à
une décision d'engagement et
la
délivrance de
l'attestation de fin de mission par leurs greffes
à
une attestation de service fait. Cependant, ce
sont les caisses autonomes des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), sous l'égide
technique de leur union nationale (union nationale des CARPA - UNCA), qui sont les
organismes payeurs des rétributions versées aux avocats dans le cadre d'un quasi-mandat de
la Chancellerie.
Ce circuit singulier de gestion, partagé entre l'État et
le
barreau, s'est complexifié avec le
recours
à
une débudgétisation partielle, pour des montants croissants, du financement de
cette politique publique.
En
effet,
à
partir de 2011, d'abord pour
la
gestion de
la
contribution pour l'aide juridique
(CPAJ), destinée
à
financer l'intervention de l'avocat
au
cours de
la
garde
à
vue, puis de
diverses autres recettes fiscales créées
en
substitution de cette contribution, en l'absence des
crédits budgétaires correspondants,
le
Conseil national des barreaux a été introduit par
la
loi
dans le circuit de financement entre l'État et l'UNCA comme l'affectatai
re
direct du produit de
ces taxes. S'est ainsi superposé
au
dispositif existant un nouveau mandat conféré par la loi
au
Conseil national des barreaux (CNB) et
à
l'UNCA.
Il
en
résulte, sous la réserve de
procédures d'agrément et de validation, une débudgétisation du financement et une
externalisation de
la
gestion des crédits publics et du contrôle de leur emploi pour le compte
de l'État.
Au sens de l'article 2 de
la
loi organique relative aux lois de finances, l'affectation d'une taxe
doit cependant concourir
à
l'objet social de cette entité, ce qui n'ét
ai
t pas le cas du CNB. Selon
les dispositions de la
loi
du
31
décembre
1971
1
et du décret du 27 novembre
1991
2
,
les
missions de cet établissement d'utilité publique doté de
la
personnalité morale étaient
en
effet
d'ordre exclusivement professionnel.
La
loi a donc dû être modifiée afin d
'i
ndiquer que le CNB
perçoit
la
recette extrabudgétaire et
la
gère, dans le cadre d'une convention de ges
ti
on avec
l'UNCA et
«
s'assure, sous le contrôle du Garde des sceaux, que les barreaux et les CARPA
utilisent
à
juste titre les fonds qui leur sont alloués
».
Une mission de service public a ainsi été
introduite
au
profit du CNB,
à
savoir la gestion et le contrôle du bon usage de ressources
publiques, confiés
à
des organismes mandataires, pour
la
mise
en
oeuvre d'une politique
publique.
La Cour considère que les dispositifs successifs ainsi mis en place,
en
marge de l'orthodox
ie
budgétaire, ont introduit des sources de financement et des dispositi
fs
de gestion dont
l'empilement ne peut constituer
à
terme
un
système viable pour une même politique publique.
1.2.
Une dépense particulièrement dynamique
Depuis une dizaine d'années, la dépense s'était accrue sous l'e
ff
et de plusieurs me
su
res
législative
s,
comme
la
prise en charge de l'intervention de l'avocat
au
cours de la garde
à
v
ue,
et de divers autres textes qui ont été
un
facteur d'alourdissement, tant de l'aide ju
ri
dique
proprement dite que du fonctionnement judiciaire.
1
Loi n° 71-11 30 du 31 décembre 1971 portant réforme de
ce
rta
in
es professions judiciaires et
jur
idiques.
2
Décret n° 91-1197 du 27 novembre 1991 organisant la
pro
fession d'avoca
t.
13
ru
e Cam
bon
•
75
1
OO
PA
RJ
S CEDEX 0 l • T +
33
1 42 98
95
OO
• www.ccomptes.fr
3 / 6
Hors augmentation du taux de
la
TVA, l'évolution de la dépense a cependant
pu
être contenue,
entre 2011 et 2015, du fait de l'évolution modérée du plafond de ressources pour l'admission
des demandeurs
à
cette aide et de l'absence de revalorisation, depuis 200
7,
de l'unité de
valeur servant de base
à
la rétribution des avocats.
La
disponibilité de ressources nouvelles, sous forme de ressources extrabudgétaires puis de
dotations budgétaires accrues, a ouvert la voie,
à
compter de l'automne 2015,
à
une
accélération de la dépense,
im
putable d'une part,
à
la
décision
de
fortement augmenter le
plafond de ressources, pour un effet plein
en
2017, et d'autre part,
à
deux décisions de
revaloriser l'unité de valeur des avocats. Selon le projet de loi
de
finances 2017, les dépenses
devraient atteindre 453,9 M€ en 2017, financées par 370,9 M€
de
crédits budgétaires
(+ 40, 1
M€
par rapport
à
2016) et 83 M€ de recettes extrabudgétaires. Au total, la dépense se
sera accrue de 95 M€ par rapport
à
2015, soi
t+
26 % en deux ans.
La Cour relève par ailleurs que l'État n'a pu obtenir aucune contribution de solidarité du
barreau, dont moins de
la
moitié des membres participent au fonctionnement de l'aide
juridictionnelle
et
supportent ainsi une charge qui, comme en a jugé le Conseil d'État, est
la
contrepartie du monopole de représentation qui bénéficie
à
l'ensemble des membres de leur
profession.
1.3.
Une mesure lacunaire de l'efficacité
Le programme budgétaire
101
, qui porte
la
politique d'accès au droit, comporte trois
indicateurs po
ur
l'action
01
correspondant
à
l'aide juridic
ti
onnelle, l'un relatif au délai de
traitement des demandes d'aide juridictionnelle, le second au coût de traitement d'une
demande d'aide juridictionne
ll
e,
le troisième au taux
de
mise en recouvrement des frais d'a
id
e
juridictionnelle avancés
par
l'État sur
la
partie perdante.
Ces indicateurs de performance permettent d'appréhender les progrès enregistrés dans les
délais de traitement des demandes d'aide juridictionnelle, le coût du traitement par les bureaux
d'aide juridictionne
ll
e et l'
in
capacité persistante
à
obtenir un taux de recouvrement
à
la mesure
de
l'objectif-cible fixé par l'indicateur.
La
Cour estime que ces indicat
eu
r
s,
qui ne portent que sur
la
gestion, sont insuffisants pour
rendre compte de l'efficacité d'une politique publique, dont tant les objectifs que les résultats
devraient pouvoir être quantifiés. Elle regrette
la
connaissance insuffisante des effets de cette
politique publiqu
e,
notamment sur l'évolution
du
nombre de contentieux
et
la rémunération des
auxiliaires
de
justice. L'accro
is
sement cons
id
érable de la dépense, rés
ul
tant des mesures
à
e
ff
et différé engagées
à
compter de 2015, devrait être éva
lu
é dans toutes ses conséquences,
qu'il s'agisse du relèvement
du
plafond
de
re
sso
ur
ces, des deux relèvements du montant de
l'unité de valeur, de la reconfiguration du barème des rétributions
de
l'avocat et de la réforme
de l'a
id
e
jur
id
ic
ti
onne
ll
e partielle.
2.
Une régulation insuffisante des modes
de
gestion
Au rega
rd
des constats effectués et du dynamisme de
la
dépense, les questions du champ et
des modalités de financement et de gestion de cette politique publique doivent ê
tr
e posées.
13
ru
e Cambon • 75 100 PARJS
CE
DEX 0
1•
T +33
14
2 98 95
OO
•
www
.ccomptes.fr
4 / 6
2.1.
Les effets d'une logique de guichet
Avec plus de 900 000 affaires portées de
va
nt les tribunaux et bénéficiant de l'aide
juridictionnelle,
la
France compte 1 352 affaires pour 1
OO
000 habitants pour un budget de
342
€
par affaire, contre, par exemple, respectivement 833 et 456
€
en
Allemagne ou 426 et
555
€
en
ltalie
3
.
Elle se trouve dans la situation de rétribuer, pour
un
montant modeste, des
affaires très nombreuses, qui traduisent
le
champ quasiment illimité des actions él
ig
ibles à
l'aide juridictionnelle attribuée sur les seuls critères de revenu.
Alors que tous les pays européens, quelle que soit leur conception de l'aide juridique, ont lancé
des programmes visant à réduire les coûts et le nombre de contentieux éligibles et à mieux
cibler les prises
en
charge, le cas échéant,
au
bénéfice des situations les plus critiques,
la
dynamique de la dépense s'est développée
en
France sans que
so
it portée d'attention aux
conditions d'une meilleure sélectivité permettant d'intervenir
le
plus utilement.
2.
2.
Des mécanismes inopérants d'atténuation de
la
dépense
La
Cour relève que les dispositions introduites par les lois successives afin de contenir la
dépense se sont révélées inefficaces.
Tel est, en premier lieu, le cas de l'article 7 de
la
loi du 1O juillet 1991, qui exclut du bénéfice
de l'aide les causes manifestement irrecevables ou dénuées de fondement, de l'article
50,
qui
prévoit, dans certains cas, le retrait de l'aide juridictionnelle, de l'article
43
qui permet le
recouvrement des sommes avancées par l'État pour l'aide juridictionnelle sur
la
partie
perdante mais ne comprend pas de dispositif, tel une taxe,
re
ndant ce recouvrement
systématique.
En second lieu, le principe de subsidiarité de l'aide juridictionnelle par rapport à l'assurance
de protection juridique introduit par
la
loi
n° 2007-210 du 19 févri
er
2007 portant réforme de
l'assurance de protection juridique n
'a
pas produit à
ce
jour d'effet significat
if
.
Il
n'existe ainsi
aucun dispositif de responsabili
sa
tion de l'usager.
2.3.
Des coûts de gestion mal connus mais élevés
Le ministère de
la
justice n'est pas
en
mesure de connaître avec exacti
tu
de le coût de gestion
de l'aide juridictionnelle, au-delà des charges directement exposées par ses services qu'il
chiffre à 20,9 M€. L'UNCA n'est pas davantage
en
état de déterminer des charges que le
barreau a cependant estimées en 2015 à 15
M€.
Les éléments disponibles conduisent
cependant à estimer que le coût total de la gestion de l'aide juridique qui
en
résulte est élevé,
rapporté à une dépense de 359
M€
en
2015.
Il
n'
en
est que plus étonnant que la recherche permanente de financements complémen
ta
ires
à l'oeuvre depuis 2013 n
'a
it pas conduit à examiner les possibilités d'économies d'un dispositif
de gestion à
la
fois éclaté et coûteux,
ne
serait-ce que parce qu'il est partagé
en
tre les bureaux
d'aide juridictionnelle des juridictions et les 130 CARPA, qu'il est encore insuffisamment
dématérialisé et qu'il doit traiter
un
nombre très élevé d'admissions et de type de missions.
Pourtant le récent relèvement du plafond de ressources ne pourra qu'amplifier cette situation.
La
Cour recommande donc que le coût complet de gestion de l
'a
ide juridique soit établi. Elle
considère en outre que se pose
la
question de
la
justificat
ion
de la coexistence,
au
bénéfice
des mêmes publics, de dispositifs d'aide ayant des critères de ressources proches, sinon
identiqu
es.
L'uniformisation de ces critères, dont les effets financie
rs
dev
ra
ie
nt être
attentivement examinés, permettrait de réduire les coûts de production, de partager les
donné
es
et de mieux lutter contre
la
fraude.
3
Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) - rapport 2016.
13 rue Cambon • 75 1
00
PARIS
CEDEX
01
• T +33 1 42 98 95
OO
• www.ccomptes.fr
5 / 6
Si
le projet dit
«
eAJ
»
de développement d'un applicatif métier, en remplacement de
l'application
«
AJWIN
»,
totalement dépassée,
va
dans le sens d'une rationalisation du
processus d'instruction et de diminution du coût d'instruction, les gains escomptés ne prennent
cependant pas
la
forme d'un objectif chiffré.
Aussi la Cour recommande-t-elle que le dispositif de gestion soit profondément réformé afin
de ramener le coût complet par dossier d'aide juridictionnelle, de la procédure d'admission au
paiement des rétributions, à un taux ne dépassant pas 5
%
de
la
dépense totale.
2.4.
L'aide juridictionnelle et
la
modernisation de
la
justice
À
défaut de reconsidérer dans
un
sens plus sélectif,
au
regard des attentes des justiciables,
le
périmètre des contentieux éligibles à l'aide juridictionnelle,
en
particulier
en
matière civile,
la
Cour estime qu'une attention plus grande devrait être portée aux critères de recevabilité.
Elle recommande ainsi qu'en appel soient introduits,
en
matière civile, des critères plus
rigoureux tenant
au
bien-fondé de la procédure et à
la
proportionnalité de l'enjeu pour le
demandeur, en fonction d'
un
élément objectif, à l'image de
la
procédure de filtrage existant
déjà pour la cassation.
De même, la mise en place d'une consultation juridique préalable ainsi que l'encouragement
de modes alternatifs de résolution des différends, à l'instar de la médiation, pourraient aussi
contribuer à l'allègement de
la
dépense d'aide juridique mais également des charges
judiciaires. Tout
en
prenant acte de l'ouverture,
en
2016, d'une dotation de 2 M€ destinée à
développer les consultations et informations juridiques préalables à
la
saisine du juge et de
la
mise en place d'une aide à la médiation pour les publics éligibles à l'aide juridictionnelle,
la
Cour ne peut que constater
le
caractère encore largement prospectif d'une telle démarche.
De plus,
la
Cour estime que la poursuite de la déjudiciarisation de certains contentieux, comme
cela vient d'être mis
en
oeuvre dans le cadre de
la
loi relative à
la
modernisation de
la
justice
du XXl
ème
siècle
4
,
avec notamment le divorce par consentement mutuel, serait de nature à
réduire la dépense globale, qu'
il
s'agisse de la dépense judiciaire et, même
si
cela n'est pas
automatique car ces modes alternatifs ont
eu
x-mêmes
un
coût pour les justiciables, de
la
dépense d'aide juridictionnelle.
Enfin,
si
, comme rappelé ci-dessus, l'application du principe de subsidiari
té
n'a donné à ce
jour
que peu de résultats,
en
dépit des évolutions
lég
is
latives, le recours à l'assurance de
protection juridique pourrait aussi, dans une tout autre configuration du système de gestion de
l'aide juridique, constituer le pivot d'
un
scénario alternatif. Cette orientation mériterait à tout le
moins d'être solidement expertisée.
2.5.
La
nécessité d'une réforme
de
l'architecture de gestion
Plus généralement, le caractère complexe du système de gestion et de financement actuel de
l'aide juridique, les incertitudes sur la viabilité
de
son financement, son coût de gestion élevé
et sa difficulté à évoluer conduisent
la
Cour à souhaiter une clarification du cadre existant, qui
n'assure
ni
cohérence
ni
efficacité à
la
gestion
de
l'aide juridique ..
Plusieurs options paraissent devoir être explorées.
Au-delà de la mise en place d'une caisse unique, afin de mutualiser le paiement des
rétributions des avocats,
la
dévolution de la totalité du système de gestion et de financement
au Barreau pourrait constituer l'aboutissement des évolutions récentes, sous
le
contrôle de
l'État, qui resterait à consolider si ce n'est à redéfinir.
4
L
oi
n° 2016-154 7 du 18 novembre 2016 de
mod
ernisati
on
de
la
justice du XXIe siècle
13
rue Cambon • 75100 PARIS CEDEX
01
• T +
33
1
42
98
95
OO
• www.ccomptes.fr
6 / 6
En sens inverse, la reprise par l'État du dispositif de gestion de cette politique publique pourrait
passer par
la
mise en place d'un opérateur dédié, sur le modèle anglais de
la
Legat
Aid
Agency,
qui rependrait de manière intégrée l'ensemble des fonctions liées
à
l'accès au droit,
à
l'admission
à
l'aide juridictionnelle et au contenu de la gestion, avec un objectif d'efficience.
Dans
le
cadre de la modernisation qui s'engage, l'achèvement de la démat
ér
ialisati
on
de
la
chaîne d'admission avec
la
constitution
à
terme d'un bureau d'aide juridictionnelle national,
autoriserait,
à
tout
le
moins, que la fonction de paiement soit dévolue
à
un opérateur public
unique existant, comme
il
en
existe pour les paiements de masse (tel que l'Agence de services
et de paiement ou les caisses d'allocations familiales) afin de ramener le coût de gestion
à
un
niveau acceptable et de rationaliser les contrôles.
Ainsi, au terme de son contrôle,
la
Cour formule les trois recommandations suivantes :
Recommandation
n°
1
:
établir le coût complet de l'aide juridi
que;
Recommandation
n°
2
:
réformer
le
dispositif de gestion afin de ramener le coût
de gestion des dossiers d'aide juridictionnelle, de
la
procédure d'admission au
paiement des rétributions,
à
un coût complet ne dépassant pas 5 %
de
la dépense
totale ;
Recommandation
n°
3 : introduire en matière civile, en appel, des critères plus
rigoureux tenant au bien-fondé de
la
procédure
et
à
la
proportionnalité de l'enjeu
à
la
demande.
-=000=-
Je vous serais obligé
de
me faire connaître, dans
le
délai de deux mois prévu
à
l'article L. 143-5 du code des juridictions financières,
la
réponse que vous aurez donnée
à
la
présente communication
5
.
Je vous rappelle qu'en application des dispositions du même code :
-
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis aux commissions des
finances
et
, dans leur domaine de compétence, aux autres commissions
permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Il
sera accompagné de votre
réponse
si
elle est parvenue
à
la
Cour dans ce délai.
À
défaut, votre réponse leur sera
transmise dès sa réception par
la
Cour (article
L.
143-5);
-
dans
le
respect des secrets protégés par la loi, la Cour pourra mettre en ligne sur son
site internet
le
présent référé, accompagné de votre réponse (article L. 143-1) ;
-
l'article
L.
143-10-1 prévoit que, en tant que destinataire du présent référé, vous
fournissiez
à
la
Cour un compte rendu des suites données
à
ses observations, en vue
de leur présentation dans son rapport public annuel. Ce compte rendu doit être
adressé
à
la
Cour selon les modalités de la procédure de suivi annuel coordonné
convenue entre elle
et
votre administration.
>
5
La Cour
vo
us remercie de lui fa
ir
e parvenir votre répon
se,
s
ou
s forme dématé
ri
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Correspon
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vante : qreffepresidence@ccomptes.fr
(
cf
. arrê
té
du 8 septembre
201
5 portant ap
pl
ication du décret n° 2015-146
du
10 fév
ri
er
20
15 rela
ti
f
à
la
dématé
ria
lisa
ti
on des échanges avec les juridict
io
ns financières).
13
ru
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00
PARIS CEDEX
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• T +33 1 42 98 95
00
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