Cour
des
comptes
Le
Premier Président
Le
2
3
DEC.
2016
à
Madame Najat Vallaud-Belkacem
Ministre de l'éducation nationale,
de l'enseignement supérieur et de
la
recherche
Réf. : 82016-4112
Objet
: Le dispositif de remplacement des enseignants des premier et second degrés
En application de l'article
L.
111-3 du code des juridictions financ
iè
res, la Cour a réalisé une
enquête sur le remplacement des enseignants absents des premier et second degrés de
l'enseignement public
et
de l'enseignement privé. Le dispositif actuel mobilise d'importants
moyens pour compenser 13,6 millions de journées d'absence
1
:
en 2015, plus
de
65 000
enseignants titulaires remplaçants auxquels s'ajoutent près
de
30 000 contractuels étaient en
fonctions dans le secteur public et 23 000 remplaç
an
ts dans le secteur privé, pour une charge
budgétaire supérieure
à
2,8 Md€.
À
l'issue de de son contrôle,
la
Cour m'a demandé, conformément
à
l'article
L.
143-1 du code
des juridictions financières, d'appeler votre attention sur deux observations résultant de ses
travaux.
La Cour a d'abord relevé que le pilotage du dispositif de remplacement de longue durée n'était
pas
à
la
hauteur de ses exigences trés contraignantes
(1
).
El
le
a ensuite observé que le
remplacement de courte durée dans le second degré demeurait durablement le point faible du
dispositif (2).
1.
Un
dispositif rigide pour le remplacement de longue durée
Si le taux de couverture des absences est de l'ordre de 80 % dans le 1er degré et de 97 %
pour les absences longues (plus de 15 jours) dans le 2nd degré, le caractère très exigeant de
la
conception française du remplacement impose
un
pilotage beaucoup plus ajusté du
dispositif de remplacement afin d'en contenir l
es
coûts élevés.
1
Do
nn
ées 2013-
20
14.
13 rue Cambon • 75100 PARIS CEDEX
01
• T
+331
42
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Référé n
o
82016-4112
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1.1.
Une conception contraignante du mode de remplacement
Le
dispositif français repose sur un principe ambitieux :
il
vise au maintien de
la
continuité et
de la qualité du service public d'enseignement en remplaçant un enseignant absent par un
autre enseignant de
la
même discipline
et
bénéficiant du même statut. Pour y parvenir, des
enseignants de chaque corps (et de chaque discipline dans le second degré) sont mis en
réserve
et
placés
à
la disposition des services académiques et départementaux, rattachés
à
des établissements mais susceptibles d'intervenir sur une zone définie. Ces remplaçants
titulaires ont vocation
à
compenser les absences longues des enseignants occupant des
postes pérennes. Ils peuvent aussi être affectés
à
l'année sur des postes vacants
à
la rentrée.
Cette conception
et
cette organisation, uniques au sein des pays développés, inscrivent
la
gestion du remplacement dans le cadre d'emploi contraignant des enseignants (statut,
affectation au barème, servi
ce
d'enseignement hebdomadaire, obligations réglementaires de
service (ORS), etc.) alors que le remplacement nécessite par construction de
la
réactivité, de
la
souplesse
et
une gestion de proximité.
Pour répondre aux besoins,
la
vo
ie
du desserrement des contraintes pesant sur le dispositif
n'a pas été choisie, ce qui a impliqué un recours accru aux agents contractuels.
Le
phénomène
marquant de la période de 2008
à
2015 est leur augmentation importante, de l'ordre de 70
%,
leur part passant de 27 %
à
48 % des effectifs totaux
de
remplacement du second degré.
La
nécessité de les fidéliser a conduit les académies les plus concernées (celles de Versailles ou
de Créteil)
à
faire évoluer leurs pratiques en matière de recrutement, d'emploi, d'accueil et
d'évaluation.
Le
ministère s'en est inspiré pour renouveler récemment le cadre de gestion de
ces personnels (décret no 2016-1171 du 29 août 2016 relatif aux agents contractuels recrutés
pour exercer des fonctions d'enseignement, d'éducation et d'orientation dans les écoles, les
établissements publics d'enseignement du second degré ou les services relevant du ministre
chargé de l'éducation nationale), au risque de rigidifier les conditions d'emploi de cette
ressource.
1.2.
Un
pilotage encore insuffisant
Le dispositif du remplacement est structurellement coûteux puisque, dans le secteur public,
il
rémunère, sans certitude de les employer en permanence, des milliers d'enseignants titulaires.
Pour utiliser au mieux cette ressource, le ministère doit assurer un pilotage plus actif qui devrait
incorporer quatre impératifs :
identifier avec précision les absences et leurs causes ainsi que les modalités de
remplacement. Or,
la
co
nnaissance du besoin
en
remplacement est encore parcellaire.
Si
le
recensement des absences s'est récemment amélioré dans
le
premier degré
public,
il
reste incomplet dans le second degré public
2
et
fragmentaire dans
le
secteur
privé,
ce
qui limite l'analyse comparative ;
mesurer de manière fiable la performance et
le
coût du dispositif. Les indicateurs
de performance du ministère souffrent de défauts méthodologiques
et
donnent une
image flatteuse
des résultats obtenus.
Les données
budgétaires
intégrées
dans les programmes 139 (secteur privé), 140 (premier degré) et
141
(second degré)
de
la
Mission interministérielle enseignement scolaire (MIES) ne sont ni cohérentes
ni
intelligibles : elles reposent en effet sur des conventions de calcul différentes
pour mesurer
le
remplacement permanent (poste vacant) et
la
suppléance
(absence provisoire). De ce fait, l'agrégation des emplois
(41
813 mesurés en ETPT
dans le secteur public et 3 407 ETPT dans le secteur privé) et des coûts
(2,7
Md
€ de crédits dans le secte
ur
public
et
158 M€ dans le secteur privé) au niveau
de la MIES est erronée. Les écarts importants entre comptabilisation des
emplois effectifs
et
emplois budgétaires attestent de ce défaut de lisibilité.
2
Notamment
pa
rce que l'unité est
in
adaptée : l'unité de
co
mpte utilisée est la journée alors que le service des
enseignants est exprimé en he
ur
es.
13 r
ue
Ca
mbon • 75100 PARIS CEDEX 01 • T +33 1 42 98 95 00 • www.ccomptes.fr
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L'information donnée
au
Parlement et
au
citoyen serait plus solide
si
elle se limitait
au
coût de
la
suppléance, aisément identifiable, en l'assortissant de données globales sur
le
remplacement permanent.
allouer les moyens
en
fonction des besoins. Actuellement, le processus d'allocation
des moyens aux services déconcentrés n'anticipe pas suffisamment les besoins de
remplacement
3
,
car
il
s'appuie peu sur les statistiques dont le ministère dispose,
celles-ci étant encore insuffisamment opérationnelles
4
.
Le ministère ne mène pas de
politique volontariste pour promouvoir auprès des services déconcentrés des leviers
d'efficience pourtant bien identifiés (par exemple, le redécoupage des zones de
remplacement selon les évolutions urbaines et rurales); enfin, face
à
la
ri
gidité du
cadre de remplacement, les échelons locaux sont mis trop souvent en situation
d'utiliser les moyens de
la
suppléance pour le remplacement des postes vacants ;
veiller
à
éviter les déperditions de moyens. Dans les établissements de
ra
ttachemen
t,
les titulaires remplaçants sont peu utilisés entre deux remplacements, alors que la
réglementation
le
prévoit. Par ailleurs, pour de nombreuses raisons, techniques ou
sociales,
la
perte de potentiel de remplacement due
à
l'indisponibilité des personnels
reste importante, de l'ordre de
31
%en
2015 (elle a cependant régressé depuis 2012,
où
elle s'établissait
à
33 %).
Aussi, bien que
le
ministère parvienne
à
assurer convenablement
la
continuité du service
public d'enseignement pour les remplacements de longue durée, des marges d'efficience
existent
au
sein d'un système complexe et coûteux.
2.
L'échec
durable
du
remplacement
de
courte
durée
dans
le
second
degré
La
gestion du remplacement de courte durée (moins de 15 jours) n'obéit pas aux mêmes
r
èg
les. Elle incombe directement au chef d'établissement qui doit mobiliser le corps enseignant
de l'établissement et dispose
à
cet effet d'un contingent d'heures supplémentaires a
ll
oué par
le
re
cto
rat.
2.1.
Une situation dégradée
et
mal connue qui alimente les tensions avec les
familles
2.1.1. Un taux
de
remplacement particulièrement bas
Le
degré d'effectivité du remplacement de courte durée (RCD) est difficile
à
mesurer; d'
un
e
part,
le
nombre d'heures
à
remplacer est largement sous-évalué
en
raison du caractère
déclaratif du suivi des absences, d'autre part, le nombre d'heures de remplacement (heures
supplémentaires d'enseignement ou HSE) est surestimé, certains chefs d'établissement
attribuant des HSE allouées
à
ce titre
à
d'
au
tres usages. Ainsi, le ministère s'appuie
su
r des
données biaisées pour estimer
à
un tiers
le
taux de couverture des absences de courte durée.
L'enquête de terrain de
la
Cour a montré qu'
il
se situait dans une fou
rc
hette plus basse (de
5 %
à
20 % selon les établissements) en 2015-2016.
Les familles, très sensibles aux absences courtes et notamment aux absences perlées, m
êm
e
de quelques heures, s'estiment mal informées. Qu'
il
s'agisse des travaux de l'Inspection
générale de l'administration de l'éducation nationale et de
la
recherche (IGAENR) ou du
médiateur national de l'éducation, ce déficit de communication est régu
li
èrement pointé.
En
réaction, les fédérations de parents d'élèves ont mis en place leurs
pr
opres outils de
mesure sur des sites internet
où
les familles peuvent déclarer les absences non remplacées :
cette
collect
e,
purement
déclarative,
ne
présente
aucune
gar
an
tie
de
fiabilité.
3
Par degr
é,
par discipline et au plan géographique.
4
Par exemple, l'édu
ca
ti
on prioritaire ne fait l'objet d'auc
un
e analyse spécifique alors même que l'absentéisme
des enseignants y
est
plus marqué.
13
ru
e
Ca
mbon • 751
00
PARIS CEDEX 01 • T +33 1 42 98 95 00 • www.ccomptes.fr
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pt
es -
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Aussi le ministère s'est engagé
à
publier
les
résultats de l'enquête annuelle sur le non-
remplacement dans le second degré public et vient d'annoncer une expérimentation dans deux
académies destinée
à
établir une charte d'information des parents.
2.1.2. Des absences majoritairement liées
au
fonctionnement même
du
système éducatif
Le ministère diligente depuis 1999 une enquête annuelle auprès d'
un
échantillon d'environ
900 établissements pour évaluer
le
non-remplacement dans le second degré public.
Déclarative et reposant sur une unité de mesure inadaptée (demi-journée), celle-ci évaluait
à
5 %
la
part des heures d'enseignement non assurées dans le second degré en 2014-2015,
dont 80 %étaient dues
à
des motifs institutionnels (fermeture des établissements, participation
à
des jurys
ou
à
l'organisation des examens et concours, sorties et voyages scolaires,
formation continue des enseignants).
Pour limiter leur ampleur,
il
faudrait adapter
le
calendrier des formations des enseignants et
repousser le plus tard possible les examens de fin d'année. Quelques mesures ont été
décidées mais leurs effets ont été modestes, soit que
le
bénéfice ait été limité (comme la
reconquête du mois de juin), soit que des dispositions en sens contraire en aient fortement
limité les effets attendus (ainsi des 8 heures de formation obligatoires pour tous les
enseignants de collège en 2015-2016 majoritairement prises sur le temps d'enseignement).
Ce constat a conduit
la
ministre
à
inscrire dans son plan d'action de
la
rentrée 2016 une
mesure intitulée
«
limiter l'impact des absences prévisibles sur
le
temps d'enseignement
»
qui
repose sur
le
volontariat en contrepartie d'une rémunération supplémentaire.
La
Cour recommande de poursuivre l'effort de réduction des absences institutionnelles des
enseignants, principalement
en
programmant
le
plus souvent les actions de formation hors les
heures d'enseignement.
2.2
Une gestion du remplacement de courte durée confiée
à
des chefs
d'établissement
ne
disposant pas des soutiens adéquats
2.2.1.
Un
RCD reposant, faute d'autres leviers, sur
un
volontariat
difficile
à
mobiliser
Le
RCD
repose aujourd'hui exclusivement sur le volontariat des enseignants de
l'établissement, qui rencontre de nombreuses limites.
La
règlementation
en
vigueur
contingente les heures supplémentaires que peuvent faire les enseignants (soixante heures
supplémentaires par année et cinq heures supplémentaires par semaine). Au plan matériel,
la
petite taille d'un établissement et
le
faible nombre d'enseignants de la discipline susceptibles
de remplacer l'absent, l'exclusion du recours,
en
droit aux stagiaires
ou
de fait aux enseignants
en services partagés, constituent des freins majeurs, aggravés par
la
rigidité de l'organisation
des enseignements disciplinaires.
En dehors des enseignants volontaires, les chefs d'étab
li
ssement peuvent aussi faire appel
à
des vacataires extérieurs (retraités, parents d'élèves, cadres
au
chômage, étudiants en
master). Enfin, des substituts aux cours non assurés, sous forme de contrôles surveillés ou de
travaux
à
distance sur informatique, peuvent également être organisés par les enseignants
absents. Ces deux facultés sont très rarement mises
en
oeuvre.
Aussi la Cour estime que les missions liées au service d'enseignement, précisées dans
le
décret
du
27 mars 2014
5
sur les obligations de service des enseignants, devraient être
complétées de
la
mission de remplacement, pour donner une base règlementai
re
à
l'action
des chefs d
'é
tablissement.
5
Décret no 2014-940 du 20 août 2014 relatif aux
ob
ligations de service et aux missions des personnels enseignants
exe
rça
nt
dans un établissement public d'enseigneme
nt
du second d
eg
ré.
13 rue Cambon • 75100 PARIS CED
EX
01
• T +33 1
42
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www
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comptes-
Référé
n o
82016-4112
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2.2.2. Un cadre règlementaire inappliqué, très récemment relancé mais
sans mesures d'accompagnement
La
pratique observée par
la
Cour est en discordance avec le dispositif
rég
lementaire (décret
no
2005-1035 du 26 août 2005 relatif
au
remplacement de courte durée des personnels
enseignants dans les établissements d'enseignement
du
second degré, pris
en
application de
la
loi d'orientation et de programme pour l'avenir
de
l'école) qui a confié l'organisation
du
RCD
au
chef d'établissement.
Celui-ci doit élaborer, en concertation avec les équipes
pédagogiques,
un
protocole qui fixe les objectifs, les principes et les modalités pratiques
d'organisation propres à l'établissement.
Une
disposition novatrice permet au chef
d'établissement de désigner les personnels «lorsque cela est nécessaire pour assurer
la
continuité de l'enseignement». Cette nouvelle compétence, mal accueillie par
le
corps
enseignant et ses organisations syndicales, a suscité des réactions qui ont entraîné
de facto
l'inapplication du texte depuis dix ans.
Ce dispositif vient d'être réactivé : des protocoles devraient être présentés aux conseils
d'administration d'ici
la
fin de l'année 2016 avant d'être diffusés
au
x parents d
'é
lèves.
Un
bilan
sera dressé en fin d'année scolaire. Toutefois, comme aucune mesure
re
nforçant les
prérogatives des proviseurs de lycées et principaux de collège
n'
accompagne les décisions
ministérielles,
il
est à craindre que cette nouvelle initiative n'ait pas plus d'effets que
la
précédente.
C'est pourquoi
la
Cour, qui s'est déjà prononcée
en
faveur d'
un
accroissement substantiel des
compétences des chefs d'établissement, renouvelle cette recommandation. Associée à celle
d'inclure le remplacement dans les missions d'enseignement, elle donnerait aux chefs
d'établissement les leviers nécessaires à
la
mise
en
place effective de ces protocoles, restés
lettre morte jusqu'à présent.
*
**
En
matière de remplacement,
la
décennie passée a été marquée par une certaine inertie
en
dépit des nombreux travaux notamment d'inspections générales qui ont
de
longue date
identifié les causes et proposé des remèdes aux difficultés.
Les rigidités structurelles du statut des enseignants (notamment l'absence de reconnaissance
du remplacement comme une partie du service,
la
définition hebdomadaire des ORS) qui
limitent leur implication dans le dispositif de remplacement, persistent.
La
mise en oeuvre des
évolutions souhaitables, comme l'organisation de
la
formation contin
ue
en dehors des temps
d'enseignement ou la modification de l'organisation des tâches institutionnelles, doit être
accélérée. Elles rendraient
le
dispositif plus efficient.
La
Cour formule donc
les
recommandations
su
ivantes :
Recommandation
no
1
:
mentionner
la
mission de remplacement dans les
missions liées au service d'enseignement qui composent, avec le service
d'enseignement, les obligations de service des enseignants du second degré ;
Recommandation no 2
:
fiabiliser
le
pilotage
du
remplacement et améliorer
l'information sur
le
dispositif :
•
parfaire la connaissance du besoin de remplacement et sa couverture, en
particulier dans
le
second degré public et dans l'enseignement privé ;
•
harmoniser les règles d'imputation des moyens entre les trois programmes
budgétaires d'enseignement de
la
MIES relevant de l'Éducation nationale.
Recommandation
no
3
:
rendre effectif
le
remplacement des absences
de
courte
durée dans
le
second degré :
•
créer les conditions de l'application effective du protocole prévu par
le
décret
no 2005-1035
du
26 août 2005, en renforçant les prérogatives des chefs
d'établissement dans
la
gestion des remplacements de courte durée ;
•
accentuer l'effort de
ré
duction des absences institutionne
ll
es des enseignants,
a minima celles résultant de l
'o
rganisation de
la
formation continue.
13
ru
e Camb
on
• 75100 PARIS CEDEX
01
• T +33 1 42 98 95 00 • www.ccomptes.fr
Cour des
comptes-
Référé n
o
82016-4112
6 / 6
Je vous serais obligé de me faire connaîtr
e,
dans
le
dél
ai
de deux mois prévu
à
l'article
L.
143-5
du
code des juridictions financières, la réponse que vous aurez donnée
à
la
présente communication
6
.
Je vous rappelle qu'
en
application des dispositions
du
même code :
deux mois après son envoi, le présent référé sera transmis
au
x commissions des
finances et, dans leur domaine de compétence, aux autres commi
ss
ions permanentes
de l'Assemblée nationale et
du
Sénat.
Il
sera accompagné de votre
ré
ponse
si
elle est
parvenue
à
la Cour dans ce délai.
À
défaut, votre réponse leur sera transmise dès
sa
réception par la Cour (article
L.
143-5) ;
dans le respect des secrets protégés par la loi,
la
Cour
po
urra mettre
en
ligne sur
son site internet le présent référé, accompagné de votre réponse (article
L.
143-1
) ;
l'article
L.
143-10-1 prévoit que, en tant que destinataire
du
présent référé,
vous fournissiez
à
la Cour un compte rendu des suites données
à
ses observations,
en
vue de leur présentation dans son rapport public annuel.
Ce
compte rendu doit être
adressé
à
la Cour selon les modalités de la procédure
de
suivi annuel coordonné
convenue entre elle et votre administration.
6
La Cour vous remercie de lui faire parvenir votre réponse,
so
us fo
rm
e dématé
ri
a
li
sée,
vi
a
Correspondance JF
(https://correspondancejf.ccompt
es.
fr/linshare/)
à
l'adresse électronique suivante : qreffepresidence@ccomptes.fr
(cf. arrêté du 8 septembre 2015 portant applica
ti
on
du
décret no 2015-146 du
10
février 2015
re
latif
à
la
dématéria
li
sation des
éc
hanges avec les juridictions financières).
13
ru
e Cambon • 75100 PARIS CEDEX
01
• T +33 1 42 98 95 00 • www.ccomptes.fr