Sort by *
Cour
des
comptes
Le
2 3
BEC.
2018
Le
Premier
président
a
Madame
Emmanuelle
Cosse
Ministre
du
logement
et
de
l
habitat
durable
Réf.
:
S20
16-4089
Objet
:
La
mise
en
œuvre
du
droit
au
logement
opposable
En
application
des
dispositions
de
l
article
L.
111
-3
du
code
des
juridictions
financières,
la
Cour
des
comptes
a
conduit
une
enquête
sur
la
mise
en
œuvre
du
droit
au
logement
opposable.
À
l
issue
de
son
contrôle,
et
après
avoir
examiné
les
réponses
adressées
par
les
administrations
concernées
au
cours
de
la
phase
contradictoire,
la
Cour
m
a
demandé,
en
application
des
dispositions
de
l
article
R.
143-1
du
même
code,
d
appeler
votre
attention
sur
les
observations
et
sur
les
recommandations
suivantes.
Instauré
par
la
loi
du
5
mars
2007
1
,
le
droit
au
logement
opposable
(DALO)
vise
à
reconnaître
un
droit
de
priorité
au
logement
ou
au
relogement
à
des
ménages
confrontés
à
des
difficultés
objectives
d
accès
à
un
logement
indépendant
et
décent.
La
loi
prévoit
six
motifs
de
recours
:
ne
pas
avoir
de
logement
;
être
menacé
d
une
expulsion
sans
relogement
;
-
être
hébergé
à
titre
temporaire
en
établissement
ou
logement
de
transition
;
-
être
logé
dans
des
locaux
impropres
à
l
habitation,
dangereux
ou
insalubres
;
-
être
logé
dans
des
locaux
manifestement
suroccupés
ou
non
décents,
à
condition
d
avoir
en
charge
un
enfant
mineur
ou un
adulte
handicapé
ou
d
être
soi-même
porteur
d’
un
handicap
;
-
être
demandeur
d
un
logement
social
depuis
un
délai
anormalement
long
2
.
Les
cinq
premiers
motifs
peuvent
être
invoqués,
sans
que
le
dernier
critère,
relatif
à un
délai
anormalement
long
de
demande
d
un
logement
social,
soit
simultanément
exigé.
1
Loi
2007-290
du
5
mars
2007
instituant
le
droit
au
logement
opposable
et
portant
diverses
mesures
en
faveur
de
la
cohésion
sociale.
2
Ces
délais,
arrêtés
par
les
préfets,
varient
suivant
les
départements
et
les
types
de
logements.
13
rue
Cambon
75100
PARIS
CEDEX
01
T
+33
1
42
98 95
00
>
www.ccomptes.fr
Cour
des
comptes
-
Référé
S201
6-4089
2/7
Conçu
comme
un
ultime
recours,
mobilisable
après
l
échec
des
procédures
de
droit
commun,
le
DALO
constitue
un
dispositif
unique
en
Europe,
l
Écosse
seule
s
étant
engagée
dans
une
démarche
similaire.
De
son
entrée
en
vigueur,
le
1
er
janvier
2008,
jusqu
à
fin
2015,
il
a
été
sollicité
à
plus
de 585
000
reprises.
Dans
un
tiers
des
cas,
les
commissions
départementales
de
médiation
(COMED),
spécifiquement
créées
pour
instruire
ces
demandes,
ont
rendu
une
décision
favorable
en
considérant
le
ménage
comme
prioritaire
et
son
relogement
comme
urgent.
La
répartition
territoriale
des
recours
à
cette
procédure
est
très
inégale.
Dix-huit
départements
en
concentrent
l
essentiel
(87
%),
parmi
lesquels
les
huit
départements
de
la
région
Île-de-France
(58
%
des
recours
déposés)
et
la
région
Provence-Alpes-Côte-d
Azur
(15%,
principalement
dans
les
Bouches-du-Rhône,
le
Var
et
les
Alpes-Maritimes).
En
2015,
les
personnes
isolées
représentaient
37
%
des
requérants
et
les
familles
monoparentales
43
%.
Leurs
responsables
étaient
pour
moitié
âgés
de
25
à
40
ans.
Ils
disposaient
de
ressources
inférieures
ou
égales
au
SMIC
dans
45
%
des
cas
;
près
de 20
%
percevaient
plus
de
1,5
SMIC.
Près
de
dix
ans
après
l
entrée
en
vigueur
du
DALO,
l
enquête
de
la
Cour
révèle
des
carences
et
des
difficultés
dans
la
mise
en
œuvre
de
ce
dispositif,
qui
pourraient
appeler
des
corrections
et
des
évolutions,
afin
de
conserver
à
ce
droit
son
caractère
de
recours
ultime
et
d
’en
assurer
l
effectivité
pour
les
ménages
les
plus
en
difficulté.
1.
Une
procédure
complexe,
inégalement
appliquée
et
insuffisamment
encadrée
a)
La
procédure
du
DALO
relève
d
une
démarche
volontaire
des
ménages
requérants,
qui
doit
être
renouvelée
chaque
année,
requiert
une
domiciliation
fixe
et
implique
la
production
de
nombreux
documents
attestant
de
l’
éligibilité
du
ménage.
En
pratique,
cette
procédure
peut
s
avérer
complexe
pour
les
personnes
les
plus
éloignées
du
logement.
Le
code
de
la
construction
et
de
l
habitation
prévoit
la
possibilité
d
un
accompagnement
des
ménages
dans
l
élaboration
de
leur
dossier
par
des
associations
agréées,
mais
cet
accompagnement
n
est
pas
obligatoire.
Certains
requérants
peuvent
ne
pas
étayer
suffisamment
leur
demande
de
reconnaissance,
alors
même
qu’
ils
relèvent
bien
du
DALO.
D
autres
peuvent
même
être
dissuadés
de
déposer
une
demande
par
la
complexité
de
la
procédure
3
.
Les
démarches
développées
par
les
services
de
l
État
et
les
COMED
pour
informer
au
mieux
les
ménages
-
comme
la
plate-forme
téléphonique
d
orientation
en
Île-de-France
-
vont
dans
le
bon
sens,
mais
ne
sont
pas
généralisées.
b)
La
procédure
est
tout
aussi
complexe
pour
les
COMED,
composées
de
représentants
des
services
de
l
État
-
qui
en
assure
le
secrétariat
-,
des
collectivités
territoriales,
des
bailleurs,
des
associations
de
locataires
et
des
organisations
intervenant
en
matière
de
logement
des
personnes
défavorisées.
Elles
sont
présidées
par
des
personnalités
qualifiées
bénévoles,
désignées
par
les
préfets.
La
Cour
a
constaté
une
forte
mobilisation
de
ces
commissions,
notamment
dans
les
départements
la
situation
du
logement
est
la
plus
tendue,
ce
qui
les
amène
à
instruire
un
nombre
très
important
et
croissant
de
demandes
de
reconnaissance.
Les
décisions
des
COMED
peuvent
faire
l
objet
de
recours
gracieux.
Ceux-ci
sont
en
forte
hausse
avec
8
738
recours
en
2015,
soit
une
augmentation
de
21
%
par
rapport
à
2014
et
une
multiplication
par
cinq
depuis
2008.
Ils
font
l’
objet
d
une
suite
favorable
dans
près
de
40
%
des
cas.
3
Le
taux
de
non-recours
n
est
pas
connu.
13
rue
Cambon
75100
PARIS
CEDEX
01
T
+33
1
42
98 95
00
www.ccomptes.fr
Cour
des
comptes
-
Référé
S201
6-4089
3/7
Les
décisions
de
ces
commissions
peuvent
également
faire
l
objet
d’
un
recours
devant
les
juridictions
administratives.
Sur
les
16
480
recours
formés
entre
2010
et
2015,
seule
une
minorité
-
entre
12
%
et
22
%
selon
les
années
-
a
entraîné
l
annulation
de
la
décision
par
le
tribunal
administratif.
c)
Les
moyens
d
action
des
COMED
apparaissent
limités
au
regard
notamment
des
délais
particulièrement
serrés
dans
lesquels
elles
doivent
rendre
leurs
décisions.
Le
ministère
chargé
du
logement
a,
certes,
développé
des
outils
et
des
référentiels
nationaux
(logiciel
COMDALO,
guide
national
de
bonnes
pratiques)
et
procède
à
une
analyse
régulière
de
la
jurisprudence
administrative
portant
sur
leurs
décisions.
Il
apparaît
toutefois
nécessaire
d
améliorer
et
de
développer
ces
outils
afin
de
renforcer
le
soutien
apporté
aux
COMED
les
plus
sollicitées.
Dans
les
départements
l
acticité
est
la
plus
forte,
le
processus
d
instruction
est
pour
partie
externalisé.
d)
L
enquête
de
la
Cour
a
mis
en
évidence
des
disparités
territoriales
fortes
dans
le
taux
de
décisions
favorables
rendues
par
les
commissions
de
médiation
:
ce
taux,
égal
à
32
%
en
2015
au
niveau
national,
atteignait
46
%
à
Paris
mais
20
%
dans
le
département
du
Nord.
Ces
écarts
ne
peuvent
pas
seulement
s
expliquer
par
des
différences
objectives
d
accès
au
logement.
Ils
révèlent,
pour
une
part,
des
divergences
d
appréciation
quant
aux
critères
d
éligibilité.
La
Cour
a
ainsi
relevé
un
degré
de
précision
parfois
insuffisant
des
dispositions
législatives
ou
réglementaires,
ce
qui
peut
favoriser
des
décisions
divergentes,
susceptibles
d
altérer
l
uniformité
du
traitement
des
recours.
Le
guide
national
de
bonnes
pratiques
ou
le
site
internet
d
échanges
développé
par
le
ministère
chargé
du
logement
ne
sont
pas
en
mesure,
à
eux
seuls,
de
résoudre
ces
divergences.
Une
clarification
des
textes
relatifs
aux
dispositions
les
plus
sujettes
à
interprétation
s
avère
nécessaire,
afin
d
assurer
au
mieux
l’
égalité
de
traitement
dans
l
instruction
des
demandes.
e)
La
procédure
DALO
repose
pour
une
large
part
sur
des
données
déclaratives
qu
il
est
difficile
aux
commissions
de
contrôler,
à
la
fois
en
raison
des
délais
contraints
dans
lesquels
elles
doivent
se
prononcer
et
du
caractère
réduit
des
moyens
de
contrôle
à
leur
disposition.
La
Cour
a
ainsi
constaté
que
le
critère
de
l
épuisement
par
le
requérant
des
voies
de
démarche
préalable
au
DALO
n
était
pas
toujours
vérifié,
par
exemple
en
ce
qui
concerne
l
inscription
au
système
national
d
enregistrement
des
demandes
de
logement
locatif
social,
l
engagement
de
procédures
amiables,
voire
contentieuses
avec
les
bailleurs,
ou
encore
la
recherche
préalable
d
autres
logements
mieux
adaptés
dans
le
parc
privé
ou
social.
Le
contrôle
des
pièces
produites
à
l
appui
des
recours
s
avère,
par
ailleurs,
difficile.
Les
contrôles
menés
sur
place
sont
ponctuels,
faute
de
moyens
suffisants
pour
permettre
de
mesurer,
dans
les
délais
légaux,
les
critères
caractérisant
les
situations
d
indécence,
de
suroccupation
ou
d
inadaptation
des
logements.
La
Cour
estime
qu
’en
l
état
actuel
les
garanties
permettant
de
conserver
au
DALO
son
caractère
de
recours
ultime
ne
sont
pas
suffisantes.
Le
risque
existe
qu
il
se
substitue,
dans
les
zones
tendues,
aux
procédures
de
droit
commun.
13
rue
Cambon
75100
PARIS
CEDEX
01
T
+33
1
42 98
95
00
www.ccomptes.fr
Cour
des
comptes
-
Référé
S201
6-4089
4/7
2.
Une
reconnaissance
d
un
droit
au
logement
d
une
portée
limitée
dans
les
zones
les
plus
tendues
a)
La
Cour
a
constaté
que
la
portée
du
DALO
était
limitée
dans
les
zones
la
situation
du
logement
est
la
plus
difficile
et
le
nombre
de
recours
le
plus
élevé
(Île-de-France,
Provence-Alpes-Côte-d
Azur
notamment).
Une
fois
la
décision
de
la
COMED
rendue,
l
État
dispose
en
principe
de
trois
mois
pour
proposer
aux
ménages
reconnus
éligibles
une
offre
de
logement
adaptée
à
leurs
besoins.
Or,
fin
2015,
un
peu
plus
de 60
000
ménages
prioritaires
étaient
encore
en
attente
de
relogement,
déduction
faite
de
ceux
qui
avaient
refusé
une
offre
de
logement
adaptée
proposée
par
l
Etat.
Cette
population
représentait
en
Île-de-France
60
%
des
demandeurs,
malgré
la
possibilité
pour
les
préfets
de
cette
région
de
formuler
une
offre
à
l
échelle
interdépartementale.
Certes,
les
taux
de
logement
ou
de
relogement
s
améliorent
normalement
avec
le
temps.
Cependant,
fin
2015,
40
%
des
ménages
qui
avaient
été
reconnus
prioritaires
en
2014
attendaient
toujours
un
relogement,
et
ce
pourcentage
s
élevait
à
près
de
53
%
en
Île-de-France
et
en
PACA.
A
la
même
date,
près
de
25
%
des
ménages
qui
avaient
été
reconnus
éligibles
en
2012
et
près
de
10
%
de
ceux
qui
l’
avaient
été
en
2008
se
trouvaient
encore
en
attente
d
un
logement.
Les
difficultés
de
relogement
peuvent
en
outre
être
accentuées
dans
les
départements
les
plus
attractifs,
comme
à
Paris,
par
le
fait
que
des
requérants
résidant
dans
d
autres
départements
peuvent
y
déposer
une
demande
de
logement.
Dans
ce
contexte,
la
Cour
s
interroge
sur
l
application
du
DALO
dans
les
zones
les
plus
tendues
il
n
est
souvent
qu
un
droit
formel,
faute
de
traduction
concrète
dans
des
délais
compatibles
avec
les
difficultés
rencontrées
par
les
ménages.
b)
La
mobilisation
des
contingents
réservés
de
l
État
dans
le
parc
locatif
social
est
le
principal
levier
à
la
disposition
des
préfets
pour
formuler
des
offres
de
logement
aux
ménages
prioritaires.
En
région
Île-de-France,
ces
contingents
sont
déjà
très
majoritairement
utilisés
à
cette
fin,
ce
qui
laisse
peu
de
marges
de
manœuvre
supplémentaires
à
l’
État.
Le
partenariat
signé
en
mars
2016
entre
l’
État
et
Action
Logement
vise
à
augmenter
les
capacités
de
mobilisation
en
direction,
notamment,
des
salariés
reconnus
prioritaires.
25
%
du
contingent
géré
par
Action
Logement
devrait
leur
être
réservé
d’
ici
2018,
cette
part
pouvant
être
portée
à
50
%
dans
les
communes
l’
offre
de
logement
social
est
insuffisante.
La
Cour
a
observé
qu
aucun
aménagement
de
principe
ou
de
procédure
n
est
prévu
dans
le
cas
des
requérants
déjà
logés
dans
le
parc
social.
Ceux-ci
peuvent
en
effet
déposer
une
demande
de
reconnaissance
auprès
des
COMED,
sans
que
les
voies
de
recours
permettant
d
engager
jusqu
au
bout
la
responsabilité
du
bailleur
social
aient
été
préalablement
épuisées.
Enfin,
l
État
porte
seul
la
responsabilité
de
proposer
une
offre
de
logement
adaptée,
alors
qu
il
ne
dispose
pas des
leviers
permettant
d
infléchir
durablement
la
situation
du
logement
en
zone
tendue.
L
adaptation
de
l
offre
à
la
demande
dépend
avant
tout
dans
ces
zones
de
l
impulsion
donnée
par
les
collectivités
aux
politiques
locales
du
logement.
À
moyen
et
à
long
terme,
la
réduction
du
nombre
de
recours
déposés
et
la
capacité
de
reloger
les
ménages
reconnus
comme
prioritaires
dépendent
largement
du
succès
de
ces
politiques.
13
rue
Cambon
75100
PARIS
CEDEX
01
T
+33
1
42 98
95 00
www.ccomptes.fr
Cour
des
comptes
-
Référé
S201
6-4089
5/7
3.
Un
engagement
croissant
de
la
responsabilité
de
l
État,
générateur
de
coûts
en
augmentation
a)
La
procédure
DALO
fait
de
surcroît
reposer,
sur
l
État
seul,
la
responsabilité
de
proposer,
dans
les
délais
légaux,
une
offre
de
logement
adaptée
aux
besoins
des
ménages
reconnus
comme
prioritaires.
Si
celui-ci
ne
respecte
pas
cette
obligation,
le
ménage
peut
engager
sa
responsabilité
par
deux
voies
de
recours
:
il
peut
former
un
recours
-
parfois
appelé
«
recours
spécifique
»
-
devant
le
juge
administratif
(article
L.
441
-2-3-1
du
code de
la
construction
et de
l
habitation),
au
terme
duquel
ce
dernier
peut
enjoindre
à
l
État
de
proposer
une
offre
de
logement
ou
de
relogement
adaptée
sous
peine
éventuelle
d
astreinte.
Cette
dernière,
prononcée
à
l
initiative
du
juge,
n
est
pas
versée
au
requérant,
mais
vient
abonder
le
fonds
national
d
accompagnement
vers
et
dans
le
logement
(FNAVDL)
;
il
peut
en
outre
formuler
une
demande
d
indemnisation
au
préfet
du
département
et, au
terme
d’
un
délai
de
deux
mois,
se
pourvoir
devant
le
tribunal
administratif,
avec
le
ministère
obligatoire
d’
un
avocat.
Difficiles
d
accès
pour
les
ménages
les
plus
en
difficulté,
ces
procédures
portent
sur
24
%
des
décisions
de
reconnaissance.
Entre
2010
et
2015,
41
862
recours
spécifiques
ont
été
formés
contre
l
État.
Ce
dernier
a
été
condamné
à
plus
de
32
000
reprises
par
les
juridictions
administratives
pour
n
avoir
pas
proposé
dans
les
délais
impartis
une
offre
de
logement
adaptée.
L
achèvement
au
31
décembre
2016
du
délai
dérogatoire
de
six
mois
laissé
à
l
État
pour
formuler
une
offre
de
logement
adapté
-
applicable
dans
les
départements
comportant
au
moins
une
agglomération
ou
une
partie
d'une
agglomération
de
plus
de
300 000
habitants
-
est
susceptible
d
accroître
le
risque
contentieux
auquel
l’
État
est
exposé,
en
l
absence
d
amélioration
significative
de
la
situation
du
logement,
notamment
en
région
Île-de-France.
Enfin,
le
nombre
de
recours
indemnitaires
enregistrés
apparaît
comparativement
encore
limité
(4
223
recours
enregistrés
depuis
2010).
Il
est
formé
pour
la
majorité
devant
le
tribunal
administratif
de
Paris
(les
deux
tiers
en
2015).
b)
La
charge
pécuniaire
de
l
engagement
de
la
responsabilité
juridique
de
l
État
augmente
de
façon
continue,
car
les
juridictions
administratives
ont
prononcé
une
peine
d
astreinte
dans
la
majorité
des
cas
elles
ont
enjoint
l
État
de
reloger
les
ménages
prioritaires.
Sur
la
période
2010-2015,
l
État
a
payer
près
de
89,3
M€
d
astreintes.
Il
s
agit
de
montants
provisoires,
les
astreintes
courant
jusqu
’à
ce
que
le
juge
administratif
constate
la
fin
de
l’
engagement
de
la
responsabilité
de
l’
État.
Les
astreintes
en
cours
soulèvent
la
question
de
la
soutenabilité
financière
de
ce
dispositif,
car
le
ministère
chargé
du
logement
ne
dispose
pas des
données
centralisées
permettant
d
évaluer
la
charge
d
astreintes
qui
ne
sont
pas
encore
liquidées
à
titre
définitif
et
que
l
État
devra
acquitter.
La
loi
2015-1785
du
29
décembre
2015
de
finances
pour
2016
permet
désormais
de
mieux
contenir
ce
risque,
car
elle
a
révisé
les
modalités
de
la
liquidation
des
astreintes,
qui
est
désormais
effectuée
immédiatement,
au
prononcé
du
jugement
puis,
à
l
initiative
de
l
État,
à
une
fréquence
semestrielle
tant
que
la
liquidation
définitive
n
a
pas
été
prononcée
par
le
juge
administratif.
Cette
évolution
permet
de
sécuriser
le
financement
du
FNAVDL.
Les
recours
indemnitaires
représentent
pour
leur
part
un
enjeu
budgétaire
plus
modeste
-
6,3
M€
entre
2011
et
2015,
mais
en
augmentation
(4,2
M€
pour
les
deux
seules
années
2014
et
2015).
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Cour
des
comptes
-
Référé
S201
6-4089
6/7
Enfin,
le
DALO
génère
pour
les
services
de
l
État
et
les
juridictions
administratives
des
charges
de
fonctionnement,
pour
lesquelles
les
données
manquent
en
l
absence
de
suivi
analytique
des
coûts.
La
Cour
juge
nécessaire
de
compléter
les
données
disponibles
afin
de
disposer
d
une
vision
exhaustive
du
coût
global
de
cette
procédure.
À
l
issue
de
son
contrôle,
la
Cour
considère
que
les
difficultés
qu
elle
a
relevées
appellent
des
mesures
correctives
afin
de
conserver
au
dispositif
du
DALO
son
caractère
de
recours
ultime,
sans
risque
qu’
il
se
substitue
aux
procédures
de
droit
commun,
et
d
en
assurer
l
effectivité
pour
les
ménages
qui
connaissent
de
réelles
et
sérieuses
difficultés
d
accès
à
un
logement
indépendant
et
décent.
Elle
formule
les
cinq
recommandations
suivantes
:
Recommandation
1
:
renforcer
le
soutien
apporté
aux
commissions
de
médiation
et
aux
services
instructeurs,
notamment
en
matière
de
formation
;
Recommandation
2
:
renforcer
l
accompagnement
des
demandeurs
et
bénéficiaires
du
DALO
;
Recommandation
3
:
exercer
un
contrôle
accru,
ciblé
par
échantillons,
de
la
situation
des
requérants,
en
amont
comme
en
aval
des
décisions
des
commissions
de
médiation
;
Recommandation
4
:
supprimer
l
accès
des
demandeurs
logés
dans
le
parc
social
au
recours
spécifique
et
assurer
le
traitement
de
ces
demandes
en
amont
avec
les
bailleurs
;
Recommandation
5
:
chiffrer
les
coûts
globaux
induits
par
la
mise
en
œuvre
du
DALO
pour
les
services
instructeurs
et
les
juridictions
administratives.
-=o0o=-
Je
vous
serais
obligé
de
me
faire
connaître,
dans
le
délai
de
deux
mois
prévu
à
l
article
L.
143-5
du
code
des
juridictions
financières,
la
réponse
que
vous
aurez
donnée
à
la
présente
communication
4
.
Je
vous
rappelle
qu
en
application
des
dispositions
du
même
code
:
-
deux
mois
après
son
envoi,
le
présent
référé
sera
transmis
aux
commissions
des
finances
et,
dans
leur
domaine
de
compétence,
aux
autres
commissions
permanentes
de
l
Assemblée
nationale
et
du
Sénat.
Il
sera
accompagné
de
votre
réponse
si
elle
est
parvenue
à
la
Cour
dans
ce
délai.
À
défaut,
votre
réponse
leur
sera
transmise
dès
sa
réception
par
la
Cour
(article
L.
143-5)
;
dans
le
respect
des
secrets
protégés
par
la
loi,
la
Cour
pourra
mettre
en
ligne
sur
son
site
internet
le
présent
référé,
accompagné
de
votre
réponse
(article
L.
143-1)
;
4
La
Cour
vous
remercie
de
lui
faire
parvenir
votre
réponse
sous
forme
dématérialisée
via
Correspondance
JF
à
l'adresse électronique
suivante
:
qreffepresidence@ccomptes.fr
(cf.
arrêté
du
8
septembre
2015
portant
application
du
décret
2015-146
du
10
février
2015
relatif
à
la
dématérialisation
des
échanges
avec
les
juridictions
financières).
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comptes
-
Référé
S201
6-4089
7/7
l
article
L.
143-10-1
prévoit
que,
en
tant
que
destinataire
du
présent
référé,
vous
fournissiez
à
la
Cour
un
compte
rendu
des
suites
données
à
ses
observations,
en
vue
de
leur
présentation
dans
son
rapport
public
annuel.
Ce
compte
rendu
doit
être
adressé
à
la
Cour
selon
les
modalités
de
la
procédure
de
suivi
annuel
coordonné
convenue
entre
elle
et
votre
administration.
«
____
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