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Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Audition par le
Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques
de l’Assemblée nationale
Les aides de l’État à l’accession à la propriété
Mercredi 30 novembre 2016 - 16h15
Monsieur le Président,
Mesdames, messieurs les députés,
Je suis heureux de retrouver votre comité pour lui présenter les résultats du rapport sur les
aides de l’
État
à l’accession à la propriété, un peu plus d’un an après votre saisine, Monsieur
le président, par lettre du 12 octobre 2015.
Je tiens à saluer les rapporteurs, madame la députée Audrey Linkenheld et monsieur le
député Michel Piron. Les échanges conduits avec eux ont éclairé la Cour quant aux attentes
de votre comité et lui ont permis
de définir ses principaux axes d’enquête.
Pour vous présenter ce travail, je suis entouré de Pascal Duchadeuil, président de la
cinquième chambre,
d’Henri Paul, président de chambre et rapporteur général du comité du
rapport public et des programmes, de Philippe Hayez, président de section à la cinquième
chambre, de Jean-Michel Champomier, conseiller référendaire, et de Claire Gasançon-
Bousselin, rapporteure, qui ont travaillé sur cette enquête.
Avant de vous présenter les principales conclusions de ce rapport, je voudrais rappeler
quelques éléments relatifs à son périmètre et à la démarche qui a été adoptée.
Le
périmètre
tout d’abord, qui a été défini avec vous, comprend les
quatre dispositifs
principaux destinés à soutenir les primo-
accédants dans l’achat d’une résidence
principale par l’amélioration de leur capacité d’emprunt ou de leur revenu disponible
après emprunt
: il s’agit de
l’aide personnelle au logement pour l’accession, du prêt
d’accession sociale (PAS), du prêt à taux zéro renforcé (PTZ+) e
t du prêt social de location-
accession (PSLA). L’ensemble de ces aides a concerné plusieurs centaines de milliers de
ménages en 2015, dont 460
000 pour l’aide personnelle pour l’accession, 60
000 chacun
environ pour le prêt d’accession sociale et le prêt à
taux zéro et 8000 pour les prêts sociaux
de location-accession.
Plusieurs autres dispositifs
ont été exclus de ce champ
, comme les instruments favorisant
l’investissement locatif ou les outils d’épargne réglementée destinés aux ménages
acquéreurs.
Par a
illeurs, l’instruction s’est fondée sur une démarche qui, si elle ne peut être qualifiée
d’évaluation de politique publique au sens strict, a été
enrichie de nombreux éléments
évaluatifs
: près d’une centaine d’entretiens ont ainsi été conduits, avec les a
dministrations
Seul le prononcé fait foi
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centrales, les opérateurs nationaux, mais aussi de nombreux universitaires et experts du
secteur du logement. Une étude a été conduite en
partenariat avec l’Ecole d’économie de
Paris
dont les conclusions ont alimenté la réflexion des rapport
eurs, notamment sur l’impact
économique et social du prêt à taux zéro. Enfin, les pratiques en matière d’aide à l’accession
à la propriété de
cinq collectivités locales
ont fait l’objet d’
études de cas
annexées au
rapport.
Dans son rapport, la Cour met en avant trois messages principaux :
1.
Premièrement, les objectifs et la justification économique de la politique d’aide
à l’accession à la propriété ne sont pas clairement établis et son coût pour les
finances publiques est mal mesuré ;
2. Deuxièmement, les dispositifs sont complexes,
mal articulés, et l’efficac
ité de
chacun d’entre eux décroî
t ;
3.
Enfin, si le principe d’un soutien public aux démarches d’achat des ménages
était maintenu, plusieurs mesures devraient être adoptées afin de rationaliser
le système des aides et de les rendre plus efficaces, notamment en les
articulant mieux avec les politiques locales de logement et d’urbanisme.
*
J’en viens au
premier message de la Cour. Les objectifs et la justification économique de la
politique d’aide à l’ac
cession à la propriété ne sont pas clairement établis, et son coût pour
les finances publiques est mal mesuré.
Vous le savez
: lorsqu’il s’agit de logement, notre pays occupe une position originale par
rapport à nos voisins européens. En effet, avec près de six ménages propriétaires de leur
résidence principale sur dix, le rapport entre le secteur locatif
–
qu’il soit social ou privé –
et
celui des propriétaires occupant leur logement est plus équilibré qu’ailleurs.
Cette situation est notamment due aux différents instruments mis en place progressivement
par l’
État
depuis plus d’un siècle pour aider les ménages modestes à accéder à la propriété.
Divers leviers ont été utilisés dans ce cadre : les outils les plus anciens permettent la
facilitation de l’ac
cès au crédit par des bonifications de prêts, des subventions des apports
personnels des ménages ou une sécurisation de leurs remboursements, ainsi que la
réduction du coût des investissements immobiliers par l’octroi d’avantages fiscaux. D’autres
outils,
plus récents, cherchent à encourager des formes d’accession progressive, par
exemple en accompagnant les ménages dans la transition entre la location et l’accession.
Construite par sédimentation, cette politique ne repose pas sur des objectifs clairs
. En
effet, comme c’est souvent le cas en matière de logement, elle poursuit en même temps les
objectifs de soutien des ménages modestes dans leur achat et de soutien du secteur de la
construction,
sans que cette double approche soit explicite ni articulée de manière
satisfaisante
. Ainsi, le périmètre des ménages dits « modestes » et pouvant donc bénéficier
des aides n’a jamais été arrêté, et la notion d’accession sociale n’a jamais reçu de véritable
définition.
Seul le prononcé fait foi
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Par ailleurs, le modèle du « parcours résident
iel » devant s’achever par l’acquisition
d’une résidence principale est aujourd’hui fortement remis en question par le
décrochage qui est constaté entre le niveau de revenu des ménages modestes et les
prix de l’immobilier.
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Si la proportion des ménages
propriétaires a doublé en cinquante ans, elle n’a progressé
que très lentement depuis la crise économique de 2008, largement du fait de la hausse des
prix des biens.
Dans ce contexte, la question de l’efficacité des aides pour faciliter l’accès des ména
ges
modestes au logement se trouve évidemment posée avec acuité. Il semble en outre que la
question de leur pertinence sur le plan économique ne puisse plus désormais être
évitée
-
surtout dans la mesure où les autres pays de l’OCDE ont souvent fait des ch
oix très
différents de ceux de la France.
Or, il ressort de l’analyse de la littérature économique conduite pour la Cour par l’Ecole
d’économie de Paris que si les bénéfices psychologiques, sociaux et culturels de la propriété
sont bien établis,
son effet
positif sur le plan économique n’est pas avéré.
Ainsi, aucun consensus n’émerge pour définir le lien qui existe entre la part des propriétaires
dans la population et le taux de chômage. Alors que les travaux
microéconomiques
ont
tendance à conclure à une absence de corrélation, les études
macroéconomiques
montrent que
le taux de chômage augmente avec le taux de propriétaires parmi les
ménages
.
Du point de vue des finances publiques
, la Cour constate que les
modalités de suivi des
dépenses relatives aux
aides à l’accession sont insuffisantes
, et que cela nuit à la
bonne information des parlementaires.
Cette situation est largement due au mode de pilotage central des aides, qui est éclaté entre
plusieurs ministères et, au sein de ces ministères, entre plusieurs directions. Au niveau
territorial, les services déconcentrés de l’
État
n’ont aucune visibilité sur le rythme et le mode
de distribution des aides, qui relèvent de deux réseaux
étanches
: les caisses d’allocations
familiales pour les aides au revenu et les banques pour les prêts bonifiés.
Ce pilotage en silo nuit très visiblement à la connaissance des dépenses budgétaires et
fiscales relatives aux quatre aides à l’accession, et donc à la bonne information des
représentants de la Nation.
Ainsi, à
l’exception des aides personnelles au logement, q
ui représentent un montant de
dépenses de 869 M€, la loi de finances initiale pour 2017 ne fait état pour les autres aides
que de
montants estimés d’une façon peu précise
:
plus d’1 Md€ seraient ainsi dépensés au titre du prêt à taux zéro
;
15 M€ «
au maximum
» seraient décaissés au titre des appels en garantie de l’
État
pour le prêt d’accession sociale –
ce montant correspondant en réalité à une
évaluation peu fiable ;
enfin, un montant inconnu mais estimé à un niveau d’ordre équivalent (environ 15M€)
serait dépensé pour le prêt social de location-accession.
Au total, et sous réserve de la fiabilité de ces estimations, environ 2 milliards d’euros seraient
consacrés en 2017 aux aides à l’accession.
Par ailleurs, les dispositifs que la Cour a examinés sont complexes, mal articulés, et
l’efficacité de chacun d’entre eux décroît, en particulier dans le contexte économique que j’ai
déjà évoqué. C’est le
deuxième message de la Cour.
Seul le prononcé fait foi
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Dans le cadre de ce rapport, la Cour a analysé les forces et les faiblesses de chacune des
quatre grandes aides à l’accession. En effet, leur efficacité n’a pas été évaluée de façon
suffisamment probante par les pouvoirs publics, et des incertitudes fortes pèsent donc sur
leur capacité à atteindre leurs objectifs.
Le montant du prêt à taux zéro (PTZ+) est plafonné par zone, par tranche de revenus, par
composition du foyer et par quotité de bien acheté. Ces paramètres ont été modifiés
quasiment chaque année depuis 2011 pour permettre au prêt à taux zéro (PTZ+) de
s’adapter à la con
joncture économique. La mutabilité de cette aide rend bien entendu délicat
tout travail d’évaluation des résultats obtenus.
Néanmoins, le rapport fait état d’un certain nombre de constats qui conduisent à remettre en
question l’efficacité de ce dispositif
.
Tout d’abord, les modifications des conditions d’octroi du prêt à taux zéro (PTZ+) depuis sa
création en 2005 ont rendu très instables à la fois son coût unitaire par bénéficiaire et le profil
de ces derniers ; en effet alors que le prêt à taux zéro a été successivement recentré sur les
revenus moyens en 2012 et sur les revenus modestes en 2013, il apparaît que les
proportions de ces deux catégories ont fortement diminué parmi les bénéficiaires du
dispositif depuis 2012, et que 45
% des ménages s’étant v
u octroyer un prêt à taux zéro en
2015 avaient des revenus qualifiés «
d’intermédiaires
».
Par ailleurs, les effets positifs du PTZ sur le plan économique sont manifestement limités :
au regard de l’
objectif de soutien à la construction neuve
tout d’abord, l’efficacité
du dispositif est discutable dans la mesure où le nombre d’opérations financées tous
les ans par un prêt à taux zéro a baissé de 40 % entre 2011 et 2015 ;
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en second lieu, plusieurs études suggèrent qu’une partie de l’aide accordée par l
es
pouvoirs publics ne profite pas aux nouveaux acquéreurs, mais
contribue à
renchérir le coût de l’immobilier
; l’
effet inflationniste
que ces travaux mettent
ainsi en évidence est toutefois difficile à mesurer ;
enfin, sur le plan microéconomique, les trop rares éléments disponibles que sont une
étude de 2005 de l’INSEE qui n’a jamais été actualisée et un travail de simulation
réalisé récemment par deux universitaires soulignent les limites du prêt à taux zéro.
En effet, celui-
ci ne jouerait qu’un rôle tr
ès limité dans le déclenchement des
décisions d’achat, et des effets d’aubaine massifs seraient associés à son
paramétrage actuel.
En ce qui concerne les
aides personnelles à l’accession,
le bilan dressé dans le rapport
est contrasté.
Pour contenir la p
rogression des dépenses liées à ces aides, les conditions d’éligibilité ont
été resserrées sur les ménages les plus modestes, faisant chuter le nombre de nouveaux
bénéficiaires entrant dans le dispositif et le nombre total de ménages bénéficiaires, qui a
diminué de 14 % depuis 2011.
Cette évolution confirme le caractère plus redistributif des aides personnelles par rapport aux
autres instruments. En 2015, ces aides permettaient de
réduire de deux points le taux
d’effort médian
des ménages qui les touchent. Elles solvabilisaient leurs bénéficiaires à un
niveau non négligeable et en légère croissance, le montant moyen versé en 2015 étant de
158 € par mois, contre 140 € en 2014.
Si l’efficacité des aides personnelles en termes de soutien au revenu des ménage
s
modestes est avérée, la Cour souligne que l’évolution du mode de calcul des aides
personnelles à l’accession les a progressivement déconnectées des réalités du marché
immobilier, dans un contexte dans lequel des revenus de plus en plus importants sont
nécessaires pour acheter un bien.
Le
prêt d’accession sociale
souffre quant à lui d’une baisse considérable d’attractivité, qui
explique que son utilisation par les primo-accédants soit faible depuis 2010.
Les atouts d’origine du prêt d’accession sociale
étaient forts
: il permettait de financer jusqu’à
100
% d’un emprunt, ouvrait la possibilité de toucher les aides personnelles pendant toute la
durée du prêt et de bénéficier de la garantie de l’
État
par l’intermédiaire du Fonds de
garantie pour l’accessio
n sociale (FGAS).
Plusieurs évolutions intervenues dans les années récentes ont cependant réduit l’intérêt de
bénéficier du dispositif. Ainsi, son taux d’intérêt est devenu supérieur à celui du marché, les
possibilités de cumul avec les aides personnelles ont été limitées et ses avantages
comparatifs avec le prêt à taux zéro ont été supprimés.
Le
prêt social de location-accession
est un prêt conventionné accordé à un opérateur
comme un organisme HLM, une société d’économie mixte ou un promoteur privé po
ur
financer la construction ou l’acquisition de logements neufs qui feront l’objet d’un contrat de
location-
accession. Les ménages bénéficiaires de ces contrats louent d’abord leur logement
en versant une redevance, avant d’en devenir propriétaire à un tar
if préférentiel et de pouvoir
bénéficier d’aides. L’opérateur lui, bénéficie d’un taux réduit de TVA et d’une exonération de
taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) de 15 ans. Ce dispositif présente donc de
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nombreux avantages,
tant pour les opérateurs que pour les ménages et les collectivités
territoriales qui souhaitent attirer ou maintenir des familles sur leur territoire dans une
perspective de mixité sociale.
Toutefois, l’utilisation du prêt social de
location-accession (PSLA) demeure marginale
dans le contexte général de l’accession à la propriété, ce qui peut s’expliquer
d’ailleurs
par la complexité du dispositif
: seuls 8 000 prêts ont ainsi été accordés en
2015.
D’un point de vue global, le rapport souligne que le système
constitué par toutes ces
aides est complexe et de moins en moins cohérent.
Certains de ces dispositifs ont vocation à pouvoir être cumulés pour soutenir sous des
formes complémentaires les ménages primo-accédants. Ainsi, les aides personnelles sont
destinées à apporter un soutien financier périodique aux ménages qui remboursent un prêt
d'accession sociale.
Or, il s’avère que la disparité croissante des modes de calcul et des conditions d’éligibilité
des aides constitue un frein de plus en plus fort aux possibilités de cumul. Par exemple, les
barèmes du prêt d’accession sociale et du prêt à taux zéro sont totalement déconnectés du
barème des aides personnelles à l’accession, ce qui limite très fortement la capacité des
ménages à avoir accès aux deux formes complémentaire
s d’aide.
Par ailleurs, la complexité des modes de calcul et de distribution des aides explique que peu
de réseaux bancaires les aient intégrées à leurs offres. Le Crédit Foncier de France assure
ainsi de fait l’essentiel de leur distribution.
En définit
ive, ce que montre le rapport, c’est que les aides à l’accession à la propriété jouent
de moins en moins leur rôle d’appui aux primo
-accédants, et ne permettent donc plus de
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« faire respirer le parc social » en favorisant les sorties de ses locataires. Ainsi, depuis 2011,
moins de 15
% des premiers achats sont financés par un prêt d’accession sociale ou prêt à
taux zéro.
Dans ces conditions, la Cour souligne qu’il est désormais urgent de s’interroger sur la
pertinence du maintien de ces aides publiques, au moins dans leur forme actuelle.
Le choix de conserver des dispositifs de soutien aux ménages primo-accédants dépasse en
effet la compétence de la Cour. Néanmoins, si le principe de ces aides était maintenu, leur
périmètre et leur forme devraient être redéfinis et mieux articulés avec les politiques locales
de logement et d’urbanisme. Ce sera mon
troisième et dernier message.
Pour rationaliser le paysage des aides et augmenter leur efficacité, le rapport formule six
recommandations. Je me bornerai à évo
quer rapidement certaines d’entre elles, et nous
pourrons bien entendu revenir de façon plus détaillée sur celles-ci au cours de nos
échanges.
Parmi ces recommandations figure la
refonte complète du prêt à taux zéro pour
concentrer cette aide sur les ménages qui en ont le plus besoin.
Les conditions
d’éligibilité pourraient ainsi être resserrées sur les ménages modestes, selon des modalités
qui pourraient être calquées sur celles du prêt social de location-accession (PSLA). Pour
renforcer l’effet du prêt à
taux zéro sur les décisions d’achat, un seuil minimal de subvention
devrait être défini, qui serait différencié selon les zones géographiques et des niveaux de
revenus. A l’inverse, pour limiter les effets inflationnistes, des seuils maximaux d’aide et de
durée d’emprunt devraient être fixés.
La révision du prêt à taux zéro devrait par ailleurs être couplée avec la recherche
d’une complémentarité des aides personnelles.
Les conditions d’éligibilité et le mode de
calcul des aides personnelles devraient ainsi nécessairement être harmonisés avec ceux du
prêt à taux zéro dans sa nouvelle version. Il est probable que cette réforme ait un coût. Il
conviendrait alors de veiller à ce que celui-ci soit compensé par le recentrage des
instruments de prêt sur les ménages les plus modestes.
La
suppression du prêt d’accession sociale
constituerait un troisième axe de
rationalisation des aides et devrait donc être étudiée. Il apparait en effet que le dernier atout
spécifique du prêt d’accession social réside dans la poss
ibilité de bénéficier de la garantie de
l’
État. Elle pourrait néanmoins être associée à un autre instrument de prêt, comme le prêt à
taux zéro.
Enfin, je voudrais rappeler que la
recherche d’une meilleure articulation des aides
nationales avec les politiques locales en matière de logement constitue, semble-t-il, la
condition
sine qua non
du succès de ces réformes.
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Cette adaptation aux contextes locaux est rendue nécessaire par la diversité des situations
des territoires, notamment au regard du prix
des biens. L’harmonisation avec les politiques
locales est particulièrement impérative dans les zones tendues, dans les quartiers de la
politique de la ville pour lesquelles l’accession à la propriété peut constituer un instrument
d’aménagement très utile
et dans les anciens centres villes dégradés, où de nombreux
logements demeurent vacants.
C’est en ayant le souci de répondre prioritairement aux
défis que rencontrent ces territoires que les aides nationales retrouveront légitimité et
efficacité.
C’est don
c avec cet objectif que devrait être revu le prêt à taux zéro.
Pour adapter au mieux les dispositifs nationaux aux besoins constatés localement, le rapport
souligne la nécessité d’impliquer dans leur gestion les services déconcentrés de l’
État, et
d’abor
d les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement
(DREAL). Il pourrait notamment être envisagé de « déconcentrer » le financement des aides
en créant des enveloppes budgétaires à la main de ces services, comme cela a été le cas
dans le domaine des aides à la pierre.
*
Monsieur le Président,
Mesdames, messieurs les députés,
Le travail mené par la Cour montre que la politique d’aide à l’accession à la propriété devrait
désormais s’adapter à un contexte radicalement différent d
e celui qui prévalait lors de la
création de ses principaux instruments.
Trois éléments devraient vous conduire à vous interroger sur la pertinence du maintien dans
sa forme actuelle de la politique d’incitation à l’accession
: le décrochage qui est intervenu
entre les revenus des acquérants modestes et les prix de l’immobilier, la divergence entre
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l’indice du prix des logements à l’achat et celui du prix des loyers, et enfin la baisse générale
des taux d’intérêt.
Si les pouvoirs publics choisissaient de continuer à soutenir la demande d’acquisition de
logements par les ménages, et notamment pour les plus modestes d’entre eux, une refonte
complète de la palette des aides nationales devrait être engagée. Cette réforme pourrait être
menée rapidement, à l’occasion de l’arrivée à échéance du dispositif actuel du prêt à taux
zéro.
Je vous remercie de votre attention et me tiens à votre disposition, avec les magistrats et
rapporteurs qui m’entourent, pour répondre à
vos questions.