FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LES PENSIONS
DE RETRAITE
DES FONCTIONNAIRES
Des évolutions à poursuivre
Rapport public thématique
Synthèse
Octobre 2016
g
AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisation
du rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Les réponses des administrations et des organismes concernés
figurent à la suite du rapport.
Sommaire
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1
Des réformes significatives à compter de 2003 . . . . . . . . . . . . . . . . .7
2
Des progrès fragiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
3
Des évolutions à poursuivre
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 5
Recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
3
Dix ans après la publication de son dernier rapport sur les pensions de retraite
des fonctionnaires d’État, la Cour a souhaité s’intéresser à nouveau aux régimes
de retraite des fonctionnaires, en élargissant son analyse aux fonctionnaires des
collectivités locales et des établissements hospitaliers et en examinant leurs
spécificités et leurs évolutions, en particulier au regard des objectifs de péren-
nité financière et de justice fixés à l’ensemble du système de retraites par la loi du
20 janvier 2014.
Les fonctionnaires civils relèvent de deux régimes de retraite : celui des agents
de l’État, régi par le code des pensions civiles et militaires de retraite ; celui des
agents des collectivités locales et des établissements hospitaliers publics, régi
par décrets. Ces régimes, classés parmi les régimes spéciaux du code de la
sécurité sociale, sont dits intégrés, c’est-à-dire à un seul étage, alors que les
régimes de retraite des salariés du secteur privé sont à deux étages, comprenant
à la fois un régime de base (caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs
salariés – CNAVTS) et des régimes complémentaires (AGIRC pour les cadres,
ARRCO pour tous les salariés).
La France n’est pas le seul pays qui consacre aux fonctionnaires un dispositif de
retraite spécifique distinct de celui des salariés du secteur privé. Mais elle fait par-
tie des États, au côté de la Belgique et de l’Allemagne, où la séparation s’avère ins-
titutionnellement la plus nette.
Ces régimes concernent aujourd’hui 3,8 millions de fonctionnaires civils en
activité et près de 3 millions de pensionnés de droit direct et de droit dérivé
(réversion aux veuf-ve-s et ayants droit) : 1,5 million de pensionnés de droit
direct et 300 000 de droit dérivé pour le régime des agents de l’État, et respec-
tivement, 1 million et 160 000 personnes pour celui des collectivités locales et
des hôpitaux. Les pensions qu’ils versent constituent un enjeu important pour
les finances publiques. Elles représentaient 58 Md€ en 2014 (41,3 Md€ pour les
pensions de l’État, 16,9 Md€ pour celle des fonctionnaires territoriaux et hospi-
taliers), soit 5,6 % de l’ensemble des dépenses des administrations publiques,
17,1 % de leurs charges de fonctionnement et 2,7 % du PIB.
La Cour a cherché à dresser un état des lieux de ces régimes à la suite des
réformes qui se sont succédé depuis 2003, à apprécier leur incidence, et à analyser
les leviers d’action possibles pour approfondir les évolutions engagées.
Introduction
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
5
1
Des réformes significatives
à compter de 2003
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
7
Une organisation spécifique,
des effectifs en forte progression,
des dépenses croissantes
Les retraites des fonctionnaires sont
gérées par des organismes spécifiques :
le service des retraites de l’État (SRE,
service à compétence nationale rattaché
à la direction générale des finances
publiques – DGFiP) pour les fonction-
naires de l’État, et la caisse nationale
de retraite des agents des collectivités
locales (CNRACL), pour les fonction-
naires des fonctions publiques territo-
riale (FPT) et hospitalière (FPH). Cet
organisme de sécurité sociale, dont le
conseil d’administration est constitué
de membres élus représentant les
employeurs et les affiliés, a confié à la
Caisse des dépôts et consignations la
gestion du régime.
Ces deux régimes (SRE et CNRACL)
ont connu des évolutions démogra-
phiques et financières importantes
au cours des 25 dernières années.
Sur la période 1990-2014, la croissance
annuelle moyenne du nombre des
retraités a été nettement plus rapide
à la CNRACL (4,4 %) qu’à la fonction
publique d’État (FPE) civile (2,7 %). Ces
évolutions reflètent l’augmentation
des effectifs de fonctionnaires locaux
et hospitaliers, ainsi que l’arrivée à
maturité
du
régime
de
la
FPE.
Parallèlement à la progression du
nombre de retraités, l’évolution des
effectifs de cotisants dans les différentes
fonctions publiques a profondément
modifié l’équilibre démographique de
ces régimes. Ainsi, à la FPE civile, le ratio
cotisants/pensionnés est désormais
inférieur à 1 (0,95 en 2014). Si la situation
demeure plus favorable à la CNRACL,
ce même ratio a néanmoins significa-
tivement décru, passant de 3,59 en
1990 à 1,92 en 2014.
Entre 1990 et 2014, les dépenses
de pensions ont connu une forte
progression. Elles ont plus que triplé
pour la FPE civile, passant de
12,4 Md€ à 41,3 Md€, en raison à la
fois de l’accroissement du nombre
de retraités et de l’augmentation de
la pension moyenne, et quasiment
quintuplé à la CNRACL, atteignant
16,9 Md€ en 2014. Cette forte
hausse tient, davantage qu’à la FPE,
à l’augmentation des effectifs de
pensionnés, le régime de retraite de
la CNRACL étant encore en montée
en charge.
La croissance des dépenses de pensions
a nécessité une forte augmentation
des financements. S’agissant de l’État,
les recettes issues des contributions
patronales des employeurs (qui doi-
vent assurer l’équilibre du compte
d’affectation spéciale (CAS)
Pensions
ont crû de plus de 30 % sur la période
2006-2014,
soit
une
croissance
annuelle moyenne de 3,5 %, le taux de
contribution passant de 49,90 % en
2006 à 74,28 % en 2014, Les recettes
liées aux retenues pour pensions (coti-
Des réformes significatives
à compter de 2003
sations salariales) ont, quant à elles,
augmenté de près de 17 % sur la même
période, pour atteindre 5,7 Md€. Leur
croissance s’est sensiblement accélérée
depuis 2010, à la suite de l’alignement
progressif, jusqu’en 2020, du taux de
retenue (assis sur le traitement indi-
ciaire hors primes) sur celui de la cotisa-
tion salariale du secteur privé.
Les cotisations d’employeurs perçues
par la CNRACL ont presque quadruplé
sur la période 1990-2014, soit une
augmentation annuelle moyenne de
l’ordre de 5 %. Leur progression a
été portée par le niveau élevé des
recrutements, par le dynamisme des
traitements moyens jusqu’en 2010
et par l’augmentation de leur taux,
notamment en fin de période (de
27,30 % en 2011 à 30,40 % en 2014).
Le taux de la retenue à la charge des
agents, identique à celui en vigueur
pour l’État, s’est accru régulièrement
depuis 2010. L’équilibre financier de la
CNRACL s’avère néanmoins précaire :
elle a été déficitaire 13 fois au cours des
25 dernières années. Ceci est en partie
dû à un mécanisme de compensation
spécifique entre régimes spéciaux mis
en œuvre en 1986 et 2012 qui s’est
traduit, pendant cette période, par un
prélèvement total de 20 Md€ sur ses
ressources.
Même en tenant compte des différences
de champs de dépenses et de situations
démographiques,
les
cotisations
employeurs demeurent significativement
plus élevées pour les régimes de la
fonction publique que pour ceux du
secteur privé. Le taux de cotisation
d’équilibre du régime de la fonction
publique civile de l’État est ainsi supérieur
d’un tiers à celui des régimes du secteur
privé, celui de la CNRACL étant pour sa
part supérieur de 10 points à ce dernier.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
8
Des réformes importantes
depuis 2003
Depuis 2003, un rapprochement
progressif avec le régime général
Alors que le régime général a connu
sa première grande réforme dès
1993, il a fallu attendre 2003 pour
que des évolutions de même nature
soient engagées dans les régimes de
la fonction publique. Depuis cette
date, les règles de calcul des retraites
des fonctionnaires se sont sensiblement
rapprochées de celles en vigueur dans
le secteur privé. Elles sont même, pour
certaines, complètement alignées.
La durée d’assurance permettant d’ob-
tenir le pourcentage maximum de liqui-
dation,
qui
était
encore
de
150 trimestres en 2003 dans le public
comme dans le privé, suit depuis cette
date des évolutions identiques dans les
secteurs publics et privé.
La réforme des retraites de 2003 a
introduit un paramètre de décote
dans les régimes de la fonction
publique (coefficient de minoration
dépendant de l’âge de la retraite ou
de
la
durée
d’assurance
tous
régimes) qui existait déjà au régime
général. De même, elle a introduit,
simultanément dans le régime géné-
ral et dans les régimes de retraite des
fonctionnaires, un coefficient de
majoration (surcote) qui permet d’ac-
croître le montant de la pension en
proportion du nombre de trimestres
d’assurance accomplis au-delà de
l’âge d’ouverture des droits et de la
durée nécessaire pour obtenir une
pension au taux plein.
Des réformes significatives
à compter de 2003
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
9
La réforme de 2003 a également
instauré l’indexation des pensions
des fonctionnaires sur l’indice des
prix à la consommation, comme
pour le régime général, et non plus
sur le point de la fonction publique.
Enfin, les départs anticipés pour
« carrières longues » sont désormais
régis par des dispositions identiques,
mis à part le cas des « catégories
actives » de la fonction publique,
auxquelles s’appliquent des dispositions
particulières en matière d’âge de
départ à la retraite (cf.
infra
).
Par la suite, la réforme des retraites de
2010 a programmé un recul de deux
ans de l’âge d’ouverture des droits, de
60 ans à 62 ans, pour les fonctionnaires
(hors catégories actives) comme pour
les autres assurés, le seuil de 62 ans
s’appliquant pour la première fois à la
génération née en 1955. La réforme de
2010 a également prévu l’extinction
des dispositions permettant, dans la
fonction publique, aux parents de trois
enfants ou plus d’obtenir une pension
de retraite sans condition d’âge après
seulement 15 ans de service.
Des réformes de gestion qui restent
à achever
La gestion des régimes de retraite de
la fonction publique a été l’objet
d’efforts importants de modernisation.
Les réorganisations restent cependant
inachevées.
Pour la fonction publique de l’État, la
création du CAS
Pensions
par la loi
organique relative aux lois de finances
(LOLF) a permis de mieux identifier les
ressources budgétaires consacrées aux
pensions des fonctionnaires et imposé
un principe d’équilibre financier.
Par ailleurs l’organisation du SRE s’est
fortement resserrée, avec le passage
de 24 à 12 des centres régionaux
chargés du paiement des retraites.
Les effectifs confondus du SRE et des
centres régionaux ont ainsi baissé de
9 % entre 2010 et 2014. Néanmoins,
le transfert, des ministères au SRE, de
la gestion des dossiers de retraite et de
la relation avec les assurés, reposant
notamment sur la constitution de
comptes individuels de retraite (CIR),
est loin d’être achevé : au 1
er
janvier
2016, les administrations pour lesquelles
ce transfert était réalisé regroupaient
seulement 243 000 CIR (soit 11 % des
effectifs).
À la CNRACL, la constitution des CIR a
été réalisée entre 2009 et 2012. Leur
alimentation en continu n’est toutefois
pas encore systématique : la nouvelle
convention d’objectifs et de gestion
(COG) en fixe l’objectif à horizon 2017.
Il est par ailleurs toujours impossible,
faute
d’indicateurs
suffisamment
robustes, d’apprécier l’exhaustivité et
l’exactitude des CIR.
La
mesure des coûts de gestion
demeure imparfaite au SRE car il
n’est pas possible de connaître la
totalité des charges, la DGFiP, dont il
dépend, ne disposant pas d’une
comptabilité analytique. Si les coûts
de gestion sont mieux connus à la
CNRACL, ils ont fortement progressés
au cours des dernières années. Enfin
la comparaison des coûts entre les
deux régimes demeure mal aisée.
Des règles spécifiques
qui demeurent
Si un mouvement significatif de
convergence a été engagé à partir de
2003 entre les régimes de la fonction
publique et des salariés du privé, des
différences notables demeurent.
Des réformes significatives
à compter de 2003
La première résulte de l’architecture
des régimes, puisque les salariés du
privé relèvent à la fois d’un régime de
base (le régime général) et de régimes
complémentaires (AGIRC-ARRCO), alors
que les pensions des fonctionnaires sont
versées par un seul (le SRE ou la CNRACL).
Par ailleurs, pour les salariés du secteur
privé, la totalité de la rémunération
(dans la limite de plafonds élevés) est
couverte par le régime de base et les
régimes complémentaires, alors que
pour les fonctionnaires, l’assiette de
calcul des cotisations et de la pension
est limitée au seul traitement indiciaire.
Les primes, sauf cas particuliers, ne
sont pas prises en compte.
La règle de détermination du salaire
de référence servant au calcul de la
pension est également différente.
Pour les fonctionnaires, le traitement
de référence retenu pour la liquidation
est le traitement brut indiciaire corres-
pondant à l’emploi effectivement
détenu depuis au moins 6 mois au
moment de la cessation de service.
Pour les salariés du secteur privé, le
salaire utilisé pour le calcul de la pen-
sion du régime général est la moyenne
des 25 meilleurs salaires portés au
compte de l’assuré, revalorisés comme
les pensions (c’est-à-dire, depuis 1987,
en fonction de l’inflation). Dans les
régimes complémentaires ARRCO et
AGIRC, la pension est calculée en
fonction du nombre total de points
acquis par l’assuré et dépend donc de
l’ensemble de la carrière.
Une des principales disparités entre
les deux secteurs concerne les plus
de 700 000 fonctionnaires (dont près
de 500 000 à la FPH) bénéficiant
d’avantages spécifiques en matière
de pension, au titre de leur appartenance
à la « catégorie active » et sous condition
d’une durée minimale de services dans
ces métiers. Le classement d’un emploi
en catégorie active peut relever de
diverses raisons : métier présentant
des risques particuliers (police, admi-
nistration
pénitentiaire,
douanes,
sapeurs-pompiers, agents au contact
des malades), imposant des conditions
de travail insalubres ou pénibles
(agents des réseaux souterrains), ou,
encore, impliquant des horaires de nuit
ou décalés (ingénieurs du contrôle de
la navigation aérienne etc.). L’âge
d’ouverture des droits est, dans leur
cas, inférieur de cinq ans (dix ans pour
des
agents
dits
« super-actifs »
comme les policiers) à celui des autres
fonctionnaires,
classés
dans
les
catégories appelées « sédentaires » -
soit 57 ans ou 52 ans, après le relève-
ment de deux ans prévu par la loi de
novembre 2010.
Certains d’entre eux bénéficient, au
surplus, de bonifications de durée
d’assurance leur permettant de partir
plus tôt sans être pénalisé quant au
montant de leur pension par une
durée d’assurance plus courte. Il s’agit
principalement de la bonification « du
cinquième » de la durée de services
(dans la limite de cinq ans) attribuée
aux policiers, ingénieurs du contrôle
de la navigation aérienne, surveillants
pénitentiaires et douaniers exerçant
des fonctions de surveillance.
Il demeure également des différences
entre public et privé en matière de
validation des périodes de travail (en
fonction de la quotité de travail dans
le public, de la rémunération perçue
dans le privé) et de droits familiaux et
conjugaux, en particulier s’agissant
des majorations de durée d’assurance
liées à la naissance ou l’adoption
d’enfant, des bonifications de pension
pour les parents de trois enfants et
plus et des pensions de réversion.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
10
11
2
Des progrès fragiles
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
11
Des régimes qui continueront
à peser fortement sur les
finances publiques
Les projections financières réalisées
sous l’égide du Conseil d’orientation des
retraites (COR) montrent que la hausse
du coût des dépenses de pensions
devraient se poursuivre mais avec des
différences notables entre les retraites
de la FPE et celles de la CNRACL. Les
premières augmenteraient moins vite
que le PIB, du fait de la disparition
progressive des postes de fonction-
naires à La Poste et à Orange et d’une
stabilisation
des
autres
effectifs
d’agents de l’État. En revanche, la part
des secondes dans le PIB augmenterait,
notamment sous l’effet de la forte
progression passée du nombre d’assurés,
leur progression étant supposée se
poursuivre
à
l’avenir,
quoique
de
manière ralentie. Au final, le solde de la
CNRACL se dégraderait continuellement,
quel que soit le scénario économique
retenu. Pour éviter un tel déficit, le taux
de cotisation (employeur + salarié)
devrait être porté d’un peu moins de
40 % aujourd’hui jusqu’à une valeur
comprise entre 50 et 56 %. Ce taux
resterait toutefois inférieur à celui qu’il
faut
appliquer
pour
financer
les
dépenses de retraite des fonctionnaires
de l’État, qui atteindrait encore 70 %
dans le meilleur des cas (contre plus de
80 % aujourd’hui).
Taux de cotisation équilibrant les régimes
Source : COR, juin 2016
Les trois premières courbes présentent le taux d'équilibre du régime selon trois hypothèses de
croissance à long terme de la productivité du travail (1,5%, 1,3 %, 1,0 %). La dernière courbe
(« à législation constante ») présente l'évolution prévue du taux de cotisation du régime en
l'état actuel de la législation, indépendamment de la contrainte d’équilibre financier.
Des progrès fragiles
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
12
Des avantages non-contributifs
d’un poids important
et insuffisamment identifiés
Les dépenses de pensions des fonction-
naires comprennent un certain nombre
d’avantages non-contributifs (n’ayant
pas eu pour contrepartie le versement
antérieur de cotisations), tels que le
minimum garanti ou les droits familiaux
de retraite. Le poids de ceux-ci est
évalué à près de 14 % des dépenses
de retraite à la FPE civile et 26 % à la
CNRACL, contre 17,5 % pour l’ensemble
CNAVTS-AGIRC-ARRCO. Le taux de
féminisation, élevé dans les fonctions
publiques territoriale et hospitalière, et
les possibilités de départs anticipés au
titre des catégories actives ou pour
motifs familiaux (ce dispositif ayant
toutefois
été
mis
en
extinction,
cf.
supra
), peuvent expliquer de telles
différences. Or, ces avantages non
contributifs ne font pas l’objet d’un
financement dédié, contrairement à ce
qui est le cas dans les régimes du privé,
dont une partie de ces dépenses est
prise en charge le fonds de solidarité
vieillesse (FSV) et la Caisse nationale
des allocations familiales (CNAF).
La Cour recommande de mieux identifier
ces catégories de dépenses et de leur
affecter des ressources spécifiques,
notamment afin de mieux en maîtriser
le coût. S’agissant du coût des départs
anticipés au titre de la catégorie active,
une cotisation employeur majorée
pourrait être créée pour en assurer le
financement et responsabiliser les
employeurs. Par ailleurs, le financement
des avantages familiaux de retraite et
du minimum contributif pourrait faire
l’objet d’une prise en charge par la
CNAF et le FSV dans les mêmes
conditions que pour les régimes du
privé, sous réserve de l’apport des
ressources adéquates à ce dernier.
Une
autre solution pourrait être,
s’agissant du SRE, de prévoir un
financement budgetaire spécifique, et,
s’agissant la CNRACL, de distinguer deux
contributions employeur correspondant
aux avantages contributifs et aux
avantages non contributifs.
Une convergence réelle
mais partielle des âges
de départ à la retraite
avec les régimes du privé
Les fonctionnaires sédentaires liquident
désormais leur pension en moyenne à
un âge proche de celui des salariés du
secteur privé : 62,1 ans (FPE civile),
62,8 ans (CNRACL), contre 62,3 ans à la
CNAVTS. Outre l’alignement progressif
des durées d’assurance requises depuis
2003, la mise en œuvre du dispositif de
départ anticipé pour carrière longue
dans le privé et la suppression de tels
départs pour motifs familiaux dans le
public expliquent principalement ce
rapprochement. Comme les périodes
de transition entre l’emploi et la retraite
sont
moins
fréquentes
et
moins
longues dans le public, il est même
probable
que
les
fonctionnaires
sédentaires cessent de travailler à un
âge plus élevé que les salariés du
privé.
Des progrès fragiles
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
13
En revanche, les ressortissants des
catégories actives partent à la retraite
en moyenne 4 ans plus tôt. Il en
résulte des différences peu justifiables
s’agissant de certains métiers, comme
celui d’aide-soignante, exercé à la fois
dans la fonction publique et le secteur
privé. Il est à noter que l’âge de
liquidation augmente plus vite dans
leur cas et que leur proportion tend à
diminuer dans la fonction publique
(37 % en 2004, 27 % en 2012 et 21 %
prévus en 2020), en raison, notamment,
des réformes statutaires conduisant
au remplacement des instituteurs par
les professeurs des écoles et au clas-
sement en catégorie A des infirmières.
Elle demeurera cependant élevée
dans la fonction publique hospitalière.
Un rapprochement des taux
de remplacement mais des écarts
sensibles entre catégories
et de fortes incertitudes
quant aux évolutions futures
Le montant moyen des pensions est
plus élevé à la FPE civile (2 080 €) qu’à la
CNRACL (1 335 €) et dans le public que
dans le privé. Ceci tient dans une grande
mesure au niveau des qualifications,
plus élevé à la FPE, et à la plus ou moins
grande continuité des carrières, en
moyenne, au sein de chaque groupe
d’assurés.
Âge moyen à la liquidation
Évolution 2002-2014
Source : rapport annuel du COR - juin 2016
Taux de remplacement net médian
après une carrière complète
Source : rapport annuel du COR, juin 2016.
Étude DREES à partir de l’EIR 2012 (pensions)
et des panels État et DADS de l’INSEE (revenus
d’activité en fin de carrière)
Des progrès fragiles
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
14
Plus pertinent que le montant de la
pension pour comparer les régimes
publics et privé de retraites, les taux
nets de remplacement médians du
salaire par la retraite apparaissent
relativement proches dans le public et le
privé pour les générations récemment
parties à la retraite (respectivement de
72,1 % et de 73,8 % pour les personnes
nées en 1946) et en recul, par ailleurs plus
rapide dans le public. Cette convergence
et cette baisse concomitante s’expli-
quent en partie par l’harmonisation
des règles mais aussi par des facteurs
propres à chaque régime. Dans le privé,
il s’agit de la baisse du rendement du
point des régimes complémentaires,
du calcul de la rémunération de référence
au régime général sur les 25 meilleures
années (au lieu des 10 meilleures) et de
l’effet de la réforme du mode d’indexation
des salaires portés aux comptes. Dans le
public, la hausse de la part des primes
dans la rémunération des fonctionnaires,
non prises en compte, pour l’essentiel,
dans le calcul de leur pension, a mécani-
quement réduit le taux de remplacement.
Cette convergence reste cependant
partielle.
Ces constats, en moyenne, recouvrent
en effet des écarts de situation
importants, en particulier en fonction
du taux de prime, à l’origine de fortes
disparités entre fonctionnaires eux-
mêmes.
Des écarts très significatifs demeurent
ainsi pour certaines catégories profes-
sionnelles
au
sein
des
fonctions
publiques comme par rapport au secteur
privé. La convergence reste également
fragile et pourrait être temporaire.
Les projections les plus récentes
anticipent une baisse des taux de
remplacement dans le privé (d’autant
plus forte que la croissance de la pro-
ductivité est élevée) et leur stabilisation
dans le public (en supposant le maintien
du taux de primes à son niveau actuel).
Une telle évolution rendrait nécessaires
de nouvelles adaptations règlementaires
si les hypothèses sur lesquelles elles
sont fondées s’avéraient exactes.
3
Des évolutions
à poursuivre
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
15
Des évolutions à poursuivre
La Cour a identifié trois risques
pesant sur les régimes de retraite
de la fonction publique au regard
des objectifs assignés aux régimes
de retraite par la loi du 20 janvier
2014 : la soutenabilité financière
n’est pas assurée pour la CNRACL et
les pensions des fonctionnaires de
l’État font peser une charge lourde
sur le budget ; les régimes de
retraite de la fonction publique
n’assurent pas pleinement l’équité de
traitement entre les fonctionnaires ;
enfin
des
risques
d’évolutions
divergentes existent entre les taux
de remplacement assurés par les
régimes de la fonction publique et
les régimes des salariés du secteur
privé. De manière à éclairer les
pistes d’évolution envisageables
pour prévenir ces risques, elle a
examiné différentes options : des
scénarios de réformes structurelles
des régimes ; des leviers d’évolutions
paramétriques des règles de calcul
des pensions ; des changements
dans les modalités de pilotage et de
financement.
Les scénarios de réforme
structurelle
Les scénarios de suppression
des régimes de retraite
des fonctionnaires
La Cour a envisagé deux scénarios : le
premier consisterait à rattacher tous
les fonctionnaires en activité aux
régimes des salariés du secteur privé,
pour la totalité de leur carrière, les
fonctionnaires déjà à la retraite n’étant
pas concernés ; le second consisterait à
ne rattacher aux régimes du secteur privé
que les fonctionnaires nouvellement
recrutés.
Ces deux options permettent, à terme,
d’assurer une parfaite équité entre
public et privé. Toutefois, elles soulèvent
des difficultés qui rendraient leur mise
en œuvre très complexe :
- elles impliquent une phase de
transition
longue
au
cours
de
laquelle les régimes de fonctionnaires
continueront à exister : environ
30 ans dans le premier cas (durée de
la retraite des plus jeunes retraités
actuels), 70 ans dans le second
(durée de la carrière et de la retraite
des derniers fonctionnaires recrutés
avant la réforme) ;
- si le rattachement des fonctionnaires
aux régimes du secteur privé ne
conduirait qu’à une faible variation
de la pension en moyenne, certains
agents pourraient voir leur pension
sensiblement
modifiée
par
le
changement de règles : à la hausse
pour ceux dont le taux de primes
est élevé ; à la baisse pour ceux
dont la rémunération progresse
fortement au cours de la carrière
et dont le niveau de primes est faible.
Ainsi les retraites des enseignants
dont le traitement comprend peu de
primes mais augmente régulièrement
seraient fortement affectées par
une telle réforme ;
Des évolutions à poursuivre
- l’alignement
des
cotisations
patronales sur les niveaux moins
élevés en vigueur dans le privé
entraînerait une économie à terme
pour
les
employeurs
publics.
Néanmoins, durant la période de
transition, des moyens importants
devraient continuer d’être consa-
crés au financement des pensions
des
fonctionnaires
relevant
encore de leur régime propre. Des
coûts supplémentaires pourraient
s’ajouter
si
des
contreparties
étaient accordées aux agents les
plus
pénalisés
par
de
telles
réformes ;
- par ailleurs, la mise en œuvre
pratique
d’un
rattachement
immédiat des fonctionnaires aux
régimes du privé serait techni-
quement difficile. En effet, les don-
nées de carrière nécessaires au cal-
cul des pensions selon les règles du
secteur privé sont indisponibles.
Enfin, une affiliation pour les
seuls
nouveaux fonctionnaires
ferait cohabiter dans la fonction
publique des agents exerçant les
mêmes fonctions mais n’ayant pas les
mêmes droits à retraite (notamment
parmi les agents des catégories
actives) selon la date de leur recrute-
ment.
Les scénarios de réforme
du financement et de l’organisation
des régimes
Sans
entraîner
la
disparition
des
régimes de pensions des fonctionnaires,
un adossement aux régimes des salariés
du privé pourrait être envisagé, comme
l’exemple en a été donné par la réforme
de celui des industries électriques et
gazières. Ce scénario se heurterait
toutefois, lui aussi, à de sérieux problèmes
de mise en œuvre :
- l’absence de données nécessaires à la
reconstitution des droits à pension
des fonctionnaires pour faire comme
s’ils avaient été affiliés aux régimes
du secteur privé dès leur entrée dans
la fonction publique ;
- l’État et la CNRACL devraient verser
aux régimes du secteur privé une
soulte en contrepartie des différences
démographiques et de structure de
rémunérations entre public et privé,
dont le montant pourrait être très
élevé.
Un tel
scénario, techniquement
complexe et financièrement coûteux,
n’aurait en définitive de véritable
portée que s’il s’accompagnait d’une
décision d’alignement, éventuellement
progressif, des règles des pensions de
la fonction publique sur celles des
régimes du privé.
Une autre option pourrait consister,
dès lors que les règles régissant les
pensions de fonctionnaires de l’État et
celles des fonctionnaires territoriaux et
hospitaliers sont strictement identiques,
à fusionner les deux régimes de
fonctionnaires pour confier leur gestion
à un même organisme. Cela conduirait
à la fixation d’un taux unique de
contribution des employeurs. Il facili-
terait la mobilité des agents entre
fonctions publiques mais se traduirait
par des transferts de charges majeurs
entre employeurs, les taux actuels
étant très différents. D’après les
simulations réalisées par le COR, un
taux unique pour le régime fusionné
aurait pour conséquence une baisse de
la contribution employeurs de l’État
de 15 points environ et une hausse de
celle des employeurs territoriaux et
hospitaliers de plus de 25 points (soit
12,5 Md€ en 2015). Des compensations
seraient donc indispensables.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
16
Des évolutions à poursuivre
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
17
La mise en place d’un gestionnaire
unique pourrait, quant à elle, améliorer
le pilotage des systèmes de retraites
publics et réduire sensiblement les
coûts de gestion (pouvant aller jusqu’à
20 %), grâce à des économies d’échelle
et à la mutualisation des fonctions
supports. Cette solution pourrait
toutefois rencontrer des difficultés de
différentes natures : politiques, d’une
part, car elle susciterait probablement
l’opposition des employeurs territoriaux
et hospitaliers, attachés à l’autonomie
de la gestion et du pilotage du régime de
leurs fonctionnaires ; organisationnelles,
d’autre part, compte tenu de l’ampleur
des transformations nécessaires.
Les leviers envisageables
pour des ajustements
paramétriques
Sans remettre en cause l’existence des
régimes actuels et dans le prolongement
des réformes engagées depuis 2003,
un certain nombre d’ajustements
paramétriques
renforcerait
la
convergence entre public et privé, et
contribuerait à la soutenabilité des
retraites des fonctionnaires :
- une voie de réforme consisterait à
allonger la durée de référence
servant au calcul du traitement
pris en compte à la liquidation,
tout en intégrant tout ou partie
des primes dans ce calcul afin de
rapprocher ce dernier des règles en
vigueur
dans
le
privé.
À
titre
d’illustration, un allongement de
6 mois à 5 ou 10 ans de la période de
référence et une intégration des
primes plafonnée à 10 % , allant dans
le sens de la convergence, seraient
financièrement équilibrés et sans
impact majeur sur les taux de
remplacement ;
- les disparités en matière de
droits familiaux et conjugaux
entre fonctionnaires et salariés
du privé ne sont fondées sur
aucune différence objective de
situation. L’harmonisation pro-
gressive des règles apparaît sou-
haitable mais elle devrait se faire
sans surcoût pour les finances
publiques ;
- enfin certaines bonifications de
durée d’assurance, notamment de
dépaysement
pour
services
à
l’étranger et dans les DOM-TOM,
ont
perdu
leur
justification,
induisant des inégalités et un
coût élevé. La Cour réitère sa
recommandation de les supprimer.
L’existence
des
catégories
actives
constitue cependant l’une des principales
différences demeurant entre public et
privé, amplifiée par la création, pour les
salariés du secteur privé, du compte de
prévention de la pénibilité par la loi du
20 janvier 2014. En effet, celle-ci s’inscrit
dans une logique de prise en compte
individuelle de l’exposition réelle à des
facteurs de pénibilité, contrairement à
l’approche globale qui prévaut dans la
fonction publique à cet égard. Les
négociations catégorielles pourraient
être l’occasion de réexaminer le périmètre
des métiers concernés et, au sein de ces
derniers, des fonctions justifiant cet
avantage de retraite. De même, le
bénéfice des bonifications de durée de
Des évolutions à poursuivre
services dont bénéficient les membres
de certaines catégories actives pourrait
être supprimé pour les nouveaux
fonctionnaires, pour les inciter à liquider
leur pension plus tard. Enfin, il serait
envisageable d’accélérer le calendrier de
montée en charge des réformes en
matière
de
durée
d’assurance
(aujourd’hui décalé de plusieurs années
par rapport à celui des fonctionnaires
sédentaires).
Renforcer la gouvernance
et le pilotage des régimes
de la fonction publique
La gouvernance des régimes de la
fonction publique, actuellement trop
faible, se traduit par une certaine
inefficacité dans la mise en œuvre des
réformes de gestion et une association
insuffisante des partenaires sociaux
aux réflexions sur l’avenir des régimes.
À cet égard, la création d’une véritable
caisse de retraite des fonctionnaires
de l’État parachèverait les réformes
entreprises depuis une dizaine d’années,
en particulier à la suite de la mise en
place du CAS
Pensions
et du service des
retraites de l’État. Sans attendre, il
convient de réduire le nombre de
centres de gestion et de transférer
rapidement au SRE la totalité des
missions d’information et d’instruction
des dossiers de demande de retraites,
comme l’objectif en a déjà été fixé.
Par ailleurs pour renforcer la capacité
du conseil d’administration de la
CNRACL à orienter et contrôler l’action
de la direction des retraites et de la
solidarité de la Caisse des dépôts,
délégataire de gestion et à jouer
pleinement le rôle d’interlocuteur
administratif des tutelles, il pourrait
être créé une direction propre de la
CNRACL, placée sous l’autorité de ce
conseil d’administration. Une telle
réforme institutionnelle faciliterait des
économies de gestion plus ambitieuses.
Plus généralement, le renforcement du
pilotage financier des régimes de
retraite de la fonction publique appaî-
rait indispensable.
**
*
Si des progrès importants ont été
réalisés au cours de la décennie passée,
l’exigence de soutenabilité des finances
publiques, tout comme la nécessité de
renforcer la confiance dans la justice et
la pérennité des retraites, pourraient
rendre nécessaires de nouvelles évolu-
tions. Celles déjà mises en œuvre,
avec des résultats significatifs, parais-
sent montrer la voie. C’est par une
démarche méthodique et continue,
attentive à la répartition des efforts
entre générations, que de nouveaux
pas en avant pourraient être faits
dans la convergence des droits et des
organisations.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
18
Recommandations
19
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
Recommandations sur la gestion et
le financement des régimes de
retraite des fonctionnaires
1.
à l’horizon de trois ans, créer une
caisse de retraite de fonctionnaires
de l’État ;
2.
sans attendre, réduire le nombre
de centres de gestion régionaux, et
étudier leur concentration en un
seul pôle ;
3.
réaffirmer l’objectif du transfert
au SRE de la totalité des missions
d’instruction
des
dossiers
de
demande de retraite et d’information
pour toutes les administrations et
réduire
significativement
son
calendrier ;
4.
créer une direction autonome, à
effectif réduit, sous l’autorité du
conseil
d’administration
de
la
CNRACL ;
5.
dans la perspective de la prochaine
convention d’objectifs et de gestion
de la CNRACL, programmer des
économies de gestion plus ambitieuses
(15 % d’économies de fonctionnement
en 4 ans) ;
6.
mieux identifier les dépenses
liées aux avantages non contributifs
au sein des régimes de retraite des
fonctionnaires et leur affecter des
financements spécifiques ;
7.
examiner les possibilités de mise
en place d’une contribution majorée
dont
seraient
redevables
les
employeurs
de
fonctionnaires
relevant des catégories actives ;
8.
tirer pleinement parti des nouveaux
outils de prévisions pour évaluer et
analyser l’incidence des différents
leviers d’ajustements paramétriques
des règles des régimes de retraite
des fonctionnaires.
Synthèse du Rapport public thématique de la Cour des comptes
20
Leviers d’évolution
Leviers d’évolution des régimes
de retraite des fonctionnaires
1.
l’allongement progressif de la
durée de la période de référence
pour le calcul de la pension des
fonctionnaires en revalorisant les
salaires portés au compte selon les
mêmes règles que pour le secteur
privé et la prise en compte partielle
des primes par une intégration
plafonnée dans la rémunération
de référence ;
2.
la suppression de la bonification
de dépaysement pour services à
l’étranger et dans les DOM-TOM ;
3.
l’harmonisation des droits familiaux
de retraite des agents publics et de
ceux du secteur privé, tout en veillant
à la neutralité budgétaire, le cas
échéant par un réexamen du bien-
fondé d’autres avantages familiaux,
tel
le
supplément
familial
de
traitement ;
4.
l’harmonisation progressive des
règles relatives aux pensions de
réversion entre le secteur privé et la
fonction publique, notamment en
matière de condition d’âge et de
condition de ressources ;
5.
le réexamen, systématique, en
cas de négociation catégorielle, du
périmètre des métiers relevant des
catégories actives et, au sein de
ces métiers, des fonctions exercées
justifiant
le
bénéfice
de
ces
avantages ;
6.
l’accélération du rythme de montée
en charge de l’augmentation de la
durée d’assurance pour les catégories
actives et « super-actives » ;
7.
l’examen de la suppression des
bonifications de durée de services
pour les fonctionnaires recrutés
dans certaines catégories actives.