ROD 2016-006 du 30/05/2016
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
RELATIF A LA GESTION
DE LA COMMUNE DU MONT-DORE
EXERCICES 2010 et suivants
2
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Sommaire :
1
LE CADRE GENERAL DU CONTROLE
......................................................................
10
1.1
R
APPEL DE LA PROCEDURE
.....................................................................................
10
1.2
L
A PRESENTATION DE LA COMMUNE
.........................................................................
10
1.3
L
ES ORIENTATIONS DU CONTROLE
...........................................................................
12
2
LA FIABILITE DES COMPTES
....................................................................................
13
2.1
L
A PRESENTATION DES DOCUMENTS BUDGETAIRES
...................................................
13
2.2
L
ES RECETTES ET LES DEPENSES A REGULARISER
....................................................
13
2.3
L
A REALISATION DES DEPENSES ET DES RECETTES D
’
EQUIPEMENT
............................
14
2.4
L
E TRANSFERT DES IMMOBILISATIONS EN COURS
......................................................
15
2.5
L
E SUIVI DE L
’
ACTIF IMMOBILISE
...............................................................................
16
2.6
L
ES PROVISIONS
.....................................................................................................
17
2.6.1
Les provisions pour risques
.............................................................................................
17
2.6.2
Les provisions pour dépréciation d’actifs
.........................................................................
18
2.7
L
ES RETENUES DE GARANTIE
...................................................................................
19
2.8
L
ES TRAVAUX EN REGIE
...........................................................................................
20
2.9
L
E SUIVI EXTRA COMPTABLE DES ENGAGEMENTS HORS BILAN
....................................
20
3
L’ANALYSE FINANCIERE
...........................................................................................
21
3.1
L
A CONSTITUTION DE L
’
AUTOFINANCEMENT
..............................................................
21
3.1.1
L’excédent brut de fonctionnement
..................................................................................
21
3.1.2
La capacité d’autofinancement
........................................................................................
23
3.2
U
NE EPARGNE NETTE A CONFORTER
........................................................................
24
3.3
L
A SITUATION BILANCIELLE
......................................................................................
26
3.3.1
L’encours de dette
...........................................................................................................
26
3.3.2
Le fonds de roulement
.....................................................................................................
26
3.3.3
La trésorerie
.....................................................................................................................
27
3.4
L’
INDIVIDUALISATION DES SERVICES PUBLICS A CARACTERE INDUSTRIEL OU
COMMERCIAL
.....................................................................................................................
28
3.4.1
Le rappel des règles applicables
.....................................................................................
28
3.4.2
Des subventions d’équilibre de la commune
...................................................................
29
3.4.2.1
Le budget annexe des ordures ménagères
..........................................................................
29
3.4.2.2
Le budget annexe assainissement
.......................................................................................
30
3.5
L
E LOTISSEMENT INDUSTRIEL
L
A
C
OULEE
.................................................................
31
3.5.1
Des opérations non individualisées dans un budget annexe
..........................................
31
3.5.2
Des délais importants de commercialisation
...................................................................
32
4
LA GESTION DU PERSONNEL
...................................................................................
33
4.1
L’
EVOLUTION DES EFFECTIFS
...................................................................................
33
4.2
L
ES MODALITES DE RECRUTEMENT ET DE REMUNERATION DES AGENTS CONTRACTUELS
34
4.2.1
Les dispositions applicables
............................................................................................
34
4.2.2
Des recrutements non conformes
....................................................................................
35
4.3
D
ES MESURES SALARIALES SIGNIFICATIVES
..............................................................
36
4.4
U
N PILOTAGE DES RESSOURCES HUMAINES A CONFORTER
........................................
37
4.5
L’
ABSENTEISME
......................................................................................................
38
5
LA CONVENTION DE CONCESSION POUR L’AMENAGEMENT DU CENTRE-VILLE
40
5.1
U
N EQUILIBRE FINANCIER DIFFERE
...........................................................................
40
5.2
U
N RECOURS TARDIF A L
’
EMPRUNT
..........................................................................
42
5.3
U
NE SUBVENTION D
’
EQUILIBRE DE LA COMMUNE
.......................................................
44
3
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
5.4
D
ES PERSPECTIVES INCERTAINES
............................................................................
45
5.5
U
N CONTROLE ET UN SUIVI A RENFORCER
................................................................
46
6
L’EXPLOITATION DU PORT DE PLAISANCE DE BOULARI
.....................................
48
6.1
D
ES PERTES D
’
EXPLOITATION CUMULEES
.................................................................
48
6.2
U
NE DELEGATION RENOUVELEE
...............................................................................
50
6.3
D
ES CHARGES D
’
EXPLOITATION EN AUGMENTATION
..................................................
51
6.4
U
N CONTROLE ET UN SUIVI A AMELIORER
..................................................................
53
7
LE TRAITEMENT SELECTIF DES DECHETS MENAGERS
........................................
55
7.1
L’
EXERCICE PAR LA COMMUNE D
’
UNE COMPETENCE TRANSFEREE
..............................
55
7.2
L’
ANNULATION DU CONTRAT INITIAL DE PRESTATIONS DE SERVICE
..............................
56
7.3
U
N NOUVEL ORDONNANCEMENT COMPLEXE ET PEU LISIBLE
.......................................
57
7.3.1
La subrogation de la commune au syndicat
....................................................................
57
7.3.2
Un partenariat en marge de la concession
......................................................................
58
7.4
U
NE RENTABILITE ECONOMIQUE INDISSOCIABLE DE L
’
AGGLOMERATION
......................
59
7.5
L’
INFORMATION DU CONSEIL MUNICIPAL
....................................................................
60
8
LA MAITRISE D’OEUVRE DES OPERATIONS D’ELECTRIFICATION
........................
61
9
REPONSE AU RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
....................................
63
9.1
R
EPONSE DE
M
ONSIEUR LE MAIRE
...........................................................................
63
4
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
SYNTHESE
Une épargne nette à conforter
La commune du Mont-Dore connait sur la période examinée une diminution de son excédent
brut de fonctionnement, c’est-à-dire de son épargne de gestion. Cette situation résulte d’un
différentiel d’évolution des dépenses et des recettes courantes caractéristique d’un effet de
ciseau. Les charges de personnel, qui représentent plus de la moitié des charges de gestion
courantes, constituent un facteur de rigidité structurelle du budget. Si la maîtrise des charges
à caractère général sur la période la plus récente permet de limiter cette évolution, cette
démarche, nécessairement contrainte, devra être appréciée sur la durée. La structure des
recettes est marquée par la part prépondérante du fonds intercommunal de péréquation, en
diminution sur le dernier exercice et dont l’évolution à moyen terme demeure incertaine.
L’épargne nette se dégrade sur les exercices 2013 et 2014 et s’établit respectivement, en
données consolidées des deux budgets annexes, à 76 MF CFP et à 11 MF CFP. Selon les
éléments apportés par l’ordonnateur dans sa réponse à la contradiction, l’exercice 2015
dégagerait à nouveau une épargne nette compte tenu notamment des « efforts » de
limitation de la masse salariale et des charges à caractère général. Afin de conforter ces
résultats et de rétablir un autofinancement pérenne, la commune devra formaliser sa
démarche de maîtrise des dépenses et l’inscrire dans une stratégie de long terme. La marge
de manoeuvre de la commune en termes de recours à l’emprunt est faible et étroitement
dépendante du renforcement de son autofinancement.
L’aménagement du centre-ville : un dénouement financier incertain
En 2006, la commune du Mont-Dore a concédé à la société d’équipement de la Nouvelle-
Calédonie (SECAL) la réalisation de la zone d’aménagement concerté du centre-ville de
Boulari. L’opération est réalisée sous le contrôle de la commune et à ses risques financiers.
Le rythme de perception des recettes, plus lent que prévu, a conduit à la prolongation de la
durée de la concession de 13 à 22 ans et à la mobilisation, en 2014, d’un financement long
terme.
La réalisation des dépenses et des recettes fait ressortir, sur la période 2010-2013, un
résultat négatif compris entre 698 MF CFP et 750 MF CFP. Le résultat 2014, qui intègre un
emprunt de 605 MF CFP, s’établit à -164 MF CFP. Les frais financiers s’élèvent à
79 MF CFP en 2013, contre 45 MF CFP au bilan prévisionnel, et à 91 MF CFP en 2014.
Le bilan de l’opération traduit, en dépenses, la part prépondérante de la station d’épuration
et, en recettes, une concentration des cessions. Ces caractéristiques structurelles du bilan
expliquent le déficit chronique de trésorerie de l’opération. La réalisation de la station
d’épuration, en début de concession, a généré un volume important de dépenses sans
recettes correspondantes et les retards de commercialisation des îlots majeurs ont différé
l’enregistrement de recettes nécessaires à l’équilibre des comptes. Le déficit de trésorerie
est supérieur à 700 MF CFP de 2011 à 2014. La chambre note que le financement mis en
place en 2014 est intervenu tardivement, générant des frais financiers importants, alors
même que ce besoin de financement était identifié très en amont.
Le dénouement équilibré de l’opération est directement lié aux perspectives de cession des
îlots UC 3 « Mangrove », de 707 MF CFP, et UC 16 « Marina », de 426 MF,CFP soit plus de
50% du nombre total de logements de la concession, « les seuls à permettre d’asseoir
définitivement le bilan financier de l’opération ». La chambre souligne le caractère incertain
de la réalisation de ces programmes en considération de l’importance du nombre de
logements qui s’y attachent et du contexte économique.
5
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
La mutualisation du risque financier de l’exploitation du port de plaisance
Le délégataire du port de plaisance de Boulari l’exploite à ses risques et périls. La
convention est conclue pour une durée de 8 ans. L’exploitation s’est traduite par un résultat
annuel déficitaire jusqu’en 2010 et des pertes cumulées de 39 MF CFP au terme de
l’exercice 2012.
La convention d’affermage a été renouvelée pour une nouvelle période de 8 ans à compter
du 1
er
janvier 2013. Le plan de trésorerie prévisionnelle fait ressortir un résultat annuel de
3,2 MF CFP à compter de 2015 et un résultat cumulé de -5,7 MF CFP au terme de la
délégation.
La convention renouvelée entérine la diminution du surprix de 21,9% à 10,95% du montant
des redevances, ainsi que la suspension de la taxe domaniale jusqu’à complet apurement
des déficits cumulés. Le montant reversé à la commune au titre du surprix s’élève à
13,9 MF CFP pour la période 2005-2012, soit une différence de 34 MF CFP par rapport aux
prévisions. La suspension de la taxe domaniale devrait se traduire par une exonération
totale, soit un manque à gagner pour la commune de 1 177 500 F CFP par an sur l’ensemble
de la durée de l’affermage. Pour la période 2005-2012, le manque à gagner est de
9,4 MF CFP.
La chambre constate que les modifications apportées par avenants à la convention initiale et
le renouvellement de celle-ci pour une nouvelle période de huit ans ont conduit à mutualiser
le risque financier avec la commune en contradiction avec les termes de la convention
initiale.
Le traitement sélectif des déchets ménagers : un équilibre économique à rechercher dans le
cadre de l’intercommunalité
Aux termes des statuts du SIGN en vigueur jusqu’en juin 2013, la compétence relative au
traitement des déchets ménagers est exercée par ce dernier. En 2012 puis en 2014, la
commune a confié à la SAEML Mont-Dore environnement le traitement des déchets
valorisables des foyers du Mont-Dore. Ainsi, en exploitant le centre de tri, la commune a
exercé une compétence dont elle s’était dessaisie au bénéfice du SIGN se plaçant ainsi en
situation d’insécurité juridique.
Par délibération du 27 juin 2013, le comité syndical a approuvé la modification des statuts du
SIGN, celui-ci devenant un syndicat à la carte. La commune a alors repris la compétence
optionnelle relative à la gestion du tri et à la valorisation des déchets issus de la collecte
sélective en porte à porte, se substituant au syndicat dans les contrats souscrits par celui-ci.
Par avenant au contrat de concession entre le SIGN et la CSP, la commune a confié au
concessionnaire l’exercice de cette compétence. L’avenant est complété par un contrat de
sous-délégation avec la SAEML et par un contrat de partenariat conclu entre la CSP et la
SAEML. La chambre relève que l’économie globale de la concession ne peut être
appréhendée qu’au vu des trois documents contractuels précités.
Le taux d’utilisation du centre de tri est de l’ordre de 23% et le coût de revient de la tonne
traitée est de 124 000 F CFP à rapprocher de la rémunération du concessionnaire prévue
par l’avenant, soit 61 035 F CFP, et de la rémunération de la SAEML fixée par le contrat de
sous-délégation, soit 109 000 F CFP.
Dans ces conditions, la rentabilité économique du
traitement sélectif des déchets ménagers devra nécessairement être recherchée à l’échelle
du Grand Nouméa.
6
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Liste des recommandations
Recommandation n°1 :
.......................................................................................................
15
La chambre recommande à la commune, afin d’assurer la sincérité du budget,
d’ajuster ses ouvertures de crédits d’équipement, en dépenses et en recettes, au plus
près de ses prévisions de réalisation.
Recommandation n°2 :
.......................................................................................................
26
La chambre recommande à la commune l’élaboration d’un plan de maîtrise des
dépenses qui formalisera les dispositions et les orientations retenues dans un cadre
pluriannuel définissant des objectifs quantifiés et les moyens de les atteindre.
Recommandation n°3 :
.......................................................................................................
38
La chambre recommande que l’ensemble des mesures de maîtrise de la masse
salariale s’inscrivent dans une perspective pluriannuelle de gestion des emplois et
des compétences et de programmation budgétaire. La notion de plafond d’emplois par
service pourrait constituer une référence utile.
Recommandation n°4 :
.......................................................................................................
38
La chambre invite la commune à se doter d’outils de pilotage et de tableaux de bord
permettant à la fois un suivi en temps réel et une gestion prospective des ressources
humaines et de la masse salariale. Cette démarche sera initiée dans le cadre plus
global de la mise en place d’un contrôle interne au sein de la collectivité.
Recommandation n°5 :
.......................................................................................................
38
La chambre recommande à la commune l’élaboration d’un plan pluriannuel de
formation qui permettra de mettre en perspective les besoins de formation des agents
au regard des orientations politiques définies par la collectivité et des compétences
qu’elles requièrent.
Recommandation n°6 :
.......................................................................................................
39
La chambre recommande l’élaboration régulière d’un bilan social permettant à la
commune de disposer de données précises et actualisées sur l’état de la collectivité
en matière de moyens budgétaires et en personnel, de recrutements, d’avancements
et de formations. Ce document contribuera au pilotage de la fonction ressources
humaines.
Recommandation n°7 :
.......................................................................................................
47
La chambre recommande qu’une information régulière soit apportée au conseil
municipal sur la concession d’aménagement du centre-ville, à l’occasion, par
exemple, d’une présentation des comptes rendus annuels d’activité du délégataire.
Par ailleurs, la mise en place d’un comité de suivi, associant les services de la
commune et ceux de l’aménageur, et de tableaux de bord permettrait une meilleure
coordination du pilotage de l’opération.
7
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Recommandation n°8 :
.......................................................................................................
54
La chambre recommande qu’une information régulière soit apportée au conseil
municipal sur la délégation du port de plaisance, à l’occasion, par exemple, d’une
présentation des comptes rendus annuels d’activité du délégataire.
Recommandation n°9 :
.......................................................................................................
62
La chambre recommande à la commune de renégocier les contrats de maîtrise
d’oeuvre d’électrification sur l’application des frais généraux calculés sur le montant
des marchés de travaux.
8
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Liste des rappels d’obligations juridiques formulés
par la chambre territoriale des comptes
Rappel d’obligation juridique n°1 :
....................................................................................
13
La commune doit joindre aux documents budgétaires l’ensemble des états annexes
prévus par le code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
Rappel d’obligation juridique n°2 :
....................................................................................
14
La chambre rappelle à la commune la nécessité de régulariser les comptes d’attente
par l’émission des titres de recettes et des mandats et de veiller, à l’avenir, en lien
avec le comptable public, à l’apurement régulier de ces comptes.
Rappel d’obligation juridique n°3 :
....................................................................................
16
La chambre rappelle à la commune la nécessité de procéder régulièrement au
transfert des immobilisations en cours afin de permettre leur amortissement.
Rappel d’obligation juridique n°4 :
....................................................................................
17
Afin de disposer d’une image fidèle, complète et sincère de son patrimoine, la
chambre
rappelle
à
l’ordonnateur
l’obligation
de
suivi
des
immobilisations
conformément aux dispositions des principes et des instructions comptables.
Rappel d’obligation juridique n°5 :
....................................................................................
19
La chambre rappelle à la commune qu’il lui appartient de provisionner les risques, à
hauteur du montant estimé de la charge qui pourrait en résulter, dès l’ouverture d’un
contentieux en première instance contre la commune.
Elle invite également cette dernière à constituer les provisions nécessaires pour
dépréciation de créances et à procéder régulièrement, conformément aux dispositions
prévues par l’instruction comptable, à l’apurement des créances irrécouvrables. La
commune se rapprochera utilement du comptable public à cet effet.
Rappel d’obligation juridique n°6 :
....................................................................................
21
La chambre rappelle la nécessité de retracer dans les comptes de classe 8 les
engagements hors bilan liés à des délégations de service public et à des concessions
d’aménagement.
Rappel d’obligation juridique n°7 :
....................................................................................
31
La chambre rappelle à la commune, pour le service de l’assainissement, comme pour
celui de l’eau, la nécessité de procéder au transfert de l’actif et du passif
correspondant du budget principal au budget annexe.
9
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Rappel d’obligation juridique n°8 :
....................................................................................
32
La chambre rappelle à la commune que conformément aux dispositions de la M. 14 les
opérations de lotissements doivent faire l’objet d’une comptabilité de stocks et être
individualisées dans le cadre d’un budget annexe.
Rappel d’obligation juridique n°9 :
....................................................................................
36
La chambre rappelle à la commune les dispositions de la délibération n° 486 du
10 août 1994 concernant le recrutement de non-fonctionnaires, de nature à garantir
l’égal accès à la fonction publique.
Rappel d’obligation juridique n°10 :
..................................................................................
53
La chambre rappelle à la commune qu’en application de l’article L. 126-1 du code des
communes de la Nouvelle-Calédonie, la commission consultative des services publics
locaux doit examiner chaque année un rapport produit par le délégataire du port de
plaisance.
Rappel d’obligation juridique n°11 :
..................................................................................
60
La chambre rappelle à la commune que son conseil municipal doit se prononcer au
moins une fois par an sur le rapport écrit de ses représentants au conseil
d’administration des sociétés d’économie mixte.
10
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
1
Le cadre général du contrôle
1.1
Rappel de la procédure
La Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie a arrêté le 8 février 2016 les
observations provisoires faisant suite à l’examen de la gestion de la commune du Mont-Dore
pour les exercices 2010 et suivants.
Le rapport d’observations provisoires a été notifié par lettre du 4 mars 2016 à M. Eric GAY,
ordonnateur de la commune
1
.
Des extraits ont été transmis, le même jour, à M. Camille FABRE, représentant territorial de
l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)
2
, à M. Tony ROGER,
directeur général délégué de la calédonienne de services publics (CSP)
3
, à M. Yves
MORAULT, président d’EEC
4
, à M. Frédéric PATIES, président directeur général de la
SAEML Mont-Dore Environnement
5
, à Mme Marie-Paule ROBINEAU, directrice générale de
la société d’équipement de la Nouvelle-Calédonie (SECAL)
6
, à M. Willy GATUHAU,
président du syndicat intercommunal du Grand Nouméa (SIGN)
7
et à M. François LEBRUN,
directeur général de la société d’économie mixte de la Baie de la Moselle (SODEMO)
8
.
Les réponses suivantes ont été enregistrées au greffe de la chambre.
Le maire a répondu par courrier du 4 mai 2016 enregistré au greffe le même jour.
Le directeur général de la SODEMO a répondu par courrier du 5 avril 2016 enregistré au
greffe le 11 avril suivant.
Le directeur général d’EEC a répondu par courrier du 12 avril 2016, enregistré au greffe le
21 avril 2016.
La directeur général de la CSP a répondu par courrier du 25 avril 2016 enregistré au greffe
le 4 mai suivant.
La directrice générale de la SECAL a répondu par courrier du 2 mai 2016, enregistré au
greffe le 11 mai suivant.
1.2
La présentation de la commune
La commune compte 27 155 habitants en 2014 contre 25 683 habitants en 2009, soit une
évolution annuelle de 1,12% contre 1,79% pour la province Sud et 1,82% pour la
1
AR du 9 mars 2016.
2
AR du 7 mars 2016.
3
AR du 9 mars 2016.
4
AR non daté.
5
AR du 14 mars 2016.
6
AR du 8 mars 2016,
7
AR du 9 mars 2016.
8
AR du 10 mars 2016.
11
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Nouvelle-Calédonie
9
. Elle est la troisième commune du territoire par sa population et pourrait
compter près de 30 000 habitants à l’horizon 2020.
La commune, dont les habitants sont répartis dans quatorze quartiers, a une superficie de
643 km
2
, une densité de 2,2 habitants au km
2
et compte 58,1% d’actifs
10
.
Les principaux secteurs d’activité sont l’administration, l’enseignement et la santé, le
commerce, les transports et les services divers et la construction. Elle bénéficie également
de l’industrie extractive de nickel, avec l’usine du Sud, qui devrait, à terme, générer des
recettes de taxe communale d’aménagement
11
. La commune compte deux zones d’activité
majeures qui accueillent des activités secondaires et tertiaires, dont la zone industrielle de
La Coulée en cours de promotion.
La commune est membre du syndicat intercommunal du grand Nouméa
12
et du syndicat
mixte des transports urbains (SMTU)
13
. Sa participation financière à ces organismes s’est
élevée, en 2014, à respectivement 34,2 MF CFP et à 23,6 MF CFP. Elle est actionnaire de
plusieurs sociétés d’économie mixte, dont la SEM AGGLO, opérateur d’habitat social sur le
Grand Nouméa, à hauteur de 7,5% du capital, et la SAEML Mont-Dore environnement dont
elle détient 72,7% du capital.
Les résultats définitifs 2014, tenant compte des restes à réaliser, s’établissent, en section de
fonctionnement, à 3,540 Mds F CFP en recettes et à 3,285 Mds F CFP en dépenses. En
section d’investissement, ces résultats s’établissent à 1,504 Md F CFP en recettes et à
1,726 Md F CFP en dépenses. La commune a mis en place, à compter de 2013, les budgets
annexes des ordures ménagères, de l’eau et de l’assainissement
La commune est signataire du contrat d’agglomération du Grand Nouméa 2011-2015, qui
doit faire l’objet d’un avenant de prolongation. Les programmes retenus se concentrent
autour de deux axes majeurs, l’axe « solidarité, cohésion sociale, jeunesse » et l’axe
« aménagement durable de l’espace et rééquilibrage ». Selon la maquette initiale, les
opérations concernant la commune du Mont-Dore représentent un montant total de
2,56 Mds F CFP cofinancés par l’Etat et par la province Sud. La part communale représente
un montant de 1,13 Md F CFP.
La commune n’a pas échappé, au début des années 2000, à l’augmentation globale des
loyers sur le Grand Nouméa. Cependant, selon le plan d’urbanisme directeur, les loyers des
appartements seraient inférieurs d’environ 10% à ceux de Nouméa et ceux des villas
inférieurs d’environ 16%.
Les projections en termes de population et l’étendue de la commune sont porteurs d’enjeux
en termes d’aménagement et de services à la population. Le plan d’urbanisme directeur
14
mentionne que « la municipalité doit également entreprendre un travail de rééquilibrage de
son propre territoire entre ses différents quartiers, notamment en développant un maillage
9
Population municipale ; source ISEE.
10
58,2% pour Nouméa ; source ISEE 2009.
11
Chiffres clés : 3 000 employés dont 1 350 emplois directs (90% de calédoniens) et 600 entreprises locales en
sous-traitance. Investissement: 4,5 Mds USD, dont 2,2 Mds USD vers les sous-traitants locaux. (source : site
VALE, les activités en Nouvelle-Calédonie)
12
Le syndicat a pour compétences obligatoires l’étude du renforcement de l’intercommunalité du Grand Nouméa,
l’aménagement de l’espace communautaire, l’équilibre social de l’habitat, la politique de la ville, la réalisation et la
gestion d’équipements d’intérêt communautaire, le traitement des déchets ménagers et assimilés et la mise en
commun de moyens opérationnels.
13
Le syndicat mixte a pour objet l’organisation, la gestion et l’exploitation des services publics réguliers de
transports en commun routiers, ferrés et maritimes et de transports scolaires du secondaire sur le territoire de
Dumbéa, du Mont-Dore, de Nouméa et de Paita.
14
Approuvé par délibération n° 7-2013 / APS du 28 mars 2013.
12
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
inter-quartiers, relation physique (via les infrastructures) mais aussi sociale et économique
(…) ».
La commune a engagé, en 2006, l’aménagement du centre-ville de Boulari. Ce projet
emblématique, représente, à son terme, un investissement de 2,5 Mds F CFP. Si les
principaux équipements publics sont aujourd’hui réalisés, environ 400 logements, soit la
moitié du programme, doivent encore être commercialisés. La construction de la marina et
son projet d’extension participent de ce schéma global d’aménagement.
Par l’intermédiaire de la SAEML Mont-Dore environnement, la commune contribue au tri
sélectif et à la valorisation des déchets ménagers.
M. Éric GAY est maire de la commune depuis 2003.
1.3
Les orientations du contrôle
Le présent contrôle porte sur la fiabilité des comptes, l’analyse financière et la gestion des
ressources humaines. Sont également examinés la concession d’aménagement du centre-
ville, l’affermage du port de plaisance et le traitement sélectif des déchets ménagers. Les
conventions de maîtrise d’oeuvre avec EEC ont été examinées sous l’angle spécifique de
l’assiette des frais généraux.
13
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
2
La fiabilité des comptes
2.1
La présentation des documents budgétaires
Conformément aux dispositions combinées des articles L. 212-3 et D. 212-2-1 du code des
communes de la Nouvelle-Calédonie, les documents budgétaires sont assortis d’états
portant sur la situation patrimoniale et financière de la collectivité ainsi que sur ses différents
engagements.
Parmi ces états figurent la « liste des organismes de regroupement dont la commune est
membre, précisant pour chaque organisme les compétences transférées ainsi que les
modalités de participation de la commune à son financement, et accompagnée pour chaque
organisme d'une copie de la balance générale ainsi que des données synthétiques des
comptes administratifs ». L’ensemble de ces éléments ne sont pas mentionnés ou joints aux
documents budgétaires.
Le tableau retraçant les décisions en matière de taux des centimes additionnels est,
également, manquant. Selon l’annexe B1.1 relative aux emprunts garantis par la commune,
doivent être indiqués, notamment, le taux et l’annuité des emprunts, ainsi que le montant
total permettant de vérifier le respect des ratios prudentiels
15
. Ces éléments ne sont pas
renseignés.
Rappel d’obligation juridique n°1 :
La commune doit joindre aux documents budgétaires l’ensemble des états annexes
prévus par le code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que les annexes du compte administratif
2015, en cours de préparation, contiennent les éléments précités et que « l’évolution du
logiciel de comptabilité de la ville devrait également permettre de fiabiliser et systématiser
l’intégralité des annexes ».
2.2
Les recettes et les dépenses à régulariser
Les opérations qui ne peuvent être imputées de façon certaine ou définitive à un compte
déterminé au moment où elles doivent être enregistrées ou qui exigent une information
complémentaire ou des formalités particulières sont inscrites provisoirement au compte 47. Ce
compte doit être apuré dans les délais les plus brefs par imputation au compte définitif.
Le compte 4718 « Autres recettes à régulariser » est crédité par le débit du compte 515 lors
de l’encaissement. Il est débité par le crédit du compte budgétaire lors de l’émission du titre de
régularisation.
Conformément aux dispositions de l’instruction M. 14, l'utilisation de ce compte ne peut être
qu'exceptionnelle et les sommes enregistrées doivent être régularisées dans le mois suivant
leur encaissement. Le compte 4718 présente un solde créditeur de 36 594 173 F CFP au
31 décembre 2013 et de 11 687 753 F CFP au 31 décembre 2014.
15
Article L. 236-8 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie.
14
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°1 :
Evolution du compte 4718 de 2010 à 2014 en F CFP (budget principal)
2010
2011
2012
2013
2014
20 638 844
22 845 173
11 464 367
36 594 173
11 687 753
Source : comptes de gestion
Les sommes enregistrées sur les subdivisions du compte 472 - dépenses à classer ou à
régulariser - sont à régulariser dans le mois de la constatation de leur paiement.
Le compte 472 présente un solde débiteur de 1 025 195 F CFP en balance de sortie 2013 et
de 1 042 606 F CFP en balance de sortie 2014.
Le compte 47211 « Dépenses réglées sans mandatement préalable » enregistre des
dépenses répétitives, réglées sans mandatement préalable, telles que celles afférentes aux
annuités d’emprunts. Ce compte présente, au 21 septembre 2015, un solde débiteur de
306 170 798 F CFP correspondant à des dépenses payées, non mandatées.
Rappel d’obligation juridique n°2 :
La chambre rappelle à la commune la nécessité de régulariser les comptes d’attente
par l’émission des titres de recettes et des mandats et de veiller, à l’avenir, en lien
avec le comptable public, à l’apurement régulier de ces comptes.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que « le service financier de la ville a
déjà mis en place, en lien avec le comptable public, un tableau de suivi mensuel des
comptes d’attente (comptes 47) des dépenses et recettes en cours de classement dans les
bons comptes d’imputation pour procéder à leur apurement régulier ».
2.3
La réalisation des dépenses et des recettes d’équipement
Selon l’article L. 211-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, « le budget de la
commune est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses
annuelles de la commune (…) ».
Par ailleurs, selon l’article L. 263-11 du code des juridictions financières, « le budget de la
commune est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section
d'investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les dépenses ayant
été évaluées de façon sincère (…) ».
Le taux de réalisation des dépenses d’équipement est de 61,2% en 2014 contre 54,3% en
2013. Il était de 70,4% en 2010. Ce niveau de réalisation peut être considéré comme
relativement peu élevé pour une commune pratiquant la gestion des investissements sous la
forme d’autorisations de programme et de crédits de paiement.
Tableau n°2 :
Taux de réalisation des dépenses d’équipement de 2010 à 2014
En F CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Crédits ouverts
prévisions
1 679 911 455
1 672 376 176
1 641 127 657
1 414 144 763
1 110 596 602
Mandats émis
1 183 794 232
981 464 914
1 025 145 215
768 749 484
680 025 420
Taux de réalisation
70,4%
58,6%
62,4%
54,3%
61,2%
Source : comptes administratifs
15
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Le taux de réalisation des recettes, corrélé avec celui des dépenses, est de 77,2% en 2014
contre 69,4% en 2013.
Tableau n°3 :
Taux de réalisation des recettes d’équipement de 2010 à 2014
En F CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Crédits ouverts
prévisions
1 510 660 000
1 048 396 124
912 400 000
1 071 108 484
861 621 126
Titres émis
1 234 531 909
735 952 762
612 311 293
743 863 524
665 806 157
Taux de
réalisation
81,7%
70,1%
67,1%
69,4%
77,2%
Source : comptes administratifs
Recommandation n°1 :
La chambre recommande à la commune, afin d’assurer la sincérité du budget,
d’ajuster ses ouvertures de crédits d’équipement, en dépenses et en recettes, au
plus près de ses prévisions de réalisation.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, qu’ « un travail fin est actuellement
mené pour être en mesure au moment des arbitrages du BP 2017 (en septembre) de
caractériser au mieux les prévisions d’atterrissage en dépenses d’investissement, afin de
cibler les opérations qui ne seront pas réalisées en 2016 et qui feront l’objet d’une
réinscription dès le BP 2017. Ces dépenses pourraient alors être annulées et ne seront ainsi
pas reportées. Cette attention plus soutenue à la limitation des reports (…) et au lissage des
dépenses « budgétaires » devrait avoir un impact positif sur le taux de recouvrement dès
l’exercice 2017 (…) ».
2.4
Le transfert des immobilisations en cours
Le compte 23 « Immobilisations en cours » enregistre à son débit les dépenses afférentes
aux immobilisations non terminées à la fin de chaque exercice. Il enregistre à son crédit le
montant des travaux achevés.
En fin d’exercice, le compte 23 fait donc apparaître la valeur des immobilisations qui ne sont
pas achevées. Lorsque l’immobilisation est achevée, les dépenses portées aux comptes 23
sont virées au compte 21 par opération d’ordre non budgétaire.
Tableau n°4 :
Transferts du compte 23 au compte 21 de 2010 à 2014
En F CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Compte 23
(solde débiteur)
8 640 239 431
7 923 370 433
8 422 555 105
9 015 802 935
9 433 903 853
Compte 21 (débit
opérations non
budgétaires)
29 919 519
1 542 942 966
396 026 660
89 239 784
131 616 225
S
ource : comptes de gestion
Le virement constaté en 2014 correspond au transfert de l’opération n° 048 « Bâtiment Mont-
Dore Environnement » dont la réception des travaux a été prononcée le 2 août 2012 à effet
du 14 mai 2012. Cette dépense aurait dû, en conséquence, être virée au compte 21 dès ce
dernier exercice.
16
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Les pièces produites par le comptable public à l’appui des virements 2013 concernent des
immobilisations achevées en 2011. Celles-ci auraient dû, en conséquence, être virées dès
cet exercice. Par ailleurs, l’opération n° 6611 « Antenne de proximité de Saint-Louis »,
achevée en 2013, n’aurait été prise en compte ni sur cet exercice, ni sur l’exercice suivant.
D’une manière plus générale, sous réserve de l’exercice 2011, les montants relativement
limités figurant au compte 21 montrent que les opérations de transfert ne sont pas réalisées
de façon systématique et que, par conséquent, les amortissements correspondants ne sont
pas constatés. Par ailleurs, ces opérations ne font pas l’objet d’une procédure interne
formalisée.
Rappel d’obligation juridique n°3 :
La chambre rappelle à la commune la nécessité de procéder régulièrement au
transfert des immobilisations en cours afin de permettre leur amortissement.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que « le service financier met en place
une procédure formalisée avec les services de la ville pour procéder régulièrement au
transfert des immobilisations en cours afin de permettre leur amortissement » et qu’ « une
planification sur le travail d’apurement de ce compte est déjà établie au sein du service
financier ».
2.5
Le suivi de l’actif immobilisé
La bonne tenue de l’inventaire participe à la sincérité de l’équilibre budgétaire et, pour les
services publics industriels et commerciaux, au calcul exact du prix des prestations.
L’ordonnateur est chargé plus spécifiquement du recensement des biens et de leur
identification. Il importe que celui-ci s’attache à un suivi exhaustif de la réalité et de la
présence des immobilisations et ajuste son inventaire comptable en fonction des données
physiques présentes au sein de la collectivité.
L’organisation de la tenue de l’inventaire implique pour l'ordonnateur une tenue de
l’inventaire physique, registre justifiant la réalité physique des biens et qui permet de
connaître précisément ses immobilisations. Cet inventaire est alimenté au niveau de chaque
service gestionnaire au moment de « l’entrée » du bien dans le patrimoine immobilier. Il
représente le détail de chacune des immobilisations sur laquelle la collectivité exerce son
contrôle. Il contient des informations qui peuvent être différentes de celles existant à
l’inventaire comptable puisque pour les immobilisations de nature immobilière les aspects
juridiques de l’immobilisation doivent y figurer, notamment, la surface des biens, leur état de
vétusté, leur occupation, le coût d’entretien annuel ; une tenue de l’inventaire comptable qui
permet de connaître ses immobilisations sur le volet financier. Reflet de l’inventaire
physique, il représente l’expression comptable de la réalité physique du patrimoine.
Contrairement à l’inventaire physique, qui consiste en la connaissance des propriétés et des
biens contrôlés par la collectivité, il s’agit de connaître dans ce cas leur valeur et d’apporter
une aide à la gestion du patrimoine
16
.
La commune a communiqué, au titre de l’inventaire des immobilisations, un inventaire du
parc automobile mentionnant l’immatriculation et le prix d’achat des véhicules, un inventaire
informatique distinguant le matériel et les logiciels, un historique des mandats relatifs au
matériel et un historique des mandats relatifs aux matériels divers. L’inventaire informatique
16
Guide des opérations d’inventaire, comité national de fiabilité des comptes locaux, juin 2014.
17
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
mentionne une estimation de la balance d’entrée au 1
er
janvier 2015 pour le matériel et les
logiciels.
L’ensemble des équipements listés ne sont pas affectés d’un numéro d’inventaire. Par
ailleurs, l’historique des acquisitions ne saurait tenir lieu d’inventaire. Enfin, au vu des
comptes de bilan, le recensement des immobilisations, achevées ou en cours, n’apparait pas
exhaustif. La commune doit s’attacher, en lien avec le comptable public, à compléter ces
informations.
Rappel d’obligation juridique n°4 :
Afin de disposer d’une image fidèle, complète et sincère de son patrimoine, la
chambre rappelle à l’ordonnateur l’obligation de suivi des immobilisations
conformément aux dispositions des principes et des instructions comptables.
L’ordonnateur précise, en réponse à la contradiction, que « la ville va s’engager dans la
planification d’une démarche d’amélioration de la tenue de son inventaire patrimonial ».
2.6
Les provisions
Aux termes de l’article D. 221-4 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, « pour
l’application du 20° de l’article L. 221-2, une provision doit être constituée par délibération de
l’assemblée délibérante dans les cas suivants :
1. Dès l’ouverture d’un contentieux en première instance contre la commune, une
provision est constituée à hauteur du montant estimé par la commune de la charge
qui pourrait en résulter en fonction du risque financier encouru (…) ;
2. Lorsque le recouvrement des restes à recouvrer sur compte de tiers est compromis
malgré les diligences faites par le comptable public, une provision est constituée à
hauteur du risque d’irrécouvrabilité estimé par la commune à partir des éléments
d’information communiqués par le comptable public ».
2.6.1
Les provisions pour risques
Le compte 1511 enregistre les provisions destinées à couvrir la sortie de ressources
probable résultant des litiges. Cette provision est constituée dès l’ouverture d’un contentieux
en première instance contre la collectivité, à hauteur du montant estimé de la charge qui
pourrait en résulter, en fonction du risque financier encouru. Elle est maintenue et ajustée si
nécessaire, jusqu’à ce que le jugement soit devenu définitif. Il faut entendre par jugement
définitif, dans une juridiction civile, la décision du tribunal de grande instance sans appel ou
l’arrêt de la cour d’appel sans recours en cassation ou l’arrêt de la Cour de cassation ; dans
une juridiction administrative, la décision du tribunal administratif sans appel ou l’arrêt de la
cour administrative d’appel sans recours en cassation ou l’arrêt en Conseil d’Etat.
Aucune provision n’a été constituée par la commune au cours de la période sous revue,
alors que plusieurs contentieux en première instance ont été ouverts contre la commune.
Par requête enregistrée le 31 octobre 2012 au tribunal administratif de Nouméa, la société
Ecotrans a demandé l’annulation du marché public relatif au traitement sélectif des déchets
ménagers conclu entre la commune du Mont-Dore et la société d’économie mixte Mont-Dore
18
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
environnement et de condamner la commune du Mont-Dore à lui verser la somme de
212 949 900 F CFP au titre de son préjudice matériel
17
.
Par requête enregistrée le 19 mars 2013 au tribunal administratif de Nouméa, l’union
fédérale
de
consommateurs Que-choisir-Nouvelle-Calédonie
(UFC-NC)
a
demandé
l’annulation de la délibération n° 86/12/XII du 20 décembre 2012, fixant le tarif des divers
droits municipaux, des redevances et taxes pour l’année 2013 et, à titre subsidiaire, son
paragraphe II-3 intitulé Redevances d’eau et d’assainissement
18
.
En date du 28 novembre 2014, M. Raymond SIROT a saisi le tribunal du travail de Nouméa
afin de requalifier la prise d’acte de rupture de son contrat de travail en licenciement abusif
aux torts exclusifs de la commune et la condamnation de cette dernière au paiement des
différentes indemnités découlant de ce licenciement.
2.6.2
Les provisions pour dépréciation d’actifs
L’admission en non-valeur des créances est décidée par l’assemblée délibérante de la
collectivité dans l’exercice de sa compétence budgétaire. Elle est demandée par le
comptable lorsqu’il rapporte les éléments propres à démontrer que malgré toutes les
diligences qu’il a effectuées, il ne peut pas en obtenir le recouvrement. En cas de refus
d’admettre la non-valeur, l’assemblée doit motiver sa décision et préciser au comptable les
moyens de recouvrement qu’elle souhaite qu’il mette en oeuvre.
Il convient dans un premier temps de provisionner et, dans un second temps, d’admettre en
non-valeur les créances pour lesquelles toutes les voies d’exécution mises à la disposition
du comptable public se sont avérées vaines. L’admission en non-valeur se traduit par
l’émission d’un mandat au compte 654 « Pertes sur créances irrécouvrables ».
Les provisions pour dépréciation des comptes de tiers sont portées en déduction de la valeur
des postes de l’actif du bilan qu’elles concernent. Lors de la constitution d’une provision pour
dépréciation des comptes de tiers ou lors de la variation en augmentation d’une provision
déjà constituée, le compte de provision est crédité par le débit du compte 6817 « Dotations
aux provisions pour dépréciation des actifs circulants ». Lorsqu’une créance est devenue
irrécouvrable, la provision constituée est reprise parallèlement à la constatation de la charge
résultant de l’admission en non-valeur. Le compte 491 est alors débité par le crédit du
compte 7817 « Reprises sur provisions pour dépréciation des actifs circulants ».
Les
provisions
pour
dépréciation
de
créances
représentent
un
montant
de
159 966 000 F CFP en balance de sortie 2014. Selon les précisions apportées par la
commune, des reprises devraient être enregistrées en 2015, au titre de la taxe communale
d’aménagement, pour un montant de 110 MF CFP.
17
Par décision n° 1200308 du 10 octobre 2013, le tribunal administratif a annulé la délibération n° 84/11/XII du
21 décembre 2011 habilitant le maire de la commune du Mont-Dore à signer le contrat de prestation de service
en cause et a rejeté les conclusions de la requête à fins indemnitaires. La société Ecotrans a fait appel de cette
décision.
18
Par décision n° 1300075 du 12 décembre 2013, le tribunal administratif a rejeté la requête de l’UFC-NC, qui a
fait appel.
19
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°5 :
Evolution des provisions pour dépréciation de créances de 2010 à 2014 (en F CFP)
2010
2011
2012
2013
2014
Dotations (débit
du 68174)
177 966 000
Reprises (crédit
du 78174)
18 000 000
Provisions pour
dépréciation
des comptes de
redevables en
BS (491)
177 966 000
159 966 000
159 966 000
159 966 000
Source : comptes de gestion
Une reprise de provision est constatée en 2012 à hauteur de 18 000 000 F CFP. Le compte
654 fait ressortir, en 2013, un solde débiteur de 35 465 303 F CFP, sans reprise
correspondante de provision. Dans ces deux cas, l’instruction n’a pas permis d’identifier le
compte de contrepartie. Par ailleurs, des admissions en non-valeur présentées par le
comptable public en 2014, pour un montant de 13 MF CFP, n’ont pas été prises en compte
au titre dudit exercice.
Tableau n°6 :
Pertes sur créances irrécouvrables de 2010 à 2014 (en F CFP)
2010
2011
2012
2013
2014
Compte 654
5 753 088
35 465 303
Source : comptes de gestion
Rappel d’obligation juridique n°5 :
La chambre rappelle à la commune qu’il lui appartient de provisionner les risques,
à hauteur du montant estimé de la charge qui pourrait en résulter, dès l’ouverture
d’un contentieux en première instance contre la commune.
Elle invite également cette dernière à constituer les provisions nécessaires pour
dépréciation de créances et à procéder régulièrement, conformément aux
dispositions prévues par l’instruction comptable, à l’apurement des créances
irrécouvrables. La commune se rapprochera utilement du comptable public à cet
effet.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que « depuis l’exercice 2015, la ville
provisionne pour créances irrécouvrables à hauteur de 5 à 10% des recettes de REOM
19
».
2.7
Les retenues de garantie
Le compte 40471 « Fournisseurs d’immobilisations - Retenues de garantie » est crédité du
montant de la retenue de garantie pratiquée lors du règlement des travaux. Il est débité par
le crédit du compte au Trésor lors de la libération de la retenue de garantie ou en cas de non
libération pour malfaçons, par le crédit du compte 231.
19
Redevance d’enlèvement des ordures ménagères.
20
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Ce compte présente en balance de sortie 2014, un solde créditeur de 17 156 666 F CFP. Au
21 septembre 2015 ce solde est de 13 799 913 FCP. Il intègre des opérations anciennes
qu’il convient de solder.
La chambre relève, par ailleurs, que ces restitutions ne font pas l’objet d’une procédure
interne formalisée.
2.8
Les travaux en régie
Les immobilisations créées par une commune sont comptabilisées à leur coût de production.
Ce dernier correspond au coût d'acquisition des matières consommées augmenté des
charges directes de production, soit le matériel et l’outillage et les frais de personnel, à
l'exclusion des frais financiers et des frais d'administration générale.
La production d'immobilisation donne lieu à une opération d'ordre budgétaire ; un mandat
destiné à intégrer les travaux en section d'investissement et un titre destiné à neutraliser les
charges constatées durant l'exercice à la section de fonctionnement sont simultanément
émis.
L’ordonnateur indique que, selon une première estimation qui « avait déjà été effectuée,
l’impact positif sur l’autofinancement par rapport aux moyens à déployer pour valoriser ces
travaux a été jugé faible ».
La chambre invite la commune à réexaminer la valorisation des éventuels travaux réalisés
par ses agents et présentant le caractère d’investissement.
2.9
Le suivi extra comptable des engagements hors bilan
Les comptes d’engagements hors bilan enregistrent les droits et obligations susceptibles de
modifier le montant ou la consistance du patrimoine ou des engagements ayant des
conséquences financières sur les exercices à venir. Les effets des droits et obligations sur le
montant ou la consistance du patrimoine sont subordonnés à la réalisation de conditions ou
d’opérations ultérieures.
Les subdivisions du compte 801 fournissent le détail par nature des divers engagements
donnés par la collectivité (garanties d’emprunt, crédit-bail, subventions à verser par
annuités) ; celles du compte 802 fournissent le détail par nature des divers engagements
reçus par la collectivité. Ces comptes sont tenus en partie simple par l’ordonnateur. Les
montants qui figurent aux subdivisions des comptes 801 et 802 font l’objet d’annexes
détaillées au budget et au compte administratif.
Les documents budgétaires recensent, au titre des engagements hors bilan, les emprunts
garantis, les contrats de crédit-bail, les autres engagements donnés, les autorisations de
programme et les crédits de paiement afférents. Parmi les engagements donnés figurent
ceux liés à des délégations de service public et à des concessions d’aménagement.
Les engagements pris par la commune dans le cadre de l’aménagement du centre-ville
notamment justifient, au regard des risques financiers qui s’y attachent, d’être recensés
parmi les engagements donnés et d’être retracés au sein des comptes correspondants.
21
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Rappel d’obligation juridique n°6 :
La chambre rappelle la nécessité de retracer dans les comptes de classe 8 les
engagements hors bilan liés à des délégations de service public et à des
concessions d’aménagement.
3 L’analyse financière
L’analyse financière ci-après est réalisée à partir du budget principal à structure courante.
Compte tenu de la mise en place des budgets annexes à compter de 2013, les évolutions
constatées sont complétées, en tant que de besoin, par la prise en compte des données
consolidées du budget principal et des budgets annexes.
3.1
La constitution de l’autofinancement
3.1.1
L’excédent brut de fonctionnement
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) constitue le premier solde intermédiaire de
gestion. Il résulte du solde entre les produits et les charges de gestion courante.
Ce solde, en diminution sur les trois derniers exercices, s’établit à 441 MF CFP en 2014
contre 851 MF CFP en 2011 et 575 MF CFP en 2010 et représente 14,2% des produits de
gestion en 2014 contre 19,3% en 2010 et jusqu’à 25% en 2011.
Tableau n°7 :
Evolution de l’excédent brut de fonctionnement de 2010 à 2014 (budget principal à structure courante)
En MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
2014/2010
Ressources fiscales
propres
483,82
763,04
596,10
521,97
598,52
23,7%
Dont centimes
additionnels
278,04
282,64
290,40
240,97
320,45
15,2%
+ Ressources
d’exploitation
348,07
429,07
444,13
194,48
213,74
-38,5%
+ Dotations et
participations
2 155,93
2 212,17
2 310,82
2 511,70
2 286,32
6%
= Produits de
gestion (A)
2 987,83
3 404,30
3 351,07
3 228,16
3 098,59
3,7%
Charges à caractère
général
872,96
915,31
1 020,78
878,57
727
-16,7%
+ Charges de
personnel
1 228,89
1 263,22
1 362,67
1 446,33
1 510,57
22,9%
+ Subventions de
fonctionnement
272,74
340,69
369,19
353,13
379,81
39,2%
+ Autres charges de
gestion
38
33,78
43,37
78,50
39,46
3,8%
= Charges de
gestion (B)
2 412,60
2 553,01
2 796,02
2 756,53
2 656,86
10,1%
Excédent brut de
fonctionnement (A-
B)
575,22
851,28
555,04
471,63
441,73
-23,2%
En % des produits de
gestion
19,3%
25%
16,6%
14,6%
14,2%
-5,1 points
Source : comptes de gestion
Ce résultat s’explique par le différentiel d’évolution des produits et des charges
d’exploitation sur la période examinée, caractéristique d’un effet de ciseau.
22
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Comme indiqué ci-dessus, la commune a mis en place, à compter de 2013, les budgets
annexes des ordures ménagères, de l’eau et de l’assainissement et a transféré les produits
et les charges correspondants du budget principal vers ces derniers.
L’évolution consolidée des produits et des charges du budget principal et des budgets
annexes, sur la période examinée, s’établit respectivement à 15,5% et 22,6%, alors qu’en
apparence, les premiers augmentent de 3,7% et les secondes de 10,1%.
Tableau n°8 : Evolution des produits et des charges de 2010 à 2014 (budget principal et budgets annexes)
En MF CFP
2010
2014
Var. 2014/2010
Produits
2 987,83
3 453,37
15,5%
Charges
2 412,60
2 959,39
22,6%
Source : comptes de gestion
L’évolution des produits est marquée par une diminution du fonds intercommunal de
péréquation en 2014, après une augmentation régulière sur les exercices précédents, et par
une diminution de la taxe communale d’aménagement depuis 2011, qui s’établit à
57 MF CFP en 2014 contre 303 MF CFP en 2011. Des annulations de titres, qui devraient
être enregistrées en 2015 pour un montant de 110 MF CFP, réduisent la portée de ce
produit.
Le fonds intercommunal de péréquation représente, en 2014, 46% des produits de la
commune, ce qui mesure l’enjeu qui s’attache à son évolution.
Tableau n°9 : Evolution du fonds intercommunal de péréquation et de la TCA de 2010 à 2014
en MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
2014/2010
FIP
1 331
1 406
1 510
1 633
1 433
7,6%
TCA
56
303
122
93
57
1,7%
Source : comptes de gestion
Les centimes additionnels représentent un produit moyen de 282 MF CFP sur la période
examinée. Par délibération du 6 août 2015, le conseil municipal a approuvé une convention
de partenariat relative au financement d’actions en faveur de la jeunesse, des sports, de la
culture, de l’environnement et des communautés du Mont-Dore avec la société VALE NC. La
société s’engage à apporter son soutien financier à la commune par une participation
annuelle de 100 MF CFP, par anticipation sur le versement des centimes additionnels.
En données consolidées prenant en compte le budget principal et les budgets annexes, les
charges à caractère général représentent un montant de 1 028 MF CFP en 2014, soit une
augmentation de 17,7% sur la période examinée et de 0,7% par rapport à 2012.
Tableau n°10 :
Evolution des charges à caractère général de 2010 à 2014
En MF CFP
2010
2014
Var. 2014/2010
Budget principal
872,96
727
-16,7%
Budget principal et
budgets annexes
872,96
1 028
17,7%
Source : comptes de gestion
Les charges de personnel, retracées en totalité au budget principal, s’établissent à
1 510 MF CFP en 2014 contre 1 228 MF CFP en 2010, soit une augmentation de 22,9%.
Les subventions à la caisse des écoles et au centre communal d’action sociale (CCAS)
représentent un montant total de 226 MF CFP en 2014 contre 160 MF CFP en 2010, soit
une augmentation de 41,2%. La subvention à la caisse des écoles s’établit à 130 MF en
2014 contre 70 MF en 2010, soit une augmentation de 85,7%.
23
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°11 :
Evolution de la subvention à la caisse des écoles et au CCAS de 2010 à 2014
en MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
2014/2010
Caisse des
écoles
70
100
129
115
130
85,7%
CCAS
90
70
71
98
96
6,6%
Total
160
170
200
213
226
41,25%
Source : comptes de gestion
3.1.2
La capacité d’autofinancement
La capacité d’autofinancement (CAF) mesure l’épargne de gestion, soit l’autofinancement
disponible pour le financement des investissements.
La CAF brute est calculée à partir de l’excédent brut de fonctionnement (EBF) en prenant
en compte les résultats financier et exceptionnel, hors cessions d’immobilisations. La CAF
nette est obtenue après déduction de la CAF brute du remboursement en capital de la
dette. Elle contribue directement à la constitution du financement propre disponible pour les
investissements. C’est pourquoi ce solde se révèle significatif de la situation financière de
toute collectivité.
La capacité d’autofinancement brute suit l’évolution de l’excédent brut d’investissement.
Les subventions exceptionnelles aux budgets annexes, soit 162 MF CFP en 2013 et
71 MF CFP en 2014, affectent sensiblement la constitution de l’épargne brute.
In fine (cf. tableau n°12) la capacité d’autofinancement brute s’établit à 277 MF CFP en
2014 contre 737 MF CFP en 2011 et 457 MF CFP en 2010 et représente 8,9% des produits
de gestion en 2014 contre 15,3% en 2010.
Selon les projections de la commune
20
, l’épargne brute, hors charges et produits
exceptionnels, connaitrait une « reprise » en 2015 « sous l’effet conjugué du ralentissement
des dépenses et de la hausse (en partie liée à des évènements ponctuels) des recettes de
fonctionnement ». La recette du fonds intercommunal de péréquation s’établirait à
1 510 MF CFP contre 1 433 MF CFP en 2014, soit une augmentation de 5,4%
21
, et les
dotations de l’Etat à 788 MF CFP contre 689 MF CFP en 2014, soit une hausse de 14,3%.
Par ailleurs, la masse salariale serait stable (-0,4%) et les charges à caractère général en
augmentation de 3,1%.
Tableau n°12 :
Evolution de la CAF brute de 2010 à 2014
En MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
2014/2010
Excédent brut de
fonctionnement
575,22
851,28
555,04
471,63
441,73
23,2%
+/- Résultat
financier
-102,85
-106,70
-109,33
-95,99
-92,96
- Subventions
exceptionnelles
versées aux SPIC
162,64
71,43
+/- Autres produits
et charges
exceptionnels réels
-14,40
-7,26
-40,76
17,40
0,27
= CAF brute
457,96
737,31
404,95
230,38
277,6
39,3%
En % des produits
de gestion
15,3%
21,7%
12,1%
7,1%
8,9%
6,4 points
Source : comptes de gestion
20
Débat d’orientation budgétaire pour 2016 ; conseil municipal du 12 novembre 2015 (budget consolidé).
21
« FIP : suite à la baisse de la conjoncture, rattrapages sur « l’effet cliquet » prévus et opérés en 2015 ».
24
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
3.2
Une épargne nette à conforter
Les dépenses d’équipement sont financées par l’autofinancement disponible, les
subventions, les cessions d’actif et par l’emprunt. Le solde, soit l’excédent ou le besoin de
financement, se traduit par un abondement ou un prélèvement sur le fonds de roulement,
c’est-à-dire le résultat global cumulé à la fin de l’exercice.
La capacité d’autofinancement nette s’établit à -64 MF CFP en 2013 et a -40 MF CFP en
2014
22
, et en données consolidées des deux budgets annexes, selon les éléments
apportés par l’ordonnateur, à 76 MF CFP en 2013 et à 11 MF CFP en 2014.
Le financement propre disponible diminue régulièrement du fait de la réduction de la
capacité d’autofinancement mais aussi des subventions d’investissements reçues et,
corrélativement, le besoin de financement propre augmente. Le recours à l’emprunt, sur les
trois derniers exercices, se révèle insuffisant pour couvrir ce besoin et le fonds de
roulement est mobilisé à due concurrence.
Le trésorier-payeur de la province Sud note, dans son analyse financière 2013 de la
commune, que « le prélèvement sur fonds de roulement de 76 millions F enregistré en
2013 traduit l’absence d’autofinancement de la ville pour faire face au besoin de
financement des équipements.
Une fois la part affectée déduite, le résultat de clôture se situe à un niveau très faible,
0,29% des recettes ordinaires. Si on consolide tous les budgets, le rapport est de 0,8%. Il
s’agit là d’une composante essentielle à retenir dans la structure financière de la ville qui
dispose par conséquent de fonds libres en fin d’exercice 2013 d’un niveau qu’il conviendrait
de redresser par des clés de répartition nouvelles à trouver dans les équilibres budgétaires
et sources de financement ».
Selon les éléments apportés par l’ordonnateur dans sa réponse à la contradiction,
l’épargne nette s’établirait à 283 MF CFP en 2015 en données consolidées des deux
budgets annexes.
La chambre s’interroge, par ailleurs, sur la pertinence du recours à l’emprunt sur les
exercices 2010 et 2011, alors que ces derniers font ressortir un abondement du fonds de
roulement.
22
L’annuité de la dette représente une valeur de 14 766 F CFP par habitant contre 10 165 F CFP pour la
province (DFIP 2014). A titre indicatif, la capacité d’autofinancement nette des communes de Dumbéa, Nouméa
et Paita s’établit respectivement à 121 MF CFP, 3 735 MF CFP et 177 MF CFP.
25
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°13 :
Evolution du fonds de roulement de 2010 à 2014
En MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
2014/2010
CAF brute
457,96
737,31
404,95
230,38
277,6
-39,3%
- Annuité en
capital de la
dette
249,15
247,84
253,90
294,80
318,59
27,8%
= CAF nette ou
disponible (C)
208,81
489,46
151,05
-64,41
-40,98
+ Subventions
d’investissement
reçues
714,60
535,95
362,31
347,41
114,88
-83,9%
+ Produits de
cession
55,37
132,98
70,92
13,24
48,7
-12%
= Recettes
d’investissement
hors emprunt (D)
769,97
668,94
433,24
360,66
163,58
-78,7%
Financement
propre
disponible
(C+D)
978,78
1 158,40
584,29
296,24
122,59
-87,4%
- Dépenses
d’équipement
1 175,93
953,30
955,17
734,70
649,83
-44,7%
- Subventions
d’équipement
0
8,20
34,06
25,64
22,39
+/- Dons,
subventions et
prises de
participation en
nature, reçus ou
donnés
7,86
19,95
35,91
1,92
7,79
-0,8%
- Participations
et inv. financiers
nets
0
45,12
0
0
38,35
= Besoin ou
capacité de
financement
propre
-205,00
131,82
-440,84
-466,03
-595,77
Nouveaux
emprunts de
l’année
519,92
200
250
389,97
550,92
5,9%
Mobilisation ou
reconstitution
du fonds de
roulement net
global
314,91
331,82
-190,84
-76,05
-44,85
Source : comptes de gestion
Compte tenu de ce qui précède, la chambre ne peut qu’inviter la commune à contenir
l’évolution de ses charges de personnel et des subventions versées aux établissements
publics rattachés. D’une manière générale, cette démarche de maîtrise des dépenses
devra être formalisée et s’inscrire dans la durée.
L’ordonnateur souligne, en réponse à la contradiction, les mesures prises pour limiter les
charges de fonctionnement (augmentation de 1,8% en 2015 hors résultat exceptionnel et
de 2,5% en prévision 2016) et indique que « la ville s’est dotée d’une méthodologie et
d’outils pour apprécier, en prospective, les tendances financières et apporter régulièrement
les mesures correctrices afin de maintenir ces équilibres retrouvés. La programmation
pluriannuelle des investissements est travaillé selon un cadrage prospectif fin pour un
maintien d’une épargne brute à 500 MF et un financement des investissements par de
l’épargne nette à un niveau optimal de 15% des dépenses d’équipement, permettant ainsi
de recourir à un emprunt maximal de 400 MF par an ».
L’ordonnateur précise que la maîtrise des charges de fonctionnement, « sans être
formalisée dans un plan pluriannuel, est intégrée et suivie dans la réalité (+2% par an en
cadrage prospectif) ».
26
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Recommandation n°2 :
La chambre recommande à la commune l’élaboration d’un plan de maîtrise des
dépenses qui formalisera les dispositions et les orientations retenues dans un cadre
pluriannuel définissant des objectifs quantifiés et les moyens de les atteindre.
3.3
La situation bilancielle
3.3.1
L’encours de dette
L’encours de dette du budget principal s’établit à 3 098 MF CFP au 31 décembre 2014
contre 2 822 MF CFP au 31 décembre 2010. En 2014, l’encours représente une valeur de
110 894 F CFP par habitant contre 84 604 F CFP pour la moyenne des communes de la
province.
La capacité de désendettement en années, c'est-à-dire le rapport entre la dette et la
capacité d’autofinancement brute, est de 11,1 en 2014 contre 6,2 en 2010 et 12,4 en 2013.
La dégradation de ce ratio s’explique par la diminution de la capacité d’autofinancement
brute. Selon les éléments apportés par l’ordonnateur, la capacité de désendettement
consolidée avec les deux budgets annexes s’établirait à 7,7 années en 2013 et à 9,4
années en 2014.
La marge de manoeuvre de la commune apparait ainsi étroitement dépendante du
renforcement de son autofinancement.
Tableau n°14 :
Evolution de l’encours de dettes agrégé de 2010 à 2014
En MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
2014/2010
Encours de dette
agrégé (budget
principal et
budgets annexes)
2 822,50
2 774,65
2 770,75
2 865,93
3 098,25
9,7%
Capacité de
désendettement
en années
(dette/CAF brute)
6,2
3,8
6,8
12,4
11,1
Source : comptes de gestion
3.3.2
Le fonds de roulement
Le fonds de roulement budgétaire correspond à l’excédent des ressources stables sur les
emplois stables, c’est-à-dire au résultat global cumulé à la fin de l’exercice. Le fonds de
roulement net global inclut les provisions pour risques et charges.
Le fonds de roulement net global s’établit à 389 MF CFP en 2014, soit 51 jours de charges
courantes, contre 701 MF CFP en 2011 et 510 en 2012, soit 64 jours de charges courantes.
Il représente, en 2014, une valeur de 13 937 F CFP par habitant pour une moyenne des
communes de la province de 27 359 F CFP. Sa diminution résulte de l’insuffisance de
financement propre pour l’investissement, après recours à l’emprunt, et de sa mobilisation à
cet effet.
27
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°15 :
Evolution du fonds de roulement de 2010 à 2014
En MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
2014/2010
Fonds de
roulement
net global
369,32
701,15
510,30
434,24
389,39
5,4%
En nombre
de jours de
charges
courantes
53,6
96,2
64,1
55,6
51,7
-1,9 jour
Source : comptes de gestion
3.3.3
La trésorerie
Le besoin en fonds de roulement correspond au financement nécessaire pour couvrir le
cycle d’exploitation, soit l’excédent des créances sur les dettes à court terme.
La trésorerie résulte du solde entre le fonds de roulement et le besoin en fonds de
roulement.
Le solde du compte « redevables », soit une moyenne de 482 MF CFP sur la période
examinée, augmente le besoin en fonds de roulement.
Tableau n°16 :
Evolution du compte redevable de 2010 à 2014 (en MF CFP)
2010
2011
2012
2013
2014
Moyenne
387,59
520,70
574,85
484,19
445,19
482,5
Source : comptes de gestion
La trésorerie nette est de 15 MF CFP au 31 décembre 2014, soit deux jours de charges
courantes, contre 489 MF CFP en 2011, soit 67 jours de charges courantes, et
379 MF CFP en 2012, soit 47 jours de charges courantes.
La commune dispose, au 31 décembre 2014, de deux lignes de crédits de trésorerie, l’une
auprès de la banque calédonienne d’investissement (BCI) d’un montant maximum de
275 MF CFP, l’autre auprès de la banque de Nouvelle-Calédonie (BNC) d’un montant
maximum de 125 MF CFP. Le montant restant dû, au titre de cette dernière ligne, est de
125 MF CFP. Le montant total des intérêts mandatés au titre de l’exercice est de
3 618 582 F CFP.
L’ordonnateur précise, en réponse à la contradiction, que « depuis 2015 la ville a retrouvé
un niveau moyen de trésorerie satisfaisant (au 28 avril 2016, la trésorerie s’élève à
364 MF CFP alors que l’emprunt du budget 2016 n’est pas encore mobilisé et que la ligne
de trésorerie est utilisé à hauteur de 65 MF CFP sur une capacité de tirage de 400 MF CFP
au total) ». Il indique, par ailleurs, que « les tableaux de suivi existants sont exploités plus
régulièrement, le besoin de mobilisation ou de remboursement de la ligne est
systématiquement apprécié. Ces outils de suivi seront très prochainement améliorés pour
faciliter la mise à jour et l’analyse quotidienne de cet indicateur ».
28
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°17 :
Evolution de la trésorerie de 2010 à 2014
En MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
2014/2010
Fonds de
roulement
net global
369,32
701,15
510,30
434,24
389,39
5,4%
Besoin en
fonds de
roulement
global
15,46
211,85
130,42
221,44
373,52
2316%
Trésorerie
nette
353,85
489,29
379,88
212,80
15,87
-95,5%
Trésorerie
passive
400
300
100
125
125
-68,75%
En nombre
de jours de
charges
courantes
51,3
67,1
47,7
27,2
2,1
Source : comptes de gestion
La commune connait sur la période examinée une diminution de son excédent brut de
fonctionnement, c’est-à-dire de son épargne de gestion. Cette situation résulte d’un
différentiel d’évolution des dépenses et des recettes courantes caractéristique d’un effet de
ciseau. Les charges de personnel, qui représentent plus de la moitié des charges de gestion
courantes, constituent un facteur de rigidité structurelle du budget. Si la maîtrise des charges
à caractère général sur la période la plus récente permet de limiter cette évolution, cette
démarche, nécessairement contrainte, devra être appréciée sur la durée. La structure des
recettes est marquée par la part prépondérante du fonds intercommunal de péréquation, en
diminution sur le dernier exercice et dont l’évolution à moyen terme demeure incertaine.
L’épargne nette se dégrade sur les exercices 2013 et 2014 et s’établit respectivement, en
données consolidées avec les deux budgets annexes, à 76 MF CFP et à 11 MF CFP. Selon
les éléments apportés par l’ordonnateur dans sa réponse à la contradiction, l’exercice 2015
dégagerait à nouveau une épargne nette compte tenu notamment des « efforts » de
limitation de la masse salariale et des charges à caractère général. Afin de conforter ces
résultats et de rétablir un autofinancement pérenne, la commune devra formaliser sa
démarche de maîtrise des dépenses et l’inscrire dans une stratégie de long terme.
La marge de manoeuvre de la commune en termes de recours à l’emprunt est faible et
étroitement dépendante du renforcement de son autofinancement.
3.4
L’individualisation des services publics à caractère industriel ou commercial
3.4.1
Le rappel des règles applicables
Par exception au principe d'unité budgétaire, les budgets annexes ont pour objet de
regrouper les activités qui consistent à produire ou à rendre des services. Ils permettent de
fournir des indications détaillées sur le fonctionnement de ces services, de suivre d'année en
année l'évolution de leur situation financière, de dégager leurs propres résultats et de
retracer l'affectation donnée à ces résultats. Ils permettent, également, de décrire les
mouvements financiers qui s'opèrent entre le budget principal de la commune et chaque
service.
29
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Les communes peuvent gérer des services à caractère industriel et commercial, dont les
conditions de fonctionnement sont similaires à celles des entreprises privées.
Un service public à caractère industriel et commercial (SPIC) doit être financé par l'usager
au travers d'une redevance. Cet objectif suppose la connaissance exacte du coût du service,
qui ne peut s'obtenir que par l'individualisation des dépenses et des recettes qui s'y
rapportent.
Aux termes de l’article L. 322-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, « les
budgets des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie,
affermés ou concédés, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses ».
Selon l’article L. 322-2 de ce même code, « il est interdit aux communes de prendre en
charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services publics visés à l’article
L. 322-1.
Toutefois, le conseil municipal peut décider une telle prise en charge lorsque celle-ci est
justifiée par l'une des raisons suivantes :
1. Lorsque les exigences du service public conduisent la collectivité à imposer des
contraintes particulières de fonctionnement ;
2. Lorsque le fonctionnement du service public exige la réalisation d'investissements qui,
en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être
financés sans augmentation excessive des tarifs ;
3. Lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise en
charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse
excessive des tarifs.
La décision du conseil municipal fait l'objet, à peine de nullité, d'une délibération
motivée. Cette délibération fixe les règles de calcul et les modalités de versement des
dépenses du service prises en charge par la commune ainsi que le ou les exercices
auxquels elles se rapportent. En aucun cas, cette prise en charge ne peut se traduire par la
compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement ».
Par ailleurs, selon l’article L. 233-31, « les communes, leurs groupements ou les
établissements publics locaux qui assurent l’enlèvement des ordures, déchets et résidus
peuvent instituer une redevance calculée en fonction de l’importance du service rendu. La
redevance est instituée par l’assemblée délibérante de la collectivité locale ou de
l’établissement public local qui en fixe le tarif. Elle est recouvrée par cette collectivité, ce
groupement ou cet établissement ou, par délégation de l’assemblée délibérante, par le
concessionnaire du service. Les groupements de communes peuvent cependant renoncer à
percevoir directement la redevance ou la taxe et laisser ce soin et la liberté de choix entre
ces deux ressources à chacune des communes qui les composent ».
3.4.2
Des subventions d’équilibre de la commune
3.4.2.1
Le budget annexe des ordures ménagères
Par délibération n° 84/12/XII du 20 décembre 2012, le conseil municipal a approuvé le
versement d’une subvention d’équilibre du budget principal au budget annexe des ordures
ménagères pour l’exercice 2013 et en a fixé le montant à 115 213 000 F CFP. Il est précisé,
30
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
à l’article 3, que « cette subvention exceptionnelle fera l’objet d’un suivi annuel, dans le
cadre d’une prospective financière visant à rétablir l’équilibre budgétaire ».
Le rapport de présentation au conseil municipal indique que le budget annexe « fait
apparaître un déficit de [ce montant] qui traduit l’écart entre la qualité du service rendu aux
administrés et le montant de la redevance perçue ». Il précise que la réalisation de l’équilibre
du budget annexe conduirait à « augmenter les tarifs actuels de redevance d’enlèvement
des ordures ménagères de 69,14% ».
Il est indiqué que « la situation du Mont-Dore relève donc du 2
e
cas et la commune peut
prendre en charge dans son budget principal les dépenses relatives au service des ordures
ménagères ».
Le budget annexe, tel que présenté au dit rapport, ne prévoit pas, cependant, de dépenses
d’investissement et le compte administratif 2013 ne retrace pas de dépenses de cette nature.
Il en est de même du compte administratif 2014. Il en résulte que la subvention versée par la
commune est sans fondement juridique.
Par délibération n° 100/13/XII du 19 décembre 2013, le conseil municipal a approuvé le
versement d’une subvention d’équilibre du budget principal au budget annexe des ordures
ménagères pour l’exercice 2014 et en a fixé le montant à 101 526 000 F CFP. Cette
subvention a été fixée par décision modificative à 71 439 193 F CFP, soit 29,2% des charges
d’exploitation contre 41,2% en 2013.
Par délibération n° 99/14/XII du 18 décembre 2014, le conseil municipal a approuvé le
versement d’une subvention d’équilibre du budget principal au budget annexe des ordures
ménagères pour l’exercice 2015 et en a fixé le montant à 65 012 000 F CFP.
La commune s’est engagée dans une démarche de réduction progressive du déficit du
budget annexe ordures ménagères en vue de parvenir à l’équilibre à l’horizon 2018
23
.
Les tarifs du service de collecte et de traitement des ordures ménagères ont été revalorisés
par délibération n° 94/14/XII du 18 décembre 2014, qui a fixé le montant de la redevance
pour un bac de 240 litres à 8 850 F CFP contre 6 600 F CFP précédemment.
La chambre prend note de cet engagement qui doit permettre la prise en charge par l’usager
des dépenses de ce service et de conforter l’autofinancement du budget principal. Elle invite
la commune à formaliser son engagement dans le cadre d’une prospective financière chiffrée
permettant d’en assurer le suivi.
3.4.2.2
Le budget annexe assainissement
Par délibérations n° 55/13/VIII portant décision modificative n°4 du budget principal de
l’exercice 2013 et n° 56/13/VIII portant décision modificative n°3 du budget annexe
assainissement du même exercice du 22 août 2013, le conseil municipal a autorisé le
versement
d’une
subvention
d’équilibre
du
budget
principal
au
budget
annexe
assainissement de 47 434 346 F CFP pour couvrir les restes à réaliser 2012.
Le rapport de présentation au conseil municipal indique que « dès le vote de la décision
modificative n°1 relative aux crédits non engagés 2012 (…), la Ville a décidé pour ses projets
pluriannuels d’inscrire directement lesdits crédits sur le budget annexe assainissement ».
23
Rapport de présentation au conseil municipal n° 90/2013.
31
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Cette délibération fait suite à une précédente délibération, procédant directement à
l’affectation d’une partie du résultat du budget principal au budget annexe.
La chambre note que les délibérations ci-dessus visées ne précisent pas la raison justifiant
une telle prise en charge au sens de l’article L. 322-2 précité.
Le résultat de l’exercice 2014, après prise en compte des restes à réaliser, s’établit à
4 058 574 MF CFP
24
.
Rappel d’obligation juridique n°7 :
La chambre rappelle à la commune, pour le service de l’assainissement, comme pour
celui de l’eau, la nécessité de procéder au transfert de l’actif et du passif
correspondant du budget principal au budget annexe.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que « le transfert des immobilisations
sur les budgets annexes pourrait s’organiser progressivement et conjointement au travail
mené sur le compte 23 (obligation juridique n° 3) et celui sur le suivi du patrimoine (obligation
juridique n° 4) ».
3.5
Le lotissement industriel La Coulée
3.5.1
Des opérations non individualisées dans un budget annexe
Les opérations relatives aux lotissements ou d'aménagement de zone sont caractérisées par
leur finalité économique de production et non de constitution d'immobilisation, puisque les
lots aménagés et viabilisés sont destinés à être vendus. Ces opérations sont enregistrées
dans des comptes de charges et de produits que peuvent lier temporairement les comptes
de stocks jusqu'au dénouement complet de la commercialisation.
Ces activités sont individualisées au sein d'un budget annexe afin de ne pas bouleverser
l'économie du budget de la collectivité et d’individualiser les risques financiers de telles
opérations qui peuvent être importants compte tenu de la nature de ces opérations et de leur
durée.
Les terrains aménagés et destinés à la vente au terme d’un cycle de production n’ont pas
vocation à être intégrés dans le patrimoine communal et ne doivent pas figurer aux comptes
d’immobilisations. Ils doivent être enregistrés dans une comptabilité de stocks tenue
spécialement.
Par arrêté n° 7684-2007/SUAT du 1
er
février 2008 le président de la province Sud a autorisé
la commune à réaliser un lotissement industriel avec vente par anticipation dénommé
« Extension de la ZI de La Coulée 3 » comprenant 29 lots constructibles. L’article 7 précise
que le lotissement est situé pour moitié en zone inondable d’aléas faibles à forts.
Cette opération n’a pas fait l’objet d’un budget annexe et les comptes correspondants n’ont
pas été mouvementés.
L’absence de budget annexe affecte à la fois le suivi des conditions économiques de
réalisation de l’opération et l’image fidèle du patrimoine communal.
24
Délibération n° 53/15/VI du 11 juin 2014 portant approbation du compte administratif et du compte de gestion
du budget annexe assainissement de l’exercice 2014.
32
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Le défaut d’individualisation des opérations ne permet pas d’en vérifier l’équilibre financier ni
d’en connaitre les conditions financières de dénouement, c’est à dire de savoir si l’opération
s’est soldée par une plus-value ou par une moins-value pour la collectivité. L’intégration des
terrains et des travaux dans les immobilisations de la commune, alors qu’ils auraient dû
figurer dans des comptes de stocks, fausse, par ailleurs, la réalité de l’état de l’actif.
Rappel d’obligation juridique n°8 :
La chambre rappelle à la commune que conformément aux dispositions de la M. 14 les
opérations de lotissements doivent faire l’objet d’une comptabilité de stocks et être
individualisées dans le cadre d’un budget annexe.
3.5.2
Des délais importants de commercialisation
Selon les précisions apportées par la commune, la réalisation du lotissement industriel La
Coulée devait permettre le transfert d’activités installées en secteur résidentiel et de favoriser
l’accès des sous-traitants à l’usine du sud.
Par délibération n° 79/07/VIII du 23 août 2007, le conseil municipal a approuvé l’autorisation
de programme portant sur l’aménagement de la 3
ème
tranche du lotissement. Le coût définitif
de l’opération, tel qu’il résulte de la clôture de l’autorisation de programme, ressort à
222 MF CFP.
Le prix de vente des terrains varie de 400 000 F CFP à 600 000 F CFP l’are en fonction de la
topographie et de l’emplacement. La commercialisation des lots a débuté en novembre
2008. Si aucun lot vendu n’a fait l’objet du jeu de la clause résolutoire liée à
l’accomplissement de sa mise en valeur dans un délai de deux ans, plusieurs décisions
d’attribution de lots ont été frappées de caducité en raison de l’expiration du délai de six mois
pour finaliser la transaction.
Selon l’état des lieux au mois de septembre 2015 produit par la commune, 17 lots ont été
vendus, trois sont en cours d’attribution, un lot a été affecté à la commune et un lot loué.
Ainsi, 7 lots resteraient à vendre.
La chambre souligne l’incidence des délais de commercialisation et du portage financier sur
l’équilibre de l’opération.
33
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
4
La gestion du personnel
4.1
L’évolution des effectifs
La commune recense, au 31 décembre 2014, 283 postes budgétaires contre 262 au
31 décembre 2010, soit une augmentation de 7%.
Comme indiqué ci-après (§ 4.2), la commune a défini, par délibération du 6 septembre 2012,
les modalités de recrutement et de rémunération des agents contractuels, en substitution à
la convention collective des services publics. Le tableau des effectifs recense, en 2014,
125 postes budgétaires au titre de cette délibération contre 113, en 2010, au titre de la
convention collective. Les postes correspondant à la délibération du 6 septembre 2012
servent de support budgétaire aux agents de la convention collective n’ayant pas opté pour
le nouveau statut, ce qui ne permet pas l’identification au tableau des effectifs de chaque
catégorie statutaire.
L’évolution des effectifs par filière fait ressortir, en nombre, un renforcement des filières
administratives, sécurité et incendie, traduisant en cela les priorités de la collectivité.
L’absence de ventilation des postes relevant de la convention collective et de la délibération
précitée limite cependant la portée de constat.
Tableau n°18 :
Evolution des effectifs par filière de 2010 à 2014
2010
2011
2012
2013
2014
Var.
2014/2010
Administrative
53
55
58
61
61
8
Technique
17
19
19
19
19
2
Sécurité
30
29
29
35
35
5
Incendie
17
18
18
19
20
3
Culture,
jeunesse et
sports
31
25
21
21
22
22
-9
Paramédicale
1
1
1
1
1
-
Convention
collective
113
120
120
-113
Délibération
n° 44/12/IX du
6 septembre
2012
Grille1
125
125
125
Grille 2
-
-
Sous-total
125
125
125
Total
262
263
266
282
283
21
Source : comptes administratifs
Les postes relevant des grilles 1 et 2 de la délibération du 6 septembre 2012 sont assimilés
respectivement à des emplois de catégorie D et C. Les agents de catégorie A et B
représentent, en 2014, 9% de l’effectif total pour les premiers et 25% pour les seconds soit
des proportions relativement stables sur la période examinée.
25
Hors 12 régulateurs à temps partiel repris par une association.
34
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°19 :
Evolution des effectifs par catégorie de 2010 à 2014
2010
2011
2012
2013
2014
Var.2014/2010
A
22
22
22
25
26
4
B
46
44
44
46
47
1
C
61
77
80
71
70
9
D
13
-
-
15
15
2
Convention
collective
113
120
120
-113
Délibération
n° 44/12/IX du
6 septembre
2012
Grille1
125
125
125
Grille 2
-
Total
255
26
263
266
282
283
28
Source : comptes administratifs
Le nombre d’agents relevant de la fonction publique connait une augmentation sensible sur
la période examinée. Ils représentent, en 2014, 30,9% des postes pourvus contre 26,6% en
2010.
Tableau n°20 :
Evolution des effectifs par statut de 2010 à 2014 (postes pourvus)
2010
2011
2012
2013
2014
Var.2014/2010
Fonction
publique
69
72
84
90
85
16
Contrat
190
180
172
185
190
-
Total
259
252
256
275
275
16
Source : comptes administratifs
Comme indiqué supra, les subventions aux établissements publics rattachés augmentent de
40% sur la période examinée. Ce constat justifie une gestion prospective et une maitrise des
effectifs à l’échelle de la sphère communale. La caisse des écoles emploie 130 agents dont
105 cantinières en contrat à durée indéterminée et 20 cantinières en contrat à durée
déterminée. Le CCAS compte un effectif de 12 agents
27
.
4.2
Les modalités de recrutement et de rémunération des agents contractuels
4.2.1
Les dispositions applicables
En application de l’article 11 de la délibération n° 486 du 10 août 1994 portant création du
statut général des fonctionnaires des communes de Nouvelle-Calédonie,
1. « Les emplois permanents de l’administration des Communes et de leurs
établissements publics sont occupés par des fonctionnaires régis par le présent statut
ainsi que par des agents régis par la Convention Collective des Services Publics ;
2. Par dérogation au paragraphe précédent, les emplois publics peuvent être pourvus
par des non-fonctionnaires lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service
le justifient dans les cas suivants :
a) lorsqu’il n’existe pas de corps de fonctionnaires susceptibles d’assurer ces fonctions
ou lorsqu’il s’agit de fonctions nouvellement prises en charge par l’administration ou
nécessitant des connaissances techniques hautement spécialisées ;
26
7 agents hors convention collective ne sont pas classés par catégorie.
27
Source : organigrammes.
35
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
b) pour assurer le remplacement momentané de titulaires indisponibles ou pour faire
face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi
qui ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la présente
délibération ;
c)
lorsqu’un emploi, quoique permanent, n’implique qu’un service à temps partiel ;
d) pour faire face à un besoin saisonnier ou occasionnel qui ne peut être assuré par des
fonctionnaires ;
e) pour occuper les emplois visés aux articles 2 et 3 de la délibération n° 234 du
13 décembre 2006 portant dispositions particulières à certains emplois administratifs
de direction des collectivités et établissements publics de Nouvelle-Calédonie ».
Selon son article 1
er
,
la convention collective « règle les rapports de travail entre les
administrations territoriales et communales de
la Nouvelle-Calédonie et Dépendances et tous
les personnels ouvriers et assimilés (…) ».
Aux termes de l’article 19, « l’engagement a lieu, en principe, pour une durée
indéterminée ». Selon l’article 43, « le salaire de chaque agent est déterminé en fonction de
la classification professionnelle qui lui est attribuée dans l’Administration (…). Les salaires
minima de base des diverses catégories professionnelles sont hiérarchisés en fonction du
salaire de base de la première catégorie de la classification (coefficient 100) ».
4.2.2
Des recrutements non conformes
Par délibération n°44/12/IX du 6 septembre 2012 la commune a défini les modalités de
recrutement et de rémunération des agents contractuels.
Selon son article 1
er
, la délibération « est applicable aux agents contractuels de la Ville du
Mont-Dore ainsi qu’aux agents de la convention collective des services publics ayant opté
pour le dispositif. En sont exclus :
-
les agents relevant de la convention collective des services publics n’ayant pas opté
pour le dispositif ;
-
les agents fonctionnaires ».
Il est indiqué à l’article 2 que le recrutement des personnels précités « s’effectue par contrat
conformément aux dispositions du code du travail de Nouvelle-Calédonie (…) ».
Les articles 3 et 4 distinguent les « emplois listés » des « autres emplois ». Le recrutement
des agents appelés à occuper un emploi contractuel s’effectue à partir de deux listes
rattachées chacune à une grille de rémunération. Les listes sont fixées par arrêté du maire.
Le recrutement sur un autre emploi que ceux fixés par les listes « s’effectue, compte tenu de
l’appréciation par l’employeur des fonctions exercées et des diplômes détenus par l’agent,
en référence à un des emplois et une catégorie statutaire de la fonction publique de
Nouvelle-Calédonie ou communale, selon les usages en vigueur à la ville ».
L’application de ces dispositions à l’ensemble des agents contractuels de la commune
n’exonère pas celle-ci du respect des dispositions relatives au statut général des
fonctionnaires des communes de Nouvelle-Calédonie.
La commune compte 50 contrats au titre du 2 de l’article 11 de la délibération n° 486 du
10 août 1994, dont 38 contrats à durée indéterminée. Les trois contrats à durée déterminée
figurant parmi ceux examinés sont d’une durée supérieure à un an.
36
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
La nature des emplois fait ressortir des postes d’agents administratifs et d’agents de bureau
qui devraient, a priori, être immédiatement pourvus dans les conditions prévues par la
délibération précitée.
Par ailleurs, d’une façon plus générale, les contrats font référence à la notion de poste
vacant et ne mentionnent pas l’alinéa concerné du 2 de l’article 11.
Comme indiqué ci-dessus, les emplois publics peuvent être pourvus par des non-
fonctionnaires pour assurer le remplacement momentané de titulaires indisponibles ou pour
faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi qui
ne peut être immédiatement pourvu dans les conditions prévues par la délibération du
10 août 1994
28
.
L’ordonnateur précise, en réponse à la contradiction, que « la ville intègre dans les contrats
des non titulaires, l’obligation de présenter les concours de la fonction publique, et leur
facilite l’accès en tant que de besoin, aux formations en conséquence ».
Plus généralement, l’ordonnateur évoque les difficultés et les coûts d’organisation des
concours au niveau communal et les réflexions conduites sur ce sujet par la Nouvelle-
Calédonie en lien avec les syndicats et les employeurs.
Rappel d’obligation juridique n°9 :
La chambre rappelle à la commune les dispositions de la délibération n° 486 du
10 août 1994 concernant le recrutement de non-fonctionnaires, de nature à garantir
l’égal accès à la fonction publique.
4.3
Des mesures salariales significatives
La rémunération du personnel titulaire augmente de 22% sur la période examinée et les
indemnités correspondantes de 65%. En données consolidées, la rémunération du
personnel et les indemnités augmentent respectivement de 15% et de 57%.
Ainsi qu’il est indiqué au bilan 2008-2014 des ressources humaines, « outre l’augmentation
structurelle (promotion, augmentation du point, augmentation des cotisations…) du budget
alloué aux charges du personnel, cette évolution constante et rapide est le reflet de l’effort
consenti par la Ville dans l’application de mesures sociales, souhaitées ou imposées (…).
Pour 2011 et malgré un contexte financier difficile, l’Exécutif a acté l’extension partielle des
régimes indemnitaires, adoptés en 2008 par la NC et les provinces, pour un montant
d’environ 25 millions ».
A titre indicatif, l’application de l’arrêté n° 2011-183/GNC du 11 janvier 2011 portant
majoration de traitement des agents publics territoriaux
29
a représenté pour la commune, en
2011, selon celle-ci, un coût de 20 MF CFP.
Par délibération n° 33/11/VI du 16 juin 2011 et conformément à la délibération n° 54/CP du
20 avril 2011, la commune a institué en faveur de ses agents, hors convention collective,
l’indemnité catégorielle, l’indemnité spéciale et l’indemnité de technicité ressources
humaines ou finances. Cette mesure, mise en place sur deux exercices et évaluée
28
Sous réserve de trois sapeurs-pompiers en 2014 et d’un rédacteur en 2010, la commune n’a pas fait état
auprès de la Nouvelle-Calédonie de besoins en matière de postes à prévoir en concours externes.
29
Personnels ouvriers.
37
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
globalement à 39 MF CFP pour 2012, répond à « une volonté d’équité et (…) de rester
attractifs en matière d’embauche ». La mise en application de la délibération n° 44/12/IX du
6 septembre 2012 ci-dessus visée relative aux modalités de recrutement et de rémunération
des agents contractuels a été chiffrée à 25,5 MF CFP sur deux ans
30
.
L’ensemble de ces mesures, par effet de cliquet, consolident durablement la structure de la
masse salariale.
Tableau n°21 :
Evolution des charges de personnel de 2010 à 2014
En MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Var.2014/2010
Rémunération
principale
personnel titulaire
(64111)
729,83
738,16
787,04
799,67
893,15
22,3%
Autres indemnités
(64118)
99,58
112,86
131,84
164,85
165,27
65,9%
Rémunérations
personnel non
titulaire
75,46
79,10
82,65
111,52
34,45
-54,3%
Autres indemnités
6,92
6,08
7,09
11,89
2,47
-64,3%
Charges sociales
317,51
326,99
354,23
359,15
415,29
30,7%
Atténuation de
charges
0,44
-
0,19
0,77
0,74
68,1%
Total
1 228,89
1 263,22
1 362,67
1 446,33
1 510,57
22,9%
Source : comptes administratifs
4.4
Un pilotage des ressources humaines à conforter
Il est indiqué au rapport de présentation du budget primitif 2015 que « compte tenu de la
situation financière de la Ville, un effort important a été consenti pour maitriser davantage les
dépenses de personnel, tout en maintenant les charges structurelles obligatoires ».
Au titre des dispositions retenues, aucune création de poste n’est prévue en 2015, des
départs à la retraite non remplacés, l’externalisation étant privilégiée en matière d’entretien
des locaux municipaux, le gel de certains postes vacants, la diminution de l’enveloppe
destinée au recrutement de temporaires et la maitrise des heures supplémentaires.
A ce jour, le non remplacement des départs à la retraite demeure limité puisque, selon les
précisions apportées par la commune lors de l’instruction, deux agents d’entretien des
écoles n’auraient été remplacés que par deux mi-temps
31
. L’externalisation de la fonction
entretien sera utilement formalisée en termes d’emplois, de calendrier et de traduction
budgétaire.
Par ailleurs, selon les précisions apportées par la commune lors de l’instruction, six postes
seraient « gelés », hors cabinet du maire, dont l’adjoint au chef de service de la jeunesse et
des sports, le chef du service construction et l’adjoint au chef de service des finances.
30
7,5 MF CFP en 2013 et 18 MF CFP en 2014.
31
La Cour des comptes note dans son rapport sur les finances publiques locales (octobre 2015) qu’ « une
réduction significative de la masse salariale ne saurait être obtenue sans une action sur les effectifs au moyen du
non-remplacement intégral des agents partant à la retraite ». La commune compte 27 agents dans la classe
d’âge de 56 à 60 ans et 4 agents dans la classe d’âge de 61 à 65 ans.
38
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Recommandation n°3 :
La chambre recommande que l’ensemble des mesures de maîtrise de la masse
salariale s’inscrivent dans une perspective pluriannuelle de gestion des emplois et
des compétences et de programmation budgétaire. La notion de plafond d’emplois par
service pourrait constituer une référence utile.
Recommandation n°4 :
La chambre invite la commune à se doter d’outils de pilotage et de tableaux de bord
permettant à la fois un suivi en temps réel et une gestion prospective des ressources
humaines et de la masse salariale. Cette démarche sera initiée dans le cadre plus
global de la mise en place d’un contrôle interne au sein de la collectivité.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que le service des ressources
humaines s’est « professionnalisé » en mettant en place différents tableaux de bord,
que
des formations ont été organisées afin d’utiliser au mieux le logiciel TIARHE avec une
nouvelle interface mise en place en 2014 et note que le recrutement du directeur financier va
permettre à la ville d’amplifier le travail d’analyse et de contrôle de gestion et de cibler à
terme les outils de pilotage les plus appropriés dans les différents secteurs.
Recommandation n°5 :
La chambre recommande à la commune l’élaboration d’un plan pluriannuel de
formation qui permettra de mettre en perspective les besoins de formation des agents
au regard des orientations politiques définies par la collectivité et des compétences
qu’elles requièrent.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que la ville a mis en place une politique
pluriannuelle en matière de formation tenant compte des « besoins de la ville/objectifs » et
que le plan de formation pluriannuel 2015-2018 comprend « un budget spécifique pour les
formations transversales pour les orientations définies par la Ville : management et accueil
(pour budget 2016-2017) ».
4.5
L’absentéisme
La lutte contre l’absentéisme constitue également une source d’économies, car il grève
fortement les dépenses de personnel en provoquant des remplacements coûteux ou des
paiements d’heures supplémentaires.
Le bilan des ressources humaines 2008-2014 fait ressortir une forte augmentation des
absences pour maladie à compter de 2010. Celles-ci s’établissent à 4 178 journées en 2013
contre 2 856 en 2010, soit une augmentation de 46%. Les accidents du travail connaissent
une évolution inverse. Ils représentent, en 2013, 305 jours d’absence contre 1 571 en 2010,
soit une diminution de 80%. Le coût pour la collectivité des absences pour maladie peut être
évalué à l’équivalent de la charge salariale de 18 agents, ce qui justifie un suivi attentif de la
part de la commune. L’établissement du taux d’absentéisme pour la collectivité et par service
permettra une mise en perspective des données correspondantes et des comparaisons avec
39
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
des ratios de référence. Les données correspondantes devront être traitées et analysées
selon une périodicité régulière.
Tableau n°22 :
Evolution des absences pour maladies et accidents du travail de 2010 à 2013 (en jours)
2010
2011
2012
2013
Var.2013/2010
Maladies
2 856
3 628
4 291
4 178
46,2%
Accidents du travail
1 571
1 218
428
305
-80,5%
Total
4 427
4 846
4 719
4 483
1,2%
Source : bilan 2008-2014 (service des ressources humaines)
Il est précisé au bilan précité que « pour une information complète, depuis 2009, la Ville
effectue de manière plus régulière des contre visites médicales si doute sur la légitimité
d’une maladie ».
La commune a produit un récapitulatif des contrôles médicaux effectués depuis 2012
concernant les agents de la commune. Sur les 13 contrôles réalisés
32
, 4 ont permis d’établir
que l’arrêt de travail n’était plus médicalement justifié au jour du contrôle et ont conduit à une
reprise du travail de l’agent ou à une retenue pour absence de service fait. Un refus de
contrôle de la part de l’agent a également conduit à une retenue pour absence de service
fait. La chambre ne peut qu’encourager cette pratique de la commune qui doit contribuer à
limiter l’absentéisme.
L’ordonnateur précise, en réponse à la contradiction, qu’en 2013 18% des agents malades
« concentrent » 72% des jours de maladie et qu’en 2012 24% des agents malades
« concentrent » 73% des jours de maladie et que la plupart de ces maladies sont des
longues maladies. Il indique que depuis 2015 le chef de service « suit de très près les
dossiers de maladie avec des entretiens réguliers et constants avec le SMIT, la CAFAT et
les intéressés en vue de trouver les solutions les plus appropriées (reclassement, retraite
anticipée, départ négocié…) ».
Recommandation n°6 :
La chambre recommande l’élaboration régulière d’un bilan social permettant à la
commune de disposer de données précises et actualisées sur l’état de la collectivité
en matière de moyens budgétaires et en personnel, de recrutements, d’avancements
et de formations. Ce document contribuera au pilotage de la fonction ressources
humaines.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que la nouvelle organisation des
services permettra à la directrice administrative « de se recentrer sur un certain nombre
d’objectifs dont le suivi en matière de ressources humaines avec la réalisation d’un bilan
social complété et effectué de manière régulière ».
32
7 en 2012, 3 en 2013 et 3 en 2014.
40
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
5
La convention de concession pour l’aménagement du centre-
ville
L’aménagement du centre-ville du Mont-Dore a fait l’objet en 2006 d’une convention de
concession conclue pour 13 ans et prolongée par avenants pour une durée totale de 22 ans.
Les retards de commercialisation ont conduit à une révision des modalités de financement
sous la forme de la mise en place, sur la période la plus récente, d’un financement long
terme et à l’instauration de modalités plus souples de cession. A terme, l’équilibre financier
de l’opération reste dépendant de la commercialisation de deux îlots majeurs et des
logements correspondants. La réalisation de ce projet emblématique, à l’échelle d’une
génération, nécessite une adaptation et une réactivité constantes aux évolutions
économiques, sociales et réglementaires.
5.1
Un équilibre financier différé
Par convention du 24 février 2006, la commune du Mont-Dore a concédé à la société
d’équipement de la Nouvelle-Calédonie (SECAL) la réalisation de la zone d’aménagement
concerté du centre-ville de Boulari.
Le cahier des charges de la concession présente en ces termes la finalité du projet :
« Résolue à ne pas subir un développement-Ville de type banlieue dortoir, mais à créer les
conditions les plus favorables d’un accueil des nouveaux programmes de logements, la
commune a donc décidé de se doter d’un véritable Centre, coeur de ville cohérent, animé,
attirant et qui soit en mesure de recevoir des logements (locatifs et en accession, aidés et
non aidés) des services, des commerces et des bureaux, autour d’équipements publics
d’accompagnement ».
Le projet comprend l’ensemble des viabilisations et des aménagements des espaces publics
pour recevoir environ 650 à 700 logements, 12 500 m
2
de commerces et de services et
8 800 m
2
de bureaux, des équipements publics devant être réalisés par la commune.
Selon son article 5, « l’opération de concession est réalisée sous le contrôle de la Commune
et à ses risques financiers. En conséquence, à l’expiration de la concession (l’opération étant
ou non achevée) la Commune bénéficiera du solde positif ou prendra en charge le solde
négatif résultant des comptes de l’opération ».
La durée de la concession est fixée à 13 années à compter de son entrée en vigueur et
pourra être prorogée par avenant en cas d’inachèvement de la mission à ce terme.
L’avenant n°1 du 3 mars 2008 modifie le programme général d’aménagement et ses
modalités de réalisation. Il est mentionné, en préambule, que la commune a souhaité
modifier le programme général d’aménagement avec « une meilleure protection de
l’Environnement Naturel » et « des espaces publics plus vastes, soignés et mieux dotés
d’équipements d’accompagnement nécessaires à la vie du futur centre-ville ». Le projet fait
état de 700 à 800 logements et de 6 000 à 8 500 m
2
de commerces, services et bureaux
33
. Il
est prévu notamment la réalisation d’une place publique destinée à accueillir un marché de
plein air, un parc public, une médiathèque et une station d’épuration des eaux usées (STEP)
de 4 500 équivalent-habitants. La procédure de ZAC est abandonnée au profit d’opérations
33
In fine, le projet porte sur 980 logements, dont 21% de logements aidés (source SECAL au 19 octobre 2015).
41
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
foncières simples et de procédures de lotissement. Par ailleurs, l’équilibre financier de
l’opération sera assuré sans participation financière de la commune.
L’avenant n°2 du 20 juin 2012 prévoit la mise en place d’un emprunt de 605 MF CFP auprès
de la caisse des dépôts et consignations, d’une durée de dix ans, pour le financement de la
STEP, le prolongement de la durée de la concession de 7 ans et le lissage de la
rémunération du concessionnaire sur la durée du contrat.
Il est indiqué, en préambule, qu’« on peut constater un rythme plus lent que prévu dans la
perception des recettes. Il convient d’en prendre acte et de s’y adapter pour assurer le
financement du déficit transitoire de trésorerie (38% des recettes pour 75% des dépenses)
par une autre modalité que de simples facilités de caisse, de surcroît coûteuses et
précaires ».
L’avenant n°3 du 24 mars 2015 fixe la durée de la concession à 22 années à compter de son
entrée en vigueur et intègre au programme des travaux la première phase d’extension de la
marina et du port à sec.
Il est indiqué, en préambule, que le présent avenant vise à prendre en compte l’« intégration
des caractéristiques réelles de l’emprunt de 605 MF auprès de la Caisse des Dépôts et
Consignations pour le financement de la STEP de Boulari - Durée dix ans, à compter de
Janvier 2014, [le] prolongement de la durée de la concession pour une durée de 2 ans
supplémentaires (…) le prêt CDC devant se terminer, a minima, 2 ans avant la fin de la
concession, [le] complément au programme d’aménagement de l’opération dans le cadre de
l’extension de la Marina, avec mise à jour de la rémunération du concessionnaire [et la] prise
en compte d’une participation de la Ville du Mont-Dore au titre de l’extension de la Marina ».
La réalisation des dépenses et des recettes fait ressortir, sur la période 2010-2013, un
résultat négatif compris entre 698 MF CFP et 750 MF CFP. Selon le bilan prévisionnel
figurant au CRAC 2008, l’exercice 2013 devait dégager un excédent de 416 MF CFP. Le
résultat 2014, qui intègre l’emprunt auprès de la caisse des dépôts, s’établit a -164 MF CFP.
Les frais financiers s’élèvent à 79 MF CFP en 2013, contre 45 MF CFP au bilan prévisionnel,
et à 91 MF CFP en 2014.
Tableau n°23 :
Réalisé 2006-2014 (en cumul)
En MF CFP
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Total
dépenses
99,22
268,79
618,61
1 225,38
1 597,89
1 775,95
1 804,20
1 870,77
1905,12
Dont frais
financiers
0,29
0,32
8,75
17,63
24,63
42,41
60,08
79,77
91
Total recettes
165
189,79
395,99
851,06
899,60
1 042,26
1 080,05
1 120,32
1740,17
Dont cession
ilots
165
165
165
663,07
663,07
785,83
785,83
785,83
785,83
Dont cession
locaux
commerciaux
0
0
114,69
184,50
231,15
249,15
285,10
323,50
338,70
Recettes-
Dépenses
65,77
-78,99
-222,62
-374,31
-698,29
-733,68
-724,15
-750,45
-164,95
Source : avenants n°2 et 3, annexes au cahier des charges ; CRAC 2015
A septembre 2014, les dépenses engagées et les cessions représentaient 76,37% et
53,47% du bilan prévisionnel. A novembre 2015, les dépenses totales engagées hors
SECAL et le total des cessions représentent respectivement 75,65% et 70,90% du bilan
prévisionnel, lui-même en augmentation L’augmentation des cessions s’explique par la prise
en compte du lot UC 16 « Marina » pour un montant de 426 MF CFP.
42
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°24 :
Bilan financier prévisionnel à novembre 2015
En MF CFP
Engagé
En %
Restes à engager
Bilan prévisionnel
Dépenses
Total TTC hors SECAL
1 914
75,65%
616
2 530
Total SECAL
212
0
212
Total dépenses
2 126
616
2 742
Recettes
Sous-total
ilots
1 373
707
2 081
Sous-total locaux
350
0
350
Total cessions
1 723
70,90%
707
2 431
Autres recettes
10
300
311
Total recettes
1 734
1 008
2 742
Source : compte rendu annuel à la collectivité.
En réponse à la contradiction, l’ordonnateur fait état d’un « nouvel environnement fiscal et
réglementaire » ayant entraîné un report de démarrage des opérations et évoque la mise en
place de la taxe communale d’aménagement, ainsi que de nouvelles réglementations (arrêt
des dispositifs de défiscalisations métropolitaines, transfert de compétences en matière de
droit civil et commercial, dispositions sur les ventes en l’état futur d’achèvement). Il indique
que « l’ensemble de ces facteurs ont entraîné un report de dépôt de la demande de Permis
de Construire (…), de l’autorisation de construire (…) et par conséquent un report de la
vente de foncier ».
L’ordonnateur indique, par ailleurs, avoir procédé à « des choix réactifs d’adaptations
opérationnelles », qu’il illustre par des exemples concernant plusieurs îlots.
5.2
Un recours tardif à l’emprunt
Le bilan de l’opération fait ressortir, en dépenses, la part prépondérante de la station
d’épuration (STEP) et, en recettes, une concentration des cessions.
Sur la base du bilan financier prévisionnel au 30 juin 2009, la réalisation de la station
d’épuration représente 25,6% des dépenses, hors rémunération de l’aménageur. Par
ailleurs, comme indiqué au compte rendu annuel d’activité (CRAC) 2008, les 2/3 des
recettes se concentrent sur quatre îlots. L’UC 3, dit « îlot Mangrove », et l’UC 16, dit « îlot
Marina », représentent respectivement 29,3% et 16,5% des recettes de cession.
Ces caractéristiques structurelles du bilan expliquent le déficit chronique de trésorerie de
l’opération. La réalisation de la STEP, en début de concession, a généré un volume
important de dépenses sans recette correspondante et les retards de commercialisation des
îlots majeurs ont différé l’enregistrement de recettes nécessaires à l’équilibre des comptes.
Le solde de trésorerie s’établit à -686 MF CFP au 19 novembre 2015 contre -611 MF CFP au
30 juin 2010. Le déficit est supérieur à 700 MF CFP de 2011 à 2014.
Tableau n°25 :
Evolution de la trésorerie de 2010 à 2015 (au 30 juin sauf mention contraire)
En MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014 (au 9
septembre)
2015 (au 19
novembre)
Dépenses réglées
1 462,22
1 672,29
1 788
1 830,06
1 886,03
1 926,84
Recettes réglées
851,06
899,60
1 060,68
1 101,52
1 135,52
1 240,52
Solde
-611,16
-772,68
-727,31
-728,53
-750,51
-686,31
Source : comptes rendus annuels à la collectivité (CRAC)
Les comptes rendus d’activité mettent en évidence, très tôt, les tensions sur la trésorerie et
la nécessité d’un financement long terme.
43
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Il est noté au compte rendu d’activité 2008 qu’ « il conviendrait d’envisager un changement
de stratégie, soit financière, soit sur les cessions (…). Ainsi, comme il a déjà été proposé à la
commune, un financement de la STEP via un prêt CDC de long terme permettrait de réduire
la tension sur la trésorerie »
34
.
Le compte rendu d’activité 2010 souligne le caractère inapproprié du financement de la
STEP par une ligne de trésorerie, les frais financiers qui en découlent et l’incidence sur le
déroulement de l’opération : « Les cessions en cours (…) et prévues en 2012 (…) ne
permettent pas de stabiliser la trésorerie à un niveau modéré dans la mesure où le paiement
de la STEP est, à ce jour, réalisé à 90% et sera à 100% avant la fin de l’année.
Nous tutoyons donc le maximum du découvert autorisé avec des frais financiers très
importants qui impacte fortement le budget de l’opération d’aménagement montrant bien
ainsi que le mode de financement d’un ouvrage comme la STEP (600 MF CFP soit 25% du
bilan) en deux ans avec une ligne de trésorerie n’est absolument pas approprié.
Cette situation nous empêche de réaliser les investissements plus mineurs mais qui sont
aujourd’hui nécessaires (…) ».
Les comptes rendus ultérieurs font un constat identique sur la situation de trésorerie et
illustrent clairement l’effet de ciseau décrit précédemment lié, d’une part, à la réalisation de
la STEP et, d’autre part, au retard dans la commercialisation des îlots majeurs.
Il est mentionné au compte rendu d’activité 2011 que « l’opération d’aménagement du
centre-ville au Mont-Dore présente depuis l’année 2010 un solde de trésorerie important qui
s’est aggravé en 2011 avec l’avancement des travaux de la Station d’épuration et le retard
pris dans la cession des îlots majeurs du centre - ville, dont l’îlot « Marina » à 400 MF CFP
dévolu à Kalinowski promotions (Permis de construire obtenu en décembre 2010).
A ce jour, le déficit de trésorerie se monte à près de 730 MF CFP financé par deux lignes
annuelles de trésorerie auprès de la BNC pour 500 MF CFP et de la CDC pour
300 MF CFP ».
Le compte rendu d’activité 2012 évoque les conditions de mise en place du prêt de la caisse
des dépôts et consignations suite à l’abandon du projet initial de l’îlot « Marina » : « Pour
terminer ce résumé, il convient de faire un point sur les conditions financières de l’opération
qui, malgré les quelques recettes issues des locaux commerciaux, reste en déficit chronique
de plus ou moins 700 000 000 F CFP depuis le lancement de la STEP et la non réalisation
des projets de Kalinowski Promotion. Pour palier de manière provisoire à ce déficit, la
SECAL a sollicité la Caisse des Dépôts et Consignations dès décembre 2011 pour mettre en
place un prêt spécifique STEP de 605 MF CFP et d’une durée de 10 ans. Les premiers
échanges avaient conduit à modifier certaines conditions de la concession comme le délai et
cela avait été entériné par la passation d’un avenant 2 en Juillet 2012. Par courrier en date
du 17 juin 2013, la Caisse des Dépôts et Consignations a confirmé qu’elle pouvait mettre en
place un prêt PPU
35
de 5 070 000 € (605 MF CFP) selon certaines conditions dont une
caution communale de 50% du montant et une caution équivalente d’un organisme bancaire
(…) ».
34
Note technique, page 2.
35
Prêt projet urbain.
44
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
L’appel d’offres à candidatures pour la réalisation de la STEP a été effectué les 15, 18 et
20 juin 2007 et la signature du marché est intervenue le 25 juillet 2008. Les travaux ont
débuté le 20 février 2009, se sont achevés le 11 juillet 2011 et la réception a été prononcée
le 12 juillet 2011
36
. Le montant définitif du marché est de 548 810 887 F CFP. Le prêt STEP
a été pris en compte dans l’échéancier prévisionnel en 2012, puis en 2014.
Il résulte de ce qui précède que le financement mis en place en 2014 sous la forme d’un prêt
de la caisse des dépôts et consignations est intervenu tardivement, générant des frais
financiers importants pour la concession, ainsi que l’indiquent les rapports d’activité, alors
même que ce besoin de financement était identifié très en amont.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que la recette « issue de la vente de
l’îlot UC16 - « Marina » était attendue, en une seule fois (399 millions F CFP), pour 2012
puis 2013 » et que « ces prévisions ne rendaient alors pas pertinent le recours à un
emprunt ». Il précise qu’à l’extinction de cette recette, fin 2013, le concessionnaire a engagé
des démarches pour mobiliser un emprunt de longue durée qu’il a finalisé fin 2014.
La chambre souligne cependant que, comme indiqué ci-dessus, les comptes rendus
d’activité mettent en évidence dès 2008 les tensions sur la trésorerie et la nécessité d’un
financement long terme.
5.3
Une subvention d’équilibre de la commune
Les dépenses de la concession connaissent une augmentation sensible sur les deux
derniers exercices.
Le bilan financier prévisionnel fait ressortir une augmentation des dépenses de 215 MF CFP
de 2013 à 2014. Celle-ci résulte de la prise en compte de l’extension de la marina pour un
montant de 180 MF CFP, avec une participation de la ville de 86 MF CFP
37
, et de
l’augmentation des frais financiers. Ceux-ci, qui s’établissent à 217 MF CFP en 2014, ont été
multipliés par trois depuis 2010.
Il est indiqué, en préambule à l’avenant n°2, que « l’augmentation des dépenses de près de
200 MF CFP trouve explication par un choix plus qualitatif que prévu pour le procédé de la
Station d’Epuration et par des frais financiers plus élevés dus à un rythme de recettes plus
lent que ce qui était envisagé en 2007 ».
Le bilan financier prévisionnel à novembre 2015 prend en compte la réalisation d’un parking
public de 66 places et les frais financiers qui s’y attachent. Il prévoit une subvention
d’équilibre de la commune de 225 MF CFP lissée sur la durée de la concession. Un premier
versement de 30 MF CFP est prévu en 2017. Aucun de ces éléments n’était prévu dans la
première mouture du bilan financier.
36
Source : CRAC 2012.
37
Dont 75 MF CFP du port autonome de Nouvelle-Calédonie.
45
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°26 :
Bilan financier prévisionnel (au 30 juin sauf mention contraire)
En MF CFP
2009
2010
2011 (au 28
juillet)
2012
2013
2014 (au 9
septembre)
2015 (au 19
novembre)
Foncier
97,41
97,41
97,41
137,41
139,37
109,41
110,41
Etudes
106
104,6
102,60
114,57
126,63
124,10
146,77
Travaux
2 134
1 933
1 848
1 835,43
1 676,38
1861,83
2 008,53
Dont voiries et
réseaux
630
570
570
620
500
500
493,97
Dont espaces
publics
535
410
340
280
260
260
265,94
Dont STEP
620
620
620
605,43
605,42
605,42
605,42
Frais généraux
82,92
113,63
171,83
173,51
204,54
258,80
264,82
Dont frais
financiers
45
70
130
127,38
162,82
217,38
228,40
Total TTC hors
SECAL
2 420,33
2 248,65
2 219,84
2 260,93
2 146,94
2 354,15
2 530,54
Total SECAL
209,37
193,47
193,46
194,36
194,62
202,51
212,41
Total dépenses
2 629,70
2 442,12
2 413,31
2 455,29
2 341,57
2 556,67
2 742,96
Ilots
2 251,40
2 068,90
2 037,74
2 077,24
1 980,54
2 109,25
2 081,37
Locaux
364,87
363,15
363,15
364,70
350,05
350,05
350,05
Total cessions
2 616,28
2 432,05
2 400,90
2 441,95
2 330,59
2 459,31
2 431,42
Autres recettes
15,18
12,59
12,40
13,33
10,97
97,36
311,54
Total recettes
2 631,46
2 444,65
2 413,31
2 455,29
2 341,57
2 556,67
2 742,96
Source : comptes rendus annuels à la collectivité (CRAC)
L’ordonnateur précise, en réponse à la contradiction, que cette subvention d’équilibre,
conformément aux dispositions du traité de concession et du cahier des charges, participe à
l’équilibre des comptes de la concession. Il estime que, compte tenu des recettes de la taxe
communale d’aménagement, qui sont versées au budget de la ville, « in fine, le « coût net »
de la participation de la ville est ramené à un montant d’environ 50 millions F CFP pour des
travaux estimés à 330 millions F CFP ».
5.4
Des perspectives incertaines
Le dénouement équilibré de l’opération est directement lié aux perspectives de cession des
îlots UC 3 « Mangrove », d’une valeur de 707 MF CFP, et UC 16 « Marina », d’une valeur de
426 MF CFP
38
. Le premier porte sur 260 logements, le second sur 206 logements. Ces deux
îlots représentent, à eux seuls, plus de 50% du nombre total de logements de la concession.
Comme il est indiqué au compte rendu d’activité 2012, ces îlots majeurs « sont les seuls à
permettre d’asseoir définitivement le bilan financier de l’opération ».
Ainsi qu’indiqué supra, un changement de stratégie sur les cessions a été évoqué par le
concessionnaire dès 2008. Il est noté au compte rendu d’activité 2012, dans cette même
logique, qu’ « il conviendra d’établir une autre politique de commercialisation des îlots
majeurs du centre-ville que celle qui a été mise en oeuvre jusqu’à aujourd’hui ».
Le compromis de vente intervenu le 8 août 2014 entre la SECAL et la société PROMO
INVEST concernant le lot UC 16 participe de cette démarche. Au terme dudit compromis,
l’acquéreur envisage la réalisation en trois phases de 1 200 m
2
de locaux commerciaux et de
180 logements, la signature de l’acte authentique du terrain d’assiette devant intervenir, au
plus tard, le 30 juin 2016 pour la première phase, le 31 décembre 2017 pour la deuxième
phase et le 30 juin 2019 pour la troisième phase.
Les effets de la vente sont soumis aux conditions suspensives de l’obtention par l’acquéreur
des permis de construire et d’un financement bancaire de 800 MF CFP pour chacune des
trois phases de l’opération.
38
Bilan financier prévisionnel à novembre 2015.
46
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Ces modalités de vente du foncier et de réalisation du programme par phases successives
sont de nature à faciliter l’obtention par l’acquéreur des financements bancaires et, le cas
échéant, la poursuite du programme de construction par un autre promoteur. La chambre
souligne, cependant, le caractère incertain de la réalisation des programmes restant à
réaliser en considération notamment de l’importance du nombre de logements qui s’y
attachent
39
.
Selon l’IEOM, « le parc de logements continue de se développer davantage à l’extérieur de
Nouméa, poussé par l’évolution démographique et la disponibilité de terrains. Néanmoins,
l’essentiel de la demande porte encore sur la ville de Nouméa (…) les arbitrages financiers
entre prix de l’immobilier et distance sont à prendre en considération d’autant que 7 actifs sur
10 des communes périurbaines travaillent à Nouméa-même »
40
. La confiance des
investisseurs et des financeurs dans l’avenir économique et institutionnel de la
Nouvelle-Calédonie est également un élément déterminant à prendre en compte
41
.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que, selon l’IEOM, si « l’essentiel de la
demande porte encore sur la Ville de Nouméa (…) les besoins en logements dans
l’agglomération du Grand Nouméa demeurent importants et la prévision de baisse des
livraisons de logements, sociaux ou intermédiaires, constitue un point d’attention (…) ».
La SECAL indique, en réponse à la contradiction, que « les deux lots restants font l’objet
d’une méthode de commercialisation adaptée et phasée qui permettra de réduire les aléas
de commercialisation, en facilitant l’adaptation au contexte économique ».
5.5
Un contrôle et un suivi à renforcer
Aux termes de l’article 29-3 du cahier des charges de la concession, « chaque année, le
concessionnaire adresse pour examen au concédant, un compte rendu financier établi au
30 juin (…) ». Celui-ci comporte notamment, en annexe, le bilan financier prévisionnel global
actualisé, le plan global de trésorerie actualisé, ainsi qu’une note de conjoncture sur les
conditions physiques et financières de réalisation de l’opération au cours de l’exercice écoulé
comparées aux prévisions initiales et sur les prévisions de l’année à venir. Aucune échéance
n’est fixée pour la transmission de ce compte rendu. Le cahier des charges de la concession
pourrait utilement être complété sur ce point.
Le compte rendu d’activité 2013 n’a pas été produit par le concédant en raison, selon la
commune, de la préparation et de la signature de l’avenant n°3. Un bilan financier
prévisionnel au 30 juin 2014 et un plan global de trésorerie figurent en annexe dudit avenant.
Le compte rendu d’activité portant sur l’année 2014 et le 1
er
semestre 2015 a été produit à la
collectivité le 24 novembre 2015.
39
Selon l’ISEE (Logement - Déplacements), 44 transactions immobilières ont été enregistrées par les notaires au
2
ème
trimestre 2015 sur la commune du Mont-Dore, soit 6,5% du total des transactions du territoire, contre 46 au
1
er
trimestre. Au 4
ème
trimestre 2014, 76 transactions avaient été enregistrées. Parmi les transactions enregistrées
au 2
ème
trimestre 2015, 6 portent sur des appartements.
40
Note expresse n° 83 - Janvier 2013 - Le paradoxe du secteur du logement en Nouvelle-Calédonie.
41
Selon le syndicat intercommunal du Grand Nouméa, « l’impact des politiques publiques est également présent
au travers des ZAC (…) mais aussi par des aspects réglementaires (PUD, défiscalisation, taxe communale
d’aménagement), sans oublier l’évolution du statut de la Nouvelle-Calédonie qui freine les investissements » ; La
production de logements neufs dans le Grand Nouméa, Bilan 2010-2012, août 2013.
47
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
La chambre relève, en conclusion, le caractère trop optimiste des prévisions financières de
la convention initiale de 2006 et que le réalisme a conduit à une adaptation tardive et
coûteuse, sous la forme d’un financement long terme. La chambre relève également la forte
concentration du risque, liée à un nombre limité de lots portant sur des opérations majeures,
que le phasage de la vente de foncier permet de contenir. Ces éléments appellent une
surveillance de la part de la commune ainsi qu’un suivi rigoureux des engagements hors
bilan.
Recommandation n°7 :
La chambre recommande qu’une information régulière soit apportée au conseil
municipal sur la concession d’aménagement du centre-ville, à l’occasion, par
exemple, d’une présentation des comptes rendus annuels d’activité du délégataire.
Par ailleurs, la mise en place d’un comité de suivi, associant les services de la
commune et ceux de l’aménageur, et de tableaux de bord permettrait une meilleure
coordination du pilotage de l’opération.
48
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
6
L’exploitation du port de plaisance de Boulari
Par convention de transfert de gestion de dépendances du domaine public maritime
n°208-2003 du 17 décembre 2003, la province Sud a transféré la gestion du terrain
d’assiette du port de plaisance de Boulari à la commune du Mont-Dore. Les installations ont
été cofinancées par le port autonome de Nouvelle-Calédonie, la province Sud et la ville. La
commune a délégué l’exploitation du service à la société d’économie mixte de la Baie de la
Moselle (SODEMO).
Lors de son précédent contrôle, la chambre constatait « des prévisions trop optimistes quant
au budget de fonctionnement du port de plaisance de Boulari (…) » et observait « que les
mesures envisagées pour faciliter l’exploitation du port arrivent tardivement, et qu’une prise
de conscience de ces difficultés en amont du projet, auraient pu éviter ces débuts difficiles ».
De fait, les premières années d’exploitation ont fait ressortir des résultats déficitaires qui ont
conduit à des révisions des conditions économiques du contrat, puis à un renouvellement de
celui-ci.
6.1
Des pertes d’exploitation cumulées
Par délibération n° 59/04/VIII du 19 août 2004, le conseil municipal a approuvé la convention
d’affermage pour l’exploitation du port de plaisance de Boulari par la SODEMO
42
.
Aux termes de l’article 2 de la convention du 3 septembre 2004, le délégataire, responsable
du fonctionnement du service, l’exploite à ses risques et périls.
Selon l’article 38.1. le délégataire est tenu de collecter pour le compte du délégant un surprix
destiné à couvrir les frais d’amortissement des biens et équipements d’exploitation financés
par le délégant. Selon l’article 38.3. Le délégataire paie au délégant, avant le 30 juin de
chaque année, une redevance pour l’occupation du domaine public. Il est précisé que
compte tenu des prévisions de résultats d’exploitation de l’affermage au cours des premières
années, le délégant diffèrera la mise en recouvrement de cette redevance jusqu’au complet
apurement des déficits cumulés durant les premiers exercices.
Aux termes de son article 3, « la convention est conclue pour une durée de 8 ans (huit ans) à
compter du 1
er
janvier suivant sa date de signature. Elle peut néanmoins être prolongée pour
une durée maximale d’un an pour un motif d’intérêt général ».
Les résultats prévisionnels font ressortir un taux d’occupation de 90% à compter de 2007, un
résultat annuel excédentaire à compter de 2006 et un résultat cumulé de 26 MF CFP à
l’échéance de la convention.
42
Le capital de la société est détenu à 75,68% par la commune de Nouméa, à 11,43% par le port autonome de
Nouvelle-Calédonie et par divers actionnaires privés dont la caisse des dépôts et consignations, la chambre de
commerce de Nouvelle-Calédonie et la banque calédonienne d’investissement.
49
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°27 :
Résultats prévisionnels 2004-2013
En MF CFP
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Taux
d’occupation
10%
60%
75%
90%
90%
90%
90%
90%
90%
90%
Résultat
annuel
-2,499
-1,178
2,106
2,743
4,214
4,214
4,214
4,214
4,214
4,214
Résultat
cumulé
-2,499
-3,677
-1,571
1,172
5,385
9,599
13,812
18,026
22,239
26,453
Source : convention du 3 septembre 2004, annexe 8
Par avenant n° 1 du 1
er
avril 2005, le taux de surprix communal a été fixé à 10,95% contre
21,9% initialement. Il est précisé, en préambule, qu’ « après trois mois d’activité, le constat a
été fait, tant par le délégant que le délégataire, que des adaptations organisationnelles
devaient être apportées au fonctionnement du service afin de répondre aux préoccupations
des usagers et tenter d’améliorer le niveau d’occupation de l’équipement. Pour ce faire, le
délégataire notamment a proposé d’assurer une présence renforcée de ses agents sur le
site pour améliorer l’accueil du public et des usagers, et pour renforcer la sécurité des
personnes et des biens sur le site. En contrepartie, le délégataire a sollicité une réduction du
taux de surprix communal collecté pour le compte du délégant ».
Les prévisions figurant à l’avenant font ressortir un résultat annuel excédentaire à compter
de 2007 et un résultat cumulé d’exploitation de 3,762 MF CFP à l’échéance de 2012. La
redevance différée est évaluée à 1,177 MF CFP pour les exercices 2005 à 2008.
Tableau n°28 :
Résultats prévisionnels 2004-2012
En MF CFP
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Taux
d’occupation
10%
60%
75%
90%
90%
90%
90%
90%
90%
Résultat
annuel
-2,549
-3,578
-0,144
3,291
2,981
-
-
1,649
2,114
Résultat
cumulé
-2,549
-6,127
-6,271
-2,980
0
0
0
1,649
3,762
Redevance
différée
0,294
1,177
1,177
1,177
1,177
Redevance
versée
0,310
2,114
2,113
0,465
Source : avenant n° 1
Par avenant n° 2 de novembre 2005
43
, le délégataire est exonéré de toute redevance
domaniale jusqu’à complet apurement des déficits cumulés d’exploitation de l’affermage. Par
ailleurs, le coût de la surveillance nocturne a été pris en charge par la commune et, « afin de
démarquer l’équipement de ses concurrents nouméens », l’ensemble des redevances sont
réduites de 10%. Il est précisé, en préambule, qu’ « au terme de la première année
d’exploitation, il s’est avéré que les objectifs occupation de l’équipement permettant d’en
assurer l’équilibre d’exploitation ne seraient pas atteints à court et moyen terme. Le délégant
et le délégataire ont donc décidé de revoir les conditions économiques du contrat initial pour
les adapter à la réalité du niveau d’occupation constaté et prévisionnel des installations ».
Selon le compte rendu d’activité 2005, les perspectives d’équilibre financier sont à nouveau
reportées.
Le plan de trésorerie prévisionnelle figurant au rapport d’activité 2012 fait ressortir un résultat
annuel déficitaire jusqu’en 2010 et un résultat cumulé de -39 MF CFP au terme de l’exercice
2012.
43
Selon la mention figurant en page de titre.
50
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Tableau n°29 :
Plan de trésorerie prévisionnelle 2004-2012 (réalisé)
En MF CFP
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total
Résultat annuel
-3,233
-8,833
-7,144
-7,045
-6,007
-7 377
-3 316
737
3 129
-39,089
Résultat
cumulé
-3,233
-12,066
-19,210
-26,255
-32,262
-39,639
-42,955
-42,218
-39,089
Amortissements
53
331
318
215
59
223
291
143
317
1 950
Trésorerie
annuelle
-3,180
-8,502
-6,826
-6,830
-5,948
-7,154
-3,025
880
3,446
-37,139
Trésorerie
cumulée
-3,180
-11,682
-18,508
-25,338
-31,286
-38,440
-41,465
-40,585
-37,139
Source : rapport d’activité 2012
6.2
Une délégation renouvelée
Par convention du 4 octobre 2012 la convention d’affermage pour l’exploitation du port de
plaisance de Boulari a été renouvelée pour une nouvelle période de 8 ans à compter du
1
er
janvier 2013. Il est indiqué, en préambule, qu’ « au cours des six premières années
d’exploitation (période 2005/2010) les pertes cumulées supportées par la SODEMO se sont
élevées à plus de 43 millions XPF. Les prévisions d’exploitation des 8 années à venir
(période 2013/2020) font apparaître la possibilité, pour la SODEMO, de recouvrir au moins
partiellement une partie des pertes accumulées ».
La convention prévoit le maintien du surprix à 10,95% du montant des redevances hors taxe
d’usage des installations, ainsi que la suspension de la taxe domaniale jusqu’à complet
apurement des déficits cumulés. Par ailleurs, une hausse des tarifs de 5% est actée et le
cautionnement du délégataire est fixé à 10 MF CFP contre 4,15 MF CFP initialement.
Selon le rapport d’activité 2013, l’augmentation des tarifs situe les redevances du port de
Boulari 14% au-dessus des tarifs pratiqués au cercle nautique calédonien, hors cotisation
forfaitaire annuelle, et 17% au-dessous des tarifs pratiqués dans les autres ports de
Nouméa.
Enfin, la convention renouvelée prend en compte l’augmentation de la capacité d’accueil à
terre qui est portée de 50 à 85 postes.
Le plan de trésorerie prévisionnelle figurant au rapport d’activité 2014 fait ressortir un résultat
annuel de 3,2 MF CFP à compter de 2015 et un résultat cumulé de -5,7 MF CFP au terme
de la délégation.
Tableau n°30 :
Plan de trésorerie prévisionnelle 2013-2020
En MF CFP
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Total
Résultat annuel
7,201
4,969
3,205
3,205
3,205
3,205
3,205
3,205
31,4
Résultat
cumulé
-29,938
-24,969
-21,764
-18,559
-15,354
-12,149
-8,944
-5,739
Amortissements
0,59
0,222
0,49
0,49
0,49
0,223
0,49
0,49
3,485
Trésorerie
annuelle
7,791
5,191
3,695
3,695
3,695
3,428
3,695
3,695
Trésorerie
cumulée
-29,348
-24 157
-20,462
-16,767
-13,072
-9,644
-5,949
-2,254
Source : rapport d’activité 2014
Comme indiqué ci-dessus, la convention renouvelée entérine la diminution du surprix de
21,9% à 10,95% du montant des redevances, ainsi que la suspension de la taxe domaniale
jusqu’à complet apurement des déficits cumulés.
51
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Selon l’annexe 3 à la convention du 3 septembre 2004, le taux du surprix a été calculé de
façon à couvrir les dépenses engagées par la collectivité soit le montant de l’annuité de
remboursement d’un emprunt théorique de 100 MF CFP :
-
dépenses engagées par la collectivité : 100 000 000 F CFP ;
-
durée de l’emprunt théorique : 15 ans ;
-
taux de l’emprunt : 5% ;
-
montant de l’annuité de remboursement : 9 634 000 F CFP ;
-
montant total capital et intérêts : 9 634 000 x 15 = 144 510 000 F CFP ;
-
durée de vie des équipements : 25 ans ;
-
montant du surprix total en année pleine : 144 510 000 / 25 = 5 780 000 F CFP ;
-
montant arrondi du surprix en année pleine : 6 000 000 F CFP ;
-
taux de surprix selon le compte d’exploitation prévisionnel en année pleine :
6 000 000 / 27 715 000 = 21,9%.
Le montant reversé à la commune au titre du surprix s’élève à 13,9 MF CFP pour la période
2005-2012, soit une différence de 34 MF CFP par rapport aux prévisions. Le produit de celui-
ci a été affecté à la fois par la diminution de son taux et de son assiette. La commune ne
rapproche pas le montant du surprix des investissements réalisés et de leur amortissement.
Tableau n°31 :
Evolution du surprix de 2004 à 2014
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
0,123
1,023
0,775
0,935
1,219
1,578
2,028
3,033
3,340
3,521
3,530
Source : rapports d’activité
Selon l’annexe 4 à la convention du 3 septembre 2004, la redevance domaniale est calculée
sur la base des tarifs d’occupation du domaine de la province Sud, soit une redevance
annuelle totale de 1 177 500 F CFP. Au vu du plan de trésorerie prévisionnelle, la
suspension de la taxe domaniale devrait se traduire par une exonération totale, soit un
manque à gagner pour la commune de ce montant sur l’ensemble de la durée de
l’affermage. Pour la période 2005-2012, le manque à gagner est de 9,4 MF CFP.
La chambre n’ignore pas les contraintes en termes de sécurisation du site, d’accès maritime
ou de concurrence qui ont pesé sur l’exploitation. Elle constate, cependant, que les
modifications apportées par avenants à la convention initiale et le renouvellement de celle-ci
pour une nouvelle période de huit ans ont conduit à transférer une partie du risque financier
à la commune.
L’ordonnateur précise, en réponse à la contradiction, que l’extension prochaine à flot (60
places complémentaires) et à sec (30 places complémentaires) « continuera d’améliorer le
résultat de l’exploitation et permettrait de revoir à terme les conditions économiques du
contrat d’affermage ». Il indique qu’ « un nécessaire rééquilibrage des conditions du contrat
d’affermage, ainsi qu’une offre de service améliorée ont été opérés, pour que cette
délégation de service devienne économiquement soutenable (…) et qu’elle puisse être
maintenue au bénéfice des usagers ».
6.3
Des charges d’exploitation en augmentation
Les charges d’exploitation s’élèvent à 47,3 MF CFP en 2014 contre 31 MF CFP en 2010, soit
une augmentation de 52,6%. En neutralisant les achats de carburant pour la revente
l’augmentation est de 29,9%. Après ce retraitement, les achats s’élèvent à 2 MF CFP en
2014 contre 1,1 MF CFP en 2010.
52
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Selon l’annexe 9 à la convention du 3 septembre 2004, les frais de siège représentent un
montant total annuel de 3 947 200 F CFP. Ils correspondent à un nombre de jours forfaitaire
de direction générale, de comptabilité, de direction technique et administrative, de suivi
administratif et d’assistance technique.
Les frais de siège représentent un montant de 8,4 MF CFP en 2014 contre 7,1 MF CFP en
2010, soit une augmentation de 18,3%. Par rapport au montant défini en 2004,
l’augmentation est de 114%. Selon les précisions apportées par le délégataire, ces frais,
qualifiés désormais de transferts de charges, sont calculés au prorata du nombre total de
postes occupés (postes à flot, postes à terre…), soit 17% pour Boulari
44
.
La chambre note que ces modalités de calcul et les montants correspondants, distincts de
ceux définis par la convention initiale, n’ont pas fait l’objet de formalisation contractuelle.
Les charges de personnel s’élèvent à 10,2 MF CFP en 2014 contre 8,2 MF CFP en 2010,
soit une augmentation de 24%. Selon le délégataire, cette augmentation s’expliquerait par
l’affectation au port de plaisance, en 2012, d’un agent expérimenté en remplacement d’un
agent moins rémunéré.
Tableau n°32 :
Evolution des charges de 2010 à 2014
En MF CFP
2010
2011
2012
2013
2014
Evolution
2014/2010
Achats
9,324
10,164
15,521
17,747
19,626
110,4%
Dont achats
carburants/revente
8,150
8,639
14,302
16,446
17,625
116,2%
Services extérieurs
0,852
0,822
0,743
1,078
1,147
34,6%
Autres services extérieurs
10,161
13,308
13,828
12,770
12,434
22,3%
Dont frais de siège
7,170
10,124
8,815
8,966
8,486
18,3%
Impôts et taxes
0,116
0,116
0,103
0,103
0,103
-11,2%
Personnel
8,266
7,755
9,969
9,618
10,257
24%
Autres charges de gestion
0,031
Surprix communal
2,028
3,033
3,340
3,521
3,530
74%
Créances irrécouvrables
0,120
Charges exceptionnelles
0,325
0,006
0,016
0,023
Amortissements et
provisions
0,291
0,143
0,317
0,589
0,222
-23,7%
Total des charges
31,038
35,666
43,827
45,565
47,376
52,6%
Source : rapports d’activité
La SODEMO indique, en réponse à la contradiction, que les clefs de répartition des
transferts de charges varient en fonction de la nature de la charge et qu’elle « est disposée à
analyser et le cas échéant, modifier les clefs de répartition actuelles, et à formaliser le mode
de calcul des transferts de charges dans le cadre d’un avenant au contrat d’affermage ».
Elle précise que « l’augmentation constatée du montant des achats (hors carburant) résulte
pour partie d’une consommation anormale d’eau potable liée à une fuite sur le réseau
intérieur du port de plaisance qui a généré sur le seul 4
ème
trimestre 2014 une charge
supplémentaire d’environ 375.000 F.CFP (au lieu de 50.000 F.CFP par trimestre) » et que
« la CDE a accepté, début 2016, de rembourser à la SODEMO une partie de la
surconsommation enregistrée en 2014/2015 ».
La SODEMO souligne, par ailleurs, « qu’à effectif constant, les charges de personnel (hors
charges sociales), sur la période 2012/2014 ont été contenues et ont enregistré une
augmentation limitée à 1,45% (ancienneté et hausse de la valeur du point d’indice
comprises) ».
44
Pour le responsable d’exploitation, l’adjoint au responsable d’exploitation et un agent administratif en charge
des contrats d’occupation.
53
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
6.4
Un contrôle et un suivi à améliorer
Aux termes de l’article L. 126-1 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, « les
communes de plus de 10 000 habitants (…) créent une commission consultative des
services publics locaux pour l'ensemble des services publics qu'ils confient à un tiers par
convention de délégation de service public ou qu'ils exploitent en régie dotée de l'autonomie
financière.
Cette commission, présidée par le maire, le président de l'organe délibérant, ou leur
représentant, comprend les membres de l'assemblée délibérante ou de l'organe délibérant
désignés dans le respect du principe de la représentation proportionnelle, et des
représentants d'associations locales, nommés par l'assemblée délibérante ou l'organe
délibérant (…).
La commission examine chaque année sur le rapport de son président :
1. Un rapport produit par le délégataire de service public comportant notamment les
comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation
de service public et une analyse de la qualité du service (…).
Elle est consultée pour avis par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant sur :
1. Tout projet de délégation de service public visé à l'article L. 321-1, avant que
l'assemblée délibérante ou l'organe délibérant se prononce (…) ».
Par délibération n° 47/09/X, le conseil municipal a créé ladite commission. Celle-ci est
composée de 13 membres dont le maire, président de droit, 8 membres du conseil municipal
et 4 représentants d’associations locales.
Rappel d’obligation juridique n°10 :
La chambre rappelle à la commune qu’en application de l’article L. 126-1 du code des
communes de la Nouvelle-Calédonie, la commission consultative des services publics
locaux doit examiner chaque année un rapport produit par le délégataire du port de
plaisance.
L’ordonnateur précise, en réponse à la contradiction, que la SODEMO transmet
annuellement le rapport d’activité, qu’il a présenté celui de 2015 à la commission
consultative des services publics et qu’il le présentera désormais chaque année à la
commission.
La société a désigné deux censeurs, dont un représentant du port autonome de la
Nouvelle-Calédonie et un représentant de la commune du Mont-Dore.
Les statuts de la SODEMO ne prévoient pas expressément la faculté pour le conseil
d’administration de créer des postes de censeur.
Selon le répertoire de droit des sociétés
45
, les censeurs doivent être prévus par les statuts,
lesquels fixent leur nombre, les conditions de leur nomination et leurs attributions. Leurs
attributions peuvent être assez variables, mais pour l'essentiel il s'agira de vérifier la bonne
application des statuts, de procéder à l'examen des comptes sociaux, pour présenter des
observations aux assemblées d'actionnaires à chaque fois que cela paraîtra nécessaire. Les
censeurs participent aux réunions du conseil d’administration avec voix consultative.
45
DALLOZ, numéros 74 à 79.
54
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Selon les précisions apportées par le délégataire, le censeur représentant la commune du
Mont-Dore aurait participé à une séance en 2006 et à une séance en 2014. Une meilleure
assiduité favoriserait un retour d’informations et un suivi régulier de la délégation par la
commune.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, qu’outre les membres de la
commission consultative des services publics, tout autre conseiller peut y assister et
qu’après chaque tenue de ladite commission, « le rapport complet est communiqué au
conseil municipal et transmis à chaque conseiller ».
Recommandation n°8 :
La chambre recommande qu’une information régulière soit apportée au conseil
municipal sur la délégation du port de plaisance, à l’occasion, par exemple, d’une
présentation des comptes rendus annuels d’activité du délégataire.
55
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
7
Le traitement sélectif des déchets ménagers
La compétence en matière de déchets ménagers est répartie entre la commune et
l’agglomération du Grand-Nouméa. La première exerce la compétence « collecte » des
déchets ménagers qu’elle a déléguée à la société Mana propreté
46
. La seconde exerce, sous
réserve de l’évolution récente de ses statuts, la compétence « traitement » des déchets
ménagers dont elle a confié l’exercice à la société calédonienne de services publics (C.S.P).
La SAEML Mont-Dore environnement a pour objet toutes études et prestations relatives à
l’environnement et notamment « la collecte des déchets solides sur les espaces publics et
privés ; le tri, le traitement et la valorisation de ces déchets ». Elle a pour mission, d’une
manière plus générale, la mise en valeur de l’environnement par la sensibilisation du public
et le développement du tourisme vert au Mont-Dore.
La SAEML Mont-Dore environnement gère le centre de tri de la Coulée, mis en service en
2012, « voué à absorber la totalité des déchets ménagers et assimilés des communes du
Grand Nouméa, soit environ 5 000 tonnes par an en pleine capacité »
47
. Elle a, dans un
premier temps, assuré le traitement des déchets issus de la collecte sélective en porte à
porte dans le cadre d’un contrat de prestation de service avec la commune, puis, à la suite
de l’évolution des statuts du SIGN et de la reprise par cette dernière de la compétence, en
tant que sous-délégataire de la CSP.
7.1
L’exercice par la commune d’une compétence transférée
En application du principe d’exclusivité, le transfert d’une compétence donnée à un
établissement public de coopération intercommunale par l’une de ses communes membres
entraîne le dessaisissement corrélatif et total de cette dernière en ce qui concerne ladite
compétence
.
Il résulte de ce principe que la commune dessaisie ne peut plus exercer elle-
même la compétence.
Aux termes des statuts du SIGN en vigueur jusqu’en juin 2013, la compétence relative au
traitement des déchets ménagers est exercée par ce dernier. Cette compétence est définie
de façon générale comme comportant « la gestion et l’exploitation du service public de tri, du
transport, du traitement, du stockage et de la valorisation des déchets ménagers et assimilés
à l’échelle de l’agglomération du Grand Nouméa (Communes de Nouméa, Mont-Dore,
Dumbéa et Païta) »
48
.
Selon l’audit juridique du contrat de délégation de service public du SIGN
49
, « en l’état de la
répartition des compétences, la collecte des déchets ménagers par la SAEML MONT-DORE
et l’organisation d’un tri sélectif préliminaire, ne contreviennent pas aux délégations
consenties au SIGN dans la mesure où les opérations de traitement sont exclues (…). La
mise en oeuvre d’une compétence traitement, prévue dans le rapport de présentation de la
délibération au Conseil Municipal, nécessitera éventuellement la mise en place d’un syndicat
à la carte ». L’auditeur note également que « dans tous les cas de figures, la compétence
d’édifier un centre de tri ne relève plus de la compétence des communes ».
Par contrat de prestation de service du 20 janvier 2012, la commune a confié à la SAEML
Mont-Dore Environnement le traitement des déchets valorisables des foyers de la ville du
Mont-Dore. Les prestations comprennent la réception des déchets valorisables collectés sur
46
La collecte en porte à porte des déchets valorisables est sous-traitée à la SAEML Mont-Dore environnement.
47
Site internet de la SAEML.
48
Article 2 VI - Traitement des déchets ménagers.
49
CALIA Conseil, Selarl d’Avocats Franck ROYANEZ, 8 juillet 2012.
56
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
le périmètre de la ville du Mont-Dore, le tri des déchets par nature, le conditionnement, le
stockage, la préparation qui précède la valorisation et l’élimination des déchets non
valorisables. Les prestations sont réalisées pour les déchets valorisables issus de la collecte
sélective en porte à porte des foyers.
Il est précisé au rapport de présentation au conseil municipal que « l’exécution de ces
prestations est à formaliser dans un contrat de prestations de services passé entre la
S.A.E.M.L. Mont-Dore Environnement, conformément à l’article 2-1 de la délibération
modifiée n°136/CP du 1
er
mars 1967 portant réglementation des marchés publics »
50
. Selon
ce même rapport, le coût annuel de la prestation est estimé à 40 MF CFP.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, qu’à défaut d’initiative dans le cadre de
la concession en vigueur, la mise en oeuvre de ce service résulte « d’une volonté exprimée
de longue date par la Ville et réfléchie » et que « c’est à ce titre, sur proposition de la Ville et
suite à ses contributions en lien avec le SIGN et l’Etat, qu’a pu être adoptée la délibération
n° 2013/10 du 27 juin 2013, transformant le SIGN en syndicat à la carte, soit quelques mois
seulement après la mise en oeuvre du service ».
Il n’en demeure pas moins que la commune, en exploitant le centre de tri, a exercé une
compétence dont elle s’était dessaisie au bénéfice du SIGN se plaçant ainsi en situation
d’insécurité juridique.
7.2
L’annulation du contrat initial de prestations de service
Par jugement n° 1200308 du 10 octobre 2013, le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie
a annulé la délibération n° 84/11/XII du 21 décembre 2011 par laquelle le conseil municipal a
habilité le maire de la commune à signer le contrat avec la SEM Mont-Dore Environnement
relatif au traitement sélectif des déchets ménagers. Le tribunal a considéré que « la société
Mont-Dore environnement est une société anonyme d’économie mixte locale dont la
commune du Mont-Dore ne détient que 51% du capital social ; que neuf partenaires privés
ou institutionnels (…) participent également au capital de ladite société ; que, dans ces
circonstances, la commune du Mont-Dore ne peut être regardée comme exerçant sur cette
société (…) un contrôle analogue à celui qu’elle exerce sur ses propres services ; que, dès
lors, elle ne pouvait, sans recourir aux règles de publicité et de mise en concurrence
imposées par l’article 2 de la délibération n° 136/CP du 1
er
mars 1967 modifiée portant
règlementation des marchés publics, attribuer à la société Mont-Dore environnement le
marché litigieux par la délibération n°84/11/XII en date du 21 décembre 2011 ».
Par marché de gré à gré 14-01/MD du 7 mars 2014, la prestation de traitement des déchets
valorisables des foyers de la ville du Mont-Dore a été attribuée à la SAEML Mont-Dore
Environnement. Les travaux seront rémunérés par application des prix unitaires du
bordereau des prix
51
aux quantités réellement exécutées. L’ensemble de la prestation est
estimée à un total mensuel de 2 086 885 F CFP. Le marché est conclu pour une durée de
six mois à compter de sa notification.
50
« Les dispositions de la présente délibération ne sont pas applicables aux contrats conclus par une des
personnes morales mentionnées à l’article 1er entre elles ou avec un cocontractant sur lequel elle exerce un
contrôle comparable à celui qu’elle exerce sur ses propres services, notamment par la détention de la majorité de
son capital social, et qui réalise l’essentiel de ses activités pour elle (…) ».
51
Soit 70 000 F CFP la tonne pour le tri et le conditionnement des déchets valorisables des foyers.
57
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
7.3
Un nouvel ordonnancement complexe et peu lisible
7.3.1
La subrogation de la commune au syndicat
Par délibération n° 2013/10 du 27 juin 2013 le comité syndical a approuvé la modification
des statuts du SIGN, celui-ci devenant un syndicat à la carte
52
.
Au titre de ses compétences obligatoires, « le syndicat assure en lieu et place des
communes membres qui en feront la demande (…) la compétence liée au traitement des
déchets ménagers et assimilés, qui recouvre la gestion et l’exploitation du service public du
tri, du transport, du traitement, du stockage et de la valorisation des déchets ménagers et
assimilés à l’échelle de l’agglomération du Grand Nouméa (…) ».
Au titre des compétences optionnelles, sont mentionnés l’ « exploitation des Quais d’Apport
Volontaires mis en service à compter du 1/7/2013, gestion du tri et valorisation des déchets
qui y sont apportés ; transport à partir des unités de regroupement des Points d’Apport
Volontaires, gestion du tri et valorisation des déchets qui y sont apportés ; gestion du tri et
valorisation des déchets issus de la collecte sélective en Porte à Porte ».
Il est précisé à l’article 4 que la collectivité reprenant la compétence optionnelle se substitue
au syndicat dans tous les contrats souscrits par celui-ci.
Par délibération n° 58/13/VIII du 22 août 2013, la commune a adhéré à la compétence
optionnelle relative à l’exploitation des quais d’apport volontaires mis en service à compter
du 1
er
juillet 2013, à la gestion du tri et à la valorisation des déchets qui y sont apportés. Elle
a, en conséquence, repris les deux autres compétences optionnelles. La chambre relève que
le marché de gré à gré ci-dessus visé avec la SAEML Mont-Dore environnement est
intervenu alors que la commune avait déjà repris la compétence optionnelle relative au
traitement sélectif des déchets.
La commune de Nouméa a conclu en 2003 un contrat de concession avec la CSP pour la
gestion du service public du tri, du transport et du traitement des déchets urbains. Le
syndicat intercommunal à vocation unique pour le traitement des déchets, puis le SIGN ont
repris les droits et obligations du concédant.
Par avenant n°1 BIS du 20 mai 2015 au dit contrat, le concédant confie au concessionnaire
la gestion des produits collectés issus des points d’apport volontaire en vue de leur
traitement, au même titre que les déchets déjà collectés par le concessionnaire sur le quai
d’apport volontaire de la Coulée. Le concessionnaire percevra la redevance générale pour le
traitement des déchets ménagers et assimilés issus des tonnages collectés.
Le concédant confie également au concessionnaire la gestion du tri et la valorisation des
déchets issus de la collecte sélective en porte à porte. La rémunération de ce dernier sera
équivalente au « coût du traitement facturé par la SAEML MONT-DORE environnement à la
SAS CSP au franc le franc, sans pouvoir dépasser le prix maximum de 61.035 F.CFP HT la
tonne entrante ».
52
Selon l’article L. 163-14-2 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie, « une commune peut adhérer à
un syndicat pour une partie seulement des compétences exercées par celui-ci ».
58
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
Aux termes de l’article 3.2, « le concessionnaire devra utiliser une installation de tri et de
traitement des déchets valorisables ».
Par ailleurs, selon l’article 4, « le concessionnaire est habilité à sous-déléguer, une partie
des prestations qui lui sont confiées et notamment le tri et la valorisation des déchets issus
de la collecte sélective en porte à porte à la SAEML Mont-Dore environnement ».
Comme indiqué supra, la commune reprenant la compétence optionnelle se substitue au
syndicat dans les contrats souscrits par celui-ci. Elle devient ainsi le concédant direct de la
CSP pour les deux compétences optionnelles reprises. Les modifications ultérieures de la
concession feront l’objet d’avenants numérotés suivis du terme « BIS » afin de les
différencier des avenants à la concession passés entre le syndicat et le concessionnaire.
7.3.2
Un partenariat en marge de la concession
L’avenant précité est complété par un contrat de sous-délégation et par un contrat de
partenariat conclus entre la CSP et la SAEML le 1
er
juillet 2015.
Selon l’article 7 du contrat de sous-délégation, « la CSP reversera au sous-délégataire, au
franc le franc, le coût de la prestation supportée par la Ville du Mont-Dore. En complément
de cette rémunération, la C.S.P versera à la SAEML une indemnité compensatrice
permettant à la SAEML de couvrir ses frais et charges dans l’attente d’obtenir un volume
suffisant à trier soit 300 tonnes par mois conformément au contrat de partenariat conclu
entre la C.S.P et la SAEML. A ce jour cette indemnité correspondrait à la différence entre
109.000F la tonne et la rémunération qui sera payée par la Ville du Mont-Dore à la CSP pour
la prestation de tri ».
Il est exposé, en préalable du contrat de partenariat, que la CSP ayant l’exclusivité des
gisements de déchets ménagers et assimilés des quatre communes du Grand Nouméa, elle
devrait recevoir l’ensemble des tonnages correspondants, qu’ils proviennent de la collecte en
porte à porte des quatre communes, des points d’apport volontaires ou des quais d’apport
volontaires. Les tonnages collectés par la SAEML dans le cadre de son activité de collecte,
soit municipale, soit auprès des organismes de logement social, doivent en conséquence
être comptabilisés dans le cadre de la concession et la SAEML s’engage à les « restituer » à
la CSP.
Les parties conviennent d’une utilisation optimale du centre de tri de la SAEML, qui
considère que celui-ci a une capacité optimale de 3 600 tonnes par an, soit 300 tonnes par
mois, alors qu’il ne traite que 68 tonnes en moyenne par mois. A cet effet, la CSP s’engage à
utiliser le centre de tri de la SAEML pour les déchets ménagers qui seront collectés en porte
à porte pour les autres communes du SIGN. Les parties conviennent également, en
considération du coût de revient actuel de la tonne, de l’ordre de 124 000 F CFP, « qu’il est
nécessaire
en premier lieu pour les usagers et les collectivités de s’appuyer sur la DSP pour
mettre en place, comme cela était convenu au contrat de concession dès l’origine, un service
public du tri sur les 4 communes de l’agglomération ».
La SAEML s’engage à faire transiter l’ensemble de ses collectes sur le Grand Nouméa par
un des ponts bascules de la CSP, les tonnages correspondants étant intégrés aux tonnages
de déchets ménagers et assimilés des quatre communes du SIGN. Par ailleurs, les flux issus
des quais d’apport volontaires et des points d’apport volontaires seront transférés à la
SAEML pour être triés en vue de leur valorisation et de leur recyclage. Cette dernière
prestation sera facturée 12 500 F CFP hors taxes la tonne.
59
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
La chambre relève que l’économie globale de la concession ne peut être appréhendée qu’au
vu des trois documents contractuels précités, à savoir l’avenant n° 1 BIS, le contrat de sous-
délégation et le contrat de partenariat.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, qu’ « il n’y a pas, à ce jour et à notre
connaissance, dans les conditions précitées, d’autre alternative que celles retenues pour
mettre en oeuvre le service en question ». La chambre constate que les dispositions ci-
dessus décrites ont été définies après la mise en oeuvre de l’activité de tri sélectif par la
commune, via la SAEML, alors qu’elles auraient dû la précéder.
7.4
Une rentabilité économique indissociable de l’agglomération
Les documents contractuels précités, pris dans leur ensemble, et les rapports du conseil
d’administration de la SAEML à l’assemblée générale ordinaire des actionnaires font
ressortir les termes de l’équation financière de l’activité de tri sélectif et les conditions de sa
rentabilité économique.
Le rapport de gestion sur les comptes 2012 évoque la nécessité d’une renégociation du prix
de la tonne traitée concernant les matières recyclables collectées en porte à porte sur la
commune du Mont-Dore, d’une augmentation des flux issus de cette collecte et de l’arrivée
de nouveaux clients. Le rapport sur les comptes 2013 fait état d’un tonnage brut collecté
auprès des foyers montdoriens de 406 tonnes à l’année, soit 1 039 tonnes de moins que le
tonnage prévisionnel, et d’un point d’équilibre, en considération du tonnage collecté, à
88 599 F CFP la tonne.
Comme indiqué supra, la capacité optimale du centre de tri est estimée à 3 600 tonnes par
an, soit 300 tonnes par mois, alors qu’il ne traite que 68 tonnes en moyenne par mois, soit
un taux d’utilisation de 23%. Par ailleurs, le coût de revient de la tonne traitée est évalué à
124 000 F CFP à rapprocher de la rémunération du concessionnaire prévue par l’avenant
n°1 BIS, soit 61 035 F CFP, et de la rémunération de la SAEML fixée par le contrat de sous-
délégation, soit 109 000 F CFP.
Selon l’étude financière sur les coûts de collecte, de traitement et de valorisation des
déchets réalisée par le cabinet FIDEC NC
53
, le coût de 109 403 F CFP ne tient pas compte
de la totalité des charges de renouvellement des matériels entièrement amortis. Par ailleurs,
« la décision de gestion de doubler les durées d’amortissement données par le constructeur
de l’usine en comptabilité compte tenu de la production actuelle a un impact conséquent sur
le coût de traitement des déchets : si les durées techniques étaient appliquées, le coût de
revient de traitement de déchets s’élèverait à 123 952 FCFP / tonne traitée ».
Il ressort du rapport du conseil d’administration de la SAEML à l’assemblée générale
ordinaire du 26 août 2015 que « les pertes structurelles accumulées sur l’année 2014 liées
aux traitements des déchets de la ville sont d’environ : 413 X (124 000 FCFP-70 000 FCFP)
= 22 302 000 FCFP ». Selon ce même rapport, le résultat net comptable de l’exercice 2014
s’est traduit par une perte de 24 MF CFP, soit un report à nouveau débiteur de 36 MF CFP.
Cette situation illustre les enjeux et les risques financiers pour la commune, en sa qualité
d’actionnaire majoritaire de la SAEML.
La Cour des comptes souligne, dans son rapport précité sur les finances publiques locales,
que la « la généralisation de la couverture du territoire par des structures intercommunales et
le renforcement des compétences transférées par les communes sont de nature à favoriser
de nouvelles mutualisations des moyens de fonctionnement et à dégager des économies de
53
Novembre 2014.
60
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
gestion ». Dans cette logique, la rentabilité économique du traitement sélectif des déchets
ménagers devra nécessairement être recherchée à l’échelle du Grand Nouméa.
L’ordonnateur indique, dans sa réponse à la contradiction, que « la Ville est tellement
convaincue que le traitement des déchets ménagers recyclables doit s’envisager au niveau
intercommunal, qu’elle avait initialement délégué cette compétence au SIVU des Ordures
Ménagères, intégré par la suite au SIGN. Depuis, elle a rappelé à maintes reprises, que rien
ne s’opposait à un retour vers le SIGN si les communes de l’agglomération en manifestaient
la volonté (…). La Ville va même plus loin et elle est convaincue que cette question doit
s’appréhender au-delà de la province Sud, c’est-à-dire au niveau de la Nouvelle-
Calédonie ».
7.5
L’information du conseil municipal
L’article 8-1 de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a étendu
aux sociétés d’économie mixte calédoniennes certaines dispositions du code général des
collectivités territoriales.
Il en est ainsi de l’article L. 1524-5 dudit code selon lequel « (…) les organes délibérants des
collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport
écrit qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil
d'administration ou au conseil de surveillance, et qui porte notamment sur les modifications
des statuts qui ont pu être apportées à la société d'économie mixte (…) ». A ce jour, cette
disposition n’est pas mise en oeuvre par la commune.
Ce rapport, dont le contenu n’est pas réglementé, pourrait par exemple comporter une
synthèse de l’activité et de la situation financière de la société.
Rappel d’obligation juridique n°11 :
La chambre rappelle à la commune que son conseil municipal doit se prononcer au
moins une fois par an sur le rapport écrit de ses représentants au conseil
d’administration des sociétés d’économie mixte.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que « la Ville a d’ores et déjà
programmé que le rapport écrit de ses représentants à la SAEML Mont-Dore Environnement
serait présenté à un Conseil Municipal de l’année en cours ».
61
Chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie
Rapport d’observations définitives de la commune du Mont-Dore
8
La maîtrise d’oeuvre des opérations d’électrification
Par contrat de concession d’août 2005, la commune a confié à EEC la gestion du service de
distribution publique d’électricité sur son territoire. Ce contrat a été complété par plusieurs
avenants, dont l’avenant n° 3 du 28 novembre 2012.
Aux termes de l’article 9 du cahier des charges de la concession, relatif au renforcement et à
l’extension des réseaux, « les demandeurs sont tenus de participer aux frais d’établissement
des travaux d’extension des réseaux (…). Les frais généraux, calculés au taux de 8%,
s’appliquent sur le coût des travaux des réseaux de distribution Basse Tension et Haute
Tension, des postes de transformation publics, des prestations diverses, des frais d’études
et de contrôle et des frais généraux. Ce taux de frais généraux est dégressif de façon
linéaire au-delà de 10 millions F CFP pour atteindre 2% lorsque ces travaux atteignent
120 millions F CFP.
La participation des demandeurs est fixée 90 pour cent du montant total des frais
d’établissement. La participation du concessionnaire est fixée à 10 pour cent du montant
total des frais d’établissement ».
Le bon de commande du 25 novembre 2010 lié à l’engagement n° 4 175 relatif à la maîtrise
d’oeuvre des travaux d’extension du réseau HTA/BT pour desservir les habitants de Saint-
Louis Bord de Mer porte sur un montant TTC de 2 053 730 F CFP. Le devis du
28 octobre 2010 précise que celui-ci ne comprend pas le coût des travaux estimés à
17,5 MF CFP.
Selon l’article 3 du cahier des clauses administratives particulières, le montant des frais
généraux est calculé sur le montant du forfait de rémunération.
Si les termes du cahier des charges de la concession et ceux du cahier des clauses
administratives particulières peuvent apparaître contradictoires, la facture correspondante
n°50-0006910 du 29 août 2014 est sans ambiguïté sur l’assiette des frais généraux. Ceux-ci
sont calculés au taux de 8% sur le forfait de rémunération et les frais topographiques, d’une
part, et sur les travaux réalisés par le client, d’autre part. Au demeurant, la dégressivité
n’apparaît pas effective, alors que les dépenses réelles sont supérieures à 10 MF CFP.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que le concessionnaire a reconnu que
sur deux opérations, le calcul des frais généraux n’a pas respecté la règle de dégressivité et
que celui-ci a procédé au remboursement du trop-perçu soit 110 332 F CFP.
L’acompte n° 1 et dernier du 31 août 2010 relatif à l’alimentation du « partage familiale
Vanhalle », calculé sur les mêmes bases, prend en compte les travaux réalisés par
CEGELEC dans l’assiette des frais généraux.
La chambre constate que la facturation de frais généraux prenant en compte pour assiette le
montant des travaux d’autres entreprises, bien que conforme à la délibération de
l’assemblée territoriale n° 669 du 28 juin 1984, n’a aucune justification économique, majore
indûment la rémunération versée par la commune à la société et neutralise une partie de la
participation du concessionnaire.
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Recommandation n°9 :
La chambre recommande à la commune de renégocier les contrats de maîtrise
d’oeuvre d’électrification sur l’application des frais généraux calculés sur le montant
des marchés de travaux.
L’ordonnateur indique, en réponse à la contradiction, que la facturation de frais généraux
pour les travaux effectués par une entreprise autre que le concessionnaire étant portée à
son maximum de 8%, cette facturation pourrait être renégociée avec le concessionnaire.
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9
Réponse au rapport d’observations définitives
9.1
Réponse de Monsieur le maire
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