INSTITUT GUSTAVE BAGUER
A ASNIÈRES (92)
Exercices 2010 et suivants
Observations définitives
délibérées le 31 août 2015
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET SA RÉPONSE
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
S3/2150606/SH
2/76
SOMMAIRE
SYNTHÈSE
...........................................................................................................................................................
4
RECOMMANDATIONS
......................................................................................................................................
6
OBSERVATIONS
.................................................................................................................................................
7
1. ORGANISATION DU CONTROLE
..............................................................................................................
7
1.1. Procédure
.........................................................................................................................................................
7
1.2. Présentation
......................................................................................................................................................
8
1.2.1. Historique de l’établissement
........................................................................................................................
8
1.2.2. Le cadre général de la prise en charge de la surdité chez l’enfant
................................................................
8
1.2.3. La place de l’institut Baguer dans l’offre régionale et départementale à destination des enfants sourds
......
9
2. UN ÉTABLISSEMENT
PARTAGE ENTRE L’ACTI
VITÉ A DESTINATION DES SOURDS,
TRADITIONNELLE MAIS EN STAGNATION, ET UNE ACTIVITÉ NOUVELLE, DYNAMIQUE
MAIS NON CONSOLIDEE
...............................................................................................................................
10
2.1. Des statuts et des autorisations qui ne prévoient pas l’orientation partielle de l’activité vers les troubles
spécifiques du langage
..........................................................................................................................................
10
2.1.1. Un cadre statutaire incertain, obsolète et à redéfinir
...................................................................................
10
2.1.2. Un conseil d’administration dont la composition et le rôle doivent être précisés
.......................................
11
2.1.3. Une expérimentation d’activité vers les troubles spécifiques du langage qui n’a plus le caractère d’une
expérimentation après neuf ans
.............................................................................................................................
12
2.2. Les évolutions contrastées de l’activité
..........................................................................................................
13
2.2.1. Évolution du profil du public accueilli
........................................................................................................
13
2.2.2. Un déficit d’activité constant lié notamment à l’absentéisme
.....................................................................
14
2.2.3. Une stabilité apparente des effectifs d’élèves qui masque une recomposition des équilibres entre sections
..
...................................................................................................................................................................
15
2.2.4. Un circuit d’admission en question
.............................................................................................................
19
2.3. La problématique linguistique : des moyens insuffisamment alloués à la langue des signes française (LSF) 20
2.4. Des partenariats à la formalisation insuffisante
..............................................................................................
23
2.5. L’organisation des journées médico
-éducatives et des
« transferts »
: à la recherche d’une activité attract
ive
200 jours par an
.....................................................................................................................................................
24
2.6. Une faible attention portée au suivi des jeunes après leur sortie, qui entretient une incertitude sur les
objectifs que l’établissement se donne vis
-à-vis des enfants accueilli
..................................................................
25
3. FIABILITÉ DES COMPTES ET SITUATION FINANCIÈRE
.................................................................
26
3.1. Fiabilité des comptes
......................................................................................................................................
27
3.1.1. Un actif de bilan incomplet
.........................................................................................................................
27
3.1.2. Les irrégularités dans la création et le fonctionneme
nt de la régie d’avance
..............................................
29
3.1.3. Des provisions mal définies
........................................................................................................................
31
3.1.4. Une répartition forfaitaire des dépenses entre budgets, conséquence de l’absence de contrôle de gestion
. 32
3.2. Une situation financière aisée grâce aux réserves de l’établissement et à des dotations en hausse
................
32
3.2.1. Un cycle d’exploitation qui s’améliore très rapidement sous l’effet de l’évolution des recettes de
tarification
.............................................................................................................................................................
32
3.2.2. Un bilan qui décrit une assise financière confortable
..................................................................................
37
3.3. Conclusion de l’analyse financière
.................................................................................................................
39
4. DES MANQUEMENTS SERIEUX DANS LA GESTION DE LA COMMANDE PUBLIQUE
.............
40
4.1. Une absence de cadre formalisé propice aux irrégularités
.............................................................................
40
4.2. De nombreux achats dépassent les seuils
.......................................................................................................
40
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Observations définitives
3/76
4.3. Des procédures de passation des marchés entachées d’irrégularités sérieuses
...............................................
41
4.3.1. Allotissement insuffisant
.............................................................................................................................
41
4.3.2. Traçabilité insuffisante des procédures
.......................................................................................................
42
4.3.3. Transparence et qualité des procédures
.......................................................................................................
43
4.3.4. Objectivité incertaine du choix
...................................................................................................................
43
4.3.5. Les marchés de restauration
: un cumul d’irrégularités graves
...................................................................
44
4.3.6. Conclusion sur la commande publique
.......................................................................................................
46
5. UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DEFAILLANTE
......................................................
46
5.1. Le personnel : absence de mobilité des agents anciens et instabilité des nouveaux recrutés
.........................
46
5.1.1. Des effectifs de personnel qui se contractent
..............................................................................................
46
5.1.2. Une ancienneté moyenne de près de 19 ans pour les titulaires
....................................................................
47
5.2. Une gestion coûteuse pour l’institut Baguer des logements de fonction et des astreintes de direction
..........
47
5.2.1. Des avantages en nature non déclarés
.........................................................................................................
47
5.2.2. Les logements de fonction de la directrice : une succes
sion d’irrégularités
................................................
48
5.2.3. Un régime de logements de fonction excessivement coûteux par rapport à l’utilité réelle des
astreintes de
direction
................................................................................................................................................................
51
5.3. Un temps de travail annuel de 1400h pour la majeure partie du personnel
....................................................
53
5.3.1. Des « congés Baguer » pour maintenir un cadre exorbitant du droit commun
...........................................
53
5.3.2. La surveillance de nuit des internats
...........................................................................................................
55
5.3.3. Une confusion entre horaires prévisionnels et heures effectives, un usage partiel des heures
supplémentaires à fins indemnitaires
....................................................................................................................
56
5.3.4. Un reco
urs par défaut au régime d’astreinte pour les transferts
..................................................................
57
5.4. Une absence d’outils de management
............................................................................................................
58
5.4.1. Une notation sans signification et l’impossibilité de mettre en place une évaluation professionnelle
........
58
5.4.2. Le recrutement, la formation et la gestion prévisionnelle des emplois et compétences : des outils à
mobiliser
...............................................................................................................................................................
59
5.4.3. La mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences pour accompagner les
mutations passées et à venir
..................................................................................................................................
60
5.5. L’absence d’outils de gestion simples et les faiblesses du pilotage conduisent à une gestion au jour le jour
inadaptée
...............................................................................................................................................................
61
5.6. Un recours non régulier à l’expertise Syndex, symptôme de malaise ancien
.................................................
63
5.6.1. Le contexte du recours à l’expertise externe
...............................................................................................
63
5.6.2. Un recours non justifié à l’article L.
4614-12 du code du travail
................................................................
63
5.6.3. Une prestation onéreuse et mal cadrée
........................................................................................................
65
5.6.4. Les possibilités de contestation de l’employeur
..........................................................................................
66
5.6.5. Un malaise latent, une direction affaiblie… mais des ressources mobilisables
..........................................
67
ANNEXES
...........................................................................................................................................................
68
Annexe n° 1 : Le cadre européen de référence pour les langues appliqué à la langue des signes française
..........
68
Annexe n° 2 : Réalisation des journées par rapport à l’activité théorique
.............................................................
69
Annexe n° 3 : Répartition de l’effectif par sections
..............................................................................................
70
Annexe n° 4 : Niveau du personnel en LSF
..........................................................................................................
71
Annexe n° 5 : Situations bilancielles
.....................................................................................................................
71
Annexe n° 6 : Notation des offres du marché de restauration n°2012-002
...........................................................
72
Annexe n° 7 : Ancienneté du personnel
................................................................................................................
74
GLOSSAIRE DES SIGLES UTILISÉS
............................................................................................................
75
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Observations définitives
4/76
SYNTHÈSE
L’institut départemental Gustave Baguer est spécialisé depuis plus d’un siècle dans
l’accueil
des enfants sourds. Reconstruit
en 2006, l’institut a vu son activité et l
e profil des
enfants accueillis
notablement évoluer. Face à la diminution du nombre d’enfants sourds
placés en établissement, soit en 2014, 119 pour un effectif théorique de 180,
l’établissement s’est ouvert aux enfants souffrant de troubles sévères du langage (58 en
2014). Il prend également en charge de manière croissante des enfants sourds souffrant de
handicaps ou de troubles associés (24 en 2014).
Au plan financier, la situation de l’établissement apparaît tout
-à-fait satisfaisante, grâce à
l’accumulation de réserves. La nette amélioration de l’exploitation, qui génère désormais
une capacité d’autofinancement très positive, est moins due à la
stabilisation des dépenses
qu’à l’augmentation massive de recettes, quasi
-
exclusivement liées à l’encaissement de
prix de journée.
Cette amélioration n’est toutefois pas liée à une progression de l’activité mais à la mise en
réserve des excédents. Il en résulte que le prix de journée augmente effectivement en cas
de déficit pour couvrir les charges de l’établissement. Toutefois, il ne baisse pas à due
concurrence en cas d’excédent et ceux
-ci sont inutilement thésaurisés au lieu de diminuer
le besoin de fina
ncement de l’exploitation.
L’établissement dispose ainsi d’une trésorerie importante qui représente presque une
année de produits de fonctionnement. Dans ce contexte d’excédent financier, rien ne
fondait pour l’établissement qu’il souscrive des emprunts qu
i ont généré des charges
financières inutiles.
Neuf ans après sa réouverture, l’institut Gustave Baguer a encore des difficultés à fixer sa
stratégie et à préciser ses orientations. Ainsi l’ouverture de son activité à destination d’un
public nouveau n’est
pas consolidée. L
’établissement ne dispose pas d’une
l’autorisation
d’activité adéquate
permanente et de surcroît, ce changement de public est mal accepté
par le personnel.
Ne disposant pas d’outils de pilotage, l’institut ne peut construire de plan d’acti
on à moyen
terme. Ainsi, les instruments élémentaires de gestion et de management font défaut.
Manquent ainsi des tableaux de bord
ou d’évaluation professionnelle. Quand ils existent,
ces instruments sont détournés de leur usage, à l’instar du droit indivi
duel à la formation.
L’établissement pâtit également de la faiblesse des dispositifs internes de contrôle. Il n’y a
pas d’outil de suivi et d’évaluation de l’activité et le conseil d’administration est tenu à l’écart
des décisions stratégiques engageant l’
établissement, comme par exemple le programme
d’investissement.
L’institut se prive en outre de moyens humains en ayant réduit la durée du travail de ses
agents bien en-
deçà de la durée légale et en ne se donnant pas les moyens de s’adapter à
l’évolution
de son public par la formation professionnelle continue.
La gestion de l’établissement est donc faite au quotidien sans mesure et sans prospective.
La faiblesse de l’encadrement et l’absence de formalisation des procédures sont la cause
de graves
dysfonctionnements. Ainsi, la fonction achats n’est pas maîtrisée et les règles
essentielles de la commande publique ne sont pas respectées.
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La chambre a ainsi relevé de graves irrégularités aux règles de la mise en
concurrence, un
traitement inéquitable des entreprises candidates, voire même leur éviction infondée. Les
risques en matière d’atteinte à la liberté d’accès aux marchés publics, à l’égalité de
traitement entre les candidats et à la transparence des procédures sont très importants.
La chambre a également relevé des abus sérieux en matière de logement de fonction. La
faiblesse des contraintes en matière de garde fait de
l’attribution de ces logements de
fonction une
solution coûteuse et de surcroît, redondante pour l’établissement. Par ailleurs,
des irrégularités substantielles ont été constatées pour deux de ces logements de fonction.
Outre une occupation sans titre, l’appropriation de ces deux logements par la seul
e
directrice s’est accompagnée de la réalisation de travaux coûteux sans que le conseil
d’administration n’en ait été informé
préalablement
ni qu’il ait fixé leur
cadre.
La gestion de l’institut Gustave Baguer appelle donc de profondes transformation
s, seules
à même de permettre à
l’établissement d’opérer son indispensable modernisation.
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RECOMMANDATIONS
1
. Organisation du contrôle
2
. Un établissement partagé
entre l’activité à destination des sourds, traditionnelle mais en
stagnation, et une activité nouvelle, dynamique mais non consolidée
Recommandation n° 1
:
Mettre en conformité les statuts de l’établissement avec son
activité.
Recommandation n° 2
:
Prendre en charge au titre de la formation institutionnelle
l’apprentissage de la
langue des signes française au-delà du niveau 4, sans que les
agents soient obligés de mobiliser leur DIF.
3.
Fiabilité des comptes et situation financière
Recommandation n° 3
(partiellement suivie d’effet)
: Mettre en place une démarche de
contrôle
interne pour accompagner l’optimisation des charges d’exploitation.
4.
Des manquements sérieux dans la gestion de la commande publique
5.
Une gestion des ressources humaines défaillante
Recommandation n° 4
:
L’institut doit se doter au plus vite d’indica
teurs, utiliser et
développer les procédures écrites
et mobiliser ses agents pour rendre possibles le
suivi et l’évaluation de son activité.
Recommandation n° 5
:
Poursuivre la mise en œuvre des
axes définis par le projet
d’établissement 2014
-2018.
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Observations définitives
7/76
OBSERVATIONS
1.
ORGANISATION DU CONTROLE
1.1.
Procédure
L’engagement de l’examen de la gestion de l’institut Gustave Baguer à Asnières pour les
exercices 2010 et suivants, inscrit au programme de la chambre régionale des comptes
d’Île
-de-France pour 2014, a été porté à la connaissance de la directrice de
l’établissement,
Mme Véronique Laffont, et du président du conseil d’administration, M. Cyrille Dechénoix,
conseiller général des Hauts-de-Seine, par lettre du président du 6 octobre 2014.
L’entr
etien préalable de fin de contrôle a eu lieu le 30 janvier 2015 avec Mme Laffont,
ordonnatrice en fonction et seule ordonnatrice au cours de la période examinée.
Dans sa séance du 19 mars 2015, la chambre a formulé les observations provisoires qui ont
été adressées le 18 mai 2015 à la directrice en poste, Mme Laffont, dont elle a accusé
réception le même jour, ainsi qu’au président du conseil d’administration, dont il a accusé
réception le 19 mai 2015.
A la même date, ont été destinataires d’extraits :
-
La maison départementale des personnes handicapées des Hauts-de-Seine ;
-
La société Apetito (AR du 19 mai 2015) ;
-
La société Elior Avenance (AR du 19 mai 2015) ;
-
Le rectorat de l’académie de Versailles (AR du 19 mai 2015)
;
-
Le président du conseil départemental des Hauts-de-Seine (AR du 19 mai 2015) ;
-
Mme Virginie Riaud, cadre de santé au sein de l’établissement (AR du 19 mai 2015)
;
-
Mme Béatrice Pontoir, ancienne cadre de l’établissement (AR du 19 mai 2015)
;
-
Mme Fabienne Rodeville, ancienne cadre de l’ét
ablissement (AR du 19 mai 2015) ;
-
La société Syndex (AR du 19 mai 2015) ;
-
l
’
Agence régionale de santé (ARS)
d’
Île-de-France (AR du 20 mai 2015).
Ont répondu aux observations de la chambre :
-
Mme Laffont par courrier du 10 juillet, enregistré au greffe de la chambre le 15 juillet ;
envoi de pièces complémentaires le 24 juillet 2015 et le 20 aout 2015 ;
-
Mme Riaud par courrier du 12 juin, enregistré au greffe de la chambre le 19 juin ;
-
Mme Pontoir par courrier du 1
er
juillet, enregistré au greffe de la chambre le 6 juillet ;
-
Mme Rodeville par courrier du 15 juin, enregistré au greffe de la chambre le 19 juin ;
-
M. Patrick Devedjian, président de la MDPH des Hauts-de-Seine, par courrier du
16 juillet, enregistré au greffe de la chambre le 20 juillet ;
-
Le président du conseil départemental des Hauts-de-Seine par courrier du 16 juillet,
enregistré au greffe de la chambre le 20 juillet ;
-
M. Pierre-Yves Duwoye, recteur de l'académie de Versailles par courrier du 17 juillet,
enregistré au greffe de la chambre le 21 juillet ;
-
M. Claude Evin,
directeur général de l’ARS d’Ile
-de-France par courrier du 21 juillet,
enregistré au greffe de la chambre le 31 juillet.
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Observations définitives
8/76
Dans sa séance du 31 août 2015, la chambre régionale des comptes d’Île
-de-France,
délibérant en formation restreinte, a arrêté les observations définitives ci-après développées
après avoir pris en compte les réponses reçues.
Ont participé au délibéré, présidé par M. Gérard Terrien, président de la chambre,
MM. Bizeul, vice-président, Stéphan, Grimaud et Mme Tizon, présidents de section ;
M. Sentenac, premier conseiller et Mme Sarah Birden, conseillère.
Ont été entendus :
- En son rapport, Mme Sarah Birden, conseillère, assistée de M. Frédéric Mahieu,
vérificateur des juridictions financières ;
-
En ses conclusions, sans avoir pris part au délibéré, M. le procureur financier.
Le greffe a été assuré par Mme Nadia
Dumoulin, greffière.
1.2.
Présentation
1.2.1.
Historique de l’établissement
L’institut Gustave Baguer
, du nom de son premier directeur, est un établissement public
départemental médico-social
relevant du 2° de l’article L.
312-
1 du code de l’action sociale et
des familles (CASF) situé à Asnières, dans les Hauts-de-Seine, à sept kilomètres au nord-
ouest de Paris.
Créé en 1893 pour « accueillir, gratuitement
» jusqu’à 600
« enfants sourds et demis sourds
des deux
sexes dès l’âge de
six ans »
, l’institut devient un établissement public
départemental autonome en 1981. Les bâtiments de l’institut occupaient alors la quasi
-
totalité d’une parcelle couvrant la dimension d’un pâté de maisons. En 1997, quand est votée
la décision de destruction et de reconstruction, l’institut comptait 285 places, uniquement
pour les enfants sourds.
L’institut a fait l’objet d’une reconstruction qui s’est déroulée de 2002 à 2005 su
r un tiers de
la parcelle originale. Il a durant ces travaux poursuivi son activité au sein de locaux
provisoires. Les locaux actuels ont été livrés le 1
er
janvier 2006 et l’actuelle directrice,
Mme Laffont, est en fonction depuis 2001.
1.2.2.
Le cadre général de
la prise en charge de la surdité chez l’enfant
La prise en charge et la scolarisation des enfants sourds s’effectue
nt selon deux grandes
modalités : dans le
milieu ordinaire lorsque l’enfant est capable de suivre une scolarité
normale, ou alors en établissement spécialisé lorsque le handicap entrave la scolarisation
ordinaire.
La loi d’orientation
en faveur des personnes handicapées du 30 juin 1975 a institué
l’obligation éducative pour tous les enfants et adolescents handicapés et elle a fixé comme
objectif prioritaire le maintien ou l'intégration en milieu scolaire ordinaire. Cette exigence s’est
trouvée renforcée par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la
participation et la citoyenneté des personnes handicapées qui fait de l’intégration le droit
commun
: tout enfant a droit d’être inscrit dans l’école la plus proche du domicile, et a droit à
un accompagnement socio-éducatif en cas de besoins spécifiques.
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Observations définitives
9/76
Le placement en institution spécialisée ne peut donc être la seule solution proposée aux
parents. Enfin, un arrêté du 23 avril 2012 relatif à l'organisation du dépistage de la surdité
permanente néonatale impose aux établissements hospitaliers un examen de repérage des
troubles de l’audition pour tout nouveau
-né.
Il en résulte que
les places des instituts d’éducation sensorielle se répartissent en deux
grandes catégories
: les places d’établissement correspondant à
la scolarisation de l’enfant
(porteur ou non de handicaps associés) en milieu spécial, et les places de service
correspondant à une aide apportée à l’enfant intégré en milieu ordinaire.
1.2.3.
La place
de l’institut Baguer dans l’offre régionale et départemental
e à destination
des enfants sourds
En France, environ un enfant sur mille naît sourd
1
sévère ou profond et trois à quatre enfants
sur mille naissent sourds légers ou moyens.
Cinq mille
places d’accueil en France leur sont dévol
ues, dont 2045 en Île-de-France
réparties sur 20 établissements. Les Hauts-de-Seine représentent près de 20
% de l’offre
francilienne soit un taux d’équipement de 0,91 place pour mille habitants, le taux le plus
élevé après Paris, la moyenne régionale s’établissant à 0,66 place.
L’in
stitut Baguer quant à lui est agréé pour 180 places, réparties comme suit :
Tableau n° 1 :
Répartition de l’agrément par type de place
sourds
sourds avec handicap associé
PLACES D'ETABLISSEMENT
éducation générale
éducation professionnelle
éducation générale
60
60
30
PLACES DE SERVICES
SAFEP
2
10
SSEFIS
3
20
Source
: rapport d’activités
Sur ces 180 places 40 sont des places d’internat, exclusivement réservé
es aux élèves
sourds.
L’institut
offre environ 10
% des places d’établissement pour sourds et malentendants en
Île-
de-France, et 45 % dans les Hauts-de-Seine. Sa position concernant les sourds avec un
handicap associé est plus dominante encore
puisqu’il
offre 80 % des places du département,
et 25
% à l’éc
helle régionale.
1
La déficience auditive se traduit par une diminution partielle ou totale de la capacité à entendre les sons, mais
aussi par une modification de leur perception. La perte auditive se mesure en décibels par une moyenne sur les
deux oreilles :
- perte de 20 à 70 décibels :
il s’agit de personnes malentendantes.
La surdité est alors dite « légère », de - 25 à -
40 décibels ; « moyenne », de - 40 à - 70 décibels ;
- perte supérieure à 70 décibels :
il s’agit de personnes sourdes.
La surdité est dite « sévère » de -70 à - 90
décibels, « profonde », de - 90 décibels et au-delà.
2
Service d’accompagnement familial et d’éducation précoce, accueillant les enfants de zéro à trois ans.
3
Service de soutien à l’éducation familiale et à l’intégration scolaire, pour les e
nfants scolarisés.
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Observations définitives
10/76
2.
UN
ÉTABLISSEMENT
PAR
TAGE
ENTRE
L’ACTIVIT
É
A
DESTINATION
DES
SOURDS,
TRADITIONNELLE
MAIS
EN
STAGNATION, ET UNE ACTIVITÉ NOUVELLE, DYNAMIQUE MAIS
NON CONSOLIDEE
2.1.
Des statuts et des autorisations qui ne prévoient pas l’orientation partielle de
l’activité vers les troubles spécifiques du langage
2.1.1.
Un cadre statutaire incertain, obsolète et à redéfinir
Les dispositions statutaires régissant l’Institut Gustave Baguer sont anciennes. C’est un
arrêté préfectoral du 8 janvier 1981
qui l’érigea en étab
lissement public départemental.
Cet arrêté fixe le siège de l’établissement, conformément à l’article 1
er
du décret n° 78-612
du 23 mai 1978
. Il ne précise pas l’objet de cet établissement public mais vise
«
l’arrêté
préfectoral du 20 juillet 1893 et la délibération du conseil général de la Seine du 16 juin 1893
créant l’institut Gustave Baguer, établissement pour enfants déficients auditifs
». Il ne fixe
pas la composition du conseil d’administration, encadré par l’article 5 du décret précité.
Les établi
ssements publics étant régis par un principe de spécialité et faute d’autre mention
dans l’arrêté, le champ d’activité de l’Institut Gustave Baguer est statutairement restreint aux
« enfants déficients auditifs »
.
Depuis le décret du 25 juillet 1989, les établissements et services sociaux et médico-sociaux
constitués sous forme d’établissement public autonome ont pour acte constitutif la
délibération du conseil de la collectivité à laquelle ils se rattachent.
Cette délibération « fixe notamment :
a) L'objet et les missions qui sont assignés à l'établissement public ;
b) Son siège et son implantation ;
c) Son organisation et ses règles de fonctionnement ;
d) Sous réserve des articles R. 315-6 à R. 315-14, la composition de son conseil
d'administration ainsi que les modalités de désignation des représentants des personnes
qu'il accueille. »
4
Ni en 2000, au moment du début des travaux de reconstruction de l’institut acté par un
nouvel
arrêté
préfectoral
d’autorisation
modifiant
sensiblement
la
capacité
de
l’éta
blissement
5
, ni en 2006, lorsque a été engagée l’expérimentation de prise en charge de
jeunes dysphasiques
6
, le cadre statutaire de l’institut n’a été modifié.
Or,
l’accueil d’enfants atteints de troubles spécifiques du langage (TSL) –
sans déficience
auditive
–
sort du champ d’activité de l’établissement. Pourtant
le projet de reconstruction
rendait indispensable à terme cette diversification d’activité
, puisque le bâtiment a été
4
Article R. 315-1 du CASF).
5
Arrêté du 20 octobre 2000.
6
Voir courrier de la DDASS du 30 août 2007
. L’accueil d’enfants dysphasiques s’adresse ensuite plus largement
aux troubles spécifiques du langage (TSL).
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11/76
dimensionné pour un effectif supérieur au nombre de sourds accueillis en 2002, avant la
reconstruction. Dans sa réponse, la direction affirme néanmoins que «
le programme de
reconstruction n’intégrait en aucun cas la diversification vers les troubles spécifiques du
langage
», et que ce n’est qu’en constatant la diminution des effectifs d’élèves sourds à la
rentrée 2006 que l’établissement s’est ouvert aux premiers élèves TSL.
Cette version est
incohérente chronologiquement : l
’établissement accueillant ses premiers élèves TSL dès sa
réouverture à la rentrée 2006, il avait donc anticipé cette réorientation et sollicité en
conséquence une autorisation pour 180 places, chiffre là encore supérieur au nombre de
sourds accueillis avant la reconstruction, qui s’établissait à 169 en 2002.
En qua
lité d’établissement public, l’i
nstitut Gustave Baguer dispose
d’une compétence
d’attribution
:
ses statuts prescrivent de manière limitative les activités qu’il peut exercer.
Par parallélisme des formes, toute extension de compétence
–
y compris lorsqu’il s’agit
d’expérimentation –
doit faire l
’objet d’une modification des statuts. Au regard des textes
règlementaires, cette extension aurait dû prendre la forme d’une délibération du conseil
général des Hauts-de-Seine
,
dont dépend l’établissement
.
En l’état, l’exercice d’une activité en direction
des enfants atteints de troubles spécifiques du
langage est fait sans base juridique solide.
Il conviendrait donc de mettre les statuts de l’institut en conformité avec son activité
. A la
suite de ce contrôle, le conseil départemental des Hauts-de-Seine a indiqué préparer
prochainement une délibération visant à modifier les statuts
, en concertation avec l’ARS
.
Recommandation n° 1 :
Mettre en conformité les statuts de l’établissement avec son
activité.
2.1.2.
Un conseil d’administration dont la composition et le rôle doivent être
précisés
La composition du conseil d’administration de l’institut est conforme à l’article R.
315-6 du
code de l’action sociale et de la famille (CASF)
7
, lequel détaille la qualité que doivent avoir
ses différents membres.
Pour autant, aucun texte statutaire
propre à l’établissement n’est venu
préciser, comme cela
est requis par l’article R.
315-1 du même code qui fixe que «
la composition de son conseil
d'administration ainsi que les modalités de désignation des représentants des personnes
qu'il accueille »
.
Les membres du conseil d’administration n’ont donc jamais été désignés
officiellement.
L’article L.
315-12 du même code dresse une liste limitative des attributions du conseil
d’administration.
Le directeur a quant à lui ses pouvoirs propres dé
finis par l’article L.
315-17. Outre la
préparation et l’exécution des délibérations du conseil d’administration,
« il est compétent
pour régler les affaires de l'établissement autres que celles qui sont énumérées à l'article
L. 315-12. Il assure la gestion et la conduite générale de l'établissement et en tient le conseil
d'administration informé. »
7
Précédemment article 5 du décret n°78-612 du 23 mai 1978.
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12/76
L’examen de l’activité de l’établissement montre que le conseil d’administration n’exerce pas
la totalité de ses compétences. Ainsi relève-t-
on qu’il ne délibèr
e pas sur les programmes
d’investissement et notamment sur les dépenses d’investissement qui ont été réalisées dans
les logements de fonction, ni non plus sur certains dossiers budgétaires, comptables et
financiers, comme en matière d’enregistrement comptable d’actifs ou de provisionnement.
Le conseil d’administration n’a jamais sollicité de précision ou demandé un suivi sur ces
sujets. Il n’a jamais non plus de
mandé à être davantage impliqué.
2.1.3.
Une expérimentation d’activité vers les troubles spécifiques du langage qui n’a
plus le caractère d’une expérimentation après neuf ans
L
’arrêté
préfectoral
d’autorisation de 2000
a diminué, pour l’institut Gustave Baguer, sa
capacité d’accueil et de prise en charge des enfants sourds. L’activité de l’établissement est
néanmoins restée depuis lors nettement inférieure à sa capacité théorique.
À partir de 2006
, l’établissement a développé une prise en charge pour des enfants atteints
de troubles spécifiques du langage (TSL), sous forme d’expéri
mentation
autorisée par l’AR
S,
en réorientant une partie de sa capacité autorisée sur ce public différent dans la limite de 60
enfants accueillis.
Cette nouvelle orientation comportait une certaine cohérence avec l’activité principale de
l’établissement en ce qu’elle faisait appel à
un même corps de métier : les orthophonistes.
Elle répond au demeurant d’après l’ARS à un réel besoin.
Cependant, cette prise en charge ne figurait nullement dans l’agrément, et elle ne
correspondait d’ailleurs à aucune des orientations du schéma régional
d’organisation
médico-sociale (SROMS), les TSL ne figurant au demeurant pas dans la nomenclature des
handicaps.
Si l’institut Baguer n’est pas le seul à accueillir sans autorisation d’activité permanente
des
enfants souffrant de TSL puisque quelques 8 % des places pour jeunes déficients auditifs en
Ile-de-
France sont utilisées ainsi, la proportion de ces enfants s’élève en l’espèce au tiers
des places de l’institut.
Depuis 2006, l’expérimentation a été renouvelée d’année en année, validée par l’autorité d
e
tarification, à savoir, l’agence régionale de santé
(ARS
), sans faire l’objet de la procédure
d’autorisation prévue par le CASF.
Mise en place depuis neuf
ans, la prise en charge d’enfants atteints de TSL se présente
désormais comme une partie intégrée,
permanente, de l’activité de l’établissement.
L’absence
formelle
d’autorisation la rend pourtant précaire et révocable par l’ARS
.
En effet,
l’institut Baguer a déposé des demandes de modification de l’agrément mais
l’A
RS
conditionne le maintien pérenne d
e ces places à la réalisation d’un bilan établissant que ce
public
n’évince pas les jeunes sourds et que leur prise en charge n’empêche pas
l’établissement de répondre aux besoins de ces derniers.
De premiers éléments de réponse
ont été fournis par l’établ
issement en avril 2014
, dont l’ARS ne satisfait pas pour le moment
.
Cette incertitude fait peser sur la continuité des activités de l’établissement et sa stabilité
financière un risque important.
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13/76
L’Institut ne saurait se
résigner
à cette incertitude, comme il semble pourtant le faire dans
son projet d’établissement
8
.
L’établissement doit par conséquent, en accord avec ses statuts éventuellement modifiés,
retenir un choix précis. Soit il mobilise ses équipes pour défendre une demande bien
élaborée et étayée
d’autorisation de cette activité, éventuelle
ment en concertation avec
l’ARS
; soit, il construit un projet alternatif recentré sur la surdité avec des prises en charge
de handicaps associés plus lourdes (incluant une montée en compétence du personnel et
u
ne adaptation de l’organisation en conséquence
9
), de façon à engager ensuite le dialogue
avec l’ARS.
En tout état de cause,
pour l’ARS,
il lui revient de prendre l’initiative quant à son
orientation future.
2.2.
Les évolutions contrastées de l’activité
2.2.1.
Évolution du profil du public accueilli
Par rapport à la période antérieure à 2002, la population accueillie au sein de l’institut a
nettement évolué.
En raison des progrès de l’implantation cochléaire
10
, qui concerne désormais 80 % environ
des enfants nés sourd
s et de la priorité donnée à l’intégration en milieu ordinaire, la
population d’enfants sourds sans trouble associé nécessitant une prise en charge en
établissement a beaucoup baissé.
D
e fait, l’effectif accueilli se compose de cas plus lourds qu’auparavant, qu’il s’agisse des
élèves avec handicap associé (section pour enfants avec handicap associé
–
SEHA- et
section d’éducation pour jeunes déficients auditifs avec handicap associé
-SEDAHA) dont le
nombre s’accroît ou des autres élèves sourds, qui présenten
t fréquemment diverses
difficultés.
D’après
une étude réalisée en 2011
sur l’effectif des élèves sourds sans handicap associé
(soit 70 élèves) :
-
36 élèves présentaient un trouble associé (retards, troubles du comportement ou
troubles mentaux, troubles du l
angage…) et 15 en présentent deux
;
-
25 subissaient des difficultés socio-éducatives (suivi social externe, familles non
francophones…)
;
-
57 étaient issus de milieux défavorisés (« parents sans emploi », « parent
décédé », «
CSP la plus basse…
»).
Neuf enfants ne subissaient ni trouble associé ni désavantage socio-éducatif dont trois sont
des bébés inscrits au service
d’accompagnement familial et d’éducation précoce
(SAFEP).
Par conséquent, un seul élève engagé dans un cursus scolaire ne cumulait pas surdité et
une autre difficulté.
8
Le projet d’établissement 2014
-2018 se contente de mentionner (p26) : «
L’évolution dans les profils de prises
en charge reste un sujet d’inquiétude de la part des professionnels, et ce d’autant plus qu’elle se fait san
s
agrément explicite de l’ARS. La synergie et la cohérence dans l’accompagnement de ces publics différents
doivent être interrogées
». La pérennisation (ou la suppression) de l’activité TSL ne figure pas parmi les actions à
mener.
9
Dans la mesure où
l’ét
ablissement indique ne pas avoir actuellement la capacité de prendre en charge des
enfants présentant des syndromes psychotiques ou autistiques.
10
Dispositif électronique inséré dans l’oreille qui permet de recouvrer partiellement l’audition.
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2.2.2.
Un déficit d’activité constant lié notamment à l’absentéisme
Depuis la reconstruction de l’institut, les effectifs d’élèves ont évolué comme suit
:
Tableau n° 2 : Évolution
des effectifs d’élèves
2002
2006
2010
2011
2012
2013
2014
Sourds
169
167
133
126
117
125
119
TSL
3
34
44
52
64
58
total institut
169
170
168
166
169
189
177
% TSL
0,0%
1,8%
20,2%
26,5%
30,8%
33,9%
32,8%
Source
: rapports d’activité 2010, 2011, 2012 et 2013
; liste des effectifs fournie par l’ordonnateur pour 2014
Si l’institut parvient à maintenir l’effectif, après une année 2013 exceptionnelle, la part des
élèves atteints de troubles spécifiques du langage s’accroît constamment.
L’activité de l’établissement peut être appréhendée, pour ce qui est des places
d’étab
lissement, à travers le nombre de journées réalisées, ces dernières étant au
fondement de la facturation et donc des recettes de l’établissement.
Le taux de remplissage traduit l’écart entre l’activité théorique (correspondant à l’effectif
maximum multipl
ié par le nombre obligatoire de jours d’ouverture, soit 200) et le nombre de
journées réalisées (voir tableau en annexe n° 2).
Si l’effectif des demi
-pensionnaires dépasse quelque peu le nombre de places dévolues,
surplus qui se résorbe au fil du temps, le
taux de remplissage de l’internat est très faible,
inférieur à 50 % sur la période examinée.
Celui de la
section d’éducation pour jeunes déficients auditifs avec handicap associé
progresse au contraire, ce qui traduit l’accroissement du poids des patholo
gies traitées.
Néanm
oins l’activité réalisée pour les enfants atteints de
surdité avec handicap associé ne
représente que les deux tiers de l’activité théoriquement prévue. Au total, l’établissement ne
réalise que 80
% de l’activité théorique.
Ce déficit
s’explique par deux motifs
: les effectifs inférieurs (de 10 %) aux places prévues,
mais également l’absentéisme.
En effet, l’établissement doit 200 jours de prise en charge pour chaque élève. Or, ceux
-ci ne
sont présents que 171 jours en moyenne annuelle sur la période sous revue, soit un peu
moins qu’une année scolaire en milieu ordinaire (175 jours).
Le problème est particulièrement marqué chez les élèves atteints de troubles spécifiques du
langage
qui cumulent plus de 50 jours d’absence par an en moyenne. L’absentéisme s’avère
d’ailleurs l’unique cause du déficit d’activité en 2013 puisque les effectifs sont légèrement
supérieurs aux places cette année-là, générant par conséquent une perte de recettes dans
l’immédiat.
Certes, à terme l’ajustement d
u prix de journée à la hausse vient compenser ce déficit
d’activité, mais cela signifie que le coût moyen d’une journée de prise en charge augmente,
ou en d’autres termes que le financeur paie autant pour moins de journées effectuées.
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15/76
L’institut insiste
bien dans le règlement intérieur sur le caractère obligatoire des 200 jours de
prise en charge par an, notamment des journées médico-éducatives (voir infra), et prévoit
une échelle de sanctions
11
.
Le décalage constant entre les places autorisées et les effe
ctifs réels concernant l’internat
(et dans une moindre mesure la
section d’éducation pour jeunes déficients auditifs avec
handicap associé
) plaide également pour une révision de l’autorisation.
Pour ce qui est des places de service,
l’objectif s’établit à
un acte par jour et par enfant (sur
200 jours de fonctionnement). Le tableau ci-
dessous permet de constater que l’institut
s’éloigne toujours plus de cette norme
d’objectif
:
Tableau n° 3 : Activité des places de service
2010
2011
2012
2013
SAFEP SSEFIS
SAFEP SSEFIS
SAFEP SSEFIS
SAFEP SSEFIS
nb usagers
6
26
6
26
7
27
8
28
nb actes
1087
1557
835
1300
838
1538
607
896
nb actes par jour et par enfant
0,91
0,30
0,70
0,25
0,60
0,28
0,38
0,16
Source
: rapports d’activité
Les élèves suivis en service de soutien à l'éducation familiale et à l'intégration scolaire
(SSEFIS)
ont reçu en 2013 moins d’un acte par semaine en moyenne, au point que l’on peut
s’interroger sur l’intérêt pour l’Institut de maintenir l’activité du SSEFIS, les besoins
paraissant davantage relever du secteur libéral de ville.
Ce déficit d’activité a une conséquence financière: en effet les places de service font l’objet
d’une tarification à l’acte (contrairement aux places d’établissement, voir le point 3.2.2.2.).
L’institut ne recevant de recettes de l’Assurance maladie que pour les seuls actes effectués,
les places de services génèrent de moins en moins de recettes.
L’installation
de l’établissement
dans ses nouveaux locaux
s’est accompagnée d’un
redéploiement de l’activité vers le nouveau public des enfants souffrant
de troubles
spécifiques du langage.
Néanmoins l’institut se trouve en sou
s-activité du fait
d’un taux de remplissage
en baisse et
surtout de l’absenté
isme, non jugulé pour le moment
. L’absence de comptabilité analytique
(voir point 3.1.4.) ne permet pas de déterminer si certaines sections sont déficitaires.
2.2.3.
Une stabilité apparente des effectifs d’élèves qui
masque une recomposition des
équilibres entre sections
Comptabilisés en année scolaire, les effectifs globaux évoluent comme suit :
Tableau n° 4 : Évolution globale des effectifs
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
total des effectifs
165
171
169
186
177
dont demi-pension
100
100
101
112
107
dont internat
15
16
15
19
22
Source
: liste des effectifs fournie par l’ordonnateur
de l’établissement
11
Dans l’ordr
e croissant de sévérité
: rappel à l’ordre, devoir supplémentaire, retenue, avertissement, blâme,
exclusion de cours, exclusion partielle, exclusion temporaire.
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Cette légère progression globale de 7% au cours de la période examinée masque
d’importantes disparités en fonction des sections considérées.
2.2.3.1.
Répartition par âge
Graphique n°1 : répartition des effectifs par âge
Source : liste des effectifs fournie par
l’ordonnateur
En termes de classes d’âge, l’essentiel
de la progression est lié au fort développement de la
tranche des 10-
14 ans, soit à peu près la fin du primaire et le collège. Cette classe d’âge
représente désormais plus de 50 % des effectifs, contre 30 % en 2010.
Autour de cette tranche-
pivot en plein essor, la dynamique s’affaiblit concentriquement
: le
nombre d’enfants de 4 à 9 ans reste à peu près stable, de même que celui des 15
-17 ans, et
le public des bébés et des majeurs diminue fortement, avec la quasi disparition des élèves
de plus de 20 ans concernés par l’amendement Creton
12
.
Pour une part croissante d’élèves, la scolarité à Baguer s’inscrit moins dans un cursus
complet que comme un passage de quelques années, en primaire et/ou en collège.
2.2.3.2.
Répartition par sections
L’évolution des effectifs par sections est détaillée en annexe n°
3.
12
Dispositif législatif défini à l’article L.
242-4 du CASF permettant le maintien temporaire de jeunes adultes de
plus de 20 ans en établissements d’éducation spéciale dans l’attente d’une place dans un établissement pour
adultes. La limite d’âge des établissements spécialisés s’établit en effet à 20 ans.
0
20
40
60
80
100
120
140
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
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Le nombre d’élèves
atteints de troubles spécifiques du langage a donc quasiment doublé
entre 2010 et 2014, La dynamique est inversée pour les élèves sourds, dont le nombre a
diminué de 17 %. Les cursus pour les enfants atteints de troubles spécifiques du langage
étant relativement récents et encore peu fréquents sur le territoire
, ils bénéficient d’un certain
engouement
tandis que l’offre de places d’établissement
pour sourds dans les Hauts-de-
Seine est abondante.
Les élèves atteints de troubles spécifiques du langage arrivent également plus jeunes, en
moyenne entre neuf et 10 ans contre 11-12 ans pour les sourds à périmètre comparable.
Cependant, toujours à périmètre comparable, le nombre de sourds se maintient.
Par conséquent, les élèves atteints de troubles spécifiques du langage ne les évincent donc
pas dans les sections ouvertes aux deux handicaps qui croissent du fait du dynamisme du
public atteint de troubles spécifiques du langage
mais conservent un effectif d’élèves sourds
à peu près stable. Ainsi, ce sont bien les sections spécifiques aux sourds dont les effectifs et
l’activité s’érodent.
Les places d’établissement
* Les classes maternelles s’avèrent relativement attractives, comme l’atteste la légère
croissance des effectifs, et elles s’inscrivent dans un parcours scolaire dont les familles
reconnaissent la cohérence, puisque tous les élèves ont rejoint
la section primaire au cours
de la période examinée.
Cependant, l’absence de recrutement depuis deux ans laisse
présager une diminution future des effectifs.
Les effectifs de la section primaire en général sont restés stables, à l’exception d’un pic lors
de la rentrée 2013. Cette section attire des élèves extérieurs, mais ces arrivées sont quasi
exclusivement liées aux troubles spécifiques du langage. Les enfants sourds paraissent
davantage s’inscrire dans une logique de filière longue
: ils proviennent de la maternelle et
vont au collège à Baguer. Environ 12 % des élèves du primaire atteints de troubles
spécifiques du langage quittent Baguer, pour quasiment aucun sourd.
On constate que les enfants arrivent au primaire à un âge avancé, neuf ans passés, et que
l’âge moyen de la section s’établit à 10 ans, ce q
ui révèle le retard scolaire, potentiellement
lié à une détection tardive du handicap.
* La section collège connaît un essor certain, notamment depuis la rentrée 2013, et pèse
dorénavant davantage que la section primaire. La diminution de l’âge moyen de c
es sections
est liée au rajeunissement des élèves provenant de l’extérieur.
Si l’on analyse quelle part de ce développement revient respectivement aux publics sourds
et atteints de troubles spécifiques du langage, on constate que le public des enfants sourds,
après une certaine stagnation, a augmenté ces deux dernières années, mais à un rythme
largement inférieur au public des enfants atteints de troubles spécifiques du langage.
Dès lors, si les sourds représentaient à la rentrée 2010 les deux tiers des collégiens, leur
part paraît se stabiliser autour de 45 à 50 % désormais. Encore faut-il préciser que certaines
sections ne sont pas (ou plus) ouvertes aux élèves atteints de troubles spécifiques du
langage. À périmètre comparable, ce sont ces élèves qui représentent en moyenne les deux
tiers des élèves sur les trois dernières années scolaires, et dès lors qu’un type de section
s’ouvre pour les ceux atteints de troubles spécifiques du langage, l’appel d’air est important.
Les sections SEGPA (sections d’ense
ignement général et professionnel adapté), ouvertes à
la rentrée 2013, paraissent particulièrement attractives en termes d’arrivées de nouveaux
élèves, tant chez les sourds que les élèves atteints de troubles spécifiques du langage.
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* Les sections professionnelles, qui comprennent les CAP assistant technique en milieux
familial et collectif, pâtisserie et
peintre applicateur de revêtement
(
regroupées sous le
vocable apprentissage) connaissent une baisse régulière qui se traduit par la perte de près
de la m
oitié des effectifs entre 2010 et 2014. L’âge moyen de même que l’âge de sortie
diminuent légèrement.
On peut y voir le signe que le public des élèves sourds sans difficulté associée se raréfie. En
effet, on ne constate pas en parallèle d’augmentation du nombre de départ d’élèves sourds
du secondaire, ce qui implique que ces derniers restent au sein de l’institut, mais qu’ils
s’orientent vers d’autres filières (ou n’ont pas les capacités requises pour l’apprentissage).
Les personnels
13
de l’institut expliquent la baisse importante des effectifs par le manque de
visibilité et d’attractivité de ces sections.
Le premier argument ne se vérifie pas vraiment
: les arrivées en provenance de l’extérieur,
très fluctuantes d’une année sur l’autre, s’établissent en moyenne à 24
% des effectifs.
Quant au second argument, il convient de le nuancer
: si le problème d’attractivité ne paraît
pas si aigu vis-à-
vis de l’extérieur, il semble en revanche jouer à l’égard des élèves déjà
scolarisés à Baguer.
La compréhension de l’apprentissage telle qu’elle est inscrite dans le
projet d’établissemen
t de 2006 est ancienne et cela pourrait expliquer, en partie, ce manque
d’attractivité
14
.
Enfin, les sections accueillant les sourds avec handicap associé connaissent une certaine
stabilité de leurs effectifs. En leur sein celle destinée aux plus jeunes accueille un effectif
plus important que celle destinée aux élèves plus âgés. Cela semble indiquer que les
troubles associés débouchent plus précocement sur une orientation ad hoc. De fait le solde
arrivées/départs de la première section est nettement positif, contrairement à la seconde.
L’orientation en
section
d’éducation pour jeunes déficients auditifs avec handicap associé est
plutôt le fait d’élèves déjà
scolarisés à Baguer, alors que la section pour enfants avec
handicap associé
attire davantage d’élèves de l’extérieur.
Les places de services
La relative stabilité des élèves suivis en service de soutien à l'éducation familiale et à
l'intégration scolaire masque une évolution majeure, à savoir la substitution des élèves
atteints de troubles
aux élèves sourds.
Le nombre d’élèves sourds suivis a baissé de 40
% entre 2010 et 2014, alors que le service
de soutien à l'éducation familiale et à l'intégration scolaire des élèves atteints de troubles
spécifiques du langage, ouvert à la rentrée 2012, représente désormais 38 % des effectifs.
Il y a là pour partie un phénomène conjoncturel, l’arrivée des
élèves atteints de troubles
spécifiques du langage
n’étant encor
e compensée que par très peu de sorties, ce qui indique
que les élèves et/ou leur famille trouvent le dispositif satisfaisant.
Plus généralement, chaque année, entre deux et trois élèves (soit 1 à 2
% de l’effectif) ne
restent qu’une seule année. Dans un tiers des cas il s’agit de bébés inscrits en
services
d’accompagnement familial et d’éducation précoce
qui n’ont pas vocation à s’éterniser. À
13
Cf. comptes rendus de CA et de CTE.
14
«
Les formations proposées sont accessibles aux filles et aux garçons et relèvent comme nous l’avons dit de
deux schémas différents mais complémentaires. En fonction de ceux
–
ci il
semble pertinent de proposer des
métiers dans deux champs professionnels qui
font référence à l’histoire de l’I.D.G.B. : «
alimentation -
services » et « bâtiment - travaux publics» ; p34.
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19/76
une exception près, ces départs précipités concernent de jeunes élèves (âgés de 10 ans et
moins).
L’institut
ne s
emble donc pas donner aux familles de motif d’insatisfaction tel qu’elles en
retirent leur enfant.
En définitive
, sous l’apparente stabilité des effectifs, le public accueilli par l’institut a donc
connu de profondes évolutions à la fois en termes de nature du ou des handicaps, de durée
de prise en charge et d’orientation.
Il conviendrait que l’Institut Baguer s’in
terroge quant aux conséquences de ces mutations sur
son projet d’établissement et qu’il l’adapte en conséquence.
En effet ce dernier ambitionne
certes d’
« optimiser la prise en charge par rapport aux besoins spécifiques du jeune » mais
ne détaille pas en
fonction des différents publics ni ne consacre d’action dédiée à
l’accroissement des difficultés et handicaps associés ou aux TSL.
2.2.4.
Un circuit d’admission en question
La loi du 11 février 2005 sur les maisons départementales des personnes handicapées
(MDPH
) fait reposer l’organisation de la prise en charge des personnes handicapées sur la
Commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (
CDAPH).
Cette commission
ne prend les décisions relatives à l’ensemble des droits de la personne
handica
pée qu’après une évaluation réalisée par une équipe pluridisciplinaire et prise de
connaissance du plan de compensation qu’elle propose
15
.
Toutefois, dans la
procédure d’admission
suivie par l’Institut Gustave Baguer, la décision
d’orientation de la MDPH intervient postérieurement à sa propre décision d’admission.
Loin de mettre à disposition de la MDPH ses places disponibles pour l’accueil d’enfants
sourds (ou affectés de troubles spécifiques du langage), l’établissement opère sa propre
sélection, suivant la procédure suivante :
-
remise d’un dossier d’admission à l’établissement qui renvoie «
également » à la
constitution d’un dossier auprès de la MDPH du département de résidence
16
;
-
examen du dossier par l’équipe médicale et par les chefs de service concernés
;
-
en cas d’avis favorable
, rencontre à l’Institut entre l’enfant, sa famille et plusieurs
professionnels puis réunion de la commission d’admission de l’établissement qui
«
statue sur l’admission
»
;
-
en cas d’avis favorable
, période de « stage
» de l’enfant à l’Institut pendant
quatre
ou cinq jours ;
-
en cas d’avis favorable
, envoi à la famille d’un «
compte-
rendu d’admission
» et
du projet individualisé d’accompagnement.
15
Ainsi, aux termes des 1° et 2° de l’article L.
241-6 du CASF,
« la commission des droits et de
l'autonomie des personnes handicapées est compétente pour :
1.
se prononcer sur l'orientation de la personne handicapée et les mesures propres à assurer
son insertion scolaire (…)
;
2.
désigner les établissements ou les services correspondant aux besoins de l'enfant ou de
l'adolescent (…) ;
»
.
16
Comme l
e précise le site internet de l’institut, page «
procédure d’admission
».
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
20/76
À ce dernier stade seulement
intervient la notification d’orientation de la MDPH, qui r
end
l’admission définitive.
La procédure d’admission fait donc de la décision d’orientation de la
maison départementale
des personnes handicapées
une simple validation de l’accueil décidé préalablement par
l’Institut. Ce dernier confirme d’ailleurs que la MDPH ignore les propositions d’orientation
faites à la famille lors de l’examen du dossier
17
.
Cette décision fait donc obstacle à la compétence exclusive de la MDPH à
« se prononcer
sur l'orientation de la personne handicapée et les mesures propres à assurer son insertion
scolaire
(…) [et] désigner les établissements
correspondant aux besoins de l'enfant
(…)
»
.
Tout établissement dispose certes de la faculté de refuser un enfant orienté vers lui par la
MDPH, mais le fait de procéder à cette sélection avant toute décision de la maison
départementale des personnes handicapées rend ce refus invisible pour les autorités de
tutelle et la MDPH.
L’institut déclare transmettre se
s places disponibles à la MDPH lorsque celle-ci le
demande
18
. La MDPH, dans sa réponse, quant à elle
déplore d’ailleurs de ne pouvoir exercer
son rôle d’analyse, de conseil et d’orientation tel qu’il est prévu aux articles L.
146-8, L. 146-
9 et L. 241-6-2 d
u code de l’action sociale et des familles
.
Cette divergence d’appréciation
met à tout le moins en évidence le défaut de communication entre deux instances
supposément partenaires.
Une famille dont l’enfant a
urait été refusé selon cette procédure préalable mais qui a adressé
parallèlement une demande à la MDPH
qui l’oriente vers l’institut Baguer, peut retenter sa
chance. Néanmoins, la majorité des familles, échaudées par un premier refus, n’insistera
vraisemblablement pas.
Sauf exception
19
, l’Institut Gustave Baguer n’est pas amené à refuser une
admission
adressée par la MDPH. L
a procédure d’admission lui offre la possibilité d’écarter
préalablement les demandes qui ne lui conviennent pas.
Ainsi,
l’institut
a la faculté de retenir un public un peu plus étroit
20
que celui mentionné par
l’autorisation de fo
nctionnement sans que cela soit visible et justifié vis-à-vis de la tutelle.
2.3.
La problématique linguistique : des moyens insuffisamment alloués à la langue des
signes française (LSF)
« Dans l'éducation et le parcours scolaire des jeunes sourds, la liberté de choix entre une
communication bilingue, langue des signes et langue française, et une communication en
langue française est de droit »
21
, choix qui incombe au jeune ou à ses représentants légaux.
17
«
Au moment de sa prise de décision, la MDPH n’a pas connaissance des propositions de l’établissement
» ;
réponse de l’institut Baguer au rapport d’observations provisoires.
18
«
L’IDGB transmet à la MDPH ses places disponibles à chaque fois qu’elle le lui demande
», idem.
19
Selon les
indications de l’établissement, pour l’année 2013
-2014, sur 95 demandes ayant entraîné 28
admissions, un seul refus relève d’une
«
erreur d’orientatio
n de la MDPH »
.
20
Pour 12 refus en 2013-2014, le motif est :
«
Relève d’un autre Établissement Médico
-Social ou Hôpital de Jour
(causes médicales, souvent liées à des troubles du comportement importants) »
.
21
Article L. 112-
3 du code de l’éducation.
Institut départemental « Gustave Baguer »
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Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
21/76
Un projet d’établissement contradictoire avec la réalité de la pratique de cette langue
au sein de l’institut
En application de cette obligation, l’institut Baguer affirme
dans son
projet d’établissement
« propose[r] un projet linguistique bilingue associant la langue française orale et écrite et la
LSF [langue des signes française] »
22
, à l’exception des services de soutien à l’éducation
familiale et à l’intégration scolaire
exclusivement oralisants
23
.
Cependant, l’institut ne semble
pas mettre en œuvre les moyens suffisants pour garantir ce
droit. D’une part la connaissance des besoins respectifs de chaque élève s’avère
insuffisante, d’autre part le niveau de
langue des signes française
des personnels n’est pas
satisfaisant.
Dans le 1
er
cas, sur 117
enfants sourds inscrits à l’institut Baguer pour l’année scolaire 2014
-
2015
, 47 s’expriment en
langue des signes française uniquement, 30 oralisent et 26 sont
bilingue français parlé/LSF. Parmi les 14 élèves restants, deux sont des bébés et les 12
autres ne communiquent pas ou leur choix n’a pas été renseigné.
Les outils permettant de répondre aux besoins linguistiques des élèves paraissent donc très
sommaires. Le projet linguistique de l’établissement est brièvement évoqué au sein du
projet
d’établissement 2006
dans lequel il y est simplement affirmé l’orientation bilingue de l’institut,
sans que les modalités pratiques de mise en œuvre de cette ambition et l’articulation entre la
langue des signes française et le français oral ne soient mentionnées.
La nécessité d’affiner le projet linguistique de l’établissement a été à de nombreuses reprises
rappelée au cours des réunions du conseil d’administration
24
, sans suite à ce jour. De même
l’établissement envisage depuis longtemps de rédiger un
projet linguistique propre à chaque
élève, inscrit dans son projet individualisé. La définition du contenu de ce projet et la
formalisation de la procédure de rédaction et de validation figurent encore au sein du projet
d’établissement 2014
.
L
’établissement a parfois quelque peine à recenser les options linguistiques de l’ensemble
des élèves. Si le choix linguistique doit
selon la procédure interne de l’établissement figurer
au sein du projet individuel de l’élève,
pour autant, il ne semble pas toujours bien connu des
membres de l’équipe de prise en charge
25
.
Dans le 2
nd
cas, à la rentrée 2014, 70 % des élèves sourds communicants, soit 40 % de
l’effectif total, nécessite un cadre d’enseignement (et de vie pour les internes) en
langue des
signes française. Or le
niveau du personnel de l’établissement en LSF
ne paraît pas à la
mesure de ces besoins, puisque si les deux tiers du personnel ont bénéficié d’une formation
à la LSF, seuls 13 % dispose du niveau bac (voir tableau en annexe n° 4).
Un volum
e d’enseignement de la LSF insuffisant
L’enseignement proprement dit de la LSF est assuré par des professeurs de LSF,
personnels de l’Education Nationale affectés à l’institut Baguer et ne sont pas placés sous
l’autorité hiérarchique de ce dernier.
Les professeurs de langue des signes française ou la
maîtrisant sont rares, l’institut est donc amené à former à la LSF les professeurs qui lui sont
22
Pp 1
4 et 21 du projet d’établissement 2006.
23
Cette orientation oralisante pourrait d’ailleurs être mentionnée plus explicitement sur la page internet du site de
l’institut Baguer.
24
CA du 27 avril 2011, du 19 octobre 2011, du 13 octobre 2013, 18 décembre 2013, passim.
25
Diagnostic du 8 décembre 2013 réalisé par la société Ymago.
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
22/76
affectés. En outre, les professeurs de langue des signes française devant désormais
disposer du certificat d’aptit
ude au professorat (CAPES)
26
, l’institut ne peut plus utiliser ses
propres professeurs de LSF, qui se situaient en-
dehors du cadre de l’Éducation nationale.
Du fait de la pénurie de professeurs maîtrisant correctement la langue des signes française
subie par l’institut, le nombre d’heures d’enseignement de la LSF dispensées aux élèves
signants est très limité (une heure à une heure trente hebdomadaires).
Sach
ant qu’une grande partie de ces élèves éprouve des difficultés scolaires et de
communication, ce volume horaire ne semble pas leur permettre d’acquérir cette langue, qui
est pour certains leur seule langue et donc leur unique accès à la communication et à la
pensée structurées.
Le projet d’établissement 2014 se propose au titre de l’action 1.6.
d’« assurer un
enseignement linguistique de qualité »,
et envisage pour ce faire de donner la priorité en
termes d’heures d’enseignement sur les élèves exclusivemen
t signants et de les réduire en
conséquence pour ceux choisissant la LSF en
« seconde langue ».
Cette préconisation
s’efforce de gérer la pénurie
(dont l’institut n’est pas responsable)
mais contredit l’orientation
supposément bilingue de l’établissement.
Outre sept professeurs de langue des signes française
, l’institut dispose certes de six
interprètes en cette langue
susceptibles d’intervenir en classe pour traduire les propos de
l’enseignant ou de l’éducateur. Il n’en reste pas moins que des personnels
sont amenés à
« signoter »
devant des jeunes dont c’est la seule langue d’expression, problème
fréquemment rapporté par les représentants du personnel au comité technique
d’établissement et relevé par le rapport d’expertise Syndex
27
.
Le
projet d’établissem
ent de 2014 comprend
parmi ses actions la mise en place d’un
catalogue de signes de base en langue des signes française, ce qui témoigne de la faiblesse
du niveau moyen des agents
autant que d’une
nécessaire prise de conscience.
Un frein au développement de la LSF : la mauvaise utilisation du droit individuel à la
formation (DIF) des agents
Le dispositif de formation mis en place n’incite pas au perfectionnement en
langue des
signes française.
En effet, si la formation pour les niveaux 1 à 4 (correspondant à la catégorie A1 du cadre
européen de référence des langues (cf. annexe), soit un niveau débutant) est prise en
charge par l’établissement, lequel y consacre une part appréciable de son effort de
formation, les agents doivent mobiliser leur droit individuel à la formation (DIF) pour
poursuivre au-delà.
Or,
si le DIF peut être mobilisé pour de la formation continue, il doit obligatoirement s’agir
d’actions d’adaptation à l’évolution prévisible des emplois ou de développement des
connaissances et de la com
pétence, mais en aucun cas d’actions d’adaptation immédiate de
l’agent à son poste de travail
28
.
Ce détournement de l’usage du DIF dissuade les agents.
26
Circulaire n°2010-068 du 28 mai 2010.
27
Cf. point 5.6 du rapport, «
une part importante d’agents dit pratiquer du français signé mais sans parler la
langue des signes
», p. 165.
28
Décret n° 2008-824 du 21 août 2008 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie des agents de la
fonction publique hospitalière.
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Observations définitives
23/76
Ainsi, 56 % de ceux qui ont entamé une formation ne dépassent pas le niveau quatre. Certes
une partie des agents a appris la langue des signes sur le tas, mais sans en maîtriser la
grammaire et la syntaxe (très différentes du français).
En outre les agents qui mobilisent leur
DIF pour apprendre plus avant la langue des signes française
ne peuvent plus l’uti
liser pour
préparer des examens et concours ou une validation des acquis de l’expérience, ce qui
réduit leurs opportunités de mobilité à l’extérieur de l’établissement. L’action 1.4. du projet
d’établissement 2014 se donne pour objectif d’
« accroître les compétences linguistiques des
agents »
, sans pour autant remettre en question cet usage du DIF, et le plan de formation
pour 2014 maintient la limite au niveau 4 de langue des signes française.
In fine, le projet linguistique de l’établissement est d’une
part insuffisamment formalisé, clair
et abouti, d’autre part freiné voire contredit par les compétences limités en
langue des signes
française
dont dispose l’établissement. Celui
-
ci n’accorde pas assez de moyens à la
formation en LSF et il
en décourage l’a
pprentissage au-delà du niveau 4 par les agents,
obligés de mobiliser leur DIF en-dehors des cas prévus.
L’institut considère en effet qu’une fois atteint le niveau
quatre, qui correspond à «
un cycle
de quatre semaines intensives de théorie étalées sur quatre années de pratique, les
professionnels sont en mesure de participer à une conversation simple avec un interlocuteur
sourd
». Tout apprentissage au-
delà de ce niveau ne relève plus selon lui de l’adaptation
immédiate au poste de travail.
Or que ce niveau très élémentaire suffise aux besoins de communication entre personnels
de l’établissement, éducateurs compris, et jeunes sourds (en situation de groupe et non en
face-à-face individuel) demeure contestable, ne serait-
ce que parce qu’en tout état de
cause
quatre semaines de « théorie » sont insuffisantes pour maîtriser même basiquement une
langue. De fait, les référentiels en LSF (cf.
annexe) s’accordent sur le fait que le niveau
quatre correspond à un niveau débutant.
Même si les personnels ont vraisemblablement un niveau un peu supérieur
, il n’en demeure
pas moins que les personnels ont appris la LSF par eux-mêmes et/ou sur le tas. Par
conséquent, ils ne signent donc pas la LSF standard
et n’en respectent pas les règles
grammaticales, bien différentes de celles du français parlé. Leur niveau pose par conséquent
réellement problème.
La chambre note
toutefois que l’établissement s’efforce désormais d’associer les parents au
choix linguistique en initiant les parents volontaires à la LSF.
Recommandation n° 2 : Prendre en charge au titre de la formation institutionnelle
l’apprentissage de la
langue des signes française au-delà du niveau 4, sans que les
agents soient obligés de mobiliser leur DIF.
2.4.
Des partenariats à la formalisation insuffisante
Pour
réaliser ses missions pédagogiques, l’institut a conclu des conventions avec divers
groupements scolaires mais leur précision reste à améliorer.
Ainsi, la convention constitutive d’une unité d’enseignement conclue avec l’
Éducation
nationale mentionne-elle
nommément certains responsables de l’institut comme sa
directrice, à l’article 7. Tout changement de directeur frapperait de caducité la stipulation
concernée. C’est ce qui est advenu avec la convention d’utilisation du gymnase du collège
Truffaut, le dir
ecteur économat finances de l’institut nommément désigné pour
« […] veiller à
la bonne exécution de la présente convention [..]»
ayant quitté l’établissement, plus
personne n’est responsable de l’exécution par l’institut de ses obligations conventionnelles
.
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
24/76
La chambre appelle l’institut à veiller à la qualité normative des conventions conclues
.
L’institut Baguer indique
suite à ce contrôle
qu’il prendra contact avec le collège Truffaut
pour procéder à la rectification de la convention.
2.5.
L’organisation des
journées médico-éducatives et des
« transferts »
: à la recherche
d’une activité attractive 200 jours par an
Depuis l’exigence formalisée par la DRASS dans son arrêté d’autorisation de 2000, l’Institut
Gustave Baguer, à l’instar des autres établissements d
e sa catégorie, doit organiser son
activité sur une période d’ouverture de 200 jours par an, soit quatre à cinq semaines de plus
que l’année scolaire.
La mise en place de journées médico-éducatives (JME) doit répondre à cette contrainte de
mise en place d
’activité hors période scolaire. Depuis 2000, cette obligation ne cesse de
poser difficulté à l’établissement.
Les
« transferts »,
c’est
-à-dire les séjours éducatifs, participent à occuper ce temps
« médico-éducatif »
–
du moins pour la moitié d’entre eux
(l’autre moitié se déroulant en
période scolaire).
En 2013, il y a eu dix séjours éducatifs, concernant un total de 111 enfants (soit un ratio de
73 % de l’effectif
29
). D’une durée de cinq jours pour la plupart, ils ont porté sur des groupes
de cinq à 21
enfants, avec un niveau d’encadrement moyen constaté d’environ trois enfants
par adulte (enseignant compris en période scolaire). La moitié des séjours ont eu lieu en
période scolaire. Le coût par enfant et par jour
30
varie du simple ou double, entre 70 €
et
130
€, pour une dépense annuelle totale de l’ordre de 45 000 € –
hors dépenses de
personnel.
Parmi ces séjours, le choix de destinations lointaines (Crête, Madrid et Lisbonne en 2013)
paraît inutilement onéreux
31
. Ces séjours ont comblé en 2013 une semaine de JME pour 47
enfants pour un coût d’environ 25 000 €.
Le reste du temps médico-éducatif est consacré notamment à des sorties, à la journée, qui
représentent en 2013 un coût d’environ 18 000 €, dont plus de 2 000 € de cinéma.
L’absentéisme élevé lors
de ces journées limite également le travail socio-éducatif qui est
susceptible d’y être réalisé. Ainsi, 43% des élèves ont été absents aux JME de juillet 2014,
52
% à celles d’août. L’absentéisme est particulièrement marqué chez les élèves TSL et les
collégiens.
Ces éléments sont repris dans le projet d’établissement 2014
-2018, qui met en avant la
dimension centrale du travail à mener sur ces journées
, en ce qu’elles mettent en jeu
nécessairement une transversalité entre les secteurs socio-éducatifs et rééducatifs.
Le diagnostic préalable
à la définition du nouveau projet d’établissement 2014
-2018 souligne
la nécessite de revoir l’organisation des JME, notamment en articulant mieux les aspects
éducatifs et la prise en charge de soins (travail rééducatif).
29
Sans qu’il soit possible de vérifier si les 111 enfants ont été à chaque fois des enfants différents.
30
Les informations se sont révélées difficiles à rassembler entre les frais de séjour et les frais de transport,
notamment parce qu’une part parfois non négligeable est payée par la régie d’avance (cf.
infra
en fiabilité des
comptes).
31
Comme relevé lors du CTE du 28 juin 2012.
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Observations définitives
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Comme cela est indiqué, «
le fait que les jeunes puissent avoir des temps significatifs de
rééducation pendant ces JME complique en effet la prise en charge par les éducateurs,
notamment
en
rendant
plus
difficile
l’organisation
d’activités
à
l’extérieur
de
l’établissement
32
».
Jusqu’à présent ces JME sont reconduites année après année sous le même format, la
seule solution envisagée et mise en œuvre à ce jour consistant à réduire les horaires de ces
JME (10h-16h30 actuellement), ce qui ne peut que conforter le sentiment de leur utilité
relative chez les élèves, et n’incite pas les équipes à s’y investir.
Malgré une mobilisation de moyens conséquente, l’organisation des
journées médico-
éducatives
ne rencontre pas l’adhésion des élèves et suscite des récrimina
tions de la part
des agents.
Elles apparaissent comme une contrainte subie par l’établissement plutôt que comme une
potentialité de travail décloisonné hors temps scolaire.
Dans sa réponse, l
’institut invoque les difficultés que génèrent ces JME durant l
es vacances
scolaires pour les enfants et les familles, notamment en cas de fratries et/ou de parents
séparés. Cependant l’obligation d’assurer 200 jours d’activité par an s’impose à l’ensemble
des établissements pour enfants handicapés et tous ne rencontrent pas de tels soucis
d’absentéisme pour les activités hors temps scolaires. Il y a donc bien un
déficit
d’attractivité
des
JME propre à l’institut Baguer.
2.6.
Une faible attention portée au suivi des jeunes après leur sortie, qui entretient une
incertitude s
ur les objectifs que l’établissement se donne vis
-à-vis des enfants accueilli
L’article D. 312
-
18 du CASF fait obligation à l’institut, comme à tout établissement médico
-
social,
d’« assure[r] l'accompagnement de l'insertion sociale et professionnelle de
l'adolescent à sa sortie. Afin d'apporter son appui au jeune et à sa famille, en liaison avec les
services administratifs et sociaux compétents auxquels il ne se substitue pas, il apporte son
concours aux démarches nécessaires pour faciliter l'insertion professionnelle et l'insertion
sociale. Cet accompagnement est poursuivi sur une durée minimum de trois ans. »
De fait, il existe au sein de l’institut un service de suite, auquel est affecté un éducateur à
temps partiel.
Les obligations de suivi sont cependa
nt remplies de manière minimale, l’institut se
contentant de répondre aux sollicitations d’anciens élèves qui le contactent, et uniquement
durant le délai de trois ans fixé comme minimum.
Dès lors l’institut n’a aucune
connaissance, de manière quelque peu exhaustive et
longitudinale, du devenir et des débouchés de ses anciens élèves, et par conséquent il
n’est
en mesure d’évaluer ni la formation dispensée ni la réussite ou l’échec de sa mission
d’intégration.
32
Projet d’établissement 2014
-2018, p.27.
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Or, il s’agit là d’informations cruciales pour
les jeunes et leur famille, dont le recueil et la
conservation sont exigés par l’article D.
312-37 du même code
33
et dont l’absence est
susceptible de dégrader l’attractivité de l’établissement.
Il ne semble pas non plus que la sortie de l’élève en fin de cursus soit préparée en amont par
l’établissement, sous la forme, par exemple, de formation et d’accompagnement à la
réalisation de certaines démarches (recherche d’un emploi, formalités administ
ratives) et à la
conception d’un projet professionnel et personnel d’autonomie.
L’institut doit
suivre la règlementation et organiser le recueil systématique de données sur le
devenir de ses anciens élèves afin d’acquérir une meilleure connaissance des filières d’aval
et adapter ses formations.
Ces lacunes font d’ailleurs l’objet des actions 2.5 et 2.6 du projet
d’établissement 2014
.
L’institut semble avoir perçu l’intérêt de densifier le service de suite et de mieux préparer et
connaître les débouchés de ses élèves, et de récents progrès ont pu être constatés : le
service de suite a été récemment rénové afin de prendre en compte désormais l’ensemble
des élèves, tant sourds que TSL, et un projet de service est en cours de rédaction. En
amont, un guide a été
rédigé pour les élèves sortants, et le recueil d’information plus
systématique en aval organisé grâce à l’élaboration d’un questionnaire su
r le devenir des
anciens élèves.
3.
FIABILITÉ DES COMPTES ET SITUATION FINANCIÈRE
Le budget de l’institut Gustave Bague
r présente un budget principal relatif au service
d’éducation et d’enseignement spécialisé (
SEES), de la section de première formation
professionnelle (SPFP) et de la section d'éducation pour déficients auditifs avec handicaps
associés (SEDAHA) et un budge
t annexe dédié au service de soutien à l’éducation familiale
et à l’intégration scolaire (
SSEFIS
) et au service d’accompagnement familial et d’éducation
précoce (SAFEP).
Le budget principal correspondant aux places d’établissement, et le
budget annexe correspondant aux places de service constituent deux activités distinctes,
identifiées par des numéros différents dans le répertoire FINESS et en théorie
indépendantes financièrement.
Cependant, compte tenu de l’absence d’une réelle
comptabilité analytique et de la gestion relativement indifférenciée de ces deux budgets, ces
derniers seront examinés de manière consolidée.
33
« L'établissement ou le service constitue et conserve pour chaque enfant ou adolescent, dans le respect des
règles de droit régissant le secret professionnel et la conservation des documents, un dossier comportant, outre
les informations d'état civil : […]
6° La décision et les motifs de la sortie établis par la commission des droits et de l'autonomie des personnes
handicapées ainsi que, le cas échéant, l'orientation donnée aux enfants ou aux adolescents ;
7° Les informations dont dispose l'établissement sur le devenir du jeune pendant un délai de trois ans après la
sortie définitive ;
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Les produits d’exploitation consolidés de l’ensemble des budgets s’élèvent à 7,1 M€ en
2013. Ils se répartissent comme suit :
Tableau n° 5 :
Produits d’exploitation 2013 par budget (en €)
En €
Montant
Part dans le total
SEES budget principal
6 631 558
93%
SSEFIS budget annexe
472 183
7%
Total
7 103 741
Source : compte de gestion 2013
3.1.
Fiabilité des comptes
3.1.1.
Un actif de bilan incomplet
L’actif immobilisé
brut du bilan s’élève fin 2013 à 21 373 790,11 €. Il montre de nombreuses
déficiences.
Une absence de concordance entre sources comptables
Le montant de l’actif ne concorde pas entre les différentes sources comptables, le montant
ressortant des soldes du compte de gestion diffère des enregistrements de
l’actif
(dont le
total fin 2013 est de 20 637 512,81
€). Il n’existe pas non plus d’inventaire physique qui
puisse être rapproché de l’actif (le document intitulé «
inventaire » est une extraction
informatique, non un inventaire physique
–
et par ailleurs ne concorde pas avec l’état de
l’actif).
Rappelons que l’état de l’actif est tenu par le comptable, au moyen des informations
données par l’ordonnateur, et que l’inventaire relève de la responsabilité de l’ordonnateur
34
.
Celui-
ci indique s’être rapproché du comptable
à la suite de ce contrôle
afin d’entreprendre le
rapprochement de l’actif et la réalisation d’un inventaire.
L’
actif ne reflète pas la situation patrimoniale
L
’inscription des biens à l’actif
n’est pas faite de façon satisfaisante, si bien que l’actif ne
reflète pas le patrimoine réel de l’établissement.
Les principales immobilisations sont en partie mal ou non identifiées. Ainsi, la parcelle
principale sur laquelle est construit
l’établissement (4
664 m²) est restée propriété du
département des Hauts-de-
Seine. De ce fait, elle est absente de l’actif
.
À tout le moins, la valeur comptable des terrains devrait être enregistrée au compte 22
« Immobilisations reçues en affectation »
.
L’institut Baguer indique s’être rapproché du
conseil départemental à cet effet à la suite de ce contrôle.
En outre, les terrains supportant les pavillons de la rue Bernard Jugault ont été acquis en
2011 pour un montant de 902 160 € (augmenté en 2012 de 8 807 € de frais de notaire).
Cette inscription est unique alors qu’elle concerne trois parcelles identifiées au cadastre.
Quant aux pavillons eux-
mêmes, ils sont difficilement identifiables dans l’actif.
34
Instruction comptable M22, point 2.1.
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
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Selon l’état de l’actif, ils ont fait l’objet d’inscriptions à l’actif de 2001 à 2003, sous l’indication
« réhabilitation pavillons »,
pour un montant total de 1,6 M€
35
. Comme pour les terrains, cette
inscription ne permet pas d’identifier les différents bâtiments inscrits. Selon le compte
-rendu
du conseil
d’administration du 9 décembre 2011, ayant été sortis à tort de l’actif,
il était donc
proposé de les réintégrer
36
. Ces mouvements n’ont pas été réalisés
37
.
Les travaux importants intervenus sur ces pavillons de la rue Bernard Jugault ne sont pas
regroupés sur chaque construction, du fait de l’absence d’inventaire et de fiches
bâtimentaires
38
. De plus, certains travaux ont été enregistrés indistinctement sur plusieurs
immeubles, rendant impossible l’appréciation de la valeur comptable h
istorique de chaque
entité.
Les mouvements inverses de sortie d’actif des pavillons des 4
-
6 rue Paul Déroulède n’ont
pas été réalisés malgré une décision du conseil d’administration
39
.
En outre de nombreux biens d’équipement anciens restent inscrits, parfoi
s de façon très peu
détaillée (par exemple :
« divers matériel », « mobilier »),
alors qu’ils sont probablement, et
au moins pour une partie, désormais sortis de l’actif.
Ainsi, l’actif compte 14 véhicules (compte 2182). Huit véhicules sont réputés en usa
ge
(carnets de bord actifs, tableau de suivi du kilométrage), dont un Master Renault qui a une
immatriculation différente de celle inscrite à l’état de l’actif (immatriculation datant d’après la
réforme de 2009 alors que le véhicule qui correspond à l’acti
f date de 2005). Un seul
véhicule a fait l’objet d’une sortie d’actif, en 2007. Selon l’actif, l’établissement a encore en
sa possession une Renault T7 de 1987, une Renault de 1988, une R5 et une AX de 1991,
etc.
Des dépenses imputées à tort sur la section de fonctionnement du budget
Enfin
des dépenses d’investissement sont réalisées en fonctionnement et par conséquent
échappent à l’inscription à l’actif. Ont été relevés
:
-
l’achat d’un téléphone Iphone 4 pour 311
€ sur le compte 6262 sur l’exercice 2012
;
-
l’acquisition d’appareillages auditifs pour un montant total de 2
384
€ sur l’exercice
2012 ;
-
achat d’un Iphone 4 pour 373
€ sur l’exercice 2013.
Ces téléphones sont par conséquent absents de l’actif. L’un d’entre eux a été acheté pour un
cadre qui a depu
is lors quitté l’institut
: aucune procédure ne permet de s’assurer que le
téléphone est bien resté en possession de l’établissement.
L’institut a
déclaré qu’à la suite
de ce contrôle les téléphones seraient désormais imputés en investissement.
35
Les enregistrements ont été faits sur le compte 214 « constructions su
r sol d’autrui » : elles auraient dû être
transférées au compte 213 « constructions sur sol propre » en 2011.
36
Le conseil d’administration
se fondait pour se faire sur une estimation réalisée en 1983, qui aboutissait à des
montants très faibles et complé
tement déconnectés de la valeur tant actuelle qu’historique desdits pavillons.
37
Contrairement à ce qui est affirmé dans le compte-
rendu du conseil d’administration du 24 juin 2013
.
38
Par exemple mention d’un «
solde marché travaux pavillons » de 35 000
€ en 2010
; travaux de ravalement
d’environ 157
000
€ réalisés en 2011 à la fois sur le pavillon d’internat au n°35 et le logement de fonction
au
n°41 de la rue Bernard Jugault.
39
Cession au Département, pour une valeur de 850 410
€, en échange de la propriété foncière sous les autres
pavillons (pour une valeur de 902 160
€), soit un coût net pour l’établissement de 51
750
€ (hors frais).
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Les défici
ences de l’actif immobilisé de l’établissement ne permettent donc pas de le
sécuriser contre des sorties intempestives, voire des détournements.
L’établissement s’est engagé à
réaliser prochainement un inventaire physique, lequel relève
d’ailleurs de la responsabilité de l’ordonnateur et
devrait permettre de clarifier
l’état de l’actif.
3.1.2.
Les irrégularités dans la création
et le fonctionnement de la régie d’avance
Une régie d’avance a été instituée par l’établissement en 200
2 pour le règlement de
dépenses dont le périmètre est très large, couvrant potentiellement de nombreuses
dépenses de fonctionnement courant, sans définition de conditions particulières dans la
délibération constitutive.
Le montant maximum de l’avance prévu à 6 000 € en 2002 a été porté à 10 000 € en 2010.
La régie d’avance (comme celle de recettes) a fait l’objet d’un contrôle par la paierie
départementale en 2013. En 2012 ont été nommés un adjoint des cadres contractuel comme
régisseur et la directrice
« économat finances »
comme régisseur suppléant. Aucun
mandataire n’est prévu.
L’organisation et le fonctionnement de la régie d’avance posent de sérieuses difficultés, au
regard des règles et préconisations formulées dans l’instruction codificatrice n°
06-031-A-B-
M du 21 avril 2006.
3.1.2.1.
Les irrégularités de la constitution de la régie
L’acte constitutif est entaché de plusieurs irrégularités.
Sur la forme, il s’agit d’une délibération, datée du 18 janvier 2002, modifiée par délibération
du 8 avril 2010, alors
que l’autorité compétente pour établir la régie est le directeur de
l’établissement, en application de l’article L. 315
-17 du CASF
40
. Sur la forme, l’avis conforme
du payeur départemental, formalité substantielle, est visé mais sans date, ce qui ne permet
p
as de l’identifier précisément ni d’attester de son antériorité à l’acte.
Sur le fond, l’acte constitutif ne définit pas l'objet
-même de la régie, c'est-à-dire la nature des
opérations qui seront réalisées par l'intermédiaire de celle-
ci, alors que l’instr
uction citée
précise qu’elle
« doit [l’
] indiquer le plus précisément possible
41
».
40
En vigueur depuis le 3 janvier 2002, il dispose que « [le directeur] est chargé de l'exécution des décisions du
conseil d'administration et met en œuvre les actions approuvées par celui
-ci. Il est compétent pour régler les
affaires de l'établissement autres que celles qui sont énumérées à l'article L. 315-12. Il assure la gestion et la
conduite générale de l'établissement et en tient le conseil d'administration informé
». L’institution d’une régie ne
figurant pas parmi les compétences du conseil d’administration, elle est du ressort du directeur, comme
le
confirme l’instruction codificatrice n°06
-031-A-B-M du 21 avril 2006.
41
Point 1.1.3. de l’instruction codificatrice n°06
-031-A-B-M.
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Observations définitives
30/76
Il dresse une liste large et peu encadrée des dépenses payées par la régie
42
. Or, comme le
souligne l’instruction citée,
« l'acte constitutif énumère avec précision et de manière limitative
les dépenses qui peuvent être réglées par l'intermédiaire de la régie (
…)
43
.
»
La mention
dans la liste des dépenses autorisées par l’acte constitutif des
« autres fournitures »
et
« autres prestations »
lui confère, en réalité, une dimension non-limitative.
Aucun plafond quant au montant unitaire des dépenses payées n’est prévu, en contradiction
avec l’instruction
.
44
En outre, l’avance autorisée de 10 000 € s’avère supérieure au quart des
dépenses annuelles payées constatées sur l’exercice
2012 (montant de 27 475,58 €) par le
procès-verbal de vérification de la régie par le comptable dressé en 2013.
Or, l’article R.
1617-12 du code général des collectivités territoriales dispose que le montant
de l’avance est «
au maximum égal au quart du montant prévisible des dépenses annuelles
à payer par le régisseur
».
3.1.2.2.
Les irrégularités de fonctionnement de la régie
Le fonctionnement de la régie ne respecte pas les règles instituées tant par l’instruction
codificatrice précitée que par l’acte constitut
if.
Ainsi, le procès-
verbal de vérification susmentionné montre qu’un chèque de 5
700
€ a été
payé le 28 février 2013 sur la régie, dépassant largement le plafond de 2 000
€. De même, la
liste pourtant fort large des dépenses que la régie peut prendre en charge a été dépassée.
Ainsi, ont été réglées par chèque en 2013 deux amendes, pour excès de vitesse
45
, et pour
stationnement irrégulier
46
.
Or, les amendes de circulation relèvent par
principe d’une faute personnelle et
elles doivent
être acquittées par l’a
gent qui les a commises, non par le service. Par ailleurs, ces amendes
ont été imputées ensuite au compte 6242 «
transports d’usagers
» au lieu du compte 6742
dédié aux « pénalités, amendes fiscales et pénales ».
Le fonctionnement pratique de la régie amène, par ailleurs, à confier des deniers publics à
des personnes non habilitées. En effet, l’un des objets principaux de la régie est de
permettre d’assurer certaines dépenses lors des sorties et transferts d’enfants. Or, le
régisseur et son suppléant font partie des services administratifs et ne se déplacent pas avec
les groupes d’enfants
47
. Les pièces justificatives des dépenses payées par la régie, jointes
42
« article 3 : la régie paye les dépenses suivantes
: alimentation, habillement, produits d’entretien, fournitures
éducatives, fournitures administratives, autres fournitures non stockées, prestations médicales, activités
éducatives, activités pédagogiques, documentation générale et technique, cotisations, annonces/insertions,
transports d’usagers, péages/parking, SNCF/RATP
, affranchissement, téléphone, alimentation extérieure, autres
prestations non médicales, développement photos. »
43
Point 1.4.1 de l’instruction précitée
.
44
« Le montant des dépenses de matériel et de fonctionnement pouvant être payées par l'intermédiaire d'une
régie d'avances est précisé dans l'acte constitutif, dans la limite d'un montant de 2.000 euros par opération (arrêté
du 19 décembre 2005, annexe n°8). », section 1.4.1.1. p14.
45
Véhicule Renault immatriculé BE-939-
DH (immatriculation absente de l’état de l’actif mais correspondant à un
Master inscrit dans le tableau de suivi du kilométrage des véhicules de service)
–
infraction le 16 juillet 2013 à
14h58 près de Boubiers (60).
46
Toyota Yaris 286FDC92
–
infraction le 26/06/2013 à 14h29 à Nanterre.
47
Ainsi Le bordereau inachevé n°10 de 2013, joint au procès-verbal de vérification de la régie, montre la phase
de remise d’espèce à un agent autre que le régisseur (ou son suppléant)
: notamment remise d’une «
enveloppe
transport Les Genêts » pour un montant de 500
€ et d’une «
enveloppe activités Les Genêts » pour un montant
de 1 240
€.
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au procès-
verbal de vérification de 2013, lesquelles comportent un récapitulatif de l’argent en
numéra
ire emporté et restitué ainsi qu’un justificatif de la dépense, sont d’ailleurs signées
manifestement par des agents qui ne sont ni le régisseur ni son suppléant.
Le système en place fonctionne comme si des mandataires avaient été désignés alors que
ce n’
est pas le cas.
Il convient que l’établissement s’assure que les agents accompagnant les groupes d’enfants
ne manient les deniers de la régie sans habilitation à cet effet (décret n° 2012-1246 du
7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique)
48
.
L’établissement a manifesté
à la suite de ce contrôle
l’intention de régulariser la situation
pour la rentrée 2015-
2016 par la rédaction d’un nouvel acte constitutif et la désignation de
mandataires, conformément à ses obligations.
Recommandation n° 3 : Reprendre
un acte constitutif de la régie d’avance régulier sur
la forme, définir les différents objets de la régie organisant autant de sous-régies et
prévoir pour la sous-régie relative aux sorties et transferts la désignation de
mandataires.
3.1.3.
Des provisions mal définies
L’établissement avait en 2010 une provision pour gros entretien (PGE) (compte 1572) d’un
montant de 2 241 611
€. Outre deux reprises de 40
000
€ en 2010 et 2011, cette provision a
été réduite de 651 050
€ en 2012
49
. Elle s’établissait fin 2013 à 1
510 562
€.
L’Institut Baguer ne s’est pas doté d’un plan pluriannuel d’entretien
, celui-ci conditionnant
pourtant la constitution d’une PGE aux termes de l’instruction comptable M22
50
. La
reconstruction est vieille de bientôt dix ans, ce qui justifie l’instauration d’un PGE, d’autant
plus s’il est souhaité reprendre en partie cette provision.
Par ailleurs, le compte-rendu du
conseil d’administration du 24 juin 2013
atteste d’une
délibération
constituant
« une
provision
réglementée
pour
renouvellement
des
immobilisations au compte 142
du montant du produit de la cession immobilière diminuée de
la valeur comptable déclarée à l’actif au moment de la cession, soit 844
649,87
€
»
. Selon le
compte-
rendu, cette provision a été demandée par l’ARS
. Cependant, cette pr
ovision n’a pas
été réalisée, le produit de cession est demeuré en réserve (compte 1064), en application
stricte au demeurant de l’instruction comptable M22
.
Fin 2013, 402 jours sont enregistrés sur un compte épargne-
temps. Or, l’établissement ne
s’est toujours pas doté d’une provision correspondant aux charges futures probables
consécutives à la mobilisation de ces droits, par la valorisation forfaitaire des jours CET,
pourtant obligatoire, estimée par l’établissement à 38
587
€.
48
Qui a succédé au
décret n°62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité
publique.
49
La reprise a permis de majorer artificiellement le résulta
t comptable de l’exercice.
50
«Les PGE doivent être justifiées par un plan pluriannuel d’entretien. Le montant des PGE correspond au
montant des travaux identifiés dans ce plan, établi par immobilisations et par catégorie de travaux ».
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Observations définitives
32/76
Il en résulte que l’i
nstitut doit définir et réajuster ses provisions, en constatant le niveau de
provision nécessaire. Celui-
ci s’est engagé à le faire
en liaison avec le comptable et l’ARS
.
3.1.4.
Une répartition forfaitaire des dépenses entre budgets, conséquence de l’absence
de contrôle de gestion
La répartition des charges
entre budget principal et budget annexe fait l’objet d’une clé de
répartition affectant les différentes lignes de dépenses d’exploitation. Dans l’ensemble, les
taux affectés aux différentes lignes de consommations intermédiaires semblent adaptés.
Toutefois, si les charges de personnel font elles aussi l’objet d’une répartition forfaitaire à
raison de 92 % pour le budget principal et 8
% pour le budget annexe, il n’en demeure pas
moins qu’elles peuvent donner li
eu aisément à une répartition au réel, poste par poste (en
maintenant une répartition forfaitaire pour les services fonctionnels) afin d’améliorer la
précision comptable.
L’établissement
avait créé un découpage analytique, mais sans l’activer ni systématis
er
l’affectation des dépenses par unités fonctionnelles. Le découpage a été revu pour mise en
œuvre au 1
er
janvier 2015.
L’établissement doit améliorer la répartition réelle de ses
dépenses. Cela constitue une condition nécessaire à une avancée dans
l’analyse des coûts
–
élément fondamental pour son dialogue de gestion avec l’ARS, autorité de tarification.
3.2.
Une situation financière aisée grâce aux réserves de l’établissement et à des
dotations en hausse
3.2.1.
Un cycle d’exploitation qui s’améliore très rapidement sous l’effet de l’évolution
des recettes de tarification
En exploitation, le budget principal représente plus de 90 % du budget consolidé de
l’établissement. Compte tenu de la répartition forfaitaire des dépenses entre budget principal
et budget ann
exe, l’analyse financière se penche, sauf mention contraire, sur les dépenses
et recettes consolidées.
3.2.1.1.
Des produits de tarification dont la forte progression n’est qu’en partie justifiée
La détermination de la tarification applicable
L’évolution réelle des
tarifs est difficile à percevoir au travers de la tarification annuelle car la
mécanique de détermination du tarif reste soumise :
-
en premier lieu à l’acceptation d’un budget prévisionnel par l’ARS
;
-
en second lieu à la détermination d’un prix de journée
résultant du quotient entre le
budget accepté et le nombre de journées prévisionnelles (moyenne des réalisations
antérieures) ;
-
en troisième lieu
à la détermination d’un nouveau prix de journée sur la base du
budget exécutoire ;
-
en quatrième lieu
à l’arrêt
d’un tarif journalier intégrant l’effet rétroactif sur l’année
complète d’une variation du tarif en cours d’année
et la reprise éventuelle d’un
résultat.
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33/76
Le prix de journée est construit de manière à équilibrer le budget prévisionnel, une fois prise
en
compte l’incorporation du résultat antérieur, c’est
-à-dire le résultat en N-2. Le nombre de
journée pris comme référence pour construire ce tarif correspond à la moyenne des journées
réalisées sur les trois années précédentes
51
,
ou l’activité proposée par l’établissement si elle
s’avère supérieure
.
Le prix de journée oscille donc, en fonction d’une part du résultat réalisé et d’autre part des
journées effectuées, autour d’un pivot d’équilibre
: un déficit viendra augmenter le prix de
journée de l’année suiv
ante et un excédent le diminuer.
La situation à l’Institut Baguer
Les produits d’exploitation sont constitués à 99,7
% des recettes de tarification émanant de
l’Assurance Maladie, qui assume l’intégralité des prises en charge conformément à l’article
L. 242-10 du CASF
52
, les familles étant dispensées de participer à la prise en charge de leur
enfant quelles que soient leurs ressources.
À côté des 6,7
M€ reçus en 2013 sous forme de prix de journée (pour le budget principal) et
de dotation globale (pour le bu
dget annexe), l’activité de l’établissement ne génère que 18
k€
de produits de prestations. S’y ajoutent de l’ordre de 50
k€ de participations et autant
d’autres produits divers de gestion.
Or, les produits de la tarification ont progressé entre 2010 et 2013 de 21,9 %, soit une
recette supplémentaire de 1,2
M€, issue du seul budget principal. C’est cette hausse des
produits qui a fait basculer l’établissement en quatre exercices d’une situation
financière
déficitaire à un niveau de marge brute très confortable :
Tableau n° 6 : Marge brute et résultat
(budget consolidé en €)
2010
2011
2012
2013
Produits bruts d'exploitation
5 518 692
5 716 337
5 978 038
6 722 113
Marge brute
-58 927
140 640
535 388
1 100 190
Résultat net comptable
-401 623
520 136
765 958
696 598
Taux de marge brute
-1,0%
2,4%
8,8%
16,1%
CAF brute
-190 143
22 246
416 186
991 421
Source : comptes de gestion
Ainsi, la forte augmentation s’explique pour une part importante par le déficit d’exploitation
de 2010, lui-
même conséquence de la reprise d’un résultat antérieur (n
-2, soit 2008)
excédentaire de 462 085
€.
51
Article R.314-113
du Code de l’action sociale et des familles
: « Le prix de journée est obtenu à partir de la
différence entre, d'une part la totalité des charges d'exploitation du budget auquel il se rapporte, après
incorporation le cas échéant du résultat d'un exercice antérieur dans les conditions fixées à l'article R. 314-51, et
d'autre part les produits d'exploitation du même budget, autres que ceux relatifs audit prix de journée. Cette
différence est ensuite divisée par le nombre de journées, pour obtenir le prix de journée.
Le nombre de journées mentionné à l'alinéa précédent est égal à la moyenne, sur les trois années qui précèdent
l'exercice en cause, du nombre effectif de journées de personnes accueillies par l'établissement ou le service.
Lorsque l'établissement ou le service est ouvert depuis moins de trois ans, ou en cas de circonstances
particulières, le nombre de journées qui sert de diviseur est égal au nombre prévisionnel de l'exercice ».
52
« Les frais d'hébergement et de soins dans les établissements ou services mentionnés au 2° du I de l'article
L. 312-1 ainsi que les frais de soins concourant à cette éducation dispensée en dehors de ces établissements, à
l'exception des dépenses incombant à l'Etat en application de l'article L. 242-1, sont intégralement pris en charge
par les régimes d'assurance maladie, dans la limite des tarifs servant de base au calcul des prestations ».
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En 2010, 150 000
€ de résultat excédentaire de 2008 et, en 2011, 50
000
€ de résultat
excédentaire de 2009, ont été mis en « réserve de compensation des déficits » (compte
10686), alors que le report à nouveau était très élevé.
Cela a à nouveau été le cas
pour l’exercice 2014, avec l’affectation en réserve de
compensation d’une partie du résultat
excédentaire de 2012.
Cela a eu pour effet
d’accroître encore les financements stables déjà surabondants
. En
outre, jusque récemment, la mécanique tarifaire de lissage en fonction des résultats ne jouait
qu’en cas de déficit (le tarif augmente alors pour l’absorber) mais pas en cas d’excédent.
La situation bilancielle, telle que décrite précédemment, aurait donc dû conduire à affecter la
totalité des excédents à la couverture des charges de fonctionnement, comme cela a été le
cas en 2015 pour l’affectation
du résultat 2013.
Cela
aurait minoré d’autant le besoin de financement restant à couvrir par les produits de
l’assurance maladie et donc le prix de journée.
Si les résultats nets de l’établissement indiquent une amélioration progressive de sa
situation, leur analyse conduit à nuancer cette appréciation. En effet le résultat positif de
2011 intègre un produit de cession immobilière élevé (850 410
€)
53
. Hors produit de cession,
le résultat comptable de 2011 restait déficitaire à hauteur de 330 274
€. Ce produ
it
exceptionnel a été neutralisé en 2012 par affectation sur un compte de réserve spécifique
(compte 1064)
–
tel que prévu par l’instruction comptable M22.
Le niveau élevé du résultat comptable de 2012 n’est pas lié à l’activité mais à
une reprise de
provision (provision infondée, reprise sur demande de la DDASS datant de 2006) de
651 854
€. Les excédents réalisés ces années
-là sont imputables à des opérations
exceptionnelles.
De cet examen des exercices 2010 à 2012 ressort un besoin de financement d’exploitation
structurel d’environ 6
M€, permettant de dégager une marge brute correcte et un résultat
équilibré. Les produits de tarification à leur niveau actuel assurent donc l’éq
uilibre de
l’établissement.
La détermination des différents tarifs applicables
L’établissement reçoit, pour son budget principal, trois tarifs
: deux distinguent la modalité de
prise en charge (demi-pension et internat) ; le troisième différencie un éléme
nt d’intensité de
prise en charge en ciblant la section avec handicap associé (SEDAHA).
Aucune distinction n’est faite entre l’activité agréée relative à la surdité et l’activité non
-
agréée relative aux troubles spécifiques du langage (TSL)
–
si ce n’est q
ue tous les TSL sont
pris en charge sur le tarif demi-pension.
Le jeu de la mécanique tarifaire produit des variations très fortes des tarifs.
En l’absence de comptabilité analytique
solide
jusqu’à très récemment
permettant de répartir
les charges par service, type et intensité de handicap, modalité de prise en charge, les
critères de détermination des différents tarifs ne laissent pas d’interroger. L’ARS indique
demander systématiquement la clé de répartition à l’
établissement, sans nécessairement
vérifier la pertinence de ladite répartition.
53
Produit net excessivement élevé du fait de l’absence de sortie d’actif.
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35/76
Cette analyse des coûts
devrait permettre à l’avenir
de fournir des bases plus objectives à la
construction du prix de journée.
À défaut de données d’analyse des coûts,
cette
analyse financière ne peut que s’en remettre
à une vision globale très imparfaite et insatisfaisante, rapprochant la totalité de la recette de
tarification constatée et le nombre total de journées réalisées, toutes activités et modalités de
prise en charge confondues.
La tarification moyenne par journée réalisée est passée progressivement de 213
€ en 2010 à
242
€ en 2013, soit une augmentation de 14
%. Sur l’ensemble de la période l’intensification
du financement de l’établissement pourrait s’expliquer parce que l’augmentation globale de
l’activité a concerné particulièrement l’activité
de la section avec handicap associé
(SEDAHA), dont le niveau de tarif est sensiblement plus élevé que pour la prise en charge
en demi-pension
54
.
Plus conjoncturellement, la
nette hausse du tarif moyen en 2013 est liée à l’activité
d’internat
,
assez fluctuante d’une année sur l’autre dans cet établissement
. En effet, la
décision budgétaire l’a fortement sous
-évaluée en prévisionnel, ce qui entraîne la fixation
d’un prix de jo
urnée internat élevé, afin de couvrir les charges afférentes, qui sont
essentiellement des charges fixes
. Or l’activité s’est révélée en forte progression, ce qui a
multiplié les recettes. Ce surcroît de produits lié à l’internat explique le taux de marge
brute
élevé et le résultat comptable largement excédentaire de 2013.
3.2.1.2.
La tarification des objets confectionnés
Les classes professionnelles de l’institut produisent, dans le cadre de leur scolarité, des
objets et services qui sont vendus exclusivement aux
agents de l’institut. Cette production
rapporte environ 20
000 euros par an à l’établissement. La tarification de ces objets
confectionnés doit obéir à certaines règles, définies dans la circulaire n° 78-253
55
, elle-même
prise en application du droit de la concurrence :
-
Les tarifs doivent être votés annuellement par le c
onseil d’administration
;
-
Le prix de vente doit être élaboré en «
tenant compte de la matière d’œuvre
, de
l’énergie nécessaire, de l’usure du matériel, de la
main-
d’œuvre et des frais
généraux
56
» ;
-
Le prix ne doit ni comprendre une marge de profit ni générer une concurrence
déloyale en étant fixé artificiellement bas.
Or,
d’une part, si la grille tarifaire actuelle a été effectivement votée par le
conseil
d’administration le
18 octobre 2010
, elle n’a pas été revalidée depuis
. D
’autre part et surtout,
les tarifs de vente ne sont pas fixés en fonction des coûts, difficiles à connaître en l’absence
de comptabilité analytique, mais en fonction de la demande des agents et acheteurs
potentiels.
54
137,04€ en demi
-
pension, 391,18€ en SEDAHA pour l’année 201
4.
55
Réglementation relative aux travaux et aux fabrications industrielles dans les établissements d'enseignement
technologique, à la vente d'objets fabriqués et à la rémunération de services.
56
Circulaire n°78-253 précitée.
Institut départemental « Gustave Baguer »
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
36/76
Les membres du conseil d’administration
ont ainsi rejeté une première grille tarifaire
57
que
les représentants du personnel avaient jugé trop élevée lors d’un CTE tenu juste avant. De
nouveaux tarifs ont donc été approuvés, particulièrement cléments par rapport aux prix du
marché
58
.
Il convient que l’institut calcule ses tarifs de vente d’objets confectionnés sur des bases
objectives et qu’il les fasse
voter
annuellement par le conseil d’administration
,
ce qu’il s’est
engagé à faire à l’avenir
.
3.2.1.3.
Des dépenses stabilisées grâce à une baisse des charges de personnel
Dans l’ensemble, les charges d’exploitation de l’établissement sont restées stables entre
2010 et 2013 (-0,1 %), à 6,4
M€.
Les groupes fonctionnels
59
évoluent cependant de façon plus marquée.
Tableau n° 7 : Cha
rges d’exploitation
budget consolidé en €
2010
2011
2012
2013
Groupe 1 - Exploitation courante
953 522
1 053 410
981 391
1 175 827
Groupe 2 - Charges de personnel
4 645 063
4 461 389
4 384 434
4 312 289
Groupe 3 - Structure
60
828 018
903 945
853 625
919 026
Total des charges d'exploitation
6 426 603
6 418 744
6 219 450
6 407 143
dont charges de gestion courante
5 768 079
5 631 954
5 522 339
5 727 724
Source : comptes de gestion
Le groupe 1 des dépenses d’exploitation courante augmente très sensiblement, même si le
mouvement n’est pas linéaire, de +23,3
%). Pour autant, cette hausse est due
principalement à la dépense conjoncturelle d’étude sur les risques psycho
-sociaux (cf. partie
ressources humaines).
Pendant le même temps, le groupe 2 des dépenses de personnel diminue de 7,2 %, en
valeur absolue grâce à la réduction des effectifs. Cette baisse compense plus que largement
l’augmentation constatée du 1
er
groupe ainsi que celle du 3
ème
.
In fine
, les charges
d’exploitation restent stables.
Cependant les diminutions d’effectifs, et donc de masse salariale, auraient pu être plus
importantes à la suite de l’externalisation de certaines prestations
(cf.
infra
partie relative aux
ressources humaines).
L’établissement a en effet gardé un effectif de 9
agents de services
polyvalents
, dont le reclassement sur ces fonctions fait suite à l’externalisation de services
,
alors que les besoins pour ces mêmes services se sont nécessairement réduits. En effet,
comme le précise la direction dans sa réponse aux observations provisoires, les postes ne
sont supprimés ou transférés vers des fonctions directement opérationnelles qu’au départ à
la retraite de leur titulaire.
57
Séance du 1
er
juillet 2010.
58
Par exemple
: 2€ la machine de 5kg, 3€ l’ourlet ou le nettoyage d’un vêtement de ski, 7€ la tarte pour 8
personnes, 8€ la forêt noire de même taille…
59
Article L. 315-
15 du code de l’action sociale et des familles et a
rrêté du 8 août 2002 relatif à la composition des
groupes fonctionnels pour leur définition.
60
Dont services extérieurs (autres que prestations à caractère médical ou médico-social), charges financières et
dotations aux amortissements.
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
37/76
De façon prospective, l’établissement peut donc, hors effets de modification de l’activité,
envisager une diminution de ses charges d’exploitation
.
Il peut en effet procéder, à terme, à des réductions d’effectif, et dans l’immédiat à une remise
à niveau du temps de travail
(aujourd’hui inférieur à la durée légale, voir point 5.3.), à des
baisses de charge liées à la révision du dispositif de logements de fonction et, compte tenu
de l’ancienneté élevée d’une part importante des agents, prévoir un GVT négatif dans un
proche av
enir, du fait du remplacement d’agents arrivés en haut d’échelle indiciaire par des
agents en début ou milieu d’échelle.
L’absence de comptabilité analytique jusqu’à présent ne permet pas d’approfondir l’analyse
des évolutions des charges par service, type et intensité de handicap, modalité de prise en
charge.
Recommandation n° 4 : Mettre en place une démarche de contrôle interne pour
accompagner l’optimisation des charges d’exploitation.
3.2.2.
Un bilan qui décrit une assise financière confortable
3.2.2.1.
Une situation de bilan très favorable malgré la reconstruction récente
La présentation du bilan de l’établissement montre en première approche un certain équilibre
entre les immobilisations et leurs financements. L’actif brut, tel qu’il ressort de la
comptabilité, avec toutes les précautions à prendre compte tenu de ce qui a été dit sur sa
fiabilité, s’élève fin 2013 à un total de 21,4
M€.
Les financements stables (investissement et exploitation) dépassent largement les emplois
stables, mettant en évidence un fonds de roulement très important, supérieur à 4
M€, (voir
tableau de la situation bilancielle retraitée en annexe n°5) par rapport au BFR (entre 0,1
M€
et 0,5
M€ entre 2010 et 2013
61
).
Or figure au sein de ces financements stables un emprunt de 2,3 M€ (capital restant dû fin
2013) qui s
’avère donc inutile, à tout le moins sur la période 2010
-2013
62
. La charge
d’intérêts qui en découle s’élève à 101
320
€ en 2013, mais à 455
958
€ en cumul depuis
2010, dépense qui aurait pu être évitée.
L’institut s’engage à
étudier la suggestion de la chambre
d’un remboursement anticipé en
comparaison de la charge d’intérêt restant à payer,
car sa situation financière le lui permet.
Le niveau de trésorerie constaté en 2013 (5,5 M€, niveau qui s’est redressé après un décrue
de 5 M€ à 4,5 M€ entre 2010 et 2012) peut être qualifié d’excessif en comparaison avec le
total des produits d’exploitation d’un exercice, tous budgets confondus : 6,7 M€ (près de 10
mois d’exploitation).
61
Le niveau de BFR constaté fin 2013 (43
k€) est particulièrement bas du fait d’une augmentation forte des
dettes fournisseurs, qui dépassent un équivalent de 50 jours
: ce niveau bas n’est pas représentatif du BFR
structurel qui se situe, sur la moyenne des exercices précédents, à 350
k€.
62
Le présent contrôle n’examinant pas la période de mobilisation de l’emprunt, il n’est pas possible de conclure
sur sa justification initiale. Le contrat initial décrit un emprunt de 4
M€ sur 20 ans, avec un minimum ferme
après
période de mobilisation de 2,4
M€. Il a cependant été consolidé sur la totalité de 4
M€, avec amortissement
constant et taux fixe déterminé au moment de la consolidation (4,36
% pour la majeure partie de l’emprunt
;
3,63 % pour le reste).
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
38/76
3.2.2.2.
Des dépenses d’investissement insuffisamment planifiées et encadrées par le
conseil
d’administration
Dans le prolongement de la reconstruction de son bâtiment principal, l’Institut Baguer a
réalisé sur la période des travaux importants sur ses pavillons de la rue Bernard Jugault,
ainsi que sur des équipements complémentaires importants et la refonte du site internet en
2013 (23
k€ en immobilisations incorporelles
63
).
Les dépenses d’investissement peuvent être retracées ainsi
:
Tableau n° 8 :
Dépenses d’immobilisation
Dépenses d'immobilisations de l'exercice
(en k€)
2010
2011
2012
2013
Immobilisations incorporelles
4
0
3
25
Immobilisations corporelles - terrains
0
902
9
0
Immobilisations corporelles - bâtiments
249
237
178
32
Immobilisations corporelles - installations, mat.
0
0
0
0
Immobilisations corporelles - autres
170
102
100
106
Immobilisations en cours
0
0
0
0
Total
423
1 241
290
163
Source : comptes de gestion
Ces dépenses d’un niveau élevé sont supérieures à la capacité d’autofinancement nette de
l’établissement jusqu’en 2012 inclus (CAF nette qui é
tait négative en 2010 et 2011). Elles ont
de fait été financées par l’excédent reporté.
Tableau n° 9 :
Capacité d’autofinancement
(en k€)
2010
2011
2012
2013
CAF brute de l'exercice
-190
22
416
991
CAF nette
-390
-178
216
791
Prélèvement / apport au FDR
-813
-569
-74
628
Source : comptes de gestion
L’information du conseil d’administration sur les investissements apparaît nettement
lacunaire.
Les programmes d’investissements ne sont pas validés par délibération, à l’exception de
l’acquisition des terrains des pavillons en 2011 (902
000
€)
al
ors que l’article L.
315-12 du
CASF l’impose
64
.
Les documents budgétaires (budgets primitifs et décisions modificatives) ne comportent
aucun tableau décrivant le détail des investissements et les opérations prévues, les crédits
d’investissement étant votés
de manière globale.
Les comptes-
rendus de conseil d’administration correspondants ne présentent aucune
information supplémentaire.
63
Indicati
on apparaissant sur l’état de l’actif –
absence des mandats correspondants, des factures et marchés
dans la liasse.
64
«
Le conseil d'administration des établissements publics sociaux ou médico-sociaux définit la politique générale
de l'établissement et dél
ibère sur : […].
2° Les programmes d'investissement ; […]
».
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Observations définitives
39/76
Les dépenses d’investissement n’ont donc été encadrées par le conseil
d’administration et
l’autorité de tarification que
de façon très insuffisante.
En effet, dans la procédure budgétaire, sur l’ensemble des exercices contrôlés,
l’établissement a présenté
:
-
pour chaque exercice, en budget prévisionnel, des inscriptions en dépenses
d’investissement qui se bornent à équilibrer la section d’investissement, entachant le
budget d’insincérité ;
-
pour chaque exercice, sous la forme d’une décision modificative (DM), le réel budget
d’investissement par affectation d’une fraction du report à nouveau en dotation
d’investissement de l’e
xercice (parfois comme en 2010
a posteriori
après réalisation
de dépenses importantes) ;
-
en 2010, un dépassement des crédits votés BP+DM en investissement (dépenses
réelles sur les comptes 20 et 21 de 422 815
€ contre 374
000
€ autorisés
65
) ;
-
aucune indica
tion sur l’utilisation des crédits autorisés, dans aucun vote de budget ou
de DM.
Comme le précise la direction dans sa réponse, c
e n’est qu’a posteriori, au moment du vote
du compte administratif, que le conseil d’administration prend connaissance d’opérations
d’investissement déjà en cours.
L’absence de contrôle par le conseil d’administration des programmes d’investissement
a
conduit
également à des dépenses d’équipement qui ne font pas l’objet de justification
expresse. À titre d’exemple, l’activité de l’établissement ne justifie pas a priori l’acquisition en
2013 de cinq tablettes numériques (coût 2 170 €) –
en sus d’ordinateurs
portables et de
téléphones portables (flotte de 20 appareils dont huit smartphones
–
cf. partie fiabilité).
La chambre rappelle à l’établissement son obligation légale de définir un programme
pluriannuel d’investissement pour les grosses opérations et sou
mettre au conseil
d’administration toute autorisation de dépenses d’investissement à la présentation d’un
programme annuel détaillé
,
et préalablement à toute réalisation.
3.3.
Conclusion de l’analyse financière
L’institut Baguer a réalisé de notables efforts pour maîtriser ses charges d’exploitation et
celles-
ci ont été contenues. Elles pourraient l’être davantage à l’avenir compte tenu des
importants gisements d’économie qui demeurent, essentiellement concernant les charges de
personnel. Le risque financier paraît donc écarté.
L’augmentation des produits en revanche ne reflète pas une productivité accrue de
l’établissement, et n’apparaît que partiellement justifiée en ce qu’elle est liée à la mise en
réserve des excédents, et pour l’année 2013 à des erreurs de p
révision. De ce fait le prix de
journée a été rehaussé alors même que l’activité de l’établissement stagne et que ses
charges ne s’accroissent pas.
La répétition de ce phénomène au cours de la période aboutit à déséquilibrer le bilan de
l’établissement, qu
i accumule les financements stables sans les employer, et thésaurise au-
delà de ses besoins.
65
Le compte administratif 2010 fait apparaître un total de 422 100
€ de dépenses totales autorisées au C/21 (et
4 400
€ au C/20).
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Observations définitives
40/76
L’institut Baguer est donc
« surfinancé » tant en stock compte-tenu de ses réserves
pléthoriques qu’en flux au regard d’un déficit d’activité constant.
4.
DES MANQUEMENTS SERIEUX DANS LA GESTION DE LA
COMMANDE PUBLIQUE
4.1.
Une absence de cadre formalisé propice aux irrégularités
La fonction achat au sein de l’institut Baguer est dispersée au sein de plusieurs services et
ne fait l’objet d’aucun encadrement ni aucun contrôl
e.
Chacun des services procède en effet à ses propres commandes qui sont ensuite
transmises et traitées par le service « économat-finances
», sans qu’aucun montant
-seuil
n’ait été arrêté, hors achats de formations.
Aucun guide d’achat, aucune fiche de procédure ni consigne formalisée n’a été rédigée, le
service financier se contentant d'émettre épisodiquement de simples recommandations,
visant par exemple à ce que deux services fassent une commande groupée pour des raisons
d’économie et de simplicité mais
sans souci de la réglementation applicable.
En effet, la vérification de la computation des seuils n’est jamais effectuée (voir infra),
même
si le service « économat-finances
» centralise notamment les demandes d’achats hors
marché à procédure formalisée, ceux dits à procédure adaptée ou MAPA.
De même aucune procédure de recensement des besoins auprès des services acheteurs
n’est prévue
ni aucun dialogue entre le service demandeur et le service achats pour définir le
besoin, et il n’existe aucun dispositi
f de contrôle interne. La fonction achat est ainsi décrite
par la direction dans sa réponse, qui la qualifie pourtant de « centralisée » : «
les demandes
d’achats sont transmises par les cadres de l’établissement
» à l’économat qui
se contente de
traiter les commandes. La dispersion est donc patente, et les procédures ne sont pas
maîtrisées.
Les risques liés à la fonction achats n’ont donc jusque très récemment
absolument pas été identifiés.
L’arrivée à l’automne 2014 d’une nouvelle directrice financière laisse penser qu’une
amélioration se dessine : des outils basiques de suivi ont été élaborés et quelques
démarches entreprises pour parer au plus pressé.
4.2.
De nombreux achats dépassent les seuils
Le service « économat finances » utilise pour sa gestion financière le logiciel Cpage, lequel
permet le classement des commandes effectuées par catégories homogènes de dépenses
au sens du code des marchés publics (CMP).
L’article 28 du code précité donne la faculté au pouvoir adjudicateur de
« décider que le
marché sera passé sans publicité ni mise en concurrence préalables si son montant estimé
est inférieur à 15 000
€
HT
66
»
. Ce seuil était fixé à 4000 euros HT jusqu’au 1
er
janvier 2012.
66
Seuil introduit par le décret 2011-1853 du 9 décembre 2011.
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41/76
En cas d’achats récurrents, ce montant est apprécié en cumulé sur l’année conformément à
l’article 27 de ce même code
67
par «
catégories homogène de fournitures ou de services
».
Or, ce seuil est régulièrement et largement dépassé pour plusieurs catégories homogènes
de dépenses (voir tableau en annexe n° 6). Ainsi, ces MAPA pour les petites fournitures du
bureau, les micro-ordinateurs fixes et portables, les traitements informatiques ou les travaux
et supports d’impressions sont
-ils dépassés régulièrement (chaque année et pour des
montants croissants quant aux deux premières catégories) en toute irrégularité, sans que
cela n’ait alerté le service «
économat finances ».
De tels dépassements sont également constatés pour des prestations commandées en lien
avec des marchés publics, sans donner lieu à avenant. Ainsi, alors que la réhabilitation des
pavillons de la rue Bernard Jugault a fait l’objet d’un marché de maîtrise d’œuvre en 2011,
l’institut a fait appel au même cabinet d’architectes Archi
-Guilleminot pour de petits contrats
de prestations successifs, passés à chaque fois sans formalité.
En outre, des marchés publics arrivés à échéance continuent à être exécutés irrégulièrement
jusqu’en 2014
.
L’institut
aurait
depuis procédé à la passation d’avenants
, selon ses
indications.
Ainsi, près de 25
000 € ont été réglés en 2014 au titre d’un marché public de
prestation
d
’assurance des personnes
68
, échu au 31 décembre 2013, de même qu’une somme de
4000
€ pour la maintenance des micro
-ordinateurs alors que le marché prenait fin le
2 janvier 2014
69
.
4.3.
Des procédures de
passation des marchés entachées d’irrégularités sérieuses
Sur la dizaine de marchés passés au cours de la période contrôlée et examinés par la
chambre, sept n’ont pas été passés de façon régulièrement, les procédures enfreignant les
règles de la commande publique sur divers points.
4.3.1.
Allotissement insuffisant
En vertu de l’article 10 du CMP, la règle est d’allotir les marchés publics «
[…]
sauf si l'objet
du marché ne permet pas l'identification de prestations distinctes […]
». Or, quatre des
marchés publics
examinés n’ont pas été suffisamment allotis, voire pas du tout alors que les
prestations étaient distinctes.
Ainsi, le marché n°2014-002 visant à assurer le transport de tous les élèves de leur domicile
à l’institut ne comporte
-
il qu’un lot unique, alors q
ue des lots par groupe de circuits
géographiquement proches auraient pu et dû être constitués.
Pour certains marchés qui n’ont pas été allotis, les documents de consultation révèlent
pourtant une logique d’allotissement sous
-jacente.
67
«
Pour les marchés d'une durée inférieure ou égale à un an, conclus pour répondre à un besoin régulier, la
valeur totale mentionnée ci-dessus est celle qui correspond aux besoins d'une année
».
68
Marché n°2010-009.
69
Marché n°2010-010.
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Observations définitives
42/76
Ainsi, le marché n° 2012-
001 de ravalement d’une part et de réhabilitation d’autre part du
logement situé au 49 rue Bernard Jugault n’est constitué que d’un seul lot regroupant ces
deux opérations, lesquelles sont présentées dans le cahier des clauses techniques
particulières
(CCTP) comme deux parties bien distinctes faisant l’objet de sous
-totaux de
prix.
De même, concernant le marché de travaux n°2010-03-01, trois ensembles de travaux sur
trois pavillons différents, identifiés sur le CCAP en trois « phases »
70
, ont-ils été passés
comme un lot unique.
L’absence d’allotissement
ne respecte donc pas le code de marchés publics. Par
conséquent, une simple réflexion sur la possibilité de prévoir l’allotissement de prochains
marchés, comme l’indique la direction dans sa réponse, ne
peut être considérée comme
suffisante.
4.3.2.
Traçabilité insuffisante des procédures
De l’examen des
procédures de passation, il ressort que manquent des documents pourtant
exigés par le code des marchés publics.
Ainsi au
stade de l’appel d’offre, le règlement
de consultation s’avère
parfois incomplet, ne
précisant pas, par exemple,
les modalités d’évaluation des offres
.
Si celles-
ci peuvent être définies dans l’avis d’appel public à la concurrence, ce dernier
document fait défaut dans plusieurs dossiers. Rien ne permet donc de connaître les critères
d’analyse des offres.
Au stade de l’examen des offres, le rapport d’examen des offres
manque parfois (cas du
marché de nettoyage n° 2011-005).
Enfin, pour les marchés comportant des clauses de reconduction, cette r
econduction s’avère
certaines années totalement informelle et donc illégale, en l’absence de toute lettre de
reconduction, à l’instar du marché de nettoyage n°
2011-005, poursuivis sans lettre de
reconduction pour 2014.
L’ensemble de ces
faiblesses porte atteinte
aux principes de transparence et d’
équité des
procédures de la commande publique
71
.
Enfin, si la tenue des dossiers s’est très récemment améliorée, l’absence de certains
documents ne donne pas de traçabilité aux procédures.
Manquent ainsi les
justificatifs d’appel à la concurrence dans les dossiers des marchés
d’acquisition de matériel informatique n°
2013-003 et le marché n° 2012-001 de ravalement
et réhabilitation du logement du 49 rue Bernard Jugault, et les règlements de consultation
pour ce dernier marché ainsi que pour le marché de rénovation des pavillons.
70
Respectivement « travaux de rénovation du pavillon situé au 41, rue Bernard Jugault », « travaux de rénovation
du pavillon situé au 49, rue Bernard Jugault » et « travaux de peinture et revêtement de sol des pavillons situés
au 33 et 35-37, rue Bernard Jugault ».
71
Article 1
er
du code : «
Les marchés publics et les accords-cadres soumis au présent code respectent les
principes de liberté d'accès à la commande publique, d'égalité de traitement des candidats et de transparence
des procédures. Ces principes permettent d'assurer l'efficacité de la commande publique et la bonne utilisation
des deniers publics. Ces obligations sont mises en œuvre conformément aux règles fixées par le présent code
».
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
43/76
De même, les offres de l’ensemble des soumissionnaires rejetés ne sont
-ils pas conservés,
alors que toutes les pièces constitutives du marché, telles que définies à l’article 2 du CMP,
doivent être conservées.
4.3.3.
Transparence et qualité des procédures
Les procédures de passation mises en place n’offrent pas systématiquement l’ensemble des
garanties nécessaires et, pour certaines, obligatoires.
La notation des offres souffre
souvent d’une
certaine opacité. Ainsi, pour deux marchés
a
priori
proches, le marché n° 2010-03-01 de rénovation des pavillons et le marché
n° 2012-
001 de réhabilitation du 49 rue Bernard Jugault, des modalités d’évaluation assez
différentes
ont été mises en œuvre. Cela
a abouti à désigner le même titulaire dans les deux
cas.
Les notations de critères techniques sont parfois peu compréhensibles (cas du marché de
transport n° 2014-002) car des notes différentes sont attribuées aux offres sans que
l’appréciation littérale figurant sur les rapports d’analyse des offres ne permettre de
l’expliquer
72
.
Sans que cela constitue une irrégularité, a
ucune commission de dégustation n’est organisée
pour les marchés de restauration, la qualité des menus
étant évaluée à l’aune des seule
s
informations écrites produites par les soumissionnaires.
Si, le pouvoir adjudicateur dispose d’une grande latitude quant à la méthode d’évaluation des
offres, en l’occurrence, la mise en place d’une telle commission lui aurait sûrement épargné
l’
insatisfaction exprimée vis-à-vis des prestations du titulaire du marché de restauration
n° 2010-05-05.
4.3.4.
Objectivité incertaine du choix
En premier lieu
, le rapport d’examen des offres peut
tout simplement manquer (cas du
marché de nettoyage n° 2011-005), ce qui ne permet pas de déterminer pour quels motifs le
marché a été attribué.
Les rapports d’analyse des offres comportent de nombreuses imprécisions et erreurs qui
amènent à douter de l’impartialité de la sélection opérée.
Lorsqu’ils existent, certains rapports d’analyse des offres sont remplis de manière imprécise,
sommaire et non conclusive, comme par exemple pour le marché n° 2012-001 de
ravalement et de rénovation du logement sis au 49 rue Bernard Jugault. En effet, seul un
tableau fait office de rapport
d’analyse des offres qui indique pour l’une des offres un prix
incluant l’offre de base et les options, et pour une seconde offre n’indique aucun prix
(élément pourtant présent dans l’offre). Or, selon l’article 53 du
code des marchés publics les
offres sont sélectionnées, sur la base des critères précisés dans l'avis d'appel public à la
concurrence, le règlement de consultation ou la lettre de consultation. Chacune de ces offres
est analysée et notée critère par critère.
72
Par exemple sur l’item «organisation des circuits proposés et optimisation des d
élais de transport » les
soumissionnaires EURL Méditerranéenne de voyageur et Vortex proposent des circuits dépassant l’amplitude
maximale spécifiée, mais ce n’est reproché qu’au premier candidat. Il lui est également reproché des durées de
circuit élevées alors que le temps moyen est identique à celui du deuxième candidat.
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Observations définitives
44/76
De manière générale, la qualité des
analyses techniques n’est pas avérée et ces analyses
ne fournissent pas d’aide à la décision ni ne justifient
a posteriori
le choix effectué.
Le caractère contestable
du choix s’en trouve renforcé lorsque le candidat retenu n’est pas,
de loin, le mieux-di
sant à l’exemple du marché des travaux de rénovation de pavillons
n° 2010-03-01.
4.3.5.
Les marchés de restauration
: un cumul d’irrégularités graves
Les marchés de restauration n° 2010-05-07 (de 2010) et 2012-002 (de 2012) concentrent
plusieurs types d’irrégular
ités.
Ces deux marchés ont beaucoup de points communs. Visant à assurer la restauration du
midi et du soir
, il s’agit à chaque fois de marchés à bons de commande à prix unitaires pour
une durée d’un an reconductible trois fois par décision expresse. Le rè
glement de
consultation, le cahier des clauses administratives particulières et le cahier des clauses
techniques particulières sont quasiment identiques d’un marché à l’autre.
En premier lieu, ces deux marchés ont fait formellement l’objet d’un allotissem
ent, mais
celui-ci est purement fictif. Ils comprennent deux prestations différenciées, à savoir le repas
de midi, pour lequel il est demandé au prestataire de fournir les repas en liaison mixte, de les
servir et d’aménager la signalétique de la cantine, e
t le repas du soir des internes, pour
lequel le prestataire doit simplement livrer les repas en liaison froide. Ces deux prestations
constituent respectivement les lots n° 1 et n°2.
Or, contrairement à ce qui était écrit dans le règlement de consultation,
l’institut
a conçu
cette prestation comme un lot unique et l’a traitée comme telle.
En effet le rapport d’analyse des offres regroupe ces deux lots en une notation unique (le lot
n° 1 « repas de midi » représentant 90 % de la note et le lot n° 2 « repas du soir » 10 %), ce
qui implique nécessairement d’attribuer les deux lots au même soumissionnaire et annihile
donc la mise en concurrence résultant de l’allotissement.
Au cas présent, ce marché de restauration a été passé en 2010 et en 2012 selon une
procédure identique, décrite ci-après.
Les deux lots tant pour le marché de restauration n°2010-05-07 que pour le marché
n° 2012-002 ont été attribués tous deux à la société A
alors qu’à chaque fois seul le lot n°
1 a
fait l’objet d’une analyse des offres.
Le règlement de consultation du marché retient les mêmes critères, la même pondération et
le même barème pour les deux lots. Pour ce qui concerne les deux premiers critères, à
savoir la qualité technique (50 % de la note) et la méthodologie mise en place en matière de
développement durable (10
% de la note), le rapport d’analyse des offres (résumé en
annexe) du marché n° 2012-002 présente un tableau comparatif sans préciser quel est le lot
concerné.
Quant au critère prix (40 % de la note) le rapport
d’analyse des offres ne note que le lot 1 et
conclut à l’att
ribution des deux lots à la société A.
Il en a été de même pour le marché n °2010-05-07. À chaque fois la société B proposait un
prix unitaire pour les repas du soir netteme
nt inférieur à l’offre
d’A
(respectivement 2,90
€
contre 5,43
€ en 2010, 3,64
€ contre 4,33
€ en 2012).
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
45/76
Il en résulte que le lot 2 n’a donc jamais fait l’objet d’une analyse, ni d’une notation et il a été
attribué à la société A sans réelle mise en concurrence alors que les deux entreprises
candidates avaient présenté une offre.
La constitution d’un lot unique est d’ailleurs explicitement confirmée par un courrier que
l’institut a envoyé à la se
ule société A.
Celle-ci avait adressé pour le marché n° 2010-05-07 une demande de renseignement à
l’institut Baguer (courrier non conservé par l’institut), lequel avait déjà écrit dans son courrier
de réponse : « Les deux lots seront attribués au même prestataire ».
Ce courrier de réponse a d’ailleurs été e
nvoyé à la seule société A, et non circularisé à
l’ensemble des entreprises soumissionnaires, alors qu’il contenait une information
déterminante pour l’élaboration des offres. De ce fait l’en
treprise A
a bénéficié d’informations
dont n’ont pas bénéficié les a
utres candidats.
En effet, seule la communication des réponses aux demandes d’un candidat à l’ensemble
des candidats permet de garantir leur égalité de traitement.
Bénéficiant seule de cette information, en 2010, la société A avait choisi de diminuer de prix
de son offre sur le lot n° 1 en reportant une partie des charges afférentes sur le lot n° 2.
L’offre d’A
proposait un prix unitaire de 5,43 € TTC pour le lot n°
1 et le lot n° 2.
En réponse à une demande de précision
de l’offre de l’institut Baguer,
q
ui s’interrogeait sur
le prix du lot n° 2 «
sachant que cette prestation n’inclut ni service ni entretien des locaux
»,
l’entreprise expliquait
: « Nous avions pris le parti de répartir les frais de fonctionnement, de
personnel, de gestion et de rémunérati
on sur l’ensemble des repas
».
Le soumissionnaire a donc reporté, sans fondement économique précis, une partie des
coûts de la prestation n° 1 sur la prestation n°
2 afin d’afficher un prix plus bas pour le lot
n° 1, qui pèse pour 90 % de la note globale (et qui serait in fine le seul noté).
Le marché n° 2012-002 reprend les caractéristiques du marché précédent n° 2010-05-07.
Il reprend les mêmes critères de notation et le règlement de consultation est très proche de
celui du marché de 2010. Or, comme pour le marché précédent, la société A a proposé un
prix unitaire identique de 4,34
€ TTC (4,11
€ HT) aussi bien pour les repas de midi, pour
lesquels l’entreprise assure le service, que pour les repas du soir, simplement livrés à
l’internat.
La société A a ainsi pu, grâce aux informations dont elle disposait et à sa connaissance du
marché précédent dans lequel les deux lots avaient été attribués au même prestataire,
proposer un prix pour le lot n° 1 sans se soucier du prix à proposer pour le lot n° 2.
Qui
plus est lors de l’attribution du lot 1 (laquelle emporte au cas présent celle du lot 2)
du
marché n° 2012-002, des erreurs ont été commises par rapport au barème de notation.
Le règlement de consultation du marché prévoyait en effet que pour chaque item une
appréciation est donnée, puis traduite en note en fonction du coefficient dévolu à cet item,
selon un barème qu’il définit (voir en annexe n°
7).
Or,
dans le rapport d’analyse des offres les appréciations portées se traduisent fréquemment
par des notes
erronées, le plus souvent inférieures à ce qu’elles auraient dû êtr
e pour la
société B non retenue et supérieures pour la société A retenue.
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
46/76
En appliquant le barème (voir calcul en annexe n° 7), la société B aurait dû être notée 7,5
sur 10 et non 6,55, et la société A 7,35 et non 7,15.
La société B aurait dû ressortir comme la mieux notée et par conséquent être choisie comme
attributaire.
À ces irrégularités dans la passation de ce
s marchés s’ajoute une irrégularité dans l
eur
exécution.
Tant le marché de 2010 que celui de 2012 prévoient en effet une reconduction par décision
expresse
73
. Or, ils
n’ont
pas donné lieu à lettre de reconduction respectivement en 2011 et
en 2014
alors que l’établissement a continué de traiter avec l’entreprise titulaire.
4.3.6.
Conclusion sur la commande publique
Le cadre des marchés publics n’est manifestement pas maîtrisé par l’établissement, ce qui
lui fait courir de graves risques juridiques.
Des irrégularités de tout ordre touchent la majorité des marchés examinés. Elles révèlent de
graves lacunes dans le respect des principes de liberté d’accès à la commande publique,
d’égalité de traitement des candidats et de transparence des procédures.
Le conseil d’administration a voté
le 3 juillet 2014
l’adhésion de l’institut au réseau
des
acheteurs hospitaliers d’
Île-de-
France, ce qui devrait désormais permettre à l’établissement
de réaliser ses achats dans le respect du code des marchés publics.
5.
UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DEFAILLANTE
5.1.
Le personnel : absence de mobilité des agents anciens et instabilité des nouveaux
recrutés
5.1.1.
Des effectifs de personnel qui se contractent
Les effectifs totaux de
l’Institut Gustave Baguer s’éle
vaient à 107 personnes correspondant à
98 ETP fin 2013, dont 89 ETP pour les places d’établissement. Po
ur la prise en charge des
enfants, ils sont complétés par 31 ETP d’enseignants, dépendant de l’Éducation nationale,
soit un total de 120 ETP pour les 150 places d’établissement. Les ratios d’encadrement des
enfants sont proches des
données de l’enquête DRE
ES
sur l’enfance handicapée (données
de 2010), portant sur les établissements pour jeunes déficients auditifs.
Entre 2010 et 2013, les effectifs ont diminué de 6 %, avec une baisse plus marquée en
2011-2012 due à des difficultés de recrutement de personnels de soins et de rééducation
(orthophonistes notamment) et d’enseignants et traducteurs contractuels
de langue des
signes française.
Sur la même période, l’effectif des services généraux est passé de 16 à 15 ETP. La stabilité
des effectifs des services généraux met en lumière l’absence d’incidence de l’externalisation
de certaines prestations, en particulier de l’activité résiduelle de
transport des élèves,
auparavant effectuée en partie par les chauffeurs de l’établissement. Si la dépense de
transport a augmenté, l’établissement a cependant gardé ses chauffeurs en les requalifiant
73
Article 1.3. du règlement de consultation
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
47/76
en agents polyvalents. De la même façon, l’établissement
avait antérieurement gardé des
effectifs de cuisiniers.
5.1.2.
Une ancienneté moyenne de près de 19 ans pour les titulaires
L’ancienneté des agents de l’Institut Gustave Baguer au sein de l’établissement,
calculée au
31
décembre 2014, s’élève en moyenne à 18,65 années pour les titulaires alors qu’elle n’est
que de 13,3 années pour l’ensemble du personnel. 23 agents sur 73 titulaires ont plus de 30
années dans l’Institut. L’ancienneté moyenne s’établit à 22 ans pour le pô
le socio-éducatif et
à 28 ans pour le pôle technique.
Par construction, les agents contractuels ont une ancienneté dans l’établissement beaucoup
plus faible.
Les effectifs les plus récents (fonctionnaires et contractuels) constituent une part importante
d
e l’effectif : sur 110 agents au total 47 ont moins de
cinq ans
d’ancienneté. L’établissement
présente un creux de ses effectifs sur les durées intermédiaires (voir graphique en annexe
n° 8).
La comparaison avec les
données de l’enquête DREES
précitée souligne que, si
l’ancienneté moyenne des agents est proche de la donnée de référence (12,3 années),
l’Institut Baguer présente près de deux fois plus d’agents
ayant
plus de 30 ans d’ancienneté
que la moyenne, 25
% de plus d’agents de moins de
cinq
ans d’anci
enneté, et 33 % de
moins d’agents d’ancienneté intermédiaire. Cet effectif apparaît donc comme très segmenté
entre une base ancienne (composée de titulaires) très stable et une part non-négligeable de
l’effectif qui se renouvelle à rythme soutenu (voir gra
phique en annexe n°8).
L’établissement
a récemment engagé une réflexion autour de l’accueil de ces nouveaux arrivants et a
élaboré quelques outils à cet effet
tels qu’un trombinoscope ou une plaquette de
présentation de la LSF.
5.2.
Une gestion coûteuse pour l
’i
nstitut Baguer des logements de fonction et des
astreintes de direction
5.2.1.
Des avantages en nature non déclarés
L’établissement détient
dans son patrimoine trois logements de fonction, affectés à la
directrice et à deux chefs de service pour nécessité absol
ue de service. Aujourd’hui, deux
autres chefs de service bénéficient de l’indemnité compensatrice de logement (1
828
€ par
mois en zone A
74
).
Le logement de fonction affecté pour nécessité absolue de service
à la directrice n’étai
t
jusqu’à récemment pas men
tionné
sous forme d’avantage en nature
au titre de ses
déclarations de salaire,
alors qu’il doi
t
l’être
75
.
Le montant forfaitaire évalué par l’établissement (valeur locative cadastrale) se monte à
10 970
€
par an pour le logement de fonction de direction.
J
usqu’en novembre 2014, cet avantage en nature n’a
vait
pas été déclaré par l’établissement.
Les montants concernés n’avaient donc pas été soumis à cotisations sociales, d’où une
74
Arrêté du 8 janvier 2010, pris en application de l’article 3 du décret du 8 janvier 2010.
75
Article 82 du Code général des impôts et article L. 242-1 du Code de la Sécurité sociale.
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
48/76
réduction des revenus à déclarer pour les personnes concernées. Depuis, ces situations
individuelles ont été régularisées avec les services fiscaux.
5.2.2.
Les logements de fonction de la directrice
: une succession d’irrégularités
Une attribution irrégulière
La directrice de l’i
nstitut Baguer occupe un logement de fonction, situé au 2
ème
étage du
bâtiment principal de l’établissement. Selon la réponse de l’établissement
76
, il n’existe
aucune décision d’attribution de ce logement de fonction à l’intéressée. L’établissement
considère qu’il y a automaticité à ce bénéfice en application
du statut des directeurs
d’établissements sanitaires, sociaux et médico
-sociaux
77
, dont relève la directrice.
S’il est vrai que les directeurs d’établissement, aux termes de l’article 72 du décret du
17 avril 1943,
« ont droit au logement »
puis, aux termes
de l’article 2 du décret du
8 janvier 2010,
« bénéficient de concessions de logement par nécessité absolue de
service »
, cela ne rend pas moins nécessaire l’attribution particulière d’un logement sous la
forme d’une décision individuelle
.
En effet, l’arti
cle 10 du décret précité précise que
« le
bénéfice individuel des concessions de logement est attribué par décision du directeur
d’établissement ou, le cas échéant, de l’autorité compétente pour les établissements non
dotés de la personnalité morale. »
À d
éfaut de décision individuelle d’attribution, l’occupation
du logement par la directrice de l’établissement est faite sans titre.
Même si en vertu des
articles précités que rappelle la directrice, «
le bénéfice d’un logement
de fonction au
directeur était automatique
», il n’en demeure pas moins
nécessaire que la directrice en tant
que chef d’établissement prenne un arrêté attribuant un logement de fonction à elle
-même
en tant que personne privée, ne serait-ce que pour des raisons de transparence vis-à-vis du
conseil d’administration et de la tutelle.
Cette situation doit être régularisée au plus vite, d’autant plus qu’il y a lieu de considérer que
la directrice occupe non pas un mais deux logements de fonction.
Des travaux coûteux pour l’établissement
En effet, les plans
de 2004 des bâtiments de l’Institut Baguer montrent qu’existaient
au 2
ème
étage du bâtiment neuf un ensemble de trois logements de fonction : deux T5 (114 m² et
108 m²) et un T1 (43
m²). Extérieurement, l’entrée située au 31 rue Bernard
Jugault
comporte un interphone avec trois sonnettes
78
. En outre, le balcon extérieur comporte deux
séparations correspondant aux plans de 2004.
Pourtant, l’établissement ne déclare l’existence que d’un seul logement de fonction tout en
précisant que les surfaces des deux grands logements
« ont été réunies »
en un
appartement de 220 m² - tandis que le T1 de 43 m² reste vide.
L’occupation sans titre de ces deux logements est continue pendant toute la période
examinée. Il s’agit de la perpétuation d’une approp
riation irrégulière à compter de 2007.
En examinant les
dépenses d’investissement
qui ont été faites au titre des logements de
fonction
, il apparaît qu’a été réalisée une série de travaux pou
r un montant total de
102 723
€. Le tableau ci
-dessous récapitule les travaux effectués dans ces logements entre
les années 2007 à 2013 :
76
Réponse au questionnaire n°2 de la chambre.
77
Décret du 26 décembre 2007.
78
Mais un seul nom sur l’une des trois.
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
49/76
Tableau n° 10 :
dépenses d’investissement opérées pour le
grand logement de
fonction de direction (en euros)
Logement de fonction de direction
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Aménagement cuisine
18 718
Volets roulants
22 317
Brise-vue
16 624
6 578
Fournitures et produits divers
1 349
Maçonnerie
23 358
Peinture
1 944
4 755
Terrasse
2 044
Éclairage extérieur
5 035
Total
84 311
6 578
-
2 044
5 035
-
4 755
Source
: données produites par l’ordonnateur
Dans sa réponse aux observations provisoires, la directrice avance que «
les travaux ont été
mis en œuvre pour rendre habitables des logements qui n’avaient jamais été ni achevés ni
occupés
» et qu
’il a donc fallu terminer les installations nécessaires
comme
l’
installation de
volets, de pare-vues, aménagements intérieurs. Or seule une partie des dépenses listées ci-
dessus correspond effectivement à des aménagements standards. Le reste correspond à
des dépenses que l’établissement n’aurait pas dû assumer.
En effet, certaines de ces dépenses correspondent à la réunification et au réaménagement
de deux logements distincts
. D’autres dépenses apparaissent superflues en ce qu’elles ne
correspondent ni à des aménagements de confort standard ni à la réparation d’éventuels
dégâts accidentels, comme le remplacement du gravier de la terrasse par des dalles, ou la
réfectio
n de parquets d’un logement neuf
, jamais occupé précédemment. De même
l’installation de brise
-vue paraît aussi onéreuse
79
que superflue puisque l’appartement n’a
pas de vis-à-
vis direct. On notera à ce titre que l’institut n’a pas jugé nécessaire d’en équiper
le T1.
La directrice assure en outre que «
l’établissement n’a pas investi dans de l’équipement
mobilier
», ce que démentent les dépenses de mobilier de cuisine et de salle de bain
réalisées sur mesure. Ces dernières
sont expressément exclues aux termes de l’article 4 du
décret du 8 janvier 2010 précité, lequel dispose que
« Les concessions de logement
accordées par nécessité absolue de service comportent, d'une part, la gratuité du logement
nu dépourvu de biens meubles et, d'autre part, la fourniture à titre gratuit de l'électricité, du
chauffage, du gaz et de l'eau, à l'exclusion de toute autre prestation qui fait l'objet d'un
remboursement, à la valeur réelle, à l'établissement concerné. ».
Les dépenses de mobilier
de
cuisine et de salle de bain incombent donc à l’occupant et ne peuvent en aucun cas être
prises en charge par l’établissement.
79
Le brise vue est constitué de deux parties, l’une de 16,80 m de long sur 1,70
m de haut construite en 2007,
l’autre de 6,75
m de long sur 1,02
m de haut construite en 2008. L’ensemble du brise
-vue est revenu à 655
€ le
mètre carré, sachant que les plaques de polycarbonate haut de gamme reviennent en moyenne à 55
€ le m².
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
50/76
Le tableau ci-dessous détaille le montant de ces dépenses indues
80
:
cuisine
"mobilier de cuisine"
14 602,00 €
prorata main d'œuvre et pose
2 014,80 €
jonction des
appartements
"jonction des 2 appartements"
7 962,09 €
"réfection de peintures suite aux travaux de cloisonnement"
1 943,50 €
réfection des parquets
2 528,20 €
salle de bains
"création de meubles
2 917,08 €
terrasse
dépose de gravillons et pose de dalles
5 165,28 €
brise vue
"variante en polycarbonate granit pour brise vue sur terrasse"
16 624,40 €
"brise vue en polycarbonate granite sur terrasse"
6 578,00 €
Les travaux détaillés ci-dessus apparaissent donc irréguliers, au regard de
l’article 4 du
décret du 8 janvier 2010 précité et sans rapport avec la composition de la famille résidente ni
avec les nécessités du service.
Des travaux non autorisés par le conseil d’administration
Selon l’article L.
315-
12 du CASF, le conseil d’administration délibère sur les programmes
d'investissement. De surcroît, l’article 13 du décret du 8 janvier 2010 oblige
à ce que
« les
dépenses d’investissement et de gros entretien afférentes aux logements concédés dans le
patrimoine de l’établissement figurent au programme annuel de travaux de l’établissement
»
et à ce que
«
le bilan d’exécution de ces dépenses ainsi que des dépenses d’entretien
courant fait l’objet d’une présentation annuelle auprès de l’assemblée délibérante de
l’établissement.
».
D’une part aucune délibération n’a
approuvé
les opérations d’investissement portant sur les
logements de fonction occupés pa
r la directrice comme sur le troisième d’ailleurs. Les
documents budgétaires (BP et DM) ne comportent aucun tableau décrivant les opérations
prévues et les comptes-rendus
du conseil d’administration correspondants ne présentent
aucune information quant au détail des travaux effectués.
La directrice répond cependant
que «
le sujet du logement de fonction de la directrice a été évoqué, à plusieurs reprises, en
conseil d’administration, comme en témoigne le compte
-rendu de la séance du
16décembre 2008
».
Or, le compte-
rendu de la séance du conseil d’administration
(CA) du 16 décembre 2008
montre que si certains membres du CA, et notamment son président, étaient informés à titre
personnel et informel,
ce n’est qu’au moment du vote du compte administratif soit p
lusieurs
mois après la réalisation des travaux que le CA a été mis au courant des travaux réalisés
dans le logement de fonction de la directrice. Cette information a été faite au demeurant
suite à l’interpellation du rep
résentant du
comité technique d’étab
lissement (CTE) qui
s’
étonnait
que le CTE n’ait
pas
été consulté sur ces dépenses d’investissement.
80
Listées dans les mandats n°
2287, 2462 et 2468 de l’année 2007
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
51/76
Or il incombe au président du CA de veiller à ce que la délibération relative aux
investissements, notamment les travaux du logement de fonction, soit
inscrite à l’ordre du
jour et que l’avis consultatif obligatoire du CTE
soit pris au préalable, conformément à
l’article L.
315-13 du code précité qui prévoit que «
Le comité technique d'établissement est
obligatoirement
consulté
sur
:
1° Le
projet
d'établissement
et
les
programmes
d'investissement relatifs aux travaux et aux équipements matériels […]
».
Ces deux obligations n’ont pas été respectées, la simple «
évocation » mentionnée par la
directrice ne saurait suffire
. Les instances dirigeantes de l’Inst
itut ne peuvent se satisfaire
d’une simple information a posteriori
du conseil d’administration
, notamment son président.
Ainsi, son inaction a facilité cette
appropriation irrégulière d’un second logement.
De manière
plus générale la passivité du conseil
d’administration contribue à sa mise à l’écart et l’amène
à valider des irrégularités qu’il n’
aurait pas dû approuver.
Une recette manquante à l’institut
De surcroît, le regroupement des deux logements de fonction en un seul a privé
l’établissement d’un lo
gement de fonction de plus de 100 m² susceptible de permettre de
loger un des trois puis deux cadres bénéficiant de l’indemnité compensatrice.
En effet, cette indemnité ne peut être versée qu’à défaut de logement dans le patrimoine de
l’établissement
81
. Le
coût direct pour l’établissement de la suppression d’un des deux grands
logements de fonction s’élève sur les cinq exercices courant sur la période de contrôle 2010
-
2014, à 109 680
€
82
.
En conclusion, la gestion des logements de fonction par la directrice pour son seul bénéfice
a coûté à l’Institut dont elle a la charge plus de 210
000 €.
Ces agissements, en tant qu’ils ont provoqué un double préjudice financier à l’institut, sont
manife
stement incompatibles avec les intérêts de l’établissement. L’ordonnateur a en outre
dépassé sa compétence en engageant des programmes d’investissement hors délibération
du conseil d’administration.
5.2.3.
Un régime de logements de fonction excessivement coûteux
par rapport à l’utilité
réelle des astreintes de direction
Outre le logement de fonction de la directrice, l’établissement accorde le bénéfice de
logements de fonction ou
d’indemnités compensatrices
à quatre cadres de l’établissement.
L’équivalent loyer et
charges, donc de l’avantage en nature pour les trois logements de
fonction attribués s’élève à environ 30
000
€ par an
83
. L’indemnité compensatrice de 1
828
€
attribuée à deux cadres constitue une dépense annuelle totale de 43 872
€.
De plus, les deux pavi
llons de fonction ont fait l’objet de programmes d’investissement
coûteux
, d’environ 150
000
€ pour chacun. Cependant, lors de sa réunion du 8 avril 2010, le
conseil d’administration n’a eu comme information sur les logements de fonction, que la
mention de
« travaux de remise en état du pavillon »
, sans autre détail ni indication de
montant. L’absence de délibération du conseil d’administration, en l’espèce, entraînait
81
Article 3 du décret du 8 janvier 2010.
82
Correspondant à l’indemnité compensatrice de 1828
€ mensuels sur cinq ans.
83
Voir précédemment.
Institut départemental « Gustave Baguer »
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
52/76
pourtant l’incompétence de l’ordonnateur à engager le programme d’investissement
concerné.
De surcroît, un directeur d’établissement et les cadres peuvent bénéficier d’un logement de
fonction ou indemnité équivalente, dès lors qu’ils effectuent des gardes administratives en
nombre suffisant.
Au plan formel, les bénéficiaires de logement de fon
ction (ou équivalent) à l’Institut Gustave
Baguer remplissent désormais cette condition.
Toutefois, l’’examen des plannings de gardes
de direction
montre qu’y participaient jusqu’à
fin 2011 seulement trois cadres.
Un cadre qui disposait en 2010 et 2011 d’
un logement de fonction par nécessité absolue de
service, pour lequel l’arrêté d’attribution citait des astreintes «
à des gardes de direction
», ne
figure pas sur le planning des gardes administratives, mais seulement sur celui des
«
permanences des cadres socio-éducatifs
», ne comprenant pas le week-end. Le tableau
dressé par l’établissement des
primes et indemnités
versées aux agents montre qu’en 2010
trois cadres
84
bénéficiaient de l’indemnité compensatrice de logement de fonction, puis
deux
85
en 2011, en sus des trois logements de fonction occupés
–
soit six puis cinq agents
qui devaient participer aux gardes administratives, alors que seuls trois cadres le faisaient
effectivement.
À partir de décembre 2011, un quatrième cadre s’
est ajouté au planning des « permanences
administratives » qui deviennent alors « hebdomadaires » au lieu de « week-end ».
À partir de juin 2012, un cinquième cadre s’est également ajouté au planning.
L’intensité de la sujétion de ces gardes, qui relèvent davantage de l’astreinte
téléphonique
que d’un
besoin de disponibilité physique immédiate, et leur utilité effective caractérisée par
les évènements inscrits au cahier de garde sont faibles.
En effet, l’activité de l’établissement n’est pas comparable au risque inhérent à celle de
s
établissements de santé
. Pour justifier l’utilité de ces gardes, la directrice invoque «
la
continuité de service
» que l’institut devrait assurer. Or il n’y a justement pas continuité du
service : en semaine, seuls les trois petits internats fonctionnent la nuit, avec un personnel
de nuit en veille active dans chacun d’eux.
Les gardes doublonnent donc les postes de
surveillants d’internat
. Le week-
end, l’é
tablissement est totalement fermé. Il en résulte que
jusqu’en décembre 2011 les gardes ad
ministratives ne correspondaient à aucune obligation
réelle, la présence de la directrice sur place suffisant à l’évidence à surveiller le bâtiment.
Au regard de la faible utilité du régime de logement de fonction ainsi que du décalage entre
le nombre de ses bénéficiaires et le nombre de cadre participant aux astreintes de direction
en 2010-2011, le dispositif mis en place est certes légal, ainsi que le souligne la directrice.
Pour autant il se rapproche
d’
un mécanisme de rémunération déguisée et pèse inutilement
sur les finances de l’institut
.
Par ailleurs, le besoin de continuité de la fonction de direction pour l’établissement
s’apparente à un régime d’astreintes et non à une nécessité absolue de service et le
régime
de logements de fonction mis en place paraît ainsi en décalage et disproportionné par
rapport à ce besoin.
84
Un(e) cadre socio-éducatif et deux attaché(e)s.
85
Un(e) cadre de santé et un(e) attaché(e).
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
53/76
En tenant compte de la présence de surveillants de nuit dans les trois internats, les deux
grands logements de fonction (complétés par le T1) prévus sur les plans de l’établissement
auraient dû suffire à couvrir ses
besoins.
Il en résulte, si l’établissement
décide de revenir à une gestion plus conforme à la bonne
gestion des deniers publics et à son intérêt, que les deux pavillons supplémentaires
pourraient être cédés, ou utilisés com
me élément d’attractivité pour recruter des
collaborateurs dans des professions en tension en leur offrant une possibilité de logement à
loyer intéressant.
5.3.
Un temps de travail annuel de 1400h pour la majeure partie du personnel
Le régime de temps de travai
l des collaborateurs de l’établissement s’est, au fil de l’histoire
de l’institut, progressivement arrêté sur celui applicable aux agents relevant de l’Éducation
nationale présents dans l’établissement, soit 175 jours par an, en tenant compte des
vacances scolaires.
En 2000,
l’arrêté
de la DDASS
validant le redimensionnement de l’établissement au moment
du lancement de sa reconstruction a spécifié que l’établissement devait nécessairement être
ouvert 200 jours par an.
Cela s’est traduit progressivement par
une augmentation du travail annuel à 185 jours
pendant les travaux de reconstruction puis à 200 jours lors de la réintégration dans le
nouveau bâtiment.
L’accord sur l’organisation du temps de travail
à l’Institut Baguer indique ainsi que
:
-
l’ensemble des
agents est soumis à un régime de travail de 200 jours par an, à raison
de 35 h hebdomadaire, soit 1400h annuelles pour un temps complet ;
-
les surveillants de nuit des internats travaillent 32 h par semaine, de début septembre
à début juillet ;
-
les cadres de l’équipe de direction ont un
« régime de décompte en jours fixé à 208
jours de travail effectif par an, après déduction de 20 jours de réduction de temps de
travail (hors jours de congés supplémentaires : hors saison et fractionnement) »
.
Outre les 25 jours de congés légaux, l’établissement distingue deux jours dits «
hors
saison » et un jour « de fractionnement
», conformément à l’article 1
er
du décret du
4 janvier 2002 relatif au temps de travail dans la fonction publique hospitalière.
Il se place toutefois dans un cadre irrégulier au regard de la durée du travail fixée à 1607 h
par an.
5.3.1.
Des « congés Baguer » pour maintenir un cadre exorbitant du droit commun
Puisque l’institut doit assurer la prise en charge des enfants 200 jours par an, i
l a choisi
d’organiser le temps de travail de ces agents sur cette durée annuelle
lors de la négociation
sur les 35 heures en 2002.
P
our ce faire, l’établissement a instauré ce qu’il appelle les
« congés Baguer ».
Il s’agit de
congés supplémentaires « locaux » attribués, le cas échéant, après épuisement total des
droits à congés statutaires (congés annuels légaux/hors saison/fractionnement).
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
54/76
Ces Congés Baguer ont pour seule finalité :
-
de permettre aux agents dont l’activité est liée à la présence effe
ctive des jeunes, de
bénéficier de congés lorsque les jeunes sont eux-mêmes en période de vacances alors
même qu’ils ont épuisé leurs CA légaux, ou qu’ils n’en n’ont pas acquis suffisamment
(notamment dans le cas d’un recrutement en cours d’année).
- de p
ermettre aux autres agents, de bénéficier de congés d’au minimum 3 semaines au
mois d’Août, d’une semaine aux alentours de la toussaint et d’une semaine à Noël (lors de la
fermeture de l’Institut), alors même qu’ils ont épuisé leurs CA légaux, ou qu’ils n’en n’ont pas
acquis suffisamment (notamment dans le cas d’un recrutement en cours d’année).
Ces CB ne sont pas un droit lié à la position d’activité : en aucun cas ils ne pourront donner
lieu à une indemnité compensatrice ou être épargnés sur un compte épargne temps
86.
»
En d’autres termes, les agents directement au contact des enfants travaillent uniquement
lorsque ces derniers sont présents, soit 200 jours par an. Alignés sur le calendrier et les
congés scolaires, ils n’ont
sauf exception pas besoin de recourir aux congés Baguer. Les
autres agents peuvent poser librement leurs congés au cours de l’année et ils ont recours
aux congés Baguer quand leurs droits aux congés annuels sont épuisés. Ce dispositif
représente donc pour ces derniers une forte incitation à épuiser ses congés au cours du
premier semestre, afin de bénéficier des congés Baguer correspondant à une partie des
vacances scolaires du second semestre (soit 5 semaines de congés supplémentaires dans
le cas le plus favorable).
L’institut se décla
re pourtant satisfait de cette organisation,
avançant qu’elle permet là encore d’assurer «
la continuité du service », en dépit du fait
qu’accorder des jours de congés supplémentaires et garantir trois semaines de congés au
mois d’août rend le service moin
s continu.
Ces dispositions sont totalement contraires au décret du 4 janvier 2002 relatif au temps de
travail dans la fonction publique hospitalière
87,
lequel prévoit une durée annuelle de travail
effectif de 1607 heures.
L’établissement comptant fin 201
3 un total de 97,75 ETP de personnel, auquel il faut
soustraire 6 ETP de cadres et 3,75 ETP de surveillants (cf. ci-dessous) qui ont des régimes
particuliers et ne bénéficient pas des congés « Baguer ».
Ce sont donc 88 ETP qui bénéficient du temps de trav
ail tel qu’il résulte d’un accord interne
de base.
Si le temps de travail des agents respectait la base annuelle légale de 1607h, l’effectif de
l’établissement pourrait de façon théorique être réduit de l’équivalent de 11,3 ETP
88
.
L’organisation de l’acti
vité, en particulier la présence simultanée nécessaire de la plupart des
agents pendant les jours scolaires, ne permet pas d’en conclure à la possibilité réelle d’une
baisse de l’effectif de plus de 10
%.
Cela permet de conclure par contre que l’établissement peut s’appuyer sur un surcroît de
plus de 10 % de temps de travail disponible de ses agents pour mener à bien la totalité de
ses missions et engager les évolutions nécessaires.
86
Accord sur l’organisation du temps de travail.
87
Décret n°2002-9 du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail et à l'organisation du travail dans les
établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique hospitalière.
88
88 ETP travaillant 1400 heures correspondent sur l’année à 76,7 ETP travaillant 1607 heures.
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
55/76
La définition de cycles de travail compatibles avec le fonctionnement de l’
établissement, en
respectant la durée annuelle de travail, est en effet possible.
Elle permettrait à la fois de gagner en souplesse dans l’organisation des services en
distinguant d’une part des cycles de période scolaire normale, des cycles pour les tran
sferts
et des cycles pour les journées médico-
éducatives sur place, et d’autre part des cycles
«
pour les professionnels dont l’activité est liée à la présence des jeunes
»
89
et des cycles
pour les autres.
Ainsi disparaîtrait l’incitation pour les agents à
consommer leurs congés annuels au cours du
premier semestre et serait ouverte au contraire la possibilité de placer les jours de congés
non consommé sur un compte épargne temps (CET), au moins pour les personnels dont
l’activité n’est pas directement liée
à la présence des jeunes.
Cette organisation permettrait aussi à l’établissement de mobiliser ses collaborateurs le
temps nécessaire à la concertation collective sur l’évolution du projet d’établissement, à
mieux organiser les différents aspects de la prise en charge des enfants et la préparation
des projets comme les journées médico-
éducatives, à renforcer la formation ainsi qu’à
améliorer les modalités de gestion des ressources humaines et de management.
L’institut doit donc s’engager rapidement dans la
remise en ordre de l’organisation du travail
de ses collaborateurs.
En réponse, l’institut indique qu’il «
a parfaitement conscience d’être
encore […] dans un cadre irrégulier au regard de la durée du travail fixée à 1607 heures par
an […]. Toutefois, une
renégociation du protocole d’accord local n’est pas envisageable sans
l’appui et le soutien total de l’autorité de tutelle
».
5.3.2.
La surveillance de nuit des internats
Concernant les surveillants de nuit, l’établissement applique les dispositions prévues
par le
2° de l’article 2 du décret du 4 janvier 2002 précité
pour « les agents travaillant
exclusivement la nuit », qui vise des positions effectives de travail et non des veilles
couchées.
Or le 3° du même article prévoit les sujétions spécifiques des « agents en servitude
d’internat
», ce qui est le cadre idoine
90
pour les surveillants de nuit. En effet,
« Les agents
en servitude d'internat bénéficient de cinq jours ouvrés consécutifs de repos compensateurs
supplémentaires pour chaque trimestre, à l'exception du trimestre comprenant la période
d'été. Ces jours sont exclusifs de toute compensation des jours fériés coïncidant avec ces
repos compensateurs. Ils ne sont pas attribués lorsque l'agent en servitude d'internat est en
congé ou en absence autorisée ou justifiée plus de trois semaines au cours du trimestre civil
à l'exception des périodes de formation en cours d'emploi.
» Ces dispositions pourraient
s’appliquer dans le cadre de la fermeture de l’établissement à chaque trimestre pour les
vacances scolaires
91.
89
Expression utilisée dans
l’accord sur le temps de travail
.
90
Le décret applique explicitement ce dispositif à plusieurs catégories d’établissements publics médico
-sociaux,
dont ceux pour mineurs handicapés.
91
Ce texte prévoyait que
« pour le calcul de la durée légale du travail, chacune des périodes [de présence en
chambre de veille, s'étendant de l'heure du coucher à l'heure du lever des personnes accueillies] est décomptée
comme trois heures de travail effectif pour les neuf premières heures et comme une demi-heure pour chacune
des heures au-delà de neuf heures. Toutefois lorsque des interventions se révèlent nécessaires, les temps
correspondants sont décomptés intégralement comme des temps de travail effectif, sans que la durée prise en
compte pour chaque intervention puisse être inférieure à une demi-heure ».
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
56/76
Le cadre posé pour les surveillants de nuit par l’Institut Baguer n’est de fait pas adapté. À
raison d’un surveillant de nuit pour chacun des trois internats, sur une plage horaire de 8
h
(22 h-6
h), 200 jours par an, l’établissement a besoin de 4
800 h de travail par an.
Compte-
tenu de son décompte horaire, cela mobilise annuellement 3,75 ETP. L’application
stricte de l’article 3 du décret susmentionné permettrait de décompter non pas 200 jours de
travail mais 160 nuits
92
et de minorer de 0,75 ETP la ressource humaine consacrée à la
surveillance d’internat.
L’institut a déclaré souhaiter adopter ce régime de servitude d’internat
pour la rentrée 2015.
Si les trois petits internats n’avaient
pas été isolés dans trois pavillons de 10 places lors de la
reconstruction mais regroupés dans un seul bâtiment, l’établissement aurait pu n’avoir
besoin que d’un surveillant de nuit pour l’ensemble, soit environ 1,1 ETP.
On note également que malgré la faiblesse des effectifs d’internes, inférieurs à 20 élèves
j
usqu’à la rentrée 2014, l’institut a conservé les trois pavillons ouverts alors qu’il aurait pu en
fermer un, puisque la seule obligation en la matière consiste à séparer les sexes au sein de
chaque chambre
93
.
Par contre, la présence sur place de trois surveillants de nuit enlève toute justification au
régime de logements de fonction détaillé précédemment.
De manière générale le régime de temps de travail de l’ensemble des agents doit être mis en
conformité avec la réglementation.
Cette remise à plat doit
permettre à l’établissement pour une part limitée de prévoir des
pistes d’économie par réduction d’effectifs et surtout aux agents et équipes de réorganiser
leur temps de travail pour répondre au mieux aux besoins du service public.
5.3.3.
Une confusion entre horaires prévisionnels et heures effectives, un usage partiel
des heures supplémentaires à fins indemnitaires
Selon l’accord sur l’organisation du temps de travail, «
le nombre d’heures supplémentaires
susceptible d’être effectué par mois et par agent ne peut
excéder 12 heures. »
L’établissement a confirmé que cette limite de 12
h/mois n’est pas un plafond de paiement
mais
qu’elle
est considérée
comme une limite effective. L’examen des relevés d’heures
supplémentaires joint aux paies de novembre et décembre 2012 montre cependant des
dépassements du plafond indiqué de 12 h/mois : deux agents ont effectué 26 heures
supplémentaires en un mois.
L’établissement a précisé que les agents concernés se
sont
portés volontaires pour remplacer des absences. Fussent-ils volontaires, un tel dépassement
peut nuire à la sécurité au travail et à la qualité du service.
L’absence d’outil de contrôle
des horaires n’est pas compensée par l’obligation d’un relevé
manuel des horaires. Si le
« principe »
de ce relevé existe, il n’a
pas d’application effective.
Une telle absence de contrôle ne devrait autoriser la rémunération d’aucune heure
supplémentaire, conformément aux conditions posées par le décret n° 2002-598 du
25 avril 2002 relatif aux indemnités horaires pour travaux supplémentaires
94
. Dès lors que la
92
P
uisque l’internat ouvre du lundi soir au vendredi matin soit 4 nuits par semaine.
93
Article D. 312-28 du CASF.
94
Article 2 : « Le versement des indemnités horaires pour travaux supplémentaires à ces fonctionnaires est
subordonnée à la mise en œuvre par leu
r employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de
comptabiliser de façon exacte les heures supplémentaires qu'ils auront accomplies ».
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57/76
réalisation d’heures supplémentaires est envisagée, le temps de travail y compris ordinaire
doit être contrôlé pour les agents susceptibles d’en bénéficier.
Les paiements d’heures supplémentaires font l’objet d’une
« fiche de
demande d’autorisation
pour le paiement d’heures supplémentaires
», signée par le responsable de service et
transmise à la DRH.
Ces fiches sont remplies « avant la réalisation des heures » (sic), qui sont qualifiées
d’
« heures supplémentaires envisagées
95
». Elles constituent la seule pièce justificative pour
le paiement des heures réalisées, telle que jointe aux mandats. Or, un relevé individuel des
heures prévues ne saurait constituer une pièce justificative pour le paiement des heures
supplémentaires effectivement réalisées. Chaque heure supplémentaire doit être justifiée a
posteriori comme effectuée, faute de quoi leur paiement est irrégulier.
Les relevés observés pour le mois de décembre 2012, joints aux mandats de paie,
montrent :
-
un échange de mail attestant du paiement régulier de deux heures supplémentaires
par semaines pour trois agents ;
-
l’octroi d’une heure supplémentaire par mois à plusieurs agents au motif de
la
« compensation pour utilisation du téléphone mobile personnel à des fins
professionnelles (échanges avec les jeunes sourds (sms), contacts partenaires) »
.
Il s’en déduit donc un détournement du régime des heures supplémentaires qui ne peuvent
rémunérer que des heures de travail effectif (et vérifiable comme tel). Ce régime ne peut être
utilisé ni comme un complément de rémunération, ni comme un moyen d’indemnisation de
frais professionnels divers.
L’institut a fait part de son intention
, à la suite du présent
contrôle,
de supprimer l’octroi d’une heure supplémentaire par mois po
ur compenser
l’utilisation d’un
téléphone portable personnel.
5.3.4.
Un recours par défaut au régime d’astreinte pour les transferts
Pendant les transferts, c’est
-à-dire les voyages organisés avec les enfants sur plusieurs
jours, l’Institut Gustave Baguer
considère que les agents qui y participent sont chaque jour
en travail effectif à raison des « 9 heures maximales de travail effectif rémunéré » et en
astreinte pour les 15 heures restantes.
S’il est vrai que le 1° de l’article 7 du décret du 4 janvier 2002 rela
tif au temps de travail dans
la fonction publique hospitalière
96
fixe un maximum de neuf heures comme durée
quotidienne de travail, ce même article prévoit que « lorsque les contraintes de continuité du
service public l'exigent en permanence, le chef d'établissement peut, après avis du comité
technique d'établissement (…), déroger à la durée quotidienne du travail fixée pour les
agents en travail continu, sans que l'amplitude de la journée de travail ne puisse dépasser 12
heures. »
95
Formulation figurant sur la demande d’autorisation pour le paiement d’heures supplémentaires.
96
Décret n° 2002-9 du 4 janvier 2002 relatif au temps de travail et à l'organisation du travail dans les
établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires
relatives à la fonction publique hospitalière.
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58/76
Il est donc possible de déroger au plafond de 9 heures de travail dans une journée
97
si
l’établissement considère que la prise en charge continue des enfants l’exige –
comme cela
est d’ailleurs prévu spécifiquement par le 2
ème
alinéa de l’article 19 du même décret pour les
« transferts »
98
.
La mise en conformité du temps de travail annuel devrait permettre
d’augmenter l’amplitude
horaire quotidienne en cas de transfert sans impact sur le cycle de travail ordinaire.
Le recours au régime d’astreinte, défini à l’article 20 du décret cité, pour l’ensemble des
agents soumis aux contraintes du séjour à l’extérieur n’est pas
non plus adapté.
Il pallie cependant l’absence de dispositif réglementaire idoine, tel que prévu mais non
encore déterminé par le 1er
alinéa de l’article 19, qui indique
: « les situations pour
lesquelles des obligations liées au travail sont imposées aux agents, à l'occasion de séjours
accompagnés organisés par les établissements, alternant des périodes de travail effectif,
des périodes d'astreinte et des périodes de temps contraint, font l'objet d'une rémunération
ou d'une compensation spécifique, dont les modalités sont fixées par arrêté pris par les
ministres chargés de la santé et du budget. »
L’arrêté en question n’est pas paru.
5.4.
Un
e absence d’outils de management
5.4.1.
Une notation sans signification et l’impossibilité de mettre en place une évaluation
professionnelle
Le régime de la notation des agents à l’Institut Baguer illustre les faiblesses du management.
En effet, la note moyenne est à 22/20 : pendant longtemps cette note suivait une règle
d’augmentation mécanique de 0,25 point chaque année, sauf pour les agents ayant atteint la
note maximale de 25.
Si cette règle n’est plus en vigueur, la note augmente toujours à
l’ancienneté
.
Cette augmentation systématique de la note chiffrée la rend inefficace et elle fait perdre à
l’évaluation individuelle tout son caractère d’appréciation des travaux accomplis et des
objectifs atteints.
De ce schéma se déduit donc que tous les agents sont censés exercer leur métier de façon
exceptionnelle, la notation chiffrée étant la résultante de la seule ancienneté.
Une telle conception de l’évaluation lui enlève tout son sens et elle fait perdre toute
cohérence à la
note professionnelle.
Depuis 2002, l’
établissement tente de mettre en place un entretien professionnel annuel.
Des « expérimentations » ont été menées, sur la base du volontariat. Mais, contrairement au
principe d’unicité du dossier administratif de l’agent, les comptes
-
rendus d’évaluation
professionnelle réalisés dans ce cadre restent conservés par le chef de service, ce à la
demande du
comité technique d’établissement (
CTE).
Il s’agit cependant de dispositions
légales, qui doivent s’appliquer et ne nécessitent pas l’accord des instances repr
ésentatives
du personnel.
97
Dans la limite également du plafond de 48 heures pour une semaine.
98
« Pour les agents qui effectuent régulièrement ou ponctuellement des transferts d'usagers ou de personnes
accueillies entre établissements, le chef d'établissement peut, après avis du comité technique d'établissement
(…)
, déroger à la durée quotidienne de travail ».
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Observations définitives
59/76
L’absence d’évaluation et de notation effective constitue un frein important à tout
management adapté.
Hors
ce
cadre
formalisé,
les
éventuelles
critiques
hiérarchiques
des
pratiques
professionnelles sont amenées à prendre d’autres formes, hors du cadre de l’évaluation et
non explicitées.
5.4.2.
Le recrutement, la formation et la gestion prévisionnelle des emplois et
compétences : des outils à mobiliser
Le
rapport d’évaluation interne de 2010
relève, en matière de gestion du personnel, que
nombreux points pourraient être améliorés pour apporter des réponses à
un climat social
jugé tendu.
Parmi ces points figurent des aspects de management courant, aisément adaptables.
Il est ainsi mentionné qu’
«
il n’existe pas de procédure écrite de
recrutement »
, ce qui, outre
l’absence de démarche professionnelle que cela dénote pour un acte de gestion du
personnel aussi stratégique que le recrutement, ne permet pas de garantir le respect du
cadre statutaire
et l’égalité de traitement entre les cand
idats.
L’établissement a récemment commencé à élaborer ces outils basiques de management
:
des fiches de postes ont été rédigées et travaille à la définition de profils types par secteur
pour les postes d’éducateurs.
La politique de formation, telle qu’e
lle ressort du plan de formation 2014, ne définit
cependant
que très peu d’axes construits lié
s
à l’évolution des métiers et des prises en
charge.
Hors la question de la formation à la langue des signes française présentée supra, le plan de
formation 2014
prévoit des groupes d’analyse de la pratique pour le secteur socio
-éducatif,
une journée de conférence sur «
l’alliance thérapeutique avec la famille
» pour le secteur
paramédical, ainsi que des formations sécurité-incendie.
L’orientation partielle de l’activité de l’établissement vers les troubles spécifiques du langage
se retrouve certes dans la participation
d’un nombre élevé d’agents à une formation sur «
la
dysphasie et les troubles spécifiques du langage » en 2011.
Cependant,
il
conviendrait
pour
les
collaborateurs
de
l’établissement
autres
que
paramédicaux, d’organiser un parcours de formation permettant d’orienter durablement des
éducateurs vers le secteur d’activité des troubles spécifiques du langage.
Il serait
utile également de mettre en œuvre des formations autour des handicaps associés,
car le public porteur de ces pathologies est en plus grand nomb
re au sein de l’établissement.
Au plan quantitatif, s
i les 107 agents de l’institut ont
bénéficié en 2014 de la formation
professionnelle pour une durée moyenne d’une semaine, moins de la moitié de cette durée
correspond à de la formation institutionnelle. Pour le reste, les agents ont été amenés à
mobiliser leur DIF.
En effet,
comme cela a déjà été mentionné, l’établissement oriente vers l’usage du droit
individuel à la formation (DIF) un ensemble de formations qui devraient sauf cas particuliers
relever de la formation professionnelle comme les formations bureautiques, à la langue des
signes française, au secret professionnel ou aux marchés publics ainsi que celles relatives
aux troubles spécifiques du langage.
L’établissement est évidemment en droit de refuser
Institut départemental « Gustave Baguer »
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
60/76
d’inscrire au titre de la formation institutionnelle une demande qu’il j
ugerait ne pas relever de
l’adap
tation immédiate au poste de travail, ou au titre du DIF une demande jugée injustifiée.
Cependant les formations évoquées ci-dessus, au vu du contexte évoqué de cet
établissement, semblent bien relever de l’adaptation immédiate au poste de travail.
Alors que les formations effectuées en DIF ont représenté 30% du total horaire en 2014, le
mauvais usage du DIF est mentionné dans un commentaire porté sur la journée de
conférence sur «
l’alliance thérapeutique avec la famille
» qui indique le «
choix d’une
formation commune sur les actions institutionnelles plutôt que 30 actions sur les DIF ». Or,
en aucun cas le DIF et la formation institutionnelle ne peuvent fonctionner en alternative ni
en substitution.
En l’occurrence
, les agents ne peuvent faire usage de leur droit individuel à la formation pour
la construction de leur parcours professionnel personnel. Or pour un nombre important
d’agents de l’établissement qui disposent d’une grande ancienneté et dont les perspectives
d’avancement et d’évolution indiciaire
sont restreintes, cela peut être utile.
Le diagnostic préalable
à la définition du nouveau projet d’établissement 2014
-2018 estimait
insuffisante la réflexion sur le travail éducatif, élément pourtant essentiel de la prise en
charge des publics accueillis.
Il convient donc que l’établissement engage une démarche opérationnelle sur l’évolution des
métiers.
5.4.3.
La mise en place d’une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences pour
accompagner les mutations passées et à venir
À ce titre l’idée
-même de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences paraît
ab
sente de la politique managériale de l’établissement
et les évolutions semblent subies.
Ainsi
, l’Institut Gustave Baguer compte un
nombre de professionnels sourds ou
malentendants très faible pour un établissement dédié à la surdité
99
: sept agents seulement
(au lieu de 11 en 2010). Le diagnostic préalable à la définition du nouveau projet
d’établissement 2014
-2018 souligne ce déficit de « référent adulte issu de la communauté
sourde, intégré socialement et professionnellement. »
De même,
l’établissement
éprouve des difficultés à recruter des orthophonistes et des
enseignants en langue des signes françaises.
Concernant les premiers, la possibilité de les loger dans le parc immobilier de l’établissement
si celui-
ci se libérait représenterait un facteur d’
attractivité. Cela permettrait également à
l’établissement de ne pas conventionner avec des orthophonistes libéraux, recours certes
nécessaire pour assurer une prise en charge adéquate, mais onéreux.
Une grande partie des agents a connu l’ancien Institut et admet encore mal l’évolution de
l’activité de l’établissement reconstruit qui, selon eux, se détournerait de son public légitime
et n’accueillerait plus suffisamment de «
vrais sourds ».
Treize ans après la fermeture de l’ancien institut et neuf ans ap
rès la réouverture, ce ressenti
laisse à penser que le changement n’a pas été accompagné et que ces mutations n’ont pas
été suffisamment expliquées.
99
Il y en a 16 à l’école intégrée Danielle Casanova et 25 à l’Institut national des jeunes sourds de Paris, deux
établissements qui accueillent certes un peu plus d’enfants (environ 23
0 chacun).
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–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
61/76
Enfin, la forte ancienneté d’une part importante de l’effectif devrait conduire à terme, au
moment des départs en retraite dans les cinq prochaines années, à une perte massive de la
mémoire de l’établissement et de ses pratiques professionnelles.
En l’absence de procédures précises et explicitement formalisées, le fonctionnement
quotidien de l’établissement
repose sur les routines et les habitudes prises.
Si la transition n’est pas anticipée et surtout le fonctionnement de l’établissement formalisé,
le risque de désorganisation est grand.
L’établissement doit à cet égard s’attacher à stabiliser son personnel
plus récent. Il doit
également organiser très rapidement les modalités de conservation et de transmission des
connaissances et compétences professionnelles acquises.
Face à l’ensemble de ces enjeux, il importe que l’Institut Gustave Baguer fasse preuve d
e
capacité d’anticipation et d’adaptation en mobilisant la
formation professionnelle, pour
laquelle l’institut peut éventuellement prendre appui sur des organismes paritaires
collecteurs agréés tels que l’ANFH (
Association Nationale pour la Formation permanente du
personnel Hospitalier) et la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des
compétences.
5.5.
L’absence d’outils de gestion
simples et les faiblesses du pilotage conduisent à une
gestion au jour le jour inadaptée
Lorsque des documents écrits existent, ils ne sont pas réellement utilisés, voire connus.
Ainsi, le diagnostic établi par la société de conseil Ymago en décembre 2013 signale que le
projet d’établissement
de 2006, pas plus que son actualisation de 2009, ne sont connus des
agents, alors même que selon la direction un exemplaire en est distribué à chaque agent.
De même, s’il existe, conformément à l’article D.
312-10-3 du CASF
100,
un projet individuel
pour chaque élève, remis par les équipes aux parents, les agents qui interviennent auprès et
autour des enfants déclarent ne pas le connaître
et ne s’y réfèrent pas
, selon le même
diagnostic.
L’absence de formalisation se combine avec une absence de travail transversal ou en
équipe et de partage de l’information
aboutissant à des cloisonnements.
Ainsi, le projet individuel de l’élève, à rebours de la
pluridisciplinarité qui doit inspirer à son
élaboration
selon l’article D.
312-99 du code précité, consiste en une juxtaposition des
objectifs de chaque corps de métier et aboutit à la multiplication et à la dispersion des
dossiers sur l’élève,
en méconnaissance de
l’article D.
312-37
101
du même code qui impose
de rassembler l’ensemble des informations
. Des pistes de progrès ont été récemment
constatées : l
’établissement
a
d’une part
organisé début 2015 une formation au projet
individuel animée par un organisme extérieur
afin d’amél
iorer la qualité de ce document,
d’autre part commencé à déployer un logiciel de gestion électronique des documents.
100
«
Un projet individualisé d'accompagnement est conçu et mis en œuvre sous la responsabilité du directeur du
service ou de l'établissement, en cohérence avec le plan personnalisé de compensation de chacun des enfants,
adolescents ou jeunes adultes accueillis dans l'institution.
La mise en œuvre du projet personnalisé de scolarisation prévu à l'article L. 112
-2 du code de l'éducation
constitue l'un des volets du projet individualisé d'accompagnement
».
101
Applicable aux établissements et services prenant en charge des enfants ou adolescents atteints de
déficience auditive grave en vertu de l’article D. 312
-110.
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
62/76
Au demeurant les agents soulignent
102
le man
que de temps d’échange et de réunions
interdisciplinaires.
Cette doléance
est d’autant plus surprenante que
l’accord sur l’organisation du temps de
travail prévoit explicitement des temps de coordination et de préparation pour tous les
agents.
Ce temps est même, pour les rééducateurs et les enseignants de et en langue des signes
française précisément fixé à 10 heures hebdomadaires de temps techniques (préparation,
réunions, contacts, bilans, recherches de documentations…), soit 40% du temps de travail.
Quoi qu’il en soit, l’alignement du temps de travail sur la norme légale de 160
7 heures
annuelles permettrait de dégager le temps voulu pour assurer cette fonction d’échange et de
coordination dans la prise en charge.
La chambre
note également l’absence surprenante d’outils
simples
de pilotage de l’activité
.
L
’institut ne dispos
e
d’aucun tableau de bord ni d’aucun indicateur, indicateurs que le
projet
d’établissement 2014
se proposait très justement, mais tardivement, de mettre en place.
Cependant,
l’échéa
nce prévue pour cette action était fixée à fin 2014. O
r elle n’a pas reçu de
commencement de réalisation.
De fait,
les projets d’établissement subissent apparemment le même sort que les autres
documents écrits : ils ne sont pas utilisés comme référence, et les dispositifs de suivi et de
mise en œuvre qu’ils prévoient ne sont pas mis en place.
Ainsi,
le projet d’établissement
2014 reprend une grande partie des préconisations issues de celui de 2006. Sept actions sur
les 29 préconisées sont en cours de mise
en œuvre.
Il en résulte une absence de culture d’évaluation
des résultats, puisque les objectifs inscrits
formellement ne sont jamais consultés, et qu’il n’existe aucun outil de mesure de l’action
effectuée.
Ainsi,
l’absence d’évaluation du projet individuel de chaque élève non seulement ne permet
aucun retour, ajustement et amélioration de l’action entreprise, mais
elle empêche aussi de
suivre les jeunes et d’anticiper les difficultés éventuelles, qui
ne sont dès l
ors repérées qu’au
moment où elles posent problème dans la gestion quotidienne.
L’institut se prive également d’un moyen de valoriser son activité, notamment dans la
perspective de la négociation avec la tutelle pour pérenniser les sections liées aux troubles
spécifiques du langage.
L’institut et ses partenaires institutionnels tels que l’Education Nationale ou la MDPH
entretiennent des relations
qui ont vocation à s’améliorer.
Ces derniers pourraient pourtant
lui fournir d’utiles et instructifs retours e
t le soutenir dans son évolution. La convention
conclue avec l’Education Nationale prévoyait d’ailleurs l’évaluation de l’unité d’e
nseignement
tous les trois ans, évaluation non réalisée formellement à ce jour et qui fournirait à tout le
moins une base de discussion et d’échange.
En l’absence d’évaluation
interne, les écarts éventuels relevés et les amendements et
corrections à apporter à des pratiques qui devraient et pourraient être améliorées ne sont
pas appuyés sur des indicateurs précis et objectifs.
102
Cf. le rapport Syndex par exemple, p.61-62 ou p. 176-178.
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63/76
Même si comme le mentionne le rapport Syndex, la culture de la responsabilité n’est pas
répandue auprès de tous les collaborateurs et si certains manifestent une grande méfiance
vis-à-vis des procédures écrites, souvent assimilées à tort à la surveillance et au contrôle
disciplinaire
103
,
l’institut devrait formaliser sa gestion, de façon à dépasser le cadre de
l’exécution quotidienne et à consolider le
climat social. Dans ce cadre est pratiquée depuis
2013 une analyse
des pratiques réunissant l’ensemble des professionnels socio
-éducatifs,
sans que l’on sache sur
quels enseignements elle débouche.
Recommandation n° 5 :
L’institut doit se doter au plus vite d’indicateurs,
utiliser et
développer les procédures écrites et mobiliser ses agents pour rendre possibles le
suivi et l’évaluation de son activité.
5.6.
Un recours non régulier à l’expertise Syndex, symptôme de malaise ancien
5.6.1.
Le contexte du
recours à l’expertise
externe
Au début 2011
, un premier conflit social s’est manifesté autour
de
l’affec
tation dans de
nouveaux bureaux de deux assistantes sociales. Ces dernières ont alerté l’inspection du
travail, laquelle a constaté la conformité des bureaux au regard des exigences d’hygiène et
de sécurité mais décelé dans ce recours une alerte révélant une éventuelle souffrance
psychologique au travail
104
Ce conflit, incomplètement réglé, a ressurgi en 2012.
Le 13 juin 2012, les représentants du personnel ont déposé
une motion lors d’un CHSCT
extraordinaire sollicité à cette fin. Cette motion, votée à l’unanimité des rep
résentants du
personnel, demandait
le recours à un expert à raison de l’existence d’un risque grave et
imminent pour la santé et la sécurité des agen
ts, dans le cadre de l’article L.
4614-12 du
code du travail (CT), lequel dispose que
« Le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions
de travail peut faire appel à un expert agréé :
1° Lorsqu'un risque grave, révélé ou non par un accident du travail, une maladie
professionnelle ou à caractère professionnel est constaté dans l'établissement ;
2° En cas de projet important modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les
conditions de travail, prévu à l'article L. 4612-8 ».
Les représentants du personnel ont fait appel au cabinet Syndex, lequel a proposé un
protocole d’expertise en septembre
2012, engagé ses travaux dans la foulée et rendu son
rapport en septembre 2013.
5.6.2.
Un recours non justifié à l’article L.
4614-12 du code du travail
C
e recours à l’expertise
soulève un certain nombre de questions dans la mesure où les
conditions posées par l
’article L.
4614-12 précité ne semblaient pas être réunies.
103
P. 136
104
Cf. compte-rendu du CHSCT du 17 octobre 2011.
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64/76
Aux termes du code du travail, le risque doit en effet être
« constaté »
et non simplement
potentiel, et une jurisprudence bien établie
105
exige que les allégations de risque grave soient
étayées d’
éléments de preuves et que le lien entre le risque évoqué et le milieu
professionnel soit établi. La directrice répond avoir contesté la réalité de ce risque mais
«
l’inspectrice du travail [a] enjoint la direction de faire droit à la demande de réunion
extraordinaire [du CHSCT] formulée par les représentants du personnel
[…] et lui rappelle
qu’il ne lui appartient pas
, à peine de se voir reprocher le
délit d’entrave, de se f
aire juge du
bien-fondé de ladite demande
».
Il convient ici d’opérer une
distinction entre les conditions
de réunion d’un CHSCT extraordinaire et celles requises pour déclencher la procédure
prévue à l’article L.
4614-12 précité : s
i la simple allégation de l’existence d’un risque grave
suffit à convoquer un CHSCT extraordinaire pour examiner la question, ledit risque grave
doit ensuite obligatoirement être solidement motivé pour pouvoir recourir à un quelconque
cabinet.
Or, tous les éléments énumérés ci-dessus font défaut dans la motion présentée devant le
CHSCT de l’institut Baguer, comme en atteste sa rédaction.
Ainsi, les représentants du personnel au CHSCT y déclaraient être
« interpellés
régulièrement par les personnels de l’institut départemental Gustave Baguer à propos de
leurs conditions de trav
ail. Ils leur ont fait part d’un profond désarroi, invitant à penser qu’un
risque grave tant au niveau de leur santé physique que psychologique pouvait être
envisagé »
.
Le risque grave allégué n’était
décrit qu’en termes
très imprécis et il semblait relever
davantage du
« mal-être »,
selon les termes de la motion.
Seule la mention d’un risque suicidaire
(« le secrétaire du CHSCT a entendu le mot
« suicide
» dans la bouche d’un agent
»
sans précision aucune) présentait un caractère
sérieux. Toutefois aucun
élément objectif tel qu’un témoignage de la médecine du travail,
n’
était présenté, et le lien avec des motifs professionnels était
postulé à défaut d’être mis en
évidence.
La procédure de recours à un
cabinet d’expertise semblait donc fondée sur des bases
juridiques fragiles.
Les dispositions de l’article
L. 4614-12 précité et suivants autorisent les représentants du
personnel au CHSCT, par dérogation aux principes de la commande publique, à choisir sans
mise en concurrence le cabinet chargé de conduire l’expertise, choix qui s’impose à la
direction de l’établissement.
Les conditions posées par l’article L.
4614-
12 sont d’ailleurs rappelées par l’article 6 du
règlement intérieur du CHSCT, qui renvoie à une situation de risque
« grave et imminent »
.
L’arti
cle 5 du même règlement clarifie les hypothèses de recours à cette procédure en
précisant qu’elle ne se confond pas avec la procédure relative aux
« situations de risque
grave ou à des incidents répétés ayant révélé un risque grave »
, qui prévoit une enquête
menée par deux représentants du CHSCT et le chef de l’établissement ou son représentant.
Dès lors, hors de ce cadre, le choix d
’un
cabinet doit
s’effectue
r après mise en concurrence
selon le droit commun de la commande publique.
105
Par exemple Cour de Cassation, chambre sociale, 15 janvier 2013 ou Cour de Cassation, chambre sociale,
26 janvier 2012.
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65/76
Or,
la rédaction de la motion et la commande confiée au cabinet Syndex indiquent que l’on
se trouve bien dans ce second cas de figure :
« Pour faire face à cette situation, mais aussi pour remplir leurs obligations dans la
contribution à l’évaluation des risques professionnels dans l’établissement et l’amélioration
des conditions de travail, les représentants du personnel votent aujourd’hui le principe de
:
-
Recours à une expertise CHSCT tel que prévu par l’article L.
4614-12 1
er
alinéa du
code du travail ;
-
A cet effet ils désignent la société Syndex […]
;
-
Les objectifs assignés à l’expert sont les suivants
:
o
Analyser les conditions de travail et son organisation au sein de l’institut
départemental Gustave Baguer, et cela dans tout l’établissement [donc en
principe y compris chez les cadres] ;
o
Analyser les facteurs de risques professionnels liés la souffrance au travail et
à la santé psychologique des salariés, ainsi que les modes de management
pratiqués dans l’établissement et leurs incid
ences sur la santé des salariés ;
o
La mission d’expertise devra aider le CHSCT à élaborer des mesures dans sa
mission de prévention des risques professionnels et d’amélioration des
conditions de travail
».
Au cas d’espèce, les critères du code du travail n’étant pas réuni
s, la prestation relevait du
droit de la commande publique et une procédure de marché public aurait dû être suivie.
5.6.3.
Une prestation onéreuse et mal cadrée
Le protocole d’expertise proposé par le cabinet Syndex en septembre 2012, intitulé
« Analyse des facteurs de risques psychosociaux portant atteinte à la santé des salariés et
aux conditions de travail », ainsi que ses délais de réalisation ne font que confirmer
l’affranchissement des conditions posées par la procédure pour risque grave.
En effet, quand
il s’agit d’un risque révélé ayant déjà entraîné des conséquences
dommageable, la procédure suppose des délais courts propres à répondre à une situation
d’urgence, et le règlement du CHSCT précise que
«
cette enquête [en application de l’article
L. 4614-12 précité] doit être effectuée sur-le-champ ».
Or, le cabinet Syndex a mis un an pour remettre son rapport, en septembre 2013.
Le protocole d’expertise se révèle d’une rédaction
imprécise qui ne permet pas de cerner
exactement les engagements du cabinet.
Ainsi,
s’il est annoncé 44 jours de travail, il n’est pas précisé s’il s’agit de jours/hommes
,
usage pour les cabinets de consultants,
ou de jours pour l’équipe entière
. La composition et
l’effectif de celle
-ci ne sont pas fournis et
aucun engagement n’est
pris quant à la durée de
l’expertise.
Il en va de même pour les honoraires : le cabinet annonce facturer 1480
€ HT
par jour, mais
ne détaille pas le coût en jours/hommes, si bien que l’institut Baguer achète une prestation
pour laquelle il ignore les moyens qui y seront consacrés.
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66/76
S’ajoutent à ces honoraires une série de
«frais (reprographie, déplacement, restauration,
frais postaux, codage, questionnaire etc.) […] facturés en sus, sur la base des frais réels
engagés sur la mission »,
dont le périmètre apparaît imprécis et potentiellement extensif. Les
notes d’honoraires émises ne présenteront d’ailleurs
aucun décompte ni détail
106
.
Le rapport d’expertise rendu en septembre 2013 ne conclut pas à l’existence de risques
graves, mais plutôt à des tensions fortes au sein du personnel et à des inquiétudes pour le
futur de l’établissement voire
à de franches désapprobations quant à son orientation actuelle.
L’analyse se révèle partielle dans la mesure où les risques psycho
-sociaux encourus par les
cadres ne sont quasiment pas étudiés alors que ceux-
ci, en tant qu’agents de l’institut,
entraient totalement dans le périmètre de la commande et que les rapports hiérarchiques
sont considérés comme les principaux générateurs de risques.
En outre, le caractère potentiellement pathogène des rapports avec les usagers et des
rapports entre pairs était fortement minimisé.
Le rapport comprenait également de
nombreux passages descriptifs sur l’institut (reprenant
pour partie les données des bilans sociaux) qui réduisent
la part d’analyse propre et donc la
plus-
value de l’expertise
, néanmoins facturée 75
874,36 € TTC.
5.6.4.
Les possibilités de contestation de l’employeur
Cependant, d
ès lors que le recours à l’expertise n’
était pas régulier au sens du code du
travail
, la direction aurait dû le contester, comme l’article L.
4614-13 du code du travail lui en
donne le pouvoir.
La
directrice s’est, dès le début de la procédure, associée les conseils d’un cabinet d’avocats
spécialisé en droit social. Comme le précise la directrice dans sa réponse, il a été décidé à
l’issue de cette réflexion de ne pas introduire de recours. La direction
peut par conséquent
être réputée avoir accepté la procédure irrégulière de désignation du cabinet d’expertise,
sans mise en concurrence, en toute connaissance de cause.
Sa responsabilité risquerait
en effet d’être engagée si jamais
devait se produire un accident
du travail ou se déclarer une maladie professionnelle liée, même de façon ténue, à des
risques mis en évidence par le rappor
t d’expertise et surtout à des recommandations de ce
dernier
qui n’auraient pas été ou incomplètement mises en œuvre.
Toutefois, il convient de rappeler que c’est dans un souci d’apaisement que la direction de
l’institut Baguer a accepté le recours à l’exp
ertise. Elle craignait également, sur le fondement
des courriers échangés avec l’inspection du travail, que des faits réellement constitutifs d’un
risque grave n’aient été à son insu rapportés à l’inspection du travail, et ne souhaitait pas
courir de risque.
L’employeur
pouvait également contester a posteriori
les honoraires demandés par l’expert
sur la base du protocole prévu ou de la qualité du rapport
107
, le juge
« appréciant
souverainement les éléments […] soumis
»
disposant alors de la faculté de
« [fixer] le
montant des honoraires dus à l'expert à une somme tenant compte du travail effectivement
réalisé par le cabinet d'expertise ».
106
La dernière note d’honoraire se contente de retirer deux jours de travail, sans davantage de précision. Elle
facture également 1280,
10 € de «
frais sur mission » sans aucun détail sur leur nature et leur montant.
107
Cass soc, 15 janvier 2013.
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67/76
5.6.5.
Un malaise latent, une direction affaiblie… mais des ressources mobilisables
Le recours à l’expertise pour risque grave a
pparaît en définitive comme le moyen utilisé par
les membres du CHSCT pour contourner une situation de blocage autour de l’évaluation des
risques psycho-sociaux. En réponse, la direction rappelle
qu’elle
avait en effet lancé les
travaux préparatoires à une évaluation des risques psycho-sociaux par un cabinet, lequel
avait élaboré un questionnaire. Mais, il notait lui-même que ce questionnaire était «
non
validé au regard des besoins de l’institut et en l’absence de consensus
»
108
. La méthodologie
posait également problème en ce que les réponses audit questionnaire devaient être
remises, certes sous enveloppe cachetée, au chef de service ou au secrétariat, ce qui ne
garantit pas l’anonymat.
C’est un signe révélateur du malaise latent et caractérisé au sein de
l
’établissement.
Le travail du cabinet s’est orienté de façon délibéré sur les rapports hiérarchiques, négligeant
les risques inhérents à l’activité propre de l’établissement et passant sous silence les risques
psycho-
sociaux encourus par l’encadrement.
Le
rapport a souligné l’engagement fort d’une très grande partie des effectifs dans son travail
auprès des enfants et jeunes accueillis. Il a commencé à servir de base à une réflexion sur la
façon de travailler dans l’établissement.
Recommandation n° 6 :
Poursuivre la mise en œuv
re des axes définis par le projet
d’établissement 2014
-2018
108
Proposition d’intervention de la société Matra 92.
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Observations définitives
68/76
ANNEXES
Annexe n° 1 :
Le cadre européen de référence pour les langues appliqué à la langue des
signes française
A1 - Niveau introductif :
-
Acquérir une forme de communication visuo-gestuelle.
-
Acquérir les connaissances de base de la Langue des Signes Française permettant
de comprendre vos interlocuteurs et de leur répondre dans des situations simples et
connues.
-
Participer à une conversation simple avec un interlocuteur signant à un rythme lent.
A2 - Niveau intermédiaire :
-
Maîtriser les structures de base de la Langue des Signes Française.
-
Échanger de façon simple et directe en Langue des Signes Française.
-
Participer à une conversation avec un ou deux interlocuteurs signant à un rythme
proche de la normale.
B1 - Niveau seuil :
-
Maîtrise fonctionnelle de la Langue des Signes Française.
-
Communiquer en Langue des Signes dans la majorité des situations.
-
Participer à une conversation avec plusieurs interlocuteurs à un rythme normal.
B2 - Niveau avancé :
-
Comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un discours
signé complexe, une discussion technique.
-
Communiquer avec aisance et spontanéité sans tension.
-
S’exprimer de façon claire et détaillée et émettre un avis su
r une gamme variée de
sujets.
C1 - Niveau autonome :
-
Comprendre une grande gamme de discours signés, longs et exigeants et saisir de
significations implicites.
-
S'exprimer spontanément et couramment sans trop devoir chercher ses signes
-
Utiliser la langue de façon courante et fluide dans sa vie sociale, professionnelle ou
académique.
C2 - Niveau maîtrise :
-
Comprendre ou exprimer tout discours en LSF avec précision, des nuances fine de
sens, de façon limpide, fluide et élaboré avec une structure logique et efficace.
-
Parvenir à une argumentation nette et convaincante.
-
Participer sans effort à une conversation sans limite linguistique.
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69/76
Annexe n° 2 :
Réalisation des journées par rapport à l’activité théorique
Demi-pension dont sourds
dont TSL
internat
SEDAHA
total
nbe élèves
taux remplissage
des places
journées
par élève
capacité autorisée
86
34
30
150
activité théorique
17 200
6 800
6 000
30 000
2008
journées
réalisées
20 107
4 005
1 290
25 402
135
90%
188
taux de
réalisation
117%
59%
22%
85%
2009
journées
réalisées
18 298
3 700
1 617
23 615
145
97%
163
taux de
réalisation
106%
54%
27%
79%
2010
journées
réalisées
18 484
13 531
4 953
2 889
2 216
23 589
135
90%
175
taux de
réalisation
107%
42%
37%
79%
2011
journées
réalisées
17 643
11 686
5 957
2 265
3 151
23 059
137
91%
168
taux de
réalisation
103%
33%
53%
77%
2012
journées
réalisées
17 291
9 833
7 458
2 977
3 430
23 698
137
91%
173
taux de
réalisation
101%
44%
57%
79%
2013
journées
réalisées
18 625
9 774
8 851
3 400
3 695
25 720
153
102%
168
taux de
réalisation
108%
50%
62%
86%
Source
: rapports d’activité
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Exercices 2010 et suivants
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Observations définitives
70/76
Annexe n° 3 :
Répartition de l’effectif par sections
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
évolution des
effectifs
effectif
âge moyen
effectif
âge moyen
effectif
âge moyen
effectif
âge moyen
effectif
âge moyen
maternelle
10
5,3
5
5,2
10
5,2
13
4,3
13
5,8
30%
primaire
sourds
16
9,2
19
9,2
18
9,7
16
8,6
16
9,8
0%
TSL
20
10,8
28
10,3
27
10,2
34
9,2
25
10,3
25%
total
36
10,1
47
9,9
45
10,0
50
9,0
41
10,1
14%
collège
sourds
18
15,0
14
14,9
11
14,7
17
11,9
27
13,7
50%
TSL
10
14,1
15
14,1
18
14,6
21
11,3
24
11,5
140%
total
28
14,7
29
14,5
29
14,6
38
12,7
51
14,0
82%
Formation
professionnelle
38
18,9
31
18,9
24
18,9
24
17,6
20
18,2
-47%
handicap associé
20
13,4
22
14,1
27
14,6
25
13,3
24
14,4
20%
SSEFIS
sourds
25
10,9
28
10,9
23
11,1
21
11,3
15
11,2
-40%
TSL
0
0
4
12,0
7
11,4
9
13,0
125%
total
25
10,9
28
10,9
27
11,3
28
11,4
24
11,9
-4%
SAFEP
8
2,4
9
2,9
6
2,0
8
1,8
4
2,8
-50%
Source
: rapports d’activité
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
71/76
Annexe n° 4 :
Niveau du personnel en LSF
% personnel formé à la LSF
% personnel disposant du niveau bac en LSF
socio-éducatif
83%
10%
soins et rééducation
100%
10%
administration et services
généraux
7%
3%
divers
109
73%
73%
personnel éducation
nationale
110
58%
0%
total
63%
13%
Source : tableau « niveau de LSF des agents
» fourni par l’ordonnateur
Annexe n° 5 :
Situations bilancielles
Situation bilancielle apparente, en milliers
d’euros
actif
passif
biens stables d'investissement
financements stables d'investissement
21374
FRI
4158
25532
biens stables d'exploitation
financements stables d'exploitation
539
FRE
1399
1938
biens d'exploitation
financements d'exploitation
367
BFR
410
43
trésorerie
5515
Source : comptes
109
Corps n’existant pas au sein de la fonction publique hospitalière. Cette catégorie comprend notamment les
professeurs de LSF et les interprètes.
110
N’appartiennent pas au personnel de l’institut.
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
72/76
Situation bilancielle retraitée, en milliers d’euros
actif
passif
biens stables d'investissement
financements stables d'investissement
21374
FRI
4158
25532
biens stables d'exploitation
financements stables d'exploitation
539
FRE
1399
1938
biens d'exploitation
financements d'exploitation
367
BFR
410
43
trésorerie
5515
Source : comptes, retraitement de la chambre
Annexe n° 6 :
Notation des offres du marché de restauration n°2012-002
Barème
sur 2
sur 4
sur 5
très satisfaisant
2
4
5
satisfaisant
1,5
3
3,75
moyennement satisfaisant
1
2
2,5
peu satisfaisant
0,5
1
1,25
insatisfaisant
0
0
0
Source : règlement de consultation
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
73/76
Le tableau ci-
dessous résume le rapport d’analyse des offres, pour le lot n°
1, et il mentionne
(dans la colonne note CRC) les notes qui auraient dû être relevée si le barème établi par le
règlement de consultation (figurant ci-dessus) avait été respecté
111
:
société A
société B
appréciation
note
attribuée
note
réelle
appréciation
note
attribuée
note réelle
qualité technique : 50% de la
note finale
équipe dédiée, sur 4
satisfaisant
4
3
moyennement
satisfaisant
1,5
2
qualité des menus, sur 4
satisfaisant
2
3
satisfaisant
2
3
politique de communication, sur 2
très
satisfaisant
1,5
2
peu satisfaisant
0
0,5
Total
7,5
8
3,5
5,5
développement durable :
10% de la note finale
approvisionnements locaux ; sur 5
satisfaisant
4
3,75
satisfaisant
4
3,75
gestion des produits et des dépenses énergétiques, gestion des déchets, utilisation de
produits d'entretien respectueux de l'environnement, insertion des travailleurs handicapés ;
sur 5
satisfaisant
4
3,75
satisfaisant
4
3,75
Total
8
7,5
8
7,5
prix : 40%
de la note
finale
4,33 € par
repas
6,5
6,5
3,64€ par repas
10
10
note finale
7,15
7,35
6,55
7,5
Source
: rapport d’analyse des offres
111
C’est
-à-
dire si l’appréciation portée pour chaque item av
ait été correctement traduite par la note
correspondante du barème
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
74/76
Annexe n° 7 :
Ancienneté du personnel
Ancienneté du personnel par rapport à la distribution moyenne
Source : données produites par
l’ordonnateur
Répartition entre fonctionnaires et contractuels
Source :
données produites par l’ordonnateur
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
Plus de
30 ans
25-29
ans
20-24
ans
15-19
ans
10-14
ans
5-9 ans 0-4 ans
IGB
DREES
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
75/76
GLOSSAIRE DES SIGLES UTILISÉS
ARS
Agence régionale de santé
BP
Budget primitif
CAP
Certif
icat d’aptitude professionnelle
CAPES
C
ertificat d’aptitude au professorat de
l’enseign
ement du second degré
CASF
Code de l
’action sociale et des familles
CCAP
Cahier des clauses administratives
particulières
CCTP
Cahier des clauses techniques particulières
CDAPH
Commission des
droits et de l’auto
nomie des
personnes handicapées
CET
Compte épargne temps
CFDT
Confédération française démocratique du
travail
CHSCT
C
omité d’hygiène, de sécuri
té et des
conditions de travail
CSP
Catégorie socio-professionnelle
CTE
Comité technique
d’établissement
DDASS
Direction départementale des affaires
sanitaires et sociales
DIF
Droit individuel à la formation
DM
Décision modificative
DREES
Direction de la recherche, des études, de
l
’évaluation et des statistiques
DRH
Direction des ressources humaines
ETP
Equivalent temps plein
IDGB
Institut départemental Gustave Baguer
JME
Journées médico-éducatives
LSF
Langue des signes française
MDPH
Maisons départementales des personnels
Institut départemental « Gustave Baguer »
–
Exercices 2010 et suivants
–
Observations définitives
76/76
handicapées
SAFEP
Services d’accompagnement
familial et
d’éducation précoce
SEDAHA
Sections d’éducation pour déficients
auditifs
avec handicap associé
SEES
Sections d’éducation et d’enseignement
spécialisé
SEGPA
Sections d’enseignement
général et
professionnel adapté
SEHA
Sections d’
éducation avec handicap associé
SESSAD
Services d’éducation spéci
ale et de soins à
domicile
SPFP
Sections de première spécialisation
professionnelle
SROMS
Schéma régiona
l d’organisation médico
-
sociale
SSEFIS
Services de soutien à l’éducation famili
ale et
à l’intégration
scolaire
TSL
Troubles sévères du langage
REPONSE
De la Directrice
De l’Institut Départemental
Gustave Baguer à Asnières (*)
(*)
Cette réponse jointe au rapport engage la seule responsabilité de son auteur,
conformément aux dispositions de l'article L.243-5 du Code des juridictions
financières.
REPONSE AUX
OBSERVATIONS
DEFINITIVES DE LA
CRC
délibérées le 31 août 2015
Institut Départemental Gustave Baguer
20/10/2015
1
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
REPONSE
ECRITE
AUX
OBSERVATIONS
DEFINITIVES
DELIBEREES
LE
31
AOUT
2015
INTRODUCTION
L’Institut Départemental Gustave Baguer (IDGB) est un établissement médico
-social public
autonome dont le personnel relève de la Fonction Publique Hospitalière.
Fondé en 1896 par Gustave Baguer,
il
disposait à l’époque d’une capacité d’accueil de 600
places et d’un internat à l’année pour garçons et filles venant de toute la France.
Par la suite, les progrès dans la prise en charge des enfants sourds et l’ouverture en province
d’établissements spécialisés a réduit les besoins d’accueil et l’IDGB a vu progressivement ses
effectifs d’enfants sourds diminuer. Il dispose depuis 2000 d’un agrément pour 180 places
dont 40 places en internat pavillonnaire.
Les lois de 2002 et 2005 ont également modifié le mode de prise en charge des enfants
déficients auditifs en leur permettant d’accéder à une scolarité en milieu ordinaire. Ce mode
de scolarisation a été favorisé et surtout rendu possible par les évolutions médicales et
notamment l’implant cochléaire.
Il
en résulte, pour l’IDGB une double évolution
:
-
D’une part, une modification dans le type d’enfants accueillis qui, aujourd’hui, sont des
enfants qui ne peuvent pas suivre une
scolarité ordinaire, car porteurs de handicaps
associés à la surdité (troubles
psychiatriques, intellectuels, syndrome d’Usher,
trisomie, déficience du langage…) dont la prise en charge est beaucoup plus lourde et
les espoirs d’une intégration complète plus faibles.
-
D’autre part, au regard de la baisse des effectifs des jeunes sourd
s et des capacités
d’accueil
de l’établissement, la nécessité d’ouvrir à d’autres types de handicap, tout
en restant dans celui de la communication.
Compte tenu des demandes d’admission de plus en plus nombreuses des hôpitaux, l’IDGB
s’est donc tourné vers la prise en charge d’enfants présentant des Troubles Sévères du
Langage (TSL) avec troubles associés dont la prise en charge mobilise des compétences qu’il
possédait en interne.
Ce choix s’est révélé positif puisqu’en 8 années le nombre d’enfants est p
assé de 2 à 58 jeunes.
Cette évolution s’est faite évidemment en accord avec l’ARS (Lettre de
l’ARH de septembre
2008 et de l’ARS du 31 mars 2014
autorisant la poursuite de l’expérience), mais malgré des
demandes répétées elle n’a pas
encore donné lieu à
une modification de l’agrément.
2
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
De par son histoire, l’IDGB est un lieu important pour la population sourde pour trois
raisons principales :
C’est un établissement dans lequel la «culture sourde» est très présente. Sa
réputation, son importance par sa
taille
et le nombre d’enfants qu’il a accueillis pendant des
années, (toujours présents dans l’Amicale des anciens élèves), en font un haut lieu de la
culture sourde dont on ne comprend l’importance et la force que lorsque l’on est en contact
avec elle.
Par opposition avec d’autres handicaps sensoriels, comme la cécité, la surdité créée un
sentiment d’appartenance à une communauté, la «
population sourde », qui se sent exploitée
par les « entendants »,
qui veut à tout prix
préserver sa langue « la LSF » et ne pas perdre
les membres qui la compose.
C’est ainsi que des sourds capables d’oraliser imposent la présence d’un interprète en langue
des signes et refusent de parler lors d’une réunion avec des personnes entendantes. C’est
également ainsi que nomb
re d’entre eux se sont opposés au dépistage précoce
de la surdité
craignant de voir diminuer le nombre de sourds et donc d’affai
blir leur « communauté ».
Tous
les professionnels sourds,
les interprètes
et une partie du personnel de l’Institut ont fait g
rève
et ont manifesté le jour du vote de la loi à l’assemblée nationale.
Cette culture est toujours très présente à l’IDGB et elle est partagée aussi bien par les
professionnels (sourds ou non) que par les usagers et les membres de l’Amicale des anciens
é
lèves (dont le président est membre du conseil d’administration).
Dans ce contexte, les réformes proposées par une direction « entendante
» comme l’accueil
de jeunes non sourds souffrant de TSL, sont examinées avec une prudence
et une grande
réticence. L
eur mise en œuvre nécessite un travail de conviction supérieur à ce qui serait
nécessaire dans un autre établissement.
De ceci il découle que l’IDGB est un établissement traditionnellement
«
signant ».
Pour autant
il propose un projet linguistique
prônant la liberté de choix entre l’oralisation et
la Langue des Signes Française/Français Ecrit. Cette liberté de choix a déjà été affirmée dans
les projets d’établissements successifs sans rencontrer auprès d’une partie du personnel une
franche adhésion, parfois par simple refus du changement, souvent pour des raisons issues de
la défense de la culture sourde.
Cette réputation d’établissement «
signant
» dessert aujourd’hui l’établissement en termes
d’admission. C’est pourquoi, tout en maintenant le libre choix d’une première langue (LSF ou
Oral), l’Institut offre la possibilité d’accéder à une deuxième langue (Oral ou LSF).
Enfin, la référence à un passé idéalisé dans un établissement très centré sur sa
population formant « une ville dans la ville », la difficulté à accepter des évolutions dans la
prise en charge de la surdité ont contribué à faire de l’IDGB un établissement connu par la
tutelle pour la difficulté de ses relations sociales. Dans les années 90, les projets de démolition,
3
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
de modification
de l’agrément et du fonctionnement de l’établissement ont générés un fort
mouvement
de
revendication
des
organisations
syndicales
qui
rencontraient
très
régulièrement la DDASS.
La direction précédente a été discréditée et lorsque le directeur a été dessaisi de son poste,
les représentants syndicaux se sont arrogé de fait ses missions.
A l’arrivée de la nouvelle direction, il ne restait plus que deux cadres socio
-éducatifs. Cette
dernière a donc dû reprendre, petit à petit, ses prérogatives, ce qui ne s’e
st pas passé sans
difficultés ni conflits ni nécessaires concessions. En 13 ans, elle a dû affronter trois plaintes
pour harcèlement moral, toutes classées sans suite, articles dans les journaux, mises en cause
personnelles, motion, dessins pornographiques
à l’entrée du logement …
Pour autant, en 13 ans, on ne décompte qu’une demi
-journée de grève : le jour de
l’inauguration du nouveau bâtiment par le président de Conseil Général.
Le conseil d’administration, l’ARH puis l’ARS ont toujours soutenu l’action
de la direction,
notamment lors de l’augmentation de 175 à 200 jours de travail effectif pour le personnel.
Aujourd’hui, les relations sont plus apaisées. Contrairement à ce qu’a écrit le Rapporteur, la
démission des représentants du personnel au CHSCT n’e
st pas due au climat social mais à des
raisons personnelles de son secrétaire et au refus des deux autres membres d’assumer la
continuité des actions engagées. Les trois membres ont d’ailleurs été remplacés à la suite des
élections des représentants du personnel par des représentants du même syndicat.
C’est donc dans ce contexte que l’IDGB prend en charge un déficit sensoriel, qui est un
handicap pour certains et une culture revendiquée pour d’autres, qu’il faut évaluer cet
établissement.
2.
UN ETABLISSEM
ENT PARTAGE ENTRE L’
ACTIVITE A DESTINATION DES SOURDS,
TRADITIONNELLE MAIS EN STAGNATION ET UNE ACTIVITE NOUVELLE, DYNAMIQUE MAIS
NON CONSOLIDEE
2.1.
Des statuts et des autorisations qui ne prévoient pas l’orientation partielle de l’activité
vers les TSL
2.1.1. Un cadre incertain, obsolète et à redéfinir
Les r
apporteurs n’ont pas accepté notre argumentation
au sujet de la réouverture de l’Institut
en 2006 et trouve « incohérente chronologiquement » la date de
prise en charge des TSL.
On ne peut que répéter :
-
Que l’établissement n’a pas rouvert puisqu’il n’a jamais fermé.
-
Que le programme de construction qui date de 1999 (soit antérieurement à l
’arrivée
de la
direction actuelle) ne prévoyait pas l’admission d’enfants présentant
des TSL
dont la prise en charge a été décidée du fait de la diminution des élèves sourds pendant
la période de démolition- reconstruction ( juin 2002- février 2006).
4
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
-
Que ce
n’est qu’en 2006 que les deux premiers enfants présentant des troubles
spécifiques du langage ont été adm
is suite à la baisse des demandes d’admission des
enfants déficients auditifs.
Quant à la modification des statuts, préparée par le Conseil Départemental en concertation
avec l’ARS, à ce jour, ni l’établissement, ni le président du Conseil d’Administration, ni l’ARS
consulté
e le 16 octobre 2015, n’ont
cette information.
RECOMMANDATION N° 1
: Mettre en conformité les statuts de l’établissement avec son
activité.
Réponse :
L’établissement partage totalement l’avis de la Chambre Régionale des Comptes. Il
signale que la demande de modification de l’agrément a été faite à de nombreuses reprises
dont la dernière date d’avril 2014. Des rencontres avec l’ARS Ile de France sur ce sujet ont eu
lieu en janvier et
juillet 2015. La prochaine est fixée au 20 octobre 2015.
L’établissement ne se satisfait pas de la situation, mais il n’en est pas maître.
2.1.2
Un conseil d’administration dont la composition et le rôle doivent être précisés.
La composition du conseil d’administration est conforme aux dispositions du
décret du 7
octobre 2005, intégré au CASF à l’article 315
-6 qui définit la composition de cette instance et
les modalités de désignation de ses membres.
Par courrier du 19 juin 2015, le président du Conseil Départemental nous a fait part de la
désignation des conseillers départementaux pour représenter le Département ainsi que la
désignation de son représenta
nt comme président de droit au conseil d’a
dministration de
l’Institut. Nous avons également reçu un extrait des registres du Conseil Municipal de la
ville
d’Asnières sur Seine nous informant de la nomination au Conseil d’Administration du
représentant de la ville d’implantation.
2.2.
Les évolutions contrastées de l’activité
2.2.3. Une stabilité apparente des effectifs d’élèves qui masque
une recomposition des
équilibres entre sections
L’affirmation selon laquelle l’Institut semble plus attractif pour les enfants atteints de TSL que
pour les sourds mériterait d’être étayée. En effet le nombre des élèves sourds est stable
depuis plusieurs
années, par contre celui en forte hausse des TSL s’explique
par une carence
d’établissements susceptibles de prendre en charge ce type de handicap.
2.2.4
Un circuit d’admission en question
On ne peut que répéter l’argumentaire écrit dans la première
réponse, à savoir que cette
affirmation ne correspond pas à la réalité d’un processus d’admission complexe qui doit
concilier les priorités des parents dans le choix d’un établissement et la capacité de
5
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
l’établissement à accueillir l’enfant en terme
s de prise en charge au regard de la lourdeur de
son handicap (notamment de ses handicaps associés).
Il faut donc arriver à concilier
la gestion de la détresse des parents, voire de l’enfant et une
procédure administrative lourde et parfois longue.
A l’annonce du handicap ou de la nécessité d’une orientation vers un établissement spécialisé,
les parents visitent plusieurs établissements qui proposent exactement les mêmes procédures
d’admission
que l’Institut Baguer à savoir
: une rencontre avec les parents, le r
emplissage d’un
dossier d’admission et un stage de plusieurs jours qui permet de savoir si l’enfant pourra
s’adapter.
Parallèlement, les parents remplissent un dossier d’admission à la MDPH. Il est à noter que
cette procédure d’admission ne s’applique que
lors d’une première demande, elle ne
concerne pas les enfants déjà connus par la MDPH.
Les délais respectifs de ces deux procédures (établissement et MDPH) étant différents, la
décision de l’établissement est souvent antérieure à celle de la MDPH
. Pour autant, au
moment de sa prise de décision, la MDPH n’a pas connaissance des propositions de
l’établissement.
La MDPH, qui connait les établissements, oriente les enfants en fonction de leurs capacités
d’accueil. Elle propose plusieurs choix aux parents, qui
se déterminent selon des critères qui
leur sont propres.
Au cas où la MDPH se verrait sans solution, elle aurait la possibilité d’imposer un enfant à un
établissement et l’IDGB, comme les autres, serait tenu de se conformer à cette décision.
2.3. La problématique linguistique : des moyens insuffisants alloués à la LSF.
Un volume d’enseignement de la LSF insuffisant.
Il y a une erreur de compréhension du rapporteur sur le statut des
enseignants en LSF.
L’enseignement de la LSF est assuré par des professeurs de LSF, agents contractuels de
l’Institut, tous titulaires, lors de leur recrutement, d’un diplôme d’Etat d’enseignement de la
LSF.
L’Académie de Versailles n’a jamais affecté d’enseignant titulaire du CAPES de LSF à l’Institut.
Les enseignants de LSF ne sont pas formés par l’Institut.
Par contre, les enseignants des autres disciplines affectés à l’Institut qui ne sont pas formés à
la LSF ont la possibilité de suivre une formation en LSF et/ou d’être a
ccompagnés par un
interprète de l’Institut.
L’Institut compte 2.8 ETP d’enseignants LSF et 3.8 ETP d’interprètes LSF. Cet effectif est
suffisant pour que, tous les jeunes sourds bénéficient de 3 heures d’enseignement de LSF par
semaine.
Enfin, la mise en p
lace d’un catalogue de signes en LSF ne démontre pas la «
faiblesse du
niveau moyen des agents
» puisqu’il est élaboré pour aider les nouveaux arrivants
dans
l’attente de leur stage de formation en LSF
.
6
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
Un frein au développement de la LSF : la mauvaise utilisation du DIF des agents
.
Le rapporteur reproche à l’Institut, «
de prendre en charge
» les formations de LSF de niveau
1 à 4 et de demander aux agents de mobiliser leur DIF pour suivre les niveaux supérieurs, ce
qui expliquerait le niveau de LSF des professionnels.
D’une part, ce choix ayant été arrêté, pour la première fois, après concertation avec les
représentants du personnel lors de l’élabor
ation du plan de formation 2013, il ne peut pas
expliquer, comme affirmé dans le rapport, le niveau non-
satisfaisant des agents l’année
suivante (soit en 2014).
D’autre part, l’établissement ne prend pas en charge les seules formations de LSF jusqu’au
niveau 4 mais toutes les formations
y compris celles relevant du DIF. Il se doit donc
de
rechercher le meilleur compromis entre la satisfaction des demandes exprimées par les agents
et les besoins de l’Institut que ce soit en termes de coût que d’absentéisme.
En effet, comme indiqué par le rapporteur,
les agents de l’Institut ont bénéficié en 2014 en
moyenne,
d’une semaine de formation (2 546 heures de formation soit l’équivalent de 364
jours de formation et d’1.84 ETP).
L’établissement s’interroge donc sur la finalité des
observations contradictoires du
rapporteur qui dans un premier temps explique que «
si les 107 agents de institut ont bénéficié
en 2014 de la formation professionnelles pour une durée moyenne d’une semaine, moins de la
moitié de cette durée correspond à la formation institutionnelle. Pour le reste les agents ont
été amenés à mobiliser leur DIF » .
..
« Les formations effectuées en DIF ont représentées 30%
du total horaires en 2014 »
. Que doit-on en conclure ?
RECOMMANDATION N° 2 : Prendre en charge au titre de la formation institutionnelle
l’apprentissage de la langue des signes française
au-delà du niveau 4, sans que les agents
soient obligés de mobiliser leur DIF.
Réponse :
Au vu de ce qui précède et de la politique de formation professionnelle de l’Institut
,
ce point sera de nouveau évoqué auprès des instances, sachant que la LSF n’est
pas la seule
priorité de l’établissement en terme de formation et, qu’en tout état de cause
,
il n’appartient
pas aux éducateurs et rééducateurs de l’Institut d’enseigner cette langue.
2.5.
L’organisation des journées médico
-éducatives et des transferts :
à la recherche d’une
activité attractive 200 jours par an.
L’obligation de présence des jeunes sur 200 jours, soit environ 25 jours supplémentaires par
rapport au circuit ordinaire de l’éducation nationale, certes pleinement justifiée au regard des
prises en charge, pose toutefois de réelles difficultés aux usagers (enfants et famille). De fait,
dans les fratries handicapées/non handicapées et dans les familles de parents séparés, ces 25
jours supplémentaires sont ressentis comme discriminants et pénalisants.
Quant à l’affirmation selon laquelle
«
il y a un déficit d’attractivité des JME à l’Institut
Baguer
», elle mériterait d’être étayée car, d’une part, tous les établissements ne sont pas
7
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
encore soumis à cette obligation (notamment les Instituts Nation
aux) et d’autre part les
tranches d’âge sont variables suivant les établissements et l’on sait que l’absentéisme
concerne principalement les jeunes d’âge collège et de formation professionnelle.
2.6.
Une faible attention portée au suivi des jeunes après leur sortie
L’Institut note avec satisfaction les remarques faites par la chambre sur l’amélioration de son
dispositif de sortie dans le cadre du service de suite.
3.
FIABILITE
DES
COMPTES
ET
SITUATION
FINANCIERE
3.1.
Fiabilité des comptes
3.1.2 Les
irrégularités dans la création et le fonctionnement de la régie d’avance
Une régie d’avance a été instituée en 2002 sans définition de conditions particulières dans la
délibération constitutive.
Une réorganisation de cette régie a été menée pour la rentrée
scolaire 2015-2016.
Un nouvel acte constitutif a été pris le 6 octobre 2015. Les dépenses dans le cadre de la régie
ont été listées en liaison avec le trésorier le 17 juin dernier.
Les dépenses seront encadrées et limitées à des dépenses qui ne peuvent pas être prise en
compte par mandat administratif. Des plafonds avec montant unitaire sont mis en place.
Le fonctionnement de la régie ne respecte pas les règles instituées tant par l’instruction
codificatrices que par l’acte constitutif. Des amend
es pour excès de vitesse ont effectivement
été payées, à tort, sur cette régie alors qu’effectivement elles relèvent de la faute personnelle.
La régie fonctionne comme si des mandataires avaient été désignés. Cette anomalie a été
revue à la rentrée de septembre.
RECOMMANDATION N° 3
: Reprendre un acte constitutif de la régie d’avance régulier sur la
forme, définir les différents objets de la régie organisant autant de sous régies et prévoir
pour la sous régie relative aux sorties et transferts la désignation de mandataires.
Réponse :
L’acte constitutif de la régie a été pris le 6 octobre 2015 après accord du Trésorier
Départemental des Hauts de Seine
(document joint).
3.1.4
: Une répartition forfaitaire des dépenses entre budgets, conséquence de l’absenc
e de
contrôle de gestion
L’établissement n’avait pas activé l’affectation des dépenses par UF.
Au 01-01-2015, il
a mis
en place le nouveau découpage analytique et les dépenses par UF.
8
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
3.2.
Une situation financière aisée grâce aux réserves de
l’établissement et à des dotations
en hausse
3.2.1
: Un cycle d’exploitation qui s’améliore très rapidement sous l’effet de l’évolution des
recettes de tarification
Pour la détermination de la tarification applicable, les prix de journée sont attribués 2 fois par
an par la DT ARS, au 1
er
janvier sur la base du budget prévisionnel et au 1
er
septembre en
fonction du budget exécutoire.
La détermination des différents tarifs applicables sera facilitée par la mise en place d’une
comptabilité analytique initiée depuis le 1
er
janvier 2015. Cette dernière devrait permettre de
répartir les charges par service et de fournir des bases plus objectives à la construction du prix
de journée.
L’établissement ne comprend pas les différentes affirmations contradicto
ires du rapport. En
effet, il semble curieux de reconnaître que les dépenses de personnel ont diminué
de 7.2%
en 4 ans et que les effectifs ont diminué de 6% durant la même période, tout en prétendant
que ce n’est pas grâce à des actions sur les effectifs
.
De fait, la direction a engagé un contrôle de la dérive des dépenses de personnel liées à des
taux d’encadrement très élevé et a anticipé les modifications nécessaires pour s’adapter à
l’évolution de la population accueillie plus lourdement handicapée t
out en essayant de se
conformer aux directives de fonctionner sans augmentation d’effectif.
Dans ce cadre, l’établissement est attentif à ne pas créer de nouveaux postes mais à modifier
les postes existants en fonction des besoins. Ainsi les départs en retraite, notamment dans les
3 secteurs qui ont été externalisés (cuisine, ménage et
transports),
ne sont plus remplacés.
Ces poste sont soit supprimés soit, si nécessaire, « transformés » en postes rééducatif, socio-
éducatif, enseignant de LSF…
Concernan
t les effectifs 2016, l’Institut a supprimé 4 postes dans les services administratifs et
généraux, remplacés par 1 rééducateur et 3 éducateurs.
RECOMMANDATION N° 4 : Mettre en place une démarche de contrôle interne pour
accompagner l’optimisation des charges d’exploitation.
Réponse :
La recommandation a été prise en compte dès le 1
er
janvier 2015 pour la remise à
niveau du fichier commun de structure (création des nouvelles UF dépenses et recettes) et
l’établissement a initié une démarche visant à optimiser ses charges.
3.2.2 : Un bilan qui décrit une assise financière confortable
S
’agissant des dépenses d’investissement, ces dernières ont toujours été présentées et votées
par le conseil d’administration au moment de la présentation du compte administratif.
9
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
L’établissement prend note de la réalisation d’un PPI détaillant les investis
sements sur
plusieurs années.
Ce qui sera réalisé après la validation de notre nouvel agrément
4.
DES
MANQUEMENTS
SERIEUX
DANS
LA
GESTION
DE
LA
COMMANDE
PUBLIQUE
La direction précise que les réponses ci- dessous concernant la gestion de la commande
publique sont faites sur la base des dossiers laissés par le cadre économat finances qui a quitté
l’établissement
le 1
er
septembre 2014.
4.1.
Une absence de cadre formalisé propice aux irrégularités
Contrairement à ce que veut faire croire le rapporteur, la fonction achat est centralisée au
service économique et n’est pas dispersée dans l’établissement. Les demandes d’achats sont
transmises par les cadres de l’établissement. Au demeurant, le nouveau logiciel de gestion mis
en place au 1
er
janvier 2015 permet de suivre les dépenses par catégorie homogènes de
dépenses et d’en éditer un état mensuel.
4.2.
De nombreux achats dépassent les seuils.
L’établissement prend acte des dépassements des seuils jusqu’en 2012 et comme préconisé,
des avenants aux marchés ont été réalisés fin 2014, début 2015.
4.3.
Des procédures de passation des marchés entachées d’irrégularités sérieuses.
Concernant le marché des transports d’enfants, l’établissement réfléchit lors de la passation
du prochain marché à allotir par groupe de circuits. Cette question a été évoquée au conseil
d’a
dministration du 15 octobre 2015.
L’établissement mettra en place la traçabilité des procédures selon le Code des Marchés
Publics et améliorera la présentation de ses rapports d’analyse des offres.
5.
UNE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DEFAILLANTE
5.2.
Une gestion coûteuse pour l’Institut Baguer des logements de fonction et des astreintes
de direction
5.2.1 Des avantages en nature non déclarés
L’absence de déclaration
des logements de fonction sous forme d’avantage en nature a bien
été régularisée en novembre 2014 lorsque le nouveau directeur économat finances (recrutée
mi-octobre) a pointé cette anomalie.
Par contre, il ressort de l’écriture
du deuxième document de la Chambre que seul le logement
de la directrice n’avait pas été déclaré, ce qui est évidemment inexact. On ne comprend pas
10
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
cette focalisation sur ce seul logement d’autant plus que tous étaient cités, avec leur valeur
locative, dans le rapport initial.
En outre, le fait d’écrire
«
hors la directrice, qui n’a pas répondu sur ce point, les autres cadres
ont engagé les procédures avec les services fiscaux pour y remédier
» est une affirmation très
dirigée et inutilement insidieuse, puisque le rapporteur ne peut ignorer avoir lui-même
dénoncer cette irrégularité aux services fiscaux (avant même d’avoir adressé ses observations
provisoires à l’établissement). De fait, la directrice n’a pas eu le temps de se rapprocher des
services fiscau
x, ces derniers s’étant manifestés p
our une régularisation dès la
mi-juillet.
La régularisation a donc été faite auprès des services fiscaux par la Directrice le 21 août, à son
retour de congés.
5.2.2.
Logement de fonction de la directrice : une success
ion d’irrégularité
Une attribution irrégulière
Pour ce qui est de l’attribution irrégulière du logement de fonction au directeur, l’institut
maintient ne pas partager l’avis du rapporteur.
En effet comme reconnu par la CRC, aux termes de l’article 72 du
décret du 17 avril 1943 les
directeurs d’établissement «
ont droit au logement
», puis aux termes de l’article 2. I du décret
du 8 janvier 2010 «
bénéficient de concession de logement par nécessité absolue de service
»
du seul fait de leur statut.
C’est donc uniquement pour les autres cadres mentionnés au II de l’article 2 susmentionné
que la concession doit être concédée, sous condition,
par «
décision du directeur
».
Au demeurant, l’argument selon lequel le directeur devrait s’attribu
er à elle-même un
logement de fonction pour des raisons de transparence vis-à-
vis du conseil d’administration
et de la tutelle est,
en l’espèce
, inopérant.
En effet, d’une part le conseil d’administration savait parfaitement que le directeur de
l’Institut était logé de droit, ce que ne conteste d’ailleurs pas le rapporteur. D’autre part, en
termes de régime indemnitaire, la tutelle a toujours attribué au directeur les primes et
indemnités des directeurs logés. Enfin, ces décisions ne relevaient pas, en 2005, des
compétences du c
onseil d’
a
dministration. L’attribution de ce logement est donc parfaitement
transparente.
Toutefois, cette problématique du logement de fonction étant manifestement un thème
récurrent du rapport de la CRC, comme recommandé, la directrice s’est aut
o- attribué un
logement de fonction et la décision correspondante a été classée dans son dossier
administratif.
Des travaux coûteux
On trouvera infra la reprise des arguments qui ont été écrits dans la réponse au premier
rapport et qui sont toujours d’ac
tualité.
11
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
Pour autant, il est difficile
de comprendre l’acharnement du
rapporteur, qui pendant plus de
4 pages, dénoncent la non-conformité à la réglementation en vigueur des travaux réalisés
dans le logement de la directrice trois ans avant la publication de ladite réglementation. En
effet, les travaux ont été réalisés pour plus de 90% en 2007 et 2008 alors que le décret invoqué
date du 8 janvier 2010.
Aujourd’hui, au vu de cet acharnement récurent, l
a directrice ne peut que regrette
r de n’avoir
pu choisir
à l’époque, pour de graves raisons de santé, le pavillon d’une surface équivalente
dédié au directeur, ce qui aurait sans doute fait taire tous les commentaires.
De fait, le pavillon dit « du directeur » était de surcroit inhabitable comme suite à une très
importante inondation par la toiture, qui a nécessité par la suite de gros travaux.
Concernant les brise-vues en polycarbonate, le rapporteur qui est venu sur place, ne
peut pas ne pas savoir qu’ils ont été posés sur les façades du logement qui sont
dire
ctement sous la vue des salles d’orthophonie et des salles de classe situées
à
moins de 8 mètres et
d’où on voit jusqu’à l’intérieur des salles de bains. Il n’y a pas de
brise-vues sur les autres façades,
ni devant le T1, ni devant les autres fenêtres puisque
là, il n’y a pas de vis
-à-
vis avec l’établissement
Concernant le mobilier de cuisine, il est classé par la cour de cassation comme
immeuble par destination dès lors qu’il est installé à perpétuelle demeure et que son
enlèvement entrainerait sa destruction ou sa dégradation. Tous ces meubles resteront
après le départ des occupants actuels, comme les installations identiques existant dans
tous les logements de fonction.
Les travaux ont été mis en œuvre pour rendre habitables des logements qui n’avaient
jamais
été ni achevés, ni occupés. En effet, la construction a été livrée début 2006 alors que les
logements n’ont été occupés qu’en octobre 2007. Il a donc fallu terminer les installations
nécessaires (exemples : installation de volets, de pare-vues, amé
nagements intérieurs…) qui
en tout état de cause auraient été réalisés quel que soit la ventilation du logement.
Par contre,
l’établissement n’a pas investi dans de l’équipement mobilier.
Le sujet du logement de fonction de la directrice a été longuement discuté, à plusieurs
reprises, en conseil d’administration comme en témoigne les compte
s rendus de séance du
16 avril et 15 décembre 2008.
5.2.3 : Un régime de logement extrêmement coû
teux par rapport à l’utilité réelle des
astreintes
Après avoir constaté que les bénéficiaires des logements de fonctions remplissent bien les
conditions réglementaires pour en bénéficier
,
en termes d’opportunité, le r
apporteur ne
partage pas le choix de l’Institut de répartir les gardes administratives entre 5 cadres
estimant
que l’intensité des sujétions ne le justifie pas.
Pour ce faire, le r
apporteur estime que l’activité de l’Institut Baguer
«
n’est pas comparable
au risque inhérent à celle d’un établissement de santé
»,
l’Institut ne disposant que de «
3
petits internats »
12
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
Corréler la lourdeur des gardes avec la taille de l’établissement semble étonnant, cette
dernière étant sans incidence sur les contraintes inhérentes à l’obligation d’assurer une
continuité du service, 7 jours sur 7,
24h/24h, congés, week-ends et jours fériés inclus. La
comparaison avec les établissements de santé ne donne également aucune information car la
présence simultanée de gardes techniques, administrative et soignante allège très
sensiblement la charge du directeur de garde.
Dans ce cadre, chacun des 5 cadres assurent donc, en moyenne, 146 journées de garde par an
(73 de jours et 73 de nuit), ce qui est largement supérieur au minima réglementaire fixé à 40
journées.
Or réglementairement, ce minima est le seul critère d’attribution,
aucune autre disposition
n’ayant ajouté (voir même simplement suggéré), l’instauration de seuils de sujétions en
termes d’intensité, seuils qui, au demeurant, resteraient très subjectifs.
Il estime également que
« par rapprochement avec le régime des établissements scolaires »
la
mise en œuvre des moyens déployés par l’Institut pour assurer la continuité du service public
et les sujétions de responsabilités sont excessifs. L’IDGB, n’étant pas un établissement
scolaire, ni dans son statut juridique, ni dans son fonctionnement, ni dans le statut de son
personnel, pas plus que dans les caractéristiques des jeunes qu’il accueille, toute comparaison
est impossible.
Si, comme l’écrivent les rappo
rteurs, un logement de fonction
peut se rapprocher d’un
système
de rémunération complémentaire, ce système n’est en aucun cas « déguisé ». Il est
peu courant de voir des agents renoncer d’eux
-mêmes à une disposition statutaire et il
n’appartient à personne de discuter de la réglementation.
C’est à l’évidence une condition nécessaire pour que l’Institut Baguer puisse recruter
des
directeurs sous statut.
Enfin, l’établissement
précise que, contrairement aux constatations du rapporteur, si
l’organisation des gardes a évolué vers une organisation hebdomadaire, le nombre tot
al des
cadres participant n’a pas évolué depuis 2010
: il était et est toujours de 5 cadres.
Pour ce qui est de l’opportunité de partager les gardes administratives entre 5 cadres, cela
relève effectivement d’une question d’appréciation.
Quant à la possib
ilité d’offrir
un logement « à un prix intéressant » à des professionnels de
l’établissement, notamment à des orthophonistes, il s’agit d’une idée difficile à mettre en
pratique. D’une part parce qu’accorder un logement à tarif préférentiel à une ou deux
orthophonistes sur les quinze qui travaillent dans l’établissement génèrerait une inégalité
propre à créer de réelles tensions.
D’autre part, l’agent n’ayant pas un droit à être logé, le régime
de la location sera
it celui du
droit commun, le bail ne pourrait donc être rompu
qu’à l’initiative
de l’agent.
En d’autres termes, un agent qui bénéficierait d’un tel logem
ent pourrait démissionner de
l’I
nstitut
et conserver le logement. Cette éventualité
n’est pas que théorique.
Pour preuve,
dans l’élaboration du
projet de loi de santé, le gouvernement a déposé début septembre un
amendement qui vise à insérer un nouvel article dans la loi sur le logement du 6 juillet 1989
qui élargirait les clauses de résiliation de plein droit, à l'initiative du bailleur, au logement du
13
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
personnel des établissements publics de santé. Cette possibilité serait pour l’instant ré
servée
à l’Assistance Publique des Hôpitaux de Paris, à l’Assistance Pub
lique des Hôpitaux de
Marseille et aux Hospices civils de Lyon.
En tant qu’elle s’appui
e sur le fait que pour la seule
APHP, plus de 2
600 logements sont occupés par des personnes qui n’y travaillent pas ou
plus.
Toute proportion gardée,
l’I
nstitut Baguer ne tient
pas à se retrouver dans une telle situation.
5.3.
Un temps de travail de 1400 heures pour la majeure partie de Personnel
5.3.1. Des « congés Baguer » pour maintenir un cadre exorbitant de droit commun
«
Puisque l’Institut doit assurer la prise en charge sur 200 jours il a choisi
d’organiser le temps
de travail de ces agents sur cette durée annuelle ».
Le terme « choisi » semble peu approprié au regard de la négociation des 35h00 menée par
l’établissement depuis 2002.
En effet, lors de l’arrivée de la nouvelle Direction, en 2002,
les professionnels travaillaient 175
jours et, de surcroit, revendiquaient une «réduction de temps de travail» conformément à
l’esprit de la nouvelle législation.
Après des mois de négociation dans un climat social extrêmement tendu, marqué notamment
par de violentes attaques contre la direction (diffusion de pamphlet, de lettre anonyme, de
dessin pornographique sur la porte de leur domicile…), les agents de l’Institut ont quand
même été amenés
progressivement
à travailler plus : 185 jours, puis 200 soit, 3 semaines
supplémentaires.
S’agissant des périodes d’exercice des congés, l’établissement confirme sa position selon
laquelle l’intérêt et la continuité du service exigent d’une part que les professionnels qui
exercent des fonctions étroitement liées aux impératifs du calendrier scolaire et médico-social
(78% de l’effectif) prennent leurs congés en même temps que les jeunes et, d’autre part, que
les agents affectés aux services communs (administratifs et techniques), assurent une
continuité de service y compris durant les congés des jeunes pour re
mettre les locaux en l’état,
assurer les paie, la facturation, l’administration courante, les travaux d’archivage… sachant,
qu’au final, il n’ y a pas de rupture d’égalité entre ces 2 catégories de personnel puisqu’ils
travaillent sur une même durée de travail à savoir 200 jours.
Au demeurant, si le fait de pouvoir poser des congés hors congés des jeunes peut être
considéré comme un avantage, à contrario, le fait de ne pas pouvoir bénéficier des 2 semaines
de Noël, de ne pas pouvoir bénéficier des 2 mois
d’été (l’Institut ne fermant que 15 jours du
1
er
au 15 aout) peut également être considéré comme une contrainte.
Le cadre posé pour l’exercice du droit à congé dans le protocole semblait donc être une bonne
combinaison pour tendre à concilier les princip
es d’intérêt du service, de continuité de prise
en charge et de respect des missions statutaires confiées aux agents avec leurs avantages et
leurs inconvénients.
14
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
L’Institut a parfaitement conscience d’être encore, (malgré les 3 semaines de travail
supplémentaires susmentionnées), dans un cadre irrégulier au regard de la durée de travail
fixée à 1607 heure par an et
partage complètement l’avis du r
apporteur sur le fait que
« la
définition de cycles de travail compatibles avec le fonctionnement de l’établis
sement en
respectant la durée du temps de travail est possible ».
Toutefois, aujourd’hui, une
renégociation du protocole d’accord local n’est pas envisageable sans l’appui et le soutien
total de l’autorité de tutelle.
5.3.2. : La surveillance de nuit des internats
Par décision du conseil d’administration du 6 juillet 2006, l’établissement a effectivement
décidé de remettre à plat le fonctionnement des internats en recrutant des surveillants de
nuit (étudiant en LSF, rémunéré au 1
er
échelon de l’échelle 3) pour assurer les surveillances de
22h à 8h00 en lieu et place des éducateurs spécialisés, afin que ces derniers puissent être
disponibles pour assurer un véritable travail éducatif auprès des jeunes (donc le jour ou le soir
mais pa
s la nuit lorsqu’ils dorment).
Lors de cette même séance il a également été décidé d’abandonner le système des heures
d’équivalence et d’appliquer aux nouveaux surveillants d’internat le régime des salariés de
nuit car ils effectuaient l’intégralité de leu
r temps de travail sur le service de nuit
(contrairement aux éducateurs dont les servitudes d’internat ne représentaient qu’une partie
de leur obligation de servir)
Dans ce cadre, ces derniers, recrutés sur l’année médico
-sociale des jeunes (1
er
septembre /
1er jours de juillet), sont bien rémunérés sur une base de 1476 heures annuelles (et non de
1280 heures), soit 32 heures hebdomadaires
pour un temps plein, proratisé sur 30 heures
pour 3 nuits (0.94%), ou 20 heures pour 2 nuits par semaine (0.63%).
Depuis la rentrée scolaire de septembre 2015, l’établissement applique les recommandations
de la Chambre Régionale des Comptes.
5.4.
Une absence d’outil de management
5.4.2. Les fiches de postes, le recrutement, la formation et la gestion prévisionnelles des
emplois et compétences : des outils à mobiliser
Au demeurant, conformément aux objectifs stratégiques du nouveau projet d’établissement
2014-
2018, l’établissement travaille actuellement à l’élaboration de profils types de postes
éducatifs par secteur et, dans ce cadre, a déjà finalisé les profils afférents aux secteurs de la
SEDAHA, du
service de suite et de l’internat.
Concernant le choix de l’Institut d’orienter des formations vers le DIF, alors que, selon le
rapporteur, elles devraient relever de l’adaptation immédiate au poste de travail (comme par
exemple le secret professionnel), l’établissement se laisse le droit, en concertation avec les
m
embres du CTE, d’identifier au cas par cas l’objectif qu’elle permet d’atteindre. Dans cet
15
Réponse au rapport d’observations définitives de la CRC délibérées le 31/08/2015
exemple précis, il a effectivement considéré, en tant que cette demande émanait d’un
assistant social justifiant de 22
ans d’ancienneté au sein de l’I
nstitut (et non
d’un nouvel
agent), que l’objectif était de développer ou d’approfondir des connaissances, qu’il était en
droit d’espérer acquises depuis de nombres années.
5.5
Absence d’outil de gestion
Un exemplaire papier de tous les projets d’établissement et de
leurs actualisations est
distribué à l’ensemble du personnel médico
-social et éducation nationale après validation par
les instances. La CRC ne peut donc affirmer qu’ils ne sont pas connus.
Le projet individuel de chaque jeune est élaboré par les professionnels qui interviennent
auprès de lui. Ces mêmes professionnels remettent le projet aux parents lors d’une réunion
de service,
là encore, on ne voit pas comment ils pourraient ne pas le connaitre.
RECOMMANDATION N° 5
: L’Institut doit se doter au plus vite d’indicateurs, utiliser et
développer les procédures écrites et mobiliser ses agents pour rendre possible le suivi et
l’évaluation de son activité
Réponse :
La recommandation sera prise en compte dans les meilleurs délais (mise en place
des tableaux d
e bord de la performance conformément à la demande de l’ARS Ile de France).
5.6
Un recours non régulier à l’expertise Syndex, symptôme de malaise ancien
La direction note avec satisfaction que la CRC a pris en compte son argumentaire.
Le travail de réflexion sur les risques psycho-sociaux se poursuit dans une concertation
apaisée.
RECOMMANDATION N° 6
: Poursuivre en œuvre concrètement les axes définis par le projet
d’établissement 2014
-2018
Réponse :
comme indiqué supra, sur les 29 axes définis, 7 ont déjà été réalisés depuis
septembre 2014 et la mise en œuvre des autres fiches actions se poursuit.
Chambre régionale des comptes d’Île-de-France
6, Cours des Roches
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77315 MARNE-LA-VALLÉE CEDEX 2
Tél. : 01 64 80 88 88
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« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France :
www.ccomptes.fr/ile-de-france