LE CRÉDIT IMMOBILIER
DE FRANCE
Communication à la commission des finances du Sénat
Septembre 2015
•
Le Crédit immobilier de France - septembre 2015
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Sommaire
AVERTISSEMENT
...............................................................................................................................................
5
SYNTHÈSE
............................................................................................................................................................
9
RECOMMANDATIONS
.....................................................................................................................................
13
INTRODUCTION
................................................................................................................................................
15
CHAPITRE I
LA CONSTRUCTION D’UN RÉSEAU BANCAIRE PAR DES ACTEURS
DE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
...........................................................................................
17
I - L’ÉVOLUTION DU GROUPE ET DE SES ACTIONNAIRES
.................................................................
17
A - La création d’un réseau bancaire spécialisé
.....................................................................................................
17
B - La réforme de 2006 : une négociation difficile entre le CIF et l’État
...............................................................
18
II - LES SACICAP, DES ACTEURS AYANT CONSERVÉ LEURS SPÉCIFICITÉS
................................
21
A - Un sociétariat diversement structuré et financièrement désintéressé
...............................................................
22
B - Des acteurs de l’accession à la propriété
..........................................................................................................
24
III - LE GROUPE BANCAIRE À LA VEILLE DES DIFFICULTÉS
...........................................................
26
A - Un acteur du crédit hypothécaire
.....................................................................................................................
26
B - Une solidité satisfaisante en apparence
............................................................................................................
27
C - Un groupe peu profitable
.................................................................................................................................
29
CHAPITRE II
LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU
GROUPE CIF
.......................................................................................................................................
33
I - LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION
....................................................................................
33
A - Une organisation trop décentralisée et insuffisamment adaptée à une gestion de crise
...................................
33
B - Des projets d’adossement non concrétisés
.......................................................................................................
36
II - UN MODÈLE ÉCONOMIQUE ET DE FINANCEMENT SOURCE DE RISQUES
.............................
38
A - Un positionnement économique étroit
.............................................................................................................
38
B - La constitution d’un encours de prêts risqué
....................................................................................................
41
C - Le modèle de financement : une fragilité majeure
...........................................................................................
45
III - L’INSUFFISANTE PRISE EN COMPTE DES ALERTES DU SUPERVISEUR
.................................
53
A - Une mise en garde difficilement acceptée sur les pratiques commerciales
......................................................
53
B - La question de la hausse du ratio de solvabilité
...............................................................................................
54
CHAPITRE III
LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
......
57
I - LA MOBILISATION RAPIDE DES ACTEURS PUBLICS
......................................................................
57
A - L’appel du groupe CIF à une intervention publique
........................................................................................
57
B - Les conséquences immédiates de la menace de dégradation
...........................................................................
60
II - L’ABSENCE D’ALTERNATIVE À LA MISE EN EXTINCTION
.........................................................
61
A - Des solutions examinées mais inopérantes
......................................................................................................
61
B - Un espoir sans lendemain de reprise du CIF par LBP
......................................................................................
63
C - L’absence de marge de manoeuvre au regard du droit des aides d’État
............................................................
66
III - UN PLAN DE RÉSOLUTION EN PARTIE DÉROGATOIRE
..............................................................
70
A - Une garantie adaptée à l’extinction sur longue durée
......................................................................................
70
B - Des conditions financières spécifiques
............................................................................................................
73
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4
C - Les conséquences opérationnelles pour le groupe CIF
....................................................................................
76
IV - LES CONDITIONS DE DÉPART DES DIRIGEANTS EFFECTIFS
....................................................
78
A - Des indemnités de départ légalement acquises
................................................................................................
78
B - L’absence de moyens juridiques à la disposition de l’État
...............................................................................
80
CHAPITRE IV
LES ENJEUX POUR L’AVENIR
..........................................................................
83
I - LA BONNE EXÉCUTION DU PLAN DE RÉSOLUTION
........................................................................
83
A - La gestion des ressources humaines
.................................................................................................................
83
B - Une transparence nécessaire sur les risques
.....................................................................................................
89
C - L'indispensable coopération des actionnaires
...................................................................................................
91
II - L’IMPACT DE LA DISPARITION DU CIF SUR LES PRÊTS À L’ACCESSION À LA
PROPRIÉTÉ
........................................................................................................................................................
94
A - Une évaluation difficile
....................................................................................................................................
94
B - Un impact potentiellement négatif sur l’offre de crédit aux ménages les plus modestes
.................................
96
C - L’existence d’une offre alternative plus sélective
............................................................................................
99
III - L’IMPACT DE LA DISPARITION DU CIF SUR LES MISSIONS SOCIALES DE SES
ACTIONNAIRES
...............................................................................................................................................
101
A - Des interventions sociales ciblées mais modestes
.........................................................................................
101
B - Un bilan contrasté de la convention avec l’État
.............................................................................................
107
C - Un avenir en question
....................................................................................................................................
111
CONCLUSION
..................................................................................................................................................
117
ANNEXES
..........................................................................................................................................................
119
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Avertissement
En application du 2° de l’article 58 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a été saisie par la présidente de la
commission des finances du Sénat le 2 décembre 2014 d’une demande d’enquête portant sur
« le Crédit immobilier de France » à laquelle le Premier président de la Cour des comptes a
répondu par lettre du 11 décembre 2014.
Il a été convenu avec le rapporteur spécial de la commission des finances du Sénat
rencontré le 14 janvier 2015 et acté dans un courrier du Premier président daté du 20 janvier
2014 que l’enquête de la Cour porte sur :
-
les raisons qui expliquent la situation de crise connue par le CIF en 2012, en distinguant
les fragilités intrinsèques du groupe et ses modalités de gestion, d’une part, et les
défaillances éventuelles dans le contrôle et la surveillance par les autorités publiques,
d’autre part ;
-
la mise en oeuvre du plan de résolution, s’agissant notamment de son impact éventuel sur
les finances publiques et de la mise en oeuvre du plan social ;
-
la manière dont les missions spécifiques du groupe sont assumées par d’autres organismes
de crédit ;
-
la façon dont les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la
propriété (SACICAP), actionnaires du CIF, s’acquittent de leurs « missions sociales »
depuis la mise en extinction du groupe bancaire.
La compétence de la Cour, qui se fonde sur les articles L. 111-7, L. 133-2 et R. 133-4
du code des juridictions financières, a été constatée par le procureur général près la Cour dans
un avis du 12 mars 2015.
Aux termes de cet avis, la Cour est compétente pour contrôler, au sein du groupe Crédit
immobilier de France (CIF), les comptes et la gestion, à partir de l’exercice 2013 et jusqu’à la
période actuelle :
-
de Crédit immobilier de France Développement (CIFD), société anonyme, compagnie
financière au sens de l’article L. 517-1 du code monétaire et financier, organe central
du groupe ;
-
et de ses filiales, notamment les sociétés financières régionales (SFR), CIF
Euromortgage (CIF€) et la Caisse centrale du Crédit immobilier de France (3CIF).
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6
La Cour ne dispose pas, en revanche, d’une compétence générale
1
pour contrôler les
comptes et la gestion des sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à
la propriété (SACICAP), actionnaires du CIF, ou de leur organe fédéral, l’Union d’économie
sociale pour l’accession à la propriété (UES-AP) dont les statuts sont régis par les dispositions
des articles L. 215-1 à L. 215-9 du code de la construction et de l’habitation.
L’enquête de la Cour a été notifiée le 19 février 2015 par le président de la première
chambre au président du conseil d’administration de Crédit immobilier de France
Développement (CIFD), au président du conseil de surveillance de La Banque Postale ainsi
qu’aux autorités publiques concernées
2
.
Les investigations de la Cour se sont appuyées sur l’analyse des réponses reçues aux
questionnaires et sur les documents communiqués par le CIF, l’UES-AP et les administrations
concernées, y compris ceux portant sur la période antérieure à 2013. La Cour a accès aux
informations détenues par les autorités publiques sur lesquelles sa compétence est permanente
et non limitée dans le temps. Près de soixante entretiens ont été conduits avec les anciens et
actuels responsables du CIF ainsi qu’avec les principaux acteurs, publics et privés, du dossier.
Le groupe CIF a apporté tout son concours au bon déroulé de l’enquête.
S’agissant des SACICAP, pour répondre à la commande de la commission des finances
du Sénat, les rapporteurs se sont référés aux informations publiques, aux comptes publiés par
ces sociétés ainsi qu’aux informations transmises, en réponse à leur demande, par l’UES-AP
ou les responsables de certaines de ces sociétés. En l’absence de compétence de la Cour pour
contrôler les comptes et la gestion des SACICAP, ils ont concentré leur analyse sur les
missions sociales exercées par les SACICAP définies dans le cadre d’une convention conclue
avec l’État en application de l’article L. 215-1-2 du code de la construction et de l’habitation.
Les rapporteurs ont également effectué des déplacements à Lille, Lyon et Marseille pour
rencontrer les responsables locaux des sociétés financières régionales (SFR), filiales de CIFD,
et des SACICAP, ainsi que leurs principaux partenaires.
Un relevé d’observations provisoires, délibéré par la première chambre de la Cour des
comptes, a été adressé le 17 juin 2015 aux personnes concernées en application de l’article
R. 141-8 du code des juridictions financières.
Il a été procédé, en application de l’article L. 141-9 du même code, à l’audition du chef
du service du financement de l’économie de la direction générale du Trésor, du président et
du directeur général de CIFD, du président de l’Autorité de contrôle prudentiel et de
résolution, du directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages au ministère chargé du
logement, de MM. Sadoun et Bouvard, anciens présidents-directeurs généraux de CIFD, et
Morlat, ancien directeur général.
1
Cette compétence ne s’exerce que lorsque les SACICAP sont majoritairement contrôlées par des organismes
d’ores et déjà soumis au contrôle des juridictions financières (collectivités locales, comités interprofessionnels
du logement).
2
Gouverneur de la Banque de France, président de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR),
président de l’Autorité des marchés financiers, directeur général du Trésor, directeur général de l’aménagement,
du logement et de la nature.
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AVERTISSEMENT
7
Le présent rapport a été délibéré le 2 septembre 2015 par la première chambre présidée
par M. Briet, président de chambre, et composée de M. Briet, président de chambre,
MM. Chouvet, Courtois et Dubois, conseillers maîtres, et Mme Morell, conseillère maître,
M. Melmoux-Eude, conseiller référendaire, et Mme Eloy, rapporteur extérieur, étant
rapporteurs et Mme Saliou, conseillère maître, étant contre-rapporteur.
Il a ensuite été examiné et approuvé le 8 septembre 2015 par le comité du rapport public
et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, Premier président,
Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Paul, rapporteur général du comité, Duchadeuil, Piolé,
Mme Moati, présidents de chambre, et M. Johanet, procureur général, entendu en ses avis.
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Synthèse
Le CIF est un réseau bancaire spécialisé…
À la veille de ses difficultés, le Crédit immobilier de France (CIF) est un groupe de
taille modeste, spécialisé dans l’accession à la propriété, qui a rapidement développé sa
production à la faveur d’un marché immobilier porteur. Son activité est peu diversifiée, même
si le segment de l’investissement locatif a été développé dans la période qui a précédé les
difficultés de 2012. Ne recevant pas de dépôts, le groupe se finance exclusivement sur les
marchés financiers.
Le CIF est ainsi un groupe atypique dans le paysage bancaire français du fait,
notamment, de l’histoire particulière de ses actionnaires historiques, les sociétés anonymes
coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété (SACICAP).
… construit par des acteurs de l’accession à la propriété
Les SACICAP sont les héritières des anciennes sociétés de crédit immobilier (les
SACI), constituées au début du XX
ème
siècle pour favoriser le financement et la construction
de logements au bénéfice de ménages modestes. Contraintes de se moderniser à la suite de la
suppression ou de la libéralisation progressive des prêts réglementés qu’elles distribuaient de
façon oligopolistique, les SACI ont donné naissance, au début des années 1990, à un véritable
réseau bancaire spécialisé, structuré par la loi et calqué sur un modèle d’inspiration
mutualiste : le CIF.
Si elles ne sont plus soumises à la règlementation HLM et ont définitivement perdu leur
agrément bancaire depuis 2006, les SACICAP conservent un statut et des missions
spécifiques encadrés par la loi. Elles se distinguent des sociétés concurrentielles par leur
sociétariat financièrement désintéressé mais elles s’en rapprochent fortement par leurs
activités immobilières qui constituent aujourd’hui leur coeur de métier. Avec les dividendes
qu’elles percevaient de leurs filiales bancaires, elles ont financé notamment des « missions
sociales » dans le cadre d’une convention avec l’État. Elles ont contribué au financement de la
politique publique du logement à hauteur de 500 M€ en 2006.
Le modèle économique du CIF était peu profitable
Centrée sur l’accession à la propriété des ménages modestes et sur l’activité de crédit
aux investisseurs locatifs, la politique de prêts du groupe concernait des prêts longs, à des
conditions largement « hors marché ». Pendant la période 2004-2008, la banque a constitué un
encours de crédits risqué en raison de la nature de sa clientèle. Son modèle économique était
vulnérable en raison des possibles retournements des prix immobiliers et de la conjoncture
économique qui affectent particulièrement sa clientèle d’emprunteurs plus fragile que la
moyenne des emprunteurs de crédit immobilier.
La rentabilité du groupe était limitée du fait de faibles marges mais elle a été jugée
suffisante par les actionnaires qui recevaient un dividende.
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10
Son modèle financier n’a pas pu résister aux chocs de la crise
La crise financière de 2008, et son aggravation au sein de la zone euro en 2011-2012,
ont fortement affecté la solidité de toutes les banques européennes. Le CIF n’a pu y résister
compte tenu de ses particularités d’acteur spécialisé, sans adossement et recourant
exclusivement aux ressources de marché. Si le groupe n’a pas connu de difficultés
particulières au début des années 2000, et a pu surmonter les tensions de 2008, celles de 2011,
particulièrement graves, ont montré que le fonctionnement du modèle financier atteignait ses
limites.
Dans un contexte général de difficultés de refinancement, la chute de l’établissement a
été précipitée par l’organisation très spécifique du groupe qui reposait sur une trop grande
proximité entre la société de crédit foncier (CIF Euromortgage ou CIF€) et la centrale de
trésorerie (3CIF). Leur imbrication étroite a été la cause directe du risque de défaut intervenu
en février 2012. L’absence de préparation au scénario de dégradation par les agences de
notation de la note de 3CIF et le considérable affaiblissement des marges de manoeuvre lors
des signaux d’alerte de la fin de 2011 démontrent que les dirigeants n’avaient pas su protéger
le CIF contre la dégradation du contexte financier qui allait se produire début 2012.
Les fragilités du groupe ont été insuffisamment prises en compte par les instances
dirigeantes
La gouvernance mise en place dans les années 1990 n’a pas pris toute la mesure des
risques qui pesaient sur le CIF depuis 2008 ou bien n’a pas su y répondre à temps. La
gouvernance du CIF était très décentralisée et faisait souvent prévaloir les intérêts des filiales
régionales sur ceux de l’organe central. Son conseil d’administration, privé d’administrateur
indépendant, était faiblement ouvert sur l’extérieur. Dans un tel contexte, la prise en compte
des enjeux financiers par un groupe qui dépendait étroitement des marchés a sans doute été
incomplète. Le conseil n’a pas été suffisamment réactif dans la crise.
L’absence d’adossement du groupe à un établissement bancaire plus puissant le privait
d’actionnaire capable de le soutenir en cas de difficulté.
A posteriori
, l’erreur stratégique
principale du CIF a été le refus de l’adossement avant la crise, alors que le groupe constituait
une cible attractive, comme l’attestent les nombreuses marques d’intérêt des banques de la
place à l’époque. En 2007 en particulier, le CIF a recherché activement un adosseur, avant de
décliner toutes les propositions formulées, la gouvernance ayant craint une dilution de
l’organisation et des structures du groupe dans un ensemble bancaire plus vaste.
Les risques pesant sur le CIF, dans un contexte où la confiance des investisseurs qui
finançaient la banque pouvait être retirée, ont été perçus par le superviseur prudentiel, comme
l’a traduit sa demande d’augmentation du ratio de solvabilité au titre du pilier 2 de la
réglementation de Bâle. Cette alerte n’a pas été entendue par les dirigeants.
Le défaut du CIF, dont les conséquences pouvaient être systémiques, devait être
évité
Compte tenu des risques de défiance qu’encouraient les autres émetteurs français
d’obligations foncières, l’État, en accord avec la Banque de France, a jugé que son
intervention était nécessaire et a écarté l’éventualité de laisser le CIF faire défaut dans le cadre
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SYNTHÈSE
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des procédures de liquidation de droit commun. Le caractère systémique du défaut a été
accepté par la Commission européenne.
L’État a examiné les différentes options envisageables
Au cours de l’année 2012, l’État a examiné de nombreuses voies d’action possibles
pour éviter la mise en extinction du CIF. En particulier, la reprise du groupe par La Banque
Postale (LBP) a été étudiée de manière très approfondie. Les risques ont néanmoins été jugés
trop grands par LBP et l’opération ne s’est pas réalisée. L’option de la nationalisation a été
écartée. Une intervention de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) n’était pas possible :
la reprise par un établissement sans aucune activité de banque de détail n’était pas pertinente ;
un soutien en liquidité par la CDC aurait constitué une aide d’État. Le CIF ne pouvait pas être
transformé en banque publique du logement, qui n’aurait été ni conforme au droit de l’Union
européenne ni nécessairement utile à la politique publique du logement.
En l’absence de repreneur par un autre acteur bancaire, la mise en extinction
s’est révélée inévitable
Le CIF, en l’absence de repreneur, pour des raisons liées à son modèle économique, ne
pouvait être restructuré à court terme et rendu viable. L’octroi d’une garantie d’État, comme
de toute autre forme de soutien public, avait pour contrepartie, compte tenu du droit des aides
d’État et du caractère non viable de l’établissement, la mise en extinction.
Celle-ci n’a été que difficilement acceptée par la gouvernance du CIF, qui a mis en
cause l’attitude de l’État jugée systématiquement « prédatrice ». L’analyse des dirigeants est
largement liée au prélèvement opéré par la loi en 2006 sur les fonds propres des SACI. En
tout état de cause, celui-ci n’explique pas les difficultés financières rencontrées en 2012. Le
CIF s’est trouvé confronté cette même année à une crise de liquidité, malgré des fonds
propres demeurés importants.
La mise en oeuvre du plan de résolution doit se poursuivre conformément au plan
initial, sous l’égide d’une gouvernance stabilisée
Le plan de résolution est dérogatoire à la doctrine de la Commission européenne en ce
qu’il permet une distribution de dividendes aux actionnaires et le maintien en place de la
gouvernance. La rémunération de la garantie est, elle, conforme à la doctrine européenne et
représente la contribution des actionnaires.
Le plan de résolution se déroule sur une très longue période. La perspective d’une
distribution de fonds propres aux actionnaires permet en principe d’aligner leurs intérêts avec
ceux de l’État garant et de sécuriser ainsi le bon déroulement du plan.
La mise en résolution ordonnée s’est tout d’abord traduite par le départ de 1 200
collaborateurs dans le cadre d’un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) qui sera reconduit
chaque année jusqu’à extinction totale du bilan. Les salariés du groupe bénéficient de
conditions de départ très avantageuses négociées dans le cadre d’un accord collectif de
gestion sociale dont le coût total pour l’entreprise s’élève à 600 M€, soit 275 000 € en
moyenne par salarié. Ces conditions se sont révélées à ce stade peu incitatives pour les
reclassements externes.
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12
La mise en oeuvre de la résolution a permis des avancées, notamment en termes de
meilleure transparence sur les risques et de gestion plus industrialisée du groupe. Des
difficultés de gouvernance sont néanmoins intervenues en 2014 et 2015. Les intérêts de l’État
garant et ceux des actionnaires, qui ont été maintenus et sont susceptibles de bénéficier d’un
boni de liquidation, sont pourtant étroitement liés. Il n’existe pas de marge de manoeuvre pour
renégocier les modalités de ce plan avec la Commission européenne.
L’État et le CIF doivent donc éviter tout risque dans la mise en oeuvre du processus.
Dans le cas d’évènement grave affectant l’exécution du plan, l’État et le superviseur disposent
des outils juridiques nécessaires pour y faire face, au titre de la supervision bancaire et des
nouvelles dispositions introduites dans le droit national et européen sur la résolution bancaire.
L’impact de la disparition du CIF sur l’accès au crédit à l’habitat des ménages les
plus modestes est difficile à apprécier
L’impact de la disparition du groupe bancaire sur le marché du crédit à l’habitat est
difficile à évaluer tant les facteurs affectant aussi bien l’offre que la demande sont nombreux.
Toutefois, certains indicateurs montrent que l’accès au crédit des ménages les plus modestes,
qui étaient la cible principale des prêts distribués par le CIF, paraît moins aisé aujourd’hui. La
Banque Postale s’est engagée, à la demande de l’État, à accélérer le déploiement de sa
nouvelle offre d’accession sociale à la propriété qui se révèle cependant plus sélective que
celle du CIF. En outre, il ne semble pas souhaitable, que les établissements de crédit
distribuent des produits complexes à taux variables ou à paliers qui engendrent des risques
importants pour les banques et leurs clients les plus fragiles.
Les missions sociales des SACICAP peuvent se poursuivre et gagneraient à
s’inscrire dans le cadre d’une nouvelle convention avec l’État
Depuis le début des années 2000, les SACICAP finançaient, à partir des dividendes
versés par leurs filiales, des « missions sociales » au profit de ménages modestes. Ces
interventions, qui comportent des prêts et avances en faveur de la rénovation de l’habitat,
s’élèvent à environ 35 M€ par an. Si elles sont modestes par leur montant, elles peuvent avoir
un effet de levier à l’échelle locale.
En raison de l’arrêt du versement du dividende du CIF, la plupart des SACICAP a
fortement diminué voire arrêté leur distribution de prêts et avances. D’autres, en meilleure
situation du fait de la profitabilité de leur pôle immobilier, l’ont maintenue voire augmentée,
témoignant de la forte hétérogénéité de ce réseau.
Plusieurs solutions ont été explorées au niveau national pour assurer la pérennité, sous
une forme ou sous une autre, des missions sociales des SACICAP mais aucune n’a abouti à ce
jour. Leur gouvernance et leur identité particulières rendent difficiles les partenariats avec des
établissements bancaires désireux de développer le microcrédit social, comme l’a montré
l’expérimentation infructueuse avec LBP.
L’arrivée à échéance, en 2017, de la convention signée avec l’État doit conduire les
pouvoirs publics et l’organe fédéral des SACICAP, l’UES-AP, à poursuivre leurs réflexions
sur la nature des missions sociales et sur l’éventuelle affectation à ces missions d’une partie
au moins des dividendes que les SACICAP devraient percevoir dès 2018.
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Recommandations
La Cour formule les trois recommandations suivantes :
1.
Recommandation n° 1 : soumettre au Parlement l’adoption d’une disposition législative
interdisant le versement d’indemnités de départ aux mandataires sociaux et dirigeants
effectifs d’un établissement financier bénéficiant d’un concours financier public
exceptionnel, rendu nécessaire pour éviter sa défaillance.
2.
Recommandation n° 2 (DG Trésor et CIF) : poursuivre le processus de résolution engagé
conformément au plan agréé par la Commission européenne dans les conditions et le
calendrier prévus et, en particulier :
a.
achever sans délai le chantier de la transparence sur les risques (CIF) ;
b.
poursuivre les opérations de fusion juridique des SFR avec CIFD et prendre les
mesures d’organisation nécessaires à une gestion opérationnelle centralisée
(CIF) ;
c.
fixer à l’avance les dates de fermeture des plates-formes de gestion afin
d’assurer la bonne mise en oeuvre des plans de sauvergarde de l’emploi (CIF) ;
d.
diminuer le montant de l’encours de la garantie interne en procédant à la
réorganisation des filiales financières (CIF, DG Trésor) ;
e.
stabiliser la représentation de l’État au sein du conseil d’administration de
CIFD (DG Trésor).
3.
Recommandation n° 3 (DG Trésor et DHUP) : engager la renégociation de la convention
entre l’État et les SACICAP afin de redéfinir le contenu des missions sociales et leurs
modalités de financement.
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Introduction
La Cour des comptes a été saisie par la commission des finances du Sénat d’une
demande d’enquête sur le Crédit immobilier de France, établissement bancaire dont l’activité
a été mise en extinction en 2013 en contrepartie de l’octroi, par l’État, d’une garantie publique
dont les conditions ont été négociées avec les autorités européennes.
Le groupe Crédit immobilier de France (CIF) présente plusieurs spécificités qui le
distinguent des autres acteurs du paysage bancaire français.
La première tient à son actionnariat atypique. L’organe central, Crédit immobilier de
France Développement (CIFD) comme les sociétés financières régionales (SFR) et ses autres
filiales, sont contrôlés par les 56 sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour
l’accession à la propriété (SACICAP) dont les activités, ancrées à l’échelle locale, sont
principalement immobilières. La gouvernance du groupe, fortement décentralisée, reflète la
nature particulière de cet actionnariat et s’apparente, dans une certaine mesure, à celle des
banques mutualistes.
La deuxième spécificité tient à son modèle de financement. En l’absence de dépôts, le
CIF se refinançait exclusivement sur les marchés financiers par émission de dettes sécurisées
(obligations foncières) et non sécurisées (obligations classiques) à l’aide de deux
établissements : une société de crédit foncier, CIF Euromortgage (CIF€) et une centrale de
trésorerie, la caisse centrale du Crédit immobilier de France (3CIF).
Le troisième trait concerne son activité et sa clientèle. Acteur parmi d’autres de
l’accession à la propriété, le CIF distribuait des prêts libres et conventionnés à des ménages
principalement modestes. Les produits vendus à cette clientèle se caractérisaient par une durée
très longue pouvant aller jusqu’à 30 ans, des taux révisables ou à paliers et des quotités de
financement souvent supérieures à 100 %. Dans la période qui a précédé la crise, le CIF avait
également fortement développé les prêts aux investisseurs locatifs.
À la fin de l’année 2012, le bilan du CIF s’élevait à 41,4 Md€ (dont 34,7 Md€ d’encours
de crédit), son produit net bancaire était de 462,7 M€ et le groupe employait environ
2 500 salariés.
Après plusieurs alertes et à la suite de la dégradation de sa notation par l’agence
Moody’s le 28 août 2012, le CIF a reçu une garantie de l’État plafonnée à 28 Md€ dont les
termes ont été arrêtés par la loi de finances pour 2013 du 29 décembre 2012.
Cette garantie – qui constitue une aide d’État au sens du droit de l’Union européenne – a
été notifiée à la Commission européenne à titre temporaire le 14 février 2013. La Commission
l’a approuvée à titre définitif le 27 novembre 2013, en contrepartie de la mise en oeuvre d’un
« plan de résolution ordonnée », c’est-à-dire une mise en extinction complète des activités du
groupe sur une très longue période qui doit s’achever en 2035 au plus tard.
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16
Ce plan de résolution ordonnée présente des particularités fortes. Conclu avant
l’adoption du nouveau régime européen de résolution prévu par la directive 2014/59 du
15 mai 2014 dite « BRRD », il est soumis au régime des aides d’État au secteur financier.
Toutefois, compte tenu de l’importante capitalisation du CIF au moment de ses difficultés, ce
plan est en partie dérogatoire à la pratique de la Commission européenne. Il prévoit en effet le
maintien des actionnaires tout au long de la résolution et la possibilité, pour ces derniers, de
percevoir des dividendes dès 2018.
Ce plan de résolution, engagé à la fin de l’année 2013, se déroule dans un contexte
difficile, conflictuel au sein du CIF et avec l’État. Les conséquences sociales lourdes de la
résolution, les risques du bilan, l’incertitude sur la réalisation des espérances des actionnaires
et l’instabilité de la gouvernance sont des enjeux qui conditionnent la bonne exécution du
processus.
Dans ce contexte, le présent rapport livre l’analyse de la Cour, après avoir ordonné
l’enquête autour des questions suivantes :
Comment le CIF en est-il arrivé à une situation aussi critique ? Pourquoi l’État a-t-il dû
intervenir ? Existait-il des alternatives à la mise en résolution ordonnée ? Quels sont les
risques futurs pour les finances publiques ? Quelles sont les conséquences de la disparition du
CIF sur le crédit à l’habitat aux ménages modestes et sur les activités des SACICAP ?
Après avoir rappelé l’histoire du groupe et de ses actionnaires, le présent rapport revient
sur les spécificités du CIF et des SACICAP (chapitre I). Il analyse ensuite les vulnérabilités
du groupe CIF qui permettent de mieux comprendre la crise qu’il a traversée en 2012
(chapitre II). Le rapport explique les conditions dans lesquelles l’État est intervenu et a
négocié le plan de résolution ordonnée (chapitre III). Enfin, il expose les enjeux de la
disparition du CIF pour l’État, pour le crédit à l’habitat et pour les SACICAP (chapitre IV).
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Chapitre I
La construction d’un réseau bancaire par des
acteurs de l’accession à la propriété
Le réseau bancaire a été créé par la loi en 1991, dans le contexte de la libéralisation
progressive du crédit à l’habitat, à partir des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI),
spécialisées dans la distribution de prêts réglementés. Ce réseau s’est progressivement
structuré et développé dans le champ concurrentiel. Ses actionnaires historiques, les SACI,
ont connu une réforme d’envergure en 2006, négociée avec l’État qui a opéré un prélèvement
budgétaire sur leurs fonds propres.
À la veille de ses difficultés, le CIF est un groupe bancaire, de taille modeste, spécialisé
dans le crédit immobilier et ne recevant pas de dépôts.
I -
L’évolution du groupe et de ses actionnaires
A -
La création d’un réseau bancaire spécialisé
1 -
Le contexte de la libéralisation du crédit à l’habitat
Les SACI n'avaient pas fait l'objet de réformes institutionnelles substantielles depuis
que la loi bancaire du 24 janvier 1984 leur avait conféré le statut d'établissements de crédit.
Depuis 1977, elles distribuaient le prêt pour l’accession à la propriété (PAP), prêt réglementé,
aux côtés du Crédit Foncier de France et du Comptoir des entrepreneurs.
La distribution de ces prêts réglementés, qui bénéficiaient d’un taux inférieur au taux
offert par les banques et dont l’enveloppe était fixée annuellement par l’État, constituait la
principale activité bancaire des SACI, en plus de leurs missions de construction et de
promotion de logements sociaux
3
. Le montant des PAP distribuable, fixé par une enveloppe
annuelle en loi de finances, a fortement diminué au cours de cette période
4
, contraignant les
3
Certaines des sociétés filiales (ESH et coopératives) sont soumises à la réglementation des HLM.
4
Le nombre des PAP est passé de 171 000 en 1982 à 69 000 en 1988 et à 40 000 en 1991.
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18
SACI à s’organiser en un véritable réseau bancaire concurrentiel. Les PAP ont été
définitivement supprimés en 1995 alors que les autres prêts réglementés – le prêt à l’accession
sociale et le prêt à taux zéro – ont été libéralisés, respectivement en 1993 et 1995.
Dans ce contexte, la loi du 15 mai 1991 a organisé les SACI en réseau, autour de deux
entités centrales : la chambre syndicale, organe central du réseau, qui agrée les dirigeants des
établissements de crédit membres du réseau, et qui gère un fonds de garantie assurant sa
solvabilité ; une caisse centrale, ancêtre de la 3CIF. Cette réforme a permis le développement
d’une activité concurrentielle, bancaire et immobilière, par l’intermédiaire de filiales, en
parallèle du maintien d’une activité réglementée exercée en direct par les SACI.
Compte tenu de l’obligation faite aux SACI d’exercer leurs activités concurrentielles au
travers de filiales, les SACI ont créé en 1993 les sociétés financières régionales (SFR), au
nombre de 23 sur l’ensemble du territoire à cette date. Les SFR ont le statut de sociétés
financières. Leur objet social est de distribuer des crédits à l’habitat dans le champ
concurrentiel. Elles ont une compétence territorialement limitée. Elles sont affiliées au réseau
et donc soumises à la compétence de la chambre syndicale, organe central au sens de la loi
bancaire.
2 -
La fin de l’activité bancaire des SACI et la structuration du réseau CIF
La société Crédit immobilier de France Développement (CIFD), mise en place en 1993,
est devenue la holding de tête de ce réseau. Lors de la création des SFR en 1993, elle détenait
34 % de leur capital. Entre 1999 et 2001, CIFD est devenue majoritaire dans les SFR. CIFD
est détenue conjointement par l’ensemble des SACI, qui détiennent également, au niveau
local, la ou les SFR de leur ressort géographique.
Les SFR interviennent exclusivement dans le champ concurrentiel. Contrairement aux
SACI, elles sont fiscalement « banalisées » et peuvent distribuer des prêts libres. En 1999, les
SACI ont cessé définitivement leur activité de prêts réglementés. Les encours ont été
intégralement transférés au bilan des SFR à la fin de l’année 2001. Parallèlement, le pôle
immobilier des SACI (promotion, construction et gestion) était filialisé.
B -
La réforme de 2006 : une négociation difficile entre le CIF et l’État
1 -
Une réforme nécessaire du statut des SACI
À partir du milieu des années 1990, le double statut des SACI, à la fois organismes
HLM et établissements de crédit, n’était plus adapté à la réalité de leurs activités. En effet, les
SACI contrevenaient aux règles bancaires dans la mesure où leur activité de crédit était
totalement filialisée.
La Commission bancaire avait appelé à plusieurs reprises l'attention de l'État sur la
nécessité
d'une
réforme
législative
permettant
de
retirer
leur
agrément
en
tant
qu'établissements de crédit sans pour autant conduire à leur dissolution, ce que leurs textes
fondamentaux prévoyaient.
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LA CONSTRUCTION D’UN RÉSEAU BANCAIRE PAR DES ACTEURS DE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
19
De même, la qualification d'organisme HLM ne semblait plus adaptée car les SACI ne
répondaient pas au critère de service d'intérêt général qui caractérise le statut HLM au sens de
l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation, du fait de l'existence de filiales
concurrentielles
5
.
La chambre syndicale des SACI a demandé, conformément à son rôle, une évolution du
statut afin d'une part, de ne plus être en infraction répétée avec la législation bancaire et
d'autre part, de moderniser le statut social. La clarification de la gouvernance des SACI était
également un objectif.
Cette réforme attendue de longue date a été finalement engagée par l'article 51 de la loi
n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, qui habilite le
Gouvernement à réformer par ordonnance le statut des SACI. L'ordonnance n° 2006-1048 du
25 août 2006 a transformé les SACI en sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour
l'accession à la propriété (SACICAP). La loi de ratification de l'ordonnance est intervenue le
18 décembre 2006
6
. Elle a enrichi les dispositions de l'ordonnance. Ces deux textes
définissent un nouveau statut pour les SACICAP, leur retirent la qualité d’établissements de
crédit et les soustraient à la réglementation propre aux organismes HLM.
2 -
Un prélèvement budgétaire négocié mais demeuré contesté
Les services de l'État souhaitaient saisir l’opportunité de cette réforme pour obtenir un
adossement du groupe bancaire. L’État considérait qu’un adossement, c’est-à-dire une cession
en tout ou partie à un autre acteur bancaire de parts détenues par les SACI dans le groupe, se
traduirait pour ces dernières par une rentrée de trésorerie. Du point de vue de l’État, une partie
de cette trésorerie devait revenir à la collectivité et en particulier contribuer à la politique
publique du logement. L'État a clairement exprimé ses attentes d'un retour budgétaire
significatif et ce point a fait l'objet d'intenses négociations avec la chambre syndicale.
Une partie de la représentation nationale n’a pas souhaité aller dans ce sens lors du
débat parlementaire sur le projet de loi portant engagement national pour le logement. Aussi
l'idée d'un adossement « forcé » du CIF a-t-elle été abandonnée. Une solution négociée entre
le CIF et l’État conduisant à la réforme du statut des SACI et à un prélèvement exceptionnel
sur les fonds propres des SACI est alors intervenue.
La légitimité de ce prélèvement et le caractère constitutionnel de la loi qui l’autorise
demeurent contestés aujourd’hui par les dirigeants du CIF. L’État a souligné en 2006 que les
fonds propres du réseau de l'ordre de 2,5 Md€ avaient pu être accumulés grâce au statut fiscal
dérogatoire des organismes soumis au statut HLM
7
, à l'oligopole accordé aux SACI, au Crédit
Foncier et au Comptoir des entrepreneurs, seuls habilités à distribuer les PAP à partir de 1977
ainsi qu'au fait que le statut des SACI limitait la distribution de dividendes et la valeur des
5
Les sociétés anonymes d'HLM ne peuvent constituer des filiales de droit commun. En outre, la pratique des
SACI était de constituer des groupements d’intérêt économique (GIE) communs entre organismes d'HLM et
filiales concurrentielles.
6
Loi n° 2006-1615 du 18 décembre 2006.
7
Les SACI ont été dispensées de l'impôt sur les sociétés en totalité jusqu'en 1992 et partiellement après cette
date. Les organismes HLM ont en outre un statut fiscal dérogatoire au regard de la TVA.
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20
actions détenues par les actionnaires
8
. Le CIF, de son côté, a souligné qu'ils étaient le résultat
d'une bonne gestion et que les réserves avaient été accumulées alors que le groupe bénéficiait
de moindres avantages que le Crédit Foncier.
Un « comité des sages » a été constitué au sein de la représentation nationale
9
. Le
caractère d'impôt du prélèvement a été précisé
10
. Les SACI se sont finalement engagées à
contribuer à titre exceptionnel pour 350 M€ en 2006 et 150 M€ en 2007, soit un total de
500 M€. Ces dispositions ont été inscrites dans l'ordonnance du 25 août 2006.
La solution votée par le Parlement a été négociée avec le président du CIF.
A posteriori
,
cette décision a durablement dégradé les relations entre l’État et le CIF. Il faut souligner que
ce prélèvement ne constitue pas un élément d’explication des difficultés financières du CIF en
2012. Le CIF s’est alors trouvé confronté à une crise de liquidité malgré des fonds propres
demeurés importants.
3 -
La refondation du réseau bancaire
L'ensemble des SACI et de leurs filiales financières disparaissait juridiquement du fait
de la transformation du statut des SACI. L'ordonnance de 2006 a consacré la fin du réseau
bancaire antérieur mais la loi de ratification l'a reconstitué aussitôt en permettant aux
SACICAP de détenir des participations. Un article L. 215-1-1 nouveau du code de la
construction et de l’habitation autorise en effet les SACICAP à prendre ou à détenir
directement ou indirectement des participations dans toutes sociétés commerciales du secteur
concurrentiel ayant pour objet de réaliser des opérations dans le domaine de l'habitat ou de
fournir des produits et services bancaires.
Plusieurs points techniques ont été en discussion lors du vote de la loi de ratification, en
particulier la transformation de la chambre syndicale. La holding de tête, CIFD, est devenue
l’organe central en lieu et place de l’ancienne chambre syndicale. Une structure fédérale des
SACICAP, l’Union d’économie sociale pour l’accession à la propriété (UES-AP), a
également été créée.
L’adossement était rendu juridiquement possible à partir du 1
er
janvier 2008, date de la
fin de la période de transition, au cours de laquelle toutes les SACI devaient être transformées
en SACICAP. À partir de cette date, la disparition du rôle de CIFD comme organe central
était prévue sans intervention du législateur, dès lors que les SACICAP ne détiendraient plus
la majorité de son capital.
8
Le prix de cession était limité à la valeur nominale actualisée déduction faite des dividendes distribués.
9
Il était composé des présidents des commissions, des rapporteurs du projet de loi ainsi que d'anciens ministres
du logement.
10
Avis du Conseil d'État du 17 janvier 2006.
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LA CONSTRUCTION D’UN RÉSEAU BANCAIRE PAR DES ACTEURS DE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
21
II -
Les SACICAP, des acteurs ayant conservé leurs spécificités
Les sociétés anonymes coopératives d’intérêt collectif pour l’accession à la propriété
(SACICAP) sont des sociétés coopératives d’intérêt collectif régies par les dispositions de la
loi n° 47-1175 du 10 septembre 1947 modifiée portant statut de la coopération et par des
dispositions spécifiques du code de la construction et de l’habitation. Ce statut, distinct de
celui des organismes HLM, d’une part, et du droit commun des sociétés, d’autre part, en fait
des acteurs atypiques de l’accession sociale à la propriété.
En 2014, 56 SACICAP se répartissent sur l’ensemble du territoire sans autre logique
d’établissement que celle dictée par l’histoire. Ces sociétés se caractérisent par leur très forte
hétérogénéité, tant du point de vue de leur actionnariat que de leur situation financière.
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22
Carte n° 1 :
implantation territoriale des SACICAP et de leurs groupes immobiliers
Source : Procivis.
A -
Un sociétariat diversement structuré et financièrement désintéressé
Le sociétariat des SACICAP, dont les origines remontent au début du XX
ème
siècle, est,
lui aussi, le fruit de l’histoire. Essentiellement composé à l’origine de personnes physiques ou
morales représentatives du tissu économique local, il s’est progressivement élargi à d’autres
acteurs publics ou privés investis dans la politique du logement (collectivités locales,
collecteurs du « 1 % logement », organismes HLM, etc.).
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LA CONSTRUCTION D’UN RÉSEAU BANCAIRE PAR DES ACTEURS DE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
23
Le statut des SACICAP, déterminé par la loi
11
, encadre très strictement la composition
de leur sociétariat. Doivent obligatoirement figurer parmi les associés : les salariés, les
bénéficiaires des opérations d’accession à la propriété de l’habitat, les collectivités
territoriales et les organismes d’habitation à loyer modéré. Peut également participer à ces
sociétés toute personne physique souhaitant contribuer bénévolement à l’activité des sociétés
ou toute personne morale participant par tout autre moyen à la réalisation de leurs objectifs.
Les droits de vote sont déconnectés de la participation au capital social de la société.
Conformément au système coopératif, les associés sont regroupés au sein de collèges
dont un détient obligatoirement 50 % des droits de vote en assemblée générale, exerçant
de
facto
un pouvoir de contrôle sur la société. Le conseil d’administration de la société est le
reflet de cet actionnariat, les fonctions de président – lorsqu’elles sont exécutives – étant
assumées par un représentant du collège quasi majoritaire. Le conseil est souvent composé
d’administrateurs qui exercent par ailleurs un très grand nombre de mandats.
Graphique n° 1 :
collège « majoritaire » des SACICAP
Source : Cour des comptes (données : UES-AP).
À ce jour, la plupart des sociétés est contrôlée par des collèges composés de personnes
physiques ou morales issues du tissu économique local (dirigeants d’entreprises, caisses
d’épargne, etc). Huit SACICAP sont contrôlées par les comités interprofessionnels du
logement (CIL)
12
, six par des organismes HLM et une par les collectivités territoriales
(Procivis Alsace).
Les SACICAP sont dotées d’un régime financier de « lucrativité très limitée ». En effet,
les dividendes versés à leurs associés ne peuvent excéder un taux défini par les statuts de
chaque société qui est au plus égal au taux moyen de rendement des obligations des sociétés
11
Articles L. 215-3 et L. 215-4 du code de la construction et de l’habitation.
12
SACICAP Midi-Méditerranée, SACICAP de la Gironde, Immobilière Plurihabitat (Champagne), SACIEST
(Meuse), SACICAP de Picardie, Procivis Rhône, SACICAP Aipal (Île-de-France) et SACICAP Aisne Somme
Oise.
73%
14%
11%
2%
Personnes physiques et morales issues
du tissu économique local
UESL, partenaires et/ou filiales
Organismes HLM
Collectivités territoriales
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COUR DES COMPTES
24
privées (TMO)
13
. De même, le versement de jetons de présence aux administrateurs est très
encadré. En conséquence, les SACICAP utilisent les dividendes versés par leurs filiales en
placement de trésorerie pour financer les prêts relatifs aux missions sociales (cf.
infra
) et en
investissement dans les activités immobilières (recapitalisation des filiales, achat d’autres
sociétés).
B -
Des acteurs de l’accession à la propriété
1 -
Un objet large, défini par la loi
Si la réforme de 2006 a, en partie, permis de « banaliser » le statut des SACICAP, leurs
missions et leur organisation sont toujours régies par des dispositions spécifiques du code de
la construction et de l’habitation. L’objet social des SACICAP, défini par l’article L. 215-1 du
code de la construction et de l’habitation, est double :
-
à titre principal, réaliser toutes opérations d’accession à la propriété de l’habitat
destinées à des personnes dont les revenus sont inférieurs à un plafond de ressources
fixé par la loi ;
-
à titre subsidiaire, réaliser, notamment dans un objectif de mixité sociale, toute
opération d’aménagement destinée en tout ou partie à des opérations d’habitat ainsi
que toute opération de construction, rénovation et prestation de services liées à
l’habitat.
Cet objet social est défini de façon particulièrement large. La notion d’« accession à la
propriété »se heurte à un problème de définition. L’objet subsidiaire est quant à lui défini de
façon trop large pour ne pas rapprocher les SACICAP des entreprises du secteur
concurrentiel. Enfin, cet objet social n’est pas directement rempli par les SACICAP, qui sont
des sociétés faîtières, mais par leurs différentes filiales.
2 -
Des holdings à forte dominante immobilière
La loi autorise les SACICAP à détenir des participations directes ou indirectes dans des
sociétés ayant pour objet soit la réalisation d’opérations liées à l’habitat, soit la fourniture de
produits et services bancaires concourant aux opérations liées à l’habitat. Ces participations
doivent obligatoirement être supérieures à un tiers du capital des sociétés.
Les activités des sociétés dans lesquelles les SACICAP détiennent, seules ou
conjointement avec d’autres SACICAP des participations, s’exercent dans le champ
concurrentiel mais visent, dans la plupart des cas et sans que cela soit systématique, des
populations modestes, cibles des politiques d’accession sociale. Contrairement aux SACI, qui
13
Ce taux est défini par arrêté du ministre chargé de l’économie. Il correspond au taux moyen de rendement des
obligations des sociétés privées émises au cours du semestre précédent. Il s’établit à 1,5 % au deuxième semestre
2014 et à 3,89 % en moyenne sur la période 2001-2014.
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LA CONSTRUCTION D’UN RÉSEAU BANCAIRE PAR DES ACTEURS DE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
25
pouvaient bénéficier d’une exonération d’impôt sur les sociétés, les SACICAP sont
imposables à l’impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.
En pratique, les SACICAP sont des structures faîtières extrêmement légères, dotées
d’un ou deux salariés
14
, qui gèrent des participations dans des sociétés que l’on peut regrouper
au sein de deux pôles :
-
un pôle financier qui regroupe les participations détenues dans une ou plusieurs
sociétés financières régionales et dans CIFD ;
-
un pôle immobilier constitué généralement de participations dans plusieurs sociétés
exerçant des activités immobilières, notamment, de promotion, de construction et de
gestion.
Schéma n° 1 :
structure type d’une SACICAP
Source : Cour des comptes.
Compte tenu de la forte autonomie de la branche crédit par ailleurs soumise au contrôle
d’un organe central, les SACICAP ont principalement développé, avant même la mise en
extinction du CIF, les activités du pôle immobilier que l’UES-AP a tenté de structurer autour
de plusieurs marques.
Les activités – peu nombreuses – gérées en direct par les SACICAP sont, d’une part, les
missions sociales et, d’autre part, les participations à certaines opérations immobilières,
notamment de promotion, sans l’intermédiaire d’une filiale.
14
Il s’agit généralement d’un directeur général et d’un chargé de mission « missions sociales ».
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26
III -
Le groupe bancaire à la veille des difficultés
A -
Un acteur du crédit hypothécaire
Peu de groupes sont spécialisés dans la distribution de crédits hypothécaires. Le plus
important est le Crédit Foncier de France, filiale du groupe BPCE depuis 2000. La spécialité
de ces acteurs est la distribution de prêts immobiliers aux ménages garantis par des
hypothèques sur le bien financé ou par une caution. Une partie de ces prêts entre dans le
champ de l’accession sociale à la propriété et est soumise à une réglementation. Les
établissements sont spécialisés : ils n’exercent pas d’autres activités. En particulier, ils ne
collectent pas de dépôts.
L’absence de dépôts pour le CIF résulte de son histoire. Ses évolutions dans le temps
n’en ont pas fait un acteur bancaire de plein exercice. Le groupe comprend des établissements
de crédit, contrôlés par la compagnie financière holding et tête du groupe, CIF
Développement (CIFD). Les liens capitalistiques entre les différentes structures sont partagés
entre cette holding et les actionnaires de CIFD que sont les SACICAP. Celles-ci sont des
actionnaires minoritaires mais néanmoins très importants, à 49 %, des établissements
régionaux que sont les SFR.
Les SFR, au nombre de neuf en 2012, sont chargées de distribuer les crédits
immobiliers aux clients. Leur objet social est la fourniture à toute personne de produits et
services bancaires concourant aux opérations liées à l'habitat y compris leurs annexes et
accessoires. Elles disposent d’un conseil d’administration. Leurs directeurs généraux sont des
mandataires sociaux non-salariés du groupe CIF. La compétence des SFR s’exerce sur le
territoire désigné par leur statut. À la fin de 2012, les SFR couvraient l’ensemble de la France
métropolitaine sauf la Corse, les Alpes-de-Haute-Provence et les Hautes-Alpes.
Le groupe a été doté de filiales chargées de son refinancement au niveau national. Ces
filiales, la centrale de trésorerie – 3CIF – et la société de crédit foncier – CIF Euromortgage –
sont directement détenues par la holding qui centralise ainsi le refinancement de l’ensemble.
Au cours de son histoire, le groupe s’est enrichi de deux filiales dans le métier de
courtage de l’assurance de personnes avec Assurances et conseils et CEGERIS. La tentative
d’obtenir une source de dépôts a été concrétisée dans les années 2000 par l’achat d’une petite
banque, devenue Banque Patrimoine Immobilier (BPI), mais qui reste de taille modeste avec
environ 500 M€ de dépôts. Sa clientèle est plus patrimoniale que celles des SFR. Une dernière
particularité du groupe concerne la détention conjointe avec une filiale de la SNCF
15
de la
SOFIAP, dédiée à la clientèle des cheminots.
Le groupe se présente ainsi depuis 2006 :
15
SNCF Habitat, qui est une SACICAP.
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LA CONSTRUCTION D’UN RÉSEAU BANCAIRE PAR DES ACTEURS DE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
27
Schéma n° 2 :
présentation du groupe CIF
Source : CIF, Cour des comptes.
Au 31 décembre 2012, il comptait 300 points de vente, 2 362 salariés dont une force
commerciale de 1 000 agents environ.
B -
Une solidité satisfaisante en apparence
En 2012, la taille du bilan du groupe CIF atteignait plus de 41 Md€ avec un encours de
prêts à la clientèle de 34,7 Md€. Il a, dans la période entre 2007 et 2011, dégagé des résultats
nets annuels positifs. Son ratio de solvabilité, élevé en raison d’un montant de capital de plus
de 2,4 Md€, s’établissait à 13,7 % en 2012.
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COUR DES COMPTES
28
Tableau n° 1 :
synthèse de la situation financière du CIF
En M€
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total de bilan
35 777
38 554
42 053
40 420
40 852
41 360
Produit net bancaire
435,3
462,9
481,3
504,7
471,9
462,6
RBE
137,6
144,6
178,3
211,5
168
173,2
Coefficient d’exploitation
68,4 %
68,7 %
63 %
58,1 %
64,4 %
62,6 %
Coût du risque
(10,1)
(59,5
16
)
(112,4)
(99,1)
(51,5)
(71)
Résultat net part du groupe
17
(total consolidé avec SACICAP)
45,6
(85,4)
37,1
(61, 5)
24,8
(42,7)
55,5
(78,7)
49,6
(78,1)
29,4
(34,3)
Encours de prêts clients
28 184
30 997
32 502
32 859
33 666
34 344
Fonds propres comptables
2 405
2 414
2 414
2 411
2 436
2 444
Source : Cour des comptes (données : CIF).
1 -
Le sentiment de la prospérité
Le CIF a toujours mis en avant son excellent ratio de solvabilité qui devait rassurer le
superviseur, les actionnaires et le marché. La notation octroyée par les agences a toujours été
favorable notamment sur la base de cette information.
La capitalisation du groupe de plus de 2,4 Md€ devait lui permettre d’assumer le
développement important de sa production de crédit. Néanmoins, la stabilité du niveau des
fonds propres montre l’absence d’apport externe en capital sur la période, le groupe n’étant
pas adossé, et l’absence de renforcement de ces fonds propres par croissance organique,
phénomène lié à la distribution de dividendes qui ne laissait guère de surplus. Ce niveau,
élevé et stable, a participé au sentiment que le groupe CIF était durablement prospère.
2 -
Une évolution inégale dans un contexte de crise
Les indicateurs globalement favorables ont évolué, entre 2007 et 2012, de façon inégale.
Ils révèlent une faible capacité à maintenir ou à renforcer les éléments fondamentaux qui
président à une croissance durable.
16
Dont 11,9 M€ de dépréciation de la créance sur Lehman Brothers.
17
CIFD détenant 51 % des filiales consolidées, le résultat net du groupe complet doit tenir compte du résultat
affecté aux SACICAP directement par les SFR (49 %).
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LA CONSTRUCTION D’UN RÉSEAU BANCAIRE PAR DES ACTEURS DE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
29
Graphique n° 2 :
évolution de la taille du bilan et de l’encours de crédit (2004-2014)
Source : Cour des comptes (données : ACPR).
La croissance de la taille du bilan pourrait indiquer que le groupe CIF avait réussi à
devenir un acteur bancaire crédible et à développer une production autonome aux résultats
positifs. Elle masque cependant la fragilité de cette production. Une quasi-stagnation est
constatée, à compter de 2009, en raison de la crise économique et financière et de forts taux
de remboursements anticipés (7 % en 2010 et 7,7 % en 2011 contre 4,5 % en 2009) auxquels
le CIF a été très sensible, en devant défendre le maintien de ses encours face à la concurrence.
Deux éléments inquiétants sont intervenus dans la période :
-
la faible progression du produit net bancaire de l’ordre de 1 % en moyenne sur 6 ans, avec
une hausse plus soutenue entre 2008 et 2010, contraste avec la progression cumulée de
l’encours clients de 21 %, soit une moyenne de l’ordre de 3,5 % par an. Lorsque ces deux
indicateurs sont combinés, ils tendent à montrer que la production supplémentaire s’est
effectuée à marge réduite, donc insuffisante pour la sécurité durable de la rentabilité ;
-
le coût du risque a fortement augmenté à partir de 2008.
Après 2012, la décroissance de l’encours provient de la décision du superviseur de
limiter la production
18
.
C -
Un groupe peu profitable
La holding CIFD détenant 51 % des SFR, le résultat net consolidé, intérêts des
SACICAP compris (49 %), a été le suivant.
18
Rapport annuel de CIFD 2012.
30,4
33,6
34,2
35,8
38,6
42,1
40,4
40,9
41,4
37,2
37,2
22
23,6
26
28,2
31
32,5
33,2
33,9
34,7
31,8
27,2
20
25
30
35
40
45
50
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Md€
Taille du
bilan
Encours
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COUR DES COMPTES
30
Graphique n° 3 :
résultat net consolidé (2004-2014)
Source : Cour des comptes (données : ACPR).
Les variations s’expliquent par l’évolution du coût du risque.
La baisse du résultat net, entre 2007 et 2009, alors même que le produit net bancaire
était en hausse sur la même période, tient aux deux hausses consécutives et significatives du
coût du risque (- 49 M€ entre 2007 et 2008 puis - 53 M€ entre 2008 et 2009).
À l’inverse, le résultat net consolidé a augmenté entre 2009 et 2010 grâce aux
diminutions au cours de l’exercice du coût du risque (baisse de 13 M€) et des charges
d’exploitation (baisse de 10 M€).
La baisse à nouveau constatée entre 2011 et 2012 s’explique autant par la baisse du
PNB sur la même période (- 20 M€ environ) que par une nouvelle hausse du coût du risque
(- 20 M€).
Le groupe était peu profitable mais comme il dégageait des résultats toujours positifs,
les actionnaires n’ont pas perçu la nécessité d’une recherche optimisée du rendement
financier. Deux indicateurs principaux montrent cette faiblesse structurelle.
Le rendement des capitaux propres a été inférieur à 5 %.
85,4
61,75
42,7
78,7
78,1
34,3
-498,7
-600
-500
-400
-300
-200
-100
0
100
200
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
M€
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31
Graphique n° 4 :
rentabilité nette des capitaux propres (2004-2014)
Source : Cour des comptes.
Le taux de marge brute à la vente (hors coût de la liquidité) s’est établi pour la moyenne
des SFR entre 0,96 % et 1,55 % sur la période 2009-2011. Le niveau cible que le groupe
cherchait à atteindre était de 2 %. L’année 2012 a vu cette marge se redresser juste au moment
où les difficultés sont arrivées.
Tableau n° 2 :
taux de marge brute à la vente (moyenne des SFR)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Taux de marge brute à la vente
1,26 %
1,24 %
1,06 %
0,96 %
1,55 %
2,45 %
Source : Revue par le cabinet Deloitte.
Le dividende reçu par les actionnaires de la holding CIFD a été en constante
progression, bien que d’une valeur assez faible, mais s’est interrompu dès 2011. Le principe
était un versement de 50 % des résultats.
Ainsi, à la veille des difficultés, le groupe CIF semblait bénéficier d’une solidité globale
et de la stabilité de ses fondamentaux.
Une analyse plus approfondie montre qu’il convient de nuancer cette appréciation.
Après une période de très bonne tenue du marché immobilier, la crise financière de 2008 puis
de 2011 a eu des effets sur l’économie réelle et sur la situation du groupe.
3,5%
2,5%
1,7%
3,2%
3,2%
1,4%
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Millions d'euros
Résultat net (groupe)
ROE
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32
______________________________ CONCLUSION ______________________________
Le CIF est un groupe atypique dans le paysage bancaire français du fait de l’histoire
particulière de ses actionnaires historiques, les SACICAP.
Ces dernières sont les héritières des anciennes SACI, acteurs nés au début du XX
ème
siècle pour favoriser le financement et la construction de logements au bénéfice de ménages
modestes. Contraintes de se moderniser du fait de la libéralisation progressive des prêts
réglementés, les SACI ont donné naissance à un véritable réseau bancaire, structuré par la
loi et calqué sur un modèle d’inspiration mutualiste.
Sociétés coopératives spécialisées dans l’accession à la propriété, les SACICAP
conservent un statut et des missions spécifiques, organisés par la loi. Si elles se distinguent
des sociétés concurrentielles par leur sociétariat financièrement désintéressé, elles s’en
rapprochent fortement par leurs activités immobilières qui constituent depuis longtemps leur
coeur de métier.
À la veille de ses difficultés, le CIF est un groupe de taille modeste, spécialisé dans
l’accession à la propriété, qui a rapidement développé sa production à la faveur d’un marché
immobilier porteur, dont les fragilités sont réelles mais peu apparentes.
La période examinée par la Cour a été marquée par une forte croissance de la
production, mais décorrélée de la profitabilité. Les résultats du groupe, inégaux, ont été
dépendants de la maîtrise du risque de crédit et des frais généraux. Les fonds propres, élevés
et très stables, n’étaient pas alimentés par une croissance organique en raison de la
distribution de dividendes et du coût du risque. Le CIF se développait ainsi sur ses réserves.
Le résultat de CIFD et des SFR a constitué un enjeu pour les SACICAP actionnaires
car il devait leur permettre de satisfaire aux obligations nées de la convention sur les
« missions sociales ». Un dividende régulier, même de montant assez peu élevé, était toutefois
suffisant pour atteindre ces objectifs.
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Chapitre II
Les vulnérabilités de l’organisation et du modèle du
groupe CIF
Le groupe CIF présente en 2012 des vulnérabilités structurelles. Ses organes de
gouvernance, bien que fonctionnant correctement, sont largement centrés sur les intérêts
régionaux et leurs membres sont inégalement sensibilisés aux risques bancaires nés de la crise
de 2008. Le groupe est demeuré indépendant malgré des tentatives d’adossement à plusieurs
reprises et ses actionnaires ne sont pas à même de le soutenir financièrement. Son modèle
économique et son financement comportent des fragilités qui se sont révélées avec la
survenance de la crise financière.
I -
Les vulnérabilités de l’organisation
A -
Une organisation trop décentralisée et insuffisamment adaptée à une
gestion de crise
1 -
Une gouvernance fermée
La constitution du réseau bancaire à partir des SACI ancrées localement et les fusions-
absorptions progressives de SFR ont conduit à une gouvernance décentralisée, à deux
niveaux : l’organe central, CIFD, dispose d’un conseil d’administration et chacune des filiales
financières en est également dotée.
Cette gouvernance fonctionnait bien formellement à la veille des difficultés du groupe.
Le conseil d’administration de CIFD se réunissait régulièrement, en général mensuellement,
depuis 2006. Un comité d’audit et un comité des rémunérations avaient été créés et
fonctionnaient normalement. Les filiales régionales disposaient de comités d’audit locaux et
de comités de rémunération. L’assemblée générale de CIFD se réunissait également
régulièrement.
Cependant, la gouvernance n’a pas été à même d’apprécier à leur juste mesure les
risques encourus par le groupe bancaire dans la crise. Cette faiblesse résulte de divers
facteurs.
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34
a)
Une vision homogène des enjeux
La gouvernance du groupe CIF à la veille de ses difficultés se caractérisait par une
vision très homogène des enjeux parmi ses dirigeants. Cette situation s’explique tout d’abord
par le cumul des fonctions, manifeste au sein du groupe. Les administrateurs de CIFD
cumulent les fonctions de dirigeants et les mandats d’administrateurs au sein des filiales
financières, des SACICAP, de l’UES-AP et de Procivis Immobilier. La longévité des carrières
et le faible renouvellement des dirigeants du CIF et des SFR, fortement ancrés localement,
n’ont pas favorisé l’ouverture de cette gouvernance. Le cumul des fonctions de président et de
directeur général choisi par le CIF, ainsi que le cumul de cette fonction avec celle de président
de l’UES-AP, la structure fédérale des SACICAP, renforçaient la cohésion sur la stratégie du
groupe.
Les conseils d’administration de CIFD, de 3CIF et le conseil de surveillance de CIF€ ne
comportent pas d’administrateur indépendant ni, jusqu’à une période très récente, de
représentant des salariés.
L’organe de pilotage, fédéré par le président-directeur général entouré d’un nombre
restreint de collaborateurs, sans administrateur indépendant, laissait peu de place à
d’éventuelles interrogations sur la stratégie.
b)
Une appréhension insuffisante des risques liés au modèle financier
Bien que les SACI aient été historiquement des acteurs de nature bancaire, les
SACICAP sont, en 2012, des sociétés holding non bancaires, faiblement sensibilisées aux
enjeux du secteur financier. La composition des conseils d’administration, tant régionaux que
nationaux, fait une large place à des administrateurs issus du monde de l’immobilier.
Ainsi, les conditions du refinancement de la société (cf.
infra
), bien qu’elles aient été
régulièrement discutées depuis 2009, ne semblent pas avoir réellement alerté la gouvernance
de CIFD. La direction générale du CIF contrôlait étroitement les entités spécifiquement
dédiées au refinancement (3CIF et CIF€). En 2012, le président-directeur général de CIFD
était également président-directeur général de 3CIF et le directeur financier du groupe était
aussi président du directoire de CIF€.
Alors que la tension sur le refinancement, les difficultés rencontrées par les autres
acteurs exclusivement financés par le marché et le retournement de la conjoncture auraient dû
entraîner une réflexion stratégique sur l’avenir du groupe, la gouvernance semble,
collectivement, avoir été faiblement consciente de la fragilité du CIF dans la crise. Peu
ouverte sur l’extérieur, elle n’a pas suffisamment perçu les risques du modèle à partir de 2008.
c)
Un organe central obligé de composer avec les filiales régionales
L’organisation du groupe, calquée sur le modèle mutualiste, se caractérisait par un
pouvoir central fort en apparence mais, de fait, limité par les intérêts des filiales régionales.
Cette organisation a pu nuire à la réactivité du groupe pour répondre aux enjeux nés de la
crise à partir de 2008. Ainsi, le conseil d’administration de CIFD, composé notamment des
dirigeants de filiales régionales, était fréquemment guidé par le souci de l’intérêt des filiales,
celui-ci pouvant parfois être contradictoire avec celui de CIFD. À titre d’exemple, les
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LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU GROUPE CIF
35
propositions visant à renforcer le pouvoir de contrôle de l’organe central sur les dirigeants des
filiales, notamment en leur donnant un statut spécifique de salarié de CIFD, ont été écartées
par le conseil d’administration. Ce dernier a également refusé la proposition du président-
directeur général de systématiser la présence d’un représentant de CIFD dans le comité de
rémunération des filiales.
En définitive, la capacité de supervision des filiales par l’organe central était limitée.
Bien que disposant de 51 % des droits de vote au sein des conseils d’administration des SFR,
CIFD n’y était représenté que par une seule personne, les autres membres étant les dirigeants
des SACICAP locales détenant la filiale régionale concernée pour les 49 % restants.
2 -
Une large autonomie de gestion des SFR
Jusqu’à la période où le CIF a connu des difficultés, le suivi des filiales exercé par
CIFD n’était pas coercitif. Les SFR rencontrant des problèmes faisaient l’objet d’inspections
internes donnant lieu à des lettres de suite mais celles-ci n’étaient pas nécessairement suivies
d’effet.
Les SFR disposaient d’une large autonomie de gestion. Elles ont ainsi longtemps
distribué des produits régionaux non standardisés. L’hétérogénéité de pratiques, de méthodes,
de politique commerciale, de produits, rendait difficilement comparables les performances des
SFR et le suivi des risques.
Cette situation était largement acceptée jusqu’en 2007-2008. Les SFR pouvaient obtenir
des dérogations aux grandes orientations du groupe. La filiale CIFRAA
19
, qui a lancé une
politique de diversification vers l’investissement locatif, par dérogation à la politique générale
du groupe essentiellement centrée sur les primo-accédants, en est un exemple. Bien que CIFD
ait souhaité y apporter des limites, cette diversification, qui s’est avérée désastreuse pour le
groupe
20
, avait été acceptée par le niveau central.
À partir de 2008-2009, le groupe devait faire face aux tensions sur les marchés
financiers et demeurait faiblement profitable. Le président-directeur général a alors entamé
une transformation fondée sur la réduction des coûts et la rationalisation de l’organisation.
Le nombre de SFR a progressivement diminué au cours du temps, sous l’effet des
fusions engagées à partir de 2006-2007. Au nombre de 20 en 2004, elles ont été rationalisées
à partir de 2007 afin de constituer des filiales homogènes, capables de mutualiser certaines
fonctions. En 2012, il n’y avait plus que neuf SFR. Le groupe a, de plus, défini un modèle
cible pour les SFR, le « modèle SFR ».
En 2009, le suivi des filiales a été renforcé avec une direction dédiée des filiales et
participations. Le groupe a également impulsé un suivi de la performance via des indicateurs
groupe : 5 % de part de marché, 2,5 % de taux de créances douteuses et 60 % de coefficient
d’exploitation. L’élaboration annuelle du plan d’affaires entre l’organe central et les filiales
était l’occasion d’une discussion sur les objectifs, la stratégie et les moyens à mettre en oeuvre,
19
CIF Rhône Alpes Auvergne.
20
CIFFRA est la filiale la plus affectée par l’affaire Apollonia (
cf
.
infra
).
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COUR DES COMPTES
36
permettant au niveau central d’organiser progressivement un mouvement d’harmonisation au
sein du réseau. La mise en place de « feuilles de route » en 2011, filiale par filiale, par CIFD
allait également dans ce sens.
La rationalisation des structures était néanmoins demeurée inachevée en 2012. La
plupart des SFR conservait des sites éclatés (quatre sites en Bretagne et deux sites au sein de
CIF Méditerranée par exemple). Les systèmes d’information n’avaient que partiellement
convergé. Le « modèle SFR » n’était pas nécessairement appliqué partout et de façon
homogène.
En dépit des efforts de rationalisation, les intérêts entre CIFD et les SFR restaient
partiellement divergents. Alors que les enjeux centraux de refinancement exigeaient une
réduction des coûts de structure par une mutualisation plus grande ainsi qu’une réduction du
coût du risque, pour atteindre une meilleure rentabilité, les filiales financières aspiraient à
maintenir leur indépendance fonctionnelle, et à tenir le centre éloigné de leur gestion
quotidienne.
Les actions de transformation menées par le niveau central ont donc été trop tardives et
insuffisantes.
B -
Des projets d’adossement non concrétisés
La question de l’adossement du CIF à un groupe bancaire plus puissant a traversé
l’histoire du groupe dès le début des années 2000.
Compte tenu du renforcement de la réglementation prudentielle à partir des années
2000-2005, le superviseur et les services du ministère de l'économie et des finances ont perçu
la fragilité du réseau bancaire qui ne bénéficiait pas de dépôts
21
. Le Crédit immobilier de
France était le seul réseau spécialisé en crédit immobilier demeuré indépendant après le rachat
du Crédit Foncier de France par le groupe Caisse d'épargne en 1999.
En 2005, les responsables du CIF avaient annoncé aux services du ministère de
l’économie et des finances être en discussion avec BNP Paribas (BNPP) pour envisager une
opération de rapprochement. Le dossier était très avancé. L’adossement aurait consisté en un
apport d’une filiale immobilière de BNPP (UCB) à la holding CIFD ; une prise de contrôle de
l’ensemble fusionné à 51 % pour BNPP, 49 % restant entre les mains des SACI ; le versement
d’une soulte par BNPP. Ce projet, concomitant de celui qui était en discussion avec l’État sur
la transformation du réseau des SACI, a échoué, pour des raisons qui n’ont été qu’en partie
expliquées à la Cour.
En 2007, à l’issue de la réforme ayant transformé les SACI en SACICAP, le CIF a
repris la réflexion sur un adossement, en mandatant une banque conseil pour rechercher un
partenaire éventuel. Il a engagé alors la discussion avec trois partenaires potentiels : BNPP,
Banques populaires et le Crédit agricole.
21
Hormis des dépôts dans la filiale BPI rachetée à Barclays.
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LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU GROUPE CIF
37
Le CIF a écarté la proposition de BNPP, considérant qu’elle entraînait une dilution du
CIF dans un groupe intégré
22
. La BNP envisageait une prise progressive du contrôle de 100 %
du capital de CIFD dans les cinq ans. Bien que conservant la marque CIF, le groupe aurait été
intégré à l’ensemble constitué par Cetelem et UCB dont le rapprochement a finalement été
réalisé par BNPP fin 2007.
Le Crédit agricole était également intéressé, les discussions englobant la prise de
contrôle des activités immobilières des SACICAP. Les actionnaires qui ne souhaitaient pas
vendre leur branche immobilière ont écarté cette option. Ultérieurement, un partenariat
commercial avec le Crédit agricole a été tenté sous forme d’expérimentation régionale mais
n’a pas abouti.
Une proposition des Banques populaires permettait de maintenir une entité CIF
distincte, avec sa propre marque et une gestion des ressources humaines autonome. Le schéma
d’adossement proposé consistait en une prise de participation réciproque, de 5 à 9 % par
CIFD au capital de la Banque fédérale et de 34 % des Banques populaires dans un premier
temps puis de 51 % au sein de CIFD. Le projet d’intégration devait permettre le maintien de
la marque CIF avec une spécialisation des métiers, le CIF se positionnant sur les prêts
administrés. Le projet comportait une plate-forme de gestion unique, des modalités de
refinancement communes, et un développement de l’activité de crédit immobilier à
l’international porté par le CIF.
Le CIF excluait cependant de conclure un tel accord en cas de rapprochement des
Banques populaires du réseau des Caisses d’épargne qui contrôlait le principal concurrent du
CIF, le Crédit Foncier de France. Les Caisses d’épargne ont d’ailleurs également approché le
CIF en 2007 mais celui-ci craignait une absorption par son principal concurrent. Le schéma
issu des discussions avec les Banques populaires a finalement été rejeté.
À la connaissance de la Cour, le CIF n’a plus engagé de discussions approfondies avec
d’éventuels partenaires de 2007 à 2012. Au total, aucun projet d'adossement n’a finalement
abouti, pour des raisons que la Cour n’a pu entièrement documenter. En tout état de cause, le
caractère privé de l’actionnariat ne permettait pas à l’État de contraindre le CIF à s’adosser.
L’examen des opportunités apparues en 2007 démontre que le CIF était une cible
attractive à l’époque pour plusieurs grands réseaux bancaires français. Ces projets semblent
avoir été examinés par la gouvernance du CIF à l’aune du maintien de l’indépendance
fonctionnelle qu’ils permettaient de conserver, en particulier au niveau régional.
A posteriori
, le refus de l’adossement a été une erreur stratégique grave. L’année 2007,
où le CIF a activement recherché un adosseur mais a finalement écarté toutes les marques
d’intérêt, apparaît comme une occasion manquée. Bien que les conditions financières aient été
à l’époque favorables, le président-directeur général du groupe avait conscience des fragilités
du modèle et indiquait au conseil d’administration en 2007 qu’une évolution défavorable du
refinancement pourrait conduire le groupe à devoir s’adosser sous la pression des marchés ou
de la tutelle, ce qui serait la pire des situations
23
. Pour autant, dans les conditions financières
22
Conseil d’administration de CIFD du 11 septembre 2007.
23
Conseil d’administration de CIFD du 16 octobre 2007.
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38
encore favorables de l’époque, le CIF n’a pas pris la décision de s’adosser. Les risques de
l’indépendance financière ont été sous-estimés. Le groupe a poursuivi son activité sans filet
protecteur contre les tensions de marché éventuelles et le retournement possible du marché
immobilier.
II -
Un modèle économique et de financement source de risques
Le groupe CIF a pu se maintenir dans la décennie 2000 sans avoir de difficultés avérées.
Il était porté par un marché immobilier favorable et la modestie de son rang parmi les acteurs
bancaires le protégeait sans doute d’une expansion qui devait ultérieurement pénaliser
d’autres banques. Toutefois, à partir de 2008, la crise de liquidité bancaire a mis en difficulté
tous les acteurs et le groupe CIF ne pouvait y échapper. C’est dans ce contexte qu’il convient
de replacer l’analyse. L’approche micro-économique du positionnement commercial et de
l’activité de crédit ainsi que l’analyse du modèle financier permettent de mettre en évidence
les vulnérabilités spécifiques qui expliquent sa moindre résistance aux chocs de la crise.
A -
Un positionnement économique étroit
Le positionnement du groupe résulte de son histoire liée à celle des anciennes SACI et
d’un choix de porter sa production dans les segments de l’accession à la propriété pour les
ménages à revenus modestes. Un élargissement de la cible de clientèle est intervenu dans le
domaine des investisseurs locatifs.
1 -
Une production plutôt concentrée
La production du CIF se répartissait principalement entre les primo-accédants (76 %) et
les investisseurs locatifs (17 %) avec, sur ces deux segments, une position concurrentielle.
Sur le premier segment, les revenus des ménages se situaient à moins de trois fois le
SMIC pour plus de 70 % d’entre eux. Près de 60 % des ménages avaient un revenu (en valeur
de 2012) inférieur à 3 000 €
24
, soit 800 € de moins que le revenu moyen des ménages
emprunteurs immobiliers. Le segment des primo-accédants justifiant de ces revenus modestes
constituait un risque intrinsèque en raison de la fragilité de ces ménages plus élevée que le
reste de la population emprunteuse.
24
Ceci représente moins de 2,5 fois le SMIC qui s'élevait en 2012 à 1 425 € bruts.
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LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU GROUPE CIF
39
Tableau n° 3 :
répartition des clients sur la période 2008-2011
2008
2009
2010
2011
Nombre de clients
40 607
32 117
34 721
34 024
Dont résidence principale
33 529
24 955
27 521
29 477
Dont clientèle ayant un revenu < 3 SMIC
24 217
17 742
20 439
19 480
% des prêts garantis par une hypothèque
66,5 %
63,6 %
68,9 %
76,11 %
Source : Cour des comptes (données : CIF).
Progressivement, le CIF a développé une offre en faveur des « investisseurs locatifs »
qui représentait de l’ordre de 17 % de la production en 2011 malgré un recul depuis 2008. La
clientèle emprunteuse était plus solvable. Le CIF comptait environ 7 500 prescripteurs
régionaux liés par un contrat non exclusif et commissionné
25
. Le risque du crédit investisseur
était d'autant plus élevé que les apporteurs d'affaires n'étaient pas d'assez bonne qualité.
2 -
La part non prépondérante des prêts sociaux réglementés
Le positionnement sur les prêts d’accession sociale réglementés n’a pas non plus, en
valeur absolue, été un trait prépondérant. La part des prêts réglementés (PAS et PTZ)
représentait 13,4 % de la production totale en 2011. Les SFR se trouvaient ainsi dans une
position concurrentielle sur cette gamme de prêts qui ne peuvent être accordés qu’associés
avec un autre crédit pour former le « paquet » de l’emprunteur.
L’instabilité des conditions réglementaires de distribution des prêts au logement aidés
(PTZ, investissements locatifs), entre 2008 et 2012 ne contribuait pas à fiabiliser le niveau de
la production.
S’agissant spécifiquement du PAS et du PTZ, l’examen par la Cour des séries
statistiques longues montre que le CIF a perdu des parts de marché concernant le PTZ où il
était placé au cinquième rang des banques distributrices au début des années 2000 et n’a été
plus qu’au huitième rang en 2011. Il est plutôt mieux positionné sur le segment du PAS pour
lequel sa part était de 14 % en 2000, soit au cinquième rang et a progressé en 2011 au
troisième rang derrière le Crédit Foncier et le Crédit agricole.
25
Pouvant aller jusqu'à plus de 1 % du montant financé.
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40
Tableau n° 4 :
répartition de la production de crédits sur la période 2008-2011
Parts de marché
Moyenne
2001-2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
PTZ
8,7%
6,1%
7,4%
7,1%
7,2%
4,6%
4,0%
PAS
7,2%
5,9%
7,1%
8,0%
10,5%
11,5%
13,0%
PAS + PTZ
7,7%
6,0%
7,2%
7,6%
8,8%
7,4%
10,3%
Source : Cour des comptes (données : SGFGAS).
3 -
Le maintien d’objectifs ambitieux
De façon constante, le groupe a fait du développement commercial son orientation
stratégique majeure. Ainsi au plus fort de la crise en 2011, et bien que les indicateurs sur la
production aient été mal orientés, les administrateurs de CIFD concluaient, lors de leur
séminaire stratégique de juin, à la pertinence du maintien des objectifs de 5 % de part de
marché
26
, 60 % de coefficient d’exploitation, 2,5 % de taux de créance douteuses mais ils
constataient aussi que les « résultats n’étaient pas à la hauteur des objectifs » et que
l’indicateur de rentabilité financière (
Return on Equity
ou ROE) devait être mis en veille, tout
en préconisant une cible de résultat net de 80 à 120 M€ par an. Pour les prévisions du plan
d’affaires 2012-2014, certains administrateurs ont souligné l’ambition d’un objectif de
production de + 20 %, soit 5,8 Md€ à 6 Md€, à marge de 200 points de base dans un marché
baissier, mais le groupe jugeait ces objectifs atteignables
27
.
De fait, la production de crédit du CIF n’a pas été négligeable – de l’ordre de 60 000
prêts en moyenne par an – et elle s’est maintenue à ce niveau jusqu’en 2008 avec un fort recul
en 2009, un rebond en 2010 et un sévère repli en 2012 lié aux décisions des 15 juin et
4 septembre 2012 de l’ACPR de limiter la production, en raison des difficultés de
refinancement (cf.
infra
).
Tableau n° 5 :
évolution de la production de nouveaux prêts (2006-2012)
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Production de nouveaux
prêts en nombre
73 029
64 485
62 911
50 343
56 802
55 927
33 700
Production de nouveaux
prêts en montant (Md€)
6,722
6,526
6,364
4,370
4,959
5,088
3,152
Part de marché globale
4,52%
4,48%
5,33%
4,30 %
3,39%
3,9%
2,99 %
Source : Cour des comptes (données : CIFD).
26
L’objectif de 5 % ne résulte pas d’une injonction écrite des agences de notation dont la trace n’a pas été
trouvée par la Cour. Il s’agit d’un objectif interne au groupe CIF qui a pu interpréter le sentiment des agences sur
sa taille trop petite.
27
Cf. procès-verbal du conseil d’administration de CIFD du 25 octobre 2011.
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LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU GROUPE CIF
41
En application de cette stratégie, le CIF a fait des choix commerciaux structurants
comme la construction d’une force commerciale importante de 1 000 commerciaux environ et
de réseaux d’apporteurs d’affaires commissionnés répartis sur le territoire. Malgré cette
volonté, la place du CIF dans le marché global est demeurée celle d’un petit acteur avec des
productions, des rentabilités et des forces commerciales hétérogènes selon les régions.
B -
La constitution d’un encours de prêts risqué
Les prêts distribués par le CIF comportaient des caractéristiques particulières :
-
un recours massif aux apporteurs d’affaires ;
-
des emplois d’une durée très longue dépassant parfois les 30 ans ;
-
une vente prépondérante de prêts à taux mixte et à taux révisable, aboutissant à un
encours de 51 % des encours totaux à fin 2014 ;
-
des conditions emprunteurs souvent en dehors des pratiques de marché, comme le
surfinancement des prêts («
loan to value
» ou LTV), bien que l’emprunteur puisse opter
pour une garantie de revente de son bien immobilier.
1 -
Le risque lié aux apporteurs d’affaires
Les acteurs spécialisés ont une approche davantage intermédiée ou « prescrite » par des
apporteurs d’affaires que les banques généralistes. Ces acteurs travaillent volontiers aussi
avec des partenaires professionnels.
Le groupe CIF avait une implantation d’agences hétérogène sur le territoire et n’en
possédait qu’un faible nombre (environ 300). Aussi les apporteurs d’affaires (courtiers, agents
immobiliers, constructeurs de maisons individuelles, gestionnaires de patrimoine) ont-ils été à
l’origine de la majorité de la production du CIF dont la part directe était inférieure à 30 %,
certaines agences étant même exclusivement productrices sur apport d’affaires.
Ces apporteurs d’affaires ont créé des difficultés très sensibles dans la période
2006-2009. Le sinistre le plus important concerne l’affaire dite « Apollonia » encore
pendante.
L’affaire « Apollonia »
Une escroquerie financière et immobilière de grande ampleur
Entre 1998 et 2009, la société immobilière d’Aix-en-Provence, Apollonia, a vendu environ
7 500 logements, principalement des appartements meublés dans des résidences hôtelières ou
étudiantes, à des fins de défiscalisation.
En 2008, plusieurs centaines de personnes ont déposé plainte, pour un montant total de
dépenses engagées de 1 Md€. Les premières mises en examen ont eu lieu en février 2009 visant les
dirigeants d’Apollonia. L’instruction a également inclus l’examen de la responsabilité des banques
ayant commercialisé les prêts.
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42
Recours civil et pénal : de la mise en examen des banques au statut de témoin assisté
En juillet 2012, la cour d’appel d’Aix-en-Provence a mis en examen plusieurs banques dont
CIFD et plusieurs filiales du groupe CIF (BPI, CIFRAA). Le chef d’examen concernait la
conformité à la loi Scrivener, notamment l’octroi et le respect du délai de rétractation de sept jours
ouvrés accordé à l’emprunteur. Ces mises en examen ont été annulées et les banques sont devenues
témoins assistés. L’instruction est toujours en cours.
Des conséquences coûteuses pour le CIF
Le CIF est la banque qui a l’encours le plus élevé de prêts à des clients d’Apollonia, de
373,9 M€ à l’origine. 71 % de l’encours initial du CIF auprès des clients Apollonia a été souscrit
par une filiale : CIF Rhône-Ain.
Au 31 décembre 2014, l’encours de prêt « Apollonia » demeure de 304 M€, dont près de
300 M€ comptabilisés en créances douteuses, soit 15,5 % des encours douteux du groupe.
En l’état des procédures actuelles, le groupe encourt toujours des risques au titre de sa
responsabilité pénale ou civile.
Dans les années 2003-2004, l’organe central du groupe (CIFD) avait pourtant bien fixé
aux SFR des limites à la production et à l’encours total en provenance des apporteurs
d’affaires. Des analyses de la solidité des promoteurs par la direction centrale des risques
étaient diffusées aux SFR. Toutefois, celles-ci demandaient des dérogations en fonction de la
situation locale et dépassaient largement les limites fixées. L’existence de ces apporteurs
d’affaires a eu notamment pour conséquence une caractéristique de la production qui est le
« sur-financement » au-delà de 90 % des biens.
À la suite d’un contrôle transversal de l’ACPR sur les apporteurs d’affaires dans les
SFR, le groupe CIF a décidé que ce risque devait davantage être maîtrisé, ce qui a eu pour
conséquence immédiate la réduction du volume de production.
2 -
Des prêts aux caractéristiques particulières
a)
Des prêts de durée longue
Une illustration de la durée des prêts consentis par le CIF est donnée par les durées
appliquées par CIF Méditerranée entre 2007 et 2011. Alors que les prêts consentis pour une
durée supérieure à 30 ans représentaient 49 % de la production en 2007, cette proportion est
passée à 61 % en 2011. La durée moyenne pour la totalité de l’encours s’établissait sur la
période à environ 28 ans. Celle-ci peut également s’expliquer par l’allongement des durées
après restructuration des prêts, en particulier entre 2007 et 2008.
Certains prêts étaient modulables sur 20 à 30 ans avec la possibilité pour le client
d’augmenter ses mensualités de 10 % pour réduire la durée du prêt ou de rembourser 10 % de
son prêt chaque année.
Comme on le verra dans l'analyse du modèle financier, la durée des prêts introduisait un
risque de transformation élevé.
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LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU GROUPE CIF
43
b)
Des conditions d’octroi hors des pratiques usuelles
La clientèle primo-accédante du CIF correspondait majoritairement aux ménages à
revenus modestes ou très modestes avec 80 à 90 % de l’encours selon les filiales.
La tranche de revenus de ces ménages emprunteurs était trop concentrée pour assurer un
niveau satisfaisant de diversification. L’absence d’apport personnel était un argument
commercial. Le « surfinancement » se situait au-delà de l’usage d’une limite à 80 %, jugée
dans les pratiques bancaires comme le maximum raisonnable de la valeur du gage, c'est-à-dire
la valeur du bien en cas de revente. À l’époque, nombre d’établissements bancaires dépassait
cette limite.
Or le « surfinancement » est un indicateur suivi par les agences de notation qui l’ont
toujours considéré comme une vulnérabilité du groupe. Il a très vite attiré l’attention de La
Banque Postale lorsque celle-ci a examiné le portefeuille à l’été 2012.
3 -
Une gamme de prêts parfois trop complexe pour les clients
À compter de 2007, le CIF a conçu une gamme nationale de prêts destinée à se
substituer progressivement aux « produits régionaux ». Toutefois, malgré les orientations du
siège, les SFR ont conservé une certaine liberté dans la détermination de leur offre de prêts en
jouant sur des index différents et sur les durées. Les commerciaux pouvaient se référer à plus
d'une trentaine de produits dont certains étaient très sophistiqués.
La grande spécificité du CIF a été de consentir des prêts à taux révisable, soit « purs »
soit le plus souvent mixtes avec une phase initiale de taux fixe de durée plus ou moins courte
(trois, cinq ou dix ans) avant le passage à taux variable. Cependant, la plupart des SFR offrait
aussi des prêts à taux fixe à l’exception très notable de CIF Rhône-Alpes-Auvergne dont la
production à taux mixte et variable s’est établie à 66 % du total et de la BPI dont la clientèle
était plus patrimoniale.
Dans les années 2000, le groupe a ainsi beaucoup encouragé les filiales opérationnelles
à offrir des prêts à taux révisable. Les raisons qui ont été expliquées à la Cour ont trait à la
fois à une « lecture du marché immobilier de l’accession sociale » et à la rentabilité
recherchée pour le groupe en raison de sa dépendance au refinancement de marché.
La lecture du marché immobilier de l’accession sociale pour des populations modestes
plaidait pour une forme de crédit qui ne pouvait être que de durée longue, sans apport et à
taux variable qui, en fin de parcours, était économiquement gagnante pour l’emprunteur. La
hausse des valeurs immobilières constatée dans le temps étant plus élevée que celle des
salaires, elle devait permettre aux emprunteurs de gagner une plus-value sur le coût final de
l’emprunt en cas de revente.
Par ailleurs, la dépendance au refinancement de marché interdisait au CIF de viser un
adossement d’une production exclusivement à taux fixe sur des émissions plus coûteuses en
refinancement. Plus prosaïquement, le CIF souhaitait le développement rapide de son activité.
Dans la période 2004-2008, en raison de prêts trop complexes difficilement
compréhensibles, de nombreux clients, qui avaient cru souscrire un prêt à taux fixe sur un
horizon d’emprunt maîtrisable, se sont trouvés en grande difficulté. À partir de 2007, avec la
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44
hausse des taux, le CIF a dû prendre des mesures pour faire face à ces difficultés par des
réaménagements dont le suivi a été insuffisant en termes de rentabilité, de suivi du risque et
de comptabilité. Le CIF avait pourtant des documents normés et des dispositifs
d'accompagnement des clients au moment des « paliers » de remboursement, mais leur
application a été inégale selon les régions et la communication envers les clients insuffisante.
Le groupe CIF a encouru dans cette période un fort risque d’image.
4 -
Une difficile réorientation du positionnement commercial
Dès 2008, après la constatation de résultats médiocres en 2006-2007 en termes de
risques et de marge, CIFD a pris des mesures de resserrement et d’encadrement de la
production des SFR, créant ainsi un débat sur l’autonomie de gestion des directeurs généraux
de ces établissements. Un plan d’action pour redresser la rentabilité a été entrepris.
Néanmoins, ce meilleur encadrement interpellait la nécessité d’une réorientation du
positionnement commercial qui s’avérait difficile alors que celui-ci était de moins en moins
adapté aux contraintes de plus en plus fortes de la gestion du risque. Ainsi, le constat était fait
que l’exigence d’un apport personnel des ménages de 10 % excluait d’emblée la quasi-totalité
des dossiers de primo-accédants. La pratique du « surfinancement » se heurtait à la baisse de
la valorisation alors que le marché immobilier avait jusqu’alors été porté par une forte
valorisation. Les prêts à taux révisable ne pouvaient plus être vendus.
Plus fondamentalement, ce recentrage ne résolvait pas la question première de la
spécialisation stratégique proprement dite du CIF sur un segment de clientèle très peu
diversifié.
Si les responsables avaient bien identifié les problèmes, ils n’ont pas trouvé les
solutions de diversification dans un modèle économique figé qui demeurait centré sur la
clientèle des ménages primo-accédants à faibles revenus.
5 -
Des risques aggravés et persistants
Le coût du risque
28
s’est considérablement accru pour les prêts consentis dans la période
2004-2008. Après s’être maintenu en dessous de 2 % jusqu’en 2008, le taux de créances
douteuses au sein du groupe a connu une augmentation régulière au cours des années
suivantes. À partir de 2013, le taux de créances douteuses subit la conséquence de l’arrêt de la
production mais le stock de prêts continue de peser durablement sur le coût du risque, la
proportion des crédits investisseurs dans l’encours douteux étant encore importante, de l’ordre
de 45 % en 2015. Les meilleurs crédits font l’objet de rachats accélérés et le risque encouru
pour la banque est qu’il ne subsiste dans le portefeuille que les crédits les moins sûrs.
28
Le risque de crédit, ou de contrepartie, est le risque de perte sur une créance. Il est fonction de trois
paramètres : le montant de la créance, la probabilité de défaut et la proportion de la créance qui ne sera pas
recouvrée en cas de défaut.
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45
Graphique n° 5 :
évolution du taux de créances douteuses (2004-2014)
Source : Cour des comptes (données : ACPR). Nota : la production a été arrêtée en 2013.
Lors des difficultés du groupe au début de 2012, la gestion et le suivi de la sinistralité
du portefeuille de crédit sont apparus comme largement perfectibles : la gestion déléguée était
la règle et les pratiques entre SFR étaient disparates. En raison des exigences du plan de
résolution, on connait mieux désormais le risque porté par l’encours et on peut le segmenter
selon plusieurs critères, notamment les revenus des emprunteurs et l’endettement atteint par
eux.
La majorité des acquéreurs primo-accédants se situe dans les trois classes de risques les
plus hautes (classes de score 3 à 5) pour 46 % de l’encours existant à fin 2014 auquel sont
associés les taux de créances douteuses les plus élevés de 5,5 % à 8,8 %.
Trois SFR concentrent ce risque : CIF Méditerranée, CIF Rhône-Alpes, CIF Centre-Est.
Les pertes à terminaison dépendront des possibilités de récupération des créances
douteuses.
C -
Le modèle de financement : une fragilité majeure
À l’issue de la période de distribution des prêts réglementés refinancés par la Caisse des
dépôts et consignations, le CIF a dû assurer seul son refinancement sur les marchés financiers.
Le groupe a mis en place une organisation des flux adaptée à son modèle économique et à son
organisation décentralisée. Il a pu compter sur son aisance en fonds propres et a établi un
mécanisme de solidarité financière assurant au gouverneur de la Banque de France que
l’ensemble des fonds propres de CIFD et des SFR était le garant des risques du groupe.
L’analyse du fonctionnement du modèle financier est nécessaire pour comprendre d’une
part, à quelles fragilités le groupe s’est exposé et d’autre part, la survenance du risque de
défaut et la décision de garantir ses financements pour éviter la faillite.
1,50%
1,31%
1,24%
1,28%
1,57%
2,90%
3,93%
4,13%
4,31%
5,48%
7,10%
0,00%
1,00%
2,00%
3,00%
4,00%
5,00%
6,00%
7,00%
8,00%
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
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COUR DES COMPTES
46
1 -
Une circulation des flux intense
La liquidité est un enjeu crucial pour toutes les banques comme l’a rappelé la crise de
2008
29
. Le CIF ne s’est distingué des autres banques de détail que par l’exclusivité de ses
ressources obtenues sur les marchés. Il a mis en place un fonctionnement tout à fait spécifique
dans la collecte puis la fourniture en interne des ressources aux SFR en vue d’adosser leurs
actifs. Deux sociétés du groupe et un véhicule de titrisation sans personnalité morale ont été
chargés de cette tâche : la caisse centrale du CIF (3CIF), CIF Euromortgage (CIF€) et CIF
Assets (CIFA).
Dans la relation très étroite que ces trois entités ont organisée, il est observé une
circulation de la liquidité que l’on peut qualifier de très dense et complexe, à l’origine du
risque de propagation des difficultés rencontrées par le CIF.
D’une part, l’existence de 3CIF a permis de centraliser la gestion de la liquidité. Cette
avancée, relativement récente (2007), constituait une rupture organisationnelle par rapport à la
situation où les SFR étaient encore libres de se refinancer directement auprès de leurs
confrères régionaux. L’existence d’une centralisation de la trésorerie dans un groupe
comprenant des établissements locaux est un élément de bonne gestion. Elle a conduit à
recruter des compétences financières avec une trentaine de collaborateurs.
D’autre part, toutefois, on verra plus loin que la circulation de la liquidité intra-groupe a
été un élément majeur de fragilité.
Le schéma simplifié suivant retrace la relation entre les utilisateurs (les SFR) et les
pourvoyeurs de financement (3CIF et CIF€).
29
La Cour a analysé cette période dans ses rapports publics. Cour des comptes,
Rapport public thématique : Les
concours publics aux établissements de crédit : bilan et enseignements à tirer.
La Documentation française, juin
2009 et mai 2010, 189 p., disponible sur www.ccomptes.fr
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LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU GROUPE CIF
47
Schéma n° 3 :
modèle de refinancement du CIF
Source : Cour des comptes.
Si ce dispositif à plusieurs entrées se maintient encore actuellement, le fonctionnement a
dû en être modifié dans le cadre du plan de résolution.
a)
Le rôle de la centrale de trésorerie 3CIF
La société 3CIF constitue le canal principal de trésorerie par lequel les SFR se
refinancent en exerçant les trois missions de refinancement à court terme, d’achat des
instruments financiers de couverture du risque de taux et de change et de gestion des réserves
de liquidité du groupe.
Pour assurer la contrepartie des liquidités en faveur des SFR, 3CIF
émet sur le marché financier pour recueillir des ressources non sécurisées (dites
«
unsecured
») à moyen et long terme. Ces émissions – publiques, privées, en euros ou en
devises – sont d’un montant nettement moins important que les émissions sécurisées de CIF€
puisqu’elles ne représentent que 27 % du financement total du groupe sur le marché.
3CIF a également été chargée d’appliquer le choix stratégique du groupe de disposer
d’une réserve équivalente à environ six mois de production permettant de fonctionner en cas
d’absence de refinancement. Cette réserve de liquidité dénote une volonté de gestion prudente
de la part du groupe. Elle était de la plus haute importance et a toujours été regardée
attentivement par les agences de notation.
La société n’a jamais détenu d’actifs à problème, à l’exception d’un portefeuille de
diversification en RMBS
30
européens dont les risques étaient maîtrisés.
30
Résidential Mortgage Back Securities
: créances titrisées d’actifs hypothécaires.
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COUR DES COMPTES
48
b)
Un refinancement externe prépondérant : les obligations foncières
En 2013, le marché français des obligations foncières sécurisées («
covered bonds
») a
représenté près de 300 Md€ dans lequel le groupe CIF tenait le quatrième rang, le Crédit
Foncier de France étant le premier émetteur.
La grande caractéristique des obligations foncières est leur extrême sécurité que
reflètent les contraintes de fonctionnement des sociétés émettrices dans la législation
française.
La société de crédit foncier – CIF € – répond à cette organisation. Le CIF a ajouté un
véhicule supplémentaire au dispositif qui est un fonds commun de titrisation (FCT) sans
personnalité morale. Les deux véhicules fonctionnent ensemble, le FCT étant géré par une
société de gestion.
c)
Des opérations de titrisation par CIF Assets
La titrisation est une pratique devenue courante dans les banques et sert en principe à
ajuster la taille des bilans et à alléger le coût du financement.
Pour refinancer en obligations sécurisées, le CIF a mis en place un véhicule interne de
titrisation des actifs des SFR
31
. L’existence d’une titrisation interne est une spécificité du
groupe CIF.
Cette mission est prise en charge par CIF Assets, dont le fonctionnement est régi par les
articles L. 214-42 et suivants du code monétaire et financier
32
. CIF€ achète les seuls titres
prioritaires notés AAA/Aaa issus de cette titrisation. La titrisation est donc scindée en deux
types de titres : les titres A les mieux notés sont acquis par CIF€ et les titres B, les plus
risqués, rachetés par les filiales opérationnelles, demeurent au bilan des SFR.
2 -
L’affaiblissement des marges de manoeuvre dans l’appel aux ressources de
marché
CIF€ a été, depuis sa création en 2001, le principal intervenant dans le refinancement du
groupe avec, au 31 décembre 2011, un encours de 23,52 Md€ d’obligations foncières et autres
ressources privilégiées. Toutefois, il existait la part des actifs du bilan qui demeurait non
achetée par la société de crédit foncier (les titres B de titrisation restant au bilan des SFR) et
devait être refinancée pour un montant non négligeable d’une dizaine de milliards d’euros. En
tout état de cause, ne pouvant être adossés à des obligations foncières, ces actifs devaient être
refinancés par 3CIF au moyen de financements non sécurisés ou d’autres ressources. Pour des
raisons de coût, les émissions de 3CIF ne pouvaient être effectuées qu’à rentabilité acceptable
pour le groupe. En effet, la notation du groupe joue dans les primes de risque à payer aux
investisseurs. À la fois la crise des marchés qui induisait une offre devenue restreinte et
31
La part des encours titrisés a été variable selon les SFR, certaines ayant titrisé beaucoup comme CIF Sud-
Ouest.
32
Le groupe possédait deux fonds : CIF Assets et BPI Master Mortgage qui a été mis en extinction.
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LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU GROUPE CIF
49
l’augmentation des primes de risques ont affaibli la capacité de 3CIF d’appel aux
financements de marché non sécurisés.
Jusqu’en 2007, le groupe parvenait encore à panacher ses ressources en équilibrant les
appels au marché selon les instruments. Il évitait ainsi de saturer les capacités d’émission de
sa société de crédit foncier, ce qui constituait une politique prudente.
Or, avec la crise, l’encours des émissions de CIF€ a occupé une place grandissante,
tandis
que
le
refinancement
par
émissions
non
sécurisées
de
3CIF
décroissait
significativement, comme le montre l’historique des encours au passif de CIFD entre 2007 et
2011.
Tableau n° 6 :
moyens de refinancement (2007-2012)
Md€
2007
2008
2009
2010
2011
Début 2012
Refinancement
30,3
30,2
32,6
33,6
31,5
33,8
dont Covered bonds
16,4
18,5
22,7
22,7
23
24,8
(émissions annuelles)
(2,7)
(3,1)
(7,2)
(2,8)
(2,7)
(1,8)
dont Senior unsecured
13,9
11,7
9,9
9,9
8,5
9
(émissions annuelles)
(1,6)
(0,8)
(1,5)
(2,7)
(1,4)
(1)
Source : Cour des comptes (données : rapports annuels CIFD).
3 -
La dangereuse interconnexion des filiales financières
Le groupe CIF présentait un panorama très complexe de flux croisés de liquidité au
soutien mutuel tant des trois structures financières que des SFR.
Parmi ces flux, le modèle de titrisation et des obligations foncières, construit autour de
CIF Assets et CIF€, devait être optimisé au maximum pour créer de la liquidité pour 3CIF, en
usant de toutes les facilités permises par la réglementation des sociétés de crédit foncier. Ainsi
CIF€ plaçait d’importants excédents de trésorerie auprès de 3CIF.
La pratique de placement de la trésorerie auprès d’un établissement de crédit – 3CIF –
est autorisée par l’article L. 513-7 du code monétaire et financier. Dans le cas du groupe CIF,
cette possibilité a été activée de façon très poussée.
Le point relatif aux dépôts de trésorerie effectués par CIF€ auprès de 3CIF se situe au
coeur de la problématique de la garantie interne accordée par l’État pour éviter le défaut
(cf.
infra
).
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50
4 -
Des risques de transformation et de notation consubstantiels au modèle
a)
Un désajustement structurel de l’actif et du passif
Le risque de transformation était réel et significatif en raison de la durée très longue de
certains emplois (crédits hypothécaires), parfois au-delà de 30 ans, par rapport à celle
concernant le refinancement. Selon la direction des risques du groupe, la maturité moyenne du
portefeuille ressort à 22 ans
33
.
Le groupe CIF connaissait un désajustement permanent entre les emplois et les
ressources comme tous les acteurs du crédit hypothécaire mais celui-ci a été aggravé par le
raccourcissement de plus en plus évident des maturités obtenues dans les émissions
d’obligations foncières publiques. Dans les meilleures années, les maturités obtenues sur le
marché des obligations sécurisées ont été, exceptions faites d’émissions de montants
beaucoup moins significatifs (les «
registered covered bonds
» ou certains placements privés),
entre dix ans et vingt ans et se sont considérablement raccourcies en raison de la crise avec
une maturité comprise entre cinq et sept ans.
Ainsi, le portefeuille était de moins en moins adossé. Il ne devenait sans doute plus
possible de continuer à produire des prêts de maturité longue quand le refinancement se
raccourcissait aussi significativement.
b)
L’écart de notation entre les structures
Le fait de disposer d’un instrument très sécurisé auquel le groupe faisait de plus en plus
appel devait contraindre celui-ci à la discipline de la société de crédit foncier.
Or les deux structures de refinancement – 3CIF et CIF€ – ne relèvent pas de la même
sphère de notation. La première relève de l’analyse de la solidité d’une banque de détail
dédiée au crédit envers les particuliers
34
et la seconde de l’analyse des sociétés de crédit
foncier dont les obligations sécurisées doivent bénéficier de la notation AAA pour obtenir des
meilleures conditions de placement.
Du fait de ses contraintes de notation propres, CIF€ ne pouvait pas avoir d’engagements
en « valeurs de remplacement » (autrement dit des dépôts de trésorerie) auprès de 3CIF que si
celle-ci était notée au moins P-1 chez Moody’s selon la réglementation.
33
La durée résiduelle moyenne est de l’ordre de 8 ans, selon la direction financière.
34
3CIF admettait que, de plus en plus, les agences de notation rattachaient sa notation à l'appartenance au groupe
et à la solidité intrinsèque de celui-ci.
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LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU GROUPE CIF
51
La réglementation concernant les valeurs de remplacement
En conformité avec les dispositions de la directive européenne sur les fonds propres
réglementaires, l’article L. 513
‐
7 du code monétaire et financier autorise les sociétés de crédit
foncier à détenir des valeurs suffisamment sûres et liquides que le décret d’application fixe à 15 %
de l’encours nominal des ressources privilégiées inscrites au passif de leur bilan (les obligations
foncières). L’article R. 515
‐
7 du code considère comme suffisamment sûrs et liquides les titres,
valeurs et dépôts dont sont débiteurs des établissements de crédit ou des entreprises d'investissement
bénéficiant du meilleur échelon de qualité de crédit établi par un organisme externe d'évaluation de
crédit reconnu par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ainsi que les créances d’une
échéance résiduelle n’excédant pas cent jours sur les établissements de crédit ou entreprises
d’investissement bénéficient du second meilleur échelon de qualité de crédit.
En effet, en vertu des articles L. 511-44 et R. 515-7-1 du code monétaire et financier,
3CIF, pour être un débiteur éligible aux placements de CIF€, doit obtenir le premier échelon
de notation de qualité de crédit à court terme établi par un organisme externe d’évaluation de
crédit.
Ces échelons sont les suivants :
-
chez Moody’s, les notes s’établissent de P-1 (
Prime-1
), la meilleure note, à
Not Prime
, la
moins bonne ;
-
chez Standard & Poor’s, l’échelle est la suivante : A-1+, A-1, A-2, A-3, B, C, D ;
-
chez Fitch, l’échelle de notation est: F1, F2, F3, B, C, D.
Tant que la note de court terme de 3CIF est demeurée P-1, le système a fonctionné. Il
n’a plus fonctionné dès lors que 3CIF pouvait être dégradée au-delà de P-2.
Au-delà de cette menace de dégradation qui a été la cause immédiate du risque de
défaut, le mécanisme de solidarité financière entre toutes les structures du groupe, mis en
place pour montrer la solidité de ce groupe, ne permettait pas de protéger la société de crédit
foncier. Un défaut de 3CIF se serait propagé à CIF€, ce qui montre la vulnérabilité intrinsèque
de l’édifice financier qui avait été créé.
5 -
Des alertes soutenues sur la liquidité, une fragilisation profonde du dispositif
a)
Les alertes en 2008
Les premières alertes qu’a connues le groupe CIF sont liées à la fermeture des marchés
interbancaires lors de la crise de 2008.
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52
Les années 2008-2009 ont été particulièrement difficiles pour le secteur bancaire en
raison de la crise de liquidité qui s’est amplifiée après la faillite de Lehman Brothers. Le
groupe CIF a subi d’autant plus ces difficultés qu’il n’avait pas d’autres ressources que celles
du marché. Il a dû se refinancer par les opérations de refinancement de la Banque centrale
35
à
hauteur de 1,7 Md€ en 2009 en apportant des parts de titrisation en
contrepartie. Il a accédé
au guichet de la Société de financement de l’économie française (SFEF)
36
pour des prêts d’un
montant total de 732 M€.
C’est dans un contexte d’inquiétude pour la solidité du groupe CIF que l’ACPR s’est
penchée, par des actions de contrôle sur pièces et sur place, sur les conditions de sa liquidité.
L’autorité de supervision a fermement insisté, auprès de dirigeants qui envisageaient une
approche plus souple et plus conforme selon eux à la réalité économique, sur le strict respect,
à tout instant et pour toutes les entités du groupe, de la réglementation et des ratios en matière
de liquidité, ayant pu constater des coefficients de liquidité inférieurs au niveau minimal
réglementaire pour certaines filiales.
Le groupe a obtempéré sur l’infraction constatée en modifiant certaines modalités de
gestion de la trésorerie mais pas les dépôts de trésorerie de CIF€ auprès de 3CIF
.
b)
De nouvelles tensions fin 2011 et début de 2012
Au troisième trimestre 2011, la situation des marchés se tendait de nouveau en raison de
l’aggravation de la crise des dettes souveraines. Or les signes tant du marché que des agences
de notation examinant alors la notation du groupe
37
ne semblent pas avoir provoqué chez les
dirigeants du groupe une vraie prise de conscience des conséquences dangereuses de la
situation. Le groupe avait des marges de manoeuvre de plus en plus limitées sur les
financements non sécurisés dans la mesure où, au prix où se collectaient alors ces
refinancements, il n’était plus rentable. Les obligations sécurisées elles-mêmes connaissaient
un renchérissement conséquent de la prime. L’écart entre les émissions non sécurisées et les
émissions sécurisées s’est établi entre 60 et 100 points de base, rendant le financement de la
production des SFR encore plus dépendant de CIF€, moins chère.
Chaque production nouvelle de prêts creusait la perte potentielle de résultat. Son coût de
refinancement se situait en moyenne entre Euribor+65 et Euribor +78 points de base. Pour
illustrer ce phénomène, chaque milliard d’euros qu'il fallait émettre coûtait près de 4 M€ de
plus et ce surcoût devait être répercuté dans la marge des prêts.
35
Ces opérations sont appelées « LTRO » pour
Long Term Refinancing Operation
. Elles font partie de la
panoplie des interventions de politique monétaire de la Banque centrale européenne. Lors de la crise de 2008-
2009, la BCE en a fait un instrument de lutte décisif contre la crise de liquidité bancaire en décidant que ces
opérations seraient conduites à taux fixe, pour des montants illimités et pour des durées de 3 et 6 mois.
36
Voir les rapports publics de la Cour des comptes. Cour des comptes,
Rapport public thématique : Les
concours publics aux établissements de crédit : bilan et enseignements à tirer. La Documentation française
, juin
2009 et mai 2010, 189 p., disponible sur www.ccomptes.fr
37
Il s’agissait encore de Standard & Poor’s et de Fitch. Moody's notait le groupe de façon « non sollicitée ».
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LES VULNÉRABILITÉS DE L’ORGANISATION ET DU MODÈLE DU GROUPE CIF
53
c)
L’intensification des dépôts en trésorerie en 2011
Du côté des ressources à court terme
38
, 3CIF a fait intensifier les dépôts des
disponibilités apportées par CIF€ qui ont été de 3,7 Md€ fin 2011 contre 2,4 Md€ en 2010. En
mars 2012, les dépôts ont encore connu un bond en s’établissant à 4,6 Md€. Le groupe se
rendait encore plus dépendant d’une éventuelle évolution de la notation de 3CIF (cf.
supra
).
Or, c’est l’ensemble des dépôts de trésorerie versés par CIF€ et CIF Assets à 3CIF qui
est devenu critique au premier trimestre 2012 avec la menace de dégradation par Moody’s.
Ces sommes ont dû être incluses ensuite dans les garanties internes que l’État a apportées
pour un plafond maximum de 12 Md€.
III -
L’insuffisante prise en compte des alertes du superviseur
Dans la période sous revue, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) a
exercé une action de surveillance prudentielle sur le groupe qui été à la fois constante et
vigilante. Elle a conduit plus de douze inspections sur place, notamment dans les SFR,
touchant aux domaines les plus critiques, comme les pratiques commerciales, la gestion de la
trésorerie et le respect des ratios prudentiels.
Le groupe CIF a contesté à plusieurs reprises l’action de l’ACPR. La Cour a eu
connaissance de deux contentieux importants, l’un portant sur les pratiques commerciales de
la SFR de l’Ouest et l’autre sur l’exigence d’augmentation du ratio de solvabilité.
A -
Une mise en garde difficilement acceptée sur les pratiques
commerciales
L’ACPR a entrepris de délivrer une mise en garde sur les pratiques commerciales à la
suite d’un contrôle sur place de juin 2008 concernant les pratiques commerciales de CIF-
Ouest, comme ses pouvoirs le lui permettent au titre de l’article L. 612-1 du code monétaire et
financier, dans un contexte où le CIF connaissait une forte croissance de sa production et de
ses encours de crédit, dans un environnement particulièrement concurrentiel.
Le CIF a introduit un contentieux qui a duré jusqu’à mi-2011. Il a perdu sur les
arguments concernant la légalité du pouvoir de mise en garde de l’ACPR ainsi que sur la
contestation de la plupart des reproches et a obtenu une annulation partielle de la décision de
mise en garde sur la question du revenu résiduel des particuliers. L’annulation a reposé sur le
défaut de texte d’application des règles définissant le plafonnement des dépenses de l’article
L. 331-2 du code de la consommation. Le groupe CIF a dû s’engager, comme les autres
banques, à rectifier ses pratiques après 2008.
38
CIFD a même fait appel aux dépôts de trésorerie des SACICAP.
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54
B -
La question de la hausse du ratio de solvabilité
Au titre du « pilier 2 » du cadre normatif sur les exigences prudentielles de Bâle 2, le
superviseur peut imposer de détenir un niveau de fonds propres prudentiels supérieur à
l’exigence minimale en fonction de son analyse des risques d’un établissement qu’il confronte
à celle émise par l’établissement lui-même.
Au vu d’une analyse sur les facteurs de risque encourus par le groupe CIF, le
superviseur a enjoint CIFD de détenir un ratio minimum de fonds propres de base de 12 %,
donc supérieur à l’exigence minimale de 8 %. CIFD, en réponse, a contesté la procédure, les
méthodes d’analyse et les principaux facteurs de risque identifiés. Un contentieux s’en est
suivi.
La décision de l’ACPR a été annulée par le Conseil d’État en 2012, le juge administratif
estimant n’avoir pas été en mesure de vérifier pas à pas la méthode d’évaluation utilisée par le
superviseur qui était en partie fondée sur « un dire d’expert » et de ce fait, de pouvoir
apprécier par lui-même les facteurs de risque de l’établissement.
_______________________________ CONCLUSION ______________________________
Le CIF présentait des vulnérabilités structurelles à la veille de ses difficultés en 2012.
La gouvernance mise en place dans les années 1990 s’exerçait dans un contexte marqué
par la volonté d’assurer une production importante au niveau local et la réalité d’un
financement central par des ressources risquées. Son organisation était très décentralisée et
faisait souvent prévaloir les intérêts des filiales régionales sur ceux de l’organe central. Son
conseil d’administration, privé d’administrateur indépendant, était faiblement ouvert sur
l’extérieur. Dans un tel contexte, la prise en compte du risque de la liquidité a sans doute été
incomplète et n’a pas permis au groupe d’être suffisamment réactif dans la crise. De même,
l’absence d’adossement du groupe à un établissement bancaire plus puissant privait le CIF
d’actionnaires capables de le soutenir en cas de difficulté.
Son modèle économique, peu profitable, a été centré sur l’accession à la propriété de
ménages plus fragiles et sur une activité de crédit aux investisseurs locatifs risquée. Il en est
résulté une production de prêts plus risquée que les banques généralistes, souvent « hors
marché ». Sa rentabilité limitée ne permettait pas de supporter de trop fortes hausses du coût
du refinancement. Dans ces conditions, bien que le groupe ait disposé de capitaux propres
importants, les chocs graves et répétés que le secteur bancaire a connus à compter de 2008
mettaient davantage en péril le modèle ainsi construit d’acteur spécialisé sans ressources
autres que celles des marchés.
En effet, le modèle financier a amplifié les fragilités du CIF. Les difficultés, aggravées
en 2011, ont considérablement réduit les marges de manoeuvre du groupe. Les risques nés de
cette situation ont été insuffisamment perçus par les instances dirigeantes de CIFD.
Le risque de défaut au début de 2012 est survenu en raison de la trop grande proximité
que le groupe avait établie entre ses sociétés financières - 3CIF et CIF€ -. Le danger
potentiel de cette proximité induisant un risque de propagation d’un défaut entre 3CIF et la
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55
société de crédit foncier n’a pas été réellement perçu à la fin de 2011, en dépit des signaux
d’alerte que montraient les études en cours par les agences de notation
sur les changements
de méthodologie des notes du secteur bancaire et du CIF.
Le superviseur prudentiel a, de façon constante, exercé une vigilance sur les facteurs de
risque du groupe. Son action a été entravée par des contentieux montrant le peu de
compréhension qu’il a rencontré.
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Chapitre III
La mise en extinction du CIF : une décision
contrainte
Le CIF, fragilisé par la crise depuis 2008, s’est trouvé mis en difficulté par la décision
de l’agence Moody’s de mise sous revue de sa notation en février 2012. En raison de sa
dépendance aux ressources de marché et de la fragilité intrinsèque de son modèle financier, il
était sous la menace imminente d’un défaut. Compte tenu de l’absence de repreneur et de
l’impossibilité de restructurer l’activité, le CIF a reçu la garantie de l’État et a été mis en
extinction. Le plan de résolution sur longue période est dérogatoire à la doctrine de la
Commission européenne.
I -
La mobilisation rapide des acteurs publics
A -
L’appel du groupe CIF à une intervention publique
1 -
La survenance de la menace de défaut
L’agence de notation Moody’s a mis le 15 février 2012 sous revue la notation de 114
banques européennes, en particulier celle de la centrale de trésorerie du groupe CIF, 3CIF.
Moody’s indiquait que cette mise sous revue était susceptible de conduire à une dégradation
de quatre crans de la note de long terme de 3CIF.
Tableau n° 7 :
notation de 3CIF
Note de crédit à court terme
Prime-1
Sous revue avec risque de dégradation
Note de crédit à long terme
A1
Sous revue avec risque de dégradation de 4 crans
Solidité de la banque (note
intrinsèque)
C
Sous revue avec risque de dégradation
Source : Moody’s, 21 février 2012.
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58
La décision de Moody’s est inscrite dans la revue plus large des banques européennes et
soulignait les risques pesant sur le secteur bancaire, notamment l’environnement
macroéconomique difficile, les coûts de refinancement élevés, la pression à la baisse sur les
profits. Cette décision prenait également acte des faiblesses propres du CIF. L’agence
mentionnait ainsi dans une note publiée quelques jours plus tard sa dépendance aux seules
ressources de marché, sa faible profitabilité, ses coûts de refinancement croissants et la
vulnérabilité de la qualité de son portefeuille à l’évolution des prix sur le marché immobilier.
La décision de Moody’s a été présentée comme brutale par le CIF
39
car Moody’s avait
confirmé la note de long terme de 3CIF en janvier 2012. L’agence notait alors le CIF pour la
première fois sur une base « sollicitée »
40
. En effet, le CIF avait décidé de changer d’agence
de notation. Il recourait jusqu’en 2011 aux services de Standard & Poor’s (S&P). Le
changement de prestataire a été justifié par les modifications fréquentes de méthodologie de
cette agence, qui auraient nui à la réalisation de son programme d’émission en 2011.
La mise sous revue de la notation de 3CIF par Moody’s s’inscrivait ainsi en réalité dans
une série de signaux de la part des agences de notation qui aurait dû alerter. L’agence Fitch
avait mis CIFD, les SFR, la BPI et 3CIF sous perspective négative en janvier 2012, en
soulignant dans sa décision la dépendance au refinancement par des ressources de marché
uniquement et l’augmentation des coûts de refinancement qui pesaient sur la profitabilité du
groupe
41
. Moody’s, qui notait alors 3CIF sur base « non sollicitée »
42
, avait placé en
perspective négative la notation de la dette subordonnée et junior du CIF en novembre 2011,
dans le cadre d’une revue de l’ensemble des banques européennes
43
.
Compte tenu de l’imbrication des sociétés internes au groupe assurant son
refinancement, la dégradation de la notation financière de 3CIF était de nature à entraîner un
défaut rapide de l’ensemble du groupe CIF. En cas de dégradation, 3CIF n’aurait pu faire face
à la restitution des sommes dues à CIF€ et CIF Assets. Ces derniers auraient pu décider de
maintenir leurs financements à 3CIF, en contravention avec la documentation juridique
présentée aux investisseurs mentionnant que les dépôts étaient effectués auprès de
contreparties bien notées. Dans ce cas, CIF€, notamment, aurait vu sa notation rapidement
dégradée. La menace de dégradation des notes de 3CIF, bien qu’elle ne déclenche pas en elle-
même le mécanisme de rapatriement des fonds vers la société de crédit foncier et le véhicule
de titrisation interne, a
de facto
rendu impossible l’approvisionnement du groupe en liquidité
sur le marché. Le groupe CIF était dès lors en sursis : la décision effective de dégradation de
Moody’s conduisant au défaut, le CIF n’a eu d’autre choix que de trouver dans l’urgence une
solution pour assurer sa liquidité autre que le recours au marché.
Les changements de méthodologie de S&P invoqués et la mise sous perspective
négative par Moody’s en novembre 2011 et Fitch en janvier 2012 constituaient de réelles
39
Conseil d’administration de CIFD du 1
er
mars 2012.
40
Dans le cas d’une note sollicitée, l’emprunteur demande à une ou plusieurs agences de notation d’évaluer sa
capacité de remboursement.
41
Note de crédit de Fitch, 17 janvier 2012.
42
Dans le cas d’une note non sollicitée, c’est l’agence de notation qui prend l’initiative de noter l’emprunteur,
généralement sans son accord préalable.
43
Le CIF n’avait cependant pas de dette junior ou subordonnée en 2012.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
59
alertes pour le groupe CIF.
A posteriori
, le changement de prestataire fin 2011, au profit de
Moody’s, dénote ou bien une mauvaise maîtrise de la relation avec les agences de notation, ou
bien une difficulté à tenir compte de ces alertes, auxquelles le CIF était impuissant à répondre.
Ces alertes révélaient les difficultés de refinancement bien réelles du groupe et la fragilité
intrinsèque de son modèle, très vulnérable aux facteurs macroéconomiques externes.
2 -
Un écart de perception sur le traitement de la difficulté
Dès la connaissance de la menace de dégradation par Moody’s, le groupe CIF a alerté
l’ACPR et la direction générale du Trésor des difficultés graves auxquelles il était confronté.
Le conseil d’administration de CIFD convoqué le 1
er
mars 2012 a mandaté le président-
directeur général pour rechercher un adossement dans les meilleurs délais et mettre en place
une « solution technique de court terme au problème de refinancement »
44
.
Le groupe sollicitait une intervention de l’État sous la forme d’une solution de « back-
up temporaire »
45
permettant d’éviter les conséquences de la dégradation de la note de 3CIF.
Le dispositif d’interposition envisagé visait à permettre à CIF€ et CIF Assets de déposer leur
trésorerie auprès d’une contrepartie extérieure au groupe et bien notée, susceptible de reprêter
ces fonds à 3CIF.
L’État, rapidement mobilisé, lui a demandé dès mars 2012 de rechercher sans délai un
adossement à un groupe bancaire plus puissant. Cette décision a été perçue par le CIF comme
en retrait par rapport à sa demande d’intervention financière immédiate.
L’analyse du CIF était cependant en décalage avec le cadre juridique européen
applicable aux aides d’État dans le secteur financier, dont la pratique est bien établie depuis
2008. Tout soutien financier de l’État ou d’un autre acteur public comme la Caisse des dépôts
et consignations (CDC), aurait nécessité une notification au titre des aides d’État à la
Commission européenne par les autorités françaises. Celle-ci aurait déclenché un examen de
la viabilité de l’entreprise et précipité la mise en gestion extinctive. Un soutien public
immédiat aurait, de plus, compliqué la recherche d’un adossement, l’octroi d’une garantie au
CIF risquant d’être assimilé par la Commission à une aide à l’acheteur.
L’État a privilégié l’option de l’adossement, en raison des risques quasi certains que
l’octroi d’emblée d’un soutien public aurait entraînés pour le CIF au regard du droit de
l’Union européenne. Cette analyse ne semble pas avoir été partagée par les dirigeants du
groupe CIF.
44
Conseil d’administration de CIFD du 1
er
mars 2012.
45
Lettre du président-directeur général de CIFD au directeur général du Trésor du 13 mars 2012.
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60
B -
Les conséquences immédiates de la menace de dégradation
1 -
Le recours à l’ELA de la Banque de France
Ne pouvant plus émettre sur le marché, le CIF a sollicité une assistance de liquidité
d’urgence (ELA)
46
de la part de la Banque de France, qui lui a été accordée le 3 mai 2012.
L’ELA, qui a culminé à près de 4 Md€ fin décembre 2012, a été intégralement remboursée
par le groupe CIF fin août 2013. Ce dispositif exceptionnel est une solution temporaire de
dernier recours pour assurer la liquidité. Il ne constituait pas une solution pérenne pour le CIF.
2 -
Le déclenchement des procédures d’alertes prévues
Le CIF a connu en avril-mai 2012 une période de fortes perturbations, son sort étant lié
à la décision de dégradation de Moody’s. Cette décision a pu être suspendue durant tout le
premier semestre 2012. Néanmoins, compte tenu des risques pesant sur la continuité
d’exploitation, les procédures d’alerte prévues par les textes ont été déclenchées.
Les commissaires aux comptes du CIF ont lancé une procédure d’alerte le 2 mai 2012,
après avoir informé l’ACPR dès le mois d’avril des risques sur la continuité d’exploitation du
CIF. Le 7 mai 2012, l’Autorité des marchés financiers a demandé à Euronext de suspendre les
transactions sur les obligations de 3CIF et CIF€, le CIF n’ayant pu, en raison de l’incertitude
sur la continuité d’exploitation, déposer son rapport financier annuel 2011 dans les délais
requis. L’AMF a transmis cette décision à l’autorité des marchés financiers du Luxembourg
(CSSF), où l’essentiel de l’encours des titres de 3CIF et de CIF€ était coté.
Moody’s, tout en dégradant le 17 mai 2012 la note intrinsèque de 3CIF à « E », la note
la plus basse, a maintenu la note de crédit de 3CIF, en raison de la « haute probabilité » d’un
soutien du secteur public. Cette décision a contribué à permettre la clôture des comptes en
continuité d’exploitation le 22 mai et la reprise des transactions.
3 -
La limitation de la production du groupe
Compte tenu des risques persistants concernant l’avenir du groupe, et de la nécessité de
ne pas augmenter ses besoins de liquidité, l’ACPR a décidé en juin 2012 de limiter l’activité
de production de crédits du CIF. Ces mesures visaient une stabilisation de l’encours au
montant atteint à cette date. En septembre, des critères qualitatifs concernant la quotité
financée, le taux d’apport personnel et la durée des prêts étaient ajoutés
47
.
46
Cette assistance, de nature exceptionnelle, peut être accordée par les banques centrales nationales à titre
temporaire aux institutions financières qui rencontrent des difficultés de liquidité, en contrepartie de la remise de
collatéral non éligible au refinancement monétaire classique. À partir d’un montant d’assistance supérieur à
500 M€, une information du Conseil des gouverneurs de la BCE est nécessaire. Au-delà de 2 Md€, l’accord du
Conseil des gouverneurs de l’Eurosystème est requis.
47
Rapport annuel de CIFD de 2012.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
61
4 -
Le report de la décision de Moody’s
Au total, la décision de Moody’s de dégradation de la note du groupe CIF n’aura lieu
que le 28 août 2012, en raison des diligences menées par le secteur public pour trouver une
solution pérenne pour le groupe. L’essentiel de l’année 2012 a ainsi été consacré à rechercher
des solutions durables pour le groupe.
II -
L’absence d’alternative à la mise en extinction
A -
Des solutions examinées mais inopérantes
1 -
L’hypothèse du défaut : un risque jugé systémique
L’État a écarté rapidement la possibilité de ne pas intervenir dans le dossier du CIF. La
non-intervention de l’État, aurait conduit, en l’absence de repreneur pour le CIF, à
l’application des procédures prévues par le code monétaire et financier et le code de
commerce. Après avis de l’ACPR, le tribunal peut ouvrir une procédure de conciliation, de
sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire.
Selon l’analyse des conseils du groupe CIF conduite
a posteriori
en septembre 2013, les
procédures de sauvegarde ou de redressement judiciaire, suivies d’une liquidation, auraient pu
être utilisées dans la période précédant la dégradation de la note de 3CIF fin août 2012.
Ces procédures, qui se distinguent l’une de l’autre par l’existence ou non d’une situation
de cessation de paiement, ont pour conséquence de geler les dettes alors que les actifs restent
disponibles. Une négociation peut alors s’engager avec les créanciers. Selon ces analyses, un
réaménagement des dettes de 3CIF, sous la forme d’une extension des maturités, aurait pu
régler le problème de liquidité du groupe. En revanche, la mise sous procédure judiciaire de la
société de crédit foncier ne l’exonérait pas de devoir rembourser à échéance les obligations
foncières. La conduite de ces procédures n’aurait pas permis une restructuration du groupe à
même d’en assurer la viabilité et aurait donc conduit à sa mise en liquidation.
Un tel scénario, sans octroi de la garantie de l’État, aurait permis aux actionnaires, selon
ces analyses, de retrouver une partie de leurs fonds propres.
Cependant, ces analyses produites
a posteriori
reposaient sur des hypothèses dont
l’acceptation par les créanciers et un tribunal n’était pas certaine. En tout état de cause, l’État
n’a pas souhaité prendre le risque de ne pas intervenir.
En effet, l’État et la Banque de France ont considéré que le défaut du CIF sur ses
obligations foncières pouvait avoir des conséquences systémiques. Ils ont craint que l’absence
de soutien public au groupe CIF, émetteur important d’obligations foncières détenues par des
investisseurs internationaux et notamment des banques centrales étrangères, engendre une
défiance des investisseurs vis-à-vis de l’ensemble des émetteurs d’obligations foncières
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62
français, voire entraîne une hausse du coût de financement souverain dans le contexte tendu
de 2012
48
. La Commission européenne a reconnu le risque d’un impact important du défaut
du CIF sur le marché des obligations foncières en zone euro, voire de l’ensemble des
obligations sécurisées.
2 -
Le refus des banques de la place de soutenir le CIF
L’État, au nom du risque qu’aurait fait peser un défaut de CIF€ sur l’ensemble des
émetteurs d’obligations foncières français, a sollicité les banques françaises et le Fonds de
garantie des dépôts (FGD)
49
pour que ceux-ci organisent une structure de place susceptible de
racheter le CIF. Une telle option aurait pu permettre un apport de liquidité dans l’immédiat, et
le cas échéant, aurait conduit cette structure de place à décider dans un cadre privé du devenir
du groupe CIF.
Les principales banques françaises ont refusé de participer à un tel dispositif, mettant en
avant les risques pour elles-mêmes d’une exposition directe sur le groupe CIF, dans le
contexte de révision générale des notations financières des banques européennes. Elles ont
également souligné leur incertitude quant à la capacité des pouvoirs publics à trouver une
solution pérenne pour le CIF une fois ce soutien d’urgence mis en place.
3 -
L’impossibilité d’une reprise ou d’une aide sans contrepartie de la Caisse des
dépôts et consignations
L’option d’une entrée de la section générale de la CDC au capital de CIFD a été
rapidement écartée. L’intervention d’un acteur public en continuité d’exploitation est
compatible avec le droit des aides d’État dès lors qu’il est possible de démontrer qu’il s’agit
d’un investissement avisé. Le caractère avisé était difficile à démontrer compte tenu de la
situation du CIF. En outre, un investissement de la CDC dans le CIF ne permettait pas de
synergie avec l’activité de la Caisse, qui n’exerce aucune activité de banque de détail. Le
procès-verbal de la Commission de surveillance du 10 octobre 2012 rapporte l’intervention du
directeur général de la CDC : « M. Jouyet tient à réaffirmer que la Caisse des dépôts n’a pas
vocation à distribuer des crédits aux particuliers. Il a d’ailleurs fait savoir, par différents
canaux, qu’il n’était pas question d’adosser le Crédit immobilier de France à la Caisse des
dépôts. »
L’adossement à la CDC n’était pas pertinent. En l’absence de synergie bancaire
possible, il ne pouvait avoir lieu dans le cadre d’un investissement avisé. Cette possibilité
étant écartée, une reprise potentielle par la CDC aurait constitué une aide État, comme l’a été
la garantie de l’État. Dans ce contexte, un tel soutien aurait conduit à la mise en extinction du
48
La France a perdu sa notation AAA en 2012 auprès de deux des trois principales agences de notation.
49
L’une des filiales du CIF, la Banque Patrimoine et Immobilier, recueillait des dépôts, qui étaient de l’ordre de
0,4 Md€ fin 2011.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
63
CIF
50
. Cette solution aurait fait peser les risques d’exécution de la résolution sur le bilan de la
CDC, solution peu acceptable par cette dernière et par l’État.
Un soutien par le Fonds d’épargne, autre option envisageable en théorie, ne semblait pas
pertinent. Celui-ci n’aurait pu fournir qu’un soutien en liquidité et non une solution pérenne.
Surtout, il aurait constitué une aide d’État, les emplois du Fonds d’épargne étant décidés par
le ministre des finances et ses ressources bénéficiant d’une garantie de l’État. À ce titre et
comme tout autre soutien public, il aurait enclenché un examen immédiat de la viabilité du
CIF et probablement fermé, avant tout autre examen, la piste de l’adossement à un acteur
bancaire. Plus généralement, la CDC n’a pas vocation à être le prêteur en dernier ressort du
système financier français.
4 -
La nationalisation
L’État a envisagé mais écarté l’option de la nationalisation. Celle-ci n’aurait pu avoir
lieu sans l’accord des SACICAP, qui semblait peu probable avant la réalisation effective de la
dégradation de la note et la survenance réelle du défaut.
Une nationalisation à l’euro symbolique n’aurait donc pu se produire que dans un
second temps, une fois la dégradation de la note de 3CIF effective. La nationalisation
n’impliquait pas nécessairement le retrait de la licence bancaire du CIF et pouvait avoir lieu
sans consolidation du bilan dans la dette publique
51
au sens de la comptabilité nationale. Une
garantie de l’État aurait été nécessaire sur les expositions internes compte tenu de la
dégradation de la note. Cette solution aurait impliqué une perte totale des fonds propres pour
les actionnaires. La gestion extinctive longue aurait pu permettre un retour financier à l’État.
Pour autant, le risque d’exécution d’un portage long d’actifs par l’État semblait élevé,
notamment au regard de la nécessité de restructuration de l’établissement. La capacité de
l’État actionnaire à gérer la structure sur très longue période était soumise à des aléas. L’État
n’avait pas à l’époque une visibilité complète sur la qualité du portefeuille de crédits du CIF.
Compte tenu de l’importance des prêts à taux révisables, le risque de renégociation des prêts
de la part des clients du CIF aurait pu conduire à une dégradation de la situation financière de
l’entité en extinction. En outre, il n’était pas évident pour l’État, dans un tel schéma,
d’assumer la mise en extinction de l’entité concernée. Enfin, la nationalisation aurait pu avoir
des conséquences sur la perception par les marchés de la situation de la France dans un
contexte de crise des dettes souveraines.
B -
Un espoir sans lendemain de reprise du CIF par LBP
Afin d’assurer la continuité d’exploitation, l’État a encouragé le CIF à rechercher un
adossement de nature privée. Le conseil d’administration du CIF avait d’ailleurs également
50
L’option d’un service d’intérêt économique général (SIEG), qui aurait pu s’appuyer sur la CDC, a également
été écartée (cf
. infra
).
51
Le bilan du CIF était de l’ordre de 41 Md€ fin 2011.
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64
mandaté le président du groupe dès le 1
er
mars 2012 pour relancer la recherche d’un
adossement, y compris en recourant à des pistes étrangères. L’État a appuyé cette démarche
par des contacts avec des grands réseaux bancaires privés qui auraient pu marquer un intérêt
pour le CIF, démarche qui n’a pas abouti. Une
data room
a été ouverte par le CIF mi-juin. À
l’exception de La Banque Postale (LBP), seuls deux fonds d’investissement l’ont visitée mais
sans donner suite.
Dans ce contexte, LBP, engagée récemment dans le lancement d’une offre de crédit
immobilier, paraissait du point de vue de l’État le meilleur candidat potentiel à la reprise du
CIF.
1 -
Un examen approfondi dans des délais contraints
L’État a engagé avec le groupe La Poste des discussions au plus haut niveau dès le mois
de mai et jusqu’à la fin du mois de juillet 2012. C’est à la demande de l’État que LBP a
engagé un examen du dossier du CIF qu’elle n’aurait pas spontanément conduit
52
. Le ministre
des finances a eu plusieurs entretiens avec les dirigeants du groupe La Poste. La direction
générale du Trésor est intervenue pour demander des simulations nouvelles à LBP afin que
soient examinés tous les schémas possibles.
LBP a exprimé des réticences dès le début des discussions. Le 28 juin 2012, LBP a fait
part à l’ACPR et à la direction générale du Trésor de sa préoccupation quant à la découverte
lors des premières diligences que 44 % des crédits octroyés aux clients du CIF présentaient
une quotité financée supérieure à 100 %.
Une équipe projet d’une quinzaine de personnes assistée de différents conseils a
travaillé sur le projet pendant plus d’un mois. De nombreuses réunions se sont tenues entre les
équipes du CIF et de LBP. L’examen du dossier du CIF par LBP s’est achevé en juillet.
2 -
Des risques trop élevés
Les opportunités apparentes pour LBP de la reprise du CIF résidaient dans la reprise des
fonds propres du CIF, bien capitalisé. Le savoir-faire du CIF en matière de titrisation et sa
société de crédit foncier pouvaient intéresser LBP
53
. De plus, cet adossement aurait permis à
LBP d’accéder à une nouvelle clientèle sociale, dans la mesure où selon les diligences
effectuées à l’époque, seule 10 % de la clientèle était commune aux deux réseaux.
Cependant, ces opportunités n’étaient qu’apparentes. L’absence de viabilité du modèle
du CIF est ressortie clairement de l’analyse qu’ont menée les équipes de LBP à l’été 2012.
Elle a conduit à constater le décalage croissant dans l’ajustement entre l’actif et le passif au
bilan au cours des dernières années, engendrant des coûts de refinancement de plus en plus
élevés. Le modèle économique du CIF n’était viable selon LBP que grâce au cycle de baisse
des taux d’intérêt qui permettait de refinancer à court terme à taux favorable des crédits longs.
52
Conseil de surveillance de LBP du 4 juin 2012.
53
LBP a décidé, lors du conseil de surveillance du 7 décembre 2012, de créer une société de financement de
l’habitat.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
65
Ce modèle n’était plus viable dès lors que les coûts de refinancement augmentaient, compte
tenu de la marge d’intérêt faible du CIF. Selon LBP, le maintien de résultats positifs en 2010
et 2011 était lié à des évènements exceptionnels et masquait une diminution forte de la marge
d’intérêt entre ces deux années, en raison des coûts croissants de refinancement.
Les risques liés à la gouvernance du CIF, jugée complexe et trop décentralisée et
l’absence d’intégration des systèmes d’information entre les SFR apparaissaient également
comme des facteurs de risque. Le management de LBP a souligné que le portefeuille de prêt
était risqué par nature et ne correspondait pas à la politique de crédit de LBP (quotité financée
et durée des prêts). Les synergies de réseaux étant faibles, des regroupements et des fusions
auraient dû avoir lieu et auraient été potentiellement difficiles à mettre en oeuvre.
Enfin, l’opération manquait d’intérêt stratégique pour LBP. La banque était d’ores et
déjà bien positionnée sur le PTZ et s’apprêtait à lancer son offre de PAS. Elle pouvait réaliser
le développement de cette offre sans recourir à une opération de croissance externe.
Selon LBP, l’adossement du CIF ne se serait pas traduit par un retour à la profitabilité
du CIF sur 2012-2030 : compte tenu des perspectives de pertes, l’intégration du CIF aurait
dégradé les ratios prudentiels de LBP, son ratio de solvabilité passant de 12,7 % à 10,2 %, son
ratio structurel de liquidité à long terme (NSFR) passant de 121 % à 104 %.
Bien que l’État ait encouragé un rapprochement avec LBP, l’examen des conséquences
de l’intégration du groupe CIF a révélé des opportunités faibles et des risques importants. Le
jeune groupe bancaire était en 2012 confronté à de nombreux défis : réussir la mise en oeuvre
du financement des collectivités locales en partenariat avec la Caisse des dépôts
54
, conduire
son développement commercial, réussir le lancement de son offre dans le crédit immobilier.
L’intégration du CIF aurait été un pari risqué, qui ne semblait pas conforme à la prudence qui
s’impose à un établissement financier comme à l’État actionnaire.
L’analyse du dossier du CIF par LBP a confirmé la vision de l’État de l’absence de
viabilité du CIF.
LBP a néanmoins contribué à traiter certaines problématiques nées de la mise en
résolution du CIF en s’engageant auprès de l’État à accélérer son offre à l’accession sociale à
la propriété et en prenant des engagements quant à la reprise des salariés du CIF (cf.
infra
).
LBP a enfin racheté la part majoritaire de CIFD dans SOFIAP (51 %), filiale financière du
groupe CIF, détenue conjointement avec la SNCF.
54
Créée le 27 mars 2013, La Banque Postale Collectivités Locales, détenue à 65 % par La Banque Postale et à
35 % par la Caisse des dépôts, assure des prestations de services en lien avec la commercialisation de crédits aux
collectivités locales et aux hôpitaux par La Banque Postale. Les prêts éligibles sont ensuite refinancés par la
CAFFIL (Caisse Française de Financement Local), société dont La Banque Postale (5 %) et la Caisse des dépôts
(20 %) sont également actionnaires.
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66
C -
L’absence de marge de manoeuvre au regard du droit des aides
d’État
La mise en extinction du CIF, qui résultait du constat de l’absence de viabilité de son
modèle, a été mal acceptée par les dirigeants du groupe, qui en ont contesté le principe dès la
décision de l’État d’octroyer sa garantie.
Des interrogations se sont également fait jour sur la nécessité de la mise en extinction,
notamment à l’occasion de la table ronde organisée par le Sénat le 3 octobre 2012 et de
l’audition par la commission des finances de l’Assemblée nationale du directeur général du
Trésor et du président-directeur général du CIF le 22 octobre 2012.
1 -
La mise en résolution, contrepartie obligatoire de l’aide d’État
La multiplicité et la concomitance de nombreux cas de défaillances bancaires
concentrées dans la période de la crise de 2008-2009 ont conduit la Commission européenne à
élaborer une doctrine d’intervention et d’approbation en accord avec les dispositions du traité.
C’est à partir de sa pratique ancienne du droit de la concurrence que les aides d’État ont été
examinées, non sans la souplesse que permet le traité. Le droit de la concurrence est fondé sur
l’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui déclare incompatibles
avec le marché commun les aides d’État versées à certaines entreprises ou produits entraînant
des restrictions de concurrence.
Lors de la crise de 2008, la Commission s’est appuyée sur l’article 107§3 (b) du traité
permettant aux États d’intervenir pour remédier à une perturbation grave de l’économie.
Les principes généraux de l’aide d’État
Pour être compatible avec le traité, le régime d’aide doit être de portée générale, les mesures
exceptionnelles et temporaires et prendre fin dès que la situation économique le permet.
Les aides ne doivent pas excéder deux ans et doivent être réexaminées tous les six mois.
Elles doivent être ciblées, proportionnées et non discriminatoires ; leur attribution est fondée
sur des critères objectifs.
La Commission a défini les lignes directrices de sa doctrine dans quatre communications
relatives au secteur financier datant de 2008-2009. Ces communications ont été mises à jour et
complétées en 2011 et 2013.
Les communications de la Commission européenne
-
communication de portée générale publiée le 25 octobre 2008. Elle a eu pour objet les mesures de
garantie, les mesures de liquidité d’urgence (« ELA ») et la liquidation. Elle s’est appliquée à la
garantie temporaire octroyée au CIF. Cette communication a été mise à jour par une nouvelle
communication le 31 juillet 2013. Cette dernière s’est appliquée à l’aide définitive accordée au
CIF ;
-
communication publiée le 15 janvier 2009 sur les recapitalisations ;
-
communication publiée le 26 mars 2009 sur le traitement des actifs dépréciés ;
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
67
-
communication publiée le 18 août 2009 sur le retour à la viabilité et l’appréciation des mesures de
restructuration dans le secteur financier ;
-
communication publiée le 1
er
décembre 2011 concernant l'application, à partir du 1
er
janvier 2012,
des règles en matière d'aides d'État accordées aux banques dans le contexte de la crise financière.
Le montant de la garantie a été calculé sur la base de cette communication.
Les principes de l’aide d’État sont restés constants au cours du temps : le retour à la
viabilité (caractère temporaire de l’aide), les mesures compensatoires pour les distorsions de
concurrence (restructuration ou résolution) et la contribution propre du bénéficiaire (
burden
sharing
).
La doctrine de la Commission a été rendue plus stricte par sa communication du
31 juillet 2013. Celle-ci pose l’exigence de présenter un plan de restructuration pour les
banques bénéficiant de garanties publiques dans les deux mois dès lors que « l'encours total
des engagements garantis (y compris les garanties accordées avant la date de cette décision)
dépasse un ratio de 5 % du total des engagements et un montant total de 500 M€ ». Le CIF
était dans ce cas, l’encours garanti ayant été d’emblée supérieur à 500 M€ compte tenu de
l’existence d’une garantie sur les dépôts internes, qui dépassait ce montant.
Ainsi, l’octroi d’une garantie publique permettant d’assurer la liquidité du CIF
nécessitait la présentation par la France d’un plan de restructuration. Le plan de
restructuration peut conduire à restaurer la viabilité d’une banque
55
notamment en cédant ou
en interrompant les activités déficitaires, ou bien à sa mise en liquidation (résolution) si la
viabilité sans aide d’État ne peut être démontrée, en s’appuyant sur la définition suivante :
« Une banque est viable à long terme lorsqu'elle est en mesure de couvrir la totalité de ses
coûts, y compris les coûts d'amortissement et les charges financières, et d'obtenir un
rendement approprié de ses fonds propres compte tenu de son profil de risque. Une banque
ayant fait l'objet d'une restructuration doit être à même d'exercer une concurrence sur le
marché pour obtenir des capitaux sur la base de ses qualités intrinsèques, conformément aux
exigences réglementaires applicables ».
Lorsque la viabilité d’une entité ne peut être établie, l’aide d’État ne peut être autorisée,
sauf en contrepartie d’une mise en résolution, c’est-à-dire d’une gestion extinctive.
La restructuration de l’activité du CIF n’était pas envisageable. Le CIF ne pouvait plus
accéder à la liquidité sans aide d’État. Il ne trouvait pas de repreneur. La mise en gestion
extinctive était la seule voie possible.
Le groupe CIF a contesté cette vision, en estimant pouvoir être restructuré et non mis en
résolution.
55
Aux termes de la communication du 18 août 2009 sur le retour à la viabilité et l’appréciation des mesures de
restructuration dans le secteur financier, le plan de restructuration « doit démontrer comment la banque
recouvrera sa viabilité à long terme sans aide d'État dans les plus brefs délais ».
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COUR DES COMPTES
68
2 -
La tentative du CIF de maintenir une activité hors du périmètre de la résolution
Le groupe CIF a défendu pendant plusieurs mois l’idée de maintenir une activité, en
s’appuyant sur le concept européen de service d’intérêt économique général (SIEG).
Le projet défendu visait la constitution d’un service d’intérêt économique général de
l’accession sociale à la propriété, qui aurait consisté à créer une nouvelle entité autour des
SACICAP et d’un nouvel établissement de crédit, le cas échéant en partenariat avec des
acteurs publics (la CDC ou LBP ont été évoquées). Cette structure aurait accordé des
financements aux ménages exclus du crédit pour permettre de financer des opérations
d’amélioration de l’habitat, la vente d’HLM aux occupants et l’accession à la propriété pour
les ménages les plus modestes ayant essuyé deux refus des banques traditionnelles. La
production annuelle se serait élevée à environ 1 Md€ en régime de croisière.
Cette proposition a été instruite par l’administration, sous l’égide du secrétariat général
de la Présidence de la République, en tant qu’alternative possible à la mise en gestion
extinctive complète, en parallèle à la préparation de la loi de finances sur l’article de garantie.
Cette proposition a été évoquée lors de la table ronde organisée en octobre 2012 à la
commission des finances du Sénat. Pour autant, elle n’a pas été retenue.
La doctrine européenne sur les SIEG
La notion de SIEG est utilisée aux articles 14 et 106, paragraphe 2, du TFUE, ainsi que dans
le protocole n° 26 annexé au TFUE, mais elle n'est pas définie par le droit de l’Union européenne.
Elle a été précisée principalement par la jurisprudence de la Cour de Justice européenne et par des
communications successives de la Commission européenne.
La Commission a ainsi défini les SIEG : « des activités économiques remplissant des
missions d’intérêt général qui ne seraient pas exécutées (ou qui seraient exécutées à des conditions
différentes en termes de qualité, de sécurité, d’accessibilité, d’égalité de traitement ou d’accès
universel) par le marché en l'absence d'une intervention de l'État. L'obligation de service public est
imposée au prestataire par mandat et sur la base d'un critère d'intérêt général garantissant la
prestation du service à des conditions lui permettant de remplir sa mission ».
Ainsi, un SIEG doit effectuer une activité qui ne peut être réalisée dans les mêmes conditions
par le marché, recevoir un mandat définissant des obligations de service public particulières et une
compensation de service public.
Un tel projet s’analysait comme bénéficiant d’une aide d’État injustifiée. En effet, le
financement public ne pouvait se justifier qu’en cas de défaillance de marché concernant
l’accession sociale à la propriété. Or, selon l’analyse même du CIF, celui-ci n’avait qu’une
part de marché estimée à 20 % des accédants les plus modestes
56
, le Crédit Foncier
notamment couvrant ce segment à hauteur de 50 % et les établissements traditionnels de
30 %. Dans la mesure où ces prêts étaient accordés par le CIF en situation concurrentielle, il
ne semblait pas possible de démontrer l’existence d’une défaillance de marché justifiant un
financement de nature publique.
56
Étude du cabinet Advention commandée par le CIF en novembre 2012.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
69
L’examen de la doctrine européenne dans le domaine des SIEG de nature bancaire
atteste par ailleurs d’une interprétation limitée aux services bancaires et d’épargne de base.
Dans ce cadre, certains cas valides au regard de la doctrine recouvrent une activité de micro-
crédit
57
pour des prêts d’urgence à la consommation de petit montant mais non une activité de
crédit immobilier.
La « Green Investment Bank » autorisée par la Commission européenne
Le cas de la « Green Investment Bank » du Royaume-Uni, a été cité parfois comme l’un des
cas qui aurait pu inspirer la création d’un SIEG à partir du CIF. Cette banque, qui a pour unique
actionnaire l’État, a été jugé conforme au droit des aides d’État.
Ce projet présente des différences fondamentales avec le CIF : elle apporte des financements,
le plus souvent sous la forme de prêts, de garantie et d’investissements en capital, à des projets
environnementaux de grande taille qui n’ont pu trouver un financement intégral par le marché
(infrastructures, énergie, biocarburants, etc.). L’activité est donc très différente de celle d’une
activité de crédit à des ménages modestes.
Par ailleurs, dans le cas de la « Green Investment Bank », la justification de l’aide est liée à la
production
d’externalités
positives
pour
l’ensemble
de
la
société,
par
ses
bénéfices
environnementaux. L’existence d’externalités positives pour l’ensemble de la société s’agissant de
l’accession sociale à la propriété est moins facilement démontrable.
De plus, au-delà de sa conformité au droit de l’Union européenne, la création d’un tel
service d’intérêt économique général, semblait opérationnellement très difficile à mettre en
oeuvre. Elle aurait nécessité une restructuration profonde des structures existantes, et plus
probablement leur suppression et le remplacement par de nouvelles structures, l’intervention
en liquidité ou en capital d’un acteur public à désigner.
La création d’un SIEG ne constituait donc pas une alternative à la mise en extinction du
CIF, mais un nouveau projet pour les SACICAP. Il ne réglait en rien les difficultés du CIF. Il
n’aurait pu bénéficier des fonds propres du CIF, nécessairement mobilisés pour gérer
l’encours en extinction.
Ce projet n’était pas acceptable par l’État et ne l’aurait probablement pas été pour la
Commission européenne. Il ne répondait pas à une nécessité d’intérêt général identifiée dans
le cadre de la politique publique du logement, déjà mise en oeuvre par l’État par d’autres
moyens dans le domaine de l’accession sociale à la propriété (prêts PAS, PTZ, vente HLM). Il
reflétait davantage un projet d’avenir pour les SACICAP qu’un projet de restructuration du
groupe CIF. Il traduit le fait que cet ensemble, malgré la séparation des activités bancaires
opérée par la loi depuis les années 2000, était indissociable dans l’esprit des dirigeants du
groupe.
La défense de ce projet a pu entretenir encore quelque temps la confusion sur la possible
viabilité de la banque elle-même, qui n’était pourtant pas démontrable. L’assemblée générale
des actionnaires de CIFD qui s’est réunie le 24 janvier 2013 a refusé de ratifier la nomination
57
Aide d’État n° 244/2003, Royaume-Uni,
Credit Union Provision of Access to Basic Financial Services –
Scotland
.
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COUR DES COMPTES
70
de M. Michel Bouvard comme président du conseil d’administration, le président de l’UES-
AP estimant que le CIF s’était « censuré » sur la recherche de solutions alternatives à
l’extinction, notamment via la Caisse des dépôts ou la création d’un SIEG.
III -
Un plan de résolution en partie dérogatoire
A -
Une garantie adaptée à l’extinction sur longue durée
1 -
L’octroi de la garantie de l’État
La dégradation effective de la note du groupe CIF conduisait sans garantie de l’État à
interrompre à brève échéance la continuité d’exploitation. En l’absence de reprise du CIF par
LBP, Moody’s a annoncé, le 28 août 2012, la dégradation de la notation attribuée aux titres et
dépôts émis par la centrale de trésorerie de trois crans, les notations de long et de court terme
respectivement de 3CIF passant de A1 et P1 à Baa1 et P2. Dans ces conditions, le conseil
d’administration de CIFD réuni en urgence le 31 août 2012 a réitéré sa demande de la garantie
de l’État. Les représentants du ministre de l’économie présents ont exposé les conditions
mises à l’octroi de cette aide, en particulier l’arrêt de la production et la préparation d’un plan
de résolution. L’État prenait également acte de la décision du président-directeur général du
CIF de faire valoir ses droits à la retraite et indiquait s’attendre à ce qu’il renonce à ses
indemnités
58
.
Le 1
er
septembre, l’État annonçait publiquement son intention d’octroyer sa garantie au
CIF. Celle-ci a été effectivement votée en loi de finances initiale pour 2013 (article 108 de la
loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013). Elle se décompose en deux parties :
-
la garantie dite interne, entre les entités du groupe CIF, qui garantit les créances de CIF€
et CIF Assets contre 3CIF, ainsi que les contrats de couverture (
swaps
)
conclus entre
elles. Elle est plafonnée à 12 Md€ ;
-
la garantie externe, couvrant les futures émissions de 3CIF. Elle est plafonnée à 16 Md€.
2 -
La garantie temporaire et la préparation d’un plan de résolution
La négociation avec la Commission européenne s’est engagée informellement dès août
2012 et s’est poursuivie jusqu’en février 2013. Après accord du conseil d’administration de
CIFD le 7 janvier puis de l’assemblée générale des actionnaires le 24 janvier, l’État a
formellement notifié le 14 février 2013 à la Commission européenne une garantie de l'État sur
le fondement de l’article 107 (3) § b) du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne,
en vue de remédier à une perturbation grave de l’économie. La Commission européenne a
autorisé la garantie temporaire le 21 février 2013.
58
Note blanche de l’État remise au conseil d’administration de CIFD le 31 août 2012.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
71
La garantie temporaire, conformément au dispositif voté en loi de finances, comportait
deux parties distinctes, l’une couvrant les créances « internes » au groupe CIF et l’autre les
futures émissions de titres de dette par 3CIF, permettant d’assurer le refinancement du
groupe
59
. Cette garantie temporaire s’accompagnait de la reprise par la Commission
européenne du principe de limitation de la production conformément aux critères définis par
l’ACPR. Les autorités françaises s’engageaient, en contrepartie de l’aide, à présenter un plan
de résolution ordonnée à la Commission européenne dans un délai maximal de six mois.
La garantie temporaire a été prolongée par la Commission européenne le 14 août 2013
en raison de l’impossibilité pour la France de présenter un plan de restructuration à cette date.
En effet, la consultation des institutions représentatives du personnel du CIF nécessitait des
délais significatifs en raison de la structure juridique complexe du CIF (un comité central
d'entreprise, quatorze comités d'établissement et quatorze comités d'hygiène et de sécurité).
3 -
Une garantie définitive aux plafonds très élevés
L’aide définitive, assortie d’un plan de résolution a été notifiée le 23 octobre 2013 à la
Commission et approuvée le 27 novembre 2013
60
. L’échéance maximale de la garantie est
fixée à 2035. Il s’agit d’une garantie autonome, inconditionnelle, irrévocable et à première
demande. Le garant doit payer au premier appel du bénéficiaire
61
.
Elle porte sur un encours maximal total de 28 Md€, qui se décompose en deux parties.
La garantie dite interne, entre les entités du groupe CIF, garantit les titres de CIF€ et
CIF Assets contre 3CIF, ainsi que les contrats de couverture (
swaps
) conclus entre eux. Elle
est plafonnée à 12 Md€. Ce montant a été déterminé en fonction de la trésorerie déposée au
sein de 3CIF par CIF€ et CIF Assets. Une marge de sécurité tenant compte de la variation de
la valeur de marché des
swaps
associés aux dépôts de trésorerie été incluse dans le calcul du
plafond. La garantie interne est fortement dérogatoire au droit commun des aides d’État, qui
n’autorise pas, en principe, de garantie sur des créances existantes. La difficulté dans le cas de
ces créances internes au groupe, qui sont au coeur de la fragilité du CIF, a été contournée,
l’État et le CIF ayant fait valoir auprès de la Commission européenne qu’il s’agissait de
dépôts sans cesse renouvelés («
rolled-over
»), et dont la garantie permettait de limiter le
montant total de l’aide, interprétation qui a été admise par la Commission.
59
La garantie interne a été plafonnée à 11 Md€ et la garantie externe à 7 Md€, plafond qui a été porté à 8 Md€ en
août 2013.
60
Le plan de résolution appliqué au groupe CIF obéit aux règles qui régissent les aides d’État conformément à la
réglementation applicable en 2012 et 2013. Le CIF est placé en gestion extinctive sous garantie d’État et
conserve sa licence bancaire. Ce régime se distingue du régime de résolution prévu dans la directive dite
« BRRD » transposée par l’ordonnance du 20 août 2015. Celle-ci prévoit des mesures préventives des crises et
des outils d’intervention précoce des autorités de surveillance ainsi que des outils de résolution : cession
d’activité, transferts d’actifs et passifs dans une banque relais, séparation des actifs douteux, renflouement
interne par les actionnaires et mise à contribution des créanciers selon un ordre prédéfini en fonction de la
séniorité des créances.
61
Article 2321 du code civil.
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COUR DES COMPTES
72
La garantie externe ne couvre que les nouvelles émissions de 3CIF, désormais seule
entité émettrice du groupe, CIF€ ne devant plus émettre d’obligations foncières. Le CIF se
refinance désormais uniquement en dette garantie émise par 3CIF, au moyen de titres d’une
durée de vie obligatoirement supérieure à trois mois et inférieure à cinq ans. L’encours de la
garantie externe est plafonné à 16 Md€. Ce montant a été déterminé en fonction de la situation
prévisionnelle de trésorerie du groupe, résultat des prévisions d’écoulement des actifs et des
passifs. Une marge de sécurité a été ajoutée en s’appuyant sur des hypothèses de « stress »
concernant le taux de remboursement anticipé des clients, le risque d’augmentation des
besoins de liquidité pour collatéraliser les opérations de couverture de swap de taux et le
risque que la BCE exige un remboursement anticipé du
Long term refinancing operation
(LTRO).
Tableau n° 8 :
décomposition des plafonds de garanties (en Md€)
Liquidité interne
CIF€
Trésorerie déposée chez 3CIF
6,6
CIF Assets
Réserves déposées chez 3CIF
1,7
Liquidités déposées chez 3CIF
1
Cash collatéral
(appel lié au
swap
entre CIF Assets et 3CIF)
2,6
Total
11,9
Liquidité externe
Impasse de liquidité avec remboursements anticipés
moyens
11,4
Impact des remboursements anticipés stressés
3,2
Stress collatéral des swaps
0,6
Impact potentiel du règlement EMIR
62
0,6
Total
15,8
Source : Cour des comptes (données : CIF).
Le pic du besoin de liquidité devrait être atteint courant 2015
autour de 15 Md€ pour un
plafond total autorisé de 28 Md€.
62
Le règlement relatif aux produits dérivés négociés de gré à gré, aux contreparties centrales et aux référentiels
centraux (surnommé « EMIR » - « European Market Infrastructure Regulation ») en cours de discussion au
moment de la définition des plafonds de garantie était susceptible d’augmenter le montant de collatéral des
contrats de couverture (swaps) de taux du CIF.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
73
Tableau n° 9 :
encours garantis par l’État
Md€
30/06/2013
31/12/2013
30/06/2014
31/12/2014
Encours garantis
10,7
12,1
13,4
14
Garantie externe
3,8
5,5
9,1
11,3
Garantie interne
7
6,6
4,3
2,7
Dont CIF €
4,4
4
2
0,5
Dont CIF Assets
2,6
2,6
2,3
2,2
Source : Cour des comptes (données : CIF).
L’encours garanti en 2014 a été légèrement supérieur au montant prévisionnel indiqué
dans le plan de résolution. Le montant de la garantie externe est en effet supérieur aux
prévisions de 5,7 Md€ alors que le montant de garantie interne est inférieur de 2,7 Md€. En
effet, afin de réduire tout risque d’incident de financement, 3CIF préfinance ses besoins de
liquidité avec trois mois d’avance. Cette mesure, qui n’était pas initialement prévue dans le
plan de résolution, conduit à un surfinancement temporaire du groupe et avance dans le temps
le pic du besoin de liquidité. CIF€ est autorisée dans ce contexte à retirer une partie de sa
trésorerie garantie auprès de 3CIF et à la placer en bons du Trésor à taux fixe. Ce mécanisme
permet de diminuer le montant de l’encours de garantie interne, dont le coût est un peu plus
élevé que la garantie externe.
B -
Des conditions financières spécifiques
Tenant compte de la spécificité du CIF, qui était bien capitalisé, l’État a fait admettre
par la Commission européenne la possibilité d’un retour d’une partie de fonds propres aux
actionnaires, dès 2018. La contribution du CIF, bénéficiaire de l’aide, réside dans la
rémunération de la garantie, relativement élevée, mais conforme à la pratique européenne.
1 -
Une distribution de dividendes autorisée dès 2018
Bien que la Commission ait régulièrement appliqué strictement sa doctrine aux termes
de laquelle les actionnaires privés sont en général évincés en cas d’aide d’État au secteur
financier, les autorités françaises ont obtenu que les actionnaires puissent percevoir des
« dividendes » sur les fonds propres excédentaires dès 2018.
Le cas du CIF est donc un cas particulier au plan européen compte tenu du montant
important de ses fonds propres. La Commission a souhaité plafonner les retours aux
actionnaires au boni qu’ils auraient obtenu sans aide d’État en cas de liquidation. En d’autres
termes, selon la doctrine européenne, si l’aide d’État est indispensable à la stabilité financière,
elle ne doit pas permettre aux actionnaires de reconstituer leur mise de fonds de départ. Cette
doctrine vise à limiter l’aléa moral au sein du secteur bancaire.
La Commission européenne indique ainsi dans sa décision définitive : « Ainsi, eu égard
à cette particularité du CIF, il convient de tempérer exceptionnellement le principe d'une
contribution propre des actionnaires, qui implique en principe une interdiction de libérations
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COUR DES COMPTES
74
de réserves et autres distributions de fonds propres, en permettant à ces derniers de se voir
distribuer, dans certaines limites, une partie significative des fonds propres de la banque sous
la forme de dividendes et d'un éventuel boni de liquidation, sans que cette distribution
n'empiète sur la rémunération appropriée de l'État au titre de sa garantie. »
Ce boni est plafonné à 650 M€ (en valeur actualisée nette à 8 % de 2013)
63
. Cette
distribution pourra être effectuée à partir de 2018, alors même que le CIF devrait, à cette date,
toujours bénéficier d’une garantie d’État pour un encours initialement prévu de 13 Md€. Près
d’un tiers du versement pourrait avoir lieu à cette date, les montants diminuant ensuite année
par année, compte tenu de l’écoulement progressif du bilan.
Tableau n° 10 :
distribution de fonds propres aux actionnaires
2013-
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Valeur
non
actualisée
0
347
91
102
58
40
30
62
Valeur
actualisée
0
236
57
59
31
20
14
27
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Boni
Total
Valeur
non
actualisée
72
67
63
57
32
21
146
1189
Valeur
actualisée
28
25
22
18
9
6
40
592*
Source : Plan de résolution ordonnée. (*) dans la limite des 650 M€ autorisés.
2 -
Une rémunération de la garantie adaptée
La rémunération de la garantie définitive est constituée d'une commission de base de 5
points de base de l’encours garanti, payable mensuellement, et d’une commission
additionnelle de 145 points de base sur l’encours effectif de la garantie externe et de 148
points de base sur l’encours effectif de la garantie interne, payable annuellement, soit une
commission totale de 150 points de base au titre de la garantie externe et de 153 points de
base au titre de la garantie interne. Ce calcul se fonde sur la formule définie par la
Commission européenne dans sa communication du 1
er
décembre 2011 concernant
l'application des règles en matière d'aides d'État aux aides accordées aux banques dans le
contexte de la crise financière. Cette formule prévoit une prime de base, une prime reflétant le
niveau de risque intrinsèque de la banque aidée et une prime reflétant le niveau de risque
souverain de l’État membre accordant la garantie.
63
Le scénario central du plan de résolution prévoit un versement de dividende de 592 M€ sur la période.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
75
Selon le scénario central du plan de résolution ordonnée, la rémunération de la garantie
conduirait à un versement à l’État de 2,376 Md€ sur l’ensemble de la résolution. Les
versements de dividendes aux actionnaires seraient de 1,189 Md€.
Tableau n° 11 :
rémunération de la garantie selon les hypothèses du plan de résolution
M€
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Rémunération
de la garantie
133
189
233
227
204
196
163
174
165
Encours de la
garantie
12,7
12,5
15,4
15,1
13,6
13,0
10,8
11,5
10,9
M€
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Rémunération
de la garantie
152
108
91
81
71
62
51
42
34
Encours de la
garantie
10,1
7,2
6,0
5,4
4,7
4,1
3,4
2,8
2,3
Source : Plan de résolution ordonnée.
Tableau n° 12 :
commissions de garanties perçues par l’État
M€
2013
2014
Commission de garantie perçue par l’État
119,8
213,7
Source : rapports annuels CIFD.
La rémunération par le CIF de la garantie de l’État est permise par la souscription d’une
action de préférence par l’État dans le capital de CIFD. Elle est sécurisée par un nantissement
de titres détenus par CIFD dans ses filiales au profit de l’État. Le paiement de la commission
de garantie est prioritaire sur toute distribution de fonds propres aux actionnaires. Il peut être
différé en cas de stress identifié par l’ACPR ou si le ratio de solvabilité est inférieur à 12 %.
Le montant de la rémunération de la garantie de l’État a fait l’objet d’une négociation
avec la Commission européenne : alors que les autorités françaises envisageaient initialement
une garantie de 5 points de base, la Commission a estimé que seules les banques dont les
actionnaires ont été évincés au profit du secteur public peuvent bénéficier de telles conditions.
Le montant relativement élevé de la rémunération de la garantie représente ainsi la
contribution des actionnaires du CIF.
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76
Coût des garanties octroyées à Dexia et à PSA Finance
Dexia, également en résolution ordonnée, n’a pas toujours bénéficié d’une garantie de 5
points de base. Cette faible rémunération n’est apparue qu’avec la nationalisation du groupe. La
garantie accordée à PSA Finances, établissement en restructuration et non en résolution, était
nettement plus élevée que celle accordée au CIF, puisque qu’elle s’établissait à 260 points de base
au minimum, ce montant pouvant être accru jusqu’à 491 points de base en fonction de la proportion
de véhicules vendus avec un financement PSA Finance (afin d’éviter une distorsion de concurrence
au profit de PSA).
C -
Les conséquences opérationnelles pour le groupe CIF
Le plan de résolution se caractérise par un portage long des actifs en extinction qui
permet d’optimiser la valeur patrimoniale du CIF et de réduire au maximum le risque d’appel
de la garantie de l’État. Il ne présente pas « d’accélération » de bilan, par des cessions d’actifs
ou des mises en liquidation forcée qui auraient pu conduire à des moins-values : le bilan
s’éteint au fur et à mesure que les clients du CIF remboursent leurs prêts.
Ainsi, le CIF doit s’éteindre en 2030 dans le scénario central, et 2035 dans le scénario
de stress, au titre du plan de résolution notifié à la Commission. Le plan de résolution prévoit
également la cession des entités viables. La gestion extinctive entraîne une décrue progressive
des effectifs.
1 -
L’arrêt de la production et le retour sur les marchés
Les SFR ont arrêté définitivement la production à compter de la décision définitive de la
Commission européenne de novembre 2013. Hors coût de la garantie, le produit net bancaire
a continué à croître en 2013 par rapport à 2012, du fait du maintien partiel de la production,
puis a diminué à partir de 2014 pour s’établir à 417,7 M€ soit un montant inférieur au niveau
atteint depuis 2007.
Le résultat net est négatif depuis la mise en oeuvre de la résolution. Après un exercice
2013 fortement déficitaire (- 481,4 M€) du fait de l’enregistrement de 407,3 M€ de charges au
titre de l’accord de gestion sociale, le résultat se redresse en 2014 mais reste négatif à
- 205,1 M€.
Le refinancement du groupe est désormais uniquement assuré par 3CIF, CIF€
n’émettant plus d’obligations foncières. Revenu uniquement sur le marché des placements
privés en 2013, 3CIF a émis avec succès sur le marché des émissions publiques en 2014 et a
bénéficié de conditions de refinancement extrêmement favorables.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
77
Tableau n° 13 :
émissions garanties du CIF
Md€
2013
2014
Emissions obligataires privées
3,177
3,213
Emissions obligataires publiques
0
5,250
Certificats de dépôts
2,351
0,754
Source : CIF.
2 -
Des cessions limitées
Seules quelques entités périphériques du groupe ont pu être cédées, ni la BPI ni aucune
SFR n’ayant trouvé de repreneur. La filiale de courtage Assurances et Conseils a été vendue
au groupe Verspieren (avec une moins-value de 10,5 M€). La part de CIFD dans la SOFIAP a
été cédée à La Banque Postale, qui la détient désormais conjointement avec la SNCF (moins-
value de 21,4 M€). Enfin, le portefeuille de RMBS du groupe a été cédé en 2015. Les actifs
immobiliers sont cédés au fur et à mesure en fonction des opportunités.
3 -
La simplification juridique et opérationnelle du groupe
Le plan de résolution prévoit une simplification de l’organisation et de la gouvernance
du CIF avec la fusion au sein de CIFD des différentes SFR. En décembre 2014, une première
étape a été franchie avec l’apport par les SACICAP de leurs titres dans les filiales financières
à la holding du groupe. Cette étape est un préalable nécessaire à la fusion des SFR avec CIFD.
La fusion des SFR au sein de CIFD prévue par le plan permet une simplification de la
gouvernance (suppression des conseils d’administration locaux), une simplification
opérationnelle du groupe avec une gestion progressivement centralisée de l’encours de prêts,
et un allègement des fonctions de direction, les postes de directeurs généraux de filiales étant
progressivement supprimés. La fusion des SFR devait s’étaler sur 2015-2016 avec une fusion
des neuf filiales régionales, d’abord CIFRAA début 2015 puis des fusions avec CIFD par
groupe de deux ou trois SFR.
Les plates-formes de gestion seront progressivement rationalisées et fermées. Le plan
prévoit leur regroupement en fonction de la diminution de la taille critique de chaque plate-
forme. Ces modalités de regroupement qui rendent les fermetures incertaines ne facilitent pas
la mise en oeuvre de la décrue des effectifs, créant une situation d’incertitude préjudiciable
tant aux salariés qu’au management.
Les fusions juridiques nécessitent une homogénéisation des conditions opérationnelles
de fonctionnement du groupe afin de produire tous leurs effets en termes d’économies
d’échelle et de meilleur contrôle des risques. À cet égard, le projet « Diapason » vise à
uniformiser au sein du groupe les pratiques dont le fonctionnement était jusque-là
extrêmement hétérogène. La rationalisation informatique est en cours avec la migration, qui
sera achevée fin 2015, des différentes SFR sur un même système d’information XLoan. La
fusion des bases clients est également prévue avec l’objectif d’une base unique à fin 2016.
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COUR DES COMPTES
78
4 -
Les modalités de surveillance de la résolution
La garantie ouvre des droits de gouvernance pour l’État. La loi du 29 décembre 2012 de
finances pour 2013 octroyant la garantie de l’État à 3CIF a prévu la présence d’un
commissaire du Gouvernement aux réunions du conseil d’administration de CIFD tant que
durera la garantie ainsi que la signature d’un protocole passé entre l’État et le groupe CIF. Par
ce protocole, signé entre 3CIF, CIFD, CIF€ et l’État, CIFD s’engage à respecter et mettre en
oeuvre les engagements pris dans la décision de la Commission de novembre 2013 c’est-à-dire
la mise en oeuvre de la résolution ordonnée telle que prévue par le plan.
Le protocole de garantie prévoit le contrôle par un comité de suivi chargé de s’assurer
de la protection des intérêts patrimoniaux de l’État. Il comprend les représentants de la
direction générale du Trésor, les dirigeants responsables de CIFD avec voix consultative, et,
sur invitation, des représentants de l’ACPR et de la Banque de France. Il peut entendre des
représentants des salariés du CIF. Le protocole exige également l’agrément préalable de l’État
à toute opération importante, notamment les émissions, cessions, etc. Les dirigeants du CIF
seraient révoqués si le commissaire du Gouvernement le demandait par écrit et de manière
motivée. Le CIF ne doit procéder à aucune nomination ou révocation sans son agrément
préalable.
Enfin le suivi des engagements de l’État pris vis-à-vis de la Commission européenne est
effectué par un expert indépendant qui remet un rapport à la Commission ainsi qu’au CIF et
aux autorités françaises sur une base annuelle.
IV -
Les conditions de départ des dirigeants effectifs
A -
Des indemnités de départ légalement acquises
Les deux dirigeants effectifs au sens de l’article L. 511-13 du code monétaire et
financier ont fait valoir leurs droits à la retraite, le président-directeur général dès août 2012 et
la secrétaire générale en mars 2013. Le coût de leurs départs s’élève à 1,13 M€.
1 -
Le président-directeur général
Parmi les conditions préalables à l’octroi de sa garantie, l’État avait demandé que le
président-directeur général abandonne son mandat et renonce à ses indemnités. Lors du
conseil d’administration du 31 août 2012 pendant lequel les administrateurs ont confirmé la
demande de garantie à l’État et en présence des représentants du ministère de l’économie et
des finances, M. Claude Sadoun a fait valoir ses droits à la retraite, sans pour autant renoncer
aux indemnités associées.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
79
Une « indemnité de fin de carrière » au bénéfice du président-directeur général avait été
confirmée à l’unanimité par les administrateurs lors du conseil d’administration du mois
précédent, le 25 juillet 2012. Lors de ce même conseil, l’indemnité de mandat au titre de
l’exercice 2012 avait été portée de 550 000 à 560 000 €. C’est sur la base de ce nouveau
montant que l’indemnité de fin de carrière a été calculée. Cette indemnité avait été votée,
conformément aux dispositions du code de commerce et du code monétaire et financier, lors
du conseil d’administration du 26 octobre 2010
64
et renouvelée le 20 septembre 2011 dans les
mêmes termes.
M. Sadoun a donc perçu une indemnité de 700 000 € bruts (soit 622 104,70 € nets) en
dépit des fortes réserves exprimées par l’État.
2 -
La directrice générale adjointe
Préalablement à l’annonce officielle de la garantie, l’État avait également demandé le
départ de la seconde dirigeante effective, Mme Christine Auffret, directrice générale adjointe
de CIFD depuis juin 2007 assurant les fonctions de secrétaire générale. L’État a finalement
renoncé à cette condition lors du conseil d’administration du 31 août 2012. Mme Auffret, qui
était salariée et non mandataire social, a été maintenue sans affectation au sein de la direction
générale de CIFD pendant plusieurs mois.
Mme Auffret a perçu, après avoir fait valoir ses droits à la retraite, une indemnité de
départ de 129 963 € bruts dans les conditions prévues par son contrat de travail qui
correspond à 5,25 mois du douzième du salaire brut perçu entre le 1
er
mars 2012 et le
28 février 2013.
Elle a par ailleurs conclu, dès le 9 octobre 2012, un protocole d’accord transactionnel
avec CIFD aux termes duquel elle a obtenu le versement d’une rémunération variable au titre
de 2012 (23 000 €), une prime spéciale de 6 000 € bruts « eu égard au surcroît exceptionnel
d’activité liée à la menace de dégradation par l’agence de notation Moody’s » ainsi qu’une
indemnité de 270 000 € au titre des dommages et intérêts en réparation du grave préjudice
moral, financier et professionnel subi.
Mme Auffret a ainsi perçu, à l’occasion de son départ à la fin du mois de mars 2013,
soit sept mois après l’annonce de la garantie de l’État, 428 963 € bruts au titre de ses diverses
indemnités.
64
« Le conseil décide, à l’unanimité, à l’instar de la décision prise pour les dirigeants mandataires sociaux
rémunérés des établissements de crédit du groupe, relative aux indemnités de fin de carrière, d’attribuer au
président-directeur général, en cas de départ à la retraite, une indemnité de fin de carrière fixée, compte tenu de
son ancienneté en qualité de dirigeant au sein du réseau, à un montant maximum correspondant à 15 mois de
rémunération brute ».
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COUR DES COMPTES
80
B -
L’absence de moyens juridiques à la disposition de l’État
Bien qu’ayant annoncé dès septembre qu’il octroierait sa garantie au CIF, l’État ne
pouvait pas légalement s’opposer au versement des indemnités à M. Sadoun et à Mme Auffret
décidées respectivement en août et en octobre 2012. Ce n’est en effet qu’à partir du 28 février
2013, date de la signature de la convention de garantie temporaire
65
, que l’État a acquis un
pouvoir d’agrément sur la gouvernance de la banque et sa politique de rémunération. Cette
prérogative ne vaut que pour l’avenir.
Aucune disposition législative et réglementaire ne permettait à l’État, avant la signature
de la convention de garantie temporaire, de s’opposer, même rétroactivement, au versement
des indemnités.
Les décrets du 30 mars 2009
66
et du 20 avril 2009
67
, qui prévoient l’encadrement des
rémunérations des dirigeants, ne trouvent pas à s’appliquer au cas d’espèce car ils ne
concernent que les entreprises bénéficiant du concours de la société de prise de participations
de l’État (SPPE) et du Fonds de développement économique et social (FDES).
De même, la loi du 2 novembre 2011 de finances rectificative pour 2011 qui dispose
que le conseil d’administration d’un établissement de crédit à l’égard duquel l’État s’est
financièrement engagé par la souscription de garanties ne peut pas décider ou proposer
l’attribution ou le versement d’éléments de rémunération variable, ne s’applique pas à CIFD,
qui est une compagnie financière, et n’encadre pas les conditions de départ des dirigeants.
Seule une disposition législative de portée générale permettrait d’interdire le versement
d’indemnité de départ aux dirigeants d’établissements financiers bénéficiant d’un concours
financier public exceptionnel rendu nécessaire pour éviter sa défaillance.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION ___________________
La possibilité d’une dégradation de la note de 3CIF par Moody’s engendrait pour le
CIF un risque de défaut à brève échéance. Le CIF a sollicité rapidement un soutien public
pour parer à cette éventualité.
Alors que cette menace a été annoncée le 15 février 2012, l’agence de notation n’a
procédé à la dégradation effective de la note de 3CIF que le 28 août 2012. La période
intermédiaire a été mise à profit par l’État pour évaluer toutes les options permettant d’éviter
la mise en extinction du groupe CIF. Aucune solution n’a pu être trouvée. En particulier, la
65
Cette convention stipule que CIF, 3CIF et CIF Euromortgage s’engagent à « ne procéder à aucune nomination,
révocation ou remplacement de leurs président, directeur général, directeurs généraux et/ou dirigrants
responsables effectifs et ne pas arrêter les conditions de leur rémunération, sans l’agrément préalable du
commissaire du Gouvernement ».
66
Décret n° 2009-348 du 30 mars 2009 relatif aux conditions de rémunération des dirigeants des entreprises
aidées par l'État ou bénéficiant du soutien de l'État du fait de la crise économique et des responsables des
entreprises publiques.
67
Décret n° 2009-445 du 20 avril 2009 portant modernisation du fonctionnement du Fonds de développement
économique et social.
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LA MISE EN EXTINCTION DU CIF : UNE DÉCISION CONTRAINTE
81
reprise du groupe par La Banque Postale a été étudiée de manière approfondie. Les risques
ont néanmoins été jugés trop grands par LBP et l’opération ne s’est pas réalisée.
L’État, en accord avec la Banque de France, a jugé que le défaut potentiel du CIF
présentait un caractère systémique. De fait, un défaut du CIF sur ses obligations foncières,
détenues en partie par des investisseurs internationaux, aurait pu avoir des conséquences
pour l’ensemble des émetteurs français d’obligations foncières. Le caractère systémique d’un
défaut potentiel du CIF a été reconnu par la Commission européenne. Aussi, l’État a écarté
la simple mise en liquidation du groupe et a annoncé son intention d’octroyer sa garantie au
CIF dès l’annonce par Moody’s de la dégradation effective de la note de 3CIF fin août 2012.
Le CIF, en l’absence de repreneur, compte tenu de son modèle économique, ne pouvait
être restructuré à court terme et rendu viable. Il ne pouvait pas non plus être transformé en
banque publique du logement, qui n’aurait été ni conforme au droit de l’Union européenne ni
nécessairement utile à la politique du logement.
L’octroi d’une garantie d’État, comme de toute autre forme de soutien public (y
compris par l’intermédiaire de la Caisse des dépôts et consignations), devait avoir comme
contrepartie, compte tenu du droit des aides d’État, la mise en extinction. Un plan de
résolution ordonnée a ainsi été préparé et notifié à la Commission européenne.
Ce plan de résolution est en partie dérogatoire à la doctrine de la Commission
européenne en ce qu’il permet une distribution de dividendes aux actionnaires et le maintien
en place de la gouvernance. La rémunération de la garantie, relativement élevée, est, elle,
conforme à la doctrine européenne et représente la contribution des actionnaires.
Le plan de résolution se déroule sur une très longue période. La perspective d’une
distribution de fonds propres aux actionnaires du CIF permet en principe d’aligner leurs
intérêts avec ceux de l’État garant et ainsi de sécuriser le bon déroulement du plan.
Malgré les fortes réserves exprimées par l’État, les dirigeants effectifs en fonction au
moment des difficultés traversées par le groupe ont perçu des indemnités de départ qui
s’élèvent à 1,13 M€. L’État ne disposait alors d’aucun moyen juridique pour s’y opposer.
La Cour formule la recommandation suivante :
1.
Recommandation n° 1 : soumettre au Parlement l’adoption d’une disposition législative
interdisant le versement d’indemnités de départ aux mandataires sociaux et dirigeants
effectifs d’un établissement financier bénéficiant d’un concours financier public
exceptionnel, rendu nécessaire pour éviter sa défaillance.
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Chapitre IV
Les enjeux pour l’avenir
La mise en extinction du CIF a des conséquences majeures pour le groupe et ses
salariés, ainsi que pour l’État garant. Le processus choisi, qui maintient en place la
gouvernance antérieure, n’est pas dépourvu de risques d’exécution. L’impact de la disparition
du CIF sur le crédit immobilier aux ménages modestes est difficile à évaluer. Les SACICAP,
privées des dividendes de leur pôle financier, au moins jusqu’en 2018, sont confrontées à la
question de l’évolution de leurs activités et de leurs missions sociales.
I -
La bonne exécution du plan de résolution
A -
La gestion des ressources humaines
1 -
Un plan social très généreux négocié dans un contexte difficile
Le plan de résolution ordonnée prévoit, compte tenu de l’extinction de l’activité
commerciale du CIF, la mise en oeuvre d’un plan de sauvegarde pour l’emploi (PSE). Un
accord collectif de gestion sociale et d’encadrement des réorganisations (AGS) a été conclu le
20 décembre 2013 entre la direction générale et les représentants syndicaux à l’issue de six
mois de négociations. Cet accord, auquel l’État n’était pas partie, a été précédé de deux
protocoles, signés les 6 et 26 novembre 2013, qui arrêtent les termes essentiels de l’AGS
concernant notamment l’enveloppe budgétaire et les principales mesures d’accompagnement
des salariés.
Le montant de l’enveloppe budgétaire globale associée à l’AGS a évolué en faveur des
salariés tout au long de la négociation qui s’est déroulée parallèlement aux discussions
conduites par l’État avec la Commission européenne. L’adoption du plan définitif de
résolution ordonnée ne pouvait en effet se faire sans avoir recueilli au préalable l’avis des
institutions représentatives du personnel (IRP). Compte tenu du nombre d’institutions
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COUR DES COMPTES
84
concernées
68
et des négociations en cours sur l’AGS, l’État a dû solliciter auprès des autorités
européennes un délai supplémentaire de quatorze semaines.
Dès juin 2013, les représentants du personnel avaient fait savoir à la direction générale
du CIF et à l’État garant qu’ils étaient prêts à prendre le risque de reporter le calendrier de
consultation sur le projet de plan de résolution ordonnée si la question sociale n’était pas
traitée « dignement ». Une seule journée de grève a été organisée par les salariés du CIF, à
l’ouverture des négociations, le 19 juin, mais n’a pas été reconduite, indiquant ainsi que des
garanties suffisantes avaient été données sur le volet financier.
Pour ne pas mettre en péril le déroulement du calendrier de la résolution, la direction
générale a accepté de réévaluer le montant de l’enveloppe, initialement estimé entre 380 et
400 M€, à 525,6 M€, auxquels se sont ajoutés, dans la nuit qui a précédé l’assemblée générale
du 6 novembre 2013, 50 M€ au titre de mesures supplémentaires qui, selon la direction
générale du CIF, auraient de toute façon été engagées sur la période de la résolution ordonnée
(accord d’intéressement notamment).
L’enveloppe supplémentaire de 50 M€ correspond en réalité aux coûts induits par
l’harmonisation des statuts collectifs (rémunérations fixes et variables, oeuvres sociales,
intéressement, mutuelle et prévoyance, etc.) très variables d’une société à l’autre, condition
nécessaire à la réussite des fusions des SFR au sein de CIFD.
L’enveloppe globale comprend les indemnités de licenciement et le financement des
mesures d’accompagnement. Elle n’inclut pas certaines dépenses induites qui viennent s’y
ajouter à hauteur de 23,4 M€. Il s’agit principalement des charges patronales assises sur la
prime de fidélisation (14,8 M€), de la TVA sur la formation (4,9 M€) et de l’obligation légale
de revitalisation (2,3 M€).
Tableau n° 14 :
chiffrage global du plan social
Montant (M€)
Part (en %)
Indemnités de licenciements
322,3
53,8
Autres indemnités
49,4
8,5
Mesures d’accompagnement au départ
123,4
20,6
Mesures de soutien au maintien dans l’emploi
30,5
5,1
Enveloppe totale AGS
525,6
/
Dépenses induites (charges, taxe)
23,4
3,9
Autres dépenses
50,0
8,3
Coût total du plan social
599,0
100
Source : Cour des comptes (données : CIF).
Le plan social, qui s’applique à l’ensemble du personnel, s’élève donc au total à
599 M€, soit 275 000 € en moyenne par salarié et équivaut à environ quatre années de masse
68
29 au total dont un comité central d’entreprise, quatorze comités d’établissement et quatorze comités
d’hygiène et de sécurité.
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
85
salariale
69
. Le montant de cette enveloppe doit également être remis en perspective avec les
fonds propres du CIF (2,4 Md€) tels qu’évalués à la date de l’accord, l’estimation du boni de
liquidation attendu par les actionnaires qui avait été communiquée aux salariés (plafond de
650 M€) ainsi que le coût de la garantie de l’État (2,3 Md€ sur la période).
L’AGS, qui constitue un « accord-cadre » pour les plans de sauvegarde de l’emploi
prévus dans le cadre du plan de résolution, est particulièrement généreux si on le compare à
celui de Dexia, tant s’agissant des indemnités de licenciement que des mesures
d’accompagnement. Si les hypothèses retenues dans le PSE de Dexia avaient été appliquées,
le montant du plan se serait élevé à 357,8 M€ répartis entre 102,1 M€ au titre des mesures
d’accompagnement et 255,6 M€ au titre des indemnités, soit 168 M€ de moins.
Une indemnité de licenciement est due à tous les salariés dont le contrat est rompu pour
cause de licenciement pour motif économique, sous réserve de justifier d’une ancienneté d’au
moins égale à un an au sein du CIF. À cette indemnité de licenciement s’ajoute en tout état de
cause une indemnité forfaitaire de licenciement de 20 000 €. Les salariés du CIF licenciés
pour motif économique peuvent cumuler ces indemnités, selon leur situation, avec d’autres
mesures financières.
2 -
Des PSE peu incitatifs pour les reclassements externes
Les plans de sauvegarde sont, de façon dérogatoire au droit commun et compte tenu des
spécificités d’une gestion extinctive de l’activité, programmés sur l’ensemble de la période, à
raison d’un par an.
Un premier plan de sauvegarde de l’emploi a été arrêté à l’issue des consultations des
institutions représentatives du personnel. Il prévoit la suppression au 30 juin 2014 de
1 187 postes liés à la commercialisation des prêts, regroupés au sein des familles de métier
suivantes : commercial, marketing, relations clients, développement, mise en oeuvre
administrative des prêts et engagement.
Le premier plan est intervenu sept mois après l’arrêt définitif de la production
(novembre 2013) et dix-huit mois après son ralentissement significatif décidé dès l’apparition
des premières difficultés de refinancement du CIF (mars 2012). Dans l’intervalle, l’entreprise
a connu une forte dégradation de son climat social et, selon la direction des ressources
humaines, l’apparition de risques psycho-sociaux.
Conformément au droit de travail
70
, plusieurs options ont été proposées aux salariés
concernés par le premier PSE :
-
un plan de départs volontaires destiné à limiter le nombre de licenciements contraints
pour les salariés ayant trouvé une « solution externe identifiée » ;
-
un plan de reclassement interne permettant de proposer aux salariés concernés par un
licenciement des postes maintenus dans l’organisation ;
69
En retenant comme hypothèse la masse salariale de l’exercice 2013 qui s’élève à 160 M€.
70
Articles L. 1233-61 à L. 1233-63 du code du travail.
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-
un congé de reclassement, en fonction de l’âge de l’intéressé, de 12 à 15 mois consistant
en des actions de formation, de validation des acquis de l’expérience ou de reconversion
destinées à faciliter la recherche d’un emploi et au cours duquel le salarié perçoit 65 % de
son salaire.
Au préalable, un dispositif de mobilité externe avait été proposé aux salariés dès
avril 2013 avec suspension du contrat de travail jusqu’à ce que la solution trouvée soit
pérennisée.
Tableau n° 15 :
bilan du premier PSE (au 31 décembre 2014)
Salariés
Part (en %)
Mobilités externes
151
12,7
Volontariats
119
10,0
Dont ruptures amiables
105
9,0
Dont départs en préretraite
11
1,0
Dont départs en retraite
3
0,3
Reclassements internes
85
7,2
Congés de reclassement seuls
832
70,1
Total
1 187
100
Source : Cour des comptes (données : CIF).
Conformément aux estimations de la direction générale, plus de 70 % des salariés
concernés par le PSE ont fait le choix du congé de reclassement qui permet, tout en percevant
la rémunération brute mensuelle antérieure pendant une durée maximale de 12 mois
71
,
d’accéder à de nombreuses actions de formation et d’accompagnement. À l’issue de la
période de reclassement, les salariés peuvent continuer de bénéficier de ces actions jusqu’à ce
qu’ils trouvent une solution.
S’il est encore trop tôt pour dresser un bilan définitif du premier PSE, force est de
constater qu’au 14 août 2015, seule une petite moitié des 906 salariés concernés avait
bénéficié d’un reclassement (465 au total) : 368 avaient trouvé une solution définitive (CDI,
création d’entreprise, autoentrepreneur, retraite) et 97 une solution provisoire (CDD). 79
salariés étaient par ailleurs en formation longue. Dans des bassins d’emplois souvent
difficiles, le caractère très généreux tant des indemnités que des mesures d’accompagnement
freine sans aucun doute la reprise d’emploi des salariés du CIF dont les compétences, en
matière de crédits immobiliers, sont par ailleurs reconnues par les établissements bancaires
concurrents.
Pour faciliter le reclassement des salariés, la direction générale du CIF a conclu des
conventions avec des établissements de la place :
71
Cette durée peut, dans certaines situations, être étendue à 15 voire 18 mois, ce qui est supérieur au maximum
légal (12 mois).
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87
-
une convention avec La Banque Postale (LBP) signée le 12 avril 2013 qui prévoit que
celle-ci donne une priorité aux collaborateurs du CIF sur 300 postes à pourvoir en
externe, principalement sur des fonctions commerciales, pendant une période de deux
ans ;
-
une convention avec les groupes bancaires adhérents à la Fédération bancaire française
(FBF) signée le 25 octobre 2013, par laquelle ils s’engagent à « participer autant qu’il leur
est possible au reclassement des salariés devant quitter les établissements relevant du
réseau du CIF ».
LBP a respecté ses engagements en diffusant plus de 300 offres et en engageant
80 salariés du CIF concernés par le premier PSE
72
qui ont pu conserver leur ancienneté. Ils
ont notamment rejoint la nouvelle filière dédiée à l’accession sociale à la propriété créée par
LBP.
Le bilan de la convention avec la FBF est plus mitigé. Alors qu’une large information
avait été diffusée auprès des adhérents et qu’une procédure spécifique avait été mise en place
pour les quatre plus grands établissements de la place (BNP Paribas, Société générale, Crédit
agricole, Crédit mutuel), peu de salariés du CIF y ont bénéficié d’un reclassement. En mars
2015, Crédit agricole et Crédit mutuel n’avaient reçu aucune candidature de la part du CIF.
BNP Paribas avait reçu plusieurs candidatures et finalement recruté un salarié. Société
générale avait été destinataire d’une quarantaine de candidatures et finalement embauché cinq
collaborateurs.
Les actionnaires (SACICAP) n’avaient quant à eux pris aucun engagement vis-à-vis du
CIF. Si cinq propositions de reclassement externe ont été faites aux collaborateurs concernés
par le premier PSE, aucune n’a été suivie d’une embauche dans les SACICAP ou leurs
filiales.
3 -
Une gestion des ressources humaines sous contrainte
L’extinction progressive de l’activité du CIF nécessite un accompagnement des salariés
maintenus dans l’emploi pour prévenir les risques opérationnels. Une gestion habile des
ressources humaines est indispensable à la bonne exécution du plan de résolution ordonnée
alors que le dialogue social s’est tendu au sein de l’entreprise.
Dans un contexte de gestion extinctive de l’activité du CIF, le volet du plan social
concernant les salariés maintenus vise à limiter le risque opérationnel. Afin de garantir la
bonne exécution du plan de résolution ordonnée, l’accord de gestion sociale dessine une
politique de l’emploi pour les 22 années de gestion extinctive et prévoit des mesures
d’accompagnement des salariés maintenus au sein du CIF. Au 30 avril 2015, le CIF comptait
encore environ 900 salariés. La procédure du deuxième PSE a été engagée le 7 mai 2015, les
premiers licenciements pouvant intervenir le 12 janvier 2016. 139 salariés sont concernés.
Pour la première fois, le CIF a mis en place au niveau central une gestion prévisionnelle
des emplois et des compétences (GPEC) qui permet d’accompagner le plan de résolution. Elle
72
LBP a recruté 88 salariés au total dont huit n’étaient pas concernés par le premier PSE.
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88
identifie notamment les fonctions qui doivent être renforcées (par exemple, gestion des
ressources humaines, immobilier) et celles qui vont connaître une atrophie progressive. Ainsi,
pour permettre une gestion davantage sécurisée de l’encours de crédits, 43 postes ont été
créés.
Pour motiver les salariés maintenus dans l’emploi directement impliqués dans la mise
en résolution, une prime de fidélisation leur est versée, indépendamment d’éventuelles
révisions du salaire fixe ou de rémunérations additionnelles liées à la qualité du travail.
L’enveloppe totale consacrée à cette mesure est estimée à 29,6 M€ auxquels s’ajoutent les
charges patronales (14,8 M€), soit un coût total de 44,4 M€ pour l’entreprise.
L’enjeu, pour la direction générale, est de suivre au plus près la consommation des
crédits de l’enveloppe dédiée à l’AGS. Au 31 décembre 2014, 18 % de cette enveloppe avait
été consommée. Des dépassements ont déjà été constatés sur un poste (suivi personnalisé des
salariés par un consultant). Des risques de dépassements ne sont pas à exclure en cas de
dérapage du calendrier des PSE. La gestion des dépassements éventuels devra toutefois se
faire à enveloppe constante. De même, dans l’hypothèse où des négociations s’ouvriraient
pour amender l’AGS à l’issue du délai de cinq ans pendant lequel il ne peut être dénoncé,
elles devraient se faire sous contrainte de l’enveloppe initialement arrêtée.
4 -
Un dialogue social difficile avec le comité central d’entreprise
La mise en résolution du CIF a entraîné, dans le cadre de l’AGS, la reconnaissance
d’une union économique et sociale (UES) incluant les 16 entités du groupe CIF. La mise en
place d’une UES, prévue par l’article L. 2322-4 du code du travail, était une condition
nécessaire pour piloter les PSE de façon centralisée et garantir l’égalité de traitement de
l’ensemble des salariés.
Une nouvelle gouvernance a été instaurée avec la création d’un comité central
d’entreprise (CCE), qui se substitue aux comités de chacune des sociétés. Deux représentants
du CCE siègent désormais au conseil d’administration de CIFD. La mise en place, pour la
première fois de l’histoire du CIF, d’institutions représentatives du personnel au niveau
central complexifie les relations sociales au sein de l’entreprise. La crise de gouvernance
intervenue au début de 2015 a renforcé ce climat d’incertitudes.
Considérant qu’il était, faute d’information utile, dans l’impossibilité de rendre un avis
motivé sur les aspects économiques du projet de plan de résolution, le CCE, assisté d’un
expert-comptable
73
, a souhaité, à partir de décembre 2013, exercer son « droit d’alerte
économique ». L’article L. 2323-78 du code du travail autorise en effet le comité d’entreprise
à demander à l’employeur de lui fournir des explications « lorsqu’[il] a eu connaissance de
faits de nature à affecter de manière préoccupante la situation économique de l’entreprise ».
La direction générale a estimé que les conditions pour exercer ce droit d’alerte n’étaient pas
réunies et a refusé de communiquer une partie des éléments demandés.
73
Le cabinet Tandem Expertises dont les honoraires, qui s’élèvent à 2,2 M€ en 2014, ont été réglés par CIFD. Le
coût total des expertises à la charge de l’employeur s’élève à 3,57 M€.
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
89
Par conséquent, le CCE et son expert ont assigné, en juillet 2014, les entités du CIF
devant le tribunal de grande instance de Paris. Par ordonnance du 28 novembre 2014, le juge
des référés, sans se prononcer au fond sur la validité du droit d’alerte, a débouté les
demandeurs
74
. Malgré ce jugement, le CCE – qui a interjeté appel – souhaitait exercer un droit
d’alerte économique permanent afin de peser dans les décisions qui concernent l’entreprise.
La direction générale indique cependant avoir fourni au CCE une information nettement
supérieure à ce qu’exigent les textes.
Compte tenu des difficultés inhérentes à un processus de gestion extinctive d’une
activité, la direction générale du CIF doit être particulièrement vigilante sur la qualité du
dialogue social et alerter les partenaires sociaux sur les risques opérationnels qui s’attachent à
d’éventuelles perturbations de la bonne marche de l’entreprise.
B -
Une transparence nécessaire sur les risques
La garantie de l’État est plafonnée à un montant maximum de 28 Md€. La plus grande
vigilance est indispensable pour assurer que celle-ci ne sera pas appelée. Elle passe
notamment par une transparence complète sur les risques du portefeuille de crédits du CIF.
L’encours garanti devrait également pouvoir être réduit et permettre de limiter l’exposition de
l’État.
1 -
La poursuite de la transparence sur les risques de l’encours de crédit
Le coût du risque à terminaison du CIF était évalué à 650 M€ dans le scénario central
du plan de résolution et à 1,1 Md€ dans le scénario de stress. Les fonds propres du CIF sont
donc
a priori
à même d’absorber ces montants, y compris en scénario de stress. Dans le cas
contraire, l’État pourrait être contraint de recapitaliser le CIF.
Le risque du portefeuille de crédit s’est cependant révélé plus élevé qu’attendu. En effet,
si le coût du risque est demeuré dans les limites du plan de résolution transmis à la
Commission européenne, il s’est avéré nettement plus élevé en 2013 et 2014 que les
prévisions internes du CIF.
Tableau n° 16 :
coût du risque
M€
2013
2014
Budget
-81
-77,4
Constaté
-96
-142,1
Source : CIF.
74
Le comité central d’entreprise avait déjà introduit un recours contre la direction générale sur le même
fondement mais avait été débouté par le tribunal de grande instance en juillet 2013.
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90
Par ailleurs, le montant de l’encours classé comme douteux a continué à augmenter en
2013 et 2014 pour s’établir à 1 945 M€ soit un montant supérieur au montant prévu dans le
plan de résolution. Cependant, on observe à partir de mi-2014 une inflexion de la croissance
des créances douteuses, la tendance à la stabilisation se confirmant début 2015. La mise en
oeuvre de la résolution a également vu la poursuite de la croissance du surendettement des
clients, les dossiers concernés représentant 2,5 % du portefeuille fin 2014 au lieu de 0,76 % en
2010.
S’agissant de ses modes d’organisation, le CIF s’est conformé aux nouvelles obligations
du code monétaire et financier notamment en créant un comité des risques au sein de son
conseil d’administration. Le comité des risques n'était pas une obligation réglementaire, elle
l'est devenue avec l'adoption de la directive CRD IV
75
et l'arrêté du 3 novembre 2014. Le
premier comité des risques s'est tenu le 30 mars 2015
76
.
Un nouveau directeur des risques et un nouveau directeur de l’inspection générale et de
l’audit ont été recrutés. La direction des risques au niveau central a vu ses missions et ses
effectifs renforcés. Un responsable de la sécurité des systèmes d’information rattaché à la
direction des risques et du contrôle permanent a été nommé. Un travail d’unification des
pratiques régionales au sein de la filière de la gestion des risques était en cours à la date de
l’enquête.
Le comité d’audit a également été renforcé. Il compte désormais deux membres
administrateurs contre un seul auparavant. Les recommandations de l’audit sont davantage
prises en compte, grâce à une nouvelle procédure de suivi des recommandations en continu et
centrée sur les recommandations non suivies. La coordination avec les inspections régionales
a également été renforcée. Un comité d’audit a été créé au sein de 3CIF et de CIF€.
La filière comptabilité est en cours de renforcement aux niveaux central et régional. Des
lacunes sont apparues dans ce domaine, avec des pratiques non homogènes et parfois non
conformes dans certaines SFR. En particulier, un audit externe au sein de la filiale CIFRAA a
montré l’insuffisance des classements en douteux en 2013 et a identifié plus de 50 M€ de
créances compromises.
Vis-à-vis des clients, une démarche de prévention des risques potentiels a été mise en
oeuvre afin d’agir en amont sur l’encours potentiellement en risque. En 2015, les SFR ont
lancé une action de « désensibilisation » des prêts à taux mixte en proposant aux clients un
passage à taux fixe. Un plan d’action sur le surendettement, visant à détecter les cas en amont,
est en cours de mise en place.
L’État et le superviseur doivent exercer une vigilance stricte sur la poursuite de ce
travail de transparence sur les risques, qui n’est pas achevé à ce jour, afin d’éviter tout risque
de recapitalisation de fait, qui serait rendu nécessaire si les fonds propres du CIF s’avéraient
insuffisants, au cours du temps, à absorber l’ensemble des risques présents dans le portefeuille
résiduel de crédits du CIF.
75
CRD IV transpose Bâle 3.
76
CIFD a choisi d’avoir la même composition pour son comité des risques et son comité d'audit. Le président est
un ancien commissaire aux comptes.
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
91
Le chantier de la transparence sur les risques engagé par le CIF en résolution était
encore en cours à la date de l’enquête. Il doit être mené à bien. Un audit approfondi du
portefeuille de crédit a été lancé par la nouvelle direction générale du CIF mi-2015, afin de
permettre une appréhension complète des risques résiduels du portefeuille. Les risques
concernant le dossier Appolonia, pour lequel les procédures judiciaires ne sont pas achevées,
doivent être pris en compte. Les remboursements anticipés importants dans le contexte de
baisse des taux augmentent également le risque de perdre les clients les plus solvables, ce qui
doit être pris en compte.
2 -
La réduction de l’encours de la garantie interne
Le CIF a identifié en 2015 des marges de manoeuvre pour limiter l’encours de la
garantie interne et ainsi diminuer la rémunération pour l’État.
En effet, l’évolution de la réglementation des sociétés de crédit foncier est favorable.
Elle pourrait permettre la disparition de CIF Assets conduisant ainsi à la libération de sa
réserve de trésorerie. CIF Assets en effet dispose de réserves importantes, nécessaires pour
garantir la notation AAA des titres A qu’elle émet. Ces réserves, déposées chez 3CIF, sont
couvertes par la garantie interne octroyée par l’État. Elles s’élevaient fin 2014 à 2,2 Md€. La
disparition du fonds commun de titrisation diminuera d’autant l’encours de la garantie interne
de l’État.
L’économie en coût de la garantie serait de l’ordre de 170 M€ pour le CIF sur
l’ensemble du plan, selon l’hypothèse d’un encours de garantie interne abaissé de 2,2 Md€ à
partir de 2018.
C -
L'indispensable coopération des actionnaires
1 -
Une adhésion inégale des actionnaires à la mise en oeuvre du plan
La perspective de versements de dividendes aux actionnaires a été présentée comme un
moyen de favoriser la bonne fin du processus d'une gestion extinctive qui va être longue.
Or, des aléas peuvent affecter la trajectoire des retours financiers. En effet, les divers
facteurs qui sous-tendent le scénario central de retour d'une partie des fonds propres aux
actionnaires ne sont qu'en partie maîtrisables par le CIF. Ainsi, les hypothèses concernant le
niveau des prix immobiliers, les coûts de refinancement, le coût de la garantie de l'État
dépendant lui-même de l'importance des appels aux liquidités de marché sont des données
exogènes. D'autres facteurs sont davantage maîtrisables par le CIF comme les risques du
portefeuille de crédit ou les charges de structure supportées. Dans ce contexte, il existe des
risques d’écarts dans l'exécution du processus qui pourraient avoir un impact sur les montants
du boni final.
Les actionnaires du CIF souhaitent bénéficier d’un retour de fonds propres proche de
650 M€ au total (en valeur actualisée nette 2013 au taux de 8 %), qui est le montant du
plafond autorisé par la Commission. Ils ont examiné les premières étapes du redressement de
la gestion de l'établissement, conduites par la direction générale, à la lumière de cet objectif.
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92
Des coûts supplémentaires par rapport aux prévisions du plan de résolution sont
apparus. Les montants d'honoraires des cabinets de conseils engagés pour aider aux
différentes phases d'une organisation nouvelle ont été jugés trop importants. Les frais de
personnel ont été supérieurs aux prévisions, en particulier du fait des retards dans la mise en
oeuvre du premier plan social (cf.
supra
) et de la nécessité de renforcer les équipes chargées
du recouvrement et du contentieux en région, renforcement néanmoins très important pour
minimiser les risques résiduels du portefeuille de crédits.
Une divergence forte entre l'organe social et la direction générale s’est manifestée sur la
stratégie et la méthode qu'il convenait d'appliquer, provoquant une crise de gouvernance
latente à partir de l'été 2014, devenue ouverte au début de 2015.
En janvier 2015, une première réactualisation du plan a été soumise aux administrateurs
de CIFD avec des hypothèses moins favorables que prévu. Le scénario initial était corrigé
concernant certaines hypothèses notamment la sinistralité qui ne diminuait qu'à partir de
2015, et le redressement du marché immobilier stabilisé en 2018, puis redémarrant de façon
limitée à partir de 2019 au lieu de 2016. De ce fait, les projections laissaient entrevoir un boni
à terminaison de l'ordre de 501 M€ au total, dont 223 M€ en 2018, ce qui représentait un peu
moins de la moitié du total des montants espérés par les actionnaires.
Cette évaluation, bien que présentée comme susceptible d’évolutions à la hausse, a
entraîné une réaction négative des membres du conseil d'administration. Ils ont estimé que les
conditions de leur accord au plan de résolution, obtenu sur la base des hypothèses initiales
transmises à la Commission européenne, étaient remises en cause. La gouvernance du CIF
s'est trouvée en situation de blocage. Au-delà de la question du montant de fonds propres
distribuables, les actionnaires critiquaient également la centralisation du groupe, prévue par le
plan de résolution, appelant à une gestion « décentralisée », préservant le plus possible les
effectifs au plan régional.
Opposé au maintien du directeur général dans ses fonctions, le conseil d'administration
a refusé de voter le premier projet de fusion de la SFR CIFRAA avec la tête du groupe CIFD.
Ce n'est qu'après l'obtention de l'accord de l'État pour révoquer le directeur général à la mi-
avril 2015 que le processus prévu de fusion a pu reprendre son cours.
Les conditions de départ du directeur général
Le directeur général avait droit à une indemnité de cessation de mandat ou à une indemnité de
fin de carrière dont le principe était acté depuis le conseil d'administration du 12 février 2013.
M. François Morlat ayant été démis de ses fonctions, il a perçu une indemnité de fin de mandat de
256 356 € à laquelle s'ajoute une indemnité de 50 000 € au titre du préjudice subi, décidée par le
conseil d'administration du 21 avril 2015.
Bien que le conseil d'administration de CIFD ait réaffirmé envers l'État l'engagement à
respecter la mise en oeuvre du plan prévu, quelques actionnaires ont néanmoins manifesté leur
souhait de voir renégociés les éléments substantiels du plan, lors de l'assemblée générale de
CIFD du 12 mai 2015. Certaines SACICAP ont déposé deux résolutions, l'une demandant une
renégociation des modalités de la résolution et l'autre une renégociation du coût de la garantie
de l'État. Ces propositions ont été clairement rejetées par l'assemblée générale.
Le Crédit immobilier de France - septembre 2015
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
93
Si la crise de gouvernance traversée par le CIF semblait apaisée en mai 2015, il n'est pas
exclu que le processus de résolution puisse à nouveau connaître, dans le temps, des
évènements ou des perturbations qui compliqueraient son pilotage déjà délicat.
Ainsi, le vote sur les fusions successives des SFR avec CIFD qui doivent s'étaler jusqu'à
la fin de 2016 est un élément-clé de la réussite du plan. Chaque fusion nécessitera un vote des
conseils d'administration de CIFD et des SFR concernées. Le risque serait que des
actionnaires représentant 5 % au moins du capital de CIFD actionnent le tribunal de
commerce pour obtenir la convocation d'une assemblée générale de CIFD au cours de laquelle
ils déposeraient des résolutions divergentes du conseil.
2 -
La nécessaire application des conditions du plan
La mise en oeuvre du plan, aux conditions dans lesquelles il a été arrêté, est néanmoins
la condition de la sauvegarde des intérêts respectifs de l’État et des actionnaires.
Il n'est dans l'intérêt ni de l'État ni des actionnaires d'entrer de nouveau en discussion
avec la Commission européenne pour renégocier ce plan ou les modalités du partage des
fonds propres. Le risque serait que la Commission pose de nouveau la question de l'avantage
qu'elle a exceptionnellement accordé aux actionnaires dans ce dossier. Une telle renégociation
affecterait également la crédibilité de la France.
Les conditions du plan portent en particulier sur la centralisation de la gestion
nécessitant une restructuration du réseau, un pilotage rigoureux de la gestion des risques
avec
des méthodes renouvelées et une décrue des effectifs conforme aux prévisions. Ces
changements majeurs pour l’entreprise, qui peuvent parfois heurter une tradition de décisions
opérationnelles décentralisées, demeurent le meilleur moyen de réussir le processus engagé.
Au cas où des évènements graves viendraient affecter la stabilité financière et
prudentielle de l'établissement, l’ACPR dispose de moyens d'action.
Ces moyens résident dans les pouvoirs légaux de l'ACPR en tant que superviseur
prudentiel et en tant qu’autorité de résolution. En tant que superviseur, l’ACPR peut nommer
un administrateur provisoire. En tant qu’autorité de résolution, la loi du 26 juillet 2013 de
séparation et de régulation des activités bancaires et la directive 2014/59 du 15 mai 2014 sur
le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises
d'investissement, transposée par l’ordonnance du 20 août 2015, permettent à l'ACPR de
désigner un administrateur spécial pour mettre en oeuvre une résolution bancaire dont l'un des
objectifs est explicitement la protection des ressources de l'État
77
.
77
Article 31 de la directive 2014/59 du 15 mai 2014.
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94
II -
L’impact de la disparition du CIF sur les prêts à l’accession
à la propriété
A -
Une évaluation difficile
1 -
Un acteur modeste du crédit à l’habitat
Si les parts globales de marché du CIF ont pu atteindre 5 % dans certaines régions, son
encours de crédits à l’habitat représentait 1,1 % du marché du crédit immobilier total en
septembre 2011. En 2014, à la suite de l’arrêt de la production, sa part est devenue non
significative.
Deux concurrents directs du CIF, le Crédit Foncier de France (CFF) et La Banque
Postale (LBP), avaient en 2011 des parts de marché respectives de 4,9 % et 5,6 %. Ces parts
ont récemment augmenté et s’élevaient à 5,3 % et 6,3 % en décembre 2014.
Graphique n° 6 :
évolution de la part du total de l’encours des crédits à l’habitat aux
particuliers pour le CFF, LBP et le CIF (2011 et 2014)
Source : Banque de France.
Compte tenu des nombreuses variables qui caractérisent ce marché (conjoncture
économique, prix de l’immobilier, revenus des emprunteurs, attentisme de la demande, etc.)
l’analyse globale des crédits à l’habitat, deux ans après l’arrêt de la production du CIF, ne
permet pas de savoir si les établissements bancaires ont repris ses parts de marché.
Néanmoins, la hausse des encours des deux principaux concurrents les plus directs
laisse penser que, dans un marché baissier, un effort a été entrepris en direction de clientèles
réputées plus sociales.
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
Crédit Foncier
La Banque Postale
CIF
Sept. 2011
Déc. 2014
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95
2 -
Un marché de référence spécifique
Le CIF a concentré sa production sur une population de primo-accédants située en-
dessous d’un certain niveau de revenu. Pour autant, la définition de l’« accession sociale »
retenue par le CIF reste approximative. Relève de cette catégorie tout ménage percevant des
revenus inférieurs à trois SMIC. Or d’après l’Insee, le revenu médian par foyer en France en
2012 est de 29 330 €, ce qui représente seulement 1,7 fois le SMIC. Aussi la définition
retenue par le CIF est-elle très large dans la mesure où elle englobe une clientèle pouvant être
près de deux fois plus aisée qu’un ménage au revenu médian.
Pour mieux appréhender son coeur de clientèle, le CIF a commandité une étude
78
qui a
défini un marché de référence dit de « clients modestes délaissés » aux caractéristiques plus
ciblées : outre un seuil de revenu inférieur à 3 SMIC, la clientèle est composée de familles
nombreuses, souvent monoparentales, ainsi que de catégories socio-professionnelles
majoritairement constituées d’agriculteurs, d’ouvriers, de retraités et d’inactifs.
En volume, l’étude en question estimait ce marché spécifique de « clients modestes
délaissés » à 78 000 opérations par an sur un total de 788 000 opérations immobilières, soit
environ 10 % du marché immobilier. Sur ce marché spécifique, les parts de marché du CIF
seraient d’environ 20 % contre 50 % pour le Crédit Foncier et 30 % pour les autres
établissements bancaires.
Pour servir cette clientèle, le CIF avait développé des prêts avec des caractéristiques très
particulières qui ont été analysées dans le chapitre II du présent rapport.
Graphique n° 7 :
répartition géographique des agences du CIF et du CFF en 2011
Source : Cour des comptes (données : CIF, CFF). N.B. : les zones A et B1 correspondent aux agglomérations de plus de
250 000 habitants, la zone B2 les autres communes de plus 50 000 habitants et la zone C le reste du territoire.
78
Étude du cabinet Advention, mandaté par le CIF en 2012. La Cour n’a pas eu la possibilité de valider les
sources et les hypothèses de cette étude.
6%
12%
29%
37%
65%
51%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
CIF
CFF
Zone C
Zone B2
Zone A+B1
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96
B -
Un impact potentiellement négatif sur l’offre de crédit aux ménages
les plus modestes
La Cour a identifié deux tendances qui pourraient aller dans le sens d’une baisse des
prêts bancaires à une clientèle très modeste : la diminution des prêts d’accession sociale
(PAS) pour les tranches de revenus les plus faibles et des exigences plus marquées en matière
d’apport personnel.
1 -
Une diminution des PAS pour les ménages les plus modestes
Si les PAS ont augmenté de 18 % entre 2011 et 2014, ceux attribués aux tranches de
revenus les plus faibles ont diminué de 27 % sur la même période.
Pour permettre un suivi de la distribution des prêts conventionnés, la Société de gestion
des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS) a défini une
« variable R » qui approche la notion de revenu par unité de consommation. Elle permet ainsi
d’analyser la production de PAS en fonction des revenus des bénéficiaires. C’est cette
variable qui est retenue ici.
La variable R, utilisée par la SGFGAS
La quantité R utilisée est fonction du plus élevé des deux montants suivants :
- le revenu fiscal de référence (RFR) du ménage ;
- le résultat de la division du montant d’opération par 10, arrondi à l’euro le plus proche.
La division du plus fort montant par le coefficient familial mentionné à l’article L. 31-10-10
du code de la construction et de l’habitation, majoré de 0,3 par personne destinée à occuper le
logement au-delà de la cinquième, dans la limite de huit personnes au total arrondie au centime
d'euro le plus proche, forme la quantité R.
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97
Graphique n° 8 :
répartition de la distribution de PAS par tranche de revenus (2011-
2014)
Source : Cour des comptes (données : SGFGAS).
Au niveau global, les parts de marché du CIF qui étaient d’environ 11 % en 2011 et
10 % en 2012 semblent, toutes choses égales d’ailleurs, avoir été reprises par la concurrence
puisque le montant total des PAS distribués a augmenté en 2013 et s’est maintenu en 2014,
au-dessus du niveau de 2012.
En revanche, le volume de PAS distribués aux ménages ayant un revenu inférieur à
11 000 € par an a diminué sur la même période. Il représentait 20 % de l’enveloppe totale en
2014 contre 32 % en 2011. En effet, 1,72 Md€ avaient été distribués à ces ménages en 2011
(sur un total de 5,45 Md€) contre seulement 1,26 Md€ en 2014 (sur un total de 6,41 Md€).
Le montant des prêts accordés sous forme de PAS à des ménages ayant un revenu
inférieur à 11 000 € a donc diminué de 27 % entre 2011 et 2014 alors que le montant total des
prêts accordés sous forme de PAS a augmenté de 18 %. Cet indicateur est, cependant, à
prendre avec prudence, en raison de l’absence de connaissance plus approfondie des facteurs
à l’oeuvre derrière ces évolutions.
1 722
1 507
1 432
1 258
1 399
1 488
1 606
1 364
1 337
1 620
1 913
1 634
745
1 069
1 458
1 314
244
396
688
839
5 445
6 079
7 097
6 407
0
2 000
4 000
6 000
8 000
2011
2012
2013
2014
M€
> 20k€
Entre 17 et 20k€
Entre 14 et 17k€
Entre 11 et 14k€
< 11k€
Le Crédit immobilier de France - septembre 2015
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98
Graphique n° 9 :
montants des PAS distribués à des ménages ayant un revenu inférieur
à 11 000€
Source : Cour des comptes (donnes : SGFGAS).
Le CIF était, avec respectivement 16 % et 13 % de parts de marché en 2011 et 2012 sur
cette tranche de revenus, le troisième acteur du marché derrière le Crédit Foncier de France et
le Crédit agricole. La plupart des établissements bancaires ont réduit leur offre sur cette
tranche spécifique mais LBP, qui distribue des PAS depuis 2012, atteint désormais 9 % de
part de marché sur ce segment.
2 -
L’exigence de plus en plus forte d’un apport personnel
L’offre « accession sociale » du CIF se caractérisait également par un financement des
prêts supérieur au montant du bien avec un ratio d’endettement supérieur à 100 %. Dans la
mesure où le financement en propre par l’emprunteur des frais d’agences et de notaire était
une condition nécessaire à l’attribution d’un PAS, le CIF proposait à certains ménages des
prêts non conventionnés leur permettant d’accéder à la propriété. Cette caractéristique de
surfinancement est très peu partagée par les autres acteurs bancaires.
La Banque Postale reste en particulier très prudente sur les ratios d’endettement de ces
clients. Les dossiers dont la quotité de financement est supérieure à 100 % sont, dans un
premier temps, soigneusement présélectionnés par les agences locales avant d’être examinés
par un comité dédié au niveau central. Aucun dossier n’a été financé lors du premier trimestre
de l’année 2015 dans le cadre de ce dispositif.
De même, le CFF accepte de financer les frais de notaire, de garantie et de courtage
dans la limite de 105 % dans le neuf et de 108 % dans l’ancien si l’emprunteur principal est
âgé de moins de 40 ans le jour de la demande ou si son âge en fin de prêt est inférieur à 65
723
704
724
614
325
263
260
236
273
193
116
118
401
343
330
290
1 722
1 507
1 432
1 258
0
400
800
1 200
1 600
2 000
2011
2012
2013
2014
M€
Autres Etablissements de crédit
LBP
CIF
Crédit Agricole
Crédit Foncier
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
99
ans. Les prêts relevant de l’accession sociale
79
et incluant une quotité de financement
supérieure à 100 % de la valeur du bien représentent 477 M€ en 2014, soit 13 % des prêts dits
d’accession sociale.
C -
L’existence d’une offre alternative plus sélective
1 -
Les engagements de LBP en faveur de l’accession sociale à la propriété
À la suite de discussions avec l’État, LBP a décidé, en décembre 2012, d’accélérer le
déploiement de son offre en matière d’accession à la propriété pour répondre à la mise en
extinction du CIF. Cela se traduit, d’une part, par le renforcement des liens avec les acteurs du
logement social et, d’autre part, par l’accroissement de la distribution de prêts réglementés.
LBP a démarré le développement de son offre dite d’accession sociale avec la signature
d’une convention avec la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM. Ce faisant,
elle entend favoriser l’accès à la banque des ménages modestes désirant acquérir leur
logement, en offrant une gamme de prêts et services adaptés. Les prêts distribués présentent
les caractéristiques des prêts immobiliers classiques (taux fixe).
LBP a mis en place un dispositif commercial spécifique : 28 correspondants en
financement de l’accession sociale (CFAS) ont été, à partir de mai 2013, déployés sur
l’ensemble du territoire français. Ils sont les interlocuteurs des partenaires de l’accession
sociale et font bénéficier les clients de leur expertise en matière de solutions concernant les
financements possibles. Ils établissent une présélection des dossiers reçus avant que ces
derniers soient traités par l’un des 750 conseillers spécialisés. Dans le cadre de la mise en
oeuvre de programmes PSLA, LBP a également développé une plate-forme en ligne qui vient
appuyer la présélection des futurs propriétaires.
Dans le même temps, LBP a accéléré la distribution de prêts réglementés pour
l’accession sociale. Si elle était déjà, avant la mise en résolution ordonnée du CIF, un acteur
important de la distribution des PTZ+ avec environ 22 000 projets de primo-accédants
financés en 2011, elle a développé à partir d’octobre 2012 son offre de PAS. En 2012, LBP
visait ainsi une production de PAS de 350 M€ en 2013 et 1,3 Md€ à horizon 2015. Ces
objectifs ont été largement dépassés puisque LBP a produit 1,1 Md€ de PAS dès 2013 et
1,5 Md€ en 2014.
Néanmoins, ce développement très rapide sur le segment de l’accession sociale profite
principalement aux tranches les plus aisées des bénéficiaires potentiels du PAS. En effet, seuls
9 % des clients de LBP ont un revenu inférieur à 11 000 € contre 20 % pour la moyenne du
marché et 23 % pour le Crédit Foncier.
79
La définition d’« accession sociale » retenue par le Crédit Foncier de France fait référence à tout prêt distribué
incluant un PAS ou un PTZ.
Le Crédit immobilier de France - septembre 2015
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COUR DES COMPTES
100
Graphique n° 10 :
répartition des revenus par établissement bancaire pour la
distribution de PAS en 2014
Source : Cour des comptes (données : SGFGAS).
2 -
Le Crédit Foncier de France : un positionnement légèrement différent
Si le Crédit Foncier de France (CFF) présente des similitudes avec le CIF par son
positionnement sur le marché de l’accession sociale ou par la durée longue de ses prêts, un
examen détaillé suggère que leurs clientèles sont différentes et que le Crédit Foncier a
finalement peu repris la clientèle la plus sociale du CIF. Les prêts distribués par le CFF sont
très majoritairement à taux fixe.
La clientèle type du CIF est constituée de familles monoparentales avec enfants
empruntant sur des durées longues avec une forte proportion de taux variable. Celle du CFF
est en moyenne plus âgée, relativement plus aisée avec une situation familiale plus stable et
moins disposée à emprunter à taux variable puisque moins de 5 % des clients primo-accédants
effectuent ce choix. L’âge moyen des clients du Crédit Foncier obtenant un PAS est de 34 ans
en moyenne et le revenu fiscal de référence moyen du ménage de 22 540 €, ce qui est
supérieur à la moyenne constatée dans les PAS distribués par les établissements bancaires
français. De plus, 28 % des clients du CFF achètent leur bien en Île-de-France contre 16 %
pour la moyenne des établissements de crédit français. Ainsi, la clientèle du CFF apparaît
moins risquée que celle du CIF et répartie de façon plus inégale sur le territoire.
Par ailleurs, le Crédit Foncier a récemment diversifié sa clientèle, notamment avec la
création, en avril 2010, de sa filiale patrimoniale. Il entend ainsi profiter de son expertise en
matière de prêts immobiliers pour renforcer son offre d’investissement locatif, qui représente
aujourd’hui 19 % de sa clientèle.
Les montants des prêts à l’accession sociale à la propriété ont diminué au cours des
deux dernières années, sous l’effet de divers facteurs, notamment macroéconomiques et
prudentiels, dont la Cour n’a pas été en mesure d’isoler l’impact. Toutefois, l’examen du
9%
23%
20%
18%
21%
21%
26%
25%
25%
24%
19%
21%
23%
12%
13%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
LBP
CFF
Moyenne marché
> 20k€
Entre 17 et 20k€
Entre 14 et 17k€
Entre 11 et 14k€
< 11k€
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
101
positionnement des deux établissements à clientèle réputée plus sociale montre que leurs parts
de marché ont augmenté sur le segment des PAS dans la période 2012-2014. Ces nouveaux
prêts s’adressent moins aux ménages les plus modestes (c’est-à-dire ceux dont les revenus
sont inférieurs à 11 000 €) pour lesquels le CIF a indiqué détenir une part de 13 à 16 %. LBP,
qui constitue un nouvel acteur sur ce segment, dispose encore de marges de développement,
alors que le Crédit Foncier, déjà bien positionné sur l’accession sociale en général, a atteint
une phase beaucoup plus mature.
À la lumière des pratiques observées au sein du CIF, il ne semble pas souhaitable que
les acteurs bancaires distribuent des produits complexes comme les prêts à taux variables non
plafonnés ou à saut d’échéance qui engendrent des risques importants pour les banques et
leurs clients les plus fragiles.
III -
L’impact de la disparition du CIF sur les missions sociales
de ses actionnaires
A -
Des interventions sociales ciblées mais modestes
À la faveur de la convention signée avec l’État en 2007, l’objet social des SACICAP
s’est
de facto
élargi à d’autres volets de la politique du logement. Alors qu’elles sont limitées
en droit à l’accession à la propriété, leurs missions incluent également la fourniture de
produits financiers à taux zéro à destination de propriétaires et copropriétaires occupants
modestes.
Les SACICAP ont en effet vocation à mettre en oeuvre, à l’aide d’une partie du produit
de leurs participations dans leurs filiales ou « dividende social », des « missions sociales » au
profit de ménages modestes dans le cadre d’une convention conclue avec l’État en 2007 et
amendée en 2010 pour tenir compte des nouvelles orientations gouvernementales en faveur de
la lutte contre la précarité énergétique.
Les « missions sociales », dans leur large acception, constituent une obligation légale
pour les SACICAP définie par l’article L. 215-1-2 du code de la construction et de
l’habitation : « toute société est tenue d’employer chaque année une somme au moins égale au
tiers du bénéfice distribuable du dernier exercice au financement d’opérations qu’elle conçoit
et réalise elle-même ou par ses filiales dans le domaine de l’habitat en faveur de personnes
aux ressources modestes, selon des orientations définies par convention avec l’État ».
Dans ce cadre, une convention a été conclue entre l’État et l’Union d’économie sociale
pour l’accession sociale à la propriété (UES-AP) le 16 avril 2007 et modifiée par avenant le
8 décembre 2010. Deux objectifs sont assignés de façon collective aux SACICAP en matière
de politique de l’habitat :
-
la réalisation de 25 000 logements en accession à la propriété sur une période de dix ans
(2008-2017) ;
Le Crédit immobilier de France - septembre 2015
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COUR DES COMPTES
102
-
le financement de « missions sociales » à hauteur de 340 à 500 M€ sur la même période,
dont 140 à 200 M€ doivent être consacrés à la lutte contre la précarité énergétique et à la
rénovation thermique dans le cadre des dispositifs engagés par l’Agence nationale pour
l’habitat (ANAH).
1 -
Une contribution modeste à l’effort de construction
Les SACICAP ou leurs filiales exercent, dans le secteur concurrentiel, des activités
immobilières de promotion ou de construction à destination, principalement mais non
exclusivement, de populations modestes.
Aux termes de la convention passée avec l’État, la participation à l’effort de
construction doit s’intégrer prioritairement dans le cadre des dispositifs suivants :
-
l’accession en zone ANRU ou dans les quartiers faisant l’objet d’une convention ANRU
entièrement situés à une distance de moins de 500 mètres de la limite de ces quartiers, qui
bénéficie d’une TVA réduite à 5,5 % ;
-
l’accession grâce au dispositif du prêt social location-accession (PSLA) consenti à des
opérateurs agréés par l’autorité préfectorale (organismes HLM, sociétés d’économie
mixte, promoteurs privés) pour financer la construction ou l’acquisition de logements
neufs ;
-
les logements à prix dits maîtrisés en accession traditionnelle, qui sont fonction de
l’indice du coût de la construction et des mensualités plafonds acceptables pour les
acquéreurs emprunteurs.
Les opérations sont réalisées, en fonction de leur taille, soit dans le cadre d’une vente en
état futur d’achèvement (VEFA), soit dans le cadre d’un contrat de construction de maison
individuelle (CCMI).
Elles sont réalisées soit directement par les SACICAP, ce qui est rare, soit indirectement
par leurs filiales immobilières, les entreprises sociales pour l’habitat (ESH) dans lesquelles
dont elles sont actionnaires de référence ou les sociétés coopératives d’HLM sur lesquelles
elles exercent une influence notable.
Entre 2008 et 2014, les SACICAP ont engagé 21 177 logements dont 15 835 ont été
livrés au 31 décembre 2014, ce qui correspond à une production annuelle moyenne de 2 640
logements.
Plus de la moitié des logements livrés entre dans le cadre de l’accession traditionnelle à
prix maîtrisés. Seuls 2 920 logements, soit 18 % du total, ont été construits en zone ANRU ou
dans la bande des 500 mètres.
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
103
Graphique n° 11 :
répartition des logements livrés entre 2008 et 2014
Source : Cour des comptes (données : UES-AP).
Le ministère chargé du logement n’établit pas, en raison de l’absence de définition
partagée, de statistiques générales relatives à la livraison de logements en accession sociale.
Le faible volume annuel moyen produit par les filiales immobilières des SACICAP conduit
cependant à penser qu’il s’agit d’une contribution relativement modeste à l’effort de
construction.
2 -
Une activité locale de prêteur social
Les SACICAP ont développé, à partir de 2008 dans le cadre de la convention conclue
avec l’État et, pour certaines, dès 2002, une activité de prêts très sociaux notamment à
destination des propriétaires occupants. Cette activité, reconnue par les acteurs locaux, est
éloignée de leur objet social principal, l’accession sociale à la propriété. Les SACICAP
financent, sur leurs fonds propres, des interventions au profit de personnes physiques pouvant
prendre trois formes :
-
des subventions, versées à titre exceptionnel, dans le cadre d’une convention signée avec
une personne physique pour financer des travaux de réhabilitation ;
-
des avances sur subventions de l’ANAH ou d’autres opérateurs publics (collectivités
locales, caisses de retraite, caisses d’allocation familiale) ;
-
des prêts à taux zéro ou à taux très faible au bénéfice de propriétaires ou copropriétaires
modestes.
Les SACICAP ne peuvent être assimilées à des associations de « microcrédit »
80
qui
doivent faire l’objet d’une habilitation spécifique octroyée par l’Autorité de contrôle
prudentiel et de résolution dans les conditions fixées par l’article L. 511-6-5 du code
80
Le microcrédit consiste en l’attribution de prêts de faible montant à des personnes physiques ou morales qui ne
peuvent accéder aux prêts bancaires classiques.
2 920
2 655
49
1 193
9 017
ANRU
PSLA
PTZ +
PASS FONCIER
MAITRISE
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COUR DES COMPTES
104
monétaire et financier. Néanmoins, leurs interventions financières, effectuées à titre gratuit, se
placent en dehors du monopole bancaire en application de l’article L. 313-1 du code
monétaire et financier.
En pratique, cette activité de prêteur très social s’effectue dans des conditions très
éloignées de celles d’un établissement de crédit. Au-delà de l’absence de rentabilité,
consubstantielle aux activités de cette nature, les SACICAP se distinguent par l’absence de
politique commune de crédit ou d’harmonisation des critères d’attribution. Elles n’ont pas
développé de système d’information et ne sont pas en mesure, malgré le suivi effectué au cas
par cas par les SACICAP, de fournir des données agrégées sur l’encours douteux.
De fait, la gestion des prêts et des avances était, avant la mise en extinction du CIF,
déléguée aux sociétés financières régionales (SFR) avec lesquelles les SACICAP avaient
passé des contrats de mandat de gestion. L’instruction et la décision d’octroi des prêts et
avances incombaient à la SACICAP, qui disposait généralement d’un chargé de mission
« missions sociales » exerçant à temps partiel, tandis que le déblocage des fonds et le
recouvrement étaient assurés par la SFR. Pour la plupart d’entre elles, les SACICAP ne
disposent donc pas des compétences nécessaires en matière d’appui («
back office
»).
De même, les SACICAP ne font pas de « prospection » mais s’appuient sur des
partenaires locaux avec lesquels elles ont conclu des conventions : collectivités territoriales,
organismes HLM, ANAH, CAF, MSA, associations, etc. Au total, 772 conventions avaient
été signées au 31 décembre 2013 dont 334 avec des collectivités locales et 413 dans le cadre
de dispositifs au profit de propriétaires occupants en complément des aides de l’ANAH. Les
associations comme les PACT ou Habitat & Développement, du fait de leur connaissance du
tissu social, jouent généralement le rôle d’apporteurs d’affaires.
Grâce à leur trésorerie alimentée par le « dividende social », les SACICAP ont décaissé,
sur la période 2008-2014, 35 M€ de prêts et avances en moyenne par an avec un pic d’activité
atteint en 2011 (45,2 M€ décaissés). Ils se répartissent entre 13 M€ pour les prêts dits
« accession sociale » et 22 M€ pour les prêts et avances en faveur des propriétaires occupants.
Graphique n° 12 :
évolution des prêts et avances distribués par les SACICAP (en M€)
Source : Cour des comptes (données : UES-AP). Nota : les données pour l’année 2008 intègrent des prêts et avances
décaissés au cours des années antérieures qui n’ont pas pu être isolés par l’UES-AP.
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Prêts et avances
propriétaires occupants
Prêts accession
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
105
a)
Le préfinancement des subventions des opérateurs
Les avances sur subventions versées par les SACICAP permettent de financer des
ménages très modestes, exclus en principe du circuit bancaire classique, qui ne disposent pas
de trésorerie suffisante pour préfinancer des travaux lourds ou de rénovation éligibles aux
subventions de l’ANAH ou d’autres opérateurs (collectivités territoriales, etc.).
En effet, les règles de décaissement ou les délais de procédure conduisent ces
organismes à verser les subventions après le démarrage des travaux, soit en moyenne entre
trois et quatre mois plus tard.
Les subventions de l’ANAH préfinancées par les SACICAP
Les SACICAP préfinancent des subventions versées, sous certaines conditions, par l’ANAH
aux propriétaires occupants ou aux propriétaires bailleurs pour la rénovation de logements.
Les subventions aux propriétaires occupants
L’ANAH peut financer à hauteur de 50 % les propriétaires occupants pour la réalisation de :
- travaux lourds pour réhabiliter un logement indigne ou très dégradé ;
- travaux d’amélioration pour la sécurité et la salubrité de l’habitat, pour l’autonomie de la
personne et pour la lutte contre la précarité énergétique.
En outre, une aide supplémentaire de solidarité écologique, comprise entre 1 600 et 2 000 €,
peut être versée aux propriétaires occupants aux ressources modestes pour financer les travaux de
rénovation thermique les plus efficaces, à partir du fonds d’aide à la rénovation thermique (FART).
Les conditions d’éligibilité et de versement des subventions
Les aides de l’ANAH sont versées sous conditions de ressources à des ménages modestes ou
très modestes. Les plafonds de travaux subventionnables ne peuvent excéder 50 000 € HT pour les
travaux lourds et 20 000 € HT pour les travaux d’amélioration. L’ANAH ne finance que 35 % ou
50 % de ces plafonds et les aides publiques ne peuvent excéder 80 % des travaux.
Les règles applicables au versement des subventions
En application de l’article R. 321-18 du code de la construction et de l’habitation, les
subventions de l’ANAH sont versées sur déclaration d'achèvement des travaux, après vérification de
la conformité des travaux réalisés avec les caractéristiques du projet sur lesquelles la décision
d'attribution a été fondée. La subvention est versée sur présentation des factures des entreprises afin
d’éviter que les aides ne soient utilisées à d’autres besoins.
Toutefois, des acomptes peuvent être versés aux ménages très modestes au fur et à mesure de
l'avancement du projet sans pouvoir excéder 70 % du montant prévisionnel de la subvention. Un
montant équivalent à 30 % du montant prévisionnel de la subvention reste donc à la charge du
propriétaire occupant, de même que la partie non subventionnable.
Les SACICAP préfinancent ainsi 100 % de la subvention à 0 % jusqu’à un an. Dans la
plupart des cas, les avances sont versées par les SACICAP aux associations (PACT, Habitat
& Développement) qui font, pour le compte des bénéficiaires, les demandes de subventions
auprès des partenaires publics et les assistent dans la maîtrise d’ouvrage. Dans ces cas, le seul
risque porté par les SACICAP est donc celui de contrepartie sur l’association.
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COUR DES COMPTES
106
La production d’avances a connu une progression importante sur la période 2008-2012,
en raison notamment de la montée en charge des programmes de l’ANAH. Sur cette période,
les SACICAP ont décaissé 54,6 M€ et l’encours, au 31 décembre 2012, s’élevait à 18 M€.
Tableau n° 17 :
montant des avances (en M€)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Montants
décaissés
3,0
6,7
12,2
16,7
16,0
15,1
Source : Cour des comptes (données : Procivis).
Ces avances, qui sont remboursables dans un délai maximal d’un an, sont à mettre en
regard des aides consenties par l’ANAH aux propriétaires occupants très modestes qui
s’élevaient à 71,9 M€ en 2011, 76,9 M€ en 2012 et 202,5 M€ en 2013
81
. En 2011 et 2012, les
avances des SACICAP ont ainsi permis de préfinancer respectivement 20 et 23 % des aides de
l’ANAH.
b)
Une activité de prêts sociaux non concurrentielle
Les prêts distribués par les SACICAP peuvent répondre à deux besoins principaux :
-
le financement de l’accession à la propriété très sociale, notamment dans le cadre du prêt
social location-accession (PSLA) avec la prise en charge des intérêts et des garanties ;
-
le financement du reste à charge des copropriétaires ou des propriétaires occupants
modestes dans le cadre d’opérations lourdes de rénovation des logements.
À titre d’exemple, Procivis Rhône propose deux types de prêts avec les caractéristiques
suivantes :
Tableau n° 18 :
financements distribués par Procivis Rhône
Montant
Taux
Durée maximum
Frais
Prêt accession sociale
20 000€ maximum
0 %
240 mois
0
Prêt financement travaux
25 000€ maximum
0 %
180 mois
0
Source : rapport de gestion 2013 de Procivis Rhône.
Les prêts « accession sociale » occupent une part de moins en moins importante dans les
produits distribués par les SACICAP. Alors qu’ils représentaient un peu plus de la moitié de
la production en 2009, ils occupent une part inférieure à 20 % en 2014, au profit des prêts et
avances en faveur des propriétaires occupants. Ces prêts viennent par ailleurs s’ajouter à de
81
L’évolution des plafonds de ressources des propriétaires occupants ainsi que la revalorisation de la prime du
fonds d’aide à la rénovation thermique (3 000 €) expliquent l’augmentation importante du montant des aides
octroyées.
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
107
nombreux autres outils existants en faveur de l’accession sociale à la propriété : primes à
l’accession de l’ANRU, décote sur le prix de vente des HLM, PTZ+, prêts Action logement,
etc.
Graphique n° 13 :
évolution des prêts distribués par les SACICAP (en M€)
Source : Cour des comptes (données : UES-AP). Nota : les données pour l’année 2008 intègrent des prêts et avances
décaissés au cours des années antérieures. Les données pour les prêts à destination des propriétaires occupants s’entendent
comme les prêts engagés et celles pour les prêts accessions comme les montants décaissés.
À la connaissance de la Cour, seules les populations exclues du circuit bancaire
classique sont éligibles à ces prêts. Selon les partenaires locaux des SACICAP, cette aide est
d’autant plus précieuse dans le cas des copropriétés dégradées où les travaux à réaliser sont
plus lourds et ne peuvent être supportés par les copropriétaires sans prêts.
Les prêts distribués par les SACICAP s’élèvent en moyenne à environ 23 M€ par an sur
la période 2008-2013. L’encours de prêts au 31 décembre 2013 était évalué à 111,5 M€ contre
109,6 M€ au 31 décembre de l’année précédente.
B -
Un bilan contrasté de la convention avec l’État
Les objectifs fixés dans la convention valent à titre collectif mais il revient à l’UES-AP,
pour s’assurer de l’atteinte de ces cibles, de les décliner pour l’ensemble des SACICAP en
fonction de leur capacité contributive.
Les objectifs assignés à chaque SACICAP au titre de la convention « missions
sociales » tiennent compte :
-
des résultats des filiales (crédit et immobilier) de l’exercice précédent ;
-
du niveau des fonds propres ;
-
des effets d’éventuelles variations qui ne doivent pas excéder 20 % d’un exercice à
l’autre.
0
5
10
15
20
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Prêts propriétaires
occupants
Prêts accessions
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COUR DES COMPTES
108
Les objectifs assignés au titre de la convention opérationnelle sont quant à eux
déterminés en fonction de la quote-part des capitaux investis directement dans les sociétés à
vocation immobilière. Un plancher annuel de production est fixé à 20 logements par
SACICAP, soit 200 logements minimum sur dix ans.
La Cour a examiné dans quelle mesure les SACICAP se sont acquittées, collectivement
et individuellement, des objectifs fixés dans la convention. Cette analyse a été effectuée à
partir des données communiquées par l’UES-AP dont la fiabilité n’a pas pu être vérifiée. Elle
doit donc être considérée avec prudence.
1 -
Des objectifs partiellement et inégalement atteints
a)
La participation à l’effort de construction en accession sociale
Les SACICAP s’étaient engagées à initier 25 000 logements en accession à la propriété
sur une période de 10 ans entre 2008 et 2017, soit 2 500 logements en moyenne par an. À la
fin de l’année 2014, 15 835 logements avaient été livrés sur un objectif de 17 503. Les
SACICAP ont ainsi collectivement rempli leur objectif à 90 %.
Cette réussite collective masque cependant une très forte hétérogénéité puisque
seulement 18 SACICAP ont atteint leur objectif individuel sur la période. Les SACICAP les
plus intégrées au sein d’un groupe à vocation principalement immobilière ont pu aller bien au-
delà des objectifs qui leur avaient été assignés. Ainsi, à titre d’exemple, les deux sociétés
contrôlés par le groupe Arcade, SCCI-Arcade et La Ruche, ont respectivement livré 1 023 et
718 logements alors que leurs objectifs étaient fixés à 314 et 228.
Dix SACICAP réalisent 45 % des logements prévus par la convention opérationnelle.
Quatorze ont réalisé moins de 20 % de leurs objectifs et sept moins de 10 %.
Tableau n° 19 :
répartition des objectifs de la convention opérationnelle
Logements
construits
(2008-2014)
Objectifs
logements
(2008-2014)
% de réalisation
des objectifs
En % du
total
56 SACICAP
15 835
17 325
91 %
100 %
10 les plus productives
8 550
5 446
157 %
45 %
10 moins opérationnelles
137
1 773
8 %
1 %
Source : Cour des comptes (données : UES-AP).
Cette hétérogénéité peut s’expliquer au moins par deux séries de facteurs. La première
concerne la situation du marché de l’immobilier qui varie très fortement d’un territoire à
l’autre. La seconde tient à la capacité opérationnelle des filiales immobilières des SACICAP
qui ne sont pas toutes en mesure d’initier des logements dans les délais prévus. C’est la raison
pour laquelle certaines SACICAP s’associent à des programmes lancés par d’autres sociétés
dans des zones plus porteuses hors de leur champ d’intervention habituel.
En théorie, les SACICAP qui ne respectent pas leur engagement doivent verser à un
fonds de compensation, mis en place par l’UES-AP, une contribution financière pour chaque
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
109
logement non initié. Celle-ci s’élève à 8 000 € par logement si la SACICAP atteint 70 % au
moins de ses objectifs, à 10 000 € pour les logements non livrés compris entre 50 % et 70 %
des objectifs et 15 000 € si les objectifs sont inférieurs à 50 %. Alors même que 26 SACICAP
n’ont pas atteint, au 31 décembre 2014, leur objectif à hauteur d’au moins 70 %, le fonds de
compensation n’a jamais été activé. Or, il était prévu que la somme collectée serait partagée le
31 mars 2014 entre les SACICAP ayant dépassé leurs objectifs au prorata des dépassements
constatés.
Dans la mesure où l’activité de construction de logements, y compris en accession
sociale, se situe pleinement dans le champ concurrentiel, la question d’un conventionnement
avec l’État d’objectifs de production ne se justifie pas pleinement, ces objectifs relevant
davantage d’une logique de plan d’affaires.
b)
Les « missions sociales »
Les SACICAP se sont engagées à financer 340 à 500 M€ de prêts et avances au titre des
missions sociales entre 2008 et 2017, dont 140 à 200 M€ dans le cadre du programme
« Habiter mieux » de l’ANAH.
Les objectifs assignés collectivement chaque année aux SACICAP par l’UES-AP
s’établissent à 35 M€ par an, soit un objectif prévisionnel de décaissements sur l’ensemble de
la période de 350 M€ qui correspond à la borne basse de l’objectif global fixé dans la
convention signée en 2008 telle qu’amendée en 2010.
Pour vérifier le respect des objectifs fixés par la convention, la Cour n’a pris en
considération que les données à partir de l’année 2009, celles de 2008 incluant, sans les isoler,
les montants décaissés au titre des années antérieures.
Tableau n° 20 :
répartition des objectifs de la convention sociale
Décaissements
2009-2014
Objectifs fixés
2009-2014
En % de
réalisation
En % du total
56 SACICAP
228 179 767 €
174 000 000 €
131 %
100 %
10 les plus
productives
110 338 892 €
65 826 504 €
168 %
48 %
10 moins
opérationnelles
9 304 113 €
10 792 718 €
86 %
4 %
Source : Cour des comptes (données : UES-AP).
Sur la période 2009-2014, les SACICAP ont décaissé 228 M€, soit 131 % de l’objectif
fixé à la fin de cette année (174 M€ en cumulé). Si 66 % des SACICAP ont atteint leur
objectif individuel, cela masque d’importantes disparités.
Dix SACICAP concentrent près de la moitié de la production et dix-neuf SACICAP ne
respectent pas leurs engagements. En particulier, six SACICAP avaient réalisé moins de 75 %
de leurs objectifs sur la période 2009-2014. Il s’agit des SACICAP du Var (39 %), de la
Haute-Savoie (53 %), de Lorraine (59 %), du Vaucluse (65 %), des Alpes-Dauphiné (68 %) et
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110
de la Savoie (72 %). Ces SACICAP, dont la situation financière est hétérogène, sont toutes
contrôlées par des personnes physiques et morales issues du tissu économique local.
Si la réalisation des objectifs dépend pour partie du contexte local, elle tient également
au degré d’engagement des dirigeants des SACICAP qui n’est pas toujours pleinement orienté
vers la réalisation des missions sociales.
2 -
Un suivi insuffisant de la convention
a)
Un suivi lacunaire par les pouvoirs publics
Par manque d’intérêt ou par insuffisance de moyens de contrôle, l’État ne s’est jamais
assuré du respect des objectifs qui ont été collectivement assignés aux SACICAP dans le
cadre de la convention.
L’article L. 215-7 du code de la construction et de l’habitation prévoit que l’UES-AP
remet un rapport annuel à l’autorité administrative sur l’exécution des conventions. L’UES-
AP a produit ses rapports qui ont été communiqués à la Cour
82
.
En outre, les textes, dans leur rédaction issue de l’ordonnance de 2006, prévoyaient un
contrôle des SACICAP par l’administration visant principalement à vérifier le respect des
conventions passées avec l’État. L’article L. 215-9 du code de la construction et de
l’habitation dispose en effet que « l’administration s’assure du respect […] des conventions
passées avec l’État ».
Cette compétence, qui revenait en pratique à la Mission interministérielle d’inspection
du logement social (MIILOS), n’a été que très partiellement exercée compte tenu à la fois de
la nature spécifique des sociétés concernées, de statut privé, et d’un manque d’intérêt de la
part du ministère chargé du logement. Certes des missions d’inspection ponctuelles ont pu
être réalisées mais l’État ne s’est jamais assuré que les objectifs fixés dans la convention
étaient globalement respectés.
Le contrôle des SACICAP a été définitivement supprimé par la loi du 24 mars 2014
pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (dite « ALUR »), de telle sorte que l’État ne
dispose plus d’aucun moyen juridique pour vérifier la bonne application de la convention.
Seules les SACICAP majoritairement contrôlées par des organismes déjà soumis au contrôle
de l’administration sont dorénavant susceptibles d’être contrôlées par l’Agence nationale de
contrôle du logement social (ANCOLS) qui s’est substituée à la MIILOS depuis 2014.
Il est regrettable que le ministère chargé du logement, qui s’était lié par convention avec
la structure fédérale des SACICAP pour s’assurer de leur implication dans les politiques
publiques d’accession sociale et d’amélioration de l’habitat, se soit désintéressé du respect des
objectifs assignés en renonçant à toute forme de contrôle.
82
Le ministère chargé du logement a cependant indiqué à la Cour n’avoir reçu qu’un rapport depuis 2007 portant
sur l’exercice 2012.
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
111
b)
Les insuffisances de la gouvernance et du pilotage de l’UES-AP
L’hétérogénéité des SACICAP et le degré divers avec lequel elles ont rempli leurs
missions sociales s’expliquent en partie par la faiblesse de la gouvernance de leur organe
fédéral dont le statut est défini par la loi. L’UES-AP ne dispose en effet que d’un pouvoir de
recommandation, laissant aux SACICAP une très forte autonomie.
L’UES-AP
L’Union d’économie sociale pour l’accession à la propriété (UES-AP), qui a succédé à la
chambre syndicale des sociétés anonymes de crédit immobilier, est une société coopérative régie
par les dispositions des articles L. 215-5 à L. 215-8 du code de la construction et de l’habitation et
du titre II bis de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 modifiée portant statut de la coopération.
L’UES-AP constitue l’une des cinq « familles » du mouvement HLM dans lequel elle s’est
maintenue malgré la réforme de 2006 qui a soustrait les SACI à la réglementation HLM. Elle
représente, notamment auprès des pouvoirs publics, les intérêts communs des SACICAP et est
chargée de veiller à la mise en oeuvre des conventions qu’elle conclut avec l’État pour leur compte.
Elle a obligatoirement pour associés les SACICAP, qui disposent d’au moins 90 % des droits
de vote en assemblée générale également réparties entre elles, et l’Union des fédérations
d’organismes d’habitation à loyer modéré (UESH).
Le conseil d’administration est composé de quinze membres dont quatorze sont désignés par
les SACICAP et un représente l’UESH.
Le règlement intérieur de l’UES-AP prévoit des « obligations de reporting » et des
« obligations déclaratives » de la part des SACICAP permettant de vérifier la bonne exécution
des conventions passées avec l’État. L’UES-AP procède également à des contrôles pour
s’assurer que les opérations enregistrées rentrent bien dans le champ de la convention.
Néanmoins, en l’absence de système d’information commun, l’UES-AP ne peut
véritablement jouer le rôle d’un organe central et produire des données totalement fiables.
Elle ne dispose par ailleurs d’aucun moyen juridique pour contraindre les SACICAP à remplir
leurs missions sociales.
La gouvernance de l’UES-AP est par ailleurs trop fermée compte tenu de la
composition de son conseil d’administration. Elle devrait être élargie à d’autres partenaires de
l’accession sociale ou de la rénovation de l’habitat dégradé comme les collectivités
territoriales, l’ANAH ou le secteur associatif, tout en maintenant une majorité d’actionnaires
SACICAP.
C -
Un avenir en question
1 -
Une situation financière très hétérogène
Avec la mise en extinction du CIF, l’hétérogénéité de la situation financière des
SACICAP s’est renforcée. Elle dépend aujourd’hui très largement de la rentabilité de leur
pôle immobilier. Les SACICAP présentaient, au 31 décembre 2013, des disponibilités
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COUR DES COMPTES
112
globalement excédentaires, estimées à environ 90 M€, et des fonds propres qui s’élevaient à
1,5 Md€.
Jusqu’en 2012, elles percevaient, en tant que sociétés faîtières, les dividendes de la
branche crédit, constituée de CIFD et des SFR, et de la branche immobilière. En 2013, les
SACICAP ont dû enregistrer dans leurs comptes, à la suite de la mise en extinction du CIF,
des dépréciations importantes en fonction des participations qu’elles détenaient dans CIFD et
les SFR, dégradant d’autant la valeur de leurs fonds propres. Elles n’ont plus perçu, à partir de
cette date, de dividendes de la branche crédit qui représentaient environ deux tiers des
distributions de résultats.
Certaines SACICAP, dont les actifs immobiliers n’étaient pas profitables, connaissent
aujourd’hui des difficultés financières. Ainsi, à la fin de l’exercice 2013, dernières données
financières accessibles, 51 % d’entre elles affichaient des disponibilités inférieures à 1 M€ et
16 % détenaient des fonds propres inférieurs à 10 M€. Eu égard à leur très faible niveau de
trésorerie, la survie de certaines sociétés serait même compromise.
Tableau n° 21 :
situation financière des SACICAP
Disponibilités (d)
(en M€)
SACICAP
Fonds propres (fp) (en M€)
SACICAP
d > 5
6
fp > 100
1
2 < d < 5
10
100 < fp < 50
3
1 < d < 2
11
10 < fp < 50
43
d < 1
23
1 < fp < 10
9
d =0
6
fp < 1
0
Source : Cour des comptes (données : comptes sociaux des SACICAP pour l’exercice 2013, UES-AP). Lecture : six
SACICAP ont une trésorerie supérieure à 5 M€ pour l’exercice 2013 et neuf ont des fonds propres inférieurs à 10 M€.
D’autres sociétés sont en bonne santé financière : 16 SACICAP enregistraient des
disponibilités supérieures à 2 M€ à l’exercice clos 2013 et 19 avaient des fonds propres
supérieurs à 30 M€.
2 -
Un ralentissement des missions sociales depuis 2013
La mise en extinction du CIF et l’arrêt du versement des dividendes de la branche crédit
ont conduit les SACICAP à réduire significativement leur production. Les décaissements
correspondant aux prêts et avances ont en effet diminué de 40 % entre 2012 et 2014. Faute de
trésorerie suffisante, dix SACICAP ont totalement arrêté la production
83
et 37 l’ont fortement
diminué. Neuf SACICAP, dont la situation financière est très satisfaisante, ont toutefois
maintenu voire augmenté leur niveau de production sur la période.
83
Y compris la SACICAP de l’Orne qui disposait au 31 décembre 2012 d’une trésorerie très excédentaire
(1,7 M€).
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
113
Les SACICAP ayant décidé de poursuivre leurs missions ont dû revoir leur
organisation. Si la gestion des encours de prêts et avances attribués jusqu’à la fin de l’année
2013 est toujours assurée par les SFR, celle des produits distribués après cette date revient
dorénavant aux SACICAP qui ne sont pas toutes outillées à cet effet. Celles qui sont intégrées
à un groupe contrôlé par un CIL ou un organisme HLM peuvent bénéficier des systèmes
d’information qu’ils utilisent pour gérer leurs propres prêts. Tel est par exemple le cas de
Procivis Rhône qui fait partie du collecteur Amallia. Les autres pourront éventuellement
bénéficier à l’avenir d’une solution spécifique développée par Procivis Vallée du Rhône.
Pour l’année 2013, le conseil d’administration de l’UES
-
APa décidé, compte tenu des
incertitudes sur les capacités futures des SACICAP à financer les missions sociales, d’imputer
sur l’objectif annuel de 35 M€ l’avance collective
84
qui ressort à 18 M€, arrêtant l’objectif
pour cette année à 17 M€.
Si cela est difficile à objectiver, le ralentissement de la production des SACICAP se
traduit de façon concrète au niveau local, selon leurs principaux partenaires.
Consécutivement au ralentissement de la production des SACICAP, l’ANAH a
enregistré une hausse des demandes d’avances, ce qui pèse de façon significative sur sa
trésorerie. Alors qu’elles représentaient 6 % des paiements en 2011 (7,7 M€ pour 136 M€),
les avances consenties par l’ANAH en 2013 et 2014 représentaient respectivement 19 % puis
45 % des paiements (39 M€ pour 198 M€ et 57 M€ pour 126 M€). Toutefois, ces avances, qui
sont versées plusieurs semaines après le début des travaux, ne résolvent pas totalement les
difficultés de trésorerie des bénéficiaires qui ne sont pas toujours en mesure de régler les
premiers acomptes aux entreprises.
S’ils ont perdu une partie de leur utilité pour les travaux de rénovation énergétique qui
sont dorénavant fortement subventionnés par l’ANAH, les prêts des SACICAP finançaient
utilement le reste à charge des ménages modestes au titre d’autres travaux dans le cadre de la
lutte contre l’habitat indigne et les copropriétés dégradées. Selon, l’ANAH, le ralentissement
de la production se traduit dans la baisse du nombre de dossiers de demandes de financement
au titre de ces aides. Ces constats n’ont cependant pas pu être documentés.
3 -
L’échec des solutions récemment avancées
Dans le contexte de la mise en extinction du CIF et à l’invitation de l’UES-AP, les
pouvoirs publics ont été conduits à s’interroger sur l’avenir des missions sociales des
SACICAP et, plus particulièrement, de celles liées à la lutte contre la précarité énergétique.
Une mission gouvernementale a été lancée sur « les outils de financement nécessaires
pour la réalisation d’économies d’énergie par les ménages les plus modestes en situation de
précarité énergétique et sur la mobilisation des SACICAP, parmi d’autres acteurs, en appui de
ces outils ». Un rapport a été remis au Gouvernement en juin 2014 par Jean-Paul Redouin,
sous-gouverneur honoraire de la Banque de France, et Sabine Baïetto-Beysson, inspectrice
générale de l’administration du développement durable.
84
Il s’agit de l’avance enregistrée au cours des précédentes années par rapport aux objectifs annuels fixés
collectivement aux SACICAP.
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114
Ce rapport préconise un partenariat entre l’UES-AP et un établissement de crédit
permettant de financer 70 000 dossiers, dont 40 000 au titre des avances sur subventions de
l’ANAH et 30 000 microcrédits. Dans ce schéma, les SACICAP assureraient, compte tenu de
leur implantation territoriale et de leur connaissance des partenaires locaux, un rôle
d’intermédiaire en opérations de banque et en services de paiement (IOB), dans les conditions
prévues par l’article L. 519-1 du code monétaire et financier. Une expérimentation a été
lancée en octobre 2014 avec La Banque Postale mais elle s’est soldée par un échec. Elle se
poursuit parallèlement avec d’autres partenaires.
D’autres solutions ont été explorées par les SACICAP comme la création d’un nouvel
établissement de crédit distribuant des microcrédits sociaux immobiliers ou la participation à
des sociétés de tiers-financement en partenariat avec les collectivités territoriales mais elles se
sont heurtées à de nombreuses oppositions au sein des pouvoirs publics.
Compte tenu de l’arrêt des activités du CIF et de la perspective d’un versement anticipé
de dividendes en 2018, il paraît nécessaire de revoir les termes de la convention conclue entre
l’État et l’UES-AP qui arrive à échéance en 2017. Une nouvelle convention devrait être
précédée d’une réflexion sur les missions sur lesquelles les SACICAP détiennent une
véritable valeur ajoutée et sur l’éventuelle affectation d’au moins une partie du boni de
liquidation à des activités d’intérêt général.
___________________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________________
Une mise en oeuvre difficile du plan de résolution
La mise en résolution ordonnée s’est tout d’abord traduite par le départ de 1 200
collaborateurs dans le cadre d’un plan de sauvegarde de l’emploi (PSE) qui sera reconduit
chaque année jusqu’à extinction totale du bilan. Les salariés du groupe CIF bénéficient de
conditions de départ très avantageuses négociées dans le cadre d’un accord collectif de
gestion sociale dont le coût total pour l’entreprise s’élève à 600 M€, soit 275 000 € en
moyenne par salarié. Ces conditions ne sont pas très incitatives pour les reclassements
externes, seuls 50 % des anciens collaborateurs ayant trouvé une solution à l’issue de leur
congé de reclassement.
Le plan de résolution ordonnée du CIF est particulier en ce qu’il maintient la
gouvernance en place. La mise en oeuvre de la résolution, qui a permis des avancées,
notamment en termes de meilleure transparence sur les risques et de gestion plus
professionnelle du groupe, n’est pas exempte de difficultés. Or les intérêts de l’État garant et
des actionnaires en place sont étroitement liés. Il n’existe aucune marge de manoeuvre pour
renégocier les modalités de ce plan avec la Commission européenne.
L’État et le CIF doivent donc éviter tout risque dans la mise en oeuvre du processus.
Dans le cas d’évènement grave affectant l’exécution du plan, l’État et le superviseur
disposent des outils juridiques nécessaires pour y faire face, dans le cadre des nouvelles
dispositions introduites dans le droit national et européen sur la résolution bancaire.
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LES ENJEUX POUR L’AVENIR
115
Un impact incertain sur l’accès au crédit de l’ancienne clientèle servie par le CIF
L’impact de la disparition du CIF sur le marché du crédit à l’habitat est difficile à
évaluer tant les facteurs affectant aussi bien l’offre que la demande sont nombreux. Toutefois,
certains indicateurs montrent que l’accès au crédit des ménages les plus modestes, dont
certains étaient autrefois servis par le CIF, paraît moins aisé aujourd’hui. Pour y remédier,
La Banque Postale a accéléré, à la demande de l’État, le déploiement de sa nouvelle offre
d’accession sociale à la propriété qui se révèle cependant plus sélective. En tout état de
cause, il ne semble pas souhaitable que les acteurs bancaires distribuent des produits
complexes comme les prêts à taux variables qui engendrent des risques importants pour les
banques et leurs clients les plus modestes.
Des missions sociales qui peuvent se poursuivre
En raison de l’arrêt du versement du dividende du CIF, la plupart des SACICAP ont
fortement diminué voire arrêté leur production au titre des « missions sociales ». D’autres, en
meilleure situation du fait de la profitabilité de leur pôle immobilier, l’ont maintenue voire
augmentée, rappelant la forte hétérogénéité de ce réseau. La situation financière globale des
SACICAP devrait en outre s’améliorer avec le versement anticipé, en 2018, d’un dividende
pouvant aller jusqu’à 347 M€.
Plusieurs solutions ont été explorées au niveau national pour assurer la pérennité, sous
une forme ou sous une autre, des missions sociales des SACICAP mais aucune n’a abouti.
Leur gouvernance et leur identité particulières rendent très difficiles les partenariats avec des
établissements bancaires désireux de développer le microcrédit social, comme l’a montré
l’expérimentation infructueuse avec LBP.
L’arrivée à échéance, en 2017, de la convention signée avec l’État doit conduire les
pouvoirs publics et l’UES-AP à poursuivre leurs réflexions sur la nature des missions
sociales à exercer et sur l’éventuelle affectation vers ces missions d’une partie au moins des
dividendes que les SACICAP devraient percevoir dès 2018.
La Cour formule donc les deux recommandations suivantes :
2.
Recommandation n° 2 (DG Trésor et CIF) : poursuivre le processus de résolution engagé
conformément au plan agréé par la Commission européenne dans les conditions et le
calendrier prévus et, en particulier :
a.
achever sans délai le chantier de la transparence sur les risques (CIF) ;
b.
poursuivre les opérations de fusion juridique des SFR avec CIFD et prendre
les mesures d’organisation nécessaires à une gestion opérationnelle
centralisée (CIF) ;
c.
fixer à l’avance les dates de fermeture des plates-formes de gestion afin
d’assurer la bonne mise en oeuvre des plans de sauvegarde de l’emploi (CIF) ;
d.
diminuer le montant de l’encours de la garantie interne en procédant à la
réorganisation des filiales financières (CIF, DG Trésor) ;
e.
stabiliser la représentation de l’État au sein du conseil d’administration de
CIFD (DG Trésor).
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116
3.
Recommandation n° 3 (DG Trésor et DHUP) : engager la renégociation de la convention
entre l’État et les SACICAP afin de redéfinir le contenu des missions sociales et leurs
modalités de financement.
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Conclusion
Le cas du CIF a illustré avec acuité le manque d’outils à la disposition des pouvoirs
publics pour prévoir et traiter les situations de crise affectant un établissement financier,
lacune que la directive n°°2014/59 du 15 mai 2014 dite « BRRD », transposée pour sa partie
législative par l’ordonnance du 20 août 2015, devraient à l’avenir, en principe, contribuer à
combler.
L’État n’a eu en la circonstance d’autre solution qu’une intervention massive sous
forme d’octroi d’une garantie, sans même être en mesure de pouvoir contraindre
juridiquement les dirigeants de l’établissement à renoncer à leurs indemnités de départ.
Les finances publiques sont engagées à un niveau très élevé, le plafond de la garantie
accordée au CIF se situant à 28 Md€, soit près de 1,5 point de PIB, sur une période très
longue pouvant aller jusqu’en 2035.
Les risques d’appel de la garantie, qui ne se sont pas matérialisés à ce jour, peuvent
survenir principalement dans trois cas : une situation macroéconomique nettement plus
défavorable que celle prévue dans les scénarios du plan de résolution ; une aggravation des
risques du portefeuille de prêts ; des difficultés opérationnelles dans la mise en oeuvre du plan
de résolution ordonnée.
À cet égard, trois facteurs-clés de succès doivent permettre de sécuriser son
déroulement. La gouvernance du CIF doit demeurer stable et mobilisée en faveur de la mise
en oeuvre du plan.
Les risques du portefeuille de crédits doivent être gérés de manière
rigoureuse. Enfin, la gestion opérationnelle doit être centralisée dans le cadre d’une
organisation du réseau simplifiée et les plans de sauvegarde de l’emploi se dérouler selon le
calendrier et l’enveloppe prévus.
La stricte application de ce plan constitue la seule voie possible pour concrétiser tout à
la fois l’éventualité du boni de liquidation que les actionnaires attendent pour investir dans
leurs activités immobilières et poursuivre leurs missions sociales et pour préserver les
finances publiques.
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Annexe n° 1 : échange de correspondances entre la Présidente de la commission des
finances du Sénat et le Premier président de la Cour des comptes
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ANNEXES
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Annexe n° 2 : liste des principaux acronymes
ACPR :
Autorité de contrôle prudentiel et de résolution
AGS :
Accord collectif de gestion sociale et d’encadrement des réorganisations
ANAH :
Agence nationale pour l’habitat
BPI :
Banque Patrimoine Immobilier
BRRD :
Directive sur le redressement et la résolution des crises bancaires
CDC :
Caisse des dépôts et consignations
CFF :
Crédit Foncier de France
CIF :
Crédit immobilier de France
CIFD :
Crédit immobilier de France Développement
CIF€ :
Crédit immobilier de France Euromortgage
CIFRAA :
Crédit immobilier de France Rhône-Alpes-Auvergne
3CIF :
Caisse centrale du Crédit immobilier de France
CRD :
Capital requirement directive (directive sur les exigences de fonds
propres)
ELA :
Emergency Liquidity Assistance
(assistance de liquidité d’urgence)
FGD :
Fonds de garantie des dépôts
IRP :
Institutions représentatives du personnel
LBP :
La Banque Postale
LTV :
Loan to value
(ratio d’endettement)*
NSFR :
Net stable funding ratio
(ratio structurel de liquidité à long terme)
PAP :
Prêt pour l’accession à la propriété
PAS :
Plan d’accession sociale
PSE :
Plan de sauvegarde de l’emploi
PSLA :
Prêt social location-accession
PTZ :
Prêt à taux zéro
RMBS :
Residential Mortgage-backed Securities
SACI :
Société anonyme de crédit immobilier
SACICAP :
Société anonyme coopérative d’intérêt collectif pour l’accession à la
propriété
SFR :
Société financière régionale
SGFGAS :
Société de gestion des financements et de la garantie de l’accession
sociale à la propriété
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SIEG :
Service d’intérêt économique général
UES-AP :
Union d’économie sociale pour l’accession à la propriété
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