FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LE BUDGET
DE L’ÉTAT
EN 2014
Résultats et gestion
Synthèse
Mai 2015
AVERTISSEMENT
Le présent document est destiné à faciliter la lecture
et le commentaire du rapport de la Cour des comptes
qui, seul, engage la juridiction
SOMMAIRE
3
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
La mission constitutionnelle d’assistance au Gouvernement et au
Parlement de la Cour des comptes
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
Introduction
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
1
La
réduction
du
déficit
budgétaire
de
l’État,
amorcée
depuis 2010, a été interrompue en 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
2
La dette de l’État continue à progresser à un rythme soutenu :
elle atteint 1 528 Md€ fin 2014
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
3
Les recettes fiscales se sont à nouveau révélées inférieures aux
prévisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
4
Des dépenses de l’État stabilisées en 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
5
Les conditions de l’exécution budgétaire : régularité, soutenabilité
budgétaire et démarche de performance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
Conclusion et recommandations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29
5
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
La mission constitutionnelle
d’assistance au Gouvernement et au
Parlement de la Cour des Comptes
La clôture de l’exercice budgétaire et l’arrêté des comptes conduisent le
Gouvernement, en application de l’article 46 de la loi organique relative aux lois
de finances du 1
er
août 2001 (LOLF), à déposer avant le 1
er
juin de l’exercice sui-
vant un projet de loi de règlement. Celui-ci retrace les opérations budgétaires et
arrête les comptes de l’exercice écoulé. Il est assorti d’un rapport de gestion et
des rapports annuels de performances relatifs à chacune des missions du bud-
get de l’État.
Dans le cadre de la mission constitutionnelle d’assistance au gouvernement et
au Parlement que la Cour des comptes tient de l’article 47-2 de la Constitution,
l’article 58-4° de la LOLF prévoit « le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt du
projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice anté-
rieur et aux comptes associés, qui, en particulier, analyse par mission et par pro-
gramme l'exécution des crédits ».
Le rapport sur le budget de l’État en 2014 : résultats et gestion s’inscrit donc
dans le cadre de l’examen parlementaire du projet de loi de règlement. Il vise à
permettre l’appréciation des résultats de l’exercice et de la qualité de la gestion
budgétaire. Il est complété par 59 analyses de la gestion de chacune des mis-
sions du budget général et de chacun des comptes spéciaux, et de trois analyses
de l’exécution des recettes, fiscales et non fiscales, et des dépenses fiscales,
publiées dans leur intégralité sur le site Internet de la Cour des comptes :
www.ccomptes.fr
La Cour présente également un suivi des recommandations qu’elle avait formu-
lées dans les rapports relatifs au budget de l’État, établis au titre des gestions
de 2012 et de 2013, ainsi qu’un bilan de la mise en œuvre des recommandations
émises dans les 59 notes d’analyse de l’exécution budgétaire des dépenses par
mission et les trois notes d’analyse de l’exécution des recettes, fiscales et non fis-
cales, et des dépenses fiscales.
7
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
INTRODUCTION
Le budget de l’État présente un déficit de 85,56 Md€ en 2014 (soit 3,9 % du PIB),
en hausse de 10,69 Md€ par rapport à 2013.
En 2014, le déficit est égal à 39 % des recettes nettes de l’État ; il est supérieur au
produit net de l’impôt sur le revenu (69,2 Md€) et représente environ 80 % du pro-
duit total de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés (104,5 Md€).
Ce déficit est supérieur aux crédits que l’État consacre à ses missions régaliennes
(71,1 Md€) ou à ses interventions en faveur des ménages, des entreprises, des col-
lectivités territoriales et autres collectivités (69,6 Md€).
Le déficit budgétaire et les dépenses de quelques missions en 2014
Source : Cour des comptes
La charge d’intérêt de la dette, de 43,16 Md€ en 2014, équivaut à la moitié du défi-
cit du budget de l’État.
Le déficit de 2014 est supérieur de près de 3 Md€ à celui fixé en loi de finances ini-
tiale (LFI) car les recettes nettes se sont révélées une fois encore nettement infé-
rieures aux prévisions (- 10,47 Md€), tandis que les dépenses du budget général ont
été inférieures de 6,34 Md€ au budget voté.
9
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
La réduction du déficit budgétaire
de l’État, amorcée depuis 2010, a
été interrompue en 2014
Le déficit budgétaire de l’État en
2014 s’élève à 85,6 Md€
Le déficit est supérieur de 10,7 Md€
au déficit constaté en 2013 et plus de
deux fois supérieur à celui d’avant la
crise (38,4 Md€ en 2007).
L’alourdissement du déficit budgé-
taire de l’État en 2014 résulte
:
-
d’une baisse des recettes
nettes de
6,0 Md€ par rapport à 2013, la pre-
mière depuis 2009, alors qu’une stabi-
lisation était attendue,
-
et de dépenses nettes du budget
général en hausse de 4,2 Md€ par
rapport à 2013.
La réduction du déficit budgétaire de
l’État, amorcée depuis 2010, a été
interrompue
en
2014
,
dans
un
contexte de croissance et d’inflation
plus faibles que prévu et de taux d’in-
térêt très bas.
Les dépenses exceptionnelles ne suf-
fisent pas à expliquer l’aggravation
du déficit budgétaire
Même corrigé des dépenses excep-
tionnelles, pour tenir compte notam-
ment du lancement d’un deuxième
programme d’investissements d’ave-
nir
(PIA,
cf.
encadré),
le
déficit
budgétaire s’est aggravé de 5,5 Md€
par rapport à 2013 dès lors que, simul-
tanément, sont pris en compte les
décaissements annuels réalisés pour
son compte par les opérateurs de
l’État au titre des PIA.
1
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
10
La réduction du déficit budgétaire de l’État,
amorcée depuis 2010, a été interrompue en 2014
Les programmes d’investissements d’avenir
Les programmes d’investissements d’avenir (PIA) visent à améliorer la com-
pétitivité de l’économie française par des aides ciblées sur des projets por-
teurs de « relais de croissance ». Deux programmes sont en cours : le premier
(PIA 1) de 35 Md€, lancé en 2010, et le deuxième (PIA 2) de 12 Md€, lancé en
2014.
Pour chaque action financée dans le cadre des PIA, les fonds sont confiés à un
opérateur gestionnaire, dans le cadre d’une convention pluriannuelle. Les
décisions d’attribution et d’utilisation des fonds sont prises par le Premier
ministre auprès duquel le commissariat général aux investissements (CGI)
assure le pilotage et le suivi de la mise en œuvre des programmes, dont il
informe le Parlement.
La totalité des dotations étant déléguée dès la première année aux opéra-
teurs gestionnaires, le montant de chaque PIA a pesé intégralement sur le
solde budgétaire de l’État l’année de lancement du projet, même si les décais-
sements effectifs peuvent s’étaler sur 10 ans.
Les crédits des PIA, déposés sur le compte du Trésor, se décomposent :
- en dotations consommables (19,6 Md€ pour le PIA 1 et 8,7 Md€ pour le
PIA 2), versées aux opérateurs gestionnaires, dont l’encours diminue au fil des
décaissements au profit des bénéficiaires finaux ;
- en dotations non consommables (15,03 Md€ pour le PIA 1 et 3,3 Md€ pour
le PIA 2), dont l’encours sert d’assiette au calcul d’intérêts à taux fixe qui,
seuls, peuvent être utilisés pour financer des projets. Ces intérêts sont une
charge annuelle pour le budget de l’État.
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
11
La réduction du déficit budgétaire de l’État,
amorcée depuis 2010, a été interrompue en 2014
La croissance et l’inflation plus fai-
bles que prévu ont fortement affecté
l’exécution du budget de l’État
L’exécution budgétaire de 2014 a été
compromise par des prévisions opti-
mistes en recettes et des ajuste-
ments tardifs en dépenses.
Les prévisions macroéconomiques sur
lesquelles la LFI pour 2014 a été bâtie
ont été révisées à deux reprises, lors
de la présentation du programme de
stabilité en avril puis lors du dépôt du
projet de loi de finances pour 2015 au
début de l’automne. Deux lois de
finances rectificatives sont interve-
nues en cours d’année.
Faute d’avoir révisé, dès le début de
l’été, des hypothèses macro-écono-
miques optimistes et les prévisions
de recettes en conséquence, le
Gouvernement s’est abstenu d’ajus-
ter plus fortement les dépenses, ce
qui aurait permis de contenir le déra-
page du solde budgétaire.
La loi de finances rectificative du
8 août 2014 n’a pas corrigé l’hypo-
thèse de croissance et d’inflation et,
en conséquence, n’a procédé qu’à des
aménagements limités en recettes et
en dépenses.
La loi de finances rectificative du
29 décembre 2014, pourtant préparée
en fin d’année, a manqué de précision,
en sous-évaluant les recettes et en
surestimant les dépenses de l’année,
dégradant trop fortement la prévision
de déficit.
Révisions des hypothèses macroéconomiques et des prévisions
budgétaires au cours de 2014
Source : Cour des comptes
12
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
La réduction du déficit budgétaire de l’État,
amorcée depuis 2010, a été interrompue en 2014
L’objectif de trajectoire pluriannuelle
fixé dans la loi de programmation
des finances publiques pour 2012-
2017 n’a pas été tenu
Le solde du budget de l’État constaté
en 2014 s’élève à - 3,5 points de PIB en
comptabilité nationale alors qu’il
aurait dû être contenu à - 2 points de
PIB (objectif porté à - 3,6 points par la
loi de programmation des finances
publiques pour 2014-2019).
La dette de l’État continue à
progresser à un rythme soutenu :
elle atteint 1 528 Md€ fin 2014
Avec un déficit qui représente plus
de trois mois de dépenses du bud-
get général, la dette de l’État conti-
nue à croître, passant de 1 457 Md€
fin 2013 à 1 528 Md€ fin 2014. Le
besoin
de
financement,
de
179 Md€, s’est révélé supérieur aux
prévisions
La contribution des programmes
dits de désendettement de quatre
comptes
d’affectation
spéciale
(CAS), de 1,5 Md€, est modeste
. En
2014, 1 992 M€ ont été inscrits sur
ces programmes mais le solde
d’exécution des CAS étant négatif à
hauteur de 479 M€, la contribution
nette de ces programmes au désen-
dettement s’est élevé à 1 510 M€.
L’Agence France Trésor a mené, en
2014, une politique active de rachat
de
titres
pour
préparer
les
échéances 2015 et 2016. Les émis-
sions de titres de dette devraient
atteindre le montant inégalé de
188 Md€ en 2015 en raison de l’arri-
vée à échéance des emprunts
contractés au plus fort de la crise.
L’encours de la dette continue à
augmenter et la charge d’intérêt de
la dette à baisser grâce à des taux
d’intérêt exceptionnellement bas
Si les émissions de dette à moyen et
13
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
Encours et charge d’intérêt de la
dette négociable
(base 100 en 1999)
Source : Agence France Trésor
long terme (172 Md€) ont été
inférieures de 1 Md€ aux prévisions,
les émissions de court terme et les
primes d’émission (7 Md€) ont été
plus élevées que prévu.
La faiblesse des taux d’intérêt a
permis, dans l’immédiat, de conte-
nir la charge d’intérêt de la dette
.
En 2014, la charge de la dette et de
la trésorerie de l’État s’est élevée à
43,2 Md€. Elle est inférieure de
1,7 Md€ à celle de 2013.
L’exécution a été nettement plus
favorable qu’anticipé en LFI pour
2014, avec une charge inférieure de
3,5 Md€ à la prévision.
2
14
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
Les taux nominaux très bas ne
garantissent pas pour autant la
soutenabilité de la dette
Dans un contexte de faible crois-
sance et de faible inflation, le taux
d’intérêt apparent de la dette reste
supérieur au taux de croissance de
l’économie, entraînant un « effet
boule de neige » de la charge de la
dette.
La progression de la dette de l’État n’a pas été
enrayée : elle atteint 1 528 Md€ fin 2014
Solde budgétaire primaire stabilisant la dette de l’État et solde
budgétaire primaire constaté (en % du PIB)
Source : Cour des comptes et prévisions du PLF pour 2015 – Les soldes primaires constatés
et stabilisants présentés ci-dessus concernent uniquement l’État et non l’ensemble des adminis-
trations publiques. Pour 2010 et 2014, le solde primaire constaté est corrigé des dotations aux
PIA 1 et 2.
En 2014, pour seulement stabiliser
le poids de la dette dans le PIB, il
aurait fallu dégager un excédent
budgétaire primaire (hors charge
de la dette) de 32 Md€. En prenant
en compte la charge de la dette
(43 Md€), le déficit budgétaire
aurait dû être limité à 11 Md€, soit
sept fois moins que le déficit
constaté.
15
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
Les recettes fiscales se sont à
nouveau révélées inférieures aux
prévisions
Évolution des recettes fiscales
nettes sur la période 2003-2014
à périmètre courant (en Md€)
Source : direction du budget
Les recettes fiscales nettes de 2014
sont en baisse pour la première fois
depuis 2009 (- 9,7 Md€ par rapport à
2013)
D’importantes mesures de diminu-
tion des recettes fiscales expliquent
cette baisse
. C’est sur l’impôt sur les
sociétés (IS) que les mesures ont eu le
plus fort impact. L’entrée en vigueur
du crédit d’impôt en faveur de la com-
pétitivité et de l’emploi (CICE) a réduit
de 6 Md€ son rendement. D’autres
mesures ont eu un impact à la baisse
de 5,3 Md€ sur ce rendement.
S’agissant de l’impôt sur le revenu
(IR), la réduction votée en loi de
finances rectificative du 8 août 2014 a
eu un coût de 1,3 Md€. Hormis les
recettes supplémentaires de 2 Md€
résultant du plafonnement du quo-
tient familial et de la suppression de
l’exonération
de
contribution
employeur à la prévoyance et qui ont
été transférées à la sécurité sociale,
les autres mesures ont eu globale-
ment un rendement de 1,7 Md€ (la
seule suppression de l’exonération
d’IR des majorations de pension pour
charges de famille y a contribué pour
1,2 Md€).
Le rendement de la TVA s’est accru de
4,9 Md€, sous l’effet de la hausse des
taux à compter du 1
er
janvier 2014. En
sens inverse, le rendement a été dimi-
nué par un transfert de 1 Md€ à la
sécurité sociale pour compenser la
baisse des cotisations familiales à
compter de la même date.
Évolution des recettes fiscales
nettes entre 2013 et 2014 (en Md€)
Source : Cour des comptes
3
Les recettes fiscales se sont à nouveau révélées
inférieures aux prévisions
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
16
Pour la troisième année consécutive,
la croissance spontanée des recettes
fiscales a été inférieure à la prévision
de la LFI, de 9 Md€ en 2014. Cet écart
résulte pour partie d’une croissance
économique plus faible que prévu,
mais aussi d’une hypothèse initiale
d’élasticité des recettes fiscales à la
croissance du PIB qui manquait de
prudence.
L’ampleur de l’écart entre prévision
et exécution soulève, comme en
2013, bien qu’à un degré moindre, la
question de la qualité et de la sincé-
rité des évaluations de recettes fis-
cales. La qualité et la transparence
des prévisions de recettes fiscales
doivent être fortement améliorées.
La publication d’un document de réfé-
rence sur les méthodes et la produc-
tion annuelle d’analyses approfondies
des écarts sont indispensables. Les
premiers efforts accomplis dans ce
sens doivent être amplifiés et l’ana-
lyse des écarts entre prévisions et exé-
cution de 2013 poursuivie afin d’ap-
précier dans quelle mesure l’alourdis-
Les prévisions de recettes fiscales
sont toujours aussi fragiles
Les
recettes fiscales
nettes,
de
274,3 Md€, se sont à nouveau révé-
lées inférieures aux prévisions, de
10 Md€
. Des moins-values impor-
tantes ont été constatées tant sur le
produit de l’impôt sur le revenu que
sur celui de l’impôt sur les sociétés,
moins-values en partie compensées
par le coût plus faible que prévu du
CICE.
Écarts entre la prévision de la LFI et l’exécution (en Md€)
Source : Cour des comptes d’après direction du budget
Les recettes fiscales se sont à nouveau révélées
inférieures aux prévisions
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
17
sement prolongé de la fiscalité a pu,
dans un contexte de croissance faible,
modifier le comportement des agents
économiques.
En matière de lutte contre la fraude
fiscale, le nouveau service de traite-
ment des déclarations rectificatives
(STDR) a permis de gagner 1,7 Md€
,
montant supérieur de 0,3 Md€ à la
prévision initiale. Ce gain de 0,3 Md€
n’a cependant pas été suffisant pour
compenser le coût de 1,3 Md€ de la
réduction forfaitaire d’impôt sur le
revenu adoptée par la loi de finances
rectificative du 8 août 2014 qu’il était
supposé financer.
Les dépenses fiscales ont été revues
à la baisse en raison du moindre coût
du CICE
Le coût du CICE se monte à 6,5 Md€
pour 2014
, au lieu de 9,8 Md€ prévu.
Hors CICE, le montant des dépenses
fiscales a été revu à la hausse dans le
PLF 2015. Le montant plafond des
dépenses fiscales, fixé par la loi de
programmation
des
finances
publiques pour 2012-2017, a été
atteint.
Révision du coût des dépenses fiscales en 2014, du PLF 2014 au PLF 2015
(en Md€)
Source : projets de lois de finances 2014 et 2015
La maîtrise des dépenses fiscales
reste déficiente.
L’estimation de leur
coût reste partielle et aucune infor-
mation définitive n’est produite. Les
évaluations de leur efficience et de
leur efficacité, qui devaient être effec-
tuées sur cinq ans, demeurent trop
peu fréquentes.
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
19
Des dépenses de l’État stabilisées
en 2014
Les dépenses du budget général sont inférieures de 6,34 Md€ aux dotations
de la LFI, notamment grâce à une moindre charge de la dette
Hors charge de la dette et de pensions, les dépenses du budget général ont été
inférieures de 2,31 Md€ à ce qui était prévu.
Exécution des dépenses nettes du budget général
Source : Cour des comptes
Par rapport à 2013, les dépenses du
budget général ont été stabilisées
Corrigées des dépenses exception-
nelles (notamment le lancement du
PIA 2 en 2014), les dépenses nettes
du budget général ont été stabilisées
à hauteur de 291,9 Md€
par rapport à
2013, dès lors qu’on y ajoute les
décaissements effectués au titre des
PIA par les opérateurs pour le compte
de l’État mais en dehors de son bud-
get (voir tableau ci-après).
En excluant la charge de la dette et la
contribution
au
CAS
Pensions,
dépenses dont l’évolution à court
terme est subie, les dépenses nettes
du budget général (retraitées des
décaissements du PIA et hors charge
de la dette et pensions) ont augmenté
de 0,85 Md€.
4
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
20
Des dépenses de l’État stabilisées en 2014
Dépenses nettes retraitées du budget général
Source : Cour des comptes
Des dépenses de l’État stabilisées en 2014
21
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
Certains postes de dépenses croissent de nouveau : c’est le cas des dépenses
de personnel (masse salariale et contribution pour les pensions)
Avec la stabilisation des effectifs, les dépenses de personnel (80,6 Md€) ont aug-
menté de 1 % en 2014.
Évolution de la masse salariale (hors pensions) depuis 2006, à périmètre
courant et à périmètre constant (en Md€)
Source : Cour des comptes d’après direction du budget
Évolution annuelle de la masse sala-
riale et de la contribution au compte
d’affectation spéciale (CAS) des
pensions depuis 2009 (en Md€)
Source : Cour des comptes. Évolution au péri-
mètre de l’année précédente.
Les contributions au CAS pensions
connaissent une hausse importante et
sont financées par une part croissante
du budget général (13,6 % en 2014
contre 11,3 % en 2006), le taux de
cotisation ayant fortement augmenté
pour les agents civils et militaires.
L’ajustement automatique des contri-
butions aux dépenses de pension
masque la question de la soutenabi-
lité des dépenses qu’elles financent :
l’État est engagé à hauteur de
1 561 Md€ au titre du paiement des
pensions futures.
Quant aux opérateurs, le suivi conso-
lidé de leurs dépenses reste impossi-
ble à ce jour en l’absence de données
d’exécution à périmètre constant.
Des dépenses de l’État stabilisées en 2014
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
22
Les
normes
de
dépenses,
plus
strictes qu’en 2013, ont été respec-
tées, au prix toutefois de débudgéti-
sations importantes et de reports de
charges accrus
Le plafond de la norme de dépense
« 0 valeur », inférieur de 3,3 Md€ à
celui de l’année précédente, a été res-
pecté
, l’exécution de 2014 lui étant
inférieure de 0,12 Md€.
La définition restrictive du périmètre
de cette norme a conduit à en exclure
certaines dépenses, au premier rang
desquelles les décaissements effec-
tués dans le cadre des PIA tandis que
plusieurs
opérations
budgétaires,
notamment des reports de charges
sur 2015, ont réduit la dépense sous
norme d’un montant largement supé-
rieur à l’écart d’exécution affiché avec
le plafond de celle-ci.
Le dispositif dérogatoire mis en place
dans le cadre des PIA a eu pour consé-
quence
d’effectuer
3,3
Md€
de
dépenses en dehors du budget de
l’État. En outre, il a été utilisé large-
ment pour combler des insuffisances
de crédits budgétaires en contradic-
tion avec son objectif initial, en parti-
culier au profit du ministère de la
défense, à hauteur de 2 Md€, essen-
tiellement
via
le commissariat à
l’énergie atomique et aux énergies
alternatives (CEA) .
Ces opérations de débudgétisation
et de substitution de crédits, qui
dérogent aux principes d’annualité,
d’universalité et d’unité budgétaires,
faussent l’appréciation des résultats
de l’exécution de 2014.
Comme les années précédentes, les
dépenses ont été contenues par la
régulation infra-annuelle plus que
par des économies pérennes et struc-
turelles
Malgré une réserve de précaution
d’un montant inégalé (9,3 Md€), les
annulations de crédits, nettes de
celles résultant d’une moindre charge
de la dette (3,4 Md€), sont restées sta-
bles à 4,3 Md€, contre 4,4 Md€ en
2013.
Des dépenses de l’État stabilisées en 2014
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
23
Les annulations de crédits ont donc
atteint leurs limites, expliquant le
recours accru à deux autres modali-
tés : les débudgétisations, notam-
ment dans le cadre des PIA, et les
reports de charges sur les gestions
suivantes, à commencer par la dette
de l’État à l’égard de la sécurité
sociale, qui a augmenté de 119 M€ en
un an.
Montant des crédits de paiement (CP) reportés depuis 2010 (en Md€)
Source : Cour des comptes
Analyse des annulations de crédits de paiement (CP) depuis 2012 (en Md€)
Source : Cour des comptes
25
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
Les conditions de l’exécution
budgétaire : régularité, soutenabi-
lité budgétaire et démarche de
performance
Des sous-budgétisations
persistantes
Les sous-budgétisations présentent
un caractère ponctuel et sont circons-
crites à certaines missions (
Défense
notamment) ou à certains dispositifs :
hébergement d’urgence, aides per-
sonnelles au logement, allocation aux
adultes handicapés, allocation tempo-
raire d’attente, aide médicale d’État,
revenu de solidarité active.
Sur la mission
Défense
, les crédits de
masse salariale et les crédits destinés
aux opérations extérieures (OPEX) se
sont une nouvelle fois révélés insuffi-
sants.
Écart entre budgétisation et exécution pour les OPEX de la mission
Défense
(en M€)
Source : Cour des comptes et ministère de la défense
5
Les conditions de l’exécution budgétaire :
régularité, soutenabilité budgétaire et démarche
de performance
26
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
Des irrégularités ponctuelles mais
récurrentes
La plupart des irrégularités déjà rele-
vées par la Cour sur les comptes spé-
ciaux ont persisté.
C’est particulièrement vrai pour le
compte d’affectation spéciale (CAS)
Participations financières de l’État
.
Le CAS
Participations financières de l’État
et la Sogepa
Les statuts de Sogepa (ex-Société de gestion de participations aéronau-
tiques), entité relevant du périmètre de l’Agence des participations de l’État
(APE) et initialement dédiée aux interventions de l’État dans les secteurs
aéronautique et de défense, ont été modifiés le 15 avril 2014 afin de permet-
tre des prises de participations indirectes de l’État, sans passer par le CAS
Participations financières de l’État
.
Deux opérations ont été effectuées en 2014, sans passer par le CAS : la ces-
sion de 1 % du capital d’Airbus Group (451 M€) et l’acquisition de 500 M€ d’ac-
tifs PSA Peugeot-Citroën.
Cette modification des statuts met en péril le respect des règles de transpa-
rence et d’universalité budgétaires des interventions patrimoniales de l’État
que le CAS devrait garantir.
La gestion des fonds de concours est en progrès même si la traçabilité reste
insuffisante.
Les conditions de l’exécution budgétaire :
régularité, soutenabilité budgétaire et démarche
de performance
27
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
La soutenabilité des missions budgé-
taires : les points de vigilance pour
2015 et au-delà
Des risques pèsent sur les recettes
fiscales, avec notamment une incer-
titude sur la montée en charge du
CICE et sur les modalités de finance-
ment du Pacte de responsabilité et
de
solidarité,
non
assurées
de
manière pérenne à ce jour.
Sur les dépenses, la gestion de 2014
se caractérise par une augmentation
de la dette de l’État envers les orga-
nismes de sécurité sociale,
qui est
passée de 249 M€ fin 2013 à 368 M€
fin 2014.
Des sous-budgétisations pour 2015
peuvent déjà être identifiées sur les
missions
Défense
et
Enseignement
scolaire
tandis que l’abandon de
l’écotaxe poids lourds pose la ques-
tion du financement des investisse-
ments en matière de transport dans
le long terme.
Les restes à payer, c’est-à-dire les
autorisations d’engagement n’ayant
pas donné lieu à paiement, demeurent
d’un montant toujours aussi élevé
(87,26 Md€).
Les restes à payer sur le budget général entre 2006 et 2014 (en Md€)
Source : Cour des comptes
La qualité des indicateurs de perfor-
mance s’améliore mais les outils
d’analyse des coûts font toujours
défaut
Les résultats des indicateurs de per-
formance devraient être rapprochés
des coûts afin d’éclairer au mieux les
choix budgétaires.
Tel est par exemple le cas du suivi de
la performance des missions priori-
taires
Enseignement
scolaire
et
Travail et emploi
, dont les indicateurs
n’ont pas été complétés pour mesu-
rer les effets des moyens supplémen-
taires attribués.
Les normes de dépenses
ne suffisent
pas, à elles seules, à assurer le respect
des engagements budgétaires.
Elles
doivent être complétées par des
décisions permettant des économies
structurelles qui, conduites sur plu-
sieurs années, sont seules à même
d’infléchir durablement la progres-
sion des dépenses
.
Les rapports annuels de perfor-
mance (RAP), qui devraient y contri-
buer, ne se sont pas imposés comme
outils de mesure de la performance.
Ils ne sont pas assez utilisés lors des
débats
parlementaires
et
des
échanges avec les ministres à l’occa-
sion du vote de la loi de règlement,
pour le contrôle
a posteriori
de la
dépense.
Dans le rapport sur « La mise en
œuvre de loi organique relative aux
lois de finances : un bilan pour de nou-
velles perspectives » de novembre
2011
1
, la Cour avait recommandé
d’améliorer le contrôle de l’exécution
des dépenses, notamment par des
revues triennales de mission et de pro-
grammes, au cours desquelles les ges-
tionnaires rendraient compte de la
mise
en
œuvre
des
politiques
publiques dont ils ont été chargés.
Cette recommandation, qui n’a pas
été suivie d’effet, reste d’actualité.
28
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
Les conditions de l’exécution budgétaire :
régularité, soutenabilité budgétaire et démarche
de performance
1
Cour des comptes,
Rapport public thématique : La mise en œuvre de la loi organique relative
aux lois de finances (LOLF) : un bilan pour de nouvelles perspectives
. La Documentation fran-
çaise, novembre 2014, 231 p., disponible sur www.ccomptes.fr
CONCLUSION
ET
RECOMMANDATIONS
29
Synthèse du rapport sur le budget de l’État en 2014
L’exécution budgétaire de 2014 démontre qu’une loi de finances initiale construite
à partir de prévisions de recettes fiscales surestimées et de dotations budgétaires
trop souvent sous-calibrées ne peut permettre une exécution budgétaire conforme
aux engagements de la France.
Elle met en évidence les limites des techniques traditionnelles visant à contenir la
dépense : les crédits annulés plafonnent, les reports de charges s’accroissent et des
opérations de l’État sont financées en dehors de son budget.
Elle atteste, plus que jamais,
d’une double nécessité : asseoir les prévisions de
recettes fiscales sur des hypothèses prudentes, réduire la dépense par des choix
explicites et des économies durables
.
Recommandation n° 1
: faire figurer, en
loi de finances initiale et en loi de règle-
ment, la décomposition des soldes, struc-
turel et conjoncturel, de l’article liminaire
pour l’État comme par sous-secteur d’ad-
ministrations publiques (recommanda-
tion partiellement reconduite).
Recommandation n° 2
: modifier la pré-
sentation du tableau d’équilibre des res-
sources et des dépenses dans les lois de
finances en déduisant des recettes fis-
cales brutes de l’État les seuls rembour-
sements et dégrèvements relatifs à des
impôts d’État pour la détermination des
recettes fiscales nettes (recommanda-
tion reconduite).
Recommandation n° 3
: établir et rendre
public un document de référence préci-
sant les méthodes et le processus de pré-
vision des recettes pour les principaux
impôts (recommandation reconduite).
Recommandation n° 4
: réaliser et
publier, dans l’annexe Voies et moyens du
projet de loi de finances, des analyses
approfondies des écarts entre prévision
et exécution de recettes fiscales (recom-
mandation reconduite).
Recommandation n° 5
: procéder à l’éva-
luation exhaustive des dépenses fiscales
au cours des cinq années de la loi de pro-
grammation 2015-2019 (recommanda-
tion reconduite).
Recommandation n° 6
: compléter les
documents budgétaires (PAP et RAP) en
classant les dépenses fiscales en fonc-
tion des objectifs du programme auquel
elles se rattachent (recommandation
reconduite).
Recommandation n° 7
: élargir le péri-
mètre des normes de dépenses aux
comptes d’affectation spéciale dont les
dépenses ne présentent pas de diffé-
rence de nature avec celles du budget
général (une fraction des dépenses de
Gestion du patrimoine immobilier de
l’État
, la totalité des dépenses de
Gestion
et valorisation des ressources tirées de
l’utilisation du spectre hertzien)
, et à la
variation du solde du CAS
Pensions
(recommandation reconduite).
Recommandation n° 8
: élargir le péri-
mètre des normes de dépenses aux
décaissements annuels effectués par les
opérateurs
au
titre
des
dotations
consommables ainsi qu’aux intérêts ver-
sés au titre des dotations non consom-
mables, dans le cadre des programmes
d’investissements d’avenir (recomman-
dation nouvelle).
Recommandation n° 9
: produire des
données consolidées relatives aux dota-
tions budgétaires ainsi qu’aux plafonds
et schémas d’emplois des opérateurs, en
cours de gestion comme en exécution
(recommandation nouvelle).