Lyon, le 9 février 2015
La présidente
N° D150430
Recommandée avec A.R.
Réf. :
ma lettre n° D143881 du 9 décembre 2014
P.J. :
1
Monsieur le Maire,
Par lettre citée en référence, je vous ai communiqué le rapport d’observations définitives de
la chambre régionale des comptes concernant la gestion de la commune de Jonage au
cours des exercices 2007 à 2013.
A l’issue du délai d’un mois fixé par l’article L.
243-5 du code des juridictions financières, je
vous notifie à nouveau ce rapport, accompagné de votre réponse.
En application du même article, vous avez l’obl
igation de communiquer le rapport
d’observations de la chambre
, auquel doit être jointe votre réponse écrite, à votre assemblée
délibérante, dès sa plus proche réunion. Il doit faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour
de celle-ci, être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres et donner lieu à
un débat.
Ce rapport devenant communicable dès cette réunion à toute personne qui en ferait la
demande, conformément aux dispositions de
l’article R.
241-18 du code des juridictions
financières, je vous serais obligée
de bien vouloir m’indiquer à quelle date ladite
réunion
aura eu lieu.
En application de l’article R.
241-23 du code des juridictions financières, une copie du
rapport d’observations est, en outre, communiquée au préfet et au directeur
régional des
finances publiques du Rhône.
Je vous p
rie d’agréer, Mo
nsieur le Maire
, l’expression de ma considération la plus
distinguée.
Monsieur Lucien BARGE
Maire de la commune de Jonage
Hôtel de ville
Place du Général de Gaulle
69330 JONAGE
Catherine de Kersauson
2/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
RAPPORT D’OBSE
RVATIONS DÉFINITIVES
SA
RÉPONSE
Commune de Jonage
(Rhône)
Exercices 2007 à 2013
Observations
délibérées le 12 novembre 2014
3/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
SOMMAIRE
1-
PRESENTATION DE LA COMMUNE
......................................................................................
6
2-
LA FIABILITE DES COMPTES ET LA QUALITE D
E L’INFORMATION DONN
EE
PAR LES DOCUMENTS BUDGETAIRES
................................................................................
7
2.1-
La tenue de la comptabilité d’engagement et le rattachement des charges à
l’exercice
..........................................................................................................................
7
2.1.1-
La tenue de la comptabilité d’engagement
...............................................................
7
2.1.2-
Le rattachement des charges à l’exercice
..................................................................
8
2.2-
Le suivi de l’intégration des travaux
.............................................................................
8
2.3-
Le suivi du patrimoine et les écritures de cession
........................................................
8
2.4-
La fiabilité des annexes aux documents budgétaires
...................................................
9
3-
LA SITUATION FINANCIERE
................................................................................................
10
3.1-
L’autofinancement
........................................................................................................
11
3.2-
Le financement des investissements
............................................................................
12
3.3-
L’impact du programme d’investissement sur la dette et la trésorerie
...................
13
3.3.1-
L’absence de programmation pluriannuelle des investissements et de plan de
financement
.............................................................................................................
13
3.3.2-
Une situation financière fragilisée depuis 2012
......................................................
13
3.3.3-
Une information minimale au conseil municipal
....................................................
15
3.4-
Les marges de manœuvre
.............................................................................................
15
3.5-
Le budget 2014
..............................................................................................................
16
4-
LA GESTION BUDGETAIRE
...................................................................................................
17
4.1-
Les restes à réaliser en recette d’investissement
........................................................
17
4.2-
Les conséquences sur le déficit de la commune
..........................................................
18
4.3-
L’exécution du budget
..................................................................................................
19
4.3.1-
Le calendrier budgétaire et l’affectation du résultat
...............................................
19
4.3.2-
L’exécution des recettes et des dépenses réelles
.....................................................
20
5-
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
....................................................................
21
5.1-
Les dépenses de personnel
............................................................................................
21
5.2-
Les conditions d’emploi des agents non
-titulaires
.....................................................
22
6-
LA COMMANDE PUBLIQUE
..................................................................................................
23
6.1-
Le régime de délégation
................................................................................................
23
6.1.1-
Les dispositions applicables
....................................................................................
23
6.1.2-
L’examen des délégations en matière de marchés et de l’information transmise
...24
6.2-
La gestion des marchés à procédure adaptée
.............................................................
25
6.2.1-
Les règles et principes applicables
..........................................................................
25
6.2.2-
Les procédures internes en matière de passation
....................................................
26
6.3-
L’examen des marchés de réhabilitation d’un local
communal et de construction
de la médiathèque en 2012
...........................................................................................
29
6.3.1-
Le marché d’extension d’un local communal
: une analyse des offres discutable .29
6.3.2-
Le marché de construction de la médiathèque
: l’absence de contrôle des
prestations du maitre d’œuvre
.................................................................................
30
6.4-
Une redéfinition nécessaire de la pondération des critères de choix adaptée à la
volonté affirmée de maîtrise des coûts.
.......................................................................
31
4/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
SYNTHESE
La chambre régionale des comptes d’Auvergne, Rhône Alpes a examiné la gestion de la
commune de Jonage de 2007 à 2013. Ses observations portent sur la fiabilité des comptes,
l’analyse financière et la gestion budgétaire, la gestion des ressources humaines et la
commande publique.
La situation financière de la commune très fragilisée
à la fin de l’exercice 2013 impose
une
plus grande maitrise des dépenses de fonctionnement et un report des investissements.
Cette situation
résulte d’une politique d’investissement
ambitieuse conduite sans plan de
financement
et dans des conditions d’information peu transparentes, notamment sur le plan
budgétaire. A compter de 2012, la commune a pallié les tensions sur la trésorerie en ayant
recours successivement à plusieurs concours bancaires à court terme, dans des conditions
non-
conformes à l’objet de ces instruments financiers et aux prescriptions budgétaires et
comptables. Alors que les lignes de trésorerie
souscrites en 2012 et 2013 n’étaient toujours
pas soldées, deux nouveaux contrats ont été signés en mars 2014. La chambre note
toutefois que le rétablissement de la situation financière a été engagé au budget primitif
2014, avec un effort important de réduction des dépenses. Cet effort devrait être poursuivi
sur la durée afin de retrouver une marge de manœuvre financière, à moins que la commune
n’encaisse les surplus de recettes attendues, en provenance notamme
nt de la ZAC des
Gaulnes.
Le cycle budgétaire a été fortement affecté par les inscriptions insincères des produits de
cession, à la fois au budget primitif et en restes à réaliser. La surévaluation des restes à
réaliser a masqué le déficit récurrent de la commune de
puis 2010, en même temps qu’elle
a
faussé l’appréciation du besoin de financement de la section d’investissement et l’affectation
du résultat. Ainsi en 2012, un arrêté des comptes sincère aurait justifié la saisine de la
chambre régionale des comptes par le
représentant de l’État
pour déficit supérieur à 10 %.
En 2013, le compte administratif fait ressortir un déficit moins important, mais encore
supérieur à 5 %.
Si les pratiques comptables de la collectivité respectent les
prescriptions de l’
instruction M14,
la collectivité devrait toutefois améliorer la tenue de sa comptabil
ité d’engagement des
dépenses de fonctionnement.
En matière de ressources humaines, la gestion des agents non-titulaires apparait conforme
aux prescriptions en vigueur, à
l’exception des contrats de recruteme
nt du collaborateur de
cabinet. L
e constat d’un absentéisme important pour maladie ordinaire devrait inciter la
collectivité à renforcer ses contrôles et au besoin, à revoir les modalités du régime
indemnitaire en cas
d’absence.
En dépit de progrès substantiels liés
à la création d’un service de la commande publique en
2007, les procédures mises en œuvre
dans ce domaine restent trop peu formalisées et
exposent la commune à des risques juridiques. En dehors de la passation, le circuit de la
commande publique doit être mieux encadré, de
la phase d’enregistrement des offres à
l’analyse et l’attribution. Le maire devrait mieux rendre compte de l’exercice des délégations
qui lui ont été consenties par le conseil municipal. La chambre recommande par ailleurs à la
commune de
se doter d’une commission en charge de l’examen et de l’attribution des
marchés à procédure adaptée, qui représentent près de 95 % des dépenses de commande
publique. Dans ses relations avec les tiers, la commune doit porter une attention plus grande
au contrôle des prestations conduites par ses maitres d’œuvre, au besoin en associant
davantage ses services techniques à l’analyse des offres produites.
La chambre
recommande à la commune d’
adapter ses critères
à l’objet des marchés et d’
entamer une
réflexion sur leur pondération.
5/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
RECOMMANDATIONS
Recommandations n° 1 :
Sur le plan comptable et budgétaire, adopter un guide interne de procédure.
Recommandations n° 2 :
En matière de gestion des ressources humaines, engager une réflexion sur le traitement de
l’absentéisme
.
Recommandations n° 3 :
En matière de marchés publics, mettre en place une commission en charge de la sélection
des candidats et des offres pour tous les achats passés en procédure adaptée.
Recommandations n° 4 :
En matière de marchés publics, veiller au respect des critères de pondération et engager
une réflexion sur leur adap
tation à l’objet des marchés
.
6/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
La c
hambre régionale des comptes d’Auvergne,
Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de
son programme de travail, au contrôle des
comptes et à l’examen de la gestion
de la
commune de Jonage pour les exercices 2007 à 2013. Les données ont été actualisées
jusqu’en mars 2014.
Le contrôle a été engagé par lettre de la présidente de la chambre en date du 12 février,
adressée à M. Lucien BARGE, maire de la commune et seul ordonnateur sur la période sous
revue.
Les investigations ont porté plus particulièrement sur les points suivants :
la situation financière ;
les dépenses de personnel ;
la commande publique.
L’entretien préalable
prévu par l’article L.
243-1 du code des juridictions financières a eu lieu
le 5 mai 2014 avec M. BARGE, maire de la commune, en présence de Mlle TOURON,
directrice générale des services. Lors de sa séance du 10 juin 2014, la chambre a formulé
des observations provisoires qui ont été adressées le 17 juillet à Lucien BARGE et aux
personnes nominativement ou explicitement mises en cause.
Après avoir examiné la réponse écrite, la chambre, lors de sa séance du 12 novembre a
arrêté les observations définitives reproduites ci-après.
1-
PRESENTATION DE LA COMMUNE
Située dans l’est lyonnais
, la commune de Jonage compte 5 836 habitants. En raison de la
situation de
la commune au regard des infrastructures de l’agglomération (proximité de
l’aéroport St Exupéry, rocade est et autoroute A43, tramway T3) et dans le prolongement de
la ZI de Meyzieu-Jonage, la communauté urbaine a entrepris en 2006 la construction de la
ZAC des Gaulnes,
espace d’une surface de 120 hectares destiné à accueillir des activités
économiques diversifiées (tertiaires, industrielles ou scientifiques). Rattachée
à l’origine
au
département de l'Isère, la commune de Jonage a été intégrée au département du Rhône en
1968. Elle est membre de la communauté urbaine de Lyon. La commune supporte de
nombreuses contraintes urbanistiques, en raison notamment du
plan d’exposition au bruit
(PEB) lié à la présence
de l’aéroport de Saint
-Exupéry
1
. Elle compte, parmi ses atouts, le
parc naturel périurbain de Miribel-Jonage qui offre un espace naturel préservé de
2 200 hectares situé à moins de 15 km du centre de Lyon et dont la gestion est assurée par
le SYMALIM.
2
L
a commune dispose d’un niveau d’infrastructure très supérieur à celui des communes de
même strate, en particulier dans les domaines sportifs et culturels (médiathèque, salle
multisports...).
1
Le Plan d’Exposition au Bruit (PEB) est un document prévu par la loi 85
-696 du 11 juillet 1985 qui réglemente
l'urbanisme au voisinage des aéroports de façon à ne pas exposer de nouvelles populations aux nuisances
sonores. Il délimite les zones
voisines des aéroports à l’intérieur desquelles la construction de logements est
limitée ou interdite, en tenant compte des spécificités du contexte préexistant.
2
Syndicat mixte pour l’aménagement et la gestion du grand parc Miribel
-Jonage.
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Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
2-
LA FIABILITE DES COMPTES ET LA QUALITE
DE L’INFORMATION
DONNEE
PAR LES DOCUMENTS BUDGETAIRES
L’examen de la fiabilité des comptes a porté sur un échantillon de
procédures comptables
mises en œuvre par la collectivité, parmi lesquelles la tenue de la comptabilité
d’engagement, le suivi de l’intégration des travaux, l’apurement des comptes d’imputation
provisoire, et les écritures de cession.
2.1-
La tenue de la compta
bilité d’engagement
et le rattachement des charges à
l’exercice
L
’instruction budgétaire et comptable M1
4 dispose que :
«
L’engagement est l’acte par lequel
l’organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une
charge ».
La tenue de la comptabilité des engagements est de la responsabilité du maire
selon l’article L.
2342-2
du CGCT. L’article D.
2342-10 du même code ajoute que les
opérations d’engagement, d’ordonnancement et de liquidation des dépenses sont
consignées
dans la comptabilité administrative. Ce principe est repris dans l’instruction
budgétaire et comptable M14 qui rappelle que :
«
L’ordonnateur est chargé d’engager, de
liquider et d’ordonnancer les dépenses.
»
L’engagement comptable est donc préalable ou
co
ncomitant à l’engagement juridique.
Selon les termes du décret n° 62-1587 du
29 décembre 1962, cet engagement
« doit rester dans la limite des autorisations budgétaires
données par l’assemblée (budget, autorisations de programme, autorisations d’engagement)
et demeurer subordonné aux autorisations, avis et visas prévus par les lois et règlements
propres à chaque catégorie d’organismes publics
»
3
.
Le Comité national de fiabilité des comptes locaux rappelle que la comptabilité
d’engagement doit p
ermettre
« à tout moment » de connaitre notamment les dépenses et les
recettes effectivement réalisées, en distinguant, en fonctionnement, les mandats et les titres
émis pour rattachement ».
Les dépenses pour lesquelles le service a été fait au
31 décembr
e mais dont la facture n’est pas parvenue à cette date ni au cours de la journée
complémentaire doivent être rattachées à l’exercice.
Les communes de 3 500 habitants et
plus rattachent à l’exercice
concerné toutes les recettes et toutes les dépenses de
fonctionnement qui ont donné lieu à service fait entre le 1
er
janvier et le 31 décembre de
l’exercice,
et pour lesquelles les pièces justificatives correspondantes n’ont pas encore été
reçues ou émises à l’issue de la
journée complémentaire.
2.1.1-
La tenue de la
comptabilité d’engagement
L
a tenue de la comptabilité d’engagement est plutôt satisfaisante,
la collectivité étant en
mesure d’éditer un état fiabilisé des dépenses engagées en cours d’exercice, notamment en
investissement. Les processus de dépenses ne so
nt toutefois pas décrits au sein d’un guide
interne ou de fiches de procédures.
En matière de dépenses de fonctionnement, la tenue de la comptabilité d’engagement est
moins assurée, la collectivité ne constatant
que peu d’engagement juridique et n’
émettant
des mandats
qu’
à réception des factures. Or,
l’arrêté du 26 avril 1996 relatif à la comptabilité
de l’engagement des dépenses des communes, des départements, des régions et de leurs
établissements publics pris pour application des articles L. 2342-2, L.3341-1 et L.4341-1 du
code général des collectivités territoriales, prévoit que
« la comptabilité des dépenses
engagées concerne l’ensemble des crédits votés de l’exercice
»
.
3
Le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique dispose que
«
L’engagement respecte l’objet et les limites de l’autorisation budgétaire.
»
8/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
Par ailleurs, la procédure de paiement sans mandatement préalable,
mise en œuv
re à
l'initiative du comptable,
n’empêche pas l’engagement de la dépense puisqu’elle est par
nature répétitive et donc que son montant peut être encore mieux évalué et prévu.
2.1.2-
Le rattachement des charges à l’exercice
Le rattachement des charges ne peut être correctement évalué que si, conformément à
l’article D
. 2342.10 du CGCT
« les opérations d’engagement, d’ordonnancement et de
liquidation sont consignées dans la comptabilité administrative »
. Le rattachement nécessite
ainsi la constatation du service f
ait dans la comptabilité d’engagement de la collectivité.
La collectivité n’a pas défini de seuil de dépenses significatif afin de borner sa pratique des
rattachements en fin d’exercice, laquelle n’
a de surcroît été mise
en œuvre que de manière
tardive et progressivement, à partir de 2010. Le tableau ci-après mentionne les montants
rattachés et payés en journée complémentaire entre 2010 et 2013 :
Année
Rattachement
charges(1) en N
Journée
Complémentaire(2)
en N+1
(1)+(2)
% (1) + (2) /
dépenses de l’année
2010
32 413,43
103 345,53
135 758,96
2,34%
2011
23 490,09
108 520,65
132 010,74
2,27%
2012
1 409,72
74 819,59
76 229,31
1,28%
2013
1 291,68
80 257,68
81 549,36
1,52%
(Source : commune de Jonage)
La baisse des montants payés en journée complémentaire et rattachés en 2012 et 2013
atteste d’une mise en œuvre partielle au titre de ces exercices. Une partie des factures n’a
ainsi pas été rattachée mais payée après la journée complémentaire. Cette pratique non-
conforme a concerné aussi plusieurs prestations en 2011, notamment des frais de fêtes et
cérémonies. A
u regard de l’usage que la commune fait de la journée complémentaire, les
montants rattachés demeurent faibles. La mise en œuvre des rattachements constitue
toutefois une bonne pratique qui devrait être consolidée, et dont les modalités devraient être
transcrites au sein d’un règlement financier.
2.2-
Le suivi de l’intégration des travaux
Les opérations de travaux en cours sont portées au solde débiteur du compte 23. Une fois
achevés, la commune doit procéder à l’intégration de ces travaux au sein de son patrimoine
en transférant les dites-
opérations à un compte définitif d’immobilisations.
La commune procède régulièrement à des opérations de régularisation, ainsi que l’atteste
nt
les opérations créditrices du compte en 2009 et 2011. Un montant relativement important de
travaux reste toutefois à intégrer au 31 décembre 2013.
2.3-
Le suivi du patrimoine et les écritures de cession
La commune de Jonage dispose d’un patrimoine relativement important
en termes de
terrains et de bâtis. De nombreux équipements ont été construits depuis 2007, dont un
gymnase et une médiathèque.
La commune a conduit entre 2007 et 2013 une politique active de cessions et
d’acquisitions
de terrains ou d’emprises. Le tableau ci
-après présente les montants des produits de cession
et le coût des acquisitions sur la période :
9/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
Exercice
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
Produit des
cessions
(1)
19 000
92 438
161 401
6 269
683 951
332 310
392 000
1 687 369
Prix des
acquisitions
(2)
906 250
/
426 700
967 648
181 349
554 800
419 100
3 455 847
Solde 1-2
-887 250
-92 438
-265 299
-961 379
457 602
-222 490
-27 100
- 1 768 478
(Données : commune de Jonage)
Dans le cadre de l’examen de la fiabilité des comptes,
la chambre a examiné les opérations
de cessions conduites par la commune sur la période 2008-2013. Ces opérations
s’analysent comme des opérations de cession à titre onéreux classiques
, pour un montant
égal à la valeur vénale du terrain ou des immobilisations.
De manière générale les écritures comptables sont bien passées par les services de la
commune, à l’exception de l’année 2013.
Au surplus, les annexes des documents
budgétaires sont incomplètes, en particulier au titre des exercices 2010, 2011, 2012 et 2013.
L’ordonnateur s’est engagé lors de l’instruction
à régulariser ces écritures en 2014.
2.4-
La fiabilité des annexes aux documents budgétaires
L’instruction budgétaire et comptable M14 fixe les dispositions applicables à la présentation
des documents budgétaires, et en particulier celles relatives aux
annexes au budget primitif
et au compte administratif.
La chambre
a examiné la fiabilité des annexes sur la base d’un
sondage concernant l’information sur l’état
de la dette (annexes A2-X), du personnel (annexe
C1.1), l’information relative aux décisions en matière de contributions directes (annexe D1).
Concernant l’information sur les états de la dette
: De manière générale, les états de la dette
sont bien renseignés, au budget primitif co
mme au compte administratif. La commune n’a
pas renseigné en 2011 l’annexe prévue au compte administratif relative aux opérations de
refinancement, mais ce manquement est dû à une erreur d’imputation comptable
4
.
L’annexe
A2-7 « Etat de la dette-Crédits de trésorerie » est bien renseignée en 2012 et fait état de la
mobilisation de 250k€ de crédits de trésorerie non soldés en fin d’exercice.
Concernant les décisions en matière de taux contributions directes (annexe D1) :
Cette
annexe, la même au budget primitif et au compte administratif permet d’informer le conseil
municipal sur les éléments constituant la fiscalit
é ménage perçue par la collectivité. C’est
ainsi qu’il est spécifié les montants des
« Bases notifiées (si connues à la date de vote)
» qui
par application des taux permet de calculer le montant à percevoir (budget primitif) ou le
montant perçu (compte adm
inistratif). Pour le budget primitif, l’Etat transmet en début
d’année un document pour permettre à la commune de préparer son budget
,
ou de l’ajuster
si elle l’a déjà voté. En fin d’année, l’Etat envoie un autre document qui détaille les bases et
produits
réellement perçus par la collectivité. La collectivité n’utilise pas ce dernier document
pour mettre à jour l’annexe D1 au compte administratif
, ce qui améli
orerait l’information
transmise.
Concernant l’information sur l’état du personnel (annexe C1.1)
:
L’état du personnel C.1.1
permet de déterminer le nombre d’agents employés par la commune ou l’établissement en
distinguant les fonctionnaires selon le cadre d’emploi (filière administrative, technique,
sociale, sportive…) et les agents contractuels. L’in
struction M14 précise que
« Cet état,
4
L’annexe A2
-6 « État de la dette-
Remboursement anticipé d’un emprunt avec ref
inancement
» n’a pas été
renseignée alors même que la commune a refinancé 4 emprunts en 2011.
10/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
obligatoire pour l’information du conseil municipal, reclasse le personnel en place entre les
différentes filières de la fonction publique territoriale (…) Pour le personnel non titularisé, il
mentionne les conditions de rémunérations et la justification du contrat au regard des
textes ».
Les grades et les emplois sont désignés conformément à une circulaire
5
de 1995.
Cette annexe permet d’indiquer aux élus et aux citoyens, dans sa première partie (
C1
–
ETAT DU PERSONNEL AU 1/1/N ou au 31/12/N GRADES OU EMPLOIS), sur quels
effectifs budgétaires repose la masse salariale (chapitre 012)
6
ainsi que le nombre de postes
effectivement pourvus
7
et ce quel que soit le type de poste, permanent ou pas. Dans une
deuxième partie
8
(C1
–
ETAT DU PERSONNEL AU 1/1/N ou au 31/12/N AGENTS NON
TITULAIRE),
cette annexe informe enfin sur le nombre d’agents non titulaires (ou d’un autre
statut) employés par la collectivité sur les postes pourvus, y compris les collaborateurs de
cabinet, le motif du contrat ainsi que sur la nature et le niveau de rémunération de ces
contrats.
La commune ne se conforme pas à ces prescriptions : seuls les agents titulaires sont
recensés dans la
première partie de l’annexe
, le deuxième état annexe spécifique sur les
agents non titulaires ou d’un autre statut
n’est pas renseigné
.
La ville n’utilise pas la
maquette
de l’annexe telle qu’elle est jointe à l’instruction M14. Celle
-ci prévoit en effet en
première partie une présentation des postes budgétés et pourvus, sans distinction à partir du
statut des personnels et incluant notamment les collaborateurs de cabinet et les
rémunérations versées aux agents.
En l’état, au regard de l’annexe utilisée par la ville, il
n’est pas possible de déterminer par rapport à la masse salariale (chapitre 012) combien de
postes (tous statuts confondus) sont réellement prévus, pourvus et réalisés budgétairement.
L’information transmise apparait donc comme incomplète
.
L
es pratiques comptables de la collectivité sont conformes aux prescriptions de l’instruction
M14. Le suivi de l’intégration des travaux, les écritures de cession, et de m
anière plus large
le suivi patrimonial sont globalement satisfaisants. La collectivité devrait toutefois améliorer
la tenue de sa comptabilité d’engagement, en particulier pour ce qui concerne les dépenses
de fonctionnement, qui devraient faire l’objet d’u
n suivi plus systématique. L
a rédaction d’un
document interne permettrait de fixer les principales procédures en vigueur et de définir en
matière de rattachement un seuil significatif. La fiabilité des principales annexes aux
documents budgétaires est sati
sfaisante, à l’exception de celle relative à l’état du personnel
qui doit être complétée, en particulier dans sa partie portant sur les agents non-titulaires.
Dans sa réponse aux observations provisoires
de la chambre, l’ordonnateur s’est engagé à
réaliser un guide interne afin de préciser les procédures en vigueur. La chambre prend par
ailleurs acte que l’annexe sur l’état du personnel a été en partie complétée dans le budget
primitif 2014 et le compte administratif 2013.
3-
LA SITUATION FINANCIERE
Sur le plan des risques externes, la commune n’a garanti aucun emprunt, ne dispose pas de
délégation de service public ni de participation en capital dans un organisme externe (société
d’économie mixte ou
société publique locale). Elle ne fait ainsi face à aucun engagement
potentiel hors-bilan. Un contrat de crédit-
bail a été signé pour la construction d’une caserne
de gendarmerie dans le cadre de la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité
in
térieure de 2002. Cet engagement n’appelle pas de remarque particulière.
5
Circulaire n° NOR/INT/B/95/00 102/c du 23 mars 1995.
6
Postes déjà crées par le conseil ou prévision de postes à créer par le conseil municipal dont les crédits sont
inscrits au budget.
7
Soit par un agent titulaire, soit par un agent non titulaire ou soit par un agent sous autre statut.
8
Dénommée «
AUTRES ELEMENTS D’INFORMATIONS ETAT DU PERSONNELAU 1/1/N ou 31/12/N
».
11/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
3.1-
L’autofinancement
L’excédent brut de fonctionnement (EBF) représente l’excédent des produits courants sur les
charges courantes de la section de fonctionnement, hors produits et charges financières
ainsi qu’exceptionnelles. La capacité d’autofinancement (CAF) représente l’excédent du
fonctionnement utilisable pour financer l’investissement. Une fois déduit de la CAF brute
l’amortissement du capital de la dette, on obtient la CAF nett
e disponible ou épargne nette
qui va permettre de financer les dépenses d’équipement de la commune. L’indicateur de
CAF brute tient compte de l’ensemble des charges et des produits réels alors que le niveau
de CAF nette doit être interprété avec prudence car il peut être influencé par une politique
d’endettement qui permet momentanément d’alléger la charge de rembou
rsement de la dette
en capital. Le tableau ci-
après présente l’évolution des indicateurs d’EBF et de CAF brute
entre 2009 et 2013 :
Sources :
chambre régionale des comptes d’après les comptes de gestion de la collectivité
La commune dégage un niveau de CAF brute satisfaisant, ce qui témoigne globalement
d’une évolution des charges inférieure à celle des produits. L’évolution des produits est
portée par des rentrées fiscales dynamiques, majorées par la hausse des taux en 2009, ainsi
que par
l’apport de recettes exceptionnelles
9
. Hors ces éléments exceptionnels, elle reste
supérieure à 700
000€ en moyenne depuis 2011.
Cette capacité
d’autofinanc
ement subit deux facteurs principaux de dégradation : des frais
financiers relativement substantiels sur toute la période sous revue, et la hausse des
charges de personnel en 2012.
Le remboursement des frais financiers d’emprunt, qui
représentent en 2013 encore plus de 30
% de l’excédent de fonctionnement, minore la
capacité d’autofinancement, leur importance étant en lien avec l’endettement assez élevé de
la commune. Si les charges à caractère général apparaissent maitrisées, les charges de
personnel évoluent à un rythme supérieur à 4 % par an. En 2012, la hausse de ce poste de
dépenses, conjuguée à un certain tassement des rentrées de recettes, explique la baisse
sensible de la CAF.
9
Recettes exceptionnelles encaissées suite
à un remboursement d’assurance suite à dégâts (incendie du
gymnase Agora) en 2010.
12/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
Avec une évolution des charges inférieure à celle des produits
depuis 2009, l’équilibre
financier structurel de la commune est sain, ce qui lui permet de dégager une capacité
d’autofinancement satisfaisante, majorée par la hausse des taux de fiscalité en 2009 et par
l’encaissement de recettes exceptionnelles, notammen
t en 2010. Cette capacité subit
toutefois deux facteurs de dégradation. La commune supporte un montant relativement
substantiel de frais financiers
, en lien avec un niveau d’endettement en hausse constante
depuis 2009. Les charges de personnel ont connu une hausse sensible en 2012. Depuis
2009 elles évoluent à un rythme supérieur à 4 %. Dans sa réponse aux observations
provisoires
de la chambre, l’ordonnateur a précisé avoir engagé une réorganisation des
services afin de contenir la masse salariale à son niveau de 2013.
3.2-
Le financement des investissements
Le financement propre disponible représente l’ensemble des ressources dont dispose la
collectivité, hors emprunt, une fois les charges et les dettes payées. Il comprend la CAF
disponible (ou nette) ainsi q
ue les autres ressources d’investissement
: FCTVA, subventions,
cessions d’actifs etc. Le tableau ci
-dessous présente le détail des principales masses rentrant
dans la composition du financement propre (hors détail des produits et recettes d’ordre
et
intérêts courus non-échus). Les produits de cession en 2013 apparaissent pour leur montant
corrigé :
en €
2009
2010
2011
2012
2013
CAF brute
381 154
818 446
804 937
696 462
719 955
- Annuité en capital de la dette
560 255
978 459
1 262 209
176 636
184 583
= CAF nette ou disponible (C)
-179 100
-160 013
-457 272
519 826
535 372
Taxes locales d'équipement et
d'urbanisme
11 663
10 556
10 703
8 790
12 527
+ Fonds de compensation de la TVA
(FCTVA)
335 776
101 713
198 864
329 963
279 633
+ Subventions d'investissement reçues
28 750
287 000
163 571
127 411
231 246
+ Produits de cession
167 381
1 005 555
616 177
324 702
915 523*
= Recettes d'inv. hors emprunt (D)
543 570
405 538
989 316
790 865
1 069 763
= Financement propre disponible (C+D)
364 469
1 404 823
532 044
1 310 692
1 974 301
Financement propre dispo / Dépenses
d'équipement (y c. tvx en régie)
32,5%
59%
21,8%
54,6%
89,7%
- Dépenses d'équipement
1 121 640
2 114 887
2 442 923
2 400 404
2 201 404
- Subventions d'équipement (y compris
subventions en nature)
4 646
0
0
0
0
+/- Variation autres dettes et
cautionnements
0
0
0
-900
0
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
-761 817
-870 077
-1 910 879
-1 088 812
-227 103
Nouveaux emprunts de l'année (y compris
pénalités de réaménagement)
841 000
1 829 000
1 675 172
0
135 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
79 183
958 923
-235 707
-1 088 812
-92 103
Sources
: chambre régionale des comptes d’après
les comptes de gestion de la collectivité
La CAF nette est négative jusqu’en 2011, du fait du remboursement d’une annuité en capital
élevée en lien avec le fort endettement de la commune et une opération de refinancement
(remboursement anticipé de capital en 2011) pour plus de 800 k€. Cette opération de
remboursement anticipé, neutre au niveau du stock de dette, a toutefois
été conduite de
manière inopportune, au moment où la commune faisait face à un besoin de financement
élevé du fait d’un pic d’investissement. Elle a été effectuée par le biais d’une opération de
refinancement non renseignée dans les annexes budgétaires. De fait, elle a conduit la
collectivité à mobiliser plus d’emprunt qu’il n’aurait été nécessaire si elle avait suivi le plan
initial d’amortissement du capital de ses emprunts.
13/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
La restauration de la CAF nette à partir de 2012 est artificielle et ne résulte pas d’un
désendett
ement réel mais de l’usage de lignes de trésorerie non soldées en fin d’exercice.
Sur toute la période, la commune a compensé l’impact négatif du remboursement de
l’annuité en capital en mettant en œuvre un programme important de
cessions pour plus de
2 M
€
10
. Cet apport récurrent, par des recettes incertaines, a porté à la hausse le financement
propre disponible qui a atteint un niveau moyen d’environ 885 k€. Hors produits de cession,
le financement propre disponible moyen est d’environ 480 k€,
un montant qui devrait
représenter
un
solde
de
référence
en
termes
de
programmation
pluriannuelle
d’investissement vu le niveau d’endettement de la collectivité.
Les
cessions n’
ont toutefois pas été suffisantes
pour limiter le recours à l’emprunt, pour plus
de 4,4 M€
entre 2009 et 2013. En réalité, le recours à l’emprunt a été plus important si l’on
inclut les lignes de trésorerie non soldées.
3.3-
L’impact du programme d’investissement sur la dette et la trésorerie
3.3.1-
L’absence de programmation pluriannuelle des
investissements et de plan de
financement
Entre 2007 et 2013, la commune a investi pour plus de 7
M€ dans des projets
d’investissements divers
dont les plus importants ont concerné des travaux de rénovation de
la mairie (1,3 M€), la construction d’une sal
le multisports (537
k€), de la salle de
gymnastique (1,8 M€) et de la médiathèque (1,1 M€).
Elle a aussi conduit une politique d’acquisition dynamique pour plus de 3,4 M€, concentrée
sur la période 2009-
2013 pour l’essentiel (environ 2,5 M€ d’acquisitions
sur cette période).
Les dépenses d’acquisitions n’ont pas été équilibrées par les produits des cessions
réalisées
sur la même période.
E
ntre 2007 et 2013, les dépenses d’équipement de la commune (acquisition de bâtiments et
de terrains compris) ont repré
senté environ 11 M€, soit un volume annuel moyen très
supérieur à la capacité de financement structurelle de la collectivité (moins de 500
k€/an).
Elles ont de surcroît été plutôt concentrées en deuxième partie de mandat, à compter de
2010. Ainsi les travaux de construction de la salle multisport, de la salle de gymnastique et
de la médiathèque (volume global d’environ 3,4 M€) n’ont pas remis en cause d’autres
dépenses d’entretien ou de rénovation lancées sur la même période pour plus de 1,1 M€. Le
projet de la médiathèque a par ailleurs été substantiellement revu à la hausse par rapport à
l’enveloppe initiale, en cours de projet, notamment suite à la prise en compte d’un
subventionnement possible par la direction régionale des affaires culturelles (DRAC), non
consultée en amont.
A compter de 2012, cette absence de programmation pluriannuelle et de plan de
financement a conduit à d’importants problèmes de solvabilité pour la commune alors que
les mécanismes budgétaires d’alerte n’ont pas fonctionné, en raison de l’insincérité
persistante des inscriptions de produits de cession en restes à réaliser en recettes.
3.3.2-
Une situation financière fragilisée depuis 2012
Afin de faire face à ces dépenses d’’équipements, la commune a dû recourir à partir de 2012
à trois lignes de trésorerie, lesquelles lui ont permis de contourner le recours nécessaire à
l’endettement qui s’imposait du fait de l’importance de ce programme.
10
Incluant la recette exceptionnelle de 2013.
14/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
Une ligne de trésorerie constitue en effet un concours bancaire à court terme, qui ne peut
pas ê
tre utilisé pour financer des dépenses d’équipements. Les lignes de trésorerie
souscrites en 2012 et 2013 n’étaient toujours pas soldées au 15 mars 2014. Les marges
payées sont relativement substantielles : T4M + 2,30 % pour la ligne souscrite en 2012 pour
250 k€
, EONIA + 1,85 % et T4M + 2,70 % pour les deux lignes souscrites en 2013 pour
50
0 k€
et
250 k€.
De surcroît, le non remboursement de ces lignes à l’échéance induit
depuis le terme des pénalités financières pour la commune. Le financement de besoins
récurrents et de court terme par des ressources ponctuelles et non renouvelables caractérise
une situation financière dégradée.
Ces dépenses ont consommé l’intégralité des réserves financières de la commune entre
2011 et 2013. La trésorerie active, soit l’encaisse des fonds disponibl
es sur le compte du
trésor hors remboursement des concours bancaires, est ainsi passée de 1,1 M € en 2011 à
environ 380 k€ fin 2012 et environ 6
000 € fin 2013.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
= Financement propre disponible (C+D)
364 469
1 404 823
532 044
1 310 692
1 974 301
- Dépenses d'équipement
1 121 640
2 114 887
2 442 923
2 400 404
2 201 404
= Besoin (-) ou capacité (+) de
financement propre
-761 817
-870 077
-1 910 879
-1 088 812
-227 103
Nouveaux emprunts de l'année
841 000
1 829 000
1 675 172
0
135 000
Mobilisation (-) ou reconstitution (+) du
fonds de roulement net global
+79 183
+958 923
-235 707
-1 088 812
-92 103
Fonds de roulement net global au 31/12
255 586
1 214 509
978 802
-110 011
-202 114
- Besoin en fonds de roulement global
-697 573
-179 959
-122 392
-243 697
541 289
=Trésorerie nette
953 159
1 394 468
1 101 194
133 686
-743 403
Dont trésorerie active
953 159
1 394 468
1 101 194
383 686
6 597
Dont trésorerie passive
0
0
0
250 000
750 000
Source : chambre régionale des comptes
L
es concours bancaires non soldés devraient être consolidés avec l’encours de dette de
la commune pour donner une vision réelle de son niveau d’endettement
:
Sources : chambre régionale des comptes
L’endettement consolidé réel est proche de 9 M€ en fin d‘année 2013. Le rétablissement de
la capacité d’autofinancement permet à la commune d’obtenir un ratio de désendettement
d’environ 7 ans fin 2013, un niveau qui reste élevé mais inférieur à celui atte
int en début de
période qui était de plus de 17 ans.
En mars 2014, la commune a souscrit deux nouvelles lignes de trésorerie pour un montant
de 497
000€
et 250 000
€,
portant potentiellement à terme l’endettement consolidé autour de
9,5 M€ et la capacité de désendettement à plus de 7,5 ans.
Le conseil municipal a autorisé
le maire à souscrire ces contrats, alors même qu’il n’apparait pas, au regard des différents
documents produits par la commune, que la réalité des difficultés rencontrées en matière de
solvabilité ait été évoquée devant l’assemblée délibérante.
en €
2009
2010
2011
2012
2013
Encours de dette du budget principal au 31 décembre
6 600 789
7 451 330
8 032 487
7 856 751
7 807 167
Capacité de désendettement BP en années (dette / CAF brute du BP)
17,32
9,10
9,98
11,28
6,28
Encours de dette du budget avec consolidation des Lignes de Trésorerie
6 600 789
7 451 330
8 032 487
8 106 751
8 807 167
Capacité de désendettement BP en années retraitée
17,32
9,10
9,98
11,64
7,08
15/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
Cette situation appelle un redressement sensible des équilibres et une plus grande
maîtrise des dépenses.
3.3.3-
Une information minimale au conseil municipal
Le conseil municipal possède une compétence générale,
comme le rappelle l’article L. 2121
-
29 du CGCT :
« Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune
(..) ».
Le recours à
l’emprunt relève de cette compétence générale du conseil
qui doit être
informé des modalités de recours à l’emprunt, c'est
-à-dire de son affectation et de ses
conditions financières essentielles : montant, type, conditions de taux, durée, modalités
d’amort
issement et conditions de sortie (remboursement anticipé etc.), tel que le rappelle la
circulaire du 4 avril 2003
11
. Dès lors, toute signature de contrat d’emprunt par le maire ne
peut que procéder d’une délibération préalable du conseil municipal, revêtue
du caractère
exécutoire. Cette compétence peut être déléguée au maire, en tout ou partie, et pour la
durée du mandat selon l’article L. 2122
-22 du CGCT.
Au cas d’espèce, la compétence n’a pas été déléguée et le recours à l’emprunt et aux lignes
de trésorerie est effectué par le conseil municipal qui délibère sur chaque emprunt, avant
qu’il soit signé par le maire.
Les délibérations prises par le conseil sont conformes aux prescriptions du CGCT, en
particulier car elles précisent les caractéristiques essentielles des emprunts que va souscrire
la commune. Les délibérations autorisant le recours aux lignes de trésorerie ne mentionnent
toutefois le plus souvent que la nécessité de faire face à
« des besoins momentanés de
trésorerie »
, alors même que ces besoins subsistent depuis février 2012 et que ces contrats
ont servi à financer pour partie les dépenses d’équ
ipement de la collectivité.
Conformément aux dispositions de l’article L. 2312
-1 du CGCT, les communes de plus de
3 500 habitants doivent organiser dans les deux mois précédant l’adoption du budget un
débat d’orientation budgétaire (DOB) qui porte sur
les orientations générales du budget ainsi
que sur les engagements pluriannuels envisagés. Le DOB, tenu dans des conditions fixées
au sein du règlement intérieur, doit permettre à l’assemblée délibérante de déterminer les
orientations à venir en termes de
fonctionnement et d’investissement, de fiscalité et de
recours à l’emprunt. Le débat est obligatoirement suivi d’une délibération qui prend acte de
sa tenue. Sa préparation est assurée en amont par la communication d’une note de
synthèse contenant les donn
ées essentielles permettant d’assurer une information suffisante
des élus conformément à l’article L. 2121
-12 du CGCT.
La commune se conforme à ces
dispositions. Le contenu de la note d’orientation est d’une
qua
lité satisfaisante et dénote un effort d’
information. Toutefois, les notes des débats 2012 à
2014
n’évoquent en aucune manière la fragilité de la si
tuation financière de la collectivité.
Eu égard à la situation de la collectivité, la chambre relève ainsi que depuis 2012 les
délibérations autorisant le recours à ces instruments financiers, ainsi que de manière plus
générale les débats d’orientation, n’ont fourni aucune information sur les difficultés réelles de
solvabilité rencontrées par la commune.
3.4-
Les marges de manœuvr
e
Les collectivités disp
osent de trois sortes de marges de manœuvre e
n matière budgétaire :
le recours à l’endettement, la fiscalité, la réduction des dépenses de fonctionnement et/ou
d’investissement.
11
Circulaire NOR/LBL/B/03/10032/C relative aux régimes des délégations de compétences en matière d’emprunt,
de trésorerie et d’instruments financiers.
16/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
Les marges de manœuvre apparaissent contraintes en matière d’endettement et d
e fiscalité.
La commune a atteint un point relativement haut en matière d’endettement, avec une
capacité réelle de désendettement de 7 ans. L
es taux d’imposition sont supérieurs à la
moyenne de la strate et la collectivité les a déjà augmentés en 2009 :
(Sources : chambre régionale des comptes)
A très court terme, une marge de manœuvre importante existe en t
ermes de réduction des
dépenses
d’investissement. La commune a conduit une politique ambitieuse dans ce
domaine depuis 2007, au regard des capacités de la collectivité. La restauration progressive
de la capacité financière de la collectivité nécessite une pause dans le domaine des
investissements, les équipements nouveaux étant par ailleurs susceptibles de générer des
frais de fonctionnement non négligeables. La consolidation de la capacité d’autofinancement
impliquerait également la poursuite des efforts engagés en matière de contrôle des
dépenses de fonctionnement, et notamment des charges de personnel.
La poursuite de la politique conduite en matière de cessions
, ainsi que l’encaissement de
suppléments de recettes attendues de la ZAC du Velin en particulier, seraient de nature à
accélé
rer la reconstitution des réserves financières de la commune. Afin d’éviter les tensions
sur la trésorerie la commune devrait formaliser un plan pluriannuel d’investissement au sein
duquel elle adosserait chacun de ses projets à des estimations de recettes certaines. Dans
sa réponse aux observations provisoires
de la chambre, l’ordonnateur a précisé attendre de
cette ZAC plus de 1M€ de recettes annuelles et disposer de réserves foncières
conséquentes.
3.5-
Le budget 2014
L’examen du
budget 2014 révèle un effort substantiel de réduction des dépenses
d’investissement, ainsi qu’une maitrise des dépenses de fonctionnement avec des baisses
sensibles des charges à caractère général et de gestion courante.
Ces mesures attestent de
la volonté de la collectivité de restaurer sa situation financière.
Toutefois, le budget primitif ne prévoit pas
dans sa section d’investissement
les ressources
nécessaires au remboursement des contrats de trésorerie non soldés, lesquels représentent
une dépense de 1 M€.
Comparaison des taux
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Taxe d'habitation
taux communaux
16,12%
17%
17%
17%
17%
taux moyen de la strate
14,2%
14,3%
14,3%
14,4%
Foncier bâti
taux communaux
19,70%
19,9%
19,9%
19,9%
19,9%
taux moyen de la strate
20,7%
20,9%
20,9%
20,8%
Foncier non bâti
taux communaux
60,63%
61,63%
61,63%
61,63%
61,63%
taux moyen de la strate
57,1%
57,3%
58%
57,9%
Cotisation foncière des entreprises
taux communaux
27,26%
27,26%
taux moyen de la strate
/
/
17/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
La commune a mis en œuvre un programme d’investissement ambitieux à
compter de 2007,
comprenant aussi de nombreuses acquisitions foncières et immobilières. Du fait de
l’absence de programmation pluriannuelle et de plan de financement, c
e programme a
excédé les capacités de la collectivité, malgré
un recours important à l’e
mprunt et
l’encaissement du produit de nombreuses cessions
.
Alors qu’ils constituent souvent des
recettes incertaines, les produits de cessions ont été régulièrement surévalués, ce qui a
faussé la perception des difficultés structurelles de la commune.
A compter
de 2012, la commune a pallié les tensions sur la trésorerie en ayant recours
successivement à plusieurs concours bancaires à court terme dans des conditions non-
conformes à l’objet
de ces instruments financiers et aux prescriptions budgétaires et
comptables. Celles-ci impliquent en effet que les lignes de trésorerie souscrites soient
soldées en fin d’année ou consolidées dans l’encours de dette de la commune. Le recours à
des lignes de trésorerie ne peut, par ailleurs,
s’effectuer qu’au profit de
dépenses
d’exploitation et non d’investissement. Alors que les lignes
de trésorerie souscrites en 2012
et 2013 n’étaient toujours pas soldées, l’exécutif a signé à nouveau deux contrats en mars
2014.
Dans ce contexte, la situation financière de la commune apparait très fragilisée. Sauf apport
de recettes exceptionnelles, la commune doit effectuer un effort important de maîtrise de ses
dépenses de fonctionnement, et
d
’
investissements. Cet effort a été engagé au budget
primitif 2014. De manière générale et au regard des documents examinés par la chambre, la
réalité de la situation financière ne semble pas avoir
fait l’objet d’une information précise du
conseil municipal.
4-
LA GESTION BUDGETAIRE
4.1-
Les restes à réaliser en recettes
d’investissement
Les articles R. 2311-11 A et R. 2311-B du CGCT précisent que
« Les restes à réaliser de la
section d'investissement arrêtés à la clôture de l'exercice correspondent aux dépenses
engagées non mandatées et aux recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un
titre. Les restes à réaliser de la section de fonctionnement arrêtés à la clôture de l'exercice
correspondent aux dépenses engagées non mandatées et non rattachées ainsi qu'aux
recettes certaines n'ayant pas donné lieu à l'émission d'un titre et non rattachées. Ils sont
reportés au budget de l'exercice suivant. »
La sincérité des inscriptions des montants conditionne la juste appréciation du besoin ou de
l’excédent de financement de la section d’investissement constaté à la clôture de l’exercice,
ainsi que celle du résultat de fonctionnement. Les restes à réaliser doivent être certains,
suffisamment justifiés (CE, 9 juillet 1997,
Cne de Garges-Lès-Gonesse
) et sincères.
L’examen de la sincérité des montants inscrits en restes à réaliser en recettes a été effectué
sur la base du contrôle des pièces justificatives transmises par la commune.
Une part significative des restes à réaliser en recettes de la commune est constituée de
produits de cession, d’emprunts, et de subventions
:
18/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
RAR en recette d’investissement
inscrit au compte administratif
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
1 238 750
2 390 579
2 032 000
1 544 100
1 035 048
210 000
Dont produits de cession
130 000
806 000
1 729 000
1 112 000
787 298
170 000
Dont emprunts
500 000
999 579
/
/
/
/
Dont subventions
608 750
585 000
303 000
432 100
247 750
40 000
(Source : chambre régionale des comptes)
L
’appréciation du caractère certain des recettes attendues des cessions inscrites en restes à
réaliser à la clôture de l’exercice doit reposer sur un examen du respect des clauses
contractuelles des documents de vente par l’acheteur et/ou le vendeur. Ce con
trôle doit
s’attacher en particulier à constater la levée ou pas des éventuelles conditions suspensives
inscrites au contrat, selon les dates prévues. Il permet d’attester du caractère certain et
réciproque de l’engagement juridique,
qui peut être compromis si les clauses résolutoires
n’ont pas été levées par l’acheteur en particulier, ou si celui
-
ci n’y a pas clairement renoncé.
En effet, ce n’est que sous réserve de la réalisation des conditions suspensives pouvant
l’affecter, qu’une promesse de vente
sera réalisée.
Concernant les différentes sommes inscrites en restes à réaliser au titre des produits de
cession, la commune n’a pu produire de pièces justifiant du caractère certain de ces
inscriptions.
Ainsi, l’autorisation du maire donnée par le conseil
municipal pour signer un
compromis de vente ne peut valoir seule attestation du caractère certain de la recette, mais
devrait être complétée par un exemplaire du contrat délié de toute condition suspensive. La
somme attendue peut à l’inverse être inscrite
au budget primitif au chapitre 024. Par ailleurs,
l’examen de la sincérité des autres recettes inscrites en rest
es à réaliser a amené des
corrections substantielles des montants inscrits entre 2010 et 2013.
L
’insincérité des restes à réaliser sur la pério
de a eu plusieurs conséquences :
elle a masqué le déficit récurrent de la commune depuis 2010 ;
e
lle a faussé l’appréciation du besoin de financement de la section d’investissement
et l’affectation du résultat
;
Ces deux conséquences ont par ailleurs retardé la résorption des problèmes financiers qui
sont allés en s’aggravant progressivement puis plus brutalement en 2012.
4.2-
Les conséquences sur le déficit de la commune
Une comptabilisation sincère des restes à réaliser en recettes aurait dû amener la commune
à constater des résultats corrigés pour les montants mentionnés ci-après :
Reste à réaliser en recette
2010
2011
2012
2013
Solde inscrit au CA en produits de
cession
Solde corrigé
1 729 000
0
1 112 000
0
1 035 048
0
170 000
0
Solde inscrit au CA en produits de
subventions à recevoir
Solde corrigé
303 000
0
432 100
171 750
247 750
0 / 171 750
40 000
80 000
Résultat global du CA
1 617 917
1 019 650
96 733
-439 784
Résultat global du CA corrigé*
-414 083
-352 699
- 938 315
-399 784
Déficit en % des RRF
-5,66%
-4,63%
-12,97%
-5,55%
(Source : chambre régionale des comptes)
Les résultats corrigés rendent compte d’un déficit du com
pte administratif depuis 2010,
suffisant en 2012 pour faire l’objet d’une saisine de la chambre régionale des comptes par
le
représentant de l’Etat. Comme la rappelle l’instruction budgétaire et comptable M14 (Tome
II, chapitre 1, §
7.4.1), la constatation d’un déficit représente toujours un signal d’alerte et un
19/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
indicateur financier défavorable. En effet, s
elon les dispositions de l’article L. 1612
-14 du
CGCT :
« Lorsque l'arrêté des comptes des collectivités territoriales fait apparaître dans
l'exécution du budget, après vérification de la sincérité des inscriptions de recettes et de
dépenses, un déficit égal ou supérieur à 10 % des recettes de la section de fonctionnement
s'il s'agit d'une commune de moins de 20 000 habitants et à 5% dans les autres cas, la
chambre régionale des comptes, saisie par le représentant de l'Etat, propose à la collectivité
territoriale les mesures nécessaires au rétablissement de l'équilibre budgétaire, dans le délai
d'un mois à compter de cette saisine (… ) ».
L’arrêté provisoire du compte administratif 2013
fait ressortir un déficit de près de
400 k€
,
équivalent à environ 5,5 % des recettes de la section de fonctionnement.
4.3-
L’exécution du budget
4.3.1-
Le calendrier budgétaire et l’affectation du résultat
Le cycle budgétaire de la commune comprend le vote du budget en avril et le vote du
compte administratif en juin. La commune vote en général deux décisions modificatives en
cours d’année.
Le vote du budget inclut l’affectation anticipée du résultat, ainsi que le permet
l’article L. 2311
-5 du code général des
collectivités territoriales. L’instruction M14 ainsi que
l’article R. 2311
-
13 du code prévoient que cette disposition exige la production d’une fiche de
calcul en annexe du budget, attestée par le comptable :
« En l'absence d'adoption du compte administratif à la date du vote du budget de l'exercice
suivant, lorsque le résultat de la section de fonctionnement, le besoin de financement, ou le
cas échéant l'excédent de la section d'investissement et la prévision d'affectation sont
reportés par anticipation les inscriptions au budget sont justifiées par la production en
annexe d'une fiche de calcul des résultats prévisionnels. (…)
Cette fiche ainsi qu'un tableau
des résultats d'exécution du budget sont établis par l'ordonnateur et visés par le comptable,
qui les accompagne soit du compte de gestion, s'il est arrêté à cette date, soit d'une balance
établie après prise en charge du dernier bordereau de titres et de mandats. (…)
».
Au cas d’espèce, la fiche de calcul n’est pas annexée aux budgets
- sauf en 2010 - ni aux
délibérations de vote du budget, lesquelles mentionnent uniquement les totaux des crédits
sans plus de détail sur l’affectation du résultat anticipé
alors qu’elles devraient mentionner
aussi le besoin de financement prévisionnel, ou le cas échéant
l’excédent
de la section
d’investissement et
les montants des restes à réaliser des deux sections.
D
ans la mesure où le compte de gestion de l’année antérieure, ainsi que le compte
administratif, sont disponibles avant la date de vote du budget, l’arrêt
é des comptes de la
collectivité de l’exercice N
-
1 ainsi que l’affectation définitive du résultat pourraient intervenir
avant le vote du budget en avril. Cette modification de calendrier favoriserait le chaînage des
deux exercices et permettrait un débat p
lus riche sur l’exécution antérieure, en lien avec le
débat d’orientation.
Par ailleurs, selon l’article R. 2311
-12 du code :
« Le résultat cumulé
défini au B de l'article R. 2311-11 est affecté, lorsqu'il s'agit d'un excédent : 1° En priorité, en
réserves pour la couverture du besoin de financement de la section d'investissement apparu
à la clôture de l'exercice précédent ; 2° Pour le solde, en excédent de fonctionnement
reporté ou en dotation complémentaire en réserves. Lorsqu'il s'agit d'un déficit, il est ajouté
aux dépenses de fonctionnement de l'exercice.
(…)
».
Or, en 2012, au regard du besoin de financement dégagé à l’issue de l’exercice, la commune
aurait dû affecter la totalité du résultat cumulé au comblement de ce déficit. En contradiction
avec c
es dispositions, elle a affecté plus de 96 k€ en report de la section de fonctionnement.
20/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
4.3.2-
L’exécution des recettes
et des dépenses réelles
La commune de Jonage a inscrit des montants prévisionnels très importants de produits de
cession sur toute la période sous revue. Ces produits représentent en prévision des
montants à la fois extrêmement variables et importants, entre 15 % et plus de 30 % des
recettes de la section de fonctionnement, et près de 50 % des recettes de la section
d’investissement
selon les années. Leur surestimation systématique a fortement altéré la
qualité de la prévision et de l’exécution budgétaire de la commune.
Le tableau ci-
après présente la prévision et l’exécution des produits de cession entre 2009 et
2013 :
Produits de cession
2009
2010
2011
2012
2013
Inscription au budget 024 en section
d’investissement
806 000
1 729 717
1 729 000
1 112 000
1 994 301
Réalisation en section de fonctionnement
167 381
1 005 554
616 177
324 702
392 150
Taux d’exécution
20 %
58 %
35 %
29 %
19%
(Source
: chambre régionale des comptes d’après les documents budgétaires de la commune)
Si la commune entend mobiliser régulièrement des opérations de cession d’actifs afin de
compléter ses sources de financement habituels (impôts, redevances etc.), un effort
substantiel d’amélioration de la qualité des prévisions dans ce domaine doit être accompli.
En section de fonctionnement et h
ors produits de cession, la prévision et l’exécution des
recettes, avec un taux moyen de 104,58 %, devraient être
améliorées, pour l’essentiel en
raison d’une qualité moyenne des prévisions des produits des impôts et taxes et des produits
de service, qui apparaissent
en l’état trop prudente
s.
En section d’investissement et hors produits de cession, les prévisions de
recettes sont
constituées pour l’essentiel par l’emprunt et le virement d
e la section de fonctionnement, et
par des dotations et subventions. Leur qualité est globalement satisfaisante.
En fonctionnement, les dépenses représentent en 2012 plus de 5,3M€. L’exécution
budgétaire des dépenses de fonctionnement est satisfaisante, avec un taux moyen entre
2008 et 2012 de plus de 97,5 %. Ce taux révèle des inscriptions et une exécution budgétaire
conforme au principe de sincérité. Les ajustements de crédits en décision modificative
représentent des volumes très faibles, sauf en 2008 et 2009.
En investissement, le taux d’exécution moyen des dépenses est proche de 50
%, un taux
cohérent avec les volumes importants de restes à réaliser inscrits sur la période sous revue.
Sans usage de la procédure des AP-CP, une meilleure exécution reste tributaire de
l’inscription des travaux envisagés au sein d’une planification pluriannuelle.
Le cycle budgétaire a été fortement affecté sur la période sous revue par les inscriptions
insincères des produits de cession, à la fois au budget primitif et en restes à réaliser.
La surévaluation des produits de cession a masqué le déficit récurrent de la commune
depuis 2010, en même temps qu’elle a faussé l’appréciation du besoin de fin
ancement de la
section d’investissement et l’affectation du résultat. Ainsi en 2012, un arrêté des comptes
sincère aurait dû entraîner la saisine de la chambre régionale des comptes par le
représentant de l’Etat pour déficit supérieur à 10 %. En 2013, l’arrêté provisoire du compte
administratif fait ressortir un déficit moins important, mais encore supérieur à 5 %.
21/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
Hors produits de cession, la prévision et l’exécution des dépenses de fonctionnement est
satisfai
sante, avec un taux moyen d’exécution de plus de 97 % entre 2008 et 2012. Les
prévisions de recettes
apparaissent en l’état, trop prudentes et devraient être améliorées par
la recherche d’une plus grande sincérité des inscriptions des produits de service e
t des
impositions.
En investissement, le taux d’exécution des dépenses est conforme avec les volumes de
restes à réaliser importants inscrits.
S’agissant de
l’affectation du résultat, la collectivité procède à une reprise anticipée à
l’occasion du vote
de son budget primitif, dans l’attente du vote de son compte administratif
en juin, sans toutefois produire toutes les informations exigées par
l’article R. 2311
-13 du
CGCT. Si la reprise anticipée du résultat est une démarche de bonne gestion, dans la
me
sure où le compte de gestion de l’année antérieure, ainsi que le compte administratif, sont
disponibles avant la date de vote du budget, l’arrêté des comptes de la collectivité de
l’exercice N
-
1 ainsi que l’affectation définitive du résultat pourraient int
ervenir en même
temps que le vote du budget en avril.
5-
LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES
La chambre a examiné l’évolution des dépenses de personnel, ainsi que le recours aux
agents non-titulaires.
5.1-
Les dépenses de personnel
Au 1
er
janvier
2014, la commune compte 52 agents titulaires et une quarantaine d’agents
non-titulaires. Les effectifs les plus importants concernent le service de la petite enfance
(15 agents) et le service scolaire (13 agents).
Le tableau ci-après présente la part des dépenses de personnel au sein des dépenses de
fonctionnement, ainsi que les proportions qui concernent les communes de même strate
(communes comprises entre 2000 et 10 000 habitants) :
Dépense de personnel
/ dépenses réelles de fonctionnement
46,85%
48,74%
50,02%
51,71%
50,94%
Moyenne de la strate
51,20%
51,20%
52,90%
55,50%
55,50%
(Source : chambre régionale des comptes)
La part des dépenses de personnel de la commune est sensiblement inférieure à celle des
communes de même strate, ce qui explique
une partie importante de l’excédent de
fonctionnement dégagé par la collectivité.
Entre 2009 et 2013, les dépenses ont toutefois évolué à un rythme annuel moyen supérieur
à 4 %, essentiellement porté par la hausse des rémunérations versées au titre du régime
indemnitaire, et par un recours plus important à des agents non-titulaires.
22/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
en €
2009
2010
2011
2012
2013
Var.
annuelle
moyenne
Rémunération principale
939 748
938 309
969 329
978 087
961 145
0,6%
+ Régime indemnitaire voté par
l'assemblée
215 613
253 191
256 862
274 252
285 114
7,2%
+ Autres indemnités
30 424
33 010
34 914
33 161
30 970
0,4%
= Rémunérations du personnel
titulaire (a)
1 185 784
1 224 510
1 261 105
1 285 500
1 277 229
1,9%
en % des rémunérations du
personnel*
74,4%
72,2%
71,9%
68,4%
65,5%
Rémunération principale
401 870
459 630
482 255
583 478
663 564
13,4%
+ Régime indemnitaire voté par
l'assemblée
0
0
0
81
7 675
N.C.
+ Autres indemnités
0
0
0
0
0
N.C.
= Rémunérations du personnel non
titulaire (b)
401 870
459 630
482 255
583 558
671 239
13,7%
en % des rémunérations du
personnel*
25,2%
27,1%
27,5%
31,1%
34,4%
Autres rémunérations (c)
5 612
10 801
10 576
10 085
1 513
-27,9%
= Rémunérations du personnel
hors atténuations de charges
(a+b+c)
1 593 266
1 694 941
1 753 936
1 879 143
1 949 981
5,2%
Atténuations de charges
15 315
54 572
59 595
56 806
124 871
69,0%
= Rémunérations du personnel
1 577 951
1 640 369
1 694 340
1 822 336
1 825 110
3,7%
L’importance du recours aux agents non
-
titulaires s’explique pour partie par un taux
relativement élevé d’absentéisme, notamment pour maladie ordinaire.
Cette situation devrait
inciter la commune à entamer une réflexion sur le traitement de l’absentéisme, au besoin en
revoyant les modalités
du régime indemnitaire en cas d’absence
.
5.2-
Les
conditions d’emploi des agents non
-titulaires
La situation juridique des agents non titulaires est réglementée par le décret du 15 février
1988 pris en application des lois du 13 juillet 1983 et du 26 janvier 1984. En application de
l’article 3 du décret,
l’agent non titulaire est recruté, soit par
contrat, soit par décision
administrative (arrêté). Il comporte les mentions obligatoires suivantes :
1.
l’article de la loi n° 84
-
53 du 26 janvier 1984 en vertu duquel il est établi. S’il s’agit d’un
recrutement
sur la base de l’article 3 de la loi, il faudra également y ajouter l’alinéa de
l’article
;
2. la date à laquelle le recrutement prend effet et, le cas échéant, prend fin et définit le
poste occupé et ses conditions d’emploi (rémunération, horaires et conditi
ons de
travail) ;
3.
les droits et obligations de l’agent.
De manière générale, les contrats examinés par la chambre sont conformes aux
prescriptions règlementaires.
Un certain nombre d’agents sont toutefois très régulièrement reconduits dans leurs foncti
ons
par le biais de contrats de courte durée. La situation des agents qui connaissent une
situation de ce type depuis plusieurs années devrait imposer à la collectivité des
régularisations et l’accès au statut de titulaire.
Toutefois, la gestion des cont
rats du collaborateur de cabinet sur la période sous revue n’
a
pas toujours été conforme aux dispositions règlementaires car ces contrats ne visaient pas
23/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
des éléments essentiels
12
ou prévoyaient une rémunération indiciaire supérieure au
maximum autorisé.
Si les erreurs relevées à l’occasion du contrôle des services préfectoraux
sur ces contrats ont été traitées, leur récurrence interroge, s’agissant du contrat du seul
collaborateur de cabinet en fonction.
En 2014, les effectifs de la commune comptent un peu
moins d’une centaine d’agents, dont
une quarantaine de non-titulaires. Si la part des dépenses de personnel dans les dépenses
de fonctionnement reste inférieure à celle des communes de même strate, celles-ci évoluent
à un rythme annuel supérieur à 4 % depuis 2009. Dans sa réponse aux observations
provisoires
de la chambre, l’ordonnateur
indique avoir engagé une réorganisation des
services afin de mieux maitriser les dépenses.
Cette dynamique est due pour l’essentiel à un recours plus important aux agent
s non-
titulaires et à la hausse des rémunérations versées dans le cadre du régime indemnitaire. Le
constat d’un absentéisme important pour maladie ordinaire devrait inciter la collectivité à
renforcer ses contrôles et au besoin, à revoir les modalités d’at
tribution des primes en cas
d’absence.
Sur ce point
, l’ordonnateur s’est engagé à soumettre
un projet de délibération au
conseil municipal. De manière générale, la gestion des agents non-titulaires apparait
conforme aux prescriptions en vigueur, à l’except
ion des contrats de recrutement du
collaborateur de cabinet, qui devraien
t faire l’objet d’une attention plus
suivie.
6-
LA COMMANDE PUBLIQUE
La chambre a examiné le régime des délégations transmises au maire, les procédures
internes définies en matière de gestion des marchés à procédure adaptée et les opérations
conduites en 2012 de réhabilitation d’un local communal et de construction de la
médiathèque. Nonobstant une efficience avérée des achats de la commune, qui s’est dotée
d’équipements d’infrastruc
tures performants à un coût compétitif, le contrôle de la chambre a
relevé plusieurs vulnérabilités substantielles des processus de commande publique,
susceptibles de porter atteinte à la régularité juridique des opérations conduites.
6.1-
Le régime de délégation
6.1.1-
Les dispositions applicables
Selon l’article
L
. 2122-22 du CGCT, le conseil municipal peut déléguer au maire, en tout ou
partie et pendant la durée du mandat un certain nombre de ses compétences. La gestion
des marchés inférieurs aux seuils définis en matière de procédures formalisées peut être
déléguée au maire selon le 4°
de l’article
:
« Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie,
et pour la durée de son mandat :
« 4°
De prendre toute décision concernant la préparation, la passation, l'exécution et le
règlement des marchés et des accords-cadres d'un montant inférieur à un seuil défini par
décret ainsi que toute décision concernant leurs avenants qui n'entraînent pas une
augmentation du montant du contrat initial supérieure à 5 %, lorsque les crédits sont inscrits
au budget ;
» (version en vigueur du 22 décembre 2007 au 19 février 2009).
La loi n° 2009-179 du 17 février 2009 a supprimé toute condition portant sur les seuils ainsi
que sur les ave
nants. Seule la condition d’une inscription des crédits au budget demeure
donc en matière de délégation de gestion des marchés. La loi précitée,
outre l’extension de
12
Référence aux délibérations relatives au régime indemnitaire, à l’emploi de référence
.
24/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
la possibilité de délégation à l'ensemble des marchés, autorise donc l'assemblée délibérante
à déléguer à l'exécutif les avenants de ses marchés, y compris ceux dont le montant excède
5 % du marché initial.
Sans que les limites librement fixées par l’assemblée ne soient assorties de définitions
précises au sein du CGCT, il est recommandé que les délibérations de délégations soient
circonscrites. Ainsi, une délibération insuffisamment précise, trop large ou ne fixant pas de
limites au champ des pouvoirs délégués peut être sanctionnée par le juge administratif au
titre de l’incompétence négative de l’assemblée délibérante. Sur ce point, le Conseil d’Etat a
estimé que
« une délégation qui se réduit à retranscrire le texte des articles du CGCT ou
même à en étendre le champ en spécifiant la compétence illimitée de l’autorité délégataire
est entachée
d’illégalité
»
13
.
Enfin, selon les dispositions de l’article L. 2122
-
23, l’usage des pouvoirs délégués par
l’ordonnateur doit faire l’objet d’une information précise à l’occasion des réunions obligatoires
du conseil municipal.
6.1.2-
L’examen des délégations en matière de marchés et de l’information transmise
En application des dispositions de l’article L 2122
-22 4° du CGCT, le conseil municipal a
délégué au maire, par délibération du 19 mai 2008,
les actes relatifs au lancement, à la
signature et à l’exécution des marchés d’un montant inférieu
r à 20
000 € HT lorsque les
crédits sont inscrits au budget. Cette délégation, accordée pour toute la durée du mandat
s’étend également à la passation des avenants susceptibles d’être conclus. Les marchés
d’un montant inférieur à 20
000 € HT sont donc signés par le maire qui dispose d’une
délégation de l’assemblée dé
libérante.
Néanmoins, il apparaît que les dispositions relatives à l’information du conseil municipal
quant aux décisions prises sur le fondement de cette délégation ne sont pas respectées. En
effet, aucune information relative à la signature des marchés inférieurs à 20
000 € HT n’est
transmise au conseil municipal
; le maire ne rend donc pas compte de l’usage de sa
délégation à l’assemblée délibérante comme l’impose pourtant l’article L. 2122
-23 du CGCT.
Pour les marchés d’un montant supérieur à 20
000
€ HT et inférieur aux seuils des
procédures formalisées soit 207
000 € HT en fournitures et services et 5
186
000 € HT
14
en
travaux, la commune fait application des dispositions de l’article L
. 2122-21-1 du CGCT qui
prévoit que :
«
lorsqu’il n’est pas fait
application du 4° de l’article L
. 2122-22, la délibération
du conseil municipal chargeant le maire de souscrire un marché déterminé peut être prise
avant l’engagement de la procédure de passation de ce marché. Elle comporte alors
obligatoirement la défini
tion de l’étendue du besoin à satisfaire et le mont
ant prévisionnel du
marché.
»
Les marchés d’un montant supérieur à 20
000 € HT et inférieur aux seuils des procédures
formalisées font donc l’objet d’une délibération du conseil municipal en amont de la
procédure de passation qui expose l’économie globale du marché, son allotissement
éventuel et autorise le maire à signer les contrats et avenants à venir. Les délibérations en
cause
ne mentionnent pas les critères de choix qui vont prévaloir à l’analyse e
t au
classement des offres, élément d’information intéressant l’assemblée délibérante.
13 CE, 2 février 2000, Commune de Saint-Joseph.
14
Seuils en vigueur depuis le 1er janvier 2014 suite au décret n° 2013-1259 du 27/12/2013.
25/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
Les marchés conclus selon une procédure formalisée font l’objet de deux délibérations
distinctes : une délibération relative au lancement de la procédure qui expose la définition et
l’étendue du besoin à satisfaire et une seconde délibération autorisant la signature du
marché par le maire après décision de la commission d’appel d’offres.
Dans sa réponse aux observations provisoires
de la chambre, l’ordonnateur affirm
e avoir
toujours informé le conseil municipal, même si la retranscription de ces débats n’était pas
faite au compte-
rendu du conseil. La chambre rappelle qu’il résulte des dispositions
combinées des articles L. 2122-23 et L. 2122-22 du CGCT que le maire est tenu à chaque
séance obligatoire du conseil municipal de faire le compte rendu détaillé de l’exercice de sa
délégation, lequel doit donner lieu à une retranscription écrite, affichée sous huitaine. S’il ne
le fait pas, le conseil municipal peut demander une nouvelle réunion, et le cas échéant
reprendre à tout instant la délégation consentie.
L’ordonnateur s’est engagé pour l’avenir à
se conformer aux prescriptions rappelées ci-avant.
Les modalités d’achat de la commune prévoient une délégation au maire p
our les marchés
inférieurs à 20
000€HT et le vote d’
une délibération du conseil municipal pour les marchés à
procédure adaptée supérieure à 20
000€HT. De manière générale, ces procédures sont
conformes au CGC
T. La chambre rappelle toutefois qu’en vertu des
dispositions de l’article
L. 2122-
23 du CGCT, l’exercice des compétences déléguées impose un compte
-rendu
régulier au conseil municipal.
6.2-
La gestion des marchés à procédure adaptée
6.2.1-
Les règles et principes applicables
En matière de commande publique et
de publicité, les marges de manœuvre des collectivités
sont encadrées par le code des marchés publics au-dessus de certains seuils et par la
jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne (ex
-
CJCE) et du Conseil d’Etat,
pour certains marchés inf
érieurs au seuil défini à l’alinéa 5 de l’article 28 du code des
marchés publics. Pour ces marchés, dispensés des procédures de publicité et de mise en
concurrence, le juge communautaire et administratif veille au respect des grands principes
de liberté d’accès à la commande, d’égalité de traitement des candidats et de transparence
des procédures
: ces principes imposent l’existence d’une publicité et d’une mise en
concurrence minimale, dont les modalités doivent être fixées au niveau local. Cette exigence
est le plus souvent remplie, de manière usuelle, par l’instauration d’une demande de 3 devis.
Le seuil des marchés dispensés de procédure mais astreint au respect des grands principes
communautaires, a varié de manière importante ces dernières années :
seuil de 4
000 € HT jusqu’au 19 décembre 2008, tout en sachant qu’entre
4 000
€
HT et 20
000 € HT, la jurisprudence administrative impose une publicité
minimale ;
seuil de 20
000 € HT suite à la publication du décret du 19 décembre 2008, relatif
au relèvement de certains seuils du code des marchés publics, qui relève le seuil
des marchés dispensés de procédure jusqu’à l’annulation du décret par l‘arrêt du
10 février 2010 n° 329100,
M. Perez
, du Conseil d’Etat
;
seuil de 4
000 € HT du 1
er
mai 2010 au 9 décembre 2011 ;
seuil de 15
000 € HT depuis le 9 décembre 2011, suite à la parution du décret
n° 2011-1853.
La notion de marchés « dispensés de procédure », doit donc être comprise avec précaution :
la dispense de procédure n’impliquant en aucun cas la dispense de mise en œuvre de
garanties destinées à respecter les grands principes de la commande publique. La dispense
26/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
de procédure s’applique par ailleurs à la publicité et au caractère écrit du contrat, qui est
désormais exigé formellement au-delà de 15
000 €
HT depuis le 9 décembre 2011.
Toutefois, il est fortement recommandé que les commandes, mêmes inférieures au seuil de
l’article 11 du code des marchés publics, restent passées par écrit,
a minima
via un échange
de lettre(s) ou de devis. A ce titre, la circulaire du 14 février 2012 relative au guide de bonnes
pratiques en matière de marchés publics, rappelle notamment :
« C'est pourquoi l'article 28 impose des garanties destinées à respecter les principes de la
commande publique. L'acheteur doit veiller :
- à choisir une offre répondant de manière pertinente au besoin;
- à faire une bonne utilisation des deniers publics ;
- à ne pas contracter systématiquement avec un même prestataire, lorsqu'il existe
une pluralité d'offres potentielles susceptibles de répondre au besoin.
Les acheteurs publics doivent toujours respecter leurs obligations en matière de définition
préalable des besoins (art. 5). La détermination de la valeur estimée des besoins au regard
des notions d'opération et de prestations homogènes doit faire l'objet d'une attention
particulière (art. 27). L'acheteur ne doit jamais découper le montant de ses marchés, de
façon à pouvoir bénéficier artificiellement de la dispense des obligations de publicité et de
mise en concurrence, aux dépens de la sécurité juridique des contrats ainsi conclus et au
risque, pour lui, de commettre un délit de favoritisme (...) ».
Au-
delà du seuil des marchés dispensés de procédure et jusqu’à 90
000 € HT, l’acheteur est
libre de déterminer les modalités de publicité
« appropriés aux caractéristiques de ce
marché, et notamment à son objet, à son montant, au degré de concurrence entre les
entreprises concernées et aux conditions dans lesquelles il est passé »
(Conseil d’Etat,
7 octobre 2005,
Région Nord Pas de Calais
). L’i
mportant étant que la publicité suscite une
concurrence garante d’un achat efficace. Par ailleurs, la CJCE
15
a rappelé que la publicité ne
signifie pas nécessairement publication. Dans ce cas, il appartient à l’acheteur de conserver
toute trace des pièces j
ustifiant des moyens utilisés (courriels, fax…) à destination des
entreprises susceptibles d’être intéressées. Ainsi, pour des marchés de faible montant, une
demande de devis à quelques entreprises pourrait, selon les cas, être considérée comme
suffisante. De manière générale et aussi bien pour les marchés dispensés de procédure que
pour les marchés au-dessus du seuil de dispense et inférieurs à 90
000 € HT, l’acheteur doit
toujours être en mesure de justifier de son choix
a posteriori
, ce qui implique de garder des
traces écrites des procédures de passation et d’examen des candidatures et des offres.
6.2.2-
Les procédures internes en matière de passation
La gestion des marchés à procédure adaptée revêt une importance particulière à Jonage
puisque ces derniers représentent 94 % de la totalité des contrats conclus sur la période
2007-2013 et recensés dans les listes annuelles des marchés conclus produites par la
commune au titre de l’article 133 du code des marchés publics. Au vu des montants des
seuils le recours aux procédures formalisées est peu fréquent et reste réservé à
essentiellement deux domaines : la restauration scolaire et les
prestations d’assurances.
6.2.2.1-
L’existence d’un guide interne des procédures
Les procédures en matière de passation mises en œuvre par la commune de Jonage sont
décrites dans un man
uel d’application
élaboré par le service marché publics en 2007 après
recrutement d’un agent spécifiquement affecté à cette mission
.
Avant 2007 l’ensemble des
marchés publics était géré directement par le directeur général des services. La commune
15
CJCE, 21 juillet 2005, Consorzio Aziende Metano.
27/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
n’a d’ai
lleurs pas été en mesure de produire la liste annuelle des marchés conclus en 2006
et a procédé par reconstitution à partir des archives pour produire celle de 2005.
Ce guide
, non soumis à l’assemblée délibérante, expose les principes
fondamentaux de la
commande publique issus des textes européens et du code des marchés publics et décline
en onze fiches thématiques les pratiques internes de la commune. Les fiches thématiques
décrivent ainsi les modalités de publicité et de mise en concu
rrence mises en œuvre, les
circuits internes d’attribution des marchés et leurs conditions de signature, le contenu des
documents contractuels et des pièces exigibles des opérateurs économiques. D’autres
thèmes sont également abordés : les accords-cadres, la prise en compte du développement
durable ou encore la dématérialisation des procédures.
Ce guide interne est relativement complet et régulièrement mis à jour au regard des
évolutions règlementaires notamment en matière de seuils de dispense de procédure ou des
seuils des procédures formalisées.
En matière de procédure adaptée, la commune distingue deux tranches de marchés : les
marchés d’un montant inférieur à 15
000 € HT pour lesquels, dans la majorité des cas elle
sollicite 3 devis auprès des entreprises et encourage le choix du moins-disant et les marchés
d’un montant compris entre 15
000 € HT et 90
000 € HT pour lesquels est rédigé un avis de
publicité dont la parution est assurée sur le site internet de la ville ou dans un support de
presse écrite
: journal d’annonces légales ou bulletin officiel des annonces des marchés
publics. Le contenu de cet avis de publicité apparait proportionné et adapté aux montants
des marchés en cause, les critères de
choix y sont mentionnés avec la pondération qui leur
est affectée. Pour les marchés à procédure adaptée supérieurs à 90
000 € HT, il est fait
application des dispositi
ons du code des marchés publics prévues à l’article 40 en matière
de publicité. Le contenu des avis de publicité se révèle conforme aux dispositions
règlementaires.
De manière générale, les dispositions adoptées par la commune et retranscrites dans le
guide interne en matière de publicité et de mise en concurrence des marchés à procédure
adaptée apparaissent satisfaisantes
. L’examen des pièces constitutives n’appelle pas de
remarque majeure : les prescriptions minimales contractuelles définies par les articles 11 et
12 du code des marchés publics sont respectées.
6.2.2.2-
Le manque de formalisme et de transparence des procédures
d’attribution
Pour tous les marchés supérieurs à 15
000 € HT, la mise en œuvre de la procédure de
passation et la rédaction des pièc
es du contrat sont assurées par l’agent en charge du
service des marchés publics après expression des besoins à satisfaire par le service
opérationnel. Cet agent est également en charge de la réception des plis et de leur
enregistrement, de l’ouverture des
plis et de l’analyse des offres lorsqu’elle n’est pas confiée
à un prestataire extérieur (maître d’œuvre dans le cadre des opérations importantes).
L’examen du registre des dépôts
tenu par le service marchés publics a révélé qu’il est tenu
de manière aléatoire.
Ainsi plusieurs marchés lancés en 2007, 2008 et
2011 n’apparaissent pas dans le registre
des dépôts. C’est le cas notamment du marché de maîtrise d’œuvre pour l’extension
réhabilitation d’un local communal lancé en décembre 2011. Pour d’autres co
nsultations les
plis déposés ne sont pas enregistrés dans le registre, comme par exemple pour le marché
n° 045-2007 de travaux du chemin du Rontay. Par ailleurs, sur un échantillon de 15 marchés
conclus entre 2007 et 2013, la chambre relève que la commune a contracté régulièrement
avec les mêmes prestataires, alors qu’a priori des mesures de publicité adéquate avaient été
mises en œuvre. Cette situation interroge sur l’efficacité des mesures de p
ublicité ainsi que
28/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
sur les conséquences éventuelles des désordres administratifs relevés dans le circuit
d’enregistrement des offres. Ainsi, pour un marché
de travaux de peinture lancé en 2008, la
commune a omis d’analyser une offre qu’elle avait pourtant reçue et n’a donc procédé à
aucune analyse comparative.
Comme l’indique le guide interne, l’ouverture des plis ainsi que l’analyse des offres sont
réalisées
par l’agent en charge des marchés publics
ou par
un maître d’œuvre lorsqu’il s’agit
d’une opération d’investissement d’envergure
. Le m
aire et / ou de l’élu concerné par l’objet
du marché sont présents. La directrice générale des services est également conviée à ces
séances. Néanmoins, aucun procès-
verbal ou autre document n’est établi lors de l’ouver
ture
des plis. Les
rapports d’analyse des offres ne sont ni datés ni signés
.
Sur le plan formel, il est donc difficile de cerner le circuit de validation des rapports et donc
les choix des entreprises. D’après les éléments communiqués par le service march
és publics
les rapports d’analyse des offres sont transmis au maire qui valide ou non les classements
proposés, les choses se déroulant de manière relativement informelle et ne donnant lieu à
l’établissement d’aucun document.
La commune devrait veiller à organiser de manière plus formelle les étapes allant de
l’ouverture des plis jusqu’à l’attribution des marchés. Sans alourdir exagérément les
procédures internes, il semble qu’à minima l’ouverture des plis et la restitution du rapport
d’analyse des offres devraient donner lieu à l’établissement d’un procès
-verbal permettant
d’identifier les personnes associées à ces étapes de la procédure. Ceci paraît d’autant plus
important que la commune
n’a pas souhaité mettre en œuvre d’instance collégiale qui sera
it
associée aux procédures d’attribution. La commission d’appel d’offres, dont les membres ont
été élus par délibération du 19 mai 2008
n’in
tervient que pour les procédures formalisées.
L’attribution des marchés à procédure adaptée est donc réalisée exclusivement par le maire.
S
i l’assemblée délibérante est informée en amont de la procédure de consultation par le
biais d’une délibération approuvant la signature
anticipée des marchés à venir, elle ne
dispose pas d’informations relatives à l’attribution des marchés et n’a connaiss
ance, ni des
prestataires choisis, ni des montants des contrats conclus.
A titre d’exemple, par
délibération
du 12 août 2010, le conseil municipal a autorisé le lancement de la procédure adaptée et la
signature des marchés en résultant pour l’opération de construction de la chaufferie pour un
montant prévisionnel de 50
000 € HT. A l’issue de la procédure adaptée mise en œuvre, les
3 lots constitutifs de l’opération ont été attribués pour un montant total de 109
838 € HT soit
un dépassement de plus de 200
% du montant estimé et communiqué à l’assemblée
délibérante. L’attribution, sous la seule autorité
du maire, des marchés à procédure adaptée
ne permet pas aux membres de l’assemblée délibérante d’être informés d’un dépassement
substantiel résultant de la procédure mise en œuvre.
Aucune disposition règlementaire n’impose aux collectivités territoriales la constitution d’une
« commission marchés à procédure adaptée». Néanmoins, au vu de la structure des achats
de la commune et du recours très majoritaire à la procédure adaptée, la mise en place d’une
formation collégiale restreinte consultée pour l’attr
ibution, contribuerait à garantir la
transparence des procédures mises en œuvre et à assurer l’information de l’assemblée
délibérante.
Dans sa réponse aux observations provisoires
, l’ordonnateur déclare avoir renforcé le circuit
des achats et décidé la création de la commission proposée par la chambre.
29/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
En matière de marchés à procédure adaptée, la commune s’est dotée d’un guide de
procédures actualisé concomitamment
à la création d’un service des achats en 2007
. En
dépit de ce document-
cadre, le circuit d’enregistrement, d’analyse et de choix des offres
manque de rigueur, ce qui le rend peu transparent et expose la commune à des risques
juridiques. Cette situation appelle le rétablissement d’un formalisme
indispensable,
à
chaque étape du circuit d’achat. Par ailleurs, dans la mesure où les marchés à procédure
adaptée représentent la quasi-totalité des contrats conclus, la chambre incite la commune à
se doter d’une commission en charge de l’examen et de l’attributi
on de ce type de contrats.
6.3-
L’examen des marchés de réhabilitation d’un local communal et de construction
de la médiathèque en 2012
Trois
opérations d’investissement importantes conduites par la commune au cours de la
période ont été examinées : les trav
aux relatifs au complexe sportif de l’Agora (salle
multisports, salle de basket et mur d’escalade) pour un montant global de 2,5 M€, la
construction de la médiathèque 1,1 M€ et l’extension réhabilitation d’un local communal pour
488
000 €.
Pour l’ensemble de ces opérations, la commune a fait appel à des maîtres d’œuvre en
charge à la fois de l’établissement des documents d’études nécessaires à la consultation des
entreprises de travaux et du suivi de l’exécution des travaux. L’examen de la conduite de ces
opérations a souligné des difficultés de pilotage de projets d’ampleur relativement
importantes eu égard à la taille de la commune, mais aussi une incohérence entre la volonté
manifeste de maîtriser les enveloppes financières et les conditions de sélection des
entreprises. Sur 2 des 3 opérations d’investissement précitées, la commune a connu de
réelles difficultés dans la conduite des contrats de maîtrise d’œuvre qu’elle avait conclus.
Pour l’un d’entre eux, le contrat a même été
résilié
en cours d’exécution, la commune
avançant des désaccords avec le maître d’œuvre dans la conduite des études. Il s’agit du
marché de maîtrise d’œuvre attribué en février 2012
pour
l’extension / réhabilitation du local
communal sis place Général de Gaulle. Suite à cette résiliation intervenue au moment de
l’établissement du dossier de consultation des entreprises, la commune a missionné un
prestataire pour assurer la coordination des entreprises de travaux en phase chantier.
Néanmoins, privé de maître d
’œuvre lors de la consultation des entreprises, c’est le service
des marchés publics qui a assuré la mise en œuvre de la procédure et l’analyse des
différentes propositions avec l’appui ponctuel et informel du prestataire missionné pour
l’OPC (ordonnanceme
nt, pilotage et coordination de chantier).
6.3.1-
Le marché d’extension d’un local communal
: une analyse des offres discutable
L’analyse technique des offres des marchés de travaux de l’opération d’extension
réhabilitation d’un local communal comporte des
incohérences entre le contenu des offres et
les notes attribuées,
la maîtrise de cette phase d’analyse
reposant sur le seul service
marchés publics de la commune.
En effet, concernant au moins 2 des 10 lots constitutifs de
l’opération, la notation techniq
ue de certaines offres ne semble pas en adéquation avec le
contenu des mémoires techniques produits par les candidats.
C’est le cas notamment de l’offre de l’entreprise
X classée en première position et attributaire
du lot n° 6 « plâtrerie-peinture- sols minces ». Ce candidat a ainsi obtenu la note de
17 points sur 20, identique à celle de l’entreprise
Y, alors que la lecture comparée des
mémoires produits par ces deux candidats interroge sur l’appréciation qui a été réalisée.
Le même constat peut être fait pour le lot n° 4 « serrurerie » attribué à une entreprise de
maçonnerie travaux publics qui n’apporte aucun élément
dans son dossier de candidature
justifiant de sa capacité à réaliser de tels travaux alors même qu’elle est en compétition
avec
30/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
une entreprise détenant une qualification spécialisée dans ce type de travaux et qui produit
un mémoire technique manifestement plus complet.
6.3.2-
Le marché de construction de la médiathèque
: l’absence de contrôle des
prestations du maitre d’œuvre
Concernan
t l’opération de construction de la médiathèque, plusieurs éléments amènent à
constater que la commune a connu des difficultés tout au long de la mise en œuvre du
projet : définition approximative des besoins, modification substantielle de la nature du projet
ayant entraîné un doublement de l’enveloppe financière affectée aux travaux, défaut de suivi
du contrat de maîtrise d’œuvre notamment dans le choix des entreprises de travaux.
L’enveloppe financière affectée aux travaux est fixée à 290
000 € HT dans
le programme
servant de base à la consultation des maîtres d’œuvre en mai 2010. L’enveloppe financière
a été réévaluée tout au long de la phase études pour être fixée à 600
000 € HT
en avril 2011
au moment de l’établissement du dossier de consultation des entreprises. A l’issue de la
procédure,
à l’automne 2012
le montant total des lots attribué s’élève à 653
000 € HT
.
Interrogée à ce sujet la commune a expliqué avoir été contrainte de modifier le projet initial
en profondeur pour répondre aux critères de financement de la DRAC
16
. Cette modification
substantielle du projet a également entraîné le doublement des honoraires de maîtrise
d’œuvre initialement fixés en mai 2010 à 40
600 € HT puis modifiés par
avenant en octobre
2011 les portant à 84
000 € HT soit une aug
mentation de 106 %. La signature de cet
avenant apparait irrégulière et cette prestation, au regard de la modification substantielle
intervenue dans les honoraires, aurait dû faire l’objet d’une nouvelle procédure de passation.
L’article 20 du code des mar
chés publics dispose en effet que sauf sujétions techniques
imprévues
«
(…) un avenant ou une décision de poursuivre ne peut bouleverser l'économie
du marché, ni en changer l'objet. »
L’examen des conditions d’attribution des marchés et des rôles j
oués respectivement par la
commune
et par le maître d’œuvre montre également que la commune connaît des
difficultés à piloter ses prestataires et à jouer pleinement son rôle de maître d’ouvrage.
Pour exemple, l
’examen de la procédure de consultation des travaux pour l’attribution des
16 lots de l’opération de construction de la médiathèque
appelle plusieurs observations. La
commune de Jonage n’a pas supervisé les négociations menées directement par l’entreprise
de
maîtrise d’œuvre
avec les entreprises candidates. Le règlement de consultation autorisait
le recours à la négociation avec
tous les candidats dont l’offre avait été classée et spécifiait
que deux classements seraient établis, avant et après négociation. Or les rapports d’analyse
des offres ne contiennent aucun élément permettant d’apprécier la teneur des négociations
menées e
t la commune n’a produit aucun élément justifiant d’un quelconque suivi.
De plus,
les négociations se sont déroulées sur une période très longue ce qui a entraîné des
notifications tardives aux titulaires de certains lots allant jusqu’à plus de 8 mois aprè
s la date
limite de remise des offres.
L
a teneur des rapports d’analyse des offres produits par
le prestataire d
e maîtrise d’œuvre
sur la base desquels la commune a procédé au choix des attributaires et à la notification des
marchés interroge sur la cond
uite des prestations d’études. En effet, les rapports d’analyse
des offres sont très succincts et ne comportent qu’une analyse qualitative minimale qui ne
permet pas de justifier les choix des offres les mieux-disantes. Pour le lot n° 10 « plâtrerie
peinture », il a même été relevé une incohérence entre le classement proposé dans le
rapport d’analyse des offres
et le choix final effectu
é qui s’est porté sur l’offre classée en
sixième position sur huit. Interrogée à ce sujet, la commune a expliqué que suite à la
défaillance de l’entreprise classée en première position, le maître d’œuvre lui avait proposé
16 Direction régionale des affaires culturelles.
31/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
un nouveau titulaire désigné à la
suite de négociations dont la commune n’aurait pas été
tenue informée.
La commune a connu des difficultés de conduite des prestations effectuées par ses maîtres
d’œuvre. Dans le cadre de l’opération de réhabilitation du local communal, la commune a
tout
d‘abord résilié le contrat qui la liait à son premier prestataire. Elle a ensuite elle
-même
procédé à l’analyse des offres, en attribuant parfois des notes discutables au regard des
pièces produites par les candidats. Dans le cadre de l’opération de constr
uction de la
médiathèque, la commune a manqué à ses obligations,
en ne supervisant pas les
négociations conduites par le maitre d’œuvre, ainsi qu’en procédant à la désignation des
titulaires sur la base d’un rapport d’analyse faiblement étayé.
La commune doit faire preuve
de davantage de rigueur dans la conduite des prestations qu’elle confie aux tiers.
6.4-
Une redéfinition nécessaire de la pondération des critères de choix adaptée à la
volonté affirmée de maîtrise des coûts.
L
’article 53 du code des marchés publics qui dispose
: «
Pour attribuer le marché au
candidat qui a présenté l’offre économiquement la plus avantageuse, le pouvoir adjudicateur
se fonde :
Soit sur une pluralité de critères non discriminatoires et liés à l
’objet du marché, notamment
la qualité, le prix, la valeur technique […] D’autres critères peuvent être pris en compte s’ils
sont justifiés par l’objet du marché.
Soit, compte-
tenu de l’objet du marché, sur un seul critère, qui est celui du prix.
Pour les marchés passés selon une procédure formalisée autre que le concours et lorsque
plusieurs critères sont prévus, le pouvoir adjudicateur précise leur pondération.
Les critères ainsi que leur pondération ou leur hiérarchisation sont indiqués dans l’
avis
d’appel public à la concurrence ou dans les documents de la consultation.
»
La commune de Jonage applique le principe de la pondération des critères pour les marchés
formalisés comme pour les marchés à procédure adaptée même ceux de faible montant. La
pondération est définie dans les documents de la consultation
: avis d’appel à concurrence et
règlement de consultation. Dans la majorité des cas, le critère prix n’est pas affecté de la
pondération la plus forte. En effet, la commune met en avant le critère valeur technique
associé régulièrement au critère délai, le prix n’arrivant qu’en deuxième ou troisième
position. Plusieurs exemples illustrent cette pratique :
travaux de construction de la médiathèque : valeur technique 50 % ; prix 35 %, date
et délai de livraison 15 % ;
travaux d’extension et de réhabilitation d’un local communal
: valeur technique
60 % ; prix 40 % ;
travaux de construction de la salle de gymnastique à l’Agora
: valeur technique
50 % ; prix 40 % et délai d
’exécution 10 %.
;
La définition des critères de choix et du poids qui leur est affecté est déterminante dans la
conduite de l’analyse des offres. Or l’examen des conditions de mise en œuvre des critères
dans l’analyse des offres pa
r la commune de Jonage met en évidence des contradictions
entre la pondération affichée et le choix quasi-
systématique de l’offre la moins chère.
En effet, en dépit de critères techniques ou qualitatifs plus importants, le choix des offres se
porte, la plupart du temps, sur les offres les plus attractives financièrement. Cela provient de
la neutralisation des critères techniques qui sont analysés succinctement et partiellement, au
regard du contenu des offres reçues. Les propositions sont donc, la plupart du temps,
affectées de notes identiques concernant la valeur technique ou le critère délai, la différence
se faisant systématiquement sur le seul critère du prix.
32/32
Rapport d’observations définitives –
(commune de Jonage 69)
Il résulte de cette pratique que plusieurs offres se trouvent affectées de notes technique qui
se révèlent contestables au regard du contenu de leur proposition technique et qui pourraient
relever de l’erreur manifeste d’appréciation.
Concernant les 16 lots de l’opération de construction de la médiathèque, ils ont tous été
attribués aux offres les plus basses sur la
base d’un rapport d’analyse qui n’apporte aucune
justification aux notes techniques attribuées.
La commune de Jonage doit mettre en adéquation la pondération des critères qu’elle défini
t
avec la ligne directrice qui semble prévaloir dans le choix des offres, à savoir : la recherche
de propositions financièrement attractives. L’affichage d’une pondération caractérisée par la
primauté de critères techniques qui ne sont pas exploités au stade de l’analyse a pour
conséquence le choix d’offres non justifiables au regard des règles qu’elle s’est fixée
s. De
plus, il semble important que la commune précise le contenu du critère valeur technique. En
effet, l’analyse du critère valeur technique donne aujourd’hui lieu à l’attribution d’une note
globale sur 20 points s
ans qu’aucun item ne soit défini. La définition de sous
-critères notés
constitutifs de l’appréciation de la valeur technique rendrait l’analyse plus aisée à réaliser et
plus lisible.
E
n dépit de progrès substantiels dus à la création d’un service de la commande publique en
2007, les procédures mises en œuvre par la commune restent trop peu formalisées et
l’exposent à des risques juridiques importants.
Le circuit de la commande publique doit être mieux encadré
, de la phase d’enregistrement
des offres à l’analyse et l’attribution. Les modalités d’information doivent être renforcées, en
particulier, celles ayant trait à l’exercice des pouvoirs délégués. La chambre
recommande
par ailleurs à la commune de
se doter d’une commission en charge de l’examen et de
l’attribution des marchés à procédure adaptée, qui représentent près de 95
% des dépenses
de commande publique.
La commune doit porter une attention plus grande au contrôle des prestations conduites par
ses maitres d’œuvre, au besoin en associant davantage ses services techniques à l’analyse
des offres produites.
Sur le fond, la chambre constate que la commune procède parfois au
choix de ses prestataires dans des conditions juridiques fragiles. Dans ce contexte, la
chambre recommande à la commune
d’adapter ses critères à l’objet des marchés et à
engager une réflexion sur leur pondération.