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COMMUNE DE BAGNEUX
(HAUTS-DE-SEINE)
Exercices 2006 et suivants
Observations délibérées le 11 août 2014
RAPPORT D’OBSERVATIONS DÉFINITIVES
ET
SA RÉPONSE
Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
SOMMAIRE
SYNTHESE
...........................................................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
......................................................................................................................................
4
OBSERVATIONS
.................................................................................................................................................
5
1. RAPPEL DE LA PROCEDURE
.....................................................................................................................
5
2. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA COMMUNE
..................................................................................
5
2.1. Caractéristiques de la population
.....................................................................................................................
5
2.2. Caractéristiques du territoire de la collectivité
.................................................................................................
6
2.2.1. Intégration à un EPCI
....................................................................................................................................
6
2.2.2. D’importants enjeux d’aménagement urbain et de construction de logements
.............................................
7
3. FIABILITE DES COMPTES
...........................................................................................................................
8
3.1.
Indice de qualité des comptes calculé par la DDFiP
........................................................................................
8
3.2.
Rattachement des charges et des produits à l’exercice
....................................................................................
8
3.3. Modalités d’application du principe de prudence
............................................................................................
9
3.4. Produits de cessions d’immobilisations
...........................................................................................................
9
3.5. Inscription en restes à réaliser
........................................................................................................................
10
4. SITUATION FINANCIÈRE
..........................................................................................................................
10
4.1. Risques financiers extérieurs
..........................................................................................................................
10
4.2. Évolutions relatives au compte de résultat
.....................................................................................................
12
4.2.1. Aspects généraux
........................................................................................................................................
12
4.2.2. Niveau et évolution des charges de fonctionnement
...................................................................................
13
4.2.3.
Niveau et évolution des produits de fonctionnement
.................................................................................
14
4.3. Les dépenses d’investissement et leur financement
.......................................................................................
16
4.3.1. Dépenses d’équipement
..............................................................................................................................
16
4.3.2. Financement des dépenses d’équipement
....................................................................................................
16
4.3.3. Conditions de l’équilibre financier de la commune
....................................................................................
17
4.4. Orientations budgétaires pour 2014
...............................................................................................................
17
5. OBSERVATIONS RELATIVES A LA ZAC VICTOR-HUGO
.................................................................
18
5.1. Présentation générale de l’opération d’aménagement
....................................................................................
18
5.2.
Conditions de conclusion de la concession d’aménagement
.........................................................................
19
5.3. Principales clauses de la concession d’aménagement
....................................................................................
20
5.3.1. Objet du contrat
...........................................................................................................................................
20
5.3.2. Modalités financières de la concession d’aménagement
.............................................................................
21
5.4. Conditions de l’équilibre économique de l’opération
....................................................................................
22
ANNEXE : FORMATION DE L’EBF ET DE LA CAF
..................................................................................
24
GLOSSAIRE DES SIGLES
...............................................................................................................................
25
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
SYNTHESE
Commune de 38 000 habitants située dans le département des Hauts-de-Seine, Bagneux
est membre de la communauté d’agglomération
Sud de Seine
. Lors de la période sous
revue (2006 – 2013), un important programme d’équipements a été mis en oeuvre.
Des tensions pèsent sur l’équilibre financier
L’évolution de la capacité d’autofinancement (Caf) de la collectivité s’inscrit dans un
contexte caractérisé par la diminution des recettes de fonctionnement et l’augmentation des
dépenses de gestion et des charges financières.
De fortes tensions se sont donc exercées sur l’équilibre financier de la collectivité : le poids
de la dette ramenée à la Caf s’est alourdi et le recours à une ligne de trésorerie est devenu
structurel, pour faire face aux échéances de court terme. Le rythme des dépenses
d’équipement s’est, cependant, ralenti, en 2013 et au début de 2014, la ville ayant mis la
priorité sur la stabilisation du niveau d’endettement.
Ces tensions risquent, toutefois, d’être avivées par les difficultés financières prévisibles de
la société d’économie mixte « agir pour Bagneux » (Semaba). En raison d’une importante
opération d’acquisition de logements, en 2010, cette société d’économie mixte municipale
rencontre, d’ores et déjà, des difficultés pour assurer sa trésorerie et, partant, pour honorer
un certain nombre d’échéances. De plus, elle est engagée dans une opération d’ampleur,
l’aménagement de l’écoquartier
Victor-Hugo
, qui va nettement solliciter sa trésorerie, en
2014.
Une opération d’aménagement importante, mais porteuse de risques
Cet écoquartier, dont la création s’inscrit dans le cadre du contrat de développement
territorial « Campus Sciences et Santé », a une surface de 16 hectares. Le montant
prévisionnel de recettes et de dépenses de l’opération est de 150 M€. C’est un dossier
d’envergure pour la ville qui en attend d’importantes installations d’entreprises, ainsi que la
création de 850 logements. L’opération a pris la forme d’une concession d’aménagement
conclue, en 2012, avec la Semaba, en application des dispositions du code de l’urbanisme
applicables aux opérations dans lesquelles le concessionnaire supporte une part
significative du risque économique de l’opération, ce risque économique justifiant un régime
relativement allégé en termes de publicité et de mise en concurrence.
L’assise juridique de cette convention apparaît fragile. Le risque du concessionnaire
semble, faute d’études préalables suffisamment étayées, avoir été insuffisamment objectivé,
en amont de la procédure de passation de la convention, au regard de ce qu’exigent, depuis
2009, les dispositions de l’article R. 300-4 du code de l’urbanisme.
Sur un plan économique, l’équilibre de cette opération suppose d’importantes ventes de
terrains à bâtir, particulièrement en matière d’immobilier de bureau. Or le niveau et le
rythme de réalisation sont liés au prolongement de la ligne 4 de métro, ainsi qu’à la
livraison, en 2020, d’une gare de la future ligne 15 du réseau Grand Paris Express. Si ces
hypothèses n’étaient pas réalisées, l’équilibre financier de l’opération devrait être rétabli, en
mettant à contribution le budget communal ou en en modifiant la programmation.
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
RECOMMANDATIONS
Recommandation n° 1
...................................................................................................
9
Fiabiliser le processus d’identification des charges à rattacher.
Recommandation n° 2
.................................................................................................
23
Suivre l’évolution du prix des terrains à bâtir dans le secteur de l’écoquartier Victor-Hugo,
de manière à anticiper les difficultés éventuelles.
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OBSERVATIONS
1.
RAPPEL DE LA PROCEDURE
En application de l’article L. 211-8 du code des juridictions financières, la chambre régionale
des comptes d’Ile-de-France a examiné la gestion de la commune de Bagneux. Le maire a
été informé de l’ouverture du contrôle par une lettre du 20 novembre 2013. L’entretien de fin
de contrôle prévu par l’article L. 243-1 du code des juridictions financières a eu lieu le
27 février 2014.
Dans sa séance du 11 avril 2014, la chambre a formulé des observations provisoires sur la
gestion de la commune. Celles-ci ont été notifiées à la commune, le 29 avril 2014. A la
même date, celles des observations qui les concernaient ont été communiquées à la société
d’économie mixte « Agir pour Bagneux » (Semaba) et à l’établissement public foncier des
Hauts-de-Seine (
EPF 92
).
La chambre a reçu les réponses de l’
EPF 92
, le 5 mai 2014, et de la commune, le
20 juin 2014. La Semaba n’a pas répondu
1
.
Dans sa séance du 11 août 2014, après avoir examiné les réponses reçues, la chambre a
arrêté les observations définitives ci-après.
2.
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA COMMUNE
2.1.
Caractéristiques de la population
La population municipale
2
de Bagneux, d’après le recensement de 2011, le plus récent, est
de 38 002 habitants. Elle s’élevait à 38 500 habitants en 2009 et 38 896 habitants en 2006
3
.
Nonobstant les résultats du dernier recensement, les données de l’Insee font apparaître
qu’entre 1999 et 2009, la population municipale a augmenté, en moyenne, de 0,3 % par an.
Cette augmentation a été le fait d’un solde naturel positif, partiellement contrebalancé par un
solde migratoire négatif. En 2009, les moins de 20 ans constituaient 27 % de la population et
les plus de 65 ans 12 %.
1
La Semaba a accusé réception des observations la concernant, le 30 avril 2014.
2
La population municipale, au sens du décret n° 2003-485 relatif au recensement de la population, est celle ayant sa résidence
habituelle dans la commune.
3
Lors de l’entretien de fin de contrôle, le maire a estimé que la baisse apparente de la population municipale, résultant des
dernières opérations de recensement, tenait à la combinaison de plusieurs facteurs :
•
la démolition d’une barre de 243 logements dans le cadre d’une opération de renouvellement urbain (ORU) portant sur les
quartiers sud de la commune ;
•
de probables erreurs de codage de la part des agents recenseurs de la commune, ayant eu pour effet de minorer la
population ;
•
plus largement, un risque de biais plus élevé du fait des méthodes actuelles de recensement, impliquant des techniques
de sondage sur échantillon au lieu des opérations exhaustives de recensement qui prévalaient jusqu’en 1999.
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
Cette même année, le taux d’activité était de 76,4 % et le taux de chômage de 13,9 %
4
. Le
taux de chômage constaté à Bagneux était, alors, supérieur à celui des communes voisines.
Il était particulièrement important dans les quartiers du sud de la commune (quartiers du
Tertre, du Coquart, de la Tannerie et des Cuverons), où le taux se situait entre 16 et 20 %.
En 2009, la commune avait une proportion de foyers fiscaux imposables à l’impôt sur le
revenu (57,6 %) et un niveau de revenu déclaré (21 339 €) inférieurs à ceux des communes
avoisinantes.
Entre 1999 et 2009, la population active occupée est passée de 16 117 à 17 012 personnes.
Elle se composait principalement d’employés et de professions intermédiaires.
Tableau n° 1 : Commune de Bagneux –
Répartition de la population active occupée
(en %)
1999
2009
Employés
39,4
36,3
Professions intermédiaires
25,2
27,5
Cadres et professions intellectuelles supérieures
13,1
17,0
Ouvriers
18,8
15,6
Artisans, commerçants, chefs d'entreprise
3,4
3,6
Total
100,0
100,0
Source : Insee.
En ce qui concerne le niveau de formation, selon les données utilisées pour l’élaboration des
documents d’urbanisme
5
, près des deux tiers des habitants ont un diplôme inférieur au
baccalauréat et 10,5 % un diplôme de niveau supérieur ou égal à bac+3.
2.2.
Caractéristiques du territoire de la collectivité
2.2.1.
Intégration à un EPCI
La commune est membre de la communauté d’agglomération
Sud de Seine
, associant
également Malakoff, Clamart et Fontenay-aux-Roses
6
.
Cet établissement public de coopération intercommunale (EPCI) a dégagé, en 2012 une
capacité d’autofinancement (Caf) de 3,8 M€. Sa dette atteignant le montant de 17,5 M€, le
ratio dette/Caf de l’établissement était de 4,6 (années).
4
Respectivement, 75 % et 13,5 % en 1999.
5
Diagnostic actualisé réalisé dans le cadre de la révision du plan local d’urbanisme (PLU), en mai 2011.
6
Le 1
er
avril 2011, a eu lieu un transfert de compétence relatif aux médiathèques et aux théâtres. En ce qui concerne la
commune de Bagneux, il a porté sur la bibliothèque Louis Aragon et le cinéma-théâtre Victor-Hugo.
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2.2.2.
D’importants enjeux d’aménagement urbain et de construction de logements
Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme (PLU), adopté le 31 janvier 2006
et
modifié à plusieurs reprises depuis
7
, souligne que Bagneux est, au premier chef, une
commune résidentielle. Y prédomine l'habitat collectif (88 % d'immeubles collectifs, 10 % de
maisons individuelles)
8
.
Le taux de logements sociaux a progressé ; il est passé de 51 %, au début de l'année 2007
9
,
à 58,2 %, au début de l'année 2012. Selon les représentants de la commune, cette évolution
tient à la production de logements neufs, mais aussi à l’intégration dans le parc de la
Semaba du patrimoine balnéolais de la société
Icade
. Les plus importants bailleurs sociaux
sont, en effet, la société d’économie mixte municipale (la Semaba), l'office départemental,
ainsi que la société
Domaxis
.
Une opération de renouvellement urbain (ORU) est en cours dans les quartiers sud
(quartiers des Tertres et des Cuverons, caractérisés par la présence de grandes barres
d'habitation), dans le cadre d'une convention conclue en janvier 2002. Elle porte sur un
territoire de 21 hectares.
Le PLU mentionnait également la perspective d'un prolongement de la ligne 4 du métro, d'ici
à 2019, dans le nord de la commune. Par la suite, dans le même secteur, il a été décidé de
placer à proximité une des gares de la ligne rouge du métro prévue dans le cadre du projet
du Grand Paris. Dans cette perspective, une zone d’aménagement concertée (Zac) portant
sur 19 hectares a été créée par une délibération du conseil municipal, le 27 septembre
2011
10
. Le 15 mai 2012, celui-ci a approuvé le dossier de réalisation et décidé de concéder
l’opération à la Semaba (
cf. infra
).
Pour les années à venir, la municipalité attend de sa politique en matière de logement une
augmentation de la population, notamment dans le cadre de cette Zac.
Par une délibération du 24 septembre 2013, le conseil municipal a autorisé le maire à signer
un contrat de développement territorial (CDT)
11
, dénommé « Campus Sciences et Santé ».
Ce contrat associe les communes membres de la communauté d’agglomération de
Val de
Bièvre
(Arcueil, Cachan, Fresnes, Gentilly, L’Haÿ-les-Roses, Le Kremlin-Bicêtre et Villejuif)
et celles de la communauté d’agglomération
Sud de Seine
. Ce contrat s’articule autour de
deux pôles principaux : l’Institut
Gustave-Roussy
, avec le projet
Cancer Campus
, et la zone
allant du site de la direction générale de l’armement, à Bagneux, jusqu’au site de l’école
normale supérieure, à Cachan. Quatre stations du
Grand Paris Express
devraient assurer la
desserte de ces territoires : Villejuif Louis-Aragon, Villejuif Institut Gustave Roussy,
Arcueil-Cachan et Bagneux.
7
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a précisé que le PLU
« a fait l’objet des
modifications suivantes :
- le CM du 15 janvier 2008 a approuvé la modification n° 1 ;
- le CM du 31 mai 2011 a approuvé la révision simplifiée n° 1 ;
- l’arrêté inter-préfectoral du 11 décembre 2012 (ligne 4 RATP) l’a mis en compatibilité ;
- le CM du 28 mai 2013 a approuvé sa révision simplifiée n° 2 ;
- le CM du 17 décembre 2013 a approuvé la modification simplifiée n° 1. »
8
Diagnostic actualisé réalisé dans le cadre de la révision du PLU, en mai 2011.
9
Selon le département des Hauts-de-Seine (étude sur le parc des logements sociaux dans les Hauts-de-Seine produite par le
pôle chargé de l'aménagement et du territoire au sein du département).
10
La ZAC Victor-Hugo avait déjà été créée, en 2007, mais son dossier de création a été annulé par la cour administrative
d’appel de Versailles, le 4 novembre 2011, dont la décision a été infirmée en cassation par le Conseil d’Etat, le 16 mars
2012.
11
Les contrats de développement territorial sont des projets de territoire élaborés par les collectivités locales et l’État. Ils
mettent en place une démarche contractuelle pour la conception de projets de développement des territoires stratégiques du
Grand Paris, en particulier ceux desservis par les nouvelles lignes de métro du Grand Paris Express. Leur contenu et leurs
modalités sont précisés par le décret du 24 juin 2011, pris en application de l’article 21 de la loi relative au Grand Paris. Ces
contrats constituent des outils de planification et de programmation permettant d’atteindre localement les objectifs de mise en
oeuvre du Grand Paris en matière de logement, de transports, de déplacements, de lutte contre l’exclusion sociale, de
développement économique, sportif et culturel, de protection des espaces agricoles et forestiers et des paysages.
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S’agissant de Bagneux, le contrat prévoit :
•
la production de 2 400 logements pour la période 2013 à 2020 ;
•
avant 2020
12
, la prolongation de la ligne 4, qui sera alors interconnectée à la future
ligne 15 du métro du Grand Paris Express, dont la mise en service est également
prévue avant 2020.
3.
FIABILITE DES COMPTES
3.1.
Indice de qualité des comptes calculé par la DDFiP
L’indice de qualité des comptes de la commune calculé par la direction départementale des
finances publiques (DDFiP) selon la méthodologie de l’IQCL
13
a été de 17,8 en 2012, la
moyenne départementale étant de 17,5.
En réponse aux travaux de la DDFiP sur l’IQCL, le comptable public a indiqué que la mise en
concordance de l’état de l’actif et de l’inventaire des biens de la commune avait été assurée
en 2013, que l’ensemble des immobilisations ayant vocation à l’être avaient été intégrées au
compte 21 et que des provisions étaient prévues au cours de l’exercice 2013. La constitution
de ces dernières a fait l’objet de plusieurs délibérations en date des 12 février, 25 juin et
17 décembre 2013.
Des difficultés persistantes ont été signalées par la DDFiP en ce qui concerne le lissage du
mandatement au chapitre 011 (charges à caractère général) ou le rythme de transmission au
poste comptable des pièces se rapportant aux cessions d’immobilisations. L’ordonnateur a,
toutefois, indiqué à la chambre que ce dernier point n’avait jamais fait l’objet de remarque de
la part de la trésorerie.
3.2.
Rattachement des charges et des produits à l’exercice
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice d’origine est effectué en application
du principe d’indépendance des exercices. Il a pour objet de réintégrer dans la section de
fonctionnement toutes les charges correspondant à des services faits et tous les produits
correspondant à des droits acquis qui sont nés au cours d’un exercice, mais qui n’ont pu être
comptabilisés. Au vu du compte de gestion, les rattachements de charges effectués en 2012
ont porté sur 3 315 221 €, se répartissant ainsi qu’il suit
14
:
Tableau n° 2 : Commune de Bagneux – Charges rattachées
(solde en balance de sortie en euros)
Compte
Solde créditeur 2012
408
2 054 921,88 €
4286
800,00 €
4486
38 314,01 €
4686
694 590,11 €
1688
526 595,00 €
Ensemble
3 315 221,00 €
Source : comptes de gestion.
12
Page 33 du CDT.
13
L’indice de qualité des comptes locaux (IQCL) est un indicateur de pilotage utilisé par la DGFiP. Il comprend des items de
régularité et des items de bonnes pratiques de gestion.
14
Le centre des finances publiques de Bagneux a produit l’état des dépenses rattachées joint par l’ordonnateur à l’appui du
mandat de rattachement, qui porte bien sur ce montant de 3,3 M€.
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L’applicatif de gestion en usage dans la commune ne permet pas de produire à partir de sa
comptabilité d’engagement une balance qui fasse ressortir les services faits au 31 décembre
ainsi que les dates d’engagement juridique et comptable. En effet, du fait des modalités de
gestion des droits, les services dépensiers ne peuvent, une fois qu’est passée la date limite
d’engagement des crédits
15
, enregistrer les services faits dans l’applicatif de gestion. Dans
ces conditions, c’est par la circulation de documents sur papier que s’opère l’identification
des charges à rattacher.
Ce processus, en tant qu’il repose sur des circulations de volumes importants de documents
sur papier entre services, présente un niveau significatif de risques d’erreurs.
La commune a indiqué à la chambre que
«
dans le cadre de la dématérialisation croissante
des process financiers, la direction des finances effectue une extraction sur Excel des
charges et transmet par mél aux services la liste des engagements non soldés. Ceux-ci lui
font ensuite un retour en remplissant le tableau
.
»
Recommandation n° 1 : Fiabiliser le processus d’identification des charges à rattacher
3.3.
Modalités d’application du principe de prudence
Le principe de prudence trouve sa traduction, entre autres, dans l’obligation d’amortir ou de
provisionner. Or aucune dotation aux provisions n’a été passée jusqu’en 2012, alors même
que la collectivité a enregistré des charges au compte 6227 « Frais d’actes et de
contentieux » : 34 237,35 €, en 2010, 51 123,96 €, en 2011 et 50 422,48 €, en 2012.
De même, malgré la récurrence des pertes sur créances irrécouvrables
(46 623,38 €, en
2010, 29 271,52 €, en 2011 et 51 527,39 €, en 2012), le compte 491 « Provisions pour
dépréciation des comptes de redevables » n’a pas été mouvementé.
De ce fait, la commune ne se conformait pas aux dispositions de l’article R. 2321-2 du code
général des collectivités territoriales (CGCT), aux termes duquel une provision doit être
constituée, par délibération du conseil municipal, lorsque le recouvrement des restes à
recouvrer est compromis malgré les diligences faites par le comptable, à hauteur du risque
d’irrécouvrabilité estimé.
Comme cela a été signalé
supra
, la commune a constitué des provisions au cours de
l'exercice 2013
16
, à raison :
•
d’une part, des créances risquant d'être irrécouvrables ;
•
d'autre part, d'un contentieux dans lequel est engagée la collectivité avec un de ses
fournisseurs.
3.4.
Produits de cessions d’immobilisations
La commune a enregistré, en 2012, un niveau significatif de recettes au titre des cessions
d’immobilisations. D’après le compte administratif, il a été constaté :
•
un produit de 6 803 006,20 €, imputé au compte 775 « Produits de cessions
d’immobilisations » ;
•
en contrepartie, une charge de 929 830,91 €, imputé au compte 675 « Valeur des
éléments d’actifs cédés ».
15
Le 5 décembre, en ce qui concerne l’exercice 2013.
16
Délibérations en date du 12 février, du 25 juin et du 17 décembre 2013.
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La différence, soit 5 873 175,30 €, correspond à une plus-value de cession, ce qui explique
le mouvement créditeur net constaté au compte 19.
L’état de variation des immobilisations prévu par les dispositions de l’article R. 2313-3 du
CGCT figurait bien au compte administratif de 2012, mais il ne mentionnait pas de cession à
titre onéreux et faisait état d’une moins-value de 21 213,85 €, ce qui ne correspondait pas
aux flux budgétaires et comptables ci-dessus.
Une telle anomalie a pu altérer la qualité de l’information financière produite par la commune.
Elle a été corrigée au compte administratif 2013 soumis au conseil municipal, le 24 juin
2014.
3.5.
Inscription en restes à réaliser
En 2012, les restes à réaliser (RAR) en recettes de la section d’investissement s’élevaient au
total de 11,2 M€. Ils comportaient, notamment, une inscription en recettes de 1,1 M€, au titre
d’une vente de terrains à la Semaba, justifiée par une délibération du conseil municipal en
date du 14 novembre 2006.
Il s’agissait d’un échange de terrains complété par une soulte, dont la réalisation a été
retardée par des difficultés d'ordre juridique imprévues. Lors de l’entretien de fin de contrôle,
le maire a assuré que le débouclage de l’opération interviendrait en 2014.
La recette projetée ne pouvant, alors, être considérée comme certaine, son inscription en
restes à réaliser, en 2012, n’était pas fondée.
4.
SITUATION FINANCIERE
4.1.
Risques financiers extérieurs
La commune est actionnaire de la Semaba
17
à hauteur de 4 050 000 €. Elle détient ainsi
75 % du capital de cette société, dont le montant s’élève à 5,4 M€ (celui de ses capitaux
propres était proche de 52,9 M€, à la fin de l’exercice 2012), le solde étant réparti entre la
caisse d’épargne d’Ile-de-France (13,33 % du capital) et différents autres actionnaires de
droit privé (11,67 %).
L’information de la commune sur la situation de la Semaba pourrait être améliorée. L’article
L. 1524-5 du CGCT dispose, en effet, en son 14
ème
alinéa, que « les organes délibérants des
collectivités territoriales et de leurs groupements actionnaires se prononcent sur le rapport
écrit qui leur est soumis au moins une fois par an par leurs représentants au conseil
d'administration ou au conseil de surveillance, et qui porte notamment sur les modifications
des statuts qui ont pu être apportées à la société d'économie mixte. » Or, le conseil
municipal délibère sur les rapports de gestion de la Semaba et non sur des rapports qui
seraient rédigés spécifiquement à son intention par les représentants de la ville au conseil
d’administration de l’entreprise.
17
Cette Sem exerce deux types d’activités :
•
une activité d’aménageur, la Sem intervenant actuellement dans quatre opérations ;
•
une activité de bailleur social, pour un parc qui se constituait de 2 715 logements, en juillet 2010, tous situés à Bagneux.
Selon le recensement le plus récent, le nombre total de logements dans la ville est de 16 754 : c’est donc un peu plus d’un
logement sur huit à Bagneux qui appartient à la Semaba.
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
En retraitant son bilan au 31 décembre 2012, il apparaît, par ailleurs, que la société est
confrontée à une insuffisance de ressources à long terme, ce qui la contraint, pour assurer
sa trésorerie, à différer le règlement de dettes à court terme
18
.
La commune a indiqué à la chambre que ces difficultés étaient d’ordre conjoncturel. En
2012, la Semaba a contracté un emprunt et la vente du terrain lui permettant de le
rembourser a été décalée. Elle a dû demander un décalage du remboursement du prêt lié à
l'opération et supporter des frais qui l’ont mis en difficulté pour honorer, lors de cette période,
d’autres échéances courantes.
Confirmant tout à la fois l’analyse de la chambre et l’explication de la commune, le poste
comptable a signalé que la Semaba avait éprouvé des difficultés à honorer un certain
nombre d’échéances, en 2012, mais que ses dettes avaient été apurées au terme de l’année
2013.
Les tensions de trésorerie que connaît la Semaba ne devraient pas pouvoir se résorber
spontanément. Les comptes rendus annuels à la collectivité (CRACL) de 2012, produits, en
2013, sur les opérations concédées à la Semaba par la commune, faisaient ressortir, en
effet, que l’activité d’aménagement allait solliciter de manière significative la trésorerie de la
société dans les prochaines années, avec un pic en 2014 : les besoins de trésorerie sont
estimés à près de 40,5 M€, en 2014, et devraient descendre autour de 30 M€ au cours des
deux exercices suivants.
Face à ces besoins de trésorerie, les ressources tirées de la gestion locative resteront à un
niveau limité (moins de 70 000 € de résultat en 2012).
Pour les couvrir, la commune et la Semaba envisagent, en premier lieu, de solliciter
davantage l’intervention de l’établissement public foncier des Hauts-de-Seine (
EPF 92
).
L’
EPF
92
a, en effet, conclu avec la commune une convention-cadre en date du
6 juin 2008
19
. En application de celle-ci, le portage foncier de l’
EPF 92
serait, aujourd’hui, de
24 M€ ; un nouvel avenant pourrait, selon la collectivité, permettre d’en augmenter le
montant de 12 M€ environ
20
.
En
second
lieu,
la
collectivité
et
la
Semaba
envisagent
l’émission
d’emprunts
supplémentaires, dont certains seraient garantis par la commune et d’autres feraient l’objet
d’une garantie hypothécaire portant sur les terrains à aménager.
18
L’état financier fait apparaître un niveau d’endettement proche de 200 M€. La situation de trésorerie de 1,7 M€, en 2012,
s’explique par la différence entre le fonds de roulement (FdR) de 25,2 M€ et le besoin en fonds de roulement (BFR) de
23,5 M€.
Néanmoins, les stocks consistent essentiellement en des encours de concessions d’aménagement et donc en terrains, en
attente d’être aménagés, en cours d’aménagement, ou ayant été aménagés mais n’ayant pas encore été cédés à des
acheteurs de droits à construire (55,3
M€
). Ces biens fonciers ont un caractère plus durable que les stocks usuellement
constatés dans les entreprises : il est d’usage de considérer qu’ils relèvent du haut de bilan et, donc, de les prendre en
compte pour le calcul du FdR.
Celui-ci apparaît alors négatif (différence entre 24,3 M€ et 55,3 M€), tout comme le BFR (différence entre 23,5 M€ et
55,3 M€) : ainsi, malgré un niveau d’endettement significatif, la Semaba est confrontée à une insuffisance de ressources à
long terme, ce qui la contraint, pour assurer sa trésorerie, à différer le règlement de dettes à court terme.
19
Suivie des avenants n° 1 du 21 juillet 2008, n° 2 des 15 et 21 décembre 2011 et n° 3 du 3 juin 2013.
20
L’EPF 92 a indiqué à la chambre, par ailleurs, qu’il évaluait les opérations engagées à Bagneux comme étant à risque faible.
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
Plus généralement, pour remédier aux difficultés de la Semaba, un plan de retour à
l'équilibre, selon le maire, serait en cours d'élaboration avec la Caisse des dépôts et
consignations et viserait à accroître le niveau de capitaux propres de la société, en sollicitant
les actionnaires privés
21
. Selon le maire, plusieurs hypothèses d’évolution étaient également
envisagées : une fusion de la Semaba avec d’autres entreprises publiques locales ou une
scission entre les activités de logement et celles d’aménagement.
Enfin, d’après les annexes au compte administratif 2012, les emprunts de la Semaba
garantis par la commune s’élevaient à la somme de 188,8 M€
22
, dont 159,5 M€ au titre des
opérations de logement et 29,3 M€ au titre des autres emprunts
23
.
Le total des emprunts garantis de la Semaba était ainsi égal à 2,8 fois le montant des
produits de fonctionnement de la commune, en 2012 (66,4 M€).
Selon le maire, cependant, il conviendrait de relativiser l’exposition de la commune aux
risques résultant de la garantie accordée aux emprunts souscrits par la Semaba pour
construire des logements, dans la mesure où il existe, en la matière, un patrimoine, dont la
vente permettrait de réduire la portée d’un éventuel appel en garantie de la collectivité.
4.2.
Évolutions relatives au compte de résultat
4.2.1.
Aspects généraux
Le résultat de fonctionnement, la Caf et l’excédent brut de fonctionnement (EBF) dégagés
par la commune ont diminué, depuis 2010, pour atteindre, en 2012, respectivement 3,2 M€,
5,9 M€ et 8 M€.
21
Augmentation de la part de l’actionnariat de la Caisse d’épargne ou entrée éventuelle au capital de la Caisse des dépôts et
consignations. Dans ce scénario, la collectivité ne participerait pas à cette recapitalisation, ce qui reviendrait à une diminution
de sa part dans le capital social. Les grandes orientations ont été présentées au comité d’entreprise de la société, le 12 juin
2014, et ont vocation à être adoptées par le conseil d'administration.
22
A la fin de l’exercice 2012, le total de la dette garantie par la commune atteignait 322,5 M€, dont 291,8 M€ au titre des
emprunts émis pour les opérations de logement aidées par l’État et 30,7 M€ au titre des autres emprunts (source : états B1.1
annexé au compte administratif pour 2012).
23
Parmi ces derniers, les emprunts garantis dans le cadre de la Zac Victor-Hugo s’élevaient au un total cumulé de 21,3 M€.
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Graphique n° 1 : Commune de Bagneux – Evolution du résultat,
de l’EBF et de la Caf
Source : instruction CRC, d’après fiches AE2F.
En 2009 et en 2010, la commune a dégagé une Caf et un EBF par habitant supérieurs à la
moyenne de la strate de référence
24
. A compter de 2011, la situation s’est, cependant,
inversée, la valeur de ces deux agrégats pour Bagneux ayant régressé plus rapidement que
la moyenne de la strate.
La Caf par habitant se situe au-dessous des moyennes de référence du département (236 €
par habitant) et de la région (181 € par habitant).
La diminution de l’EBF observée entre 2010 et 2012 (- 0,7 M€) est globalement liée à une
diminution des produits de gestion
25
, alors que les charges de gestion ont légèrement
augmenté.
Dans ce contexte, l’augmentation des charges financières
26
explique la diminution de la Caf.
Selon le maire, l’exercice 2010 a été atypique, la collectivité ayant perçu un surcroît de
recettes au titre des droits de mutation à titre onéreux (DMTO : 1,8 M€), du fait de la vente
du patrimoine immobilier de la société
ICADE
à la Semaba : sans cette recette, la Caf aurait
eu une évolution moins marquée au cours de la période sous revue.
En 2013, le montant de la Caf brute a été de 7,1 M€, d’après le compte de gestion.
4.2.2.
Niveau et évolution des charges de fonctionnement
Entre 2009 et 2012, les charges de fonctionnement sont passées de 55,9 M€ à 63,2 M€.
Comme le souligne la commune, cette augmentation tient compte des écritures d'ordre. En
mouvements réels, les dépenses de fonctionnement sont passées de 52,1 M€, en 2009, à
54,8 M€, en 2013, ce qui correspond à une augmentation de 5,2 %. Sur l’ensemble de la
période, le niveau des charges de fonctionnement de la commune s’est avéré supérieur à la
moyenne de la strate.
24
La strate de référence consiste en l’ensemble des communes de 20 000 à 50 000 habitants appartenant à un groupement
fiscalisé.
25
Ce terme désigne les produits enregistrés aux comptes 70 à 75.
26
1,7 M€, en 2009, 1,9 M€, en 2010 et 2,0 M€, en 2011 comme en 2012.
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
2009
2010
2011
2012
Résultat
EBF
CAF
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Le premier poste des dépenses de fonctionnement est celui des charges de personnel,
passées de 33,4 M€, en 2009, à 34,9 M€, en 2010, avant de baisser un peu, en 2011, pour
atteindre 34,4 M€, du fait, notamment, du transfert de compétences à la communauté
d’agglomération intervenu au cours de l’exercice.
L’augmentation de ces dépenses (+ 0,4 M€) entre 2011 (34,4 M€) et 2012 (34,9 M€) est à
relativiser, selon le maire, car elle est inférieure au GVT (estimé à 0,6 M€) et témoignerait
ainsi des efforts d’économies de la collectivité.
Le maire souligne, également, que « l'augmentation de la masse salariale résulte de facteurs
exogènes telle que la hausse du SMIC de 6,57 % entre juillet 2009 et juillet 2012,
[
ou de la
]
hausse des taux de cotisations patronales de 1,96 %. En outre, sur la période, la ville a livré
une crèche municipale avec une création de 23,5 postes, soit un budget annuel d'environ
800 000 euros. »
Sur l’ensemble de la période sous revue, toutefois, le niveau des charges de personnel par
habitant a été supérieur au niveau moyen de la strate de référence
27
et l’écart est resté
globalement constant
28
.
En 2013, selon le compte de gestion, le montant des charges de personnel s’est élevé à
35,4 M€.
Les charges à caractère général
29
ont connu une certaine diminution entre 2009 (12,7 M€) et
2011 (12,3 M€), puis sont remontées à 12,5 M€, en 2012, sous l’effet de l’inflation. Le
rapport de présentation du compte administratif mentionne un certain nombre d’animations,
ainsi qu’une légère augmentation des effectifs scolaires.
Sur l’ensemble de la période sous revue, le niveau des charges à caractère général par
habitant a excédé la moyenne de la strate, mais l’écart s’est réduit
30
.
En 2013, selon le compte de gestion, le montant des charges à caractère général s’est élevé
à 12,8 M€.
4.2.3.
Niveau et évolution des produits de fonctionnement
Entre 2009 et 2012, le total des produits de fonctionnement est passé de 59,4 M€ à 66,4 M€.
Dans l’intervalle, les produits de gestion sont passés de 57,6 M€ à 59,0 M€. Les ressources
fiscales, qui en constituent la plus grande partie, ont évolué comme indiqué dans le tableau
ci-dessous :
27
En 2012, les charges de personnel par habitant pour les communes comparables du département étaient de 834 € selon
l’analyse financière et fiscale du de la DDFiP, soit un niveau inférieur à celui de la commune de Bagneux.
28
Ainsi, en 2009, les charges de personnel par habitant de la commune représentaient 128 % du montant constaté dans la
strate ; en 2012, elles en représentaient 127 %.
29
Cet agrégat correspond aux réalisations du chapitre 011.
30
Ainsi, en 2009, les charges à caractère général par habitant de la commune représentaient 120 % du montant constaté dans
la strate ; en 2012, elles en représentaient 111 %.
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Tableau n° 3 : Commune de Bagneux – Ressources fiscales (en €),
hors fiscalité reversée
2009
2010
2011
2012
Taxes foncière et d’habitation (compte 731)
21 171 576
22 383 091
23 352 922
23 418 782
DMTO (compte 7381)
683 772
2 249 899
774 309
795 899
Taxes sur l’électricité (compte 735)
449 979
456 414
454 796
445 115
Taxes sur activités de service et domaine (comptes 733
et 736)
77 929
99 918
194 768
235 325
Ressources fiscales
22 383 256
25 189 323
24 776 795
24 895 121
Source : instruction CRC, logiciel d’analyse financière ANAFI.
En 2013, selon le compte de gestion, le montant des ressources fiscales, hors fiscalité
reversée, s’est élevé à 25,6 M€.
Depuis 2010, les taux en matière de taxe d’habitation (16,17 %) et de taxe foncière (23 %)
sont restés identiques. L’augmentation des bases imposables est à l’origine de la hausse du
rendement des impôts locaux. Elle s’explique, d’une part, par les revalorisations annuelles
fixées par la loi de finances, d’autre part, par une réduction, en 2011, des abattements votés
par la collectivité.
Compte tenu d’une pression fiscale jugée élevée, la collectivité ne souhaite pas augmenter
les taux d’imposition. Selon la collectivité, la stabilité des taux a permis de réduire l’écart par
rapport à la moyenne du département : ainsi, en 2012, le taux moyen appliqué dans les
Hauts-de-Seine était de 14,9 %, au lieu de 16,17 %, à Bagneux.
La collectivité perçoit, par ailleurs, une fiscalité reversée sous deux formes :
•
d’une part, une attribution de compensation égale à la différence entre les recettes
fiscales
transférées
à
la
communauté
d’agglomération
et
les
charges
correspondantes résultant des compétences transférées ; cette recette a diminué au
cours de la période sous revue, du fait des nouvelles compétences dévolues à l’EPCI
en 2011 ;
•
d’autre part, une attribution du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-
France (FSRIF).
Tableau n° 4 : Commune de Bagneux – Fiscalité reversée
(en €)
2009
2010
2011
2012
Attribution de compensation
11 566 650
10 576 916
8 973 106
7 896 208
FSRIF
0
0
0
2 705 951
Fiscalité reversée
11 566 650
10 576 916
8 973 106
10 602 159
Source : instruction CRC, logiciel d’analyse financière ANAFI.
En 2013, le montant de la fiscalité reversée s’est élevé à 10,6 M€.
La collectivité bénéficie, enfin, de dotations, dont la principale est la dotation globale de
fonctionnement (DGF), qui est passée de 12,3 M€ à 12,6 M€, entre 2009 et 2012, sous l’effet
de la dotation de solidarité urbaine (DSU), passée de 2,4 M€ à 3,1 M€.
En 2013, le montant de la DGF a été de 12,9 M€.
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4.3.
Les dépenses d’investissement et leur financement
4.3.1.
Dépenses d’équipement
La commune a fait le choix de réaliser un montant important de dépenses d’équipement.
Cette montée en charge correspondrait, selon les représentants de la collectivité,
« à la
conjonction en terme de calendrier, des équipements classiquement à la charge de la
commune en réalisation ou entretien (espace Marc Lanvin par exemple), de l’opération de
renouvellement urbain du Sud de la ville, négociée depuis 1999, signée en 2005 et qui a
produit ses effets sur la période 2009/2013 avec la livraison de trois équipements neufs (un
groupe scolaire, une halle des sports et un centre social et culturel) et de la phase
opérationnelle de la Zac Blanchard avec la construction de la crèche des Petits Moulins. »
Les dépenses d’investissement de la commune ont été de 22,77 M€, en 2010, 20,12 M€, en
2011, et 19,46 M€, en 2012. Pour chacune de ces années, les dépenses d’équipement par
habitant ont excédé la moyenne de la strate de référence.
Le montant des dépenses réelles est indiqué dans le tableau ci-dessous :
Tableau n° 5 : Commune de Bagneux – Dépenses réelles d’équipement
2010
2011
2012
Dépenses réelles
22 809 323,28 €
20 213 895,75 €
18 375 262,20 €
Source : comptes de gestion.
D’après les rapports de présentation des comptes administratifs, ces dépenses
d’équipement correspondent, essentiellement, à l’opération de renouvellement urbain portant
sur les quartiers sud de la ville, à des travaux d’entretien du patrimoine communal, ainsi
qu’aux livraisons des équipements publics prévus : groupe scolaire, en 2011, halle aux
sports et centre socio-culturel, en 2012.
L’importance de ces dépenses contraste avec la stagnation de la Caf et la stabilité des taux
d’imposition.
En 2013, le montant des dépenses réelles s’est élevé à 15,7 M€.
4.3.2.
Financement des dépenses d’équipement
Malgré la diminution de la Caf observée jusqu’en 2012, la commune a pu dégager un
financement disponible en augmentation (7,7 M€, en 2010, 7,4 M€, en 2011 et 17,4 M€, en
2012), du fait des subventions d’équipement reçues et des attributions du fonds de
compensation pour la TVA (FCTVA), mais également, pour l’exercice 2012, d’une
augmentation des cessions d’actif (cessions de terrains à la Semaba dans le cadre de la Zac
Albert Petit).
Les souscriptions d’emprunt ont porté respectivement sur 14,1 M€, en 2010, 5,8 M€, en
2011, et 5 M€, en 2012. L’ensemble de ces mouvements ont conduit à une oscillation du
niveau de fonds de roulement, qui s’est fortement contracté, en 2011, avant de se relever, en
2012.
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
4.3.3.
Conditions de l’équilibre financier de la commune
En ce qui concerne le haut de bilan, on constate un accroissement des ressources à long
terme (+ 41 M€ entre 2010 et 2012) consécutif, principalement, à l’augmentation des fonds
propres et, dans une moindre mesure, au gonflement de l’encours de dette (passé de
62,9 M€ à 64,5 M€ entre 2010 et 2012). Celui-ci, combiné à la diminution de
l’autofinancement, a eu pour effet une détérioration du ratio dette/Caf, monté à 9,74 (années)
alors qu’il était, en 2010, de 8,01 (années).
Compte tenu du volume des dépenses d’équipement depuis 2010, le niveau du fonds de
roulement apparaît peu élevé (il a même été négatif, en 2011). Cette appréciation est
confirmée par la comparaison avec la strate.
Tableau n° 6 : Commune de Bagneux – Fonds de roulement par habitant
comparé à la valeur moyenne de la strate
(en €)
2009
2010
2011
2012
Fonds de roulement/habitant Bagneux
43
17
- 64
3
Fonds de roulement/habitant Strate
85
112
131
149
Source : fiches AE2F.
Compte tenu de son faible montant, le fonds de roulement n’a pas permis de couvrir le
besoin en fonds de roulement (BFR). La commune a donc eu une trésorerie nette négative
au terme des exercices 2011, 2012 et 2013, ce que traduit l’existence d’un solde créditeur au
compte 51 (2,5 M€, en 2011, 2,6 M€, en 2012 et 3,6 M€ ,en 2013), du fait du recours à des
lignes de trésorerie.
Dans la mesure où ces lignes de trésorerie ne sont systématiquement pas soldées en fin
d’exercice, la chambre rappelle à la commune le principe d’annualité et l’incite à procéder à
la consolidation en emprunts budgétaires des lignes de trésorerie non soldées.
Cette situation appelle d’autant plus l’attention qu’en 2012, le délai global moyen de
paiement n’a jamais été inférieur à 54 jours et qu’il a atteint des pics de 90 jours.
Dans ces conditions, la collectivité pourrait avoir besoin de relever son niveau de fonds de
roulement pour le proche avenir, tout en évitant de recourir à un supplément d’endettement.
La commune a, toutefois, informé la chambre qu’en 2013, le délai moyen de paiement aurait
été réduit à 45 jours. La dématérialisation totale des échanges avec la trésorerie au 1
er
janvier 2015 doit permettre de le diminuer encore.
4.4.
Orientations budgétaires pour 2014
Le débat d’orientation budgétaire (Dob) s’est tenu, le 17 décembre 2013, et le budget primitif
a été voté, le 28 janvier 2014.
Lors du Dob, il a été indiqué que la préparation de ce budget était intervenue dans un
contexte caractérisé par la diminution de la DGF (40,12 Md€
31
, en 2014, au lieu de
41,50 Md€ en 2013) et la montée en puissance du fonds de péréquation des recettes
communales et intercommunales (FPIC) et du fonds de solidarité de la région Île-de-France
(FSRIF). Au-delà de 2014, la collectivité estime qu’elle sera confrontée à une diminution des
financements obtenus au titre de la politique de la ville, dans le cadre d’une modification de
la carte des quartiers prioritaires.
31
Md€ : milliard d’euros.
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
Est aussi anticipée une augmentation des charges de fonctionnement sous l’effet d’un
ensemble de mesures nationales : modification des rythmes scolaires, hausse des
cotisations à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL),
relèvement des taux de TVA, plan de création de 100 000 places en crèche.
Dans ce contexte, l’exécutif communal a indiqué prendre le parti de fixer ses prévisions
budgétaires sous la forme de « recettes plancher » et de « dépenses plafond », de manière
à se préserver des aléas. En particulier, le budget a prévu une augmentation de 1 % par
rapport aux réalisations de 2013 en ce qui concerne les crédits consacrés aux charges de
personnel.
Un objectif défini en matière de gestion budgétaire consiste à fixer un montant
d’autofinancement prévisionnel (5,2 M€) égal au montant de l’annuité en capital de la dette.
De la sorte, la collectivité escompte une stabilisation de son endettement au niveau atteint
en 2014.
En matière de dépenses de fonctionnement, les priorités mises en avant portent sur la mise
en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires et la municipalisation de deux crèches
départementales (100 places au total) situées sur le territoire communal.
Finalement, au budget primitif de 2014, il a été retenu un montant de recettes réelles de
fonctionnement de 62,6 M€ et un montant de dépenses réelles de fonctionnement de
57,2 M€ ; l’autofinancement prévisionnel est, donc, de l’ordre de 5,3 M€.
En ce qui concerne l’investissement, le budget primitif de 2014 a retenu un montant de
14,5 M€ en dépenses et recettes. D’après la collectivité
32
, il s’agit ici d’« ajuster le
programme d’investissement en fonction du niveau des recettes prévues et en priorisant nos
efforts sur les opérations déjà engagées (centre des arts du cirque, reconstruction des
vestiaires et des sanitaires du stade Port Talbot, boucle locale de la fibre optique, fin de
l’aménagement des locaux de Garlande…) ».
Selon le maire, en 2014 comme déjà en 2013, la stabilisation de l’endettement est une
priorité. De fait, le compte administratif 2013 fait état d’un encours de dette se montant, au
31 décembre, à 62,5 M€, soit inférieur de 2 M€ au montant de l’encours, fin 2012.
5.
OBSERVATIONS RELATIVES A LA ZAC VICTOR-HUGO
5.1.
Présentation générale de l’opération d’aménagement
Cette opération d’aménagement a été engagée, en 2007, puis relancée, en 2012, dans
l’optique de l’implantation, dans le nord de la commune, de deux gares de métro.
Elle fait partie des actions dont la mise en oeuvre est prévue par le contrat de développement
territorial (CDT) « Campus Sciences et Santé », ci-dessus mentionné, qui en retrace ainsi les
enjeux : « quartier de 20ha, actuellement occupé par un tissu mixte en termes d'occupation,
de formes urbaines et d'état du bâti, la Zac écoquartier Victor-Hugo prévoit la démolition de
certaines constructions permettant à la fois un redécoupage viaire, support à la densification
du quartier, la rénovation, le déplacement ou la création d'équipements (théâtre, crèche,
école), ainsi que la création et l'amélioration qualitative d'espaces publics.
32
Rapport de présentation du BP 2014.
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
Ce projet permettra à terme un équilibrage de la part d'activité à l'échelle de la commune,
avec un programme de 110 000 m² de bureaux (correspondant à environ 9 000 emplois),
43 000 m² de commerces (répartis entre un pôle commercial de quartier au niveau de l'îlot
des futures gares et de grandes enseignes le long de la RD 920, en complément du pôle
commercial de la Vache Noire), ainsi que 850 logements ».
D’après le CDT, la livraison de ces 850 logements est prévue, dès 2014.
L’opération prend la forme d’une zone d’aménagement concerté (Zac) au sens de l’article
L. 311-1 du code de l’urbanisme.
La délibération du conseil municipal portant approbation du dossier de création de la Zac a
été votée, le 27 septembre 2011, et celle approuvant le dossier de réalisation, le
15 mai 2012. L’attribution de la concession d’aménagement à la Semaba a également été
approuvée, le 15 mai 2012.
Ces délibérations font suite à un incident contentieux : la première délibération d’approbation
du dossier de création de la Zac a été annulée par la cour administrative d’appel de
Versailles, au motif que le contenu de l’étude d’impact n’était pas suffisant au regard des
dispositions du code de l’urbanisme, puis le Conseil d’État, saisi en cassation, a annulé cet
arrêt
33
.
5.2.
Conditions de conclusion de la concession d’aménagement
La concession d’aménagement a été conclue sous l’empire des articles R. 300-4 et suivants
du code de l’urbanisme, ce qui implique que le concessionnaire supporte une part
significative du risque économique de l’opération.
Selon le guide des procédures de passation des concessions d’aménagement publié par le
ministère de l’Équipement, l’engagement de la procédure de publicité et de mise en
concurrence doit être précédé d’un ensemble d’études préalables.
Elles ont pour objet la définition des caractéristiques de l’opération d’aménagement, ne
serait-ce que pour permettre la production des états prévus par la réglementation :
programme de construction prévisionnel, programme des équipements publics, éléments
financiers prévisionnels
34
.
En outre, selon le guide, « lorsque la collectivité [envisage] de concéder son opération, la
réalisation de ces études [doit permettre] la mise en place de la procédure de mise en
concurrence pour le choix de l’aménageur ». Elle doit, notamment, permettre de cerner les
différentes catégories d’aléas potentiels (le document évoque ceux liés au foncier, à la
réglementation, aux études et travaux, à la commercialisation et au financement), puis de
« mesurer si l’incertitude qui existe à leur sujet est susceptible de porter une atteinte
importante aux prévisions financières. Plus les études préalables auront été poussées,
moins les fourchettes d’aléas seront importantes. La sécurisation de l’opération entraînera
de fait la sécurisation du contrat d’aménagement qui va en découler, et une décision
réfléchie en termes de prise en charge du risque par les partenaires ».
Ainsi, les études préalables revêtent une importance particulière, puisqu’elles ont pour objet
de cerner les différentes catégories de risques liées à l’opération et donc d’identifier la part
de ces risques qu’il est choisi de faire reposer sur le co-contractant de l’administration.
33
Cour administrative d’appel de Versailles, arrêt du 4 novembre 2011, n° 09VE01992 et Conseil d’État, 16 mars 2012,
n° 345473. Le point litigieux portait sur le caractère suffisant ou non de l’étude d’impact produite dans le cadre du dossier de
création.
34
Page 24 du guide ministériel.
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
Les prescriptions de cette doctrine n’ont pas été respectées, au cas présent. Ce
manquement apparaît susciter deux types de difficultés :
•
une difficulté formelle, en tant que l’opération supporte, sous la forme du coût de ces
études préalables, une charge qui avait vocation à s’imputer sur le budget communal
en raison de l’évolution du régime juridique de la passation des concessions
d’aménagement consécutive à la publication du décret n° 2009-889 du 22 juillet 2009
relatif aux concessions d'aménagement
35
;
•
une difficulté plus substantielle qui tient au défaut d’objectivation du risque
36
supporté
par le concessionnaire et donc de la justification du recours à la procédure des
articles R. 300-4 et suivants du code de l’urbanisme, au lieu de la procédure plus
formalisée à laquelle renvoient les articles R. 300-11-1 et suivants du même code.
Ce manquement pourrait être vu comme de nature à fragiliser l’assise juridique de la
concession d’aménagement.
5.3.
Principales clauses de la concession d’aménagement
5.3.1.
Objet du contrat
Au titre du programme des équipements publics, la concession stipule
37
qu’il est « envisagé :
-
la création d’un groupe scolaire et d’un groupe de loisirs (4 500 m²) ;
-
la reconstruction et l’extension de la crèche du Champ-des-oiseaux de deux fois 45
berceaux (1200 m²) en RDC et en logements ;
-
la requalification du théâtre Victor-Hugo aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur (entrée
et ouverture du théâtre sur l’avenue Victor-Hugo).
À ce jour, seul le financement de la création du groupe scolaire est envisagé par la Zac ».
Une concession d’aménagement est un contrat synallagmatique. Dès lors, ses stipulations
doivent détailler le contenu des obligations réciproques de chacune des parties : en l’espèce,
force est de constater la relative imprécision de la définition du programme des équipements
publics.
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a, d’ailleurs,
reconnu
« l’imprécision quant aux obligations réciproques de chacune des parties du traité
de concession », tout en indiquant qu’elle avait « été, en grande partie, corrigée par
l’avenant n° 1 »
approuvé par le conseil municipal, en mars 2013
38
.
35
Qui dispose que le risque afférent à l’opération doit, désormais, être objectivé avant la conclusion du contrat par le concédant
pour pouvoir être transféré au concessionnaire.
36
Dans sa décision du 16 mars 2012, le Conseil d’Etat s’est prononcé sur le caractère suffisant de l’étude d’impact produite
dans le cadre du dossier de création de la Zac. Il s’agit, ici, de constater l’insuffisante objectivation du risque dans les études
préalables à la concession d’aménagement.
37
Article 2.2 de la concession d’aménagement.
38
Selon l’article 2 du traité modifié par cet avenant, de fait, la crèche est désormais un bien de retour de l’opération, financé par
la commune conformément aux dispositions de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme.
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5.3.2.
Modalités financières de la concession d’aménagement
L’article 23-4 de la concession d’aménagement stipule qu’aucune participation de la
collectivité au coût de l’opération n’est prévue. Le seul concours financier pouvant être
demandé à la commune consiste en une avance provisoire de trésorerie (article 23-5).
Malgré cette clause explicite, d’autres parties de la concession d’aménagement laissent
apparaître l’hypothèse d’une participation de la commune : d’une part, dans le cadre du
contrôle comptable et financier de la commune ; d’autre part, en ce qui concerne le bilan de
clôture.
Sur le premier point, la concession d’aménagement définit les modalités du contrôle
comptable et financier exercé par la collectivité sur l’aménageur. Les éléments prévus à ce
titre à l’article 24-1 de la concession d’aménagement correspondent à ceux prévus par
l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme.
Un des documents prévus par l’article 24-1 consiste en « un état financier prévisionnel »
correspondant au bilan prévisionnel mentionné par l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme.
Cependant, l’article 25-1 de la concession précise qu’y figurent, notamment, en recettes
« les participations dues par la ville de Bagneux » ; cette mention apparaît peu compatible
avec les termes de l’article 23-4.
Sur le second point, le bilan de clôture à produire à l’expiration de la concession est prévu
par l’article 28, précisant que ledit bilan « prend en compte le montant définitif de la
participation de la collectivité au coût de l’opération d’aménagement. Le montant définitif de
cette participation est celui figurant à l’article 23 de la présente convention éventuellement
modifiée par voie d’amendement ».
Un premier avenant à la concession d’aménagement a été signé, le 28 mai 2013, après
approbation du conseil municipal, le 26 mars 2013. Il lève les contradictions évoquées ci-
dessus. Mais ce texte a, surtout, pour objet de modifier l’identification d’un produit de 3,2 M€
lié à la reconstruction et à la vente d’une crèche à la commune. Alors que le dispositif initial
prévoyait d’identifier cette recette comme le produit d’une vente en l’état futur d’achèvement
(VEFA), l’avenant a considéré cet équipement comme un bien de retour destiné à être
financé par la voie d’une participation.
Ainsi est-il désormais prévu que ce montant, désormais identifié comme participation
financière de la commune, soit versé en deux tranches (2 M€ HT en 2014 et le solde en
2015).
Un autre article, inséré par cet avenant, précise que « le montant global de cette participation
pourra être révisé par avenant à la présente concession d’aménagement approuvé par
délibération de l’assemblée délibérante de la collectivité territoriale concédante
».
La rédaction initiale de la concession d’aménagement n’était donc pas exempte d’ambiguïté,
puisqu’elle excluait, d’un côté, l’attribution d’une participation, mais en réintroduisait la
possibilité dans d’autres clauses.
Ce type de dispositif doit susciter l’attention, dans la mesure où il rend possible l’attribution
d’une participation, dont le montant pourra évoluer au fur et à mesure des avenants. Ces
stipulations apparaissent, par ailleurs, remettre en cause, dès le départ, la part de risque
économique incombant à la Semaba, qui a fondé le recours à l’article R. 300-4 du code de
l’urbanisme.
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
La teneur de l’avenant n° 1 –
a priori
exclusivement formelle, parce que se bornant à
requalifier en participation le produit de la vente d’un équipement public – semble confirmer
ce risque.
Incidemment, il est à relever que l’article 24-1 prévoit la production d’une « note de
conjoncture sur les conditions physiques et financières de réalisation de l’opération au cours
de l’exercice écoulé comparées aux prévisions initiales et sur les prévisions de l’année à
venir ».
Cette note n’a pas figuré au CRACL produit en 2013, qui est afférent à l’exercice 2012. La
chambre a bien noté que la collectivité entendait remédier à cette anomalie, à l’occasion de
l’examen du prochain compte rendu annuel à la collectivité.
Il a également été noté que la ville s’est engagée à rédiger, dès 2014, s’agissant des CRACL
de 2013, ses propres rapports en accompagnement des délibérations soumises au conseil
municipal.
5.4.
Conditions de l’équilibre économique de l’opération
Les montants anticipés de charges foncières (correspondant au produit des surfaces de
plancher par le prix unitaire prévisionnel) reposent sur les hypothèses suivantes en termes
de volumes et de prix de vente des droits à construire.
Tableau n° 7 : Commune de Bagneux – Zac Victor-Hugo –
prévisions des charges foncières (en données HT)
Source : commune de Bagneux, dossier de réalisation de la Zac Victor-Hugo.
La collectivité n’a, toutefois, pas été en mesure de produire à la chambre les études
préalables qui auraient permis d’appréhender la manière dont ces prévisions de prix ont été
déterminées
39
. Dans ces conditions, il n’est pas possible d’exclure que celles-ci aient
essentiellement eu pour objet de contribuer à la formalisation de l’équilibre prévisionnel de
l’opération d’aménagement.
39
Il aurait, par exemple, été possible de partir des transactions alors constatées dans le bassin (et recensées dans une base de
données dite BIEN, tenue par les offices notariaux), puis de leur appliquer des taux d’évolution prévisionnels (en tenant
compte de l’inflation ou de l’indice des coûts de la construction).
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Commune de Bagneux (92) - Exercices 2006 et suivants - Observations définitives
En sus de son effet potentiellement contentieux (en faisant obstacle à l’objectivation du
risque économique justifiant le recours aux articles R. 300-4 et suivants du code de
l’urbanisme), cette faiblesse dans la documentation de la fixation des prix prévisionnels
paraît exposer la collectivité à un aléa important tant sur le plan économique qu’en ce qui
concerne les charges foncières
40
.
Recommandation n° 2 : Suivre l’évolution du prix des terrains à bâtir dans le secteur,
de manière à anticiper les difficultés éventuelles
Une telle déconvenue aurait une incidence immédiate sur la marge foncière, entendue
comme la différence entre le produit de la vente des droits à construire et ce qui peut être
considéré comme le coût de production de ces derniers
41
.
Additionnée aux participations demandées aux constructeurs et à la participation
communale, la marge foncière doit, pourtant, couvrir une partie de la dépense qu’occasionne
la construction des équipements publics (13,2 M€, selon le bilan prévisionnel de l’opération).
Sa baisse ou un décalage dans le temps des ventes de droits à construire (et donc le
surcroît de charges financières supportées par l’opération) pourrait se traduire par une
augmentation de la participation financière demandée à la commune.
Celle-ci a, en outre, indiqué à la chambre que « si l’opération d’aménagement devait s’avérer
déséquilibrée du fait d’une minoration des charges foncières, il [lui] appartiendrait de
proposer une modification de la programmation »
des bureaux, des logements, des
commerces et des équipements.
40
Par ailleurs, s’agissant des volumes de vente, la collectivité en envisage, d’ores et déjà, une recomposition : les surfaces de
plancher correspondant aux commerces devraient être ramenées de 40 000 m² à 20 000 m², en contrepartie d’un surcroît de
20 000 m² se répartissant entre les logements et les bureaux. Les prix unitaires prévisionnels étant plus élevés, la collectivité
en escompte mécaniquement une augmentation des produits de l’opération.
41
Dans sa réponse aux observations provisoires de la chambre, la commune a indiqué que
« la prévision des charges foncières
estimée dans l’offre remise par la Semaba puis dans le traité de concession signé avec la Ville [reposait] sur l’expérience des
opérations récentes menées à Bagneux ou dans le bassin d’habitat y compris par la Semaba »
. Elle a aussi souligné que
des promesses ou des ventes des programmes de logements ou de bureaux auraient confirmé ces valeurs. Enfin, elle a
indiqué qu’à l’avenir, elle solliciterait
«
Sud de Seine afin que l’évolution des prix des terrains à bâtir soit suivie au sein du
futur PLH [plan local de l’habitat] intercommunal en cours de réalisation »
et qu’elle avait
« pour sa part décidé dans le cadre
de la charte de la promotion et de la construction signée en février 2013 avec une trentaine de promoteurs de produire
annuellement un tableau comparatif du prix de l’immobilier sur le territoire du contrat de développement territorial (huit villes
dont Bagneux). »
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ANNEXE : FORMATION DE L’EBF ET DE LA CAF
(en €)
2009
2010
2011
2012
Ressources fiscales
22 383 256
25 189 323
24 776 795
24 895 121
Ressources d'exploitation
4 904 624
5 440 063
5 116 244
5 451 449
Dotations et participations
18 732 612
19 463 781
19 681 434
18 084 258
Fiscalité reversée
11 566 650
10 576 916
8 973 106
10 602 159
Produits de gestion (A)
57 587 143
60 670 083
58 547 578
59 032 986
Charges de personnel
33 395 057
34 883 783
34 440 351
34 867 836
Charges à caractère général
12 698 145
12 494 415
12 272 290
12 451 174
Subventions de fonctionnement
3 096 957
3 159 701
3 147 837
3 288 809
Autres charges de gestion
443 850
467 196
458 703
459 448
Charges de gestion (B)
49 634 008
51 005 095
50 319 181
51 067 267
EBF (A-B)
7 953 134
9 664 988
8 228 397
7 965 719
EBF/produits de gestion en %
13,8%
15,9%
14,1%
13,5%
Résultat financier
-1 732 424
-1 888 007
-2 029 360
-2 010 861
Autres produits et charges except. réels
44 092
72 004
424 512
-16 773
= CAF brute
6 264 802
7 848 985
6 623 549
5 938 085
en % des produits de gestion
10,9%
12,9%
11,3%
10,1%
Source :
instruction CRC, logiciel d’analyse financière ANAFI.
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GLOSSAIRE DES SIGLES
BFR
Besoin en fonds de roulement
CA
Compte administratif
Caf
Capacité d’autofinancement
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CNRACL
Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
DDFiP
Direction départementale des finances publiques
DGF
Dotation globale de fonctionnement
Dob
Débat d’orientation budgétaire
DSU
Dotation de solidarité urbaine
EBF
Excédent brut de fonctionnement
EPCI
Établissement public de coopération intercommunale
EPF 92
Établissement public foncier des Hauts-de-Seine
FCTVA
Fonds de compensation pour la TVA
FdR
Fonds de roulement
FPIC
Fonds
de
péréquation
des
recettes
communales
et
intercommunales
FSRIF
Fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France
FSRIF
Fonds de solidarité de la région Île-de-France
ORU
Opération de renouvellement urbain
Semaba
Société d’économie mixte « agir pour Bagneux »
VEFA
Vente en l’état futur d’achèvement
Zac
Zone d’aménagement concerté
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Chambre régionale des comptes d’Île-de-France
6, Cours des Roches
BP 187 NOISIEL
77315 MARNE-LA-VALLÉE CEDEX 2
Tél. : 01 64 80 88 88
www.ccomptes.fr/ile-de-france
« La société a le droit de demander compte
à tout agent public de son administration »
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
L’intégralité de ce rapport d’observations définitives
est disponible sur le site internet
de la chambre régionale des comptes d’Île-de-France :
www.ccomptes.fr/ile-de-france