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Allocution de Didier Migaud,
Premier président de la Cour des comptes
Présentation à la presse
du rapport public annuel 2014
mardi 11 février 2014
Mesdames, messieurs,
Le rapport public annuel de la Cour est sa publication la plus emblématique. Pour vous le
présenter, je suis entouré de Jean-Marie Bertrand, président de chambre et rapporteur
général, ainsi que des présidents des sept chambres de la Cour. Je veux adresser tous mes
remerciements aux rapporteurs, nombreux, dont seule une partie est derrière moi. Je
remercie également tous ceux qui, au sein des formations collégiales, au Parquet général,
dans les services de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes, ont
contribué à cette publication. Et j’exprime toute ma gratitude au rapporteur général, qui livre
aujourd’hui son quatrième et dernier rapport public annuel, ainsi qu’à son équipe. Ils sont
parvenus à l’enrichir chaque année, particulièrement sur le suivi des recommandations. Le
fond a évolué, la présentation également, puisque ce rapport est le premier à adopter la
nouvelle charte graphique de la Cour et des chambres régionales et territoriales des
comptes, qui contribuera à harmoniser la présentation des publications, désormais plus
nombreuses, des juridictions financières, tout en répondant à des exigences d’économies et
de développement durable.
Cette publication, importante dans la vie de la Cour, est désormais loin d’être la seule :
40
rapports et 29 référés ont été publiés au cours de l’année 2013. Le rapport public annuel
est particulièrement tourné vers le citoyen pour l’informer sur
le fonctionnement des services
publics que la contribution publique finance. Sans porter d’appréciation sur les objectifs qui
sont assignés aux différentes politiques publiques, la Cour établit des constats sur l’atteinte
ou non de ces objectifs et invite les pouvoirs publics à en tirer les conséquences. Elle
manifeste ainsi son attachement à une dépense publique de qualité, c'est-à-dire efficace et
économe. Cette exigence est permanente. Elle est plus pressante encore dans la situation
actuelle des finance
s publiques, qu’aborde le rapport dans son premier chapitre.
La Cour y décrit la situation toujours préoccupante de nos finances publiques.
Quelques années de déficit pour un pays peu endetté ne posent pas difficulté. En revanche,
près de quarante années de déficits publics ne sont pas sans conséquence : ils ont entraîné
toujours plus avant la France dans une zone dangereuse, en raison du poids croissant de sa
dette dans le PIB. Ce poids a doublé en vingt ans, passant de 46 % du PIB en 1993 à
93,4
% aujourd’hui. Avec la remontée des taux d’intérêts qui, tôt ou tard, se produira, la
charge de cette dette pèsera davantage encore sur les comptes publics. Si les taux
augmentent, ne serait-
ce que d’un pour cent, ce sont immédiatement 2 Md€ d’intérêts
supplémentaires pour le seul État la première année, et 15 Md€ au bout de dix ans qui
s’ajoutent à la charge d’intérêts annuelle, de 52 Md€ actuellemen
t. Cet accroissement
représente l’équivalent des crédits consacrés par l’État à la justice, aux affaires étrangères et
à la culture.
Seul le prononcé fait foi
2
Pour stabiliser au plus tôt, puis réduire le poids de la dette publique, l’objectif de retour à
l’équilibre structurel de
s comptes publics, retenu par le Gouvernement et voté par le
Parlement, doit être poursuivi avec détermination et aussi rapidement que possible. Il ne
s’agit pas de répondre à une préoccupation de nature comptable. Il s’agit d’un enjeu de
souveraineté : re
conquérir les marges de manœuvre budgétaires dont la charge d’intérêts
nous prive, et garantir la cohésion entre les générations.
La Cour livre plusieurs messages sur les finances publiques :
Le premier est qu’en 2013, malgré un effort considérable, conce
ntré essentiellement sur
des recettes nouvelles, la réduction du déficit public sera limitée. Il existe un risque réel
que le déficit public excède la dernière prévision du Gouvernement, de 4,1 % du PIB ;
Le deuxième est que l’année 2014 marque un changement : l’effort repose désormais
principalement sur la dépense. La tenue des objectifs ambitieux de maîtrise apparaît
possible, mais il n’existe aucune marge de manœuvre en cas de dépenses imprévues ;
Le troisième message est que, compte tenu du retard pris,
l’effort sur la dépense devra
être poursuivi et amplifié sur les trois prochaines années pour respecter l’engagement
pris par le Gouvernement et approuvé par le Parlement, d’assurer le retour à l’équilibre
structurel des comptes publics en 2016 ;
Le quatr
ième est qu’il faut changer de méthode pour obtenir les économies
programmées. Plutôt que de ponctionner tous les services, il apparaît nécessaire
d’engager les réformes de fond, permettant la modernisation des administrations
publiques, pour qu’elles puis
sent atteindre avec une plus grande efficacité et au moindre
coût les objectifs fixés par les pouvoirs publics.
Je reviens sur le premier message, qui concerne 2013.
L’effort a été considérable.
Il peut
être mesuré chaque année par un indicateur, qui prend en compte toutes les mesures de
redressement des comptes, qu’il s’agisse d’économies sur les dépenses publiques ou de
mesures nouvelles de hausse des prélèvements obligatoires. Cet effort a représenté
1,7 point de PIB en 2013, après 1,3 point en 2012 et 0,8 point en 2011. Si ces niveaux sont
d’une ampleur inédite dans notre histoire budgétaire récente, ils sont, néanmoins, du même
ordre que ceux qui peuvent être constatés dans nombre de pays européens.
L’effort de 2013, de 1,7 point de PIB, portant po
ur plus des trois quarts sur des recettes
nouvelles,
a produit des effets tangibles, mais plus lents et donc plus limités que
prévus.
En effet, le déficit public ne s’est réduit que de 0,7 point de PIB. Ce sont avant tout
les recettes qui ont manqué par rapport aux prévisions, en raison des effets combinés d’une
nette dégradation de la conjoncture et d’un excès d’optimisme dans le choix
des hypothèses
techniques utilisées pour le calcul des recettes. Ce dernier constat est récurrent. Il serait
heureux que ces pratiques cessent.
Ce ne sont pas seulement les recettes qui ont manqué, les dépenses totales ont augmenté
plus vite que ce qui
était prévu par le Gouvernement au printemps 2013, sans qu’on puisse,
à ce stade, analyser en détail les causes de ce résultat. Compte tenu des incertitudes qui
demeurent sur les comptes de l’année 2013,
il existe un risque significatif que le déficit
public excède la dernière prévision du Gouvernement, de 4,1 % du PIB.
Le deuxième message concerne l’année en cours. L’effort programmé est important :
0,9 point de PIB. Il repose, pour la première fois, en priorité sur la réduction des dépenses,
rejoignant en cela une orientation préconisée de longue date par la Cour. Les hypothèses de
Seul le prononcé fait foi
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croissance pour 2014 s’appuient sur un scénario économique que le Haut Conseil des
finances publiques a estimé plausible. Les hypothèses de niveau d’emploi et de progression
de la masse salariale du secteur privé apparaissent toutefois fragiles, tout comme celles
relatives à l’élasticité des recettes. Au total, la Cour estime que le produit des recettes
pourrait être surestimé de 2 à 4 Md€. En outre, le rendement des nouvelles
mesures fiscales
serait de 1 à 2 Md€ inférieur aux prévisions.
L’objectif de maîtrise des dépenses en 2014 est ambitieux et suppose des économies de
l’ordre de 15 Md€ par rapport à leur rythme tendanciel d’accroissement. La Cour relève
qu’un effort a été
fait pour mieux justifier les économies programmées, par rapport aux
années précédentes. Cependant, une part des économies n’est pas encore documentée à
ce stade, et certaines apparaissent surestimées. La tenue des objectifs de dépenses de
l’État apparaît
possible, mais nécessitera d’importantes annulations de crédits pour y
parvenir. Il n’existe en outre aucune marge pour faire face à des dépenses imprévues.
La Cour insiste pour que l’effort soit mieux partagé entre l’ensemble des acteurs
publics, parti
culièrement ceux qui ont le moins contribué jusqu’ici.
Les économies
attendues du secteur des collectivités territoriales sont chiffrées à 2 Md€, mais leur
traduction concrète est hypothétique. En effet, si l’État a prévu de réduire les concours qu’il
vers
e aux collectivités, le manque à gagner sera compensé par l’affectation de nouvelles
ressources fiscales pour un montant égal, sinon supérieur. Rien ne permet donc d’anticiper
un ralentissement des dépenses du secteur local dans son ensemble. Un freinage sensible
des dépenses locales est pourtant nécessaire pour que la participation des collectivités
territoriales au redressement des comptes publics devienne une réalité tangible,
conformément à la trajectoire des finances publiques fixée par les pouvoirs publics. Il faut
rappeler qu’au cours des vingt dernières années, les dépenses de fonctionnement des
collectivités, à périmètre constant, se sont accrues à un rythme nettement plus rapide que
celles de l’État. Il faut néanmoins relever que les communes et in
tercommunalités, qui ne
sont pas bénéficiaires des nouvelles ressources, devront consentir un effort plus significatif.
Les travaux de la Cour, en particulier le premier rapport annuel sur les finances locales
d’octobre 2013, mettent en évidence les marges
de manœuvre existantes pour rendre les
dépenses de fonctionnement courant du secteur public local plus performantes, en particulier
dans ce que l’on appelle le « bloc communal ».
Enfin, le secteur de la protection sociale devrait davantage contribuer aux économies,
compte tenu de son poids dans les dépenses des administrations publiques et, surtout, de
l’existence d’une dette sociale croissante qui est une profonde anomalie.
Au total, compte tenu des nombreuses incertitudes et des risques significatifs que la
Cour a relevés, l’atteinte de l’objectif de déficit public en 2014, de 3,6 %, n’est pas
assurée à ce stade.
Le troisième message est que, compte tenu du retard pris, l’effort sur la dépense devra être
poursuivi et amplifié sur les trois prochaines
années pour respecter l’engagement du
Gouvernement, approuvé par le Parlement, d’assurer le retour à l’équilibre structurel des
comptes publics en 2016.
L’écart par rapport à la trajectoire fixée dans la loi de programmation des finances
publiques,
votée fin 2012, va croissant.
Il devrait être d’au moins un point et demi de PIB
pour le déficit effectif en 2014. La place très importante donnée jusqu’en 2013 aux mesures
Seul le prononcé fait foi
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de hausse des recettes par rapport aux économies en dépenses, plus sensibles aux aléas
de la croissance, a certainement contribué à ces résultats.
Deux raisons devraient inciter notre pays à poursuivre et amplifier l’effort. La première est le
retard dans le redressement des comptes par rapport à nos voisins européens. Le déficit en
2013, de 4,1 % du PIB
–
et vraisemblablement davantage
–
, demeure sensiblement
supérieur à celui constaté en moyenne dans les États de la zone euro, de 3,1 %, selon les
dernières prévisions de la Commission européenne. La deuxième raison est que la dette
continue
d’augmenter. Il y a un an, le Gouvernement prévoyait que la dette atteigne en 2013
un niveau maximum de 91,3 % avant de décroître. Cela ne s’est pas produit, la dette
publique progresse et devrait atteindre 95,1 % du PIB fin 2014, soit 2 000 Md€. Une tell
e
somme représente plus de 30 000 € par Français, c’est de l’ordre de vingt fois le coût actuel
de construction de l’ensemble du réseau autoroutier et de grande vitesse ferroviaire existant.
Vous le comprenez bien,
tout retard supplémentaire dans la consolidation des comptes
se traduirait par une divergence sensible par rapport à nos voisins européens, par une
nouvelle dette importante et porterait une atteinte grave à la crédibilité financière de la
France.
Celle-ci a obtenu de ses partenaires européens un report à 2015 du retour de son déficit en-
deçà des 3 %, tout en maintenant l’obligation de ramener ses comptes à l’équilibre structurel
en 2016. Une nouvelle loi de programmation des finances publiques pourrait formaliser la
trajectoire retenue par les pouvoirs publics pour atteindre ces objectifs, en rattrapant le retard
pris.
Le
Gouvernement envisage actuellement de réaliser, chaque année jusqu’en 2017, un effort
concentré sur les seules économies en dépenses. Cet effort devrait représenter 17 Md€ par
an, soit un niveau supérieur à celui de 2014. S’il s’agit d’un effort sans précédent, encore
faut-il souligner
qu’il ne s’agit pas d’un effort visant à réduire la dépense publique mais
à en limiter la progression
à environ 2 % par an. Chaque année, la dépense publique
continuera à augmenter dans son ensemble un peu plus rapidement que l’inflation, celle
-ci
étant estimée à 1,5 %. En effet, les économies sont calculées par rapport à une estimation
du rythme d’accroissement tendanciel des dépenses, dont la dé
finition est souvent
conventionnelle et parfois discutable. Autrement dit, il est prévu que la dépense publique
s’accroisse de 70 Md€ sur l’ensemble des trois années 2015 à 2017 au lieu de 120 Md€. Cet
écart représente un effort de 17 Md€ chaque année, à r
apporter à la dépense publique
annuelle dans son ensemble, soit plus de 1 150 Md€.
Le quatrième message de la Cour est que
ce nécessaire effort
est possible, compte tenu
des marges existantes. Il suppose d’engager enfin des réformes de fond dans les
différentes administrations publiques.
Le contexte des finances publiques n’est pas une
menace pour l’action publique, il s’agit au contraire d’une opportunité pour accélérer la
modernisation de nos services publics, mieux adapter les moyens publics aux besoins et
dégager les marges de manœuvre nécessaires au redressement de notre compétitivité et à
la croissance à moyen terme de notre économie.
La Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes contribuent à donner une
traduction concrète au pr
incipe figurant à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme
et du citoyen : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son
administration ». En exerçant cette mission de transparence, au service de la démocratie, les
juridictions financières identifient de nombreuses pistes de réforme qui touchent une grande
diversité de politiques publiques et d’acteurs. Additionnés, ces constats montrent que des
Seul le prononcé fait foi
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réformes structurelles, si elles sont engagées, peuvent permettre des économies
importantes.
Chaque acteur public, quel que soit son rôle, son statut, même s’il dispose de budgets
limités, doit s’interroger en permanence sur la performance de son action : quels sont ses
objectifs, les atteint-il et, si oui, est-ce à un coût raisonnable ? Pendant des années, ces
questions n’ont pas assez été posées dans nos administrations. Lorsque l’on se donne la
peine de les mesurer, les résultats atteints par les politiques publiques ne sont souvent pas à
la hauteur des moyens consacrés.
Il fau
t en finir avec l’indifférence devant les résultats
insuffisants de nombreuses politiques publiques ou leurs coûts excessifs, faute de
l’organisation la plus optimale.
La Cour invite les décideurs et gestionnaires publics à un
changement de culture pour da
vantage s’intéresser aux résultats obtenus –
insuffisamment
mesurés
–qu’aux moyens déployés, souvent mis en avant comme si l’utilité des dépenses
allait toujours de soi. C’est par exemple ce que la Cour invite les élus locaux à faire pour
veiller au meille
ur usage des importantes subventions qu’elles versent au monde associatif,
en prenant l’exemple de collectivités de la
région Provence-Alpes-
Côte d’Azur
, mais ces
recommandations sont valables pour l’ensemble des territoires ainsi que pour d’
autres
administrations qui versent des subventions.
Au-
delà des économies qu’elles peuvent dégager, ces réformes permettraient aussi –
et
surtout
–
de renouveler la manière dont le service public est rendu, d’améliorer sa qualité et
son accessibilité.
Le présent rapp
ort est cette année plus spécifiquement centré sur l’État et ses satellites.
Pourtant, la Cour estime que c’est dans deux secteurs –
sécurité sociale et finances
locales
–
que les économies les plus importantes peuvent être
réalisées. Mais l’essentiel des
analyses et propositions de la Cour sur la sécurité sociale sont délivrées dans son rapport
annuel de septembre, et, en raison de la proximité des échéances électorales, les sujets
touchant à la gestion des collectivités territoriales sont peu abordés dans cette édition 2014.
Ainsi, ce rapport annuel ne cherche pas en priorité à mettre sur la table de nouvelles pistes
d’économies d’ampleur. D’autres rapports de la Cour s’en chargent, dans une grande
diversité de domaines, qu’il s’agisse par exemple de la ma
îtrise des dépenses de personnel
dans les fonctions publiques, des achats de maintenance au sein des armées, de
l’organisation de la permanence des soins, du développement de la chirurgie ambulatoire, de
la gestion des régimes de protection sociale, par exemple les mutuelles étudiantes pour ne
citer que des sujets évoqués en 2013. Un recensement des pistes d’économies proposées
par la Cour est disponible dans son rapport de juin 2013 sur les finances publiques.
Le rapport public annuel livre au citoyen des cas illustratifs des forces et faiblesses, à
différents degrés, d’un échantillon de services publics. Le rapprochement de ces différents
exemples, petits ou grands, permet de mettre en évidence les différentes modalités de
réformes nécessaires, allant de
la refonte complète à l’adaptation, en passant par la
simplification et le ciblage. A partir des nombreux exemples pris, qui s’ajoutent à ceux des
rapports des années précédentes, c’est ainsi toute une panoplie de méthodes de réforme qui
est présentée. Je les aborderai successivement, en commençant par la nécessaire refonte
des politiques inefficaces.
Les juridictions financières constatent que certaines politiques, peu nombreuses, sont
particulièrement inefficaces. Souvent, les objectifs que ces politique
s visent n’ont pas été
explicités ou n’ont pas été adaptés à l’évolution des besoins des citoyens et usagers. J’en
Seul le prononcé fait foi
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prendrai deux exemples tirés du rapport, d’importance modeste mais représentatifs de ces
situations.
Le premier est la politique en faveur du
tourisme en outre-mer
. En dépit d’un récent
redressement, le tourisme dans les Antilles françaises, en Polynésie et à la Réunion est en
crise, alors que certaines îles voisines et concurrentes connaissent un réel dynamisme. Les
politiques de développement du tourisme mobilisent des moyens importants
–
entre 10 et
20
M€ chaque année par collectivité –
au service de stratégies datées, marquées par le
souhait d’accueillir toujours un tourisme de masse, avec des objectifs nombreux, irréalistes
par rapport aux
capacités d’accueil, et peu hiérarchisés. Surtout, la priorité est donnée à de
coûteuses actions de promotion en métropole ou à l’étranger, sans s’assurer avant cela que
l’offre répond quantitativement et surtout qualitativement aux attentes de la clientè
le
internationale : confort des hôtels, qualité de l’accueil, accessibilité des sites, du littoral, des
sentiers et gîtes de montagne.
Un deuxième exemple de nécessaire refonte d’une politique publique est celle de la
documentation pédagogique
au service
des enseignants de l’éducation nationale. Elle est
mise en œuvre par un réseau de 31 établissements publics distincts et autonomes
employant 1 918 agents, éditant pas moins de 57 collections et 17 revues mises à
disposition dans 133 médiathèques. Ces moyens importants
–
92 M€ par an de subvention
de l’État –
répondent de moins en moins aux besoins des enseignants. J’en veux pour
preuve que la moitié d’entre eux ne connaît pas les revues de la documentation
pédagogique. En outre, les nombreux points de vente sont structurellement déficitaires et le
virage du numérique est à peine engagé. Ce réseau est obsolète, surdimensionné et
coûteux en moyens de fonctionnement : pas moins de 600 agents se consacrent aux seules
fonctions support. La Cour recommande de regrouper le centre national et les centres
régionaux de la documentation pédagogique en un organisme unique, dont l’activité serait
recentrée sur les besoins essentiels des enseignants, en particulier pour mettre à leur
disposition des supports numériques éducatifs.
Le rapport livre d’autres exemples de politiques publiques à refondre, qu’elles soient
nationales, comme la
transformation des foyers de travailleurs migrants
, ou locales,
comme les transports publics, avec la société VFD
Voies ferrées du Dauphiné
. Ces
exemples s’ajoutent à d’autres appels, déjà formulés par la Cour, pour refondre des
politiques entières, qu’elles soient modestes, comme ces exemples, ou grandes, comme la
gestion des enseignants.
Dans certaines situations, la Cour constate de graves dysfonctionnements. Il faut distinguer
deux cas de figure que j’évoquerai successivement. Le premier correspond à des
gaspillages, le second à des structures devenues inutiles qu’il faut avoir le courag
e de
supprimer.
La Cour, en dénonçant des errements passés, ne cherche pas à distraire son lecteur ou à
livrer à la presse chaque année des exemples savoureux mais anecdotiques, comme l’an
dernier la d
estruction de pièces d’1 euro. À
partir de ces exemples, elle veut insister sur la
nécessité d’un retour d’expérience des administrations concernées afin d’éviter qu’ils ne
puissent se reproduire. Cette année la Cour évoque deux sujets : le second porte-avions
français et une prise de participation dans une
entreprise d’armement,
Manurhin
. J’insisterai
sur le premier.
Seul le prononcé fait foi
7
Le programme de
second porte-avions français
a été officiellement lancé en 2005 et
suspendu en 2008. La coopération franco-britannique répondait notamment au souhait de
dégager des économies pour contourner la contrainte budgétaire imposée aux armées. Mais
dès l’origine, le Royaume
-Uni avait clairement fait savoir que ni les caractéristiques, ni le
calendrier, ni le projet industriel qu’elle menait n’étaient susceptibles d’être adaptés. Malgré
c
ela, la France a signé en 2006 un accord voué à l’échec. Il permettait à la France d’acheter
l’accès aux études britanniques, au prix élevé de 103 M€, afin de s’en inspirer. Cette somme
n’a été, in fine, qu’une pure subvention au programme anglais. D’autre
s dépenses ont été
consacrées à la production d’études inutilisables, portant la dépense à 196 M€. Il peut arriver
que des programmes d’armement n’aboutissent pas à des réalisations concrètes, il est en
revanche anormal que des sommes aussi importantes aient été engagées alors que
l’impasse de la coopération était très largement prévisible.
J’en viens au deuxième cas de figure, où les dysfonctionnements sont ceux de structures
tout entières qui appellent une reprise en main totale de celles-ci, voire leur disparition.
J’évoquerai deux exemples tirés du rap
port, une caisse de protection sociale et un
établissement public.
La Caisse interprofessionnelle de prévoyance et d’assurance vieillesse des professions
libérales, la
CIPAV
, est chargée de verser les prestations de retraite de base et de retraite
complémentaire d’un professionnel libéral sur deux, appartenant à près de trois cents
professions aux revenus très divers allant des moniteurs de ski aux ostéopathes en passant
par les architectes et une grande partie des auto-
entrepreneurs. La gestion des 2,3 Md€ du
portefeuille de titres financiers et d’immeubles de la caisse, garantissant les prestations
futures, est très peu rigoureuse. Surtout, la qualité du service rendu à ses 545 000 affiliés est
déplorab
le. Pourtant, contrairement au régime général, la Caisse dispose d’un nombre
croissant d’agents rapporté aux affiliés. La modernisation de ses systèmes d’information,
engagée depuis des années, est inaboutie, malgré un investissement dix fois plus important
que prévu. La liste des cotisants contient des erreurs très nombreuses, les délais de prise en
charge sont parfois très longs. La caisse n’est capable de liquider à bonne date les pensions
des nouveaux retraités que dans un cas sur deux, alors que cette proportion est de 96 %
pour le régime général de sécurité sociale. Devant de telles défaillances et à défaut
d’engager une action de redressement rapide, la Cour recommande qu’un administrateur
provisoire soit nommé et se substitue au conseil d’administrat
ion.
De graves dysfonctionnements ont également été une nouvelle fois relevés dans la gestion
de la
Chancellerie des universités de Paris
. La Cour critique depuis 1978 cette structure
de 60 agents qui est un gestionnaire de patrimoine universitaire très inefficace, qui
n’entretient pas ni ne valorise son important patrimoine historique. Certains occupants de
son parc locatif parisien, anciens responsables de l’enseignement supérieur, bénéficient
toujours de loyers bonifiés et parfois y installent leurs enfants. La gestion de la Chancellerie
est peu performante, et les universités de la région parisienne ne bénéficient que peu de ses
prestations. La Chancellerie assure, dans des conditions discutables, la gestion de
l’importante enveloppe de frais de représentation du recteur de Paris, de 100 000 € chaque
année. La Cour invite les pouvoirs publics à dépasser les réflexes conservatistes et
corporatistes qui ont empêché les trente chancelleries universitaires sur le territoire,
devenues toutes inutiles, de disparaître. De façon générale, la Cour considère que des
institutions obsolètes ne doivent pas être maintenues dans des conditions discutables. Elle
formule de vives critiques à l’endroit d’une société à capitaux d’État chargée d’un rôle très
contestable d’o
pérateur foncier, la
SOVAFIM
, dont elle avait préconisé la suppression en
2011 et qui parvient étonnamment à se perpétuer.
Seul le prononcé fait foi
8
Ces critiques et cet appel à des réformes profondes ne concernent qu’une minorité de
services publics, mais l’État doit montrer qu’i
l est capable de les engager. Bien plus
fréquemment, la Cour constate que des politiques qui, sans être inefficaces, doivent être
simplifiées et mieux ciblées sur leurs objectifs essentiels. C’est une caractéristique
récurrente des politiques publiques dan
s notre pays : les dépenses d’intervention, c'est
-à-
dire les prestations, subventions et aides diverses, qui représentent plus de la moitié des
dépenses publiques, sont souvent insuffisamment dirigées sur le public qui en a réellement
besoin. La tolérance
envers les effets d’aubaine est fréquente. Or, un meilleur ciblage de
l’action publique constitue de loin la principale source d’économies dans les administrations
publiques. Ce constat a quelque chose de rassurant : pour réaliser des économies massives,
p
articulièrement dans les domaines de la formation professionnelle ou du logement, il n’est
pas nécessaire de priver d’aide ceux qui en ont besoin, il suffit de veiller à ce que le
bénéficiaire soit réellement celui qu’on vise.
Ces réformes de ciblage et de simplification permettront, en contrepartie, de renforcer la
prise en charge de ceux qui sont au cœur de la cible, en leur assurant un meilleur accès aux
droits. Je prendrai trois exemples qui illustrent la nécessité de mieux cibler certaines actions
publiques.
Le premier est l’indemnisation des
victimes de l’amiante
. Il offre aux travailleurs de
l’amiante des possibilités de départ anticipé à la retraite grâce à un fonds, le FCAATA. Il est
choquant de constater qu’alors que de nombreux travailleurs exposés à l’amiante n’ont pas
accès à ce dispositif avant d’être effectivement malades, par exemple les artisans, le fonds
ait été fréquemment détourné de sa vocation pour prendre en charge la reconversion
d’entreprises industrielles. En effet, ce fonds constitue aujourd’hui le dernier moyen de prise
en charge publique de préretraites. Et l’inscription d’un établissement sur une liste aux
critères peu précis suffit à faire bénéficier l’ensemble de ses salariés de départ anticipés
même s’ils n’ont pas été directement en contact avec l’amiante, par exemple le personnel
administratif. Le rapport cite le cas d’un établissement dont 96 % des salariés n’avaient
jamais été exposés à l’amiante. Le défaut de ciblage sur les travailleurs les plus exposés à
l’amiante entr
aîne une injustice et des dépenses publiques élevées. Le dispositif
d’indemnisation des malades, reposant sur un autre fonds, le FIVA, a manqué l’objectif qui
avait présidé à sa création : offrir une indemnisation complète et rapide, tout particulièrement
pour les victimes souffrant des pathologies les plus graves, et limiter les contentieux. C’est
exactement l’inverse qui s’est produit.
D’autres exemples de
ciblage nécessaire sont dans le rapport : le choix ancien de la SNCF
d’accorder des
facilités de circulation
à ses salariés, conjoints et enfants mineurs ne la
distingue pas de ses concurrents européens. Mais, parmi eux, la SNCF est la seule à
étendre cet avantage en nature aux parents et grands-parents, voire arrière grands-parents,
des salariés et de
leurs conjoints. Plus d’un million de personnes bénéficient de ces facilités,
dont seulement 15 % sont salariés de la SNCF. La rationalisation de ces coûteuses facilités
doit être poursuivie et accélérée. Le rapport évoque aussi les missions des Sociétés
d’aménagement foncier et rural, les
SAFER
, qui se sont éloignées de leurs missions
originelles, de remembrement agricole et d’aide à l’installation de jeunes agriculteurs, pour
servir le plus souvent de pur intermédiaire dans des transactions sur des biens fonciers dont
la vocation est parfois résidentielle, en faisant bénéficier les parties privées de son privilège
fiscal. Un contrôle plus étroit par l’État de l’activité des SAFER devrait permettre de les
recentrer sur leurs missions d’intérêt général, ave
c des exigences déontologiques
renforcées.
Seul le prononcé fait foi
9
La simplification est un puissant levier d’économies et de ciblage de l’action publique. J’en
prendrai deux exemples tirés du rapport : la fiscalité du handicap et les missions fiscales des
douanes.
Un exemple de ciblage insuffisant est celui de la
fiscalité du handicap
. La Cour relève une
accumulation illisible de dispositifs en faveur des personnes handicapées et de leurs
familles. Chacun de ceux-ci
relève d’une intention positive, mais l’ensemble apparaît
excessivement complexe, en raison de la juxtaposition de dispositifs aux conditions
d’éligibilité très variables. Cette complexité entraîne des incohérences, et conduit de
nombreuses personnes à se priver
d’aides
auxquelles elles ont droit. Il convient de recentrer
ces aides sur un nombre réduit de dispositifs, appliquant des critères communs.
De même, la Cour constate que des missions de recouvrement d’impôts divers ont été
confiées au
réseau des douanes
pour compenser la perte de l’activité douanière
tradit
ionnelle. La Cour a relevé le nombre important d’impôts indirects à faible rendement :
42 taxes ont un rendement inférieur à 100 M€. Certain
es sont archaïques comme la taxe dite
à l’essieu, qui impose de lourdes formalités aux redevables et dont le coût de
recouvrement
représente 10 % de son produit. La taxe sur les flippers a été réformée en 2007 sans être
supprimée. Son produit, de 500 000 €, dépasse son coût de gestion. La Cour invite les
pouvoirs publics à supprimer les taxes obsolètes. Le retard d’info
rmatisation des douanes
est significatif : la Cour estime que 40 M€ pourraient être économisés chaque année. Faut
-il
d’ailleurs que le ministère des finances conserve en son sein deux réseaux comptables de
recouvrement des recettes fiscales ? La Cour ne le pense pas et recommande également la
mise en place de l’autoliquidation de la TVA à l’importation pour répondre à un enjeu
important de compétitivité des plateformes portuaires et aéroportuaires du territoire.
Vous le constatez à travers cet exemple : l
a mise en œuvre d’économies n’est pas
contradictoire avec l’amélioration de la qualité du service public, la simplification et le
redressement de la compétitivité de notre économie, bien au contraire. C’est un constat que
la Cour fait régulièrement, et qui
va à l’encontre des idées reçues.
La Cour conçoit son rôle avant tout comme un aiguillon pour la modernisation des
administrations. Pour cela, il est normal qu’elle souligne les insuffisances, les dérives. Mais il
est important qu’elle souligne aussi les progrès constatés, qu’elle valorise ce que
l’administration sait faire et bien faire, qu’elle encourage les réformes ainsi que les décideurs
et gestionnaires qui les conduisent. Il faut rappeler que les administrations françaises offrent
dans leur ense
mble des services publics de qualité, et comptent nombre d’agents publics
dévoués, innovants et imaginatifs. Si, dans le passé, la Cour était réticente à publier des
constats positifs, elle choisit désormais de plus en plus de faire connaître les bonnes
pr
atiques. En effet, ces exemples peuvent et devraient servir d’exemple pour d’autres
administrations, montrer que des réformes sont possibles. La Cour formule également des
recommandations pour consolider et conforter les administrations concernées. J’évoqu
erai
brièvement quelques exemples.
Le service civique
doit répondre à une ambition forte, offrir dans trois ans à 100 000 jeunes
par an l’opportunité de s’engager pour un projet d’intérêt général. Il en est encore à un
premier stade de développement, avec 20 000 contrats par an, dont les premiers résultats
sont encourageants. La poursuite du développement du service civique suppose de former
les tuteurs, maîtriser le coût pour l’État et veiller à ce que les contrats ne se substituent pas à
des emplois salariés. La
Cinémathèque française
est une association qui est parvenue à
Seul le prononcé fait foi
10
se renouveler, à valoriser sa très riche collection, à attirer un public nouveau et diversifié, à
moderniser sa gestion. Elle peut encore mieux articuler son action avec les archives
françaises du film et progresser dans la coopération avec les autres cinémathèques
françaises et étrangères.
Le rapport illustre les cas, nombreux, où les exemples vertueux ne sont pas sans lien
–
nous
nous en réjouissons
–
avec des travaux précédents de la Cour. Vous le savez, celle-ci est
attentive aux suites concrètes données à ses recommandations. Elle répond ainsi à une
prescription du législateur. Le nombre de recommandations partiellement ou totalement
mises en œuvre progresse, passant de 560 en 2011
à 1033 en 2013, soit un quasi
doublement. Si le taux de recommandations suivies affiche un tassement, passant de 72 % à
62 %, ce résultat est imputable au caractère très récent de nombreuses recommandations et
au choix de la Cour d’être sensiblement plus restrictive pour considérer qu’une
recommandation est partiellement suivie. Elle ne peut se contenter de simples annonces
mais doit mesurer des actes.
Le rapport illustre des situations où les recommandations de la Cour ont été particulièrement
suivies. La
gestion des amendes de circulation et de stationnement routiers
, dont le
produit est d’1,6 Md€, s’est améliorée avec le développement des procès
-verbaux
électroniques, plus fiables, moins coûteux et laissant moins de prise à des possibilités d’
« indulgence », qui sont en rapide régression. La généralisation des PV électroniques doit
être menée à son terme. Le redressement d’un
régime de retraite complémentaire pour
les enseignants du privé
récemment mis en place avait été demandé par la Cour, il a été
engagé rapidement. La
gestion des déchets ménagers et assimilés
par les collectivités
territoriales a progressé, avec une stabilisation de ses coûts, le renforcement de la
planification départementale des équipements et le développement de financements incitant
les citoyens et entreprises à la maîtrise de leurs volumes de déchets.
Dans d’autres cas, les évolutions engagées sont trop lentes, c’est pourquoi la Cour
« insiste
». C’est le cas de la gestion des
Terres australes et antarctiques françaises,
d’un s
yndicat mixte de développement économique dans la région lyonnaise, de
l’adoption internationale
, de l’accueil téléphonique de l’enfance en danger, encore très peu
performant. Si Pôle emploi a fait de sensibles efforts pour lutter contre
la fraude aux
cotisations et aux indemnisations chômage
, beaucoup reste à faire pour mieux cibler les
contrôles, utiliser les données disponibles et rendre les sanctions plus rapides et plus
efficaces. Je vous renvoie à la lecture du rapport pour prendre connaissance des
observations et recommandations de la Cour.
Ce n’est pas parce qu’une appréciation positive est formulée sur une politique publique qu’il
faut se désintéresser de son avenir. Toutes sont soumises à des environnements
changeants, et certaines doivent être confortées pour préparer leur avenir. La Cour souligne
l’importance des décisions à prendre concernant le
transport spatial
, afin de conforter cette
politique européenne et nationale de souveraineté et d’innovation, à laquelle la France
contribue pour moitié. Le contexte de plus en plus concurrentiel, la préservation du tissu
industriel et du site de lancement de Kourou doivent être davantage pris en compte, de
même que la nécessité de maîtriser les importantes subventions publiques consacrées par
notre pays
à l’espace, de 1,5 Md€ par an. Le rapport évoque aussi l’éditeur public de
référence qu’est la
direction de l’information légale et administrative
, la DILA, qui doit se
préparer à un contexte où elle percevra moins de ressources pour la diffusion d’annonce
s
publiques et devra mettre fin à l’édition du journal officiel en format papier pour répondre,
sous forme numérique, aux attentes des ministères et des organismes publics. La Cour a
Seul le prononcé fait foi
11
examiné le recours aux
partenariats public privé pour le financement des
investissements hospitaliers
. La précipitation dans laquelle ces contrats ont été lancés
explique une partie des dérives constatées, qu’il s’agisse des coûts ou de la qualité des
réalisations, en particulier pour l’Hôpital Sud Francilien à Évry. La Cour fo
rmule des
recommandations tirées de l’expérience passée, pour que les hôpitaux y aient recours à
meilleur escient et dans des conditions
financières beaucoup mieux maîtrisées.
Un dernier exemple est celui des
internats d’excellence
, dont les résultats apparaissent
encourageants malgré une conduite chaotique du projet, un défaut de pilotage, avec des
objectifs ambigus, à la fois éducatifs et sociaux. La grande disparité de ces 44 internats, dont
certains sont très coûteux, pour un coût total de 600 M€, lai
sse une impression de grande
confusion. Les recommandations de la Cour visent à conforter cette politique, à réduire les
disparités existantes et à en maîtriser le coût.
Cet effort pour moderniser les administrations permet de répondre aux attentes des citoyens.
Les économies n’ont pas pour seule vocation de participer au redressement des comptes,
elles permettent aussi de dégager des marges de manœuvre pour que les pouvoirs publics
puissent investir dans des dépenses porteuses de croissance future, et donner à des
services publics essentiels les moyens adéquats pour fonctionner de manière satisfaisante.
La Cour constate que ce n’est pas toujours le cas.
L’enquête sur la
santé des détenus
montre qu’en dépit des efforts des vingt dernières
années, les importants besoins de soins de cette population en croissance continue sont
encore très mal pris en charge, alors qu’elle se caractérise par une prévalence beaucoup
plus forte des maladies psychiatriques et infectieuses que dans la population générale. Sur
un autre sujet, la
sécurité sanitaire des aliments
, la Cour relève que le ministère de
l’agriculture exerce de moins en moins ses missions de contrôle, particulièrement sur les
produits phytosanitaires utilisés dans la culture et sur les établissements de transformation
de denrées animales. La diminution des effectifs dans les services déconcentrés n’est pas
pour rien dans cet affaiblissement. Alors que de nombreuses non-conformités sont
détectées, les suites données aux contrôles sont rares et peu contraignantes : 16 %
seulement des contrôles ayant détecté des anomalies moyennes ou majeures ont débouché
sur davantage qu’un simple avertissement. Ces deux exemples figurent pourtant au cœur
des missions régaliennes de l’État.
Pour éviter que des situations de ce type ne se multiplient, la Cour invite les pouvoirs publics
à recourir bien moins systématiquement à la réduction uniforme des dépenses dans
l’ensemble des services, méthode dite du « rabot ». Largement utilisée jusqu’ici, parce
qu’elle était efficace pou
r produire rapidement des économies importantes, elle présente
l’inconvénient d’affecter sans discernement les services les plus utiles et performants. Dans
un nombre croissant de services de l’État, en particulier déconcentrés, elle conduit l’État à ne
pl
us exercer certaines missions prévues par la loi, notamment les contrôles. C’est pourquoi,
au rabot, la Cour recommande de substituer des réformes ciblées sur les politiques les
moins performantes, en s’appuyant sur les évaluations disponibles, et en recen
trant les
politiques et les dispositifs publics sur les objectifs et sur les publics prioritaires.
En conclusion, je veux insister sur la dimension positive et constructive de ce rapport. Oui,
les administrations peuvent largement progresser pour être plu
s efficaces dans l’exercice de
leurs missions. Oui, il est possible de ralentir sensiblement la croissance des dépenses
publiques pour entamer au plus vite le désendettement du pays. Oui, cette démarche est
une opportunité sans précédent, et d’une certaine
manière une chance historique, pour
Seul le prononcé fait foi
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moderniser nos administrations, toutes nos administrations, petites ou grandes, et redonner
confiance dans les services publics. Oui, ces évolutions peuvent permettre, sans retarder le
retour à l’équilibre structurel des comptes, de redonner des marges de manœuvre pour fixer
de nouvelles priorités dans l’action publique, pour stimuler la croissance, pour répondre à
des besoins en évolution constante, ou pour alléger la pression fiscale.
Cela suppose d’engager rapidemen
t les réformes utiles qui ont régulièrement été
repoussées. Cela suppose qu’aucun acteur public ne s’exonère d’un nécessaire
questionnement sur son utilité et son efficacité. Cela suppose de s’intéresser bien davantage
aux résultats des politiques publique
s, à leur impact concret, qu’à l’importance des moyens
qui leur sont confiés. Cela suppose de tenir bon face aux inévitables résistances qui se
manifesteront, de dépasser, par la pédagogie, les frilosités, les corporatismes, les
conformismes. Les évolutions peuvent déranger des habitudes, remettre en cause des
rentes de situation ou priver d’aides publiques certains qui ne devaient pas en bénéficier
, car
c’est bien l’intérêt général qui doit prévaloir et cet intérêt général n’est pas la somme des
intérêts particuliers.
Cette invitation aux réformes, au redressement des comptes, à la modernisation publique, au
fond, n’a qu’un but, qui est la raison d’être des juridictions financières : éclairer les décideurs,
élus et citoyens et leur donner les moyens d’ada
pter les services publics aux enjeux de
demain.
Je vous remercie de votre attention.