1
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DE PROVENCE ALPES COTE D’AZUR
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION DE LA
COMMUNAUTÉ URBAINE MARSEILLE PROVENCE MÉTROPOLE
EN CE QUI CONCERNE SES RELATIONS AVEC
LA SOCIETE D’ECONOMIE MIXTE MARSEILLE AMENAGEMENT
(Département des Bouches-du-Rhône)
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme la vérification des comptes et l’examen de la Société
d’Economie Mixte Locale Marseille Aménagement (SEMA). Elle a décidé d’élargir ce
contrôle à la communauté urbaine Marseille Provence Métropole (CUMPM) afin d’étudier
les relations entre la CUMPM et cette société d’économie mixte. Le président de la chambre
en a informé M. Eugène Caselli, président de la CUMPM ainsi que son prédécesseur,
M. Jean-Claude Gaudin.
Les entretiens de fin de contrôle ont eu lieu avec M. Eugène Caselli, président de la CUMPM
et M. Jean-Claude Gaudin, ancien président.
Lors de ses séances des 31 août 2011, 1
er
septembre 2011 et 18 juillet 2012, la chambre a
arrêté ses observations provisoires.
Après avoir entendu les rapporteurs, la chambre a arrêté le 13 juin 2013 ses observations
définitives.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 23 juillet 2013
à M. Eugène Caselli, dirigeant en fonctions ainsi qu’à son prédécesseur M. Jean
-Claude
Gaudin.
M. Eugène Caselli et M. Jean-Claude Gaudin ont fait parvenir à la chambre une réponse qui,
engageant leur seule responsabilité, sont jointes
au présent rapport d’observations
définitives.
Ce rapport, accompagné des réponses jointes, est consultable sur le site des juridictions
financières (
www.ccomptes.fr
) après sa présentation à l’assemblée délibérante.
2
SOMMAIRE
1
Présentation
.............................................................................................
5
1.1
L’origine et l’actionnariat de la SEMA
.....................................................
5
1.2
Les dirigeants successifs de la SEMA
.......................................................
6
1.3
Présentation rapide de l’activité de
la SEMA
...........................................
6
2
La gouvernance
.......................................................................................
6
2.1
Le rôle limité du conseil d’administration
................................................
6
2.1.1
Le fonctionnement statutaire
.....................................................................
7
2.1.2
Les pouvoirs de décision limités du conseil d’administration
..................
9
2.1.3
Le défaut d’information du conseil d’administrat
ion
..............................
13
2.2
Le rôle prééminent du directeur général
.................................................
14
3
La situation financière des mandats et des concessions
.....................
16
3.1
Les opérations sous mandat
.....................................................................
16
3.1.1
L’évolution du nombre de mandats
.........................................................
16
3.1.2
L’évolution des dépenses des mandats
....................................................
16
3.2
Les opérations sous concessions
.............................................................
16
3.2.1
L’évolution du nombre de concessions
...................................................
16
3.2.2
Des clôtures tardives de concessions
......................................................
17
3.2.3
L’évolution des dépenses
........................................................................
18
3.2.4
L’évolution des recettes
..........................................................................
18
3.2.5
L’évolution des stocks dans les concessions
...........................................
20
3.2.6
Le résultat global des concessions
..........................................................
20
3.2.7
Le préfinancement des concessions
........................................................
20
3.2.8
Les concessions de la communauté urbaine de Marseille
.......................
21
4
L’activité
................................................................................................
21
4.1
Les concessions de la CUMPM
..............................................................
22
4.2
La nouvelle ZAC de la Capelette
............................................................
23
4.3
Le palais omnisport de Marseille grand-Est
............................................
25
4.4
Les actions de Marseille Aménagement sur le centre-ville de Marseille 26
Un domaine dans lequel la communauté urbaine n’exerce pas complètement ses
compétences
............................................................................................
27
5
Un avenir incertain
................................................................................
28
5.1
Les assemblées délibérantes n’ont pas été appelées à délibérer sur des
éléments essentiels du montage
...............................................................
29
5.2
Ce montage particulièrement complexe présente plusieurs inconvénients
.................................................................................................................
30
5.3
Les risques du montage au regard de la jurisprudence sur le « in house »
.................................................................................................................
31
5.4
Ce montage qui émane de Marseille Aménagement n’a pas été
suffisamment étudié
................................................................................
32
3
SYNTHESE
La Société d’
économie mixte Marseille Aménagement (SEMA), dont la majorité du capital
est détenue à parts à peu près égales par
la Caisse d’Epargne
, la ville de Marseille, la
communauté urbaine Marseille Provence Métropole et la Caisse des dépôts et consignations, a
pour activité principale la gestion des mandats et des concessions qui lui ont été confiés par la
ville de Marseille et plus accessoirement par MPM.
Elle est liée au
travers d’un GIE à la Société p
ublique locale SOLEAM créée en 2009 par la
ville de Marseille et dont MPM est devenue par la suite actionnaire.
LA GOUVERNANCE
La SEMA se caractérise par un mode de gouvernance déséquilibré, qui donne la prééminence
au directeur général face à un conseil d’administration faible où les collectivités locales
actionnaires sont peu présentes. La communauté urbaine en a été absente pendant plus de 5
ans et le maire de Marseille
n’a présidé aucun des conseils
entre 2000 et 2008, ni aucune des
assemblées générales.
Le conseil d’administration n’est pas saisi
des conventions signées par la SEMA avec ses
deux principaux actionnaires publics et ne décide que très rarement et sur la base
d’informations insuffisantes.
L’ACTIVITE
Plusieurs opérations
font l’objet de
prolongations, pour des périodes parfois longues. Il
conviendrait donc de mieux définir, au départ, la durée des opérations.
La chambre a étudié plus en détail trois opérations en raison notamment de leurs enjeux
financiers.
Le taux de réalisation au 31 décembre 2010 de la
ZAC Capelette
, dont le périmètre ne
correspond pas totalement à celui de la concession du même nom, est faible.
Ce retard s’explique en partie par l’impasse faite sur le problème du
déplacement du centre de
transfert des déchets urbains implanté face au Palais omnisport de Marseille grand-Est, qui
conditionne la réalisation de plusieurs équipements indispensables au désenclavement et au
développement de la ZAC : un système de transport en commun en site propre et la voirie
nécessaire à la desserte interne du quartier. A ce jour, faute de solution adéquate, ce
déplacement semble abandonné.
Le Palais omnisport de Marseille grand-Est (POMGE)
est un équipement public de
12 000
m² composé d’une patinoire à deux pistes et d’un skatepark intérieur.
La décision de le
construire a été prise sans que la question de sa desserte ne soit résolue.
Les opérations confiées à Marseille Aménagement dans le cadre de la
réhabilitation du
centre-ville de Marseille
ce sont déroulées dans le cadre de Périmètres de restauration
immobilière (PRI) et d’Opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH)
.
4
La communauté urbaine est peu présente dans ces opérations de rénovation immobilière et
d’amélioration de l’habitat, alors qu’elle dispose de compétences obligatoires dans divers
domaines (habitat, logement social, urbanisme et voirie en particulier) concernés par les
opérations conduites sur le centre-ville de Marseille. Dans certains cas, elle a même délégué à
la ville, à Marseille Aménagement ou à la SOLEAM l’exercice de ses propres compétences
(cas du droit de préemption urbain renforcé).
L’AVENIR DE
MARSEILLE AMENAGEMENT
L’avenir de Marseille Aménagement est étroitement dépendant de la place qu’occupera la
SEMA dans le montage qui comprend désormais la SOLEAM et le GIE dont les deux sociétés
sont membres. La chambre constate que ce montage est lourd
et complexe et qu’il pourrait ne
pas atteindre son but qui est de permettre à la ville de Marseille de continuer à attribuer des
opérations d’aménagement sans mise en concurrence. Il existe en effet des risques importants
de voir ce dispositif considéré comme un contournement de la jurisprudence européenne sur
le
in house
qui interdit désormais aux collectivités locales de confier, sans mise en
concurrence préalable, des prestations à leurs sociétés d’économie mixte.
Ce montage est cependant présenté auj
ourd’hui comme transitoire,
contrairement aux
annonces dont il a fait l’objet à l’origine. Les différents partenaires concernés ont
indiqué
qu’il allait p
robablement évoluer. Les risques mis en exergue par la chambre ont donc été pris
en compte, mais seule
la connaissance de l’organisation nouvelle effectivement mise en place
permettra
de s’en assurer
.
5
1
Présentation
Marseille Aménagement
est une Société d’Economie Mixte locale (SEML) qui
a déjà
fait l’objet d’un contrôle de la
chambre achevé en 1998 et portant sur la période 1991-1997.
Le présent contrôle a été souhaité par M. Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille et
ancien président de la
société d’économie mixte Marseille Aménagement (
SEMA), ainsi que
par son directeur général, M. Boumendil. La chambre, après
l’
avoir mis
en œuvre
, a décidé
d’
ouvrir parallèlement un examen de la gestion de la ville de Marseille,
d’une part,
et de la
Communauté urbaine Marseille Provence Métropole (CUMPM)
, d’autre part,
afin de pouvoir
étudier les relations entre la SEMA et ses deux principaux actionnaires publics qui sont
également ses deux premiers donneurs
d’ordre
s.
Le contrôle a fait l’objet de deux volets successifs qui ont été joints en un seul, à la
suite de la demande concomitante du Maire de Marseille et de l’ancien directeur général de la
SEMA. L’acceptation de cette demande par la
collégialité a eu pour conséq
uence d’aligner la
publication des résultats du premier volet du contrôle sur ceux du second.
1.1
L’origine et l’actionnariat de la SEMA
Marseille Aménagement est issue de la fusion-absorption en 1991 de la SAIEMB
(Société Anonyme d'Economie Mixte de la Bourse) créée en 1958, par la SOMICA (Société
Marseillaise Mixte Communale d'Aménagement et d'Equipement), elle-même créée en 1956.
Elle a pour principal actionnaire la ville de Marseille, dont la participation au capital a
diminué dans le temps, au profit d’abord de la Caisse d’Epargne, puis de la communauté
de
communes devenue communauté urbaine, comme le montre le tableau ci-après.
Au début du
précédent
Après
modification
Après
modification
Après
modification
contrôle
en 1998
en 2000
en 2003
1
Ville de Marseille
54,23 %
66,08 %
41,78 %
25,26 %
MPM
2
7,14 %
8,70 %
8,73 %
25,25 %
Total collectivités
territoriales et assimilées
61,37 %
74,78 %
50,51 %
50,51 %
CDC
33,77 %
20,37 %
20,42 %
20,42 %
CCIMP
0,71 %
0,71 %
0,43 %
0,43 %
Marseille Habitat
0,05 %
0,05 %
0,05 %
0,05 %
SCET
0,02 %
0,01 %
0,01 %
0,01 %
CLF-Dexia
3,06 %
3,06 %
3,07 %
3,07 %
Caisse d'Epargne
1,02 %
1,02 %
25,51 %
25,51 %
Total autres actionnaires
38,63 %
25,22 %
49,49 %
49,49 %
1
Cette modification a été décidée en mai 2003 mais ne s’est matérialisée qu’en 2007 du fait d’un déféré du
préfet sur la délibération de mai 2003 de la ville, déféré qui a été rejeté par le Tribunal administratif (voir infra).
2
La communauté urbaine MPM a succédé au 31 décembre 2000 à la communauté de communes MPM mais le
transfert d’action n’a réellement eu lieu qu’en novembre 2004.
6
En mars 2005, les actions de la SCET ont été rachetées par la Caisse des dépôts et
consignations (CDC).
1.2
Les dirigeants successifs de la SEMA
M. Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille, a été
président de la SEMA jusqu’aux
élections municipales de 2008. M. Philippe San Marco lui a succédé le 26 juin 2008 avec la
volonté affichée de réformer le mode de fonctionnement de la société et sa manière de gérer
les opérations qui lui ont été confiées, notamment sur le centre-ville de Marseille. M. San
Marco a démissionné de son poste de président le 28 mai 2009 à
la suite d’un conflit avec
M. Boumendil, directeur général de la SEMA. Madame Dominique Vlasto, deuxième adjointe
au maire de Marseille et députée européenne lui a succédé. Elle est devenue, après le départ à
la retraite du directeur général, présidente directrice générale de la SEMA à compter du
21 janvier 2013.
1.3
Présentation rapide de l’a
ctivité de la SEMA
La SEMA
joue un rôle essentiel en matière d’aménagement
et notamment de
rénovation urbaine dans
l’agglomération marseillaise, mais aussi en dehors de celle
-ci dans le
cadre de
plusieurs dizaines de concessions d’aménagement et de conventions de mandats
signées, pour l’essentiel, avec la ville de Marseille et
la communauté Marseille Provence
Métropole. Elle exécute également des contrats de prestations de services pour le compte de
collectivités publiques ou de clients privés et gère des villages d’activité.
Dans sa plaquette de présentation, Marseille Aménagement décrit son activité en
l’
articulant autour de trois métiers qui sont «
construire, aménager et restaurer
».
Marseille Aménagement, qui est une des SEML les plus importantes de la région, est
confrontée depuis plusieurs années à une évolution fondamentale,
puisqu’à la fin de l’année
2009, la ville de Marseille a décidé de créer une société publique l
ocale d’
aménagement
(SPLA), la SOLEAM
3
avec laquelle la SEMA
est liée au travers d’un GIE.
2
La gouvernance
Le point de départ de cette analyse a été fixé à 2000 soit un an avant les lois NRE
4
et
MURCEF qui ont eu des conséquences importantes en matière de gouvernance
. C’est par
ailleurs au cours de l’année 2000 que
les statuts ont été modifiés afin de diminuer le nombre
des administrateurs chargés de représenter les collectivités territoriales actionnaires.
2.1
Le rôle limité du
conseil d’administration
Le contrôle révèle le pouvoir de décision et l’information limités du conseil
d’administration, et les carences de son fonctionnement.
3
La SOLEAM a été créée par la ville de Marseille avec pour objectif affiché de lui confier des missions qui ne
peuvent plus être attribuées à Marseille Aménagement sans mise en concurrence.
4
Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques (loi dite « NRE »)
7
2.1.1
Le fonctionnement statutaire
Dans sa précédente lettre d’observations sur
Marseille Aménagement, la chambre
relevait «
une vie sociale
(…)
réduite
». Cette observation se fondait principalement sur le
contenu des séances de
conseil d’administration, tel qu’il apparaissait à la lecture
des procès-
verbaux, et sur le faible nombre de décisions qui y étaient prises, mais aussi sur la fréquence
insuffisante de ces réunions.
La SEMA avait affiché son intention de prendre en compte cette observation en
intensifiant le nombre des réunions de son
conseil d’administration. C’est ainsi que
lors du
conseil du 18 mai 2001, le directeur général avait indiqué, à la suite de la confirmation de son
mandat, et dans le cadre de l’objectif destiné à «
assurer une transparence totale sur le
fonctionnement de la société
» que «
comme il en avait été pris l’engagement, quatre conseils
d’administration se tiennent dans l’année, deux conseils son
t consacrés à la structure
(aspects économiques et financiers), deux sont consacrés aux opérations
». Il avait rappelé le
23 octobre 2008 cet engagement de tenir au moins quatre
conseils d’administration
par an en
précisant
qu’il
faisait suite aux remarques émises par la chambre.
Cet objectif n’a pas été
respecté puisqu’en 2002, 2003, 2006 et 2009, seulement trois
consei
ls d’administration
ont eu
lieu. En 2004, ils ont été seulement au nombre de deux, tout comme en 2007.
La chambre constate par ailleurs que Marseille Provence Métropole (MPM), deuxième
actionnaire public de la SEMA,
n’a pas été représenté
e dans les instances statutaires pendant
plus de 5 ans.
La communauté de communes Marseille Provence Métropole était pourtant
actionnaire de la SEMA à hauteur de 8,73 % de son capital. La communauté urbaine du même
nom, qui lui a succédé par arrêté du 7 juillet 2000 avec effet au 31 décembre 2000, ce qui a eu
pour conséquence la liquidation de la communauté de communes,
n’a
cependant pas été
représentée pendant près de 6 ans aux
conseils d’administration
de Marseille Aménagement
(entre le 18 mai 2001 et le 4 mai 2007)
ainsi qu’à ses
assemblées générales (entre le
17 décembre 2001 et le 25 juin 2007).
Il est vrai que la situation de MPM et sa place dans le capital de Marseille
Aménagement ont connu, pendant cette période, un certain nombre de vicissitudes.
La CUMPM et la ville de Marseille se sont ainsi
mises d’accord en mai 2003 pour que
la première rachète à la seconde une partie de ses actions, la ville conservant cependant un
quart du capital. Cette décision a été déférée devant le tribunal administratif de Marseille par
le préfet, qui estimait que la commune aurait dû céder plus des 2/3 des actions qu
’
elle détenait
dans Marseille Aménagement, en application de l'article L. 1521-1 du code général des
collectivités territoriales
5
. Alors que ce déféré tendait incontestablement à défendre ses
intérêts, la communauté urbaine
l’
a pourtant contesté, avec succès, puisque le tribunal
administratif de Marseille
l’
a rejeté. Le transfert partiel du capital détenu par la ville au profit
de la CUMPM est alors intervenu le 31 octobre 2006, sur les bases décidées par la ville et la
communauté urbaine et acceptées par Marseille Aménagement en 2003.
5
« La commune actionnaire d'une SEM locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle
a transférée à un établissement public de coopération intercommunale peut continuer à participer au capital de
cette société à condition qu'elle cède à l'établissement public de coopération intercommunale plus des 2/3 des
actions qu'elle détenait antérieurement au transfert de compétences ».
8
Ces évolutions ne permettent cependant pas d’expliquer et de justifier une
aussi longue
absence de représentation de la CUMPM au sein des instances collégiales de Marseille
Aménagement.
Le processus de transfert des actions de la communauté de communes à la
communauté urbaine est en effet intervenu, selon les informations fournies par les dirigeants
de Marseille Aménagement eux-mêmes, le 29 novembre 2004. La CUMPM aurait donc dû
désigner, au moins dès cette époque, des représentants au
conseil d’administration
et aux
assemblées de la SEMA,
ce qu’elle n’a pas fait
avant 2007.
La communauté urbaine
est la première responsable de cette inertie qui l’a privée de
représentation officielle jusqu’au début de 2007
, mais
l’attitude des dirigeants de
Marseille
Aménagement
n’est pas pour autant exempt
e de critiques.
En effet, même si comme le fait valoir le directeur général de la SEMA, les «
ordres
de mouvement
(des titres n’)
ont été adressés par la CUMPM, à
(la SEMA)
émetteur des
titres,
(que)
par courrier de son directeur général en date du 21 novembre 2006
», il aurait
tout de même pu s’interroger sur les causes d’une absence aussi longue qui privait
les
instances statutaires
de la présence d’un des trois principaux actionnaires
et ce alors même
que des élus et fonctionnaires de la communauté urbaine étaient « invités » à participer à
certains conseils.
Il aurait donc été aisé pour le directeur général de se renseigner auprès de ces élus et
fonctionnaires, qui ne représentaient alors
qu’
eux-mêmes, mais qui auraient pu fournir des
informations sur un transfert effectif
d’actions qui
s’éternisait
, voire contribuer à
l’accélérer
.
Le directeur général de la SEMA aurai
t également pu s’adresser au liquidateur de la
communauté de communes, systématiquement convoqué aux conseils et assemblées, mais
toujours absent, ainsi qu’à son
président, par ailleurs président de la CUMPM, pour
s’informer de l’état d’avancement du transfert d’actions.
M. Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille a en effet également exercé les fonctions
de président de Marseille Aménagement pendant la majeure partie de la période étudiée par la
chambre. Il n
’a
cependant présidé aucune des douze assemblées générales et aucun des vingt-
six
conseils d’administration qui se sont tenus
au cours de ces huit années.
Cette absence systématique du président à toutes les assemblées et conseils a eu
mécaniquement pour effet d’accro
î
tre l’influence du directeur général.
En
pratique,
ces
douze
assemblées
générales
ont
été
présidées,
soit
par
le vice-
président, M. Blum, soit par d’autres élus représentant la ville de Marseille
, mais dans
des conditions juridiquement irrégulières.
L
’article 31 des statuts
,
devenu l’article 33
, prévoit en effet que «
sauf dans les cas où
la loi désigne un autre président, l'assemblée générale est présidée par le président du conseil
d'administration. En son absence, elle est présidée par un administrateur désigné par le
conseil. A défaut, l'assemblée élit elle-même son président
». Or dans la totalité des cas, les
élus qui présidaient les assemblées en lieu et place du président en titre
n’avaient pas été
désignés par le conseil, ni à défaut été choisi
s par l’
assemblée elle-même.
La chambre a également relevé d’autres irrégularités dans le fonctionnement des
instances statutaires.
9
Le conseil administration
s’est
ainsi réuni à six reprises, entre 2000 et 2005, alors que
le double quorum
imposé par l’article 19 des statuts
6
n’était pas atteint
.
Par ailleurs, les assemblées générales ordinaires et extraordinaires du 19 octobre 2000
se sont tenues le même jour que le
conseil d’administration
qui les avait décidées. De surcroît
les convocations adressées pour ces assemblées, et qui anticipaient donc la décision du
conseil, contenaient des informations contradictoires sur
l’objet de
ces réunions et notamment
celle adressée à M. Blum qui les a présidées.
La chambre constate également que l
a SEMA n’a pas tiré les conséquences juridiques
du rachat des actions de la SCET par la CDC. La SCET disposait en effet
d’un siège
d’administrateur
qui a donc, de ce fait, disparu. Cette cession imposait dès lors une
modification des statuts pour passer de 14 à 13 sièges mais la révision statutaire, dont le
directeur général reconnaî
t la nécessité, n’a pas eu lieu.
Il conviendrait enfin que la SEMA renonce à utiliser le titre de directeur général
adjoint, comme elle l’a f
ait par le passé pour désigner deux adjoints du directeur général. Ce
titre peut en effet être source de confusion car il avait autrefois un contenu juridique précis.
2.1.2
Les pouvoirs de décision limités du
conseil d’administration
Le conseil d’administration n’exerce pas tous les pouvoirs qui lui sont attribués par la
loi, singulièrement en ce qui concerne les conventions dites réglementées.
En effet, en application de l’article
L. 225-38 du code de commerce
7
, les conventions
signées par la SEMA avec la Ville ou la CUMPM devraient être préalablement approuvées
par le conseil d’administration de la SEMA puisque ces deux collectivités possèdent
plus de
10 % des droits de vote. Seules les conventions portant sur des opérations courantes et
conclues à des conditions normales échappent à cette obligation
en application de l’article
L. 225-39
8
du même code.
Marseille Aménagement ne soumet pourtant
à son conseil d’administration
aucune des
conventions qu’elle signe avec la ville et la CUMPM, comme l’avai
t déjà relevé la chambre
lors de son précédent contrôle
, sans que cela soit suivi d’effet
.
6
Il indique que «
la présence effective de la moitié des membres composant le c
onseil d’
administration, y
compris la moitié des représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, est toutefois
nécessaire pour la validité des délibérations
»
7
«
Toute convention intervenant directement ou par personne interposée entre la société et son directeur
général, l'un de ses directeurs généraux délégués, l'un de ses administrateurs, l'un de ses actionnaires disposant
d'une fraction des droits de vote supérieure à 10 % ou, s'il s'agit d'une société actionnaire, la société la
contrôlant au sens de l'article L. 233-3, doit être soumise à l'autorisation préalable du conseil d'administration.
Il en est de même des conventions auxquelles une des personnes visées à l'alinéa précédent est indirectement
intéressée.
Sont également soumises à autorisation préalable les conventions intervenant entre la société et une entreprise,
si le Directeur général, l'un des Directeurs généraux délégués ou l'un des administrateurs de la société est
propriétaire, associé indéfiniment responsable, gérant, administrateur, membre du conseil de surveillance ou, de
façon générale, dirigeant de cette entreprise
. »
8
«
Les dispositions de l'article L. 225-38 ne sont pas applicables aux conventions portant sur des opérations
courantes et conclues à des conditions normales. »
10
Il est cependant difficile de considérer, comme le soutient le directeur général, que
toutes les conventions signées avec la ville de Marseille et la CUMPM portent, en quelque
sorte par principe, sur des «
opérations courantes
», et seraient également, par principe, toutes
conclues à des conditions «
normales
».
En effet
, si l’on se focalise sur le critère de la normalité, force est de constater qu’il
n’existe p
as, en
l’espèce
, de norme et notamment de grille « tarifaire » définissant les
différents types de commissions possibles et leur taux, que l’on appliquerait de manière quasi
automatique pour définir le contenu d’une convention passée avec la ville de Marse
ille ou la
CUMPM. Chaque convention est au contraire différente l’une de l’autre, qu’il s’agisse de sa
durée, de la définition du périmètre d’intervention de la SEMA, des prestations qui lui sont
confiées et surtout des conditions de sa rémunération, tant en ce qui concerne le fait
générateur de cette rémunération (la convention prévoit souvent plusieurs modes ou plusieurs
sources de rémunération) que son niveau.
Faute de norme de référence, il ne peut donc être affirmé que les conventions sont
normales et
encore moins qu’elles le s
eraient toutes par principe. Les concessions du centre-
ville de Marseille, qui prévoyaient une rémunération forfaitaire assurant à la SEMA une
recette certaine de
plus d’un million d’euros
par an, le démontrent.
Il est de surcro
ît contradictoire d’affirmer, au soutien d’un autre argument, que les
offres contiendraient des éléments secrets qui ne devraient pas être divulgués, et de prétendre
dans le même temps que les conventions sont conclues à des conditions « normales ».
Chaque convention signée avec la ville de la Marseille et la CUMPM se présente en
réalité comme une construction autonome qui devrait donc être soumise à l’approbation
préalable du
conseil d’administration
car elle engage les rapports entre un des actionnaires et
la SEMA et doit dès lors être connue des autres actionnaires et être validée collectivement.
Dans sa réponse, le directeur général invoque une délibération de 1998 de la ville de
Marseille par laquelle la commune a, selon lui, «
souhaité normaliser le tarif de la
rémunération perçue par la SEM concessionnaire pour la couverture de ses frais généraux
».
La chambre constate cependant que cette délibération concerne seulement les concessions (et
pas les mandats), les commissions (et donc, notamment, pas les frais financiers) et enfin
seulement
les commissions non forfaitaires. A supposer qu’il ait été respecté, ce cadre ne
vise
donc qu’une partie très minoritaire du chiffre d’affaires
de la SEMA et ne peut dès lors être
considéré comme mettant en place une sorte de grille tarifaire.
Le commissaire aux comptes met pour sa part en avant, sans le produire, le contenu
d’
un avis de la compagnie nationale des commissaires aux comptes publié dans son bulletin
n° 130 page 356 de juin 2003 et dans lequel elle aurait «
expressément qualifié de convention
courante les conventions signées entre une SEM et la collectivité, actionnaire de la SEM,
disposant du poste de président du conseil de surveillance de la SEM
».
Cet avis conforte pourtant la position de la chambre. Il considère en effet que pour le
cas étudié «
les conventions conclues entre la SEML (mandataire) et la collectivité (maître
d'ouvrage) constituent le mode de fonctionnement ordinaire de la société pour la réalisation
de son objet mais aussi celui habituellement rencontré dans les SEML de ce secteur d'activité.
Il s'agit donc bien d'opérations courantes.
»
11
S’agissant des «
conditions normales
», après avoir noté qu’
«
en l'espèce la SEML
considère les taux de rémunérations pratiqués comme conformes aux taux applicables en la
matière dans la profession »
l’avis indique que
« si les autres conditions sont conformes à la
pratique habituelle du secteur, les opérations pourraient être considérées comme conclues à
des conditions normales. »
Et il
en conclut que «
les conventions visées semblent entrer dans
le champ d'application de l'article L. 225-87 du code de commerce.
»
Cet avis est donc particulièrement prudent au niveau de ses conclusions, ainsi que par
rapport aux données spécifiques
de l’
espèce en cause, qui sont de surcroît différentes du cas
de la SEMA, puisque la SEML objet de
l’avis semble n’avoir qu’un actionnaire public. Il
montre surtout que le respect des règles posées
par l’article L. 225
-38 implique un examen
attentif et au cas par cas des conventions avant de pouvoir considérer, le cas échéant,
qu’il
s’agit d’opérations
courantes et conclues à des conditions normales, alors que la SEMA
estime au contraire que, par principe, toutes les conventions signées avec la ville de Marseille
et la CUMPM entrent dans ce cas.
La chambre rappelle donc à Marseille Aménagement la nécessité de faire approuver
préalablement par son
conseil d’administration
les conventions signées avec la Ville de
Marseille et la CUMPM en application de l’article L. 225
-38 du code de commerce, sauf à
estimer, après un examen attentif, que telle ou telle convention concerne une opération
courante et est conclue à des conditions normales, conditions qui ne sont, pour le moment, pas
réunies en l’espèce.
De manière plus ponctuelle, la chambre constate que la convention de trésorerie signée
avec Dexia en 2004 aurait dû, elle aussi, être approuvée préalablement par le conseil
d’
administration puisque Dexia est administrateur de la société.
En cours d’instruction, la SEMA n’a pas contesté la nécessité d’une telle approbation
,
que la ville reconnaît également, mais a invoqué une impossibilité de réunir rapidement le
conseil d’administration
, ce qui ne peut être admis comme une explication recevable car elle
pourrait être fréquemment mise en avant pour s’exonérer de cette obligation.
Cette irrégularité ne peut davantage être considérée comme ayant été couverte par la
mention de cette convention
dans la liste de celles relevant de l’article L. 225
-38 qui figure
dans le rapport d’activité
2004,
approuvé par l’assemblée générale du 27 juin 2005. L’article
L. 225-42 du code de commerce prévoit en effet une autre procédure de régularisation qui
exige «
un vote de l'assemblée générale intervenant sur rapport spécial des commissaires aux
comptes exposant les circonstances en raison desquelles la procédure d'autorisation n'a pas
été suivie »,
procédure qui
n’a pas été mise en œuvre
en l’espèce
.
Cette mention dans le rapport d’activité 2004, qui confirme que la convention relevait
bien de l’article L. 225
-38, aurait cependant dû susciter une réaction du commissaire aux
comptes, alors que dans son rapport spécial pour 2004 présenté et approuvé lors de la même
AGO du 27 juin 2005, il a au contraire cru pouvoir écrire «
qu’aucune convention relevant
des conventions règlementées n’a été conclue au cours de l’exercice 2004
»
.
12
De même les conventions de maîtrise d’ouvrage déléguée signées avec Midi
Pa
trimoine, filiale de la Caisse d’Epargne
, pour la réalisation de deux immeubles, auraient dû
faire l’objet d’une approbation préalable par
le conseil d’administration en application de
l’article L. 225
-
38 du code de commerce, puisque la Caisse d’Epargne
possède plus de 10 %
du capital et des voix au sein de Marseille Aménagement
et qu’elle est également titulaire
d’un siège d’administrateur.
Le directeur général de Marseille Aménagement a indiqué que ces deux opérations
n’
entraient pas, selon lui, dans le
champ d’application de l’article L. 225
-38 du code de
commerce. Il a réaffirmé ce point de vue en réponse aux observations provisoires mais sans
démontrer précisément en quoi il s’agissait bien, en l’espèce, de conventions
concernant des
opérations «
courantes
» et conclues «
à des conditions normales
», exigences qui
apparaissent particulièrement difficiles à invoquer en l’espèce pour justifier une exception à
l’applicabilité de l’article L. 225
-38.
La chambre constate enfin que pour deux opérations immobilières conclues avec des
promoteurs dans le cadre de deux SCI, le directeur
général n’a pas respecté les engagements
qu’il avait pris vis
-à-
vis du conseil d’administration
et n’a
recueilli
l’accord du conseil,
pourtant seul compétent en la matière, que pour une partie du montage.
Pour la première SCI
, le conseil a certes été saisi pour approbation de l’opération
avant la création de la SCI, mais il a donné son accord sans que les projets de statuts ne soient
fournis et sans que la taille du capital ne soit précisée.
Il avait par ailleurs été indiqué au conseil du 19 novembre 2004 que «
dans un second
temps le CA sera de nouveau saisi pour enclencher la phase opérationnelle du projet et
donner son accord sur les conditions et modalités de la cession par Marseille Aménagement à
la SCI du terrain d’assiette
(et)
sur la signature de l’acte sous seing privé de cession à la
Foncière du Logement du programme
». Le dispositif du procès-verbal qui matérialise
l’accord du conseil reprend ces deux engagements
et en ajoute un troisième relatif à la
nécessité de faire approuver préalablement par le conseil les marchés de construction.
En réalité aucun de ces trois engagements n’a été respecté. En effet
, le conseil a
seulement pris
a posteriori
«
acte de l’acquisition par la SCI du terrain d’assiette de
l’opération
».
Il n’existe pas
non plus de trace dans les procès-verbaux qui traitent
ultérieurement de cette opération de l’exécution de la seconde promesse. Il en va de même
pour le troisième engagement, puisque le conseil a seulement été informé, toujours
a
posteriori
, des attributaires et des montants des marchés conclus.
En revanche, même si aucun engagement n’avait été pris vis
-à-vis du conseil à ce
sujet, la convention de gestion signée entre la SCI, le promoteur et Marseille Aménagement
aurait pu et dû être soumise à l’approbation préalable du conseil d’administration
, car elle
définit les prestations respectives des deux associés. Elle est donc en réalité plus importante
que les statuts de la SCI eux-mêmes. Le conseil
n’apprendra cependant l’existence de cette
convention que plus d’un an et demi après sa signature.
Pour la seconde opération ayant donné lieu à la création d’une SCI l’accord initial a
été donné sans que les statuts de la SCI ne soient fournis, ni
a fortiori
qu’il soit demandé au
conseil de les approuver, sans que la taille du capital ne soit précisée et sans que la convention
de gestion, pourtant fondamentale, ne soit fournie et donc approuvée.
13
Cette marginalisation du conseil
d’
administration
est d’autant moins acceptable que
toutes les décisions relatives à ces opérations avec deux SCI
relevaient en l’espèce de sa
compétence. Les délibérations du conseil d’administration du 17 novembre 2003 et du 26 juin
2008 qui confient à M. Boumendil la direction générale de la société, indiquent en effet que
«
d’une façon générale, relève du
c
onseil d’
administration statuant dans les mêmes
conditions que l’alinéa ci
-dessus, toutes opérations immobilières qui ne sont pas réalisées
dans le ca
dre d’une convention passée avec une personne publique
».
D’une manière plus générale
, la chambre constate que dans les rares hypothèses où le
conseil d’administration est appelé à prendre une décision,
celle-ci intervient dans la quasi-
totalité des cas,
sans débat et à l’unanimité, même lorsque la décision est important
e. Tel fut
par exemple le cas de la désignation de M. Boumendil comme directeur général le 18 mai
2001 et le 17 novembre 2003, du changement très profond des statuts, approuvé le 26 mai
2003 et de la
mise en place de l’accord d’intéressement, du plan épargne entreprise et du
plan
d’épargne pour la retraite collectif le 23 mai 2005
.
En pratique, les décisions qui donnent lieu
à un vrai débat sont l’exception, sauf
pendant une courte période en 2009.
2.1.3
Le défaut d’information du conseil d’administration
Les
conseils d’administration de la SEMA sont essentiellement consacrés à l’adoption
de rapports, souvent obligatoires, qui informent rétrospectivement les administrateurs sur la
façon dont Marseille Aménagement a été gérée ou à des points sur la situation des opérations
que la SEMA a en portefeuille. L’information qui est communiquée à cette occasion aux
administrateurs est plus littéraire que chiffrée et n’est jamais accompagnée de la four
niture de
tableaux de bord, alors que seuls de tels documents seraient de nature à permettre aux
administrateurs de suivre sur une base homogène, constante et réellement opérationnelle,
l’évolution dans le temps des conventions d’aménagement
dont on évoque
devant eux l’état
d’avancement.
La chambre recommande donc de combler cette carence en élaborant des tableaux de
bord destinés à permettre au
conseil d’administration
un suivi, notamment financier, de
l’évolution des opérations, sur des bases homogènes
et stables.
Loin d’empiéter sur les
compétences de la direction générale en matière de gestion des opérations et sur le rôle des
assemblées délibérantes des collectivités concernées, une telle information est au contraire
indispensable au conseil pour déterminer les orientations de la société et veiller à leur mise en
œuvre.
Les conditions de désignation des membres de la commission des marchés de
Marseille
Aménagement
illustrent
également
la
mauvaise
information
du
conseil
d’
administration et son rôle secondaire. La commission des marchés de la SEMA occupe en
effet, par nature
, une place importante, compte tenu du nombre d’opérations géré
es par
Marseille Aménagement, de leur volume financier et du rôle décisionnel qui est confié à cette
commission par les règles de fonctionnement interne de la SEMA.
14
Le conseil se comporte
pourtant, lorsqu’il est appelé à se prononcer sur la désignation
des membres de cette commission, comme une simple chambre d’enregist
rement de
propositions qui mériteraient un débat : les candidatures ne sont pas explicitées, le mode de
désignation n’est pas transparent et le lien des membres désignés avec la SEM apparaît ténu.
La plupart
n’ont aucun lien avec la SEM et ne sont pas memb
res de son conseil
d’administration
, ce qui apparaît paradoxal.
Compte tenu de l’importance de cette commission,
qui attribue elle-même les marchés
qui relèvent de sa compétence, la chambre invite Marseille Aménagement à modifier
profondément sa pratique actuelle et à mettre en place un dispositif plus transparent pour la
nomination des membres de sa commission des marchés,
afin que le conseil d’administration
décide de sa composition en toute connaissance de cause.
La chambre constate enfin qu’
au fil du temps, des informations importantes qui étaient
régulièrement communiquées par les dirigeants de la SEMA aux membres du conseil
d’administration, ne l’ont plus été.
C’est ainsi que le directeur général avait pris l’engagement de faire au moins une fois
par an devant le conseil un état des lieux des contentieux en cours, ce qui constituait
effectivement une initiative utile compte tenu du nombre important de contentieux que fait
naître, par nature, une activité d’aménageur. Les enjeux financiers de ces contentieux, en lien
avec la taille des projets suivis par Marseille Aménagement, le justifiaient également. Cet
engagement a été respecté en 2001 et en 2002, mais le point annuel sur les contentieux a cessé
d’être fait à compter de 2003.
Le directeur général avait également annoncé qu’un
« contrôle interne
(avait)
été mis
en place avec communication une fois par an au conseil des résultats ».
Ce point annuel, avec
présentation d’un rapport, a été fait pour la première fois en 2004, puis en 2005, mais la
pratique a ensuite cessé. Le directeur général
a expliqué cet arrêt par le fait qu’une loi de 2003
avait imposé un tel rappo
rt, mais que l’obligation avait été supprimée par une loi de 2005. La
chambre constate cependant que l’engagement de présenter ce rapport annuel avait été pris
par le directeur général dès 2001, avant donc
le vote d’une disposition légale, et qu’il aurait
donc dû continuer à être respecté malgré la disparation de cette obligation légale.
Le
conseil d’
administration
a également été informé à plusieurs reprises de l’état
d’avancement d’un processus ambitieux de certification ISO entamé par Marseille
Aménagem
ent, mais il n’a pas été avisé de l’abandon de ce processus.
2.2
Le rôle prééminent du directeur général
Le directeur général de Marseille Aménagement a été nommé lors du conseil
d’administration
du 12 novembre 1998, ce mandat social se cumulant avec sa situation de
salarié, titulaire d’un contrat de travail.
Le
conseil d’administration
a ensuite «
délégué
» au
directeur
général qu’il venait de nommer
des «
pouvoirs
».
Il s’agit d’une délégation quasi
générale qui ne laisse pratiquement aucune attribution au
conseil d’administration
. La
mention, au demeurant curieuse, mais qui sera reprise par la suite, selon laquelle
l’énumération des pouvoirs ainsi délégués au
directeur général est indicative et non limitative,
ne fait que renforcer cette constatation.
15
Lors de sa séance du 18 mai 2001 le conseil d’administration a pris successivement
deux décisions. Il a d’abord délégué toute une série de pouvoirs au Président qu’il énumère
longuement, puis décidé de confirmer le directeur général dans ses fonctions «
ainsi que sa
délégation de pouvoirs telle qu'elle lui a été consentie lors de la séance susvisée. »
Cette
décision importante,
puisqu’elle confirme l’existence d’un
directeur général et lui confie à
nouveau des pouvoirs très larges qui dépossèdent complètement le
conseil d’administration
, a
été prise sans le moindre débat.
Il convient de souligner un problème de compatibilité entre les deux décisions prises
ce jour-là car elles délèguent exactement les mêmes compétences au président et au directeur
général avec de surcroît la même référence au fait que la liste des compétences déléguée est
«
énonciative et non limitative
».
Lors du conseil d’administration du 17 novembre 2003, il a été décidé, non plus de
déléguer des pouvoirs au directeur général, mais en application d’une des deux possibilités
offertes par la loi sur les nouvelles régulations économiques (NRE) de 2001, de lui confier la
direction générale de la société,
qui relevait jusqu’alors du
président et du directeur général.
La lecture du procès-verbal montre que cette importante décision a été prise sans bilan
de l’exécution de la délégation consentie jusque
-là au directeur général, alors que le choix
d’opter pour
une direction générale confiée, cette fois, au seul directeur général, impliquait
nécessairement, et encore plus que lors du renouvellement des délégations opérées
précédemment, de faire un tel bilan. Cette décision a en outre été prise à nouveau sans le
moindre débat et
sans qu’une seule question ne soit posée
La chambre constate par ailleurs que l’application de l’article 23 de la loi MURCEF
qui impose aux collectivités territoriales et aux SEML qui agissent pour leur compte, une
délibération au vu de l’avis du directeur des services fiscaux, sur chaque acquisition
d’immeuble, est contournée par l’énumération des pouvoirs du directeur général qui figure
dans cette délibération de 2003
, puisqu’ell
e
l’
habilite à prendre lui-même les décisions dans
ce domaine, sans devoir en référer au
conseil d’administration
pourtant seul compétent.
Le 26 juin 2008, le conseil a procédé à
l’élection d’un nouveau président en la
personne de M. San Marco, et choisi de reconduire sa décision du 17 novembre 2003 en
confirmant la nomination d’un directeur général et en lui confiant la direction générale de la
société. Cette reconduction pure et simple est en contradiction avec la volonté affichée par le
nouveau président de faire évoluer le mode de fonctionnement de Marseille Aménagement.
La chambre constate à cette occasion que le directeur général était présent lorsque le
conseil d’administration s’est prononcé sur sa désignation, le contour de ses fonctions, et le
niveau de sa rémunération.
16
3
La situation financière des mandats et des concessions
3.1
Les opérations sous mandat
3.1.1
L’évolution du nombre de mandat
s
La SEMA avait en charge 85 mandats en 2002 ; il ne lui en restait plus que 22 fin
2009. Dans la période 2002-2009, elle a clôturé 81 mandats, dont la majorité étaient, il est
vrai, très anciens, mais en a pris en charge seulement 18 nouveaux.
La ville de Marseille est la collectivité pour le compte de laquelle la SEMA réalise le
nombre le plus important de mandats (12 mandats en cours en 2009 et en 2010) représentant
84 % des dépenses
totales de l’ensemble
des opérations sous mandats. Ces mandats sont
anciens puisqu’ils existaient déjà en 2002 à l’exception du
Palais Omnisport de Marseille
Grand Est qui a débuté en 2003.
La CUMPM est le deuxième mandant en nombre de mandats en cours (6) et en masses
financières, mais bien après Marseille.
Le nombre et les masses financières
des mandats confiés par d’autres
collectivités ne
sont pas significatifs.
3.1.2
L’évolution des
dépenses des mandats
En euros
Comp
te
Intitulé du
compte
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Taux de
croissance
2002-2010
4 613
Débours
127 327 291
140 105 872
152 466 537
164 097 963
191 321 654
211 705 459
227 429 665
253 780 903
243 225 741
91%
4 617
Rémunération
SEMA
5 408 986
6 271 773
7 027 618
7 410 209
7 910 507
8 133 135
7 464 871
8 154 034
8 183 671
51%
Total
DEPENSES
132 736 277
146 377 645
159 494 155
171 508 172
199 232 160
219 838 594
234 894 536
261 934 937
251 409 413
89%
Les dépenses cumulées réalisées sous mandat des collectivités locales ont connu un
taux de croissance de 89 % de 2002 à 2010 dont 91 % d’augmentation pour les débours
(études,
travaux…) et 51 % d’augmentation pour la rémunération de la société.
L’évolution
des dépenses annuelles hors rémunération est par contre plus contrastée.
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
-3,85 %
-8,41 %
130,76 %
-25,67 %
-26,94 %
79,60 %
-4,16 %
3.2
Les opérations sous concessions
3.2.1
L’évolution du nombre de concessions
Le nombre de concessions en cours non clôturées en 2010 est de 27. Elles étaient 28
en 2002. La ville de Marseille est le principal concédant de la SEMA (17 opérations) suivie de
la CUMPM (6).
17
Ces concessions sont anciennes. Sur les 30 concessions en cours en 2009, 26 avaient
été ouvertes avant 2002, la plus ancienne remontant même au 7 décembre 1976. Depuis 2002,
seulement 9 concessions nouvelles ont été ouvertes et plus aucune depuis 2007.
3.2.2
Des clôtures tardives de concessions
Trois concessions de la CUMPM en cours en 2009 auraient dû être clôturées avant
l’exercice 2009
en raison de l’antériorité de leur date
d’expiration
Des dépenses et des recettes relatives à ces 3 opérations ont pourtant continué à être
réalisées, donc sans titr
e, pour des montants non négligeables puisqu’ils atteignent au total
0,22 M
€ en dépenses et pas moins de 2,3
M€ en recettes.
Montant en K€
N°
opération
Nom de
l'opération
Concédant
Date
d’expiration
de la
convention
Montant
boni
provisoire
Montant
mali
provisoire
Participation
du concédant
à recevoir
Dépenses
réalisées
après la date
d’expiration
Recettes
réalisées
après la date
d’expiration
170
Bausset Floride
Marignane
MPM
09/05/2005
3
-3
97
2 372
176
Parc d'activités
de La
Madrague
MPM
08/10/2005
0
0
0
28
-2
187
Plaine du Caire
III
MPM
03/05/2008
0
0
0
92
-26
TOTAL
217
2 344
Selon la SEMA, ces trois concessions ont été clôturées en 2008 (opération 176), 2009
(opération 187) et 2011 (opération 170) car elle
se réfère à la date d’approbation du bilan de
clôture par la collectivité concédante. Pour deux d’entre elles, la date de clôture est plus
tardive si l’on se réfère au versement du solde de tous comptes puisqu’il est intervenu en 2010
pour la première et
qu’il n’était pas encore intervenu, début 2012, pour la troisième.
Ces retards importants dans la clôture des concessions, quelle que soit la date retenue
pour situer la clôture, doivent cesser, car ils engendrent des risques juridiques, notamment
lorsque des dépenses ou des recettes continuent à intervenir sur des opérations
contractuellement terminées mais non closes, ce qui a été le cas en l’espèce. La SEMA
soutient que ces opérations réalisées après l’expiration du contrat de concession étaient
juridiquement couvertes par le cahier des charges de la concession. La chambre rappelle
cependant que selon l’article 26.2 du cahier des charges transmis, le concessionnaire procède
seulement, à l’expiration du contrat de concession, aux opérations de liquidation
, aux transfert
des contrats, des biens, de l’actif et du passif et à l’arrêté des comptes et que, selon l’article 25
du même texte, le concédant est subrogé dans les droit et obligations du concessionnaire au
terme du contrat de concession.
18
3.2.3
L
’évolution
des dépenses
Compte
Intitulé
2009
2010
Global
Structure
Global
Structure
380 Factures non parvenues
2 245 869,37
0,5%
182 684,00
0,04%
381 Etudes
14 894 474,84
3%
14 609 326,68
3%
382 à 383
Terrains construction
226 490 707,32
46%
241 198 388,76
47%
384 VRD
114 570 522,33
23%
117 558 954,80
23%
385
TVA perdue sur prorata
1 678 483,86
0,3%
1 856 726,85
0,4%
386 Frais financiers
33 409 635,92
7%
32 208 853,23
6%
387 Rémunération SEMA
52 868 403,50
11%
54 699 927,66
11%
3871 à 3875
Autres frais
36 830 612,79
7%
36 372 045,26
7%
388 Provisions
12 697 628,21
3%
9 820 126,67
2%
TOTAL DEPENSES
495 686 338,14
100%
508 507 033,91
100%
Le montant moyen annuel des dépenses réalisées entre 2002 et 2009 est de
1,07 M€
par an et par opération
, pour un cumul de dépenses réalisées sur l’ensemble des concessions
au 31 décembre 2009 d’un montant de 495,69 M€, ce qui représente 60 % des dépenses HT
prévues dans le dernier bilan actualisé (
823,74 M€).
En 2010, le cumul des dépenses
réalisées des concessions en cours est de 508,5 M€
soit 58 % de celles du dernier bilan actualisé.
Les dépenses cumulées aux 31 décembre 2009 et 2010 se caractérisent par
l’importance des sommes consacrées aux terrains et constructions
(respectivement 45,7 % et
47,43 %), aux VRD (23,11 % et 23,12 %) et à la rémunération de la SEMA (10,7 % et
10,8 %).
3.2.4
L’évolution des recettes
Compte
Intitulé
2009
2010
Global
Structure
Global
Structure
90510 Ventes de terrains
162 029 703,99
37%
155 001 650,51
35%
90515 Ventes au concédant
2 144 243,85
0,5%
2 144 243,85
0,5%
9052
Ventes d’immeubles construits
66 938 921,72
15%
73 575 908,42
17%
9053 Loyers
18 054 789,98
4%
16 697 944,27
4%
9054 Subventions
7 892 108,43
2%
8 562 792,88
2%
905510 Participation du concédant
124 204 151,31
28%
125 599 498,86
28%
905512
RBT Ville avant concessions
3 270 929,41
1%
3 270 929,41
1%
905600 Produits financiers
5 273 284,20
1%
3 399 904,56
1%
90570 Autres produits
27 107 227,13
6%
21 297 696,20
5%
905701 Concession loyer NT
21 513 874,98
5%
31 320 467,83
7%
TOTAL RECETTES
438 429 235,00
100%
440 871 036,79
100%
Le montant moyen annuel des recettes hors participations réalisées entre 2002 et 2009
est de 1,7
M€ par an et par concession
pour un cumul de recettes réalisées sur l’ensemble des
concessions au 31 décembre 2009 de 438,43
M€ (participations comprises). En 2010
, le
cumul des recettes réalisées et de 440,87
M€.
Ces recettes se décomposent ainsi :
19
Exercice 2009 : montants exprim
és en K€
Recettes
prévisionnelles
hors
participation
Participation
prévisionnelle
du concédant
Cumul recettes
réalisées hors
participation
Participation
reçue
% de réalisation
des cessions
% participation
appelée
615 325
208 413
314 225
124 204
51,07 %
59,60 %
Exercice 2010
: montants exprimés en K€
Recettes
prévisionnelles
hors
participation
Participation du
concédant
Cumul recettes
réalisées hors
participation
Participation
reçue
% de réalisation
des cessions
% participation
appelée
659 654
214 957
315 273
125 600
47,79 %
58,43 %
Les cessions (recettes hors participation) avaient été réalisées à concurrence de 51 %
au 31 décembre 2009 et de 47,8 % fin 2010.
Le pourcentage de la participation appelée par rapport à la participation prévue dans le
dernier bilan actualisé était de 59,6 % en 2009 et de 58,4 % en 2010.
La répartition des recettes cumulées au 31 décembre 2010 se caractérise par
l’importance des ventes de terrains (35 %) et par la vente d’immeubles construits (17 %). Il
convient à l’inv
erse de remarquer le faible taux de vente au concédant (0,5 %).
Ces recettes se composent par ailleurs, à hauteur de 28 %, de la participation appelée
des collectivités locales alors même que cette participation était prévue à hauteur de 22 %
dans le dernier bilan actualisé et de seulement 15 % dans le bilan initial. Cette évolution
témoigne d’une dérive globale de ces opérations qui s’avèrent nettement plus co
ûteuses pour
la collectivité que ce qui avait été prévu lors de leur lancement. Ce quasi doublement pose un
problème de fiabilité de ces prévisions alors que l’on aurait pu imaginer que les erreurs se
compenser
aient globalement, ce qui n’est
pas le cas.
Les participations des concédants sont donc manifestement systématiquement sous-
estimées au départ, alors que c’est sur cette base sous
-évaluée que le conseil municipal
accepte de se lancer dans ces opérations.
La faiblesse de la participation appelée se compense par la m
ise en place d’un
préfinancement dans l’attente de la réalisation des cessions (voir infra).
La SEMA conteste cette dérive globale des opérations en indiquant que cette
appréciation doit être faite opération par opération, et
souligne que l’augmentation d
es
participations est la conséquence de modifications survenues au cours de la vie de l’opération,
actées par le concessionnaire.
Pour autant le doublement de ces participations par rapport à celles prévues par les
collectivités lorsqu’elles se sont enga
gées dans ces opérations (taux de 28 % fin 2010 contre
15 % dans le bilan initial) ne peut s’expliquer à lui seul, comme le prétend la SEMA, par des
ajustements du contenu des opérations mais témoigne bien
au contraire d’une mauvaise
définition initiale des besoins.
20
3.2.5
L’évolution des stocks dans les concessions
Dans les écritures d’inventaire, la SEMA constate, conformément au plan comptable
des sociétés d’économie mixte, le coût de revient estimé (CRE) des cessions qui est égal au
pourcentage de réalisation des cessions multiplié par les dépenses totales prévisionnelles. Le
pourcentage de réalisation des cessions est égal au rapport des produits réalisés hors
participation sur les produits prévisionnels hors participation.
La SEMA passe ces écritures sur la base du dernier bilan actualisé approuvé par la
collectivité qui peut avoir parfois plusieurs années de retard. Il importe donc pour améliorer la
fiabilité de la comptabilisation des stocks,
qui joue un rôle central, d’adopter les
comptes
rendus annuels à la collectivité (locale) ou CRAC(L) plus rapidement
qu’actuellement
.
3.2.6
Le résultat global des concessions
Montant en €
2009
2010
Global
Structure
Global
Structure
TOTAL DEPENSES
495 686 338,14
100%
508 507 033,91
100%
TOTAL RECETTES
438 429 235,00
100%
440 871 036,79
100%
RESULTAT (Dépenses moins recettes)
-57 257 103,14
-67 635 997,12
Les concessions dans leur ensemble présentaient en 2009 et en 2010 un besoin de
financement (dépenses supérieures aux recettes) de respectivement
57,25 M€ et de 67,63 M€.
3.2.7
Le préfinancement des concessions
Montant en € Exercice 2010
2010
Global des concessions
En % du
total
Besoin de
financement
-
67 635 997,12
RESSOURCES :
Préfinancement
1641
EMPRUNTS AUPRES DES
BANQUES
29 305 748,08
38,34%
165100
DEPOTS ET
CAUTIONNEMENTS
35 470,13
0,05%
167200
AVANCES COLLECTIVITES
LOCALES
37 631 716,00
49,23%
168800
INTERETS COURUS
182 684,00
0,24%
12
RESULTAT A IMPUTER
-
15
PROVISIONS CHARGES
PROVISIONNELLES
9 282 357,58
12,14%
A
TOTAL DES RESSOURCES
76 437 975,79
100,00%
En 2010, le résultat des concessions (besoin de financement de
67,63 M€) est couvert
par un préfinancement assuré à 49 % par des avances des collectivités concédantes et à
hauteur de 38,34 % par des emprunts auprès des banques pour le compte des collectivités. Ce
pourcentage n’était que de 26 % au 31 décembre 2009, ce qui témoigne d’un recours accru à
la dette pour financer ces opérations. Le montant des ressources de préfinancement est de
76,44
M€. Une très petite part de ce
montant, ne représentant que 0,42 % des ressources de
préfinancement, est placée en actions (5 %) et en prêts (95 %).
21
3.2.8
Les concessions de la communauté urbaine de Marseille
Les dépenses des concessions de la CUMPM sont réalisées, globalement,
conformément au bilan actualisé.
Pour l’ensemble des dépenses des concessions d
e la CUMPM, la tendance générale
décrite plus haut, en ce qui concerne la répartition des dépenses de toutes les concessions, se
confirme : les dépenses cumulées des concessions de la CUMPM au 31 décembre 2010 se
caractérisent par l’importance des dépenses
consacrées aux terrains et constructions (36 %),
aux VRD (32 %) et à la rémunération de la SEMA (8 %). Les frais financiers apparaissent
également significatifs (12,8 %).
S’agissant des recettes, la participation moyenne de la CUM
PM dans les recettes des
concessions confiées à la SEMA était de 19,21 %.
Les recettes cumulées au 31 décembre 2010 se caractérisent par l’importance des
ventes d’immeubles construits (28 %) et de terrains (19,4 %) et de la participation des
concédants (19,2 %). Il est à noter des recettes de loyers (14 %) et un taux de vente au
concédant (5 %) supérieurs à la tendance générale.
Ces concessions n’ont
, à une exception près, plus de stock alors que les dépenses
prévisionnelles sont pratiquement totalement réalisées et que le pourcentage de réalisation des
recettes hors participat
ion du concédant n’est que de 39 %.
Le préfinancement mis en place par la CUMPM est essentiellement composé des
avances de la collectivité (92 %).
4
L’activité
Marseille Aménagement intervient sur un périmètre qui dépasse le territoire de ses
actionnaires publics à savoir la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et la ville
de Marseille. Elle est
en effet également intervenue dans le département du Var et à l’ouest du
département des Bouches-du-
Rhône. Pour autant, c’est sur le territoire de la v
ille de
Marseille, qui est son principal donneur d’ordre, que Marseille Aménagement exerce
l’essentiel de son activité. Les rémunérations tirées de son activité pour le compte de la
CUMPM ne représentaient en 2009 qu’un pourcentage négligeable de 2,3 % du
total des
rémunérations, alors que ce pourcentage est de 84,4 % pour Marseille. Les produits réalisés
hors territoire de la communauté urbaine représentaient donc en 2009, selon les calculs de la
chambre, 13 % des produits.
La SEMA intervient essentiellem
ent en tant qu’aménageur dans le cadre de ZAC ou
de lotissements. Dans la rénovation urbaine et la restauration immobilière, elle agit en tant
qu’opérateur de la réhabilitation des centres villes anciens. Enfin, elle fait réaliser des
ouvrages en tant que
mandataire ou assistant du maître d’ouvrage pour le compte de
personnes publiques ou privées. La SEM gère aussi des villages d’activité en opérations
propres.
Son mode d’intervention se répartit assez équitablement entre les mandats et les
concessions.
22
La chambre a étudié, de manière générale,
la situation de l’ensemble des concessions
gérées par la SEMA pour le compte de la ville de Marseille, de la CUMPM, ou
d’autres
collectivités. Les concessions qui, dans la cadre de cet examen général, suscitent des
observations de la part de la chambre, seront évoquées ici.
La chambre s’est
par ailleurs intéressée de manière plus approfondie à trois
opérations : la Capelette, le Palais Omnisport de Marseille Grand Est (POMGE) et la
réhabilitation du centre-ville de
Marseille. Ce choix s’explique principalement par les enjeux
financiers de ces opérations. Pour le POMGE
il s’agit du
dernier mandat reçu par la SEMA.
La chambre a enfin constaté l’existence de plusieurs tentatives de diversification de la
SEMA dans la promotion immobilière à laquelle elle a heureusement renoncé.
4.1
Les concessions de la CUMPM
L’
Opération «
Parc d’activité de la Madrague
»
Cette concession avait été confiée par la ville de Marseille à la SEMA en 1996 pour
une durée de 9 ans. Il s’agissait d’aménager
en
parc d’activités, l’ancien centre portuaire
d’accueil routier. Il était prévu
, après libération du site par les deux conteneuristes titulaires de
baux (sous réserve qu’ils soient relogés),
de réaliser des travaux de VRD en 2004-2005 et de
commercialiser des terrains en 2005. La concession a été transférée à la CUMPM en 2000.
Les travaux n’ont cependant pas été réalisés, la SEMA n’ayant pu reloger les
sociétés.
Il
n’y a
donc
pas eu de commercialisation de terrains à l’exception d’une rétrocession à la
CUMPM du terrain à titre gratuit. La ville de Marseille et la CUMPM ont participé à
l’équilibre de cette opération à hauteur de 863,6 K€ soit 34,8 % du total des dépenses.
Cette concession a expiré le 8 octobre 2005. L’excédent qui revenait à la CUMPM
d’un montant de 2
782,95 € n’a été réglé pour solde de tout compte que le 30 novembre 2011,
soit 5 ans après la date d’échéance de la convention, alors même que l’approbation du bilan de
clôture et du protocole foncier avait été faite le 18 décembre 2006. Le protocole foncier
n’étant toujours pas signé au 2
octobre 2007, la SEMA propriétaire des terrains a acquitté la
taxe foncière 2007. Il a donc fallu que la SEMA établisse un nouveau bilan de clôture le 21
mars 2008 et qu’intervienne une nouvelle approbation du bilan de clôture par la CUMPM le
1
er
décembre 2008.
L
’opération «
Bausset Florides »
Cette ZAC avait été initiée par la communauté de communes Marseille-Provence-
Métropole (MPM) en 1995 pour 8 ans afin de créer un pôle économique. La CUMPM s’est
substituée à MPM en 2003. Depuis cette date, compte tenu de l’existence d’un certain nombre
de recours déposés, notamment contre la délibération approuvant le dossier de réalisation
(recours qui n’ont cependant pas abouti), et de difficultés administratives pour l’obtention de
l’arrêté de déclaration d’utilité publique, l’opération a été suspendue. Les dépenses sont
essentiellement des acquisitions de terrains et constructions à 75 %.
En septembre 2009, la SEMA a vendu au concédant ces terrains à la valeur de
2 218 817
€ TTC, conformément à l’avis de France Domaine. Cette somme représente 89 %
des recettes qui incluent une participation de 215 975,51
€
représentant 9 % des dépenses.
23
La clôture tardive (5 ans depuis l’échéance de la convention) a permis à la SEMA de
ne rembourser qu’en avril 2010 à la CUMPM l’avance de trésorerie d’un montant de
2,073
M€ qui avait été appelée
de toute évidence de manière prématurée.
L’opération «
Les Rizeries »
Les dépenses de cette concession sont essentiellement constituées des travaux de VRD
(67 %) alors que les cessions d’immeubles construits représentent 53 % des recettes. Les
recettes hors participation et les dépenses ont été réalisées à 100 % des prévisions. Le coût de
revient des cessions ayant couvert les dépenses engagées la participation du concédant a donc
été réduite.
Cette opération est terminée depuis le 18 décembre 2009 mai
s le bilan de clôture n’a
été approuvé que le 10 décembre 2010 en raison, selon la SEMA, de procédures contentieuses
terminées fin 2010. La CUMPM a émis en février 2011 un titre de recettes qui a été réglé par
la SEMA fin avril 2011.
L’opération «
Arnavaux activités »
L’ensemble des dépenses et des recettes a été réalisé avec un taux d’appel de la
participation de la collectivité (638 %) très supérieur au taux prévisionnel. Le résultat est
excédentaire de 448
K€ et le surabondement du financement
par la CUMPM de 480
K€.
La SEMA souligne que le taux de 638 % résulte de la comparaison du montant cumulé
de la participation reçue au 31 décembre 2002 avec celui de la participation au CRAC au 31
décembre 2008 alors que le programme a été considérablement réduit entre 2002 et 2008. La
chambre prend note de ces explications mais constate néanmoins que l’appel initial de
participation a été surdimensionné.
Le bilan prévisionnel de cette opération a été approuvé par la CUMPM le 8 juillet
2011 et la somme de 449
K€ réglée à la CUMPM le 14 décembre 2011.
4.2
La nouvelle ZAC de la Capelette
Les hypothèses de réalisation de la ZAC
Le conseil municipal de la ville de Marseille a approuvé le dossier de création de cette
ZAC par une délibération n° 2004/1029/TUGE du 15 novembre 2004. Le dossier de
réalisation de cette ZAC n’a cependant été élaboré qu’en 2007, avec une étude d’impact non
chiffrée, approuvée par délibération du conseil municipal de la ville de Marseille n°
07/1238/TUGE en date du 10 décembre 2007.
Selon cette délibération, la ZAC de la Capelette a pour objectifs une restructuration
importante du maillage viaire et la création de liaisons avec le réseau de voiries limitrophes,
une mutation et une réorganisation foncière et immobilière, pour s’adapter à l’évolution
économique et démographique du quartier, et une mise à niveau de ses équipements, en
rapport avec ses besoins et son évolution future.
24
La réalisation de la ZAC de la Capelette reposait sur l’hypothèse du déplacement du
centre de transfert des déchets urbains (CTDU)
et d’une déchetterie (centre d’apport
volontaire).
Le centre de transfert (et la déchetterie) occupe en effet une surface importante
boulevard Fernand Bonnefoy, face au POMGE et utilise une voie ferrée qui permet
l’acheminement des ordures ménagères vers le centre de traitement de Fos sur Mer.
Son déplacement, prévu dans le plan de la ZAC, apparaît indispensable pour créer un
futur système de transport en commun en site propre utilisan
t l’emprise
de la voie ferrée afin
de désenclaver cette ZAC très mal desservie, aussi bien par la route que par les moyens de
transport collectif classiques. Autrement dit, si le centre de transfert n’est pas déplacé, la zone
restera enclavée faute de pouvoir créer un TCSP.
Le départ du centre de transfert est également indispensable pour permettre la maîtrise
publique d’une surface de terrains importante, qui constitue pour le moment une sorte de
verrue au sein de la ZAC, et la réalisation de la voirie indispensable à la desserte interne du
quartier.
La CUMPM est compétente pour réaliser le déplacement du centre de transfert et de la
déchetterie, même si elle
n’est
pas responsable de la situation qui a conduit à le rendre
nécessaire. Lors de l’entretien
de fin contrôle, M. Caselli, président de la CUMPM, a affirmé
que la communauté urbaine était prête à prendre en charge ce déplacement pour peu que la
ville de Marseille lui propose un terrain adapté à un tel transfert, en termes à la fois de taille,
de d
esserte (il faut qu’il soit facilement accessible pour les bennes tout en étant proche d’une
voie ferrée pour permettre le transport des ordures par wagon jusqu’à l’usine de Fos), et
d’implantation (le terrain ne doit pas être trop éloigné du site actuel p
our ne pas allonger de
manière excessive le circuit des bennes).
Eu égard à ces exigences logiques, mais particulièrement contraignantes, la
perspective du déplacement de ce centre de transfert apparaît largement illusoire.
Des discussions ont certes été engagées à ce sujet entre la ville et la CUMPM depuis
plusieurs années mais elles n’
avaie
nt fait émerger qu’un seul projet
, coûteux, et qui, au vu des
réponses adressées à la chambre, semble aujourd’hui abandonné au profit d’une variante
intégrant le maintien sur place du CTDU mais sur des bases qui restent floues.
Il apparaît toutefois au vu des documents fournis que dans cette hypothèse, une partie
de la nouvelle voirie qui devait structurer la desserte du quartier ne sera pas réalisée, et que le
trajet du TCSP devra en partie être déplacé en périphérie de la zone, avec une utilisation mixte
(trains de déchets / TCSP) de la voie de chemin de fer existante ce qui est assez inhabituel et
limite les modes de transports en commun possibles
. S’agissant des
nuisances, la SEMA
évoque un « encapsulement » du CTDU non confirmé par les autres réponses. En tout état de
cause ces changements auront des conséquences financières comme l’indique la CUM dans sa
réponse.
25
La ville de Marseille et Marseille Aménagement se sont donc lancées dans la création
d’une nouvelle ZAC sans étude préalable suffisante et surtout en postulant que le déplacement
du centre de transfert des déchets urbains aurait lieu alors qu’il était évident, dès cette époque,
qu’un tel transfert, q
ui ne relève pas, au demeurant, de la compétence de la ville de Marseille,
serait techniquement très difficile à mettre en œuvre, alors qu’il conditionne pourtant la
réalisation optimale de la ZAC.
Le dossier de réalisation de la ZAC
Le programme des éq
uipements publics était réparti entre, d’une part, les équipements
publics réalisés par l’aménageur et inscrits au bilan financier de la ZAC et, d’autre part, les
équipements publics à la charge des collectivités, ville de Marseille et CUMPM.
La Communauté Urbaine Marseille Provence Métropole doit, de son côté, réaliser un
parking public de 500 places, dont la maîtrise d’ouvrage doit être confiée à un partenaire
privé. Un système de transport en commun en site propre est donc également prévu qui devait
relier
à terme le pôle d’échanges de la Blancarde au boulevard de l’Huveaune en empruntant
l’emprise des voies ferrées actuelles et qui, après avoir traversé l’avenue de la Capelette,
redescendrait au niveau de la ZAC par un plan incliné en bordure du futur parc Bonnefoy
(prolongement du parc du 26
ème
centenaire) puis continuerait le long de cette nouvelle voie
centrale.
Les réalisations au 31 décembre 2010
Les dépenses prévues n’ont donc été réalisées qu’à concurrence de 21 % du budget
prévisionnel initial de 2006.
Les recettes n’ont été réalisées qu’à concurrence de 12,7 %.
La
chambre constate donc le faible taux de réalisation de la ZAC.
4.3
Le palais omnisport de Marseille grand-Est
Le palais omnisport de Marseille grand-Est (POMGE) est implanté dans le quartier de
la Capelette, mais en-dehors de la ZAC du même nom, sur un terrain délimité par trois voies
urbaines (Rabatau, Bonnefoy et Capelette).
Dès la délibération n° 02/667 du 24 juin 2002 de la ville de Marseille qui mandate la
SEMA pour réaliser les études préalables de cet équipement
, l’implantation du palais
omnisport de Marseille grand-Est sur le site de la Capelette est évoquée. On ne trouve
cependant aucune trace d’une alternative dans les délibérations ou les documents d’étude
;
l’im
plantation du
POMGE sur le tènement immobilier qu’il occupe n’a donc obéi à aucune
autre considération que la disponibilité foncière de son terrain d’assiette.
26
Le site d’implantation cumule pourtant, actuellement, les handicaps
: accessibilité en
transport en commun difficile puisque seule la ligne de bus n° 72 le dessert directement,
réseau routier sous-dimensionné et saturé, parking inexistant
9
, présence à proximité
immédiate de sources de nuisances sonores (autoroute) et visuelles (centre de transfert des
déchets urbains). Ces handicaps ne pourront être corrigés qu’à long terme et à condition que
des solutions opérationnelles soient trouvées pour le centre de transfert des déchets urbains et
la mise en place d’un TCSP.
Le palais omnisport de Marseille grand-Est, conçu pourtant comme un équipement
public « structurant » apte à accompagner la mutation du quartier de la Capelette a donc été
achevé avant la nécessaire remise à niveau des infrastructures publiques (routes, transports en
commun) qui sont actuellement manifestement sous-dimensionnées pour un tel équipement.
De fait, même si Marseille Aménagement et la ville de Marseille se sont efforcées de
tirer le meilleur
parti possible du terrain d’assiette, à ce jour, et pour une période relativement
longue, le Palais omnisport de Marseille grand-Est apparaît en décalage avec son
environnement. La ville de Marseille «
revendique pleinement ce choix
(d’implantation)
,
puisque cela lui permet de mailler son territoire d'équipements structurants sans attendre que
celui-ci soit parfaitement et préalablement irrigué en réseau de déplacement et
infrastructures de transports, et d'éviter a contrario de localiser systématiquement les
équipements attractifs dans des lieux qui le sont déjà
».
4.4
Les actions de Marseille Aménagement sur le centre-ville de
Marseille
L’examen par la chambre des actions conduites par Marseille Aménagement dans le
centre-
ville de Marseille a porté sur les opérations d’aménagement confiées par la ville à cette
société d’économie mixt
e dans le cadre, soit de périmètres de restauration immobilière (PRI),
soit d’opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH).
Il s’agit plus précisément des PRI Thubaneau (créé le 28 juin 1993), Centre
-ville (créé
le 27 février 1995), et Panier (créé le 21 décembre 1998, pour ce qui concerne Marseille
Aménagement), et des OPAH Centre-ville (créée le 20 juin 1995) et République (créée
le 22 avril 2002).
La chambre a également étudié l’action de Marseille Aménagement dans le cadre de
l’OPAH République bien qu’elle n’ait pas été, cette fois, le concessionnaire, mais pour
laquelle elle s’est vu confier un rôle d’animateur.
Le choix du contrôle de ces opérations a été fait en fonction de leur importance
financière. En effet, au 31 décembre 2010, su
r l’ensemble des concessions confiées à
Marseille Aménagement, les trois PRI cumulaient à eux seuls environ 23 % du total des
participations versées par les différents concédants à la SEMA. Les trois PRI représentaient
21 % des dépenses réalisées et provisions toutes concessions confondues.
9
Un p
arking provisoire a été aménagé de 2009 à 2012 et la création d’un parking souterrain de 1500 place
s est
prévue dans le cadre du projet de centre commercial « Bleu Capelette ».
27
Un domaine dans lequel la communauté urbaine n’exerce pas complètement ses
compétences
A compter de sa date de création, le 28 janvier 2000, la communauté urbaine Marseille
Provence Métropole (CUMPM) aurait dû exercer de plein droit les compétences
anciennement dévolues à la ville de Marseille en matière de réhabilitation et de résorption de
l’habitat insalubre ainsi qu’en matière d’OPAH, dès lors que les opérations concernées
revêtaient un intérêt communautaire.
En e
ffet, aux termes de l’article L. 5215
-20 du code général des collectivités
territoriales :
« I. La communauté urbaine exerce de plein droit, au lieu et place des communes membres, les compétences
suivantes :
(…)
2° En matière d'aménagement de l'espace communautaire :
(…)
c) Prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs
d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ; (…)
3° En matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire : (…)
c) Opérations programmées d'amélioration de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l'habitat
insalubre, lorsqu'elles sont d'intérêt communautaire. »
La CUMPM n’a cependant pas pris de délibération mettant en œuvre ses compétences
en matière de
réhabilitation et de résorption de l’habitat insalubre ainsi qu’en matière
d’OPAH, en général, ou en ce qui concerne spécifiquement les opérations du centre
-ville de
Marseille, malgré l’importance que revêt par nature cet espace au sein de la communauté
urbaine.
La CUMPM exerce néanmoins certaines compétences spécifiques en matière
d’habitat, notamment dans le cadre de l’établissement du programme local de l’habitat (PLH)
communautaire, adopté par le Conseil de Communauté par délibération du 26 juin 2006. Ce
programme a été complété par une délibération du 19 décembre 2008 du conseil
communautaire afin de le mettre en adéquation avec la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007
instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion
sociale. Enfin, l’évolution du PLH s’inscrit dans le cadre de l’élaboration du Schéma de
Cohérence Territoriale (SCOT) de Marseille Provence Métropole et des Contrats Urbains de
Cohésion Sociale (CUCS).
Par ailleurs, à compter du 31 décembre 2000, le droit de préemption urbain et le droit
de préemption urbain renforcé ont été transférés de plein droit à la CUMPM, en application de
l’article L. 211
-2, 2
ème
alinéa, du code de l’urbanisme.
Par délibération du 5 octobre 2001, la ville de Marseille a cependant demandé à la
communauté urbaine :
-
qu’elle lui délègue l’exercice de ce droit dans les zones couvertes par des OPAH et des
ZPPAUP, pour les secteurs non couverts par un PRI, mais aussi, de façon plus large, dans
tous les cas où l’acquisition du bien
«
s’inscrira dans le champ des compétences
communales
» ;
-
qu’elle confirme les délégations consenties précédemment par la ville de Marseille, ce qui
inclut donc celles à Marseille Aménagement au titre des trois PRI.
28
Par délibération du conseil communautaire du 14 février 2003, la CUMPM a créé un
droit de préemption urbain renforcé dans les PRI Panier-Vieille-Charité et Centre-ville et a
délégué ce droit à Marseille Aménagement dans ces deux PRI. Par contre, rien n’a été décidé
s’agissant de PRI Thubaneau, pour lequel la ville de Marseille n’a pas reçu de délégation de la
part de la communauté urbaine.
En 2007 le conseil municipal
10
a demandé à la CUMPM, à l’occasion de la création
d’un périmètre «
Grand Centre-ville », de revoir les délégations précédemment accordées. A
ce titre, la ville a demandé notamment à la CUMPM de maintenir les périmètres de DPUR
correspondants aux PRI Panier Vieille Charité et Centre-
ville et d’y déléguer ce droit à
Marseille Aménagement.
En réponse la CUMPM a confirmé
11
, comme la ville le lui demandait, les délégations
données à Marseille Aménagement pour l’exercice du droit de préemption urbain dans les PRI
Panier Vieille-Charité et Centre-
Ville. S’agissant du PRI Thubaneau, aucune délégation n’a
été consentie.
L’organisation de l’exercice des compétences respectives de la ville et de la
communauté dans ce domaine gagnerait donc à être clarifiée. Cette clarification devrait
conduire la communauté à exercer de manière plus complète des compétences dont elle
dispose mais qu’elle d
élègue, alors même que certaines de ses compétences propres parmi les
plus importantes, notamment au niveau de la voirie, lui donnent une légitimité pour
s’intéresser à de telles opérations.
La répartition actuelle des compétences apparaît en tout état de cause source de
difficultés. La situation incertaine du PRI Thubaneau qui vient d’être relevée apparaît ainsi
particulièrement révélatrice de ces problèmes.
5
Un avenir incertain
Le contrôle de la chambre
s’est déroulé dans un contexte particulier
du fait de
décisions prises par la ville de Marseille, principal actionnaire de la SEMA, susceptibles
d’affecter l’
existence même de cette SEML.
Lors du conseil municipal du 14 décembre 2009, la ville de Marseille a en effet décidé
de créer une Société publique locale d’aménagement (SPLA), dénommée SOLEAM, dont elle
détenait au départ 94 % du capital aux côtés des communes de Cassis, Gémenos et Tarascon.
Depuis,
cette société s’est transformé en SPL (société publique locale) e
t la CUMPM en est
devenue actionnaire, à hauteur de 15 % du capital.
10
Délibération n°07/0077/EHCV du 5 février 2007
11
Délibération du conseil de communauté urbaine URB 12/363/CC du 26 mars 2007
29
Le rapport qui accompagne cette délibération de 2009 précise le contexte dans lequel
cette création est intervenue et l’objectif poursuivi en la matière par la ville. Il est ainsi
indiqué que (les passages en gras souligné le sont par la chambre) :
«
Intervenant dans le domaine de l'aménagement,
(la SPLA)
constitue une novation
dont le
principal intérêt
pour des actionnaires qui ne peuvent être que des collectivités publiques,
est
de pouvoir travailler en « In house », c'est-à-dire sans mise en concurrence
.
(…)
Ainsi
serait mise en place une SPLA aux côtés de
Marseille Aménagement, laquelle conserverait
un portefeuille d'activités suffisant et se positionnerait sur le secteur concurrentiel
.
(…)
Afin de mettre en commun les moyens nécessaires au fonctionnement des deux structures,
le SPLA et Marseille Aménagement, un groupement d'intérêt économique (GIE) sera
créé
.
Ce GIE permettra de fournir à chacun de ses membres des services administratifs ou
opérationnels. Conformément aux règles en matière de GIE, chacun des membres
participera à son financement à due concurrence des services apportés. »
Le conseil municipal a également accepté, lors de cette réunion,
d’adhérer au GIE.
Le 5 février 2010, le conseil de communauté de la CUMPM a autorisé ses
représentants au
conseil d’
administrations de Marseille Aménagement à voter en faveur de
l’adhésion à ce GIE
, adhésion qui a été approuvée le 15 mars 2010.
Le 30 mars 2010 s’est tenue l’assemblée constitutive de la SOLEAM.
Le sort de Marseille Aménagement est donc étroitement imbriqué avec celui de la
SOLEAM, sur un plan institutionnel, du fait de l’existence du GIE, ma
is surtout en termes
d’activité.
Cette imbrication, à laquelle la chambre a été confrontée de manière progressive
dans le cadre de son contrôle, impose
d’examiner la question de l’avenir de
Marseille
Aménagement dans le cadre du montage triangulaire dont elle fait désormais partie.
5.1
Les assemblées délibérantes
n’ont pas été appelées à délibérer sur
des éléments essentiels du montage
Le montage inclut donc trois entités : une SEML existante (Marseille Aménagement),
ainsi qu’
une SPLA (SOLEAM) et un GIE, nouvellement créés. Les règles de fonctionnement
de ces deux nouvelles entités sont définies dans leurs statuts respectifs, mais surtout, pour
chacune d’entre elles, dans un
règlement intérieur
presqu’au
ssi essentiel que les statuts.
Ainsi, ce ne sont pas ses statuts mais le règlement intérieur du GIE qui définit les
conditions dans lesquelles les charges seront facturées, de Marseille Aménagement au GIE, et
du GIE vers Marseille Aménagement et la SOLEAM.
Le règlement intérieur du GIE prévoit ainsi sur le plan matériel et humain que tous les
moyens de Marseille Aménagement seront mis à la disposition du GIE
; en revanche il n’est
pas prévu dans ce document que la SOLEAM puisse mettre des personnes ou des biens à la
disposition du GIE. Sur le plan financier, Marseille Aménagement facturera
l’ensemble de ses
charges au GIE qui les refacturera ensuite à ses deux membres, au prorata de leur chiffre
d’affaires
respectif.
30
Le règlement intérieur de la SOLEAM a pour principal objet de définir les modalités
du «
contrôle analogue
12
» exercé par les collectivités actionnaires sur le fonctionnement de la
société qui est un élément essentiel pour caractériser la situation de « in house ».
L
e conseil municipal de la ville de Marseille n’a
pourtant pas approuvé le règlement
intérieur de la SOLEAM, qui ne lui a pas été soumis.
Quant au GIE, la ville et la CUMPM n’ont pas approuvé son règlement intérieur ni
même ses statuts. Les conseils municipal et de communauté ne se sont donc pas prononcés en
connaissance de cause
sur ce dossier puisqu’ils ont accepté que leurs représentants respectifs
au sein de Marseille Aménagement
votent en faveur d’une adhésion à un GIE dont ils ne
connaissaient pourtant ni la fonction, ni les règles d’organisation et de financement
.
5.2
Ce
montage
particulièrement
complexe
présente
plusieurs
inconvénients
Ce montage triangulaire est particulièrement complexe,
ce qui n’a rien de surprenant
puisque l’on a cherché à atteindre des objectifs contradictoires.
Il exige ainsi :
-
de créer deux nouvelles entités, dont un GIE, soit au total trois structures pour faire
approximativement
la même chose que ce qui était réalisé, jusqu’ici, par une seule entité
;
-
de mettre en place trois assemblées générales, deux
conseils d’administration
et deux
commissions internes
d’appel d’offres
, composés différemment, et de désigner deux
présidents et deux secrétaires généraux différents, ce qui mobilise globalement pour le
seul fonctionnement administratif beaucoup de personnes et de moyens ;
-
de tenir trois comptabilités, certifiées par des commissaires aux comptes qui devront, au
moins pour la SEM et la SPLA, être différents ;
-
que Marseille Aménagement
facture l’intégralité de ses charges au GIE qui les refacturera
ensuite intégralement à Marseille Aménagement et à la SOLEAM.
Au-delà de sa complexité,
qui n’est pas contestée par Marseille Aménagement, la
SOLEAM ou la ville,
ce montage génère un certain nombre de difficultés qui n’ont sans doute
pas été suffisamment étudiées et mises en balance avec les avantages attendus.
Ainsi, c
e montage ne permet pas d’avoir une vision financière globale et consolidée
d’un ensemble qui a pourtant le même personnel et, d’une certaine manière, la même activité.
L’opération «
Grand Centre-Ville », qui a déjà été évoquée, illustre assez bien cette
perméabilité en termes d’activité
.
Par ailleurs le règlement intérieur du GIE ne prévoit que des mises à disposition de
Marseille Aménagement au GIE, mais pas de la SOLEAM au GIE. Dès lors, si la SOLEAM
recrute directement elle se trouve pénalisée car les charges du GIE sont alors réparties au
prorata d’un chiffre d’affaire réalisé en partie par des agents de la SOLEAM non affectés au
GIE alors que ceux de la SEMA le sont tous.
Les contrats de prestations de service avec
notamment d’anciens salariés n’ont été
signés de leur côté
qu’avec Marseille Aménagement
alors qu’ils
ont vocation à travailler pour
l’ensemble des structures du montage, y compris la SOLEAM
.
12
Sous-entendu « à celui exercé sur leurs propres services »
31
M. Boumendil avait
reconnu l’existence d
e ce problème difficile à résoudre, même par
la signature d’un
autre contrat avec la SOLEAM, car il imposerait obligatoirement une mise
en concurrence préalable. En
l’état actuel des textes régissant ce montage triangulaire, les
prestataires qui travaillent pour Marseille Aménagement ne peuvent donc pas travailler pour
la SOLEAM.
Cette difficulté n’avait visiblement pas été appréhendée par les concepteurs de
ce montage.
Il pose également problème sur le plan foncier. Marseille Aménagement est en effet un
propriétaire foncier important à Marseille. Il va donc être nécessaire de transférer ces biens,
propriété de Marseille Aménagement, soit à la ville, soit à la SOLEAM via la ville.
S’agissant
plus particulièrement du centre-ville de Marseille, le conseil municipal a décidé de mettre un
terme aux opérations confiées à Marseille Aménagement
à l’expiration des conventions au 31
décembre 2009, ce qui a entraîné la revente des biens, propriétés de Marseille Aménagement,
à la ville, dans le cadre
d’
actes de ventes groupés. Or ces opérations de transfert de propriété
de biens de Marseille Aménagement vers la ville, puis ensuite probablement de la ville vers la
SOLEAM, sont particulièrement lourdes.
Il convient enfin de noter que cet ensemble était annoncé comme devant réaliser, au
départ, des pertes répartie
s sur les deux sociétés, au prorata de leur chiffre d’affaires
respectifs. Ce système conduit assez paradoxalement à une situation dans laquelle, plus on fait
de chiffre d’affaires et plus on fait des pertes, ce qui pose d’autant plus problème que les deux
entités ont un actionnariat différent.
En réponse à ces observations, les différents protagonistes de ce montage ont
essentiellement mis en avant son caractère temporaire. La chambre en prend acte en
soulignant que ce caractère temporaire n’avait pas été
affiché au départ.
La chambre prend également acte de la volonté, affichée par certains des partenaires,
de faire évaluer le système au niveau de la clef de répartition des charges et du GIE lui-même
qui pourrait disparaître au profit d’une autre organis
ation dont les modalités de
fonctionnement restent cependant floues.
5.3
Les risques du montage au regard de la jurisprudence sur le « in
house »
Le rapport sur la base duquel le conseil municipal de Marseille a décidé le 14
décembre 2009 de créer la SOLEAM indique qu’il s’agit
essentiellement de pouvoir attribuer
à cette nouvelle structure des opérations d’aménagement sans mise en concurrence.
Le
directeur général évoque uniquement cet avantage pour justifier la création de la SOLEAM.
Il ne peut cependant être affirmé que ce montage sera bien de nature à remplir le
principal objectif qui lui a été officiellement assigné. En effet la capacité des SPLA à
contracter avec leurs
actionnaires sans mise en concurrence n’est pas acquise par principe
. Il
existe en réalité un risque important pour que ce montage soit considéré comme un
contournement de la jurisprudence sur le « in house ».
Le premier tient à l’existence du GIE
qui pourrait être analysée comme le moyen de
confier à la SEM, via la SPLA, ce qu’on ne pouvait pas lui confier directement, puisqu’en
réalité la SOLEAM n’est
, dans ce montage,
qu’une coquille vide, sans moyen propre,
et qui
utilise uniquement ceux de Marseille Aménagement.
32
La chambre constate
d’ailleurs qu’au moment de son contrôle
le directeur général de la
SOLEAM lui-même
n’
était pas salarié de la SOLEAM mais de Marseille Aménagement dont
il restait de surcroît le numéro 2.
La SOLEAM a par ailleurs nommé à son
conseil d’administration
deux « censeurs »
qui représentent
l’un
une
entreprise privée, la Caisse d’Epargne et l’autre
un établissement
public, la Caisse des dépôts et consignation, actionnaires de Marseille Aménagement mais
qui, en revanche, n’ont
aucun lien avec la SPLA. Ces désignations pourraient être analysées
comme un moyen de donner à ces deux actionnaires de Marseille Aménagement un droit de
regard sur la SOLEAM dont ils ne peuvent être actionnaires.
Au total, ces différents éléments montrent que la SOLEAM peut être perçue à bien des
égards, dans le montage actuel, comme une structure écran pour permettre à Marseille
Aménagement de continuer à travailler, sans mise en concurrence, avec la ville de Marseille.
Les évolutions annoncées dans les réponses, qui montrent que les risques mis en
exergue par la chambre ont été pris en compte, sont susceptibles de résoudre ces problèmes
mais la chambre ne peut l’affirmer
avec certitude puis
qu’elle n’en connaî
t pas les modalités.
5.4
Ce montage qui émane de Marseille Aménagement
n’a pas été
suffisamment étudié
Ce montage triangulaire a été conçu et mis en place par Marseille Aménagement et
non par les services de la ville, principal actionnaire fondateur de la SPLA. Plusieurs éléments
en témoignent.
Marseille Aménagement a ainsi pris en charge les dépenses relatives à la constitution
de la SOLEAM et notamment la m
ission d’assistance de
la SCET pour la création de la
SPLA
d’un montant de
20
003,07 € HT
. Même si la SOLEAM les a remboursées depuis,
Marseille Aménagement
, qui n’est pas actionnaire de la SOLEAM, ne disposait d’aucun titre
pour prendre en charge de telles dépenses qui relevaient en fait uniquement du ou des
actionnaires fondateurs de la SOLEAM. Au-delà, la prise en charge initiale de ces frais par la
SEMA et singulièrement
l’étude SCET
, confirme bien que le montage a été conçu sous la
houlette de Marseille Aménagement.
Un
rapport d’
«
audit financier et de gestion de la CUMPM
»
commandé par la
CUMPM et réalisé en janvier 2009 va dans le même sens en souhaitant «
que les collectivités
territoriales pilotent cette réflexion qui pour l’instant n’a lieu qu’au sein de la SAEML
. »
Or les dirigeants de Marseille Aménagement
n’
ont pas nécessairement les mêmes
intérêts que ses actionnaires et peuvent être intéressés à la persistance de la structure, quelle
que soit sa forme, ce qui n’est pas
forcément le cas de la ville de Marseille ou des autres
actionnaires.
33
Cette maîtrise par Marseille Aménagement et ses dirigeants, de la réflexion sur la
création de la SPLA renforce par ailleurs le sentiment de la création d’un
e structure écran.
Cette situation a eu surtout pour conséquence de restreindre le champ de la réflexion.
Les documents recueillis au sujet de la création de la SPLA montrent en effet une insuffisance
de la réflexion tant sous l’angle économique et financier qu’en termes de structures possibles.
Il n’y a ai
nsi pas eu de « business plan » pour
s’assurer, d’une part, que la SOLEAM
avai
t suffisamment de perspectives de chiffre d’affaires pour justifier sa création et, d’autre
part, que Marseille Aménagement aurait également, de son côté, suffisamment de chiffre
d’affaires pour pouvoir continuer à exister dans un cadre cette fois concurrentiel. Il aurait
enfin été nécessaire de s’assurer que le chiffre d’affaires prévisionnel de ces deux structures
permettait de couvrir la totalité des charges de Marseille Aménagement.
Sur le plan des structures,
il n’aurait pas été superflu d’étudier d’autres formules
et
notamment l
’hypothèse de la création de la SPLA
en maintenant certes Marseille
Aménagement
, mais sans création d’un GIE
ou celle de la transformation directe de Marseille
Aménagement en SPLA. La chambre
n’a
trouvé aucune trace, ni reçu en réponse la preuve de
l’existence
de
solutions alternatives qui, en tout état de cause, n’ont pas été proposées aux
assemblées qui ont eu à délibérer sur ce montage.
Il est
donc impossible d’affirmer aujourd’hui que la solution retenue
était la meilleure.
Un débat élargi à toutes les solutions possibles aurait eu pour effet d’o
bliger à réaliser un
bilan coût-avantage de ces différentes solutions, particulièrement utile puisqu
’on constate
aujourd’hui que le montage retenu
est susceptible de produire des effets négatifs
qui n’ont pas
été pris en compte au départ.
Dans sa réponse le président de la SOLEAM a toutefois tenu à souligner que sur «
le
plan économique
(…)
les modalité
s adoptées ont permis l’émergence de la SOLEAM sans
création
de
surcoûts,
sans
mobilisation
d’un
capital
initial
d’origine
publique
disproportionné aux besoins et sans déstabilisation ni de l’équipe ni de l’équilibre ni du
carnet de commande de la SEMA
».
Le président de la CUMPM
a pour sa part indiqué qu’il «
souscriv(ait) totalement aux
observations provisoires de la chambre et proposera, à la suite de la présentation du rapport
d'observations définitives au conseil d'administration de modifier le montage actuellement en
vigueur par la suppression du GIE (et) le transfert des personnels nécessaires à la SPL
SOLEAM
(…)
».