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1
CHAMBRE REGIONALE DES COMPTES
DE PROVENCE ALPES COTE D’AZUR
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
SUR LA GESTION DE LA
VILLE DE MARSEILLE
EN CE QUI CONCERNE SES RELATIONS AVEC
LA SOCIETE D’ECONOMIE MIXTE MARSEILLE AMENAGEMENT
(Département des Bouches-du-Rhône)
A partir de l’exercice 1998
Rappel de la procédure
La chambre a inscrit à son programme la vérification des comptes et
l’examen de la gestion
de la
Société d’Economie Mixte Locale Marseille Aménagement (SEMA). Elle a décidé
d’élargir ce contrôle à la ville de Marseille afin d’étudier les relations entre la ville et cette
société d’économie mixte. Le président de la chambr
e en a informé M. Jean-Claude Gaudin,
Sénateur-Maire.
L’entretien de fin de contrôle a eu lieu avec M. Jean
-Claude Gaudin.
Lors de ses séances des 31 août 2011, 1
er
septembre 2011 et 18 juillet 2012, la chambre a
arrêté ses observations provisoires.
Après avoir entendu les rapporteurs, la chambre a arrêté le 13 juin 2013 ses observations
définitives et les recommandations auxquelles elles donnent lieu.
Ce rapport d’observations définitives a été communiqué par lettre du 23 juillet 2013
à M. Jean-Claude Gaudin, Sénateur-Maire.
M. Jean-Claude Gaudin a fait parvenir à la chambre une réponse qui, engageant sa seule
responsabilité, est jointe à ce rapport.
Ce rapport, accompagné de la réponse jointe est consultable sur le site des juridictions
financières (
www.ccomptes.fr
) après sa présentation à l’assemblée délibérante.
2
SOMMAIRE
1
Présentation
...........................................................................................
10
1.1
L’origine et l’actionnariat de la SEMA
...................................................
10
1.2
Les dirigeants successifs de la SEMA
.....................................................
11
1.3
Présentation rapide de l’activité de
la SEMA
.........................................
11
2
La gouvernance
.....................................................................................
11
2.1
Le rôle limité du conseil d’administration
..............................................
11
2.1.1
Le fonctionnement statutaire
...................................................................
12
2.1.2
Les pouvoirs de décision limités du conseil d’administration
................
14
2.1.3
Le défaut d’information du conseil d’administration
..............................
18
2.2
Le rôle prééminent du directeur général
.................................................
19
3
La situation financière des mandats et des concessions
.....................
21
3.1
Les opérations sous mandat
.....................................................................
21
3.1.1
L’évolution du nombre de mandats
.........................................................
21
3.1.2
L’évol
ution des dépenses des mandats
....................................................
21
3.1.3
La clôture à perte transactionnelle de douze mandats en 2009
...............
21
3.2
Les opérations sous concessions
.............................................................
22
3.2.1
L’évolution du nombre de concessions
...................................................
22
3.2.2
Des clôtures tardives de concessions
......................................................
22
3.2.3
L’évolution des dépenses
........................................................................
23
3.2.4
L’évolution des recettes
..........................................................................
24
3.2.5
L’évolution des stocks dans les concessions
...........................................
25
3.2.6
Le résultat global des concessions
..........................................................
25
3.2.7
Le problème du résultat des concessions « pôle agro-alimentaire » et
« ZAC des Caillols »
...............................................................................
26
3.2.8
Le préfinancement des concessions
........................................................
27
3.2.9
Les concessions de la ville de Marseille
.................................................
27
4
L’activité
................................................................................................
29
4.1
Les concessions pour le compte de la ville de Marseille
........................
30
4.2
La concession d’aménagement de la Capelette
.......................................
31
4.2.1
L’extension d’une opération ancienne san
s réelle planification urbaine ni
étude cohérente préalable
........................................................................
31
4.2.1.1
L’attribution de la concession d’aménagement à la société
Marseille
Aménagement
..........................................................................................
32
4.2.1.2
Une modification d’abord à la marge de la concession
..........................
32
4.2.1.3
Le bouleversement de l’économie générale du contrat
...........................
32
4.2.1.4
Une absence de mise en concurrence
......................................................
34
4.2.2
Les réalisations et la présentation des comptes rendus annuels à la
collectivité (CRAC)
.................................................................................
35
4.2.2.1
Les opérations consolidées
......................................................................
35
4.2.2.2
La situation du groupe scolaire Cap Est, du lotissement « Panofrance »
Cap Est et du pôle de loisir privé
............................................................
36
4.2.2.3
La nouvelle ZAC de la Capelette
............................................................
38
4.2.3
La vente des terrains par la SEMA
..........................................................
42
4.2.4
Les marchés de la réalisation du groupe scolaire et du lotissement Cap
Est
............................................................................................................
44
4.2.4.1
L’exécution des marchés
.........................................................................
44
4.2.4.2
Remarques générales sur les marchés
.....................................................
46
4.3
Une opération sous mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée
: le palais
omnisport de Marseille grand-Est
...........................................................
48
3
4.3.1
Le projet du palais omnisport de Marseille grand-Est
............................
48
4.3.1.1
Des études préalables insuffisantes et contradictoires
............................
48
4.3.1.2
La localisation du POMGE
.....................................................................
50
4.3.2
La construction du POMGE
....................................................................
54
4.3.2.1
Le mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée de la SEMA
........................
54
4.3.2.2
Le lot n° 1.4 de gros œuvre et structure
..................................................
56
4.3.3
L’exploitation du POMGE
......................................................................
57
4.3.3.1
Le choix du délégataire
...........................................................................
57
4.3.3.2
Le contrat de régie intéressée
..................................................................
59
4.3.3.3
La gestion du POMGE
............................................................................
60
4.3.3.4
Le budget annexe du Palais omnisport de Marseille grand-Est
..............
62
4.3.3.5
Le coût d’une entrée au palais omnisport de Marsei
lle grand-Est
..........
64
4.4
Les actions de Marseille Aménagement sur le centre-ville de Marseille 64
4.4.1
Les caractéristiques de l’aménagement du centre
-ville de Marseille
......
65
4.4.1.1
Les enjeux financiers
...............................................................................
65
4.4.1.2
Les contraintes structurelles de l’urbanisme
en centre-ville de Marseille
.................................................................................................................
66
4.4.1.3
Les volontés d’aménagement du centre
-ville sont anciennes et relèvent
actuellement de la compétence de nombreuses collectivités publiques .. 66
4.4.1.4
L’Opération Grand Centre
-ville (OGCV) perpétue en grande partie les
opérations menées jusqu’ici par Marseille Aménagement dans le centre
-
ville
..........................................................................................................
67
4.4.2
L’OPAH République
...............................................................................
68
4.4.2.1
La création de l’OPAH République
........................................................
69
4.4.2.2
Les modalités d’intervention de Marseille Aménagement dans le cadre de
l’OPAH République
................................................................................
71
4.4.3
L’OPAH Centre
-Ville
.............................................................................
76
4.4.4
Les périmètres de restauration immobilière (PRI)
..................................
81
4.4.4.1
Les principes régissant les PRI
................................................................
81
4.4.4.2
Les programmes de restauration immobilière du Centre-ville, du Panier et
Thubaneau
...............................................................................................
82
4.4.4.3
Les
déclarations
d’utilité
p
ublique
des
travaux
de
restauration
immobilière
.............................................................................................
84
4.4.4.4
La commercialisation des biens acquis pas Marseille Aménagement
....
91
4.4.4.5
Les relations de Marseille Aménagement avec les propriétaires bailleurs :
les mécanismes de garanties
....................................................................
93
4.4.4.6
L’aménagement de locaux Bd d’Athènes et la réalisation du Mémorial de
la Marseillaise
.........................................................................................
93
4.4.5
Le bilan final des trois PRI
......................................................................
95
4.4.5.1
Un domaine dans lequel la communauté urbaine n’exerce pas
complètement ses compétences
...............................................................
95
4.4.5.2
Marseille Aménagem
ent n’a atteint que partiellement ses objectifs
.......
97
4.4.5.3
Les rôles de Marseille Aménagement et de son architecte conseil dans le
contrôle des travaux effectués
.................................................................
99
4.4.5.4
Le bilan financier des PRI au 31 décembre 2010
..................................
101
4.4.5.5
Les effets de l’action du concessionnaire des PRI sur l’occupation des
logements
..............................................................................................
105
4.4.5.6
Le devenir des biens en stock à l’issue des concessions
.......................
105
4.4.5.7
L’action foncière de Marseille Aménagement, qui porte sur 26 % des
logements réhabilités, a eu un coût élevé.
.............................................
106
4
4.4.5.8
Un bilan des actions menées en centre-ville aurait été particulièrement
utile pour éclairer la ville avant de lancer l’opération Grand Centre
-ville
...............................................................................................................
107
4.5
Deux amorces de diversification dans la promotion immobilière
.........
107
5
Un avenir incertain
..............................................................................
109
5.1
Les assemblées délibérantes n’ont pas été appelées à délibérer sur des
éléments essentiels du montage
.............................................................
110
5.2
Ce montage particulièrement complexe présente plusieurs inconvénients
...............................................................................................................
110
5.3
Les risques du montage au regard de la jurisprudence sur le « in house »
...............................................................................................................
112
5.4
Ce montage qui émane de Marseille Aménagement n’a pas été
suffisamment étudié
..............................................................................
112
5
SYNTHESE
La Société d’
économie mixte Marseille Aménagement (SEMA), dont la majorité du capital
est détenue à parts à peu près égales par
la Caisse d’Epargne
, la ville de Marseille, la
communauté urbaine Marseille Provence Métropole et la Caisse des dépôts et consignations, a
pour activité principale la gestion des mandats et des concessions qui lui ont été confiés par la
ville de Marseille et plus accessoirement par MPM.
Elle est liée au
travers d’un GIE à la Société p
ublique locale SOLEAM créée en 2009 par la
ville de Marseille et dont MPM est devenue par la suite actionnaire.
LA GOUVERNANCE
La SEMA se caractérise par un mode de gouvernance déséquilibré, qui donne la prééminence
au directeur général face à un conseil d’administration faible où les collectivités locales
actionnaires sont peu présentes. La communauté urbaine en a été absente pendant plus de 5
ans et le maire de Marseille
n’a présidé aucun des conseils
entre 2000 et 2008, ni aucune des
assemblées générales.
Le conseil d’administration n’est pas saisi
des conventions signées par la SEMA avec ses
deux principaux actionnaires publics et ne décide que très rarement et sur la base
d’informations insuffisantes.
LES CONCESSIONS
La part importante des rémunérations forfaitaires était une source de fragilité pour la société
qui s’est
concrétisée en 2010 avec la perte de plus d
’un million d’euros
sur les Périmètres de
restauration immobilière Thubaneau, Panier et Centre-ville, suite à leur clôture.
La ville de Marseille a choisi à plusieurs reprises la solut
ion d’un financement de ses
opérations par l’emprunt. Elle s’est ainsi endettée
par l’intermédiaire de la SEMA
pour près
de 26
M€, mais sans que cela n’apparaisse dans ses comptes
.
L’ACTIVITE
Plusieurs opérations
font l’objet de
prolongations, pour des périodes parfois longues. Il
conviendrait donc de mieux définir, au départ, la durée des opérations.
La chambre a étudié plus en détail trois opérations en raison notamment de leurs enjeux
financiers.
Le contenu et l’objet de l
a concession d’aménagement de la Capelette
, réattribuée en 1996
à la société Marseille Aménagement, ont été profondément bouleversés par plusieurs
avenants. Son périmètre a ainsi été multiplié par 4 et sa durée est passée de 6 à 20 ans.
Pourtant ces extens
ions successives n’ont été précédées d’aucune réflexion stratégique et
opérationnelle sérieuse
afin de définir les objectifs d’une opération majeure pour la ville de
Marseille, dont la participation prévisionnelle est passée de 9,48
M€ à 56,8
M€.
6
Le taux de réalisation au 31 décembre 2010 de la ZAC Capelette, dont le périmètre ne
correspond pas totalement à celui de la concession, est faible.
Les dépenses prévues n’ont été
réalisées qu’à concurrence de 21
%. Alors que le budget foncier a été réalisé à 37 %, les
travaux n’ont pratiquement pas ét
é réalisés (6 %) et les recettes seulement à concurrence de
12,7 %. De même la participation du concédant estimée à 45
M€ n’a été appelée qu’à
concurrence de 22 % soit environ 10
M€.
Au 31 décembre 2010, le retard de la ZAC Capelette génère un besoin de financement de
12,47 M€, ce qui induit un risque financier supplémentaire pour la ville.
Ce retard s’explique en partie par l’impasse faite sur le problème du
déplacement du centre de
transfert des déchets urbains implanté face au Palais omnisport de Marseille grand-Est, qui
conditionne la réalisation de plusieurs équipements indispensables au désenclavement et au
développement de la ZAC : un système de transport en commun en site propre et la voirie
nécessaire à la desserte interne du quartier. A ce jour, faute de solution adéquate, ce
déplacement semble abandonné.
La chambre constate par ailleurs que les cessions de terrains à des promoteurs ne sont pas
encadrées par une procédure permettant de garantir une valorisation optimale de ces biens.
Le Palais omnisport de Marseille grand-Est (POMGE)
est un équipement public de
12 000
m² composé d’une patinoire à deux pistes et d’un skatepark intérieur.
La décision de le
construire a été prise sans réflexion suffisante sur sa fréquentation potentielle et son coût
d’exploitation, et sans que la question de sa desserte ne soit résolue.
La société Laser occupait une partie de son terrain d’assiette sur la base d’un bail précaire.
Réseau ferré
de France, propriétaire du terrain, n’ayant pas réussi à le libérer de cette
occupation, Marseille Aménagement a accepté de verser une indemnité de 2 M€
, dix fois plus
élevée
que l’indemnité conventionnelle maximale à laquelle Laser avait normalement droit
.
Ce montant a été arrêté
sur la base du rapport d’un expert qui a conclu de manière expéditive
à l’existence d’un bail commercial
, bail que les parties ont ensuite conclu à titre rétroactif.
Le coût de la construction (56,7
M€, coûts indirects compris), a été
relativement bien maîtrisé.
En revanche, même
si le nombre d’entrées grand public payantes est conforme aux attentes,
la
fréquentation globale est inférieure en 2010 à la fréquentation attendue, et connaît une baisse
sensible en 2011. L’insuffisance de fréquentation est en partie imputable à la ville de
Marseille, qui devait
promouvoir l’usage du palais omnisport auprès de l’éducation nationale
et de ses propres services
. La gestion de l’activité évènementielle par le régisseur intéressé
a
été également défaillante, puisqu’il
n’a encaissé que moins de 20 % des recettes
prévisionnelles sur cette activité qui représentait 22 % des produits estimés. Le coût réel pour
le cont
ribuable marseillais d’une entrée au palais omnisport de Marseille grand
-Est est estimé
par la chambre à 17 €. L’utilisateur ne paye donc au mieux que moins d’un tiers du coût réel
du service. Un tel niveau de subventionnement, sans être anormal, aurait dû être mieux
anticipé par la ville de Marseille avant de prendre la décision de construire cet équipement.
Les opérations confiées à Marseille Aménagement dans le cadre de la
réhabilitation du
centre-ville de Marseille
ce sont déroulées dans le cadre de Périmètres de restauration
immobilière (PRI) et d’Opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH)
.
7
Les Périmètres de restauration immobilière
Les trois PRI (Panier Vieille Charité, Thubaneau et Centre-ville) ont été lancés entre 1993 et
1995 et se sont étendus sur des durées longues, comprises entre 14 et 19 années, du fait
notamment de l
a décision tardive de mettre en œuvre la procédure des expropriations.
Ces
opérations ne sont cependant toujours pas achevées et ont été en partie reportées et
prolongées, avant même que leurs bilans de clôture ne soient arrêtés, dans le cadre de
l’opération grand centre
-ville (OGCV) conduite par la SOLEAM.
Pour les trois PRI, la subvention d’équilibre de la
ville atteint 49,35 M€, soit 45 % des
dépenses (109,38 M€), selon les bilans provisoires établis par Marseille Aménagement au 31
décembre 2010. Pour le PRI Thubaneau, ce taux atteint même 62 % si l’on prend en compte la
réalisation du mémorial de la Marse
illaise. Au total le coût pour la ville s’élève à 60 M€
puisqu’il convient d’ajouter à la subvention d’équilibre le coût du rachat par la ville des biens
qui appartenaient encore à Marseille aménagement à la clôture des concessions.
Les acquisitions, premier poste de dépenses, ont atteint 45,5
M€
pour les trois PRI. . Les
reventes de ces logements ont été réalisées majoritairement par l’intermédiaire de
commercialisateurs, choisis par Marseille Aménagement sans appel à la concurrence, alors
que la réglemen
tation l’imposait pourtant. Ces commercialisateurs ont perçu 4,8
M€ de
commissions qui ont alourdit le déficit des opérations, comblé par la ville.
Les reventes opérées directement par Marseille Aménagement ont été réalisées dans un cadre
informel qui ne permet pas de garantir que tous les acheteurs potentiels aient bien été
informés des projets de cessions et que les intérêts de la ville aient été optimisés.
Une grande partie de ce patrimoine acquis par la SEMA restait encore sa propriété à la clôture
de
s concessions, avec de nombreux logements vacants et non réhabilités alors qu’elle les
possède souvent depuis de très nombreuses années, notamment ceux apportés par Marseille
Habitat en octobre 1996 et août 1999. Ainsi, pour le PRI Centre-Ville, seules 31 adresses sur
63 faisaient l’objet de baux ; pour le Panier, seulement 15 adresses sur 59 étaient louées.
Cette action foncière de Marseille Aménagement a porté sur 26 % des logements réhabilités.
Elle a été d’un coût élevé. Il s
e monte
en effet à 514 € par m²
, déduction faite de recettes de
commercialisation des logements
. De surcroît, ce coût n’intègre pas les dépenses de
restauration immobilière supportées par les acquéreurs.
Globalement, les PRI n’ont atteint que partiellement leurs objectifs. Ainsi 40 % des logements
qui devaient être réhabilités dans les PRI Centre-
ville et Thubaneau, n’avaient toujours pas
fait l’objet de travaux à
la date du 31 décembre 2009.
Alors que le contrôle des travaux réalisés par les propriétaires relève clairement, aux termes
de la convention, de la compétence du concessionnaire,
aucun document n’atteste de contrôles
réalisés par la SEMA ou par l
’archite
cte mandaté par la ville.
En l’absence de diagnostic physique des opérations d’amélioration, il s’avère impossible de
dresser un bilan des travaux réalisés pour
l’amélioration des parties communes et la mise aux
normes des parties privatives
et donc d’ap
précier
l’effectivité et la qualité de la restauration
immobilière opérée.
8
Enfin, deux opérations confiées à Marseille Aménagement au titre de ces concessions,
n’entraient pas dans ce cadre : la construction de bureaux Bd d’Athènes pour un syndicat,
opération conduite sans base légale et la réalisation du mémorial de la Marseillaise qui aurait
dû être effectuée sous le régime d’un mandat.
La communauté urbaine est peu présente dans les opérations de rénovation immobilière et
d’amélioration de l’habitat, alors qu’elle dispose de compétences obligatoires dans divers
domaines (habitat, logement social, urbanisme et voirie en particulier) concernés par les
opérations conduites sur le centre-ville de Marseille. Dans certains cas, elle a même délégué à
la v
ille, à Marseille Aménagement ou à la SOLEAM l’exercice de ses propres compétences
(cas du droit de préemption urbain renforcé).
Les Opérations programmées d’amélioration de l’habitat
Marseille Aménagement est également intervenue dans le cadre des OPAH République et
Centre-ville.
Pour la première, elle a joué un rôle de prestataire de service
dans le cadre d’un
marché initial
de 2002 prorogé plusieurs fois
. Le périmètre d’intervention de l’équipe d’animation gérée par
Marseille Aménagement a été diminué de 36 % dès 2004, ce qui constituait une modification
de l’objet même du marché. Un avenant aurait été nécessaire afin notamment d’ajuster la
rémunération de l’équipe d’animation en conséquence.
Comme pour les PRI, Marseille Aménagement n’a pu apporter la preuve d’un contrôle
effectif des travaux réalisés par les propriétaires.
L’AVENIR DE MARSEILLE AMENAGEMENT
L’avenir de Marseille Aménagement est étroitement dépendant de la place qu’occupera la
SEMA dans le montage qui comprend désormais la SOLEAM et le GIE dont les deux sociétés
sont membres. La chambre constate que ce montage est lourd et complexe et qu’il po
urrait ne
pas atteindre son but qui est de permettre à la ville de Marseille de continuer à attribuer des
opérations d’aménagement sans mise en concurrence. Il existe en effet des risques importants
de voir ce dispositif considéré comme un contournement de la jurisprudence européenne sur
le
in house
qui interdit désormais aux collectivités locales de confier, sans mise en
concurrence préalable, des prestations à leurs sociétés d’économie mixte.
Ce montage est cependant présenté aujourd’hui comme transitoi
re, contrairement aux
annonces dont il a fait l’objet à l’origine. Les différents partenaires concernés ont
indiqué
qu’il allait p
robablement évoluer. Les risques mis en exergue par la chambre ont donc été pris
en compte, mais seule la connaissance de l’organisation nouvelle effectivement mise en place
permettra
de s’en assurer
.
9
RECOMMANDATIONS A LA VILLE DE MARSEILLE
Recommandation n° 1
1-1 Verser des avances suffisantes pour la réalisation de ses concessions
1-2 Mettre en place un suivi des besoins de financement de ses concessions
Recommandation n° 2
Corriger l’insuffisance d’amortissement constatée au titre des années 2010 et 2011 dans le
budget annexe du POMGE.
10
1
Présentation
Marseille Aménagement
est une Société d’Economie Mixte locale (SEML) qui
a déjà
fait l’objet d’un contrôle de la
chambre achevé en 1998 et portant sur la période 1991-1997.
Le présent contrôle a été souhaité par M. Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille et
ancien président de la
société d’économie mixte Marseille Aménagement (
SEMA), ainsi que
par son directeur général, M. Boumendil. La chambre, après
l’
avoir mis
en œuvre
, a décidé
d’
ouvrir parallèlement un examen de la gestion de la ville de Marseille,
d’une part,
et de la
Communauté urbaine Marseille Provence Métropole (CUMPM)
, d’autre part,
afin de pouvoir
étudier les relations entre la SEMA et ses deux principaux actionnaires publics qui sont
également ses deux premiers donneurs
d’ordre
s.
Le contrôle a fait l’objet de deux volets successifs qui ont été joints en un seul, à la
suite de la demande concomitante du Maire de Marseille et de l’ancien directeur général de la
SEMA. L’acceptation de cette demande par la
collégialité a eu pour conséq
uence d’aligner la
publication des résultats du premier volet du contrôle sur ceux du second.
1.1
L’origine et l’actionnariat de la SEMA
Marseille Aménagement est issue de la fusion-absorption en 1991 de la SAIEMB
(Société Anonyme d'Economie Mixte de la Bourse) créée en 1958, par la SOMICA (Société
Marseillaise Mixte Communale d'Aménagement et d'Equipement), elle-même créée en 1956.
Elle a pour principal actionnaire la ville de Marseille, dont la participation au capital a
diminué dans le temps, au profit d’abord de la Caisse d’Epargne, puis de la communauté
de
communes devenue communauté urbaine, comme le montre le tableau ci-après.
Au début du
précédent
Après
modification
Après
modification
Après
modification
contrôle
en 1998
en 2000
en 2003
1
Ville de Marseille
54,23 %
66,08 %
41,78 %
25,26 %
MPM
2
7,14 %
8,70 %
8,73 %
25,25 %
Total collectivités
territoriales et assimilées
61,37 %
74,78 %
50,51 %
50,51 %
CDC
33,77 %
20,37 %
20,42 %
20,42 %
CCIMP
0,71 %
0,71 %
0,43 %
0,43 %
Marseille Habitat
0,05 %
0,05 %
0,05 %
0,05 %
SCET
0,02 %
0,01 %
0,01 %
0,01 %
CLF-Dexia
3,06 %
3,06 %
3,07 %
3,07 %
Caisse d'Epargne
1,02 %
1,02 %
25,51 %
25,51 %
Total autres actionnaires
38,63 %
25,22 %
49,49 %
49,49 %
1
Cette modification a été décidée en mai 2003 mais ne s’est matérialisée qu’en 2007 du fait d’un déféré du
préfet sur la délibération de mai 2003 de la ville, déféré qui a été rejeté par le Tribunal administratif (voir infra).
2
La communauté urbaine MPM a succédé au 31 décembre 2000 à la communauté de communes MPM mais le
transfert d’action n’a réellement eu lieu qu’en novembre 2004.
11
En mars 2005, les actions de la SCET ont été rachetées par la Caisse des dépôts et
consignations (CDC).
1.2
Les dirigeants successifs de la SEMA
M. Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille, a été
président de la SEMA jusqu’aux
élections municipales de 2008. M. Philippe San Marco lui a succédé le 26 juin 2008 avec la
volonté affichée de réformer le mode de fonctionnement de la société et sa manière de gérer
les opérations qui lui ont été confiées, notamment sur le centre-ville de Marseille. M. San
Marco a démissionné de son poste de président le 28 mai 2009 à
la suite d’un conflit avec
M. Boumendil, directeur général de la SEMA. Madame Dominique Vlasto, deuxième adjointe
au maire de Marseille et députée européenne lui a succédé. Elle est devenue, après le départ à
la retraite du directeur général, présidente directrice générale de la SEMA à compter du
21 janvier 2013.
1.3
Présentation rapide de l’a
ctivité de la SEMA
La SEMA
joue un rôle essentiel en matière d’aménagement
et notamment de
rénovation urbaine dans
l’agglomération marseillaise, mais aussi en dehors de celle
-ci dans le
cadre de
plusieurs dizaines de concessions d’aménagement et de conventions de mandats
signées, pour l’essentiel, avec la ville de Marseille et
la communauté Marseille Provence
Métropole. Elle exécute également des contrats de prestations de services pour le compte de
collectivités publiques ou de clients privés et gère des villages d’activité.
Dans sa plaquette de présentation, Marseille Aménagement décrit son activité en
l’
articulant autour de trois métiers qui sont «
construire, aménager et restaurer
».
Marseille Aménagement, qui est une des SEML les plus importantes de la région, est
confrontée depuis plusieurs années à une évolution fondamentale,
puisqu’à la fin de l’année
2009, la ville de Marseille a décidé de créer une société publique l
ocale d’
aménagement
(SPLA), la SOLEAM
3
avec laquelle la SEMA
est liée au travers d’un GIE.
2
La gouvernance
Le point de départ de cette analyse a été fixé à 2000 soit un an avant les lois NRE
4
et
MURCEF qui ont eu des conséquences importantes en matière de gouvernance
. C’est par
ailleurs au cours de l’année 2000 que
les statuts ont été modifiés afin de diminuer le nombre
des administrateurs chargés de représenter les collectivités territoriales actionnaires.
2.1
Le rôle limité du
conseil d’administration
Le contrôle révèle le pouvoir de décision et l’information limités du conseil
d’administration, et les carences de son fonctionnement.
3
La SOLEAM a été créée par la ville de Marseille avec pour objectif affiché de lui confier des missions qui ne
peuvent plus être attribuées à Marseille Aménagement sans mise en concurrence.
4
Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques (loi dite « NRE »)
12
2.1.1
Le fonctionnement statutaire
Dans sa précédente lettre d’observations sur
Marseille Aménagement, la chambre
relevait «
une vie sociale
(…)
réduite
». Cette observation se fondait principalement sur le
contenu des séances de
conseil d’administration, tel qu’il apparaissait à la lecture
des procès-
verbaux, et sur le faible nombre de décisions qui y étaient prises, mais aussi sur la fréquence
insuffisante de ces réunions.
La SEMA avait affiché son intention de prendre en compte cette observation en
intensifiant le nombre des réunions de son
conseil d’administration. C’est ainsi que
lors du
conseil du 18 mai 2001, le directeur général avait indiqué, à la suite de la confirmation de son
mandat, et dans le cadre de l’objectif destiné à «
assurer une transparence totale sur le
fonctionnement de la société
» que «
comme il en avait été pris l’engagement, quatre conseils
d’administration se tiennent dans l’année, deux conseils son
t consacrés à la structure
(aspects économiques et financiers), deux sont consacrés aux opérations
». Il avait rappelé le
23 octobre 2008 cet engagement de tenir au moins quatre
conseils d’administration
par an en
précisant
qu’il
faisait suite aux remarques émises par la chambre.
Cet objectif n’a pas été
respecté puisqu’en 2002, 2003, 2006 et 2009, seulement trois
consei
ls d’administration
ont eu
lieu. En 2004, ils ont été seulement au nombre de deux, tout comme en 2007.
La chambre constate par ailleurs que Marseille Provence Métropole (MPM), deuxième
actionnaire public de la SEMA,
n’a pas été représenté
e dans les instances statutaires pendant
plus de 5 ans.
La communauté de communes Marseille Provence Métropole était pourtant
actionnaire de la SEMA à hauteur de 8,73 % de son capital. La communauté urbaine du même
nom, qui lui a succédé par arrêté du 7 juillet 2000 avec effet au 31 décembre 2000, ce qui a eu
pour conséquence la liquidation de la communauté de communes,
n’a
cependant pas été
représentée pendant près de 6 ans aux
conseils d’administration
de Marseille Aménagement
(entre le 18 mai 2001 et le 4 mai 2007)
ainsi qu’à ses
assemblées générales (entre le
17 décembre 2001 et le 25 juin 2007).
Il est vrai que la situation de MPM et sa place dans le capital de Marseille
Aménagement ont connu, pendant cette période, un certain nombre de vicissitudes.
La CUMPM et la ville de Marseille se sont ainsi
mises d’accord en mai 2003 pour que
la première rachète à la seconde une partie de ses actions, la ville conservant cependant un
quart du capital. Cette décision a été déférée devant le tribunal administratif de Marseille par
le préfet, qui estimait que la commune aurait dû céder plus des 2/3 des actions qu
elle détenait
dans Marseille Aménagement, en application de l'article L. 1521-1 du code général des
collectivités territoriales
5
. Alors que ce déféré tendait incontestablement à défendre ses
intérêts, la communauté urbaine
l’
a pourtant contesté, avec succès, puisque le tribunal
administratif de Marseille
l’
a rejeté. Le transfert partiel du capital détenu par la ville au profit
de la CUMPM est alors intervenu le 31 octobre 2006, sur les bases décidées par la ville et la
communauté urbaine et acceptées par Marseille Aménagement en 2003.
5
« La commune actionnaire d'une SEM locale dont l'objet social s'inscrit dans le cadre d'une compétence qu'elle
a transférée à un établissement public de coopération intercommunale peut continuer à participer au capital de
cette société à condition qu'elle cède à l'établissement public de coopération intercommunale plus des 2/3 des
actions qu'elle détenait antérieurement au transfert de compétences ».
13
Ces évolutions ne permettent cependant pas d’expliquer et de justifier une
aussi longue
absence de représentation de la CUMPM au sein des instances collégiales de Marseille
Aménagement.
Le processus de transfert des actions de la communauté de communes à la
communauté urbaine est en effet intervenu, selon les informations fournies par les dirigeants
de Marseille Aménagement eux-mêmes, le 29 novembre 2004. La CUMPM aurait donc dû
désigner, au moins dès cette époque, des représentants au
conseil d’administration
et aux
assemblées de la SEMA,
ce qu’elle n’a pas fait
avant 2007.
La communauté urbaine
est la première responsable de cette inertie qui l’a privée de
représentation officielle jusqu’au début de 2007
, mais
l’attitude des dirigeants de
Marseille
Aménagement
n’est pas pour autant exempt
e de critiques.
En effet, même si comme le fait valoir le directeur général de la SEMA, les «
ordres
de mouvement
(des titres n’)
ont été adressés par la CUMPM, à
(la SEMA)
émetteur des
titres,
(que)
par courrier de son directeur général en date du 21 novembre 2006
», il aurait
tout de même pu s’interroger sur les causes d’une absence aussi longue qui privait
les
instances statutaires
de la présence d’un des trois principaux actionnaires
et ce alors même
que des élus et fonctionnaires de la communauté urbaine étaient « invités » à participer à
certains conseils.
Il aurait donc été aisé pour le directeur général de se renseigner auprès de ces élus et
fonctionnaires, qui ne représentaient alors
qu’
eux-mêmes, mais qui auraient pu fournir des
informations sur un transfert effectif
d’actions qui
s’éternisait
, voire contribuer à
l’accélérer
.
Le directeur général de la SEMA aurai
t également pu s’adresser au liquidateur de la
communauté de communes, systématiquement convoqué aux conseils et assemblées, mais
toujours absent, ainsi qu’à son
président, par ailleurs président de la CUMPM, pour
s’informer de l’état d’avancement du transfert d’actions.
M. Jean-Claude Gaudin, maire de Marseille a en effet également exercé les fonctions
de président de Marseille Aménagement pendant la majeure partie de la période étudiée par la
chambre. Il n
’a
cependant présidé aucune des douze assemblées générales et aucun des vingt-
six
conseils d’administration qui se sont tenus
au cours de ces huit années.
Cette absence systématique du président à toutes les assemblées et conseils a eu
mécaniquement pour effet d’accro
î
tre l’influence du directeur général.
En
pratique,
ces
douze
assemblées
générales
ont
été
présidées,
soit
par
le vice-
président, M. Blum, soit par d’autres élus représentant la ville de Marseille
, mais dans
des conditions juridiquement irrégulières.
L
’article 31 des statuts
,
devenu l’article 33
, prévoit en effet que «
sauf dans les cas où
la loi désigne un autre président, l'assemblée générale est présidée par le président du conseil
d'administration. En son absence, elle est présidée par un administrateur désigné par le
conseil. A défaut, l'assemblée élit elle-même son président
». Or dans la totalité des cas, les
élus qui présidaient les assemblées en lieu et place du président en titre
n’avaient pas été
désignés par le conseil, ni à défaut été choisi
s par l’
assemblée elle-même.
La chambre a également relevé d’autres irrégularités dans le fonctionnement des
instances statutaires.
14
Le conseil administration
s’est
ainsi réuni à six reprises, entre 2000 et 2005, alors que
le double quorum
imposé par l’article 19 des statuts
6
n’était pas atteint
.
Par ailleurs, les assemblées générales ordinaires et extraordinaires du 19 octobre 2000
se sont tenues le même jour que le
conseil d’administration
qui les avait décidées. De surcroît
les convocations adressées pour ces assemblées, et qui anticipaient donc la décision du
conseil, contenaient des informations contradictoires sur
l’objet de
ces réunions et notamment
celle adressée à M. Blum qui les a présidées.
La chambre constate également que l
a SEMA n’a pas tiré les conséquences juridiques
du rachat des actions de la SCET par la CDC. La SCET disposait en effet
d’un siège
d’administrateur
qui a donc, de ce fait, disparu. Cette cession imposait dès lors une
modification des statuts pour passer de 14 à 13 sièges mais la révision statutaire, dont le
directeur général reconnaî
t la nécessité, n’a pas eu lieu.
Il conviendrait enfin que la SEMA renonce à utiliser le titre de directeur général
adjoint, comme elle l’a f
ait par le passé pour désigner deux adjoints du directeur général. Ce
titre peut en effet être source de confusion car il avait autrefois un contenu juridique précis.
2.1.2
Les pouvoirs de décision limités du
conseil d’administration
Le conseil d’administration n’exerce pas tous les pouvoirs qui lui sont attribués par la
loi, singulièrement en ce qui concerne les conventions dites réglementées.
En effet, en application de l’article
L. 225-38 du code de commerce
7
, les conventions
signées par la SEMA avec la Ville ou la CUMPM devraient être préalablement approuvées
par le conseil d’administration de la SEMA puisque ces deux collectivités possèdent
plus de
10 % des droits de vote. Seules les conventions portant sur des opérations courantes et
conclues à des conditions normales échappent à cette obligation
en application de l’article
L. 225-39
8
du même code.
Marseille Aménagement ne soumet pourtant
à son conseil d’administration
aucune des
conventions qu’elle signe avec la ville et la CUMPM, comme l’avai
t déjà relevé la chambre
lors de son précédent contrôle
, sans que cela soit suivi d’effet
.
6
Il indique que «
la présence effective de la moitié des membres composant le c
onseil d’
administration, y
compris la moitié des représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, est toutefois
nécessaire pour la validité des délibérations
»
7
«
Toute convention intervenant directement ou par personne interposée entre la société et son directeur
général, l'un de ses directeurs généraux délégués, l'un de ses administrateurs, l'un de ses actionnaires disposant
d'une fraction des droits de vote supérieure à 10 % ou, s'il s'agit d'une société actionnaire, la société la
contrôlant au sens de l'article L. 233-3, doit être soumise à l'autorisation préalable du conseil d'administration.
Il en est de même des conventions auxquelles une des personnes visées à l'alinéa précédent est indirectement
intéressée.
Sont également soumises à autorisation préalable les conventions intervenant entre la société et une entreprise,
si le Directeur général, l'un des Directeurs généraux délégués ou l'un des administrateurs de la société est
propriétaire, associé indéfiniment responsable, gérant, administrateur, membre du conseil de surveillance ou, de
façon générale, dirigeant de cette entreprise
. »
8
«
Les dispositions de l'article L. 225-38 ne sont pas applicables aux conventions portant sur des opérations
courantes et conclues à des conditions normales. »
15
Il est cependant difficile de considérer, comme le soutient le directeur général, que
toutes les conventions signées avec la ville de Marseille et la CUMPM portent, en quelque
sorte par principe, sur des «
opérations courantes
», et seraient également, par principe, toutes
conclues à des conditions «
normales
».
En effet
, si l’on se focalise sur le critère de la normalité, force est de constater qu’il
n’existe p
as, en
l’espèce
, de norme et notamment de grille « tarifaire » définissant les
différents types de commissions possibles et leur taux, que l’on appliquerait de manière quasi
automatique pour définir le contenu d’une convention passée avec la ville de Marse
ille ou la
CUMPM. Chaque convention est au contraire différente l’une de l’autre, qu’il s’agisse de sa
durée, de la définition du périmètre d’intervention de la SEMA, des prestations qui lui sont
confiées et surtout des conditions de sa rémunération, tant en ce qui concerne le fait
générateur de cette rémunération (la convention prévoit souvent plusieurs modes ou plusieurs
sources de rémunération) que son niveau.
Faute de norme de référence, il ne peut donc être affirmé que les conventions sont
normales et
encore moins qu’elles le s
eraient toutes par principe. Les concessions du centre-
ville de Marseille, qui prévoyaient une rémunération forfaitaire assurant à la SEMA une
recette certaine de
plus d’un million d’euros
par an, le démontrent.
Il est de surcro
ît contradictoire d’affirmer, au soutien d’un autre argument, que les
offres contiendraient des éléments secrets qui ne devraient pas être divulgués, et de prétendre
dans le même temps que les conventions sont conclues à des conditions « normales ».
Chaque convention signée avec la ville de la Marseille et la CUMPM se présente en
réalité comme une construction autonome qui devrait donc être soumise à l’approbation
préalable du
conseil d’administration
car elle engage les rapports entre un des actionnaires et
la SEMA et doit dès lors être connue des autres actionnaires et être validée collectivement.
Dans sa réponse, le directeur général invoque une délibération de 1998 de la ville de
Marseille par laquelle la commune a, selon lui, «
souhaité normaliser le tarif de la
rémunération perçue par la SEM concessionnaire pour la couverture de ses frais généraux
».
La chambre constate cependant que cette délibération concerne seulement les concessions (et
pas les mandats), les commissions (et donc, notamment, pas les frais financiers) et enfin
seulement
les commissions non forfaitaires. A supposer qu’il ait été respecté, ce cadre ne
vise
donc qu’une partie très minoritaire du chiffre d’affaires
de la SEMA et ne peut dès lors être
considéré comme mettant en place une sorte de grille tarifaire.
Le commissaire aux comptes met pour sa part en avant, sans le produire, le contenu
d’
un avis de la compagnie nationale des commissaires aux comptes publié dans son bulletin
n° 130 page 356 de juin 2003 et dans lequel elle aurait «
expressément qualifié de convention
courante les conventions signées entre une SEM et la collectivité, actionnaire de la SEM,
disposant du poste de président du conseil de surveillance de la SEM
».
Cet avis conforte pourtant la position de la chambre. Il considère en effet que pour le
cas étudié «
les conventions conclues entre la SEML (mandataire) et la collectivité (maître
d'ouvrage) constituent le mode de fonctionnement ordinaire de la société pour la réalisation
de son objet mais aussi celui habituellement rencontré dans les SEML de ce secteur d'activité.
Il s'agit donc bien d'opérations courantes.
»
16
S’agissant des «
conditions normales
», après avoir noté qu’
«
en l'espèce la SEML
considère les taux de rémunérations pratiqués comme conformes aux taux applicables en la
matière dans la profession »
l’avis indique que
« si les autres conditions sont conformes à la
pratique habituelle du secteur, les opérations pourraient être considérées comme conclues à
des conditions normales. »
Et il
en conclut que «
les conventions visées semblent entrer dans
le champ d'application de l'article L. 225-87 du code de commerce.
»
Cet avis est donc particulièrement prudent au niveau de ses conclusions, ainsi que par
rapport aux données spécifiques
de l’
espèce en cause, qui sont de surcroît différentes du cas
de la SEMA, puisque la SEML objet de
l’avis semble n’avoir qu’un actionnaire public. Il
montre surtout que le respect des règles posées
par l’article L. 225
-38 implique un examen
attentif et au cas par cas des conventions avant de pouvoir considérer, le cas échéant,
qu’il
s’agit d’opérations
courantes et conclues à des conditions normales, alors que la SEMA
estime au contraire que, par principe, toutes les conventions signées avec la ville de Marseille
et la CUMPM entrent dans ce cas.
La chambre rappelle donc à Marseille Aménagement la nécessité de faire approuver
préalablement par son
conseil d’administration
les conventions signées avec la Ville de
Marseille et la CUMPM en application de l’article L. 225
-38 du code de commerce, sauf à
estimer, après un examen attentif, que telle ou telle convention concerne une opération
courante et est conclue à des conditions normales, conditions qui ne sont, pour le moment, pas
réunies en l’espèce.
De manière plus ponctuelle, la chambre constate que la convention de trésorerie signée
avec Dexia en 2004 aurait dû, elle aussi, être approuvée préalablement par le conseil
d’
administration puisque Dexia est administrateur de la société.
En cours d’instruction, la SEMA n’a pas contesté la nécessité d’une telle approbation
,
que la ville reconnaît également, mais a invoqué une impossibilité de réunir rapidement le
conseil d’administration
, ce qui ne peut être admis comme une explication recevable car elle
pourrait être fréquemment mise en avant pour s’exonérer de cette obligation.
Cette irrégularité ne peut davantage être considérée comme ayant été couverte par la
mention de cette convention
dans la liste de celles relevant de l’article L. 225
-38 qui figure
dans le rapport d’activité
2004,
approuvé par l’assemblée générale du 27 juin 2005. L’article
L. 225-42 du code de commerce prévoit en effet une autre procédure de régularisation qui
exige «
un vote de l'assemblée générale intervenant sur rapport spécial des commissaires aux
comptes exposant les circonstances en raison desquelles la procédure d'autorisation n'a pas
été suivie »,
procédure qui
n’a pas été mise en œuvre
en l’espèce
.
Cette mention dans le rapport d’activité 2004, qui confirme que la convention relevait
bien de l’article L. 225
-38, aurait cependant dû susciter une réaction du commissaire aux
comptes, alors que dans son rapport spécial pour 2004 présenté et approuvé lors de la même
AGO du 27 juin 2005, il a au contraire cru pouvoir écrire «
qu’aucune convention relevant
des conventions règlementées n’a été conclue au cours de l’exercice 2004
»
.
17
De même les conventions de maîtrise d’ouvrage déléguée signées avec Midi
Pa
trimoine, filiale de la Caisse d’Epargne
, pour la réalisation de deux immeubles, auraient dû
faire l’objet d’une approbation préalable par
le conseil d’administration en application de
l’article L. 225
-
38 du code de commerce, puisque la Caisse d’Epargne
possède plus de 10 %
du capital et des voix au sein de Marseille Aménagement
et qu’elle est également titulaire
d’un siège d’administrateur.
Le directeur général de Marseille Aménagement a indiqué que ces deux opérations
n’
entraient pas, selon lui, dans le
champ d’application de l’article L. 225
-38 du code de
commerce. Il a réaffirmé ce point de vue en réponse aux observations provisoires mais sans
démontrer précisément en quoi il s’agissait bien, en l’espèce, de conventions
concernant des
opérations «
courantes
» et conclues «
à des conditions normales
», exigences qui
apparaissent particulièrement difficiles à invoquer en l’espèce pour justifier une exception à
l’applicabilité de l’article L. 225
-38.
La chambre constate enfin que pour deux opérations immobilières conclues avec des
promoteurs dans le cadre de deux SCI, le directeur
général n’a pas respecté les engagements
qu’il avait pris vis
-à-
vis du conseil d’administration
et n’a
recueilli
l’accord du conseil,
pourtant seul compétent en la matière, que pour une partie du montage.
Pour la première SCI
, le conseil a certes été saisi pour approbation de l’opération
avant la création de la SCI, mais il a donné son accord sans que les projets de statuts ne soient
fournis et sans que la taille du capital ne soit précisée.
Il avait par ailleurs été indiqué au conseil du 19 novembre 2004 que «
dans un second
temps le CA sera de nouveau saisi pour enclencher la phase opérationnelle du projet et
donner son accord sur les conditions et modalités de la cession par Marseille Aménagement à
la SCI du terrain d’assiette
(et)
sur la signature de l’acte sous seing privé de cession à la
Foncière du Logement du programme
». Le dispositif du procès-verbal qui matérialise
l’accord du conseil reprend ces deux engagements
et en ajoute un troisième relatif à la
nécessité de faire approuver préalablement par le conseil les marchés de construction.
En réalité aucun de ces trois engagements n’a été respecté. En effet
, le conseil a
seulement pris
a posteriori
«
acte de l’acquisition par la SCI du terrain d’assiette de
l’opération
».
Il n’existe pas
non plus de trace dans les procès-verbaux qui traitent
ultérieurement de cette opération de l’exécution de la seconde promesse. Il en va de même
pour le troisième engagement, puisque le conseil a seulement été informé, toujours
a
posteriori
, des attributaires et des montants des marchés conclus.
En revanche, même si aucun engagement n’avait été pris vis
-à-vis du conseil à ce
sujet, la convention de gestion signée entre la SCI, le promoteur et Marseille Aménagement
aurait pu et dû être soumise à l’approbation préalable du conseil d’administration
, car elle
définit les prestations respectives des deux associés. Elle est donc en réalité plus importante
que les statuts de la SCI eux-mêmes. Le conseil
n’apprendra cependant l’existence de cette
convention que plus d’un an et demi après sa signature.
Pour la seconde opération ayant donné lieu à la création d’une SCI l’accord initial a
été donné sans que les statuts de la SCI ne soient fournis, ni
a fortiori
qu’il soit demandé au
conseil de les approuver, sans que la taille du capital ne soit précisée et sans que la convention
de gestion, pourtant fondamentale, ne soit fournie et donc approuvée.
18
Cette marginalisation du conseil
d’
administration
est d’autant moins acceptable que
toutes les décisions relatives à ces opérations avec deux SCI
relevaient en l’espèce de sa
compétence. Les délibérations du conseil d’administration du 17 novembre 2003 et du 26 juin
2008 qui confient à M. Boumendil la direction générale de la société, indiquent en effet que
«
d’une façon générale, relève du
c
onseil d’
administration statuant dans les mêmes
conditions que l’alinéa ci
-dessus, toutes opérations immobilières qui ne sont pas réalisées
dans le ca
dre d’une convention passée avec une personne publique
».
D’une manière plus générale
, la chambre constate que dans les rares hypothèses où le
conseil d’administration est appelé à prendre une décision,
celle-ci intervient dans la quasi-
totalité des cas,
sans débat et à l’unanimité, même lorsque la décision est important
e. Tel fut
par exemple le cas de la désignation de M. Boumendil comme directeur général le 18 mai
2001 et le 17 novembre 2003, du changement très profond des statuts, approuvé le 26 mai
2003 et de la
mise en place de l’accord d’intéressement, du plan épargne entreprise et du
plan
d’épargne pour la retraite collectif le 23 mai 2005
.
En pratique, les décisions qui donnent lieu
à un vrai débat sont l’exception, sauf
pendant une courte période en 2009.
2.1.3
Le défaut d’information du conseil d’administration
Les
conseils d’administration de la SEMA sont essentiellement consacrés à l’adoption
de rapports, souvent obligatoires, qui informent rétrospectivement les administrateurs sur la
façon dont Marseille Aménagement a été gérée ou à des points sur la situation des opérations
que la SEMA a en portefeuille. L’information qui est communiquée à cette occasion aux
administrateurs est plus littéraire que chiffrée et n’est jamais accompagnée de la four
niture de
tableaux de bord, alors que seuls de tels documents seraient de nature à permettre aux
administrateurs de suivre sur une base homogène, constante et réellement opérationnelle,
l’évolution dans le temps des conventions d’aménagement
dont on évoque
devant eux l’état
d’avancement.
La chambre recommande donc de combler cette carence en élaborant des tableaux de
bord destinés à permettre au
conseil d’administration
un suivi, notamment financier, de
l’évolution des opérations, sur des bases homogènes
et stables.
Loin d’empiéter sur les
compétences de la direction générale en matière de gestion des opérations et sur le rôle des
assemblées délibérantes des collectivités concernées, une telle information est au contraire
indispensable au conseil pour déterminer les orientations de la société et veiller à leur mise en
œuvre.
Les conditions de désignation des membres de la commission des marchés de
Marseille
Aménagement
illustrent
également
la
mauvaise
information
du
conseil
d’
administration et son rôle secondaire. La commission des marchés de la SEMA occupe en
effet, par nature
, une place importante, compte tenu du nombre d’opérations géré
es par
Marseille Aménagement, de leur volume financier et du rôle décisionnel qui est confié à cette
commission par les règles de fonctionnement interne de la SEMA.
19
Le conseil se comporte
pourtant, lorsqu’il est appelé à se prononcer sur la désignation
des membres de cette commission, comme une simple chambre d’enregistr
ement de
propositions qui mériteraient un débat : les candidatures ne sont pas explicitées, le mode de
désignation n’est pas transparent et le lien des membres désignés avec la SEM apparaît ténu.
La plupart
n’ont aucun lien avec la SEM et ne sont pas membr
es de son conseil
d’administration
, ce qui apparaît paradoxal.
Compte tenu de l’importance de cette commission,
qui attribue elle-même les marchés
qui relèvent de sa compétence, la chambre invite Marseille Aménagement à modifier
profondément sa pratique actuelle et à mettre en place un dispositif plus transparent pour la
nomination des membres de sa commission des marchés,
afin que le conseil d’administration
décide de sa composition en toute connaissance de cause.
La chambre constate enfin qu’
au fil du temps, des informations importantes qui étaient
régulièrement communiquées par les dirigeants de la SEMA aux membres du conseil
d’administration, ne l’ont plus été.
C’est ainsi que le directeur général avait pris l’engagement de faire au moins u
ne fois
par an devant le conseil un état des lieux des contentieux en cours, ce qui constituait
effectivement une initiative utile compte tenu du nombre important de contentieux que fait
naître, par nature, une activité d’aménageur. Les enjeux financiers d
e ces contentieux, en lien
avec la taille des projets suivis par Marseille Aménagement, le justifiaient également. Cet
engagement a été respecté en 2001 et en 2002, mais le point annuel sur les contentieux a cessé
d’être fait à compter de 2003.
Le direct
eur général avait également annoncé qu’un
« contrôle interne
(avait)
été mis
en place avec communication une fois par an au conseil des résultats ».
Ce point annuel, avec
présentation d’un rapport, a été fait pour la première fois en 2004, puis en 2005, ma
is la
pratique a ensuite cessé. Le directeur général
a expliqué cet arrêt par le fait qu’une loi de 2003
avait imposé un tel rapport, mais que l’obligation avait été supprimée par une loi de 2005. La
chambre constate cependant que l’engagement de présenter
ce rapport annuel avait été pris
par le directeur général dès 2001, avant donc
le vote d’une disposition légale, et qu’il aurait
donc dû continuer à être respecté malgré la disparation de cette obligation légale.
Le
conseil d’
administration a également é
té informé à plusieurs reprises de l’état
d’avancement d’un processus ambitieux de certification ISO entamé par Marseille
Aménagement, mais il n’a pas été avisé de l’abandon de ce processus.
2.2
Le rôle prééminent du directeur général
Le directeur général de Marseille Aménagement a été nommé lors du conseil
d’administration
du 12 novembre 1998, ce mandat social se cumulant avec sa situation de
salarié, titulaire d’un contrat de travail.
Le
conseil d’administration
a ensuite «
délégué
» au
directeur
général qu’il venait de nommer
des «
pouvoirs
».
Il s’agit d’une délégation quasi
générale qui ne laisse pratiquement aucune attribution au
conseil d’administration
. La
mention, au demeurant curieuse, mais qui sera reprise par la suite, selon laquelle
l’é
numération des pouvoirs ainsi délégués au directeur général est indicative et non limitative,
ne fait que renforcer cette constatation.
20
Lors de sa séance du 18 mai 2001 le conseil d’administration a pris successivement
deux décisions. Il a d’abord délégué toute une série de pouvoirs au Président qu’il énumère
longuement, puis décidé de confirmer le directeur général dans ses fonctions «
ainsi que sa
délégation de pouvoirs telle qu'elle lui a été consentie lors de la séance susvisée. »
Cette
décision importante,
puisqu’elle confirme l’existence d’un
directeur général et lui confie à
nouveau des pouvoirs très larges qui dépossèdent complètement le
conseil d’administration
, a
été prise sans le moindre débat.
Il convient de souligner un problème de compatibilité entre les deux décisions prises
ce jour-là car elles délèguent exactement les mêmes compétences au président et au directeur
général avec de surcroît la même référence au fait que la liste des compétences déléguée est
«
énonciative et non limitative
».
Lors du conseil d’administration du 17 novembre 2003, il a été décidé, non plus de
déléguer des pouvoirs au directeur général, mais en application d’une des deux possibilités
offertes par la loi sur les nouvelles régulations économiques (NRE) de 2001, de lui confier la
direction générale de la société,
qui relevait jusqu’alors du
président et du directeur général.
La lecture du procès-verbal montre que cette importante décision a été prise sans bilan
de l’exécution de la délégation consentie jusque
-là au directeur général, alors que le choix
d’opter pour
une direction générale confiée, cette fois, au seul directeur général, impliquait
nécessairement, et encore plus que lors du renouvellement des délégations opérées
précédemment, de faire un tel bilan. Cette décision a en outre été prise à nouveau sans le
moindre débat et
sans qu’une seule question ne soit posée
La c
hambre constate par ailleurs que l’application de l’article 23 de la loi MURCEF
qui impose aux collectivités territoriales et aux SEML qui agissent pour leur compte, une
délibération au vu de l’avis du directeur des services fiscaux, sur chaque acquisition
d’immeuble, est contournée par l’énumération des pouvoirs du directeur général qui figure
dans cette délibération de 2003
, puisqu’elle l’
habilite à prendre lui-même les décisions dans
ce domaine, sans devoir en référer au
conseil d’administration
pourtant seul compétent.
Le 26 juin 2008, le conseil a procédé à
l’élection d’un nouveau président en la
personne de M. San Marco, et choisi de reconduire sa décision du 17 novembre 2003 en
confirmant la nomination d’un directeur général et en lui confiant la direction générale de la
société. Cette reconduction pure et simple est en contradiction avec la volonté affichée par le
nouveau président de faire évoluer le mode de fonctionnement de Marseille Aménagement.
La chambre constate à cette occasion que le directeur général était présent lorsque le
conseil d’administration s’est prononcé sur sa désignation, le contour de ses fonctions, et le
niveau de sa rémunération.
21
3
La situation financière des mandats et des concessions
3.1
Les opérations sous mandat
3.1.1
L’évolution du nombre de mandat
s
La SEMA avait en charge 85 mandats en 2002 ; il ne lui en restait plus que 22 fin
2009. Dans la période 2002-2009, elle a clôturé 81 mandats, dont la majorité étaient, il est
vrai, très anciens, mais en a pris en charge seulement 18 nouveaux.
La ville de Marseille est la collectivité pour le compte de laquelle la SEMA réalise le
nombre le plus important de mandats (12 mandats en cours en 2009 et en 2010) représentant
84 % des dépenses
totales de l’ensemble
des opérations sous mandats. Ces mandats sont
anciens puisqu’ils existaient déjà en 2002 à l’exception du
Palais Omnisport de Marseille
Grand Est qui a débuté en 2003.
La CUMPM est le deuxième mandant en nombre de mandats en cours (6) et en masses
financières, mais bien après Marseille.
Le nombre et les masses financières
des mandats confiés par d’autres
collectivités ne
sont pas significatifs.
3.1.2
L’évolution des
dépenses des mandats
En euros
Comp
te
Intitulé du
compte
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Taux de
croissance
2002-2010
4 613
Débours
127 327 291
140 105 872
152 466 537
164 097 963
191 321 654
211 705 459
227 429 665
253 780 903
243 225 741
91%
4 617
Rémunération
SEMA
5 408 986
6 271 773
7 027 618
7 410 209
7 910 507
8 133 135
7 464 871
8 154 034
8 183 671
51%
Total
DEPENSES
132 736 277
146 377 645
159 494 155
171 508 172
199 232 160
219 838 594
234 894 536
261 934 937
251 409 413
89%
Les dépenses cumulées réalisées sous mandat des collectivités locales ont connu un
taux de croissance de 89 % de 2002 à 2010 dont 91 % d’augmentation pour les débours
(études, travaux…) et 51 % d’augmentation pour la rémunération de la société.
L’évolution
des dépenses annuelles hors rémunération est par contre plus contrastée.
2003-2004
2004-2005
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
-3,85 %
-8,41 %
130,76 %
-25,67 %
-26,94 %
79,60 %
-4,16 %
3.1.3
La clôture à perte transactionnelle de douze mandats en 2009
La SEMA et la ville de Marseille ont conclu le 5 janvier 2009 un protocole
transactionnel d’abandon de créance et de dette pour
12 mandats
9
:
9
RHI VELTEN, CITE DE LA MUSIQUE, AMENAGEMENT PLAGE PRADO, AMENAGT PLAGE 2E TRANCHE, VRD ABATTOIRS
DE SAUMATY, VIAB. PRIM. CHATEAU GOMBERT, ZAC SAUMATY PRIMAIRE, ACCES NECROPOLE VAUDRAN PARKING
ESTIENNE D'ORVES, MUSEE DE LA BOURSE, VITRINE DU MUSEE, ABATTOIRS GESTION
22
Au 1
er
janvier 2009, la ville de Marseille était, dans les comptes de la SEMA et pour
ces 12 mandats, débitrice d’un montant de 950
791,68 € et créditrice d’un montant de
573 361,49
€. Après compensation, la ville de Marseille restait donc encore redevable de la
somme de 377 430,19
€. Pour apurer cette dette, la SEMA a abandonné deux créances sur la
ville qu’elle avait provisionnées pour la somme de
199 816,90
€. La ville de Marseille a versé
le 4 septembre 2009 à la SEMA la somme de 177 613,27
€ soit donc sensiblement moins q
ue
ce qu’elle était censée lui devoir selon la comptabilité de la SE
MA. Une délibération du
conseil municipal de la ville de Marseille avait autorisé le 15 décembre 2008 la signature de
ce protocole.
Il semble que la raison principale de cette absence
d’accord sur les dettes et les
créances relatives aux opérations sous mandat et de la transaction conclue pour solder
l’ensemble soit l’absence de toute information claire et individualisée (jusqu’en 2010) sur ces
opérations, que ce soit dans le rapport de gestion de Marseille Aménagement ou dans le
rapport de son commissaire aux comptes.
De ce fait, lorsque les opérations évoluent sur des bases financières qui ne sont pas les
mêmes chez le mandant et le mandataire, personne ne s’en aperçoit. Après plusie
urs années
d’évolutions divergentes, la situation devient inextricable lorsqu’il faut clore l’opération.
La
chambre n’a d’ailleurs pas reçu de réponse précise de la commune de Marseille lorsqu’elle l’a
contactée, comme les autres collectivités ayant confié des mandats à la SEM, afin de vérifier
auprès de ces collectivités la situation de leurs mandats en termes de trésorerie.
3.2
Les opérations sous concessions
3.2.1
L’évolution du nombre de concessions
Le nombre de concessions en cours non clôturées en 2010 est de 27. Elles étaient 28
en 2002. La ville de Marseille est le principal concédant de la SEMA (17 opérations) suivie de
la CUMPM (6).
Ces concessions sont anciennes. Sur les 30 concessions en cours en 2009, 26 avaient
été ouvertes avant 2002, la plus ancienne remontant même au 7 décembre 1976. Depuis 2002,
seulement 9 concessions nouvelles ont été ouvertes et plus aucune depuis 2007.
3.2.2
Des clôtures tardives de concessions
Sur les 30 concessions en cours en 2009, 6 concernant la ville de Marseille auraient dû
être clôturées avant l’exercice 2009
en raison de l’antériorité de leur date d’expiration mais
seulement 5
l’ont été, avec un important retard pour
4
d’entre elles
10
:
N° opération
Nom de l'opération
Concédant
Date d'expiration
convention
Date de clôture
des opérations
110
ZAC de la plage
Ville de Marseille
31/12/1989
31/08/2004
720
ZAC Sainte Barbe
Ville de Marseille
05/06/1998
15/07/2003
715
ZAC de la Soude
Ville de Marseille
10/10/1999
20/07/2005
185
Amgt Campagne Gombert
Ville de Marseille
09/02/2003
13/04/2004
178
ZAC Fontvieille II
Ville de Marseille
02/04/2004
15/06/2004
701/709
ZAC des Caillols
Ville de Marseille
07/12/2004
31/12/2009
10
ZAC de la Plage, ZAC Sainte Barbe, ZAC de la Soude, ZAC des Caillols
23
Ces retards importants dans la clôture des concessions doivent cesser, car ils
engendrent des risques juridiques, notamment lorsque des dépenses ou des recettes continuent
à intervenir sur des opérations contractuellement terminées mais non closes. La SEMA
soutient que ces opérations réalisées après l’expiration du contrat de concession étaient
juridiquement couvertes par le cahier des charges de la concession. La chambre rappelle
cependant que selon l’article 26.2 du cahier des charges transmis, le concessionnaire procède
seulement, à l’expiration du contrat de concession, aux opérations de liquida
tion, aux transfert
des contrats, des biens, de l’actif et du passif et à l’arrêté des comptes et que, selon l’article 25
du même texte, le concédant est subrogé dans les droit et obligations du concessionnaire au
terme du contrat de concession.
3.2.3
L
’évolut
ion des dépenses
Compte
Intitulé
2009
2010
Global
Structure
Global
Structure
380 Factures non parvenues
2 245 869,37
0,5%
182 684,00
0,04%
381 Etudes
14 894 474,84
3%
14 609 326,68
3%
382 à 383
Terrains construction
226 490 707,32
46%
241 198 388,76
47%
384 VRD
114 570 522,33
23%
117 558 954,80
23%
385
TVA perdue sur prorata
1 678 483,86
0,3%
1 856 726,85
0,4%
386 Frais financiers
33 409 635,92
7%
32 208 853,23
6%
387 Rémunération SEMA
52 868 403,50
11%
54 699 927,66
11%
3871 à 3875
Autres frais
36 830 612,79
7%
36 372 045,26
7%
388 Provisions
12 697 628,21
3%
9 820 126,67
2%
TOTAL DEPENSES
495 686 338,14
100%
508 507 033,91
100%
Le montant moyen annuel des dépenses réalisées entre 2002 et 2009 est de
1,07 M€
par an et par opération
, pour un cumul de dépenses réalisées sur l’ensemble des concessions
au 31 décembre 2009 d’un montant de 495,69 M€, ce qui représente 60 % des dépenses HT
prévues dans le dernier bilan actualisé (
823,74 M€).
En 2010, le cumul des dépenses
réalisées des concessions en cours est de 508,5 M€
soit 58 % de celles du dernier bilan actualisé.
Les dépenses cumulées aux 31 décembre 2009 et 2010 se caractérisent par
l’importance des sommes consacrées aux terrains et constructions
(respectivement 45,7 % et
47,43 %), aux VRD (23,11 % et 23,12 %) et à la rémunération de la SEMA (10,7 % et
10,8 %).
24
3.2.4
L’évolution des recettes
Compte
Intitulé
2009
2010
Global
Structure
Global
Structure
90510 Ventes de terrains
162 029 703,99
37%
155 001 650,51
35%
90515 Ventes au concédant
2 144 243,85
0,5%
2 144 243,85
0,5%
9052
Ventes d’immeubles construits
66 938 921,72
15%
73 575 908,42
17%
9053 Loyers
18 054 789,98
4%
16 697 944,27
4%
9054 Subventions
7 892 108,43
2%
8 562 792,88
2%
905510 Participation du concédant
124 204 151,31
28%
125 599 498,86
28%
905512
RBT Ville avant concessions
3 270 929,41
1%
3 270 929,41
1%
905600 Produits financiers
5 273 284,20
1%
3 399 904,56
1%
90570 Autres produits
27 107 227,13
6%
21 297 696,20
5%
905701 Concession loyer NT
21 513 874,98
5%
31 320 467,83
7%
TOTAL RECETTES
438 429 235,00
100%
440 871 036,79
100%
Le montant moyen annuel des recettes hors participations réalisées entre 2002 et 2009
est de 1,7
M€ par an et par concession
pour un cumul de recettes réalisées sur l’ensemble des
concessions au 31 décembre 2009 de 438,43
M€ (participations comprises). En 2010
, le
cumul des recettes réalisées et de 440,87
M€.
Ces recettes se décomposent ainsi :
Exercice 2009 : montants exprimé
s en K€
Recettes
prévisionnelles
hors
participation
Participation
prévisionnelle
du concédant
Cumul recettes
réalisées hors
participation
Participation
reçue
% de réalisation
des cessions
% participation
appelée
615 325
208 413
314 225
124 204
51,07 %
59,60 %
Exercice 2010
: montants exprimés en K€
Recettes
prévisionnelles
hors
participation
Participation du
concédant
Cumul recettes
réalisées hors
participation
Participation
reçue
% de réalisation
des cessions
% participation
appelée
659 654
214 957
315 273
125 600
47,79 %
58,43 %
Les cessions (recettes hors participation) avaient été réalisées à concurrence de 51 %
au 31 décembre 2009 et de 47,8 % fin 2010.
Le pourcentage de la participation appelée par rapport à la participation prévue dans le
dernier bilan actualisé était de 59,6 % en 2009 et de 58,4 % en 2010.
La répartition des recettes cumulées au 31 décembre 2010 se caractérise par
l’importance des ventes de terrains (35 %) et par la vente d’immeubles construits (17 %). Il
convient à l’inv
erse de remarquer le faible taux de vente au concédant (0,5 %).
Ces recettes se composent par ailleurs, à hauteur de 28 %, de la participation appelée
des collectivités locales alors même que cette participation était prévue à hauteur de 22 %
dans le dernier bilan actualisé et de seulement 15 % dans le bilan initial. Cette évolution
témoigne d’une dérive globale de ces opérations qui s’avèrent nettement plus co
ûteuses pour
la collectivité que ce qui avait été prévu lors de leur lancement. Ce quasi doublement pose un
problème de fiabilité de ces prévisions alors que l’on aurait pu imaginer que les erreurs se
compenser
aient globalement, ce qui n’est
pas le cas.
25
Les participations des concédants sont donc manifestement systématiquement sous-
estimées au départ, alors que c’est sur cette base sous
-évaluée que le conseil municipal
accepte de se lancer dans ces opérations.
La faiblesse de la participation appelée se compense par la mise en place
d’un
préfinancement dans l’attente de la réalisation des cessions (voir infra).
La SEMA conteste cette dérive globale des opérations en indiquant que cette
appréciation doit être faite opération par opération, et
souligne que l’augmentation des
participat
ions est la conséquence de modifications survenues au cours de la vie de l’opération,
actées par le concessionnaire.
Pour autant le doublement de ces participations par rapport à celles prévues par les
collectivités lorsqu’elles se sont engagées dans ces
opérations (taux de 28 % fin 2010 contre
15 % dans le bilan initial) ne peut s’expliquer à lui seul, comme le prétend la SEMA, par des
ajustements du contenu des opérations mais témoigne bien
au contraire d’une mauvaise
définition initiale des besoins.
3.2.5
L
’évolution des stocks dans les concessions
Dans les écritures d’inventaire, la SEMA constate, conformément au plan comptable
des sociétés d’économie mixte, le coût de revient estimé (CRE) des cessions qui est égal au
pourcentage de réalisation des cessions multiplié par les dépenses totales prévisionnelles. Le
pourcentage de réalisation des cessions est égal au rapport des produits réalisés hors
participation sur les produits prévisionnels hors participation.
La SEMA passe ces écritures sur la base du dernier bilan actualisé approuvé par la
collectivité qui peut avoir parfois plusieurs années de retard. Il importe donc pour améliorer la
fiabilité de la comptabilisation des stocks,
qui joue un rôle central, d’adopter les
comptes
rendus annuels à la collectivité (locale) ou CRAC(L) plus rapidement
qu’actuellement
.
3.2.6
Le résultat global des concessions
Montant en €
2009
2010
Global
Structure
Global
Structure
TOTAL DEPENSES
495 686 338,14
100%
508 507 033,91
100%
TOTAL RECETTES
438 429 235,00
100%
440 871 036,79
100%
RESULTAT (Dépenses moins recettes)
-57 257 103,14
-67 635 997,12
Les concessions dans leur ensemble présentaient en 2009 et en 2010 un besoin de
financement (dépenses supérieures aux recettes)
de respectivement 57,25 M€ et de
67,63 M
€.
26
3.2.7
Le problème du résultat des concessions « pôle agro-
alimentaire » et « ZAC des Caillols »
La neutralisation provisoire des résultats présentée dans l’annexe 2 du rapport de
gestion ou du rapport du commissaire aux comptes
pour l’exercice 2009
n’est cependant pas
compatible avec le « résultat » 2009. La neutralisation comptable des résultats des
concessions, par la comptabilisation d’une participation estimative du concédant à recevoir au
compte 705, correspond à la différence entre les recettes totales des concessions et le coût de
revient estimé des cessions à laquelle s’ajoute la différence en valeur absolue entre le boni sur
recettes et la neutralisation provisoire des résultats.
Global
A
TOTAL DEPENSES
495 686 338,14
B
TOTAL RECETTES
438 429 235,00
C=B-A
RESULTAT 2009
-57 257 103,14
D
COUT DE REVIENT ESTIME DES CESSIONS - 389100
425 352 271,96
H=B-D
BONI SUR RECETTES
13 076 963,04
PE
SD c/482 ANNUL BONI ET MALI/705 PARTICIPATION
ESTIMATIVE
-14 624 326,52
M=H-PE en valeur absolue
DIFFERENCE 2009
-1 547 363,48
En fait, la différence sur recettes
11
qui apparaît, et qui est anormale, provient de deux
concessions, « pôle agro-alimentaire » et « ZAC des Caillols », pour lesquelles les différences
respectives étaient au 31 décembre 2009 de 5 826,58
€ et de
-1 553 189,97
€.
La SEMA et le
commissaire aux comptes, qui n’avait
, pour sa part, fait aucune remarque au moment où il a
certifié les comptes, ont confirmé que ces différences injustifiées provenaient bien des deux
concessions identifiées par la chambre.
S’agissant de la concession «
pôle agro-alimentaire »
La SEMA a reconnu une erreur dont elle ne peut identifier l’origine et indiqué qu’elle
la régularisera lors de la clôture des opérations. Cette erreur perdure dans les comptes 2010.
La chambre maintient que cette somme manque en trésorerie. Comme son origine ne
peut plus être retrouvée elle doit donc
faire l’objet d’une dépense exceptionnelle dans les
comptes de la société en opérations propres afin de restaurer la trésorerie de cette opération.
S’agissant de
la concession ZAC des Caillols
La convention de concession de cette ZAC expirait le 7 décembre 2004. Les
opérations de clôture n’ont pourtant été effectuées que le 31 décembre 2009, le quitus n’ayant
été délivré que le 14 décembre 2009. Cette concession avait été confiée en 1976 à une autre
SEM, la SOMICA, la ville ayant reversé à la SEM le surplus de recettes sur les dépenses
réalisées antérieurement par la ville soit la somme de 1,48 M€ TTC. Les remboursements
(protocole, emprises publiques et remboursement de travaux) par la ville dans cette opération
sont de 3,3 M€ TTC dont 1,55 M€ n’avaient
pas été enregistrés en classe 9 lors du
changement de logiciel comptable.
11
La différence sur recettes= boni sur recettes-(annulation du boni ou mali/participation à recevoir)
27
Après l’expiration de la convention le 7 décembre 2004, la ville a poursuivi elle
-même
l’opération d’aménagement de la ZAC. Un bilan provisoire de clôture a été présenté à la ville
en 2005 mais le bilan définitif n’a
, en raison de contentieux, été approuvé par une délibération
du conseil municipal que le 14 décembre 2009. Le reversement de la trésorerie excédentaire
d’un montant de 1,17 millions d’euros n’a été fait que le 16 juin 20
10.
3.2.8
Le préfinancement des concessions
Montant en € Exercice 2010
2010
Global des concessions
En % du
total
Besoin de
financement
-
67 635 997,12
RESSOURCES :
Préfinancement
1641
EMPRUNTS AUPRES DES
BANQUES
29 305 748,08
38,34%
165100
DEPOTS ET
CAUTIONNEMENTS
35 470,13
0,05%
167200
AVANCES COLLECTIVITES
LOCALES
37 631 716,00
49,23%
168800
INTERETS COURUS
182 684,00
0,24%
12
RESULTAT A IMPUTER
-
15
PROVISIONS CHARGES
PROVISIONNELLES
9 282 357,58
12,14%
A
TOTAL DES RESSOURCES
76 437 975,79
100,00%
En 2010, le résultat des concessions (besoin de financement de
67,63 M€) est couvert
par un préfinancement assuré à 49 % par des avances des collectivités concédantes et à
hauteur de 38,34 % par des emprunts auprès des banques pour le compte des collectivités. Ce
pourcentage n’était que de 26 % au 31 décembre 2009, ce qui témoigne d’un recours accru à
la dette pour financer ces opérations. Le montant des ressources de préfinancement est de
76,44
M€. Une très petite part de ce
montant, ne représentant que 0,42 % des ressources de
préfinancement, est placée en actions (5 %) et en prêts (95 %).
3.2.9
Les concessions de la ville de Marseille
Pour l’ensemble des concessions de la ville de Marseille, les dépenses majoritaires
sont les acquisitions et aménagement de terrains et constructions (46,3 % en 2009 et 48,4 %
en 2010), les VRD (22 % en 2009 et en 2010) puis la rémunération de la SEMA (10,5 % en
2009 et en 2010).
Les recettes cumulées au 31 décembre 2010 proviennent principalement des ventes de
terrains (36 %), des ventes d’immeubles construits (15
,5 %) et de la participation appelée du
concédant (29 %).
28
Au 31 décembre 2010, les concessions non clôturées de la ville de Marseille faisaient
apparaître un besoin de financement
de 61 M€.
Montants exprimés en €
Comptes
Libellés
Total
380 Factures non parvenues
168 808,89
381 Etudes
13 441 211,84
382 à 383
Terrains construction
214 787 847,94
384 VRD
98 570 683,35
385
TVA perdue sur prorata
1 750 516,94
386 Frais financiers
26 484 292,49
387 Rémunération SEMA
46 910 043,51
3871 à 3875
Autres frais
31 971 062,05
388 Provisions
9 614 281,71
TOTAL DEPENSES
443 698 748,72
90510 Ventes de terrains
138 259 647,46
90515 Ventes au concédant
1 123,66
9052
Ventes d’immeubles construits
59 320 694,01
9053 Loyers
10 942 151,68
9054 Subventions
4 621 522,60
905510 Participation du concédant
111 883 777,81
905512
RBT Ville avant concessions
3 270 929,41
905600 Produits financiers
3 116 500,51
90570 Autres produits
19 928 951,61
905701 Concession loyer NT
31 272 018,72
TOTAL RECETTES
382 617 317,47
RESULTAT
61 081 431,25
Il est
compensé en trésorerie par la mise en place d’un préfinancement d’un montant
de 72
M€, placé pour une très faible partie (0,43%) en actions (2 %) et en prêt
s (98 %).
A la clôture des opérations, ce préfinancement sera, soit incorporé aux participations
du concédant dans la mesure où l’ensemble des concessions sont aux risques et périls du
concédant, soit remboursé au concédant. Il est constitué à 50,67 % d’avances versées par la
ville et à 36,3 % d’emprunts contractés pa
r la SEMA auprès des banques. Le pourcentage
d’emprunts a augmenté en 2010
puisqu’
il ne représentait que 23 % en 2009.
31/12/2010
Total
%
Concédant
Ville de Marseille
RESSOURCES : Préfinancement
1641
EMPRUNTS AUPRES DES BANQUES
26 205 748,08
36,30%
165100
DEPOTS ET CAUTIONNEMENTS
30 616,13
0,04%
167200
AVANCES COLLECTIVITES LOCALES
36 581 716,00
50,67%
168800
INTERETS COURUS
168 808,89
0,23%
12
RESULTAT A IMPUTER
0,00%
15
PROVISIONS CHARGES PROVISIONNELLES
9 209 065,59
12,76%
TOTAL
72 195 954,69
100,00%
Ces chiffres montrent que la ville a emprunté, par l’intermédiaire de sa SEM, et donc
sans que cela n’apparaisse dans ses propres comptes, près de 26 M€ pour financer les
opérations qu’elle a confiées à la SEMA. Ce portage financier pour le compte d’une
co
llectivité ne permet pas de déterminer le taux réel d’endettement de la collectivité.
La chambre recommande donc à la ville de verser des avances suffisantes pour la
réalisation de ses concessions.
La ville de Marseille n’a malheureusement pas pu confir
mer ces chiffres, les services
de la ville ne se basant que sur les bilans prévisionnels pour le suivi des opérations.
29
La chambre recommande dès lors à la ville de Marseille de faire évoluer ses méthodes
de suivi financier des concessions confiées à la SEMA et notamment de valider (en accord
avec le comptable public pour les versements effectués par la ville) ces montants lors de
l’approbation des CRAC dans la mesure où, pour établir un bilan prévisionnel actualisé, il est
normalement nécessaire d’être d’
accord au préalable sur les montants des réalisations en
dépenses et en recettes.
Recommandation n° 1 à la ville de Marseille
1-1 Verser des avances suffisantes pour la réalisation de ses concessions
1-2 Mettre en place un suivi des besoins de financement de ses concessions
4
L’activité
Marseille Aménagement intervient sur un périmètre qui dépasse le territoire de ses
actionnaires publics à savoir la communauté urbaine Marseille Provence Métropole et la ville
de Marseille. Elle est
en effet également intervenue dans le département du Var et à l’ouest du
département des Bouches-du-
Rhône. Pour autant, c’est sur le territoire de la ville de
Marseille, qui est son principal donneur d’ordre, que Marseille Aménagement exerce
l’essentiel d
e son activité. Les rémunérations tirées de son activité pour le compte de la
CUMPM ne représentaient en 2009 qu’un pourcentage négligeable de 2,3 % du total des
rémunérations, alors que ce pourcentage est de 84,4 % pour Marseille. Les produits réalisés
hors territoire de la communauté urbaine représentaient donc en 2009, selon les calculs de la
chambre, 13 % des produits.
La SEMA intervient essentiellement en tant qu’aménageur dans le cadre de ZAC ou
de lotissements. Dans la rénovation urbaine et la restauration immobilière, elle agit en tant
qu’opérateur de la réhabilitation des centres villes anciens. Enfin, elle fait réaliser des
ouvrages en tant que mandataire ou assistant du maître d’ouvrage pour le compte de
personnes publiques ou privées. La SEM gèr
e aussi des villages d’activité en opérations
propres.
Son mode d’intervention se répartit assez équitablement entre les mandats et les
concessions.
La chambre a étudié, de manière générale,
la situation de l’ensemble des concessions
gérées par la SEMA pour le compte de la ville de Marseille, de la CUMPM, ou
d’autres
collectivités. Les concessions qui, dans la cadre de cet examen général, suscitent des
observations de la part de la chambre, seront évoquées ici.
La chambre s’est
par ailleurs intéressée de manière plus approfondie à trois
opérations : la Capelette, le Palais Omnisport de Marseille Grand Est (POMGE) et la
réhabilitation du centre-
ville de Marseille. Ce choix s’explique principalement par les enjeux
financiers de ces opérations. Pour le POMGE
il s’agit du
dernier mandat reçu par la SEMA.
La chambre a enfin constaté l’existence de
deux tentatives de diversification de la
SEMA dans la promotion immobilière à laquelle elle a heureusement renoncé.
30
4.1
Les concessions pour le compte de la ville de Marseille
Le technopole de Château Gombert
Cette concession qui devait expirer le 27 octobre 2012
a été prorogée jusqu’en octobre
2017. Elle connaissait au 31 décembre 2010 un taux de réalisation des cessions (64 %)
inférieur à celui des dépenses (85 %).
La participation n’avait été appelée qu’à hauteur de
29 % ce qui explique le besoin de financement de 14,47
M€
plus que couvert par
avance d’un
montant de 15,4 M€ laissant ainsi une trésorerie théorique disponible de 920
K€.
La ZAC du Rouet
Cette concession qui devait expirer le 13 août 2012, et dont le volume a doublé par
rapport au budget initial,
a été prorogée d’une année en octobre 2011. Elle dégageait au 31
décembre 2010 un besoin de financement de 4,1 M€
couvert en partie par une avance de la
v
ille de 3 M€. Dans sa réponse, la SEMA a
affirmé que les cessions encore attendues à
hauteur de 4,3 M€
permettront de rembourser
l’avance de 3
M€ dans l’année 2013
ainsi que
le découvert autorisé sans augmenter la participation de la collectivité.
La ZAC Vallon Régny
Cette concession qui devait expirer le 22 mai 2013 a été prorogée en octobre 2010
jusqu’en mai 2018. Elle n’avait
réalisé en 2010 que 34 % de ses dépenses (dont 93 %
concernent les acquisitions et aménagements de terrains et constructions sans VRD) et aucune
cession ni participation. Le préfinancement est assuré par trois emprunts sur 5 ou 6 ans pour
un total de 12 M€
, à comparer à un besoin de financement de 12,78
M€.
La ZAC Sainte Marthe
Cette concession qui expire le 17 octobre 2016,
n’a
vait réalisé que 15 % de ses
dépenses, et 10 % des cessions sans aucune participation. Les recettes sont assurées à 99,9 %
par des participations de constructeurs. Le besoin de financement est de 8,4
M€ non couvert
par le préfinancement qui est seulement assuré par un emprunt sur 4 ans pour un total de
5
M€. Il s’agit d’une opération qui aurait pu être prise en charge directement par des
opérateurs privés puisqu’elle consiste à réaliser des maisons individuelles
Le RHI Saint Mauron Gaillard
Cette
concession qui devait expirer le 30 octobre 2011 a été prorogée en 2010 jusqu’au
30 octobre 2014. Au 31 décembre 2010, elle n’avait réalisé que 51 % de ses dépenses, 38
%
des cessions et 62 % des participations. Les restes à recouvrer sur subventions DDE et ANRU
sont importants (1,418 M€)
.
La participation du concédant représentait 49,54 % des recettes pour un taux de
37,7 % dans le bilan actualisé et de seulement 18,35 % dans le bilan initial.
31
Le préfinancement était assuré en partie par deux emprunts sur 4 ans pour un total de
1,2 M€ à
remboursement in fine.
Les ZAC Saint Louis et La Valentine
La comparaison des dépenses et des recettes fait apparaître pour ces deux opérations
un excédent de respectivement 395
K€ et 1,2 M€ avec un taux équivalent
de réalisation des
dépenses et des recettes (autour de 45 % pour la première et 68 % pour la seconde) et un taux
d’appel de participation (65 % pour la première et 83 % pour la seconde) important.
La ZAC de la Jarre
Elle fait apparaître un besoin de financement
de 2,089 M€ en raison d’un taux
insuffisant d’appel de participation (21 % contre 29 % dans le bilan actualisé
), besoin
qu’un
préfinancement par autofinancement ne compense pas totalement.
La ZAC Saumaty
Bien qu’ayant un taux équivalent de réalisation des dépenses, recettes et participation
(autour de 80 %), la ZAC Saumaty, dont la concession expire le 13 janvier 2011, présente un
besoin de financement de 0,809 M
plus que
couvert par l’autofinancement.
Le pôle agroalimentaire
,
Cette concession qui devait expirer le 30 octobre 2011 a été prorogée en juin 2011
jusqu’au 30 mai 2012. Au 31 décembre 2010, elle avait réalisé la quasi
-totalité de ses
dépenses mais seulement 70 % des cessions ; quant à la participation de la ville elle a été
appelée au-delà de la participation prévisionnelle, à hauteur de 172 %. Cette concession a
débuté en 1995. Il n’y a plus de préfinancement au 31 décembre 2010, mais il reste un solde
de 4 024,76
€ sur un dépôt de garantie
versé au Grand Port Maritime (GPM) pour la location
d’un terrain et un manquant dans la caisse de 5
826,58
€ qui existait déjà en 2009
, comme
cela a déjà été noté plus haut.
4.2
La
concession d’aménagement de la
Capelette
Cette concession est la plus importante en cours en ce qui concerne le montant des
dépenses et de la participation de la ville, ce qui justifiait donc que la chambre s’y intéresse.
4.2.1
L’extension
d’u
ne
opération
ancienne
sans
réelle
planification urbaine ni étude cohérente préalable
Au début des années quatre-vingt-dix, la ville de Marseille avait souhaité profiter
d’opportunités foncières dans le secteur de la Capelette (10
ème
arrondissement), notamment
sur des friches industrielles, en concevant une opération d'aménagement destinée à favoriser
l'implantation d'activités, à rationaliser le développement de ce quartier et à améliorer le
réseau de la voirie.
32
Afin de répondre à ces objectifs, la ville de Marseille avait confié
en 1993 à l’Agence
Foncière Marseille Métropole (AF2M)
dans le cadre d’une concession d’aménagement, la
mission d'acquérir les terrains, de réaliser les travaux d'infrastructures nécessaires et de
commercialiser les terrains ainsi équipés. L
’AF2M a lancé la procédure de création de la ZAC
Ferrié-Capelette, et a procédé aux premières acquisitions foncières.
4.2.1.1
L’attribution de la concession d’aménagement à la société
Marseille Aménagement
Par délibération du 22 juillet 1996, le conseil municipal de la ville de Marseille a
délégué pour une durée de 6 ans une nouvelle concession à la société d’économie mixte
Marseille Aménagement. Le périmètre du traité de concession d’aménagement notifié
le 15 octobre 1996 correspond exactement aux terrains acquis jusque-là par AF2M. Aux
termes du traité de concession, la SEMA s’est vu confier plusieurs missions qui correspondent
aux missions d’un aménageur telles que définies par l’article L. 300
-4 du code de
l’urbanisme.
La création de la ZAC Ferrié-Capelette, destinée à regrouper dans un même lieu des
professionnels de l’automobile, a été approuvée par délibération de la ville de Marseille
du 21 décembre 1998.
4.2.1.2
Une modification d’abord à la marge de la concession
Les 25 janvier et 20 avril 1999, la ville de Marseille a notifié à la SEMA les deux
premiers avenants à ce traité qui modifient,
d’une part, les conditions de rémunération de la
SEMA en y ajoutant 7 % des participations des constructeurs
et, d’autre part, le périmètre
de
la concession, qui augmente de 15 116 m² par rapport à une surface initiale de 52 744 m². La
mission d’acquisition de friches industrielles est ainsi étendue à deux terrains et à des
parcelles nécessaires à la réalisation de la ZAC Ferrié-Capelette.
4.2.1.3
Le
bouleversement de l’économie générale du contrat
Contrairement aux deux premiers, les avenants suivants (n
°s
3 à 8) ont bouleversé
l’économie générale du contrat.
Le périmètre de la concession change profondément de dimension
L’avenant n° 3, notifié le
2 février 2001, étend en effet considérablement le périmètre
de la concession d’aménagement qui passe de 67
860 m² (52 744 m² plus 15 116 m² suite à
l’avenant n° 2) à 209
000 m² (20,9 ha), soit près de quatre fois la superficie initiale.
Interrogée sur
le point de savoir si cette décision d’extension avait été précédée d’une
réflexion et d’une analyse sur son opportunité et ses objectifs, la ville de Marseille a
fait
référence en cours d’instruction à une étude de février 1998 réalisée par l’AGAM
12
.
12
«
Une réflexion a été engagée, à la demande de la ville de Marseille, par l’AGAM, afin de définir un schéma
directeur pour l’aménagement de ce territoire
en mutation (1997/1998) dans le respect du schéma de cohérence
Marseille 2015, qui attribue à la
Capelette une double vocation économique et résidentielle. L’AGAM a
formalisé ses réflexions dans le document intitulé Réflexion sur la gare du Prado-Capelette-Menpenti- Rouet. Ce
travail d’orientation a été précisé dans le cadre des études conduites pour la mise au point des dossiers de
création et de réalisation ».
33
La consultation de cette étude
montre qu’elle avait été commandée à l’AGAM en vue,
entre autres projets, de l’acquisition par la ville de Marseille des terrains SNCF de la gare du
Prado pour la réalisation d’un parc urbain. L’AGAM était chargée de réaliser un
schéma de
cohérence d’un espace présentant des opportunités foncières.
Son contenu apparaît cependant peu précis. Elle se limite, en effet, sur quelques pages,
à des considérations historiques sur le quartier de la Capelette
et sur l’opportunité de la
création d’un nouveau parc urbain, alors que le projet d’aménagement de cet espace incluait la
réalisation d’un nouveau stade vélodrome, le prolongement du tunnel Prado Carénage vers le
sud, le prolongement du métro au-delà de Dromel et le réaménagement des voiries (arrivée de
l’autoroute de l’Est, désenclavement de la Capelette, restructuration des quartiers du Rouet et
de Menpenti).
L’avenant n° 6, notifié le 1
er
décembre 2004, étend à nouveau de 75 hectares, et sans
davantage procéder à des études préalables, le périmètre de la concession d’aménagement
Capelette, cette fois à l’ensemble d’une nouvelle ZAC, dite «
ZAC Capelette », créée par
délibération n° 04/1029/TUGE du 15 novembre 2004. Mais cette extension ne rend pas pour
autant les périmètres parfaitement identiques puisque, si la ZAC de la Capelette fait désormais
partie du périmètre de la concession, ce dernier est en revanche plus large que celui de la
seule ZAC Capelette.
Les extensions successives et très importantes en surface du périmètre de l’opération
Capelette n’ont donc pas été précédées par la réalisation des documents d’urbanisme
stratégiques et opérationnels qu’elles impliquaient. Cette opération s’est limitée à saisir les
opportunités d’acquisitions foncières portées par le concessionnaire aux risques et périls de la
ville de Marseille, sans réelle réflexion stratégique et opérationnelle préalable et a fortiori sans
prise en compte de la place
de cette zone dans l’espace de l’agglomération marseillaise.
La ville conteste aujourd’hui la nécessité de ces études et réflexions préalables en
soutenant qu’«
aucun élément factuel ne conduit à affirmer qu'une étude ou une série d'études
préalables spécifiques eût été indispensable et que leur absence a nui à la réflexion éclairée
de l'assemblée délibérante
». Les éléments de réponse fournis par la SEMA démontrent
pourtant le contraire notamment lorsqu’elle fait référence à la notion de
«
périmètre
pertinent »
et lorsqu
’elle souligne plus globalement la «
volonté dès 1996 de passer d’une
politique d’opportunités foncières
», lorsque l’opération était gérée par AF2M à une
«
politique d’urbanisme et d’aménagement
» de la zone par la SEMA.
La durée de la concession passe de 6 à 20 ans et le montant de la participation
financière prévisionnelle de la collectivité augmente de manière considérable
La durée initiale avait été fixée à 6 ans en 1996 ; elle est portée en 2001 à 11 ans par
l’avenant
n° 3, à 15
ans par l’avenant n° 4, notifié le 4 février 2002 et à 20 ans par
l’avenant
n° 7, notifié le 21 janvier 2008.
De son côté, le montant de la participation financière prévisionnelle initiale qui était de
9,48
M€
est fixé en 2002 à 12,8
M€ par l’avenant n° 4
, puis à 17,227
M€
en 2004 par
l’avenant n° 5 et passe
en 2008 à
56,829 M€ suite à l’avenant n° 7.
34
Les missions de l’aménageur sont profondément modifiées en 2004 par l’avenant n° 5
La mission foncière du traité initial concernait surtout l’acquisiti
on des terrains
d’AF2M. En
2004 cette mission foncière devient plus générale pour s’adapter aux pratiques
de l’aménageur qui saisit désormais toute opportunité d’acquisition foncière que ce soit par
l’«
acquisition des terrains, bail emphytéotique ou à construction dans le périmètre zone et
hors zone
».
Par ailleurs la mission de coordination générale du traité initial ne concernait que la
réalisation des infrastructures définies dans le projet de lotissement et le suivi et la
coordination de la réalisation des équipements mis à la charge des tiers. La première partie de
cette mission est remplacée par la mission de réalisation des équipements secondaires du PLU
et des équipements tertiaires ; le suivi et la coordination des équipements mis à la charge des
tiers (cessions, locations concession d'usage des terrains) demeure.
En outre une nouvelle mission est confiée en 2004 à la SEMA, qui consiste à lui
demander de «
construire (…) tous
bâtiments et tout équipement à destination scolaire,
sociale, sanitaire, administrative, sportive, culturelle etc. indispensable au seul bon
fonctionnement de l'opération. Dans ce cadre la société réalisera un groupe scolaire sur le
terrain réservé dans l’arrêté de lotir
13
». Il est précisé que «
les dépenses de cette opération de
construction (…) feront l’objet d’un bilan et d’un suivi individualisé
».
Ainsi, la SEMA, qui avait initialement pour unique mission de coordonner la
réalisation des infrastructures prévues dans le projet de lotissement de la ZAC Ferrié-
Capelette, a v
u sa mission progressivement étendue aux superstructures. C’e
st cette extension
qui lui permettra de réaliser un groupe scolaire dans le cadre juridique de la concession,
contrairement à la logique qui aurait voulu qu’elle soit spécifiquement désignée comm
e
mandataire de la ville de Marseille pour cette construction, et de coordonner tous les travaux
sur un périmètre considérablement étendu.
La chambre constate donc que les avenants 2 à 7 ont conduit à une modification
profonde
de l’économie générale de la
concession initiale. Or, de jurisprudence constante, un
simple avenant ne peut bouleverser l’économie générale d’un contrat passé par une
collectivité publique, qu’il s’agisse d’un marché public ou, comme en l’espèce, d’une
convention d’aménagement.
4.2.1.4
Une absence de mise en concurrence
L’attribution initiale du traité de concession n’avait fait l’objet d’aucune mise en
concurrence en 1996 ce qui était, à l’époque, conforme à l’état du droit.
A la suite des évolutions de la jurisprudence européenne, le législateur français a
cependant décidé de modifier le régime des conventions d’aménagement par la loi n° 2005
-
809 du 20 juillet 2005 et le décret n° 2006-
259 du 31 juillet 2006. Dès lors, l’avenant n° 7,
notifié le 21 janvier 2008, qui porte la participation initiale de la ville de 9,48
M€ (12,8 M€ en
2000) à 56,829 M€ et qui bouleverse ainsi, plus encore que les précédents, l’économie
générale du contrat, aurait dû donner lieu à la passation d’une nouvelle convention selon les
nouvelles règles fixées par la loi du 20 juillet 2005 et donc après publicité et mise en
concurrence.
13
Article 1
er
e) de l’avenant n° 5 du 9 juillet 2004 au traité de concession.
35
Dans sa réponse à la chambre, la ville ne nie pas l’existence d’une telle obligation
juridique mais en conteste la faisabilité pratique. Ce faisant, elle confirme bien la nécessité
d’une étude d’ensemble préalable pour éviter la dérive au fil de l’eau
, particulièrement
significative, constatée au niveau du périmètre et des financements publics de cette opération.
4.2.2
Les réalisations et la présentation des comptes rendus annuels
à la collectivité (CRAC)
4.2.2.1
Les opérations consolidées
La SEMA tient une comptabilité d’engagement sous un logiciel appelé «
gesprojet ».
Cette comptabilisation d’engagement, qui précède la comptabilisation générale, permet de
suivre les dépenses payées et les recettes encaissées et de présenter une comptabilité de caisse
par opération alors que la comptabilité générale, conformément au plan comptable, est tenue
en droits constatés et fait apparaître, d’une part, les dépenses et les recettes constatées hors
taxe dès l
’émission du droit (livraison pour les dépenses et titre exécutoire pour les recettes)
et, d’autre part, la TVA, les restes à payer ou à recouvrer et le montant de la trésorerie.
A l’inverse, les comptes rendus annuels à la collectivité (CRAC) que le
concessionnaire est tenu de remettre chaque année à la collectivité pour approbation, sont
présentés toutes taxes comprises pour les dépenses payées et les recettes encaissées. Le
tableau qui suit permet de comparer, pour la concession d’aménagement, les monta
nts
enregistrés dans la comptabilité (A), dans le logiciel Gesprojet (B) et dans le CRAC (C) au 31
décembre 2010 :
Tableau exprimé en €
A
B
C
au 31/12/2010
Budget
Aménagement
de la Capelette
Comptabilité
Gesprojet : HT
réglé ou encaissé
CRAC 2010Réglé
ou encaissé TTC
prévisionnel HT
31/12/2010
380
factures non parvenues
15 858,61
381
Etudes
1 563 057,89
1 561 247,00
1 867 918
382 à 383
Terrains construction
59 175 846,00
29 253 511,82
28 506 243,00
28 564 492
384
VRD
109 346 405,00
30 795 137,18
30 252 251,00
36 180 304
385
TVA perdue sur prorata
27 392,55
27 390,00
27 390
386
Frais financiers
7 223 027,00
4 767 868,68
4 759 813,00
387
Rémunération SEMA
6 437 405,44
6 040 083,00
6 040 085
3871 à 3875
Autres frais
19 528 312,00
2 640 628,26
2 638 482,00
2 913 091
388
Provisions
TOTAL
DEPENSES
195 273 590,00
75 500 860,43
73 785 509,00
75 593 280
90510
ventes de terrains
136 009 222,00
23 203 533,66
24 306 218,00
27 375 899
90515
ventes au concédant
9052
ventes d'immeubles construits
895 635,66
1 141 963
9053
loyers
871 736,33
1 171 454,00
1 367 003
9054
subventions
284 419,81
284 420,00
343 010
905510
participation du concédant
17 952 082,98
17 952 082,00
20 584 153
905600
produits financiers
101 310,96
101 275,00
101 275
90570
autres produits
1 568 534,71
2 937 516,00
3 173 512
905701
concession loyer nt
48 606 773,00
15 884 414,59
TOTAL
RECETTES
184 615 995,00
60 761 668,70
46 752 965,00
54 086 815
RESULTAT
-
10 657 595,00
-
14 739 191,73
-
27 032 544,00
-
21 506 465
36
Ces différentes comptabilités sont certes réconciliables et la présentation du CRAC
n’est pas en contradiction avec la réglementation, mais elle souffre d’un inconvénient majeur.
Le budget prévisionnel, qui est rappelé dans le CRAC, ne peut en effet être utilement comparé
aux montants réalisés figurant dans le CRAC puisqu’il fournit un montant de dépenses réglées
ou de recettes encaissées ; pour connaître le pourcentage de réalisation du budget prévisionnel
il faut pouvoir le comparer, comme dans le tableau ci-dessus, au montant en droits constatés
qui est disponible (voir colonne A) mais qui n’est pas mentionné dans le
CRAC.
Il est pourtant fondamental de connaître le pourcentage exact de réalisation de
l’opération. Or pour l’ensemble de la concession, les dépenses ont été réalisées au 31
décembre 2010 à hauteur de 38,66 %. Le foncier a été réalisé à 50 % mais les travaux de voies
et réseaux
n’atteignent qu’un faible pourcentage de 28 %. Les recettes ont été réalisées, elles,
à hauteur de 33 % mais avec seulement 17,8 % de vente de terrains ou immeubles construits.
Cette information sur la réalisation incomplète de l’opération ne figurant pas
dans les CRAC,
le conseil municipa
l n’en a donc pas connaissance.
Ainsi, bien que la présentation actuelle des CRAC soit conforme à l’article L. 300
-5
du code de l’urbanisme, une présentation des CRAC en montant hors taxes constaté et non en
montant toutes taxes comprises réglé ou encaissé permettrait une meilleure information de la
collectivité sur le degré exact d’avancement des opérations.
Une telle présentation serait
d’autant plus facile à réaliser que la SEMA indique dans sa réponse communiquer d’ore
s et
déjà à la ville les informations nécessaires.
4.2.2.2
La situation du groupe scolaire Cap Est, du lotissement
« Panofrance » Cap Est et du pôle de loisir privé
Le groupe scolaire Cap Est
Le groupe scolaire est prévu pour 230 élèves au sein du lotissement « Cap Est ». Il a
été réalisé dans la concession d’aménagement.
Les travaux de réalisation du groupe scolaire, commencés en 2006, ont été
réceptionnés en août 2007 avant l’ouverture de l’établissement à la rentrée scolaire 2007.
Le montant de la participation de la ville de Marseille au 31 décembre 2010 s’élève
à 3 525
982,05 € HT pour un coût des travaux de 3
570
067,36 € HT, soit une différence
de 44
085,31 €. Le coût du foncier de lo
t n° 9, sur lequel le groupe scolaire a été édifié,
n’avait toujours pas été réglé au 31 décembre 2010 par la ville de Marseille à la société
Marseille Aménagement. Néanmoins le montant des dépenses HT réglées restent dans
l’enveloppe du coût d’objectif fi
xé en 2004.
Le lotissement « Panofrance » Cap Est
Le lotissement appelé « Cap Est » a été construit sur les anciens terrains de la société
Panofrance et de la caserne Eguison, face au parc du 26
ème
centenaire. C’est un lotissement
de 14 lots, dont 11 l
ots d’immeubles de logement, un groupe scolaire et des locaux de bureaux
et de commerce. La construction a débuté en 2004.
37
Un préfinancement a été imputé à cette opération
; il se compose d’un emprunt de
1,68
M€ soit 21 % du total des emprunts de la conc
ession « Capelette » et de la totalité de
l’avance prévue de 12,5
M€ de la ville de Marseille.
Concernant les dépenses, l
e foncier d’un montant de 2,8
M€ correspond à l’acquisi
tion
des terrains de la caserne Eguison (6 610 m²), du terrain dit « Panofrance » (22 272 m²) et de
diverses parcelles acquises auprès de la ville de Marseille. Ces terrains correspondent à la
surface du lotissement (29 111 m²). Le montant du budget foncier selon Gesprojet au 31
décembre 2010 était de 2 815 195,69
€ pour un budget pr
évisionnel HT à la même date de
2 812 110
€. Le budget foncier est donc réalisé.
Au 31 décembre 2010, les travaux s’élèvent selon
Gesprojet à 15 747
414,33€
HT
pour un budget prévisionnel HT à la même date de 16 106 393
€.
Les travaux les plus importants concernent la dépollution du terrain Panofrance
(10
M€, soit
54,78% du total des travaux). Par un jugement du 8 novembre 2011, le tribunal
de grande instance de Marseille a condamné l’établissement public industriel et commercial
Réseau ferré de France (RFF) à rembourser à la SEMA ces frais de dépollution à hauteur de
9 131 208,63
€. Les acquéreurs des lots ont également remboursé la somme de
1 066 672,84
€, soit un total de recettes de
10 197 881,47
€, les travaux de dépollution se
trouvant ainsi totalement remboursés.
Les travaux de voies et réseaux représentent 23,54 % du total des travaux et même
28
% si l’on inclut
la couverture du ruisseau Jarret.
Les recettes sont essentiellement assurées par la vente des terrains.
Au 31 décembre 2010, le lotissement présente un besoin de financement de 6,1
M€
mais ce résultat devrait être finalement excédentaire après imputation du remboursement des
frais de dépollution par RFF (9
M€) et la vente à la ville de Marseille du foncier du lot n° 9
sur lequel le groupe scolaire a été édifié. Le montant des VRD est égal à environ 4,2 M€ HT
sur lequel la ville de Marseille a déjà versé une participation de 799
999,32 €.
Le pôle de loisirs
Le pôle de loisirs sera réalisé par une société privée. Le terrain a en effet été vendu à la
SCI CAP EST LOISIRS, qui compte notamment parmi ses principaux actionnaires une filiale
de la Caisse des dépôts et consignations.
Cette transaction a été signée le 29 décembre 2011 pour un montant de
12 361 722,01
€ HT pour une surface de 26
702 m² et 46
500 m² de surface hors œuvre nette
(SHON), soit un prix de vente HT au m² de SHON d’un montant moyen de 265,84
€ pour un
usage de cinémas, bureaux, commerces et parking
14
.
Dans le CRAC au 31 décembre 2004, les cessions avaient été prévues à 100
€ HT le
m² de SHON pour 11 500 m² de SHON à usage de cinéma, à 200
€ HT le m² de SHON
pour 22 000 m² de SHON à usage de commerces et à 200
€ HT le m²
de SHON pour une
résidence hôtelière de 6 000 m² de SHON.
14
La société Marseille Aménagement a acquis le 24 juillet 2001 la parcelle R
67, d’une superficie de 26 702 m²
pour un prix de 1 834 974 euros.
38
Les terrains ont donc été vendus à un prix au m² de SHON sensiblement supérieur aux
prévisions ce qui ne dispensait pas pour autant la SEMA de chercher à mettre en concurrence
les acquéreurs
potentiels afin de maximiser à la fois le prix et l’intérêt de projet proposé
(voir ci-après).
4.2.2.3
La nouvelle ZAC de la Capelette
Les hypothèses de réalisation de la ZAC
Le conseil municipal de la ville de Marseille a approuvé le dossier de création de cette
ZAC par une délibération n° 2004/1029/TUGE du 15 novembre 2004. Le dossier de
réalisation de cette ZAC n’a cependant été élaboré qu’en 2007, avec une étude d’impact non
chiffrée, approuvée par délibération du conseil municipal de la ville de Marseille n°
07/1238/TUGE en date du 10 décembre 2007.
Selon cette délibération, la ZAC de la Capelette a pour objectifs une restructuration
importante du maillage viaire et la création de liaisons avec le réseau de voiries limitrophes,
une mutation et une réorganisation foncière et immobilière, pour s’adapter à l’évolution
économique et démographique du quartier, et une mise à niveau de ses équipements, en
rapport avec ses besoins et son évolution future.
La réalisation de la Z
AC de la Capelette reposait sur l’hypothèse du déplacement du
centre de transfert des déchets urbains (CTDU)
et d’une déchetterie (centre d’apport
volontaire).
Le centre de transfert (et la déchetterie) occupe en effet une surface importante
boulevard Fernand Bonnefoy, face au POMGE et utilise une voie ferrée qui permet
l’acheminement des ordures ménagères vers le centre de traitement de Fos sur Mer.
Son déplacement, prévu dans le plan de la ZAC, apparaît indispensable pour créer un
futur système de tran
sport en commun en site propre utilisant l’emprise
de la voie ferrée afin
de désenclaver cette ZAC très mal desservie, aussi bien par la route que par les moyens de
transport collectif classiques. Autrement dit, si le centre de transfert n’est pas déplacé,
la zone
restera enclavée faute de pouvoir créer un TCSP.
Le départ du centre de transfert est également indispensable pour permettre la maîtrise
publique d’une surface de terrains importante, qui constitue pour le moment une sorte de
verrue au sein de la ZAC, et la réalisation de la voirie indispensable à la desserte interne du
quartier.
La CUMPM est compétente pour réaliser le déplacement du centre de transfert et de la
déchetterie, même si elle
n’est
pas responsable de la situation qui a conduit à le rendre
nécessaire. Lors de l’entretien de fin contrôle, M. Caselli, président de la CUMPM, a affirmé
que la communauté urbaine était prête à prendre en charge ce déplacement pour peu que la
ville de Marseille lui propose un terrain adapté à un tel transfert, en termes à la fois de taille,
de desserte (il faut qu’il soit facilement accessible pour les bennes tout en étant proche d’une
voie ferrée pour permettre le transport des ordures par wagon jusqu’à l’usine de Fos), et
d’implantation (le terrain ne doit
pas être trop éloigné du site actuel pour ne pas allonger de
manière excessive le circuit des bennes).
39
Eu égard à ces exigences logiques, mais particulièrement contraignantes, la
perspective du déplacement de ce centre de transfert apparaît largement illusoire.
Des discussions ont certes été engagées à ce sujet entre la ville et la CUMPM depuis
plusieurs années mais elles n’
avaie
nt fait émerger qu’un seul projet
, coûteux, et qui, au vu des
réponses adressées à la chambre, semble aujourd’hui abandonné au profit d’une variante
intégrant le maintien sur place du CTDU mais sur des bases qui restent floues.
Il apparaît toutefois au vu des documents fournis que dans cette hypothèse, une partie
de la nouvelle voirie qui devait structurer la desserte du quartier ne sera pas réalisée, et que le
trajet du TCSP devra en partie être déplacé en périphérie de la zone, avec une utilisation mixte
(trains de déchets / TCSP) de la voie de chemin de fer existante ce qui est assez inhabituel et
limite les modes de transports en commun possibles
. S’agissant des
nuisances, la SEMA
évoque un « encapsulement » du CTDU non confirmé par les autres réponses. En tout état de
cause ces changements auront
des conséquences financières comme l’indique la CUM dans sa
réponse.
La ville de Marseille et Marseille Aménagement se sont donc lancées dans la création
d’une nouvelle ZAC sans étude préalable suffisante et surtout en postulant que le déplacement
du cent
re de transfert des déchets urbains aurait lieu alors qu’il était évident, dès cette époque,
qu’un tel transfert, qui ne relève pas, au demeurant, de la compétence de la ville de Marseille,
serait techniquement très difficile à mettre en œuvre, alors qu’il
conditionne pourtant la
réalisation optimale de la ZAC.
Le dossier de réalisation de la ZAC
Le programme des équipements publics était réparti entre, d’une part, les équipements
publics réalisés par l’aménageur et inscrits au bilan financier de la ZAC et, d’autre part, les
équipements publics à la charge des collectivités, ville de Marseille et CUMPM.
-
Les équipements publics à la charge de l’aménageur de la ZAC
L’aménageur doit réaliser l’ensemble des ouvrages de voiries, réseaux divers, arbres
d’alignement, suivant le nouveau schéma viaire comprenant deux axes principaux, un axe
central majeur qui devait relier
le boulevard Rabatau au boulevard de l’Huveaune et un axe
sud-nord qui devait assurer
la liaison entre le boulevard Rabatau et l’avenue de la Capelette et
desservant le futur pôle de loisirs. Il doit également requalifier les voieries existantes et
aménager des espaces publics en placettes avec un mail piétonnier et un bassin de rétention.
-
Les équipements publics à la charge de la ville de Marseille
La ville doit réaliser des équipements pour les sports et les loisirs, avec notamment un
stade, un parc public, des locaux associatifs et pour l’enfance, une école et une crèche et un
pôle aquatique.
40
-
Les équipements publics à la charge de la CUMPM
La Communauté Urbaine Marseille Provence Métropole doit, de son côté, réaliser un
parking pub
lic de 500 places, dont la maîtrise d’ouvrage doit être confiée à un partenaire
privé. Un système de transport en commun en site propre est donc également prévu qui devait
relier
à terme le pôle d’échanges de la Blancarde au boulevard de l’Huveaune en empr
untant
l’emprise des voies ferrées actuelles et qui, après avoir traversé l’avenue de la Capelette,
redescendrait au niveau de la ZAC par un plan incliné en bordure du futur parc Bonnefoy
(prolongement du parc du 26
ème
centenaire) puis continuerait le long de cette nouvelle voie
centrale.
Le projet prévoyait globalement de réaliser :
-
142 000 m
2
de SHON à usage principal d’habitation
; conformément à l’objectif visé lors
de l’engagement municipal pour le logement, 20 % de la SHON globale, devait être
réalisée sous forme de logements sociaux ou d’accession à coût maîtrisé
;
-
40 000 m
2
de SHON d’immeubles à usage principal de bureaux
;
-
25 000 m
2
de SHON à usage de commerces disposés en rez-de-chaussée des bâtiments, soit
au total 207 000 m
2
de SHON à créer produisant environ 2 000 logements et 1 200 emplois
nouveaux.
Au moment du contrôle de la CRC, seuls trois permis de construire avaient été
délivrés pour la réalisation de trois immeubles à usage d’habitation par des promoteurs sur des
terrains privés.
Le bilan prévisionnel établi par l’aménageur
15
fait apparaître, d’une part, les dépenses
d’aménagement qui comprennent les frais d’études, d’acquisitions et les travaux de réalisation
des équipements publics, la dépollution des terrains préfinancée par
l’aménageur, les charges
diverses et,
d’autre part, les recettes constituées par les cessions de charges foncières et les
participations des constructeurs au coût des équipements publics, les produits divers, le
remboursement partiel des frais de dépollution et la participation de la ville au financement de
l’opération.
La recette escomptée en remboursement des dépenses de dépollution ne couvrira
qu’une partie des frais engagés et interviendra à l’issue des contentieux engagés à l’encontre
des anciens propriétaires connus.
La recette attendue au titre des participations des constructeurs au coût d’équipement
de la zone devait être perçue par la ville de Marseille puis reversée à l’aménageur. Au 31
décembre 2009, les constructeurs n’avaient versé que 399 990 €, sur un total de participations
attendues de 37 303 560 €, soit 1,07
%. Son montant découlait de l’application des prix au m²
de surface hors œuvre nette construits (300 € HT en secteur logements li
bres et commerces,
100
€ HT en logements aidés et 160 € HT en bureaux). Ces valeurs établies au 31 décembre
2006 étaient révisables en fonction de l’indice TP01.
15
Non produit en détail à la chambre, le seul bilan prévisionnel transmis étant celui qui est incorporé dans le
CRAC 2005-2006 approuvé le 10 décembre 2007
41
Toujours selon la délibération précitée de 2007, ce bilan financier présentait un prix de
revient total de l’opération de 151 M€ TTC, la ville
de Marseille participant pour un montant
total de
47,313 M€ au coût de cette ZAC. Enfin, un apport de 6,863 M€ issu du sous
-bilan de
l’opération Cap Est présenté au bilan consolidé de la concession de la Capelette devait
permettre d’atteindre l’équilibre f
inancier de cette ZAC.
Les réalisations au 31 décembre 2010
Le tableau qui suit retrace, sur la base des informations fournies par Gesprojet au
31
décembre 2010, le montant des dépenses et des recettes, en € hors taxes réglés, de la
nouvelle ZAC de la Capelette.
Libellés
Gesprojet HT
réglé
ZAC
Capelette
Bilan
prévisionnel
HT
au 31/12/2006
%
de réalisation
du BP
Bilan
prévisionnel
HT au
31/12/2010
%
augmentation
bilan
prévisionnel
initial
EMPRUNTS auprès des ETABLISSEMENTS de CR
6 324 999,99
TOTAL PREFINANCEMENT
6 324 999,99
ETUDES
884 304,16
751 591
117,66 %
1 203 747
60,16 %
MAITRISE des TERRAINS ET IMMEUBLES BATIS
16 683 210,41
44 754 288
37,28 %
47 352 812
5,81 %
TRAVAUX
4 364 544,21
73 281 110
5,96 %
74 685 209
1,92 %
HONORAIRES SUR TRAVAUX
419 716,11
TOTAL 384
4 784 260,32
118 786 989
4,03 %
123 241 768
3,75 %
TVA PERDUE SUR PRORATA
27 223,66
2 336 618
1,17 %
27 224
- 98,83 %
FRAIS FINANCIERS COURT TERME
429 582,76
146 864
292,50 %
1 037 223
606,25 %
AUTRES FRAIS FINANCIERS
2 209 529,36
6 398 509
34,53 %
4 019 828
- 37,18 %
TOTAL 386
2 639 112,12
8 881 991
29,71 %
5 084 275
- 42,76 %
REMUNERATION DE L'OPERATEUR
25 462,50
FORFAIT ETUDES STE
11 433,68
11 434
100,00 %
11 434
0,00 %
REMUNERATION S.DEP
1 236 465,75
6 014 155
20,56 %
6 268 151
4,22 %
REM.S.GESTION
41 281,31
427 505
9,66 %
559 543
30,89 %
REM.S.RECETTES
1 107 066,11
4 781 500
23,15 %
5 153 992
7,79 %
TOTAL 387
2 421 709,35
11 234 594
21,56 %
11 993 120
6,75 %
FRAIS DIVERS
1 681 975,93
1 853 555
90,74 %
2 121 250
14,44 %
FRS DIV. NON REM.
362 344,45
357 430
TOTAL 3871 à 3875
2 044 320,38
1 853 555
110,29 %
2 478 680
33,73 %
TOTAL DEPENSES
29 484 140,40
140 757 129
20,95 %
142 797 843
1,45 %
CONCESSION VENTES de TERRAINS & DROITS
4 197 589,47
4 998 880
83,97 %
4 157 048
- 16,84 %
CONCESSION
VENTES d'IMMEUBLES CONSTRUIT
976 758,45
38 053 405
2,57 %
35 303 600
- 7,23 %
CONCESSION LOYERS
1 094 173,38
545 167
200,70 %
1 131 032
107,47 %
SUBVENTIONS NATIONALES
284 419,81
284 420
100,00 %
284 420
0,00 %
CONCESSION
PARTICIPATION DU CONCEDANT
9 989 697,82
45 389 056
22,01 %
40 583 625
- 10,59 %
CONCESSION PRODUITS FINANCIERS
44 613,45
44 653
99,91 %
44 613
- 0,09 %
CONCESSION AUTRES PRODUITS
427 624,16
16 488 656
2,59 %
16 488 655
0,00 %
CONCESSIONS AUTRES PRODUITS NT
-
28 089 800
0,00 %
36 130 093
28,62 %
TOTAL RECETTES
17 014 876,54
133 894 037
12,71 %
134 123 086
0,17 %
« RESULTAT » (recettes-dépenses)
-
12 469 263,86
-6 863 092
-
8 674 757
26,40 %
Les dépenses prévues n’ont donc été réalisées qu’à concurrence de 21 % du budget
prévisionnel initial de 2006. Alors que le budget foncier a été réalisé à 37 %, les travaux n’ont
pratiquement pas été réalisés (6 %) et encore s’agit
-il seulement de démolitions, de travaux
de
VRD et d’un parking provisoire aux abords du Palais omnisport de Marseille grand
-Est.
Les recettes n’ont été réalisées qu’à concurrence de 12,7 %. Les terrains et les droits
ont certes été vendus à 84 % mais les ventes d’immeubles construits ne sont réalisées qu’à
hauteur de 2,6 % alors même qu’il s’agit d’une recette très importante qui compte
pour 38
M€. De même l’autre recette très importante estimée à 45
M€ (participation du
concédant) n’a été appelée qu’à concurrence de 22 % soit environ 10 M€.
42
La participation de la ville de Marseille se décompose pour sa part en une participation
aux équipements (qui ne peut être demandée que si les équipements sont réalisés) et une
participation aux risques du concédant à hauteur de 41,7
M€.
Au 31 décembre 2010, le besoin de financement de la ZAC Capelette était, selon les
données extraites de Gesprojet
, de 12,47 M€, qui se rajoute à la participation de la ville déjà
versée de 9,989 M€.
Ce besoin de la ZAC Capelette se cumule également avec les besoins qui se montent
selon Gesprojet
à 6,109 M€ pour le lotissement Panofrance, à 6,009 M€ pour le POMGE et à
3,771 M€ pour le Pôle de loisirs. A l’inverse
l’excédent de la ZAC Ferrié
-Capelette vient en
déduction.
La chambre constate donc le faible taux de réalisation de la ZAC et souligne le risque
financier encouru de ce fait par la ville de Marseille. Cette dernière a été la seule à contester
ces chiffres, en soutenant que les dépenses étaient, selon elle, réalisées à hauteur de 93 % et
les recettes à hauteur de 110 % mais sans fournir les «
données pertinentes
» qui lui
permettent d’aboutir à ce résultat et sans davantage indiquer en quoi les chiffres de la CRC
seraient faux. La ville de Marseille a plus globalement contesté le principe même d’un
bilan
intermédiaire. La CRC maintient pour sa part qu’un tel bilan est possible et utile.
4.2.3
La vente des terrains par la SEMA
Les opérations qui sont confiées à la SEMA la conduisent à acheter des biens
immobiliers (terrains, bâtiments) et à les revendre,
une fois l’opération d’aménagement
réalisée. Dans le cas de l’opération Capelette, la SEMA a acquis des terrains pour y construire
des équipements publics (école, POMGE) mais aussi pour les revendre à des promoteurs
privés afin qu’ils y réalisent des loge
ments (cas du lotissement « Panofrance Cap Est ») ou
des commerces (cas du lotissement précité et du pôle de loisir).
La SEMA
n’a pas explicité les conditions dans lesquelles ces transactions s’opéraient
ni fait état d’
une procédure spécifique permettant de garantir une valorisation optimale de ces
biens auprès des acheteurs potentiels. La chambre a notamment été informée des pratiques
mises en place pour la sélection des acheteurs de terrains, singulièrement dans le cas de
l’opération Capelette. La SEMA définit tout d’abord, pour chaque lot, le type de projet qu’elle
souhaite voir réalisé et contacte l’acheteur potentiel qu’elle a elle
-même identifié, en lui
proposant un prix de vente du terrain en échange de la réalisation d’un programme dont elle a
donc préalablement défini le créneau (haut de gamme, intermédiaire, logement social) et les
principales caractéristiques.
Dans le cas du lotissement « Panofrance Cap Est », la SEMA avait ainsi décidé la
réalisation de trois programmes de logements « haut de gamme
» qu’elle avait confiés pour
les deux premiers à deux promoteurs nationaux et pour le dernier à un promoteur local, ces
trois intervenants étant jugés par Marseille Aménagement comme étant les seuls promoteurs
présents sur la place, capables de réaliser des programmes sur un tel créneau. Les autres lots
ont ensuite été répartis de manière équitable entre tous les autres promoteurs de la place afin
qu’ils réalisent des programmes plus habituels (créneau «
intermédiaire » ou logement social).
S’agissan
t du pôle de loisir, le directeur général justifie la négociation avec un seul
client par le nombre
extrêmement réduit d’opérateurs capables de mener à bien un tel projet
et
le souci d’éviter d’alimenter une spéculation foncière.
43
Dans le cas du lotissement « Panofrance Cap Est », le prix de vente au m² a varié de
291 € à 1
477 €, soit un rapport de 1 à 5, alors que le CRAC 2002
-2003, approuvé par une
délibération du conseil municipal de Marseille du 15 novembre 2004, avait prévu un prix
moyen de vente au m² de SHON de 383
€ (sans précision de taxes).
Superficie
du lot
en m²
du
LOT
Prix de
vente HT
en €
Nom de
l’
acquéreur
SHON
USAGE
date du
compromis
PV
HT/m²
PV
HT
/m²
shon
PV HT
+ QP
pollutio
n/shon
1042
1
1 393 175
SCI CENTURY
PARK
3325 m²
Habitation
29/09/2004
1 337,02
419,00
427,62
1145
2
1 612 170
SCI PARC
PRADO
3412 m²
Habitation
05/10/2004
1 408,01
472,50
491,06
1290
3
1 906 031
SCI COTE PARC
4549 m²
habitation,
commerce
et activité
27/07/2004
1 477,54
419,00
428,40
1267
4
1 260 000
SCI EDEN PARK
3535 m²
habitation,
commerce
et activité
24/08/2004
994,48
356,44
380,62
1309
5
1 218 000
Ste MARIGNAN
HABITAT
3476 m²
Habitation
15/10/2004
930,48
350,40
364,85
2150
6
1 409 700
Bouygues
Immobilier
9398 m²
Bureaux
20/12/2006
655,67
150,00
181,61
1452
7
973 044
Ste ERILIA
(SA
HLM)
4457 m²
Habitation
20/12/2004
670,14
218,32
233,33
1662
8
1 405 346
SCI MIDI
PRIMOINE (CE)
5129 m²
habitation
commerce
activité
23/12/2004
845,58
274,00
290,07
1165
10
889 924
Kaufman & Broad
Développement
3436 m²
Habitation
27/07/2004
763,88
259,00
270,25
890
11
687 500
SCI les
SOLEIANES
MARSEILLE
2496 m²
habitation
commerce
activité
29/09/2004
772,47
275,44
288,16
1077
12
805 200
Sci Patio du Rouet
ARCADE
747,63
2586
13
754 300
SCI Argile 13
2550 m²
Habitation
15/10/2004
291,69
295,80
325,44
287
14
183 375
LOGIS
MEDITERRANEE
SA HLM
1125 m²
Habitation,
bureaux,
commerces
22/11/2011
638,94
163,00
163,00
Dans sa réponse,
la SEMA n’a pas contesté cette
présentation des pratiques en vigueur
pour les ventes de terrains et
s’est essentiellement attachée à justifier la rationalité et la
pertinence des prix de vente des terrains du lotissement Cap Est. Elle affirme ainsi qu’ils sont
«
le résultat d’une stratégie d’aménagement et d’analyse du
marché immobilier conduisant à
fixer une grille de prix au préalable »
grille de prix dont les différences sont
« justifiée(s) par
la nature du produit, la situation, les nuisances, les contraintes ou des obligations
particulières
».
L
a chambre n’a
cependant
jamais eu connaissance de l’existence d’une telle grille
alors qu’elle aurait
dû lui être communiquée en cours de contrôle suite aux questions posées à
ce sujet.
En ce
qui concerne la stratégie d’aménagement dont la grille de prix serait la
traduction, la chambre constate que le
conseil d’administration
n’a jamais été saisi d’une telle
question alors que la stratégie relève pourtant de sa compétence.
44
En tout état de cause, même
en admettant que cette stratégie d’aménagement et que
cette grille de prix aient bien été définies préalablement à la vente de ces terrains, cette
définition aurait dû, en toute logique, intervenir en coordination étroite avec la ville de
Marseille, dont la SEMA n’est que le bras armé technique, ce qui n’est visiblement
pas le cas
puisque la réponse de la SEMA ne fait pas état d’une telle association de la ville et puisque
,
dans sa réponse, la ville n’évoque pas l’existence d’une stratégie et d’une grille de prix ce qui
démontre qu’elle n’en a pas connaissance.
Il apparaît donc indispensable que Marseille Aménagement formalise sa stratégie et la
procédure applicable en matière de vente de terrains en relation étroite avec son concédant, et
qu’elle ne se limite pas
, pour de telles ventes, à des tête-à-tête avec des promote
urs qu’elle a
de surcroît elle-même choisis. Il importe au contraire de trouver une formule de mise en
concurrence souple qui permette de confronter les promoteurs et leurs projets, aussi bien sur
le plan qualitatif qu’en termes de prix, afin de garantir à
la collectivité une valorisation
optimale de son bien. Cet objectif pourrait être atteint notamment en travaillant sur la base
d’appels à projets.
4.2.4
Les marchés de la réalisation du groupe scolaire et du
lotissement Cap Est
4.2.4.1
L’exécution des marchés
L’exécution des marchés de l’opération du groupe scolaire a été émaillée d’erreurs qui,
sans avoir des conséquences graves sur la gestion des opérations, révèlent un défaut de
maîtrise technique des conditions d’exécution des marchés publics.
Ainsi, certains ma
rchés n’étaient toujours pas soldés au
31 décembre 2010. Pour le
marché n° 06/39 -
mission OPC du groupe scolaire, la dernière phase du marché n’avait pas
été facturée. De même, le marché n° 06/78 -
lot 4 étanchéité du groupe scolaire n’avait pas été
facturé et payé dans son intégralité au 31/12/2010 alors même que la réception avait été
prononcée avec effet au 31/08/2007 et que les réserves avaient été levées. De même, sans
explication apparente, le marché n° 06/41-AMO évacuation des terres polluées phase 2 pour
le lotissement Panofrance Cap Est n’a
vait pas été intégralement facturé.
Par ailleurs, certaines révisions
n’ont pas été payées ou ont été mal calculées.
Ainsi,
pour le marché n° 05/09 (mission de contrôle technique du groupe scolaire), les révisions
n’ont pas été calculées à chaque acompte, alors que l’article du
CCAP « acomptes ou
factures » stipule que chaque acompte est produit par application du coefficient de révision
sur le prix de base.
En réalité, le montant de la révision a été calculé en fin de marché par présentation
d’une facture de révision en application de la formule du marché, mais en utilisant un
coefficient que l’on ne retrouve pas dans la liste des index ING (ingénierie). L’écart constaté
est certes très faible, mais il révèle un manque de rigueur dans la gestion des modalités de
révision. Le marché n° 06/75 (aménagements extérieurs VRD lot 1) du groupe scolaire fournit
un exemple similaire.
45
Enfin, pour de nombreux marchés du groupe scolaire
16
, les révisions n’ont pas du tout
été calculées, contrairement aux stipulations des articles 6.2.1 des différents CCAP qui
prévoient que les prix sont révisables.
Les avances forfaitaires prévues aux marchés
n’ont
, de leur côté, pas toujours été
versées ou l’ont été, mais sans toujours respecter toutes les règles prévues par le code.
L’article 87 du CMP prévoit ainsi que l’avance n’est due au titulaire du marché que sur la part
du marché qui ne fait pas l’obje
t de sous-traitance. Or les avances de 5 % ont été calculées sur
le montant total du marché initial alors qu’il aurait fallu déduire le montant des travaux
effectués par les sous-traitants en cours de marché.
Le code des marchés publics prévoit enfin que
le maître d’ouvrage doit prendre une
sûreté en vue de garantir l’accomplissement par le titulaire des obligations prévues au code
comme notamment la couverture des réserves faites à la réception ou formulées pendant le
délai de garantie. La couverture des
réserves peut s’effectuer au moyen d’une garantie à
première demande ou d’une caution personnelle et solidaire. L’article du CCAP consacré aux
sûretés des marchés du groupe scolaire indique que la garantie prendra l’aspect d’une retenue
de garantie ou d’u
ne garantie à première demande, mais prohibe les cautions personnelles et
solidaires.
D’une manière générale, les entreprises titulaires ont opté pour des retenues de
garanties appliquées sur les acomptes, mais les dispositions précitées n’o
nt pas toujours été
respectées.
Ainsi, pour le marché n° 06/117 -menuiserie intérieure lot 10 du groupe scolaire, la
retenue de garantie correspondant aux 5 % du marché de base a été remplacée par une
garantie à première demande (caution bancaire) conformément aux dispositions communes
aux lots 8 et
11 du CCAP à l’article 5.1 –
Garantie financière. Cependant, en juillet 2007, un
avenant au marché de base a été notifié pour un montant de 2
986,70 € HT soit une hausse de
3,79 % du marché initial. Cet avenant aurait donc dû être garanti dans les mêmes conditions
que le marché de base, comme l’indique le 3
ème
paragraphe de l’article 5.1 du CCAP, ou à
défaut aurait dû donner lieu à une retenue de garantie, mais aucune de ces deux possibilités
n’a été appliquée.
Pour le marché n° 06/113 -ascenseur lot 11 du groupe scolaire, la retenue de garantie
correspondant aux 5 % du marché de base a été remplacée par une caution personnelle et
solidaire. Or, les dispositions communes aux lots 8 et 11 du CCAP à l’article 5.1 –
Garantie
financière prévoient que «
cette retenue de garantie peut être remplacée au gré du titulaire
par une garantie à première demande. Il ne sera, par contre, pas accepté de caution
personnelle et solidaire en remplacement de la retenue de garantie
». La garantie offerte par
l’entreprise en remplacement de celle existant à l’origine
était donc contraire aux dispositions
du CCAP.
Parfois les garanties financières ont été supprimées des pièces des marchés comme
dans l’article 5.1 du CCAP du marché n° 07/02 (travaux
d’évacuation pour la dépollution du
site du lotissement Cap Est) qui a prévu qu’aucune clause de garantie financière ne sera
appliquée. Cette disposition est particulièrement surprenante pour un marché de cette
importance alors même qu’une garantie est demandée pour le versement de l’avance (article
5.2.2 CCAP).
16
Marché n° 05/112 (mission SPS), marché n° 06/39 (mission OPC) et marché n° 06/56 (mission de synthèse) et
marché n° 06/113 (ascenseur lot 11)
46
4.2.4.2
Remarques générales sur les marchés
La structure des révisions de prix
Les CCAP des lots travaux 1 à 11 précisent à l’article «
3.5.3
choix des index de
référence
» que l’index de référence choisi pour tous ces lots est l’index BT01 tous corps
d’état. Or cet index, qui convient pour un certain type de marchés, n’est pas éco
nomiquement
optimal pour des lots techniques très spécifiques, alors qu’existaient des index plus adaptés
aux prestations à réaliser ou qu’il aurait été possible de pondérer les formules de révisions
entre plusieurs index. Certains index auraient été en ef
fet en meilleure adéquation avec l’objet
du marché comme le montre le tableau ci-après.
Les index choisis pour les révisions de prix n’étaient donc pas les meilleurs pour
appréhender l’évolution future des coûts d’un marché donné.
Les modalités de révisions des marchés
Les modalités de révision sont parfois très complexes et rendent le contrôle par les
services de Marseille Aménagement très compliqués sans une procédure clairement définie,
comme le montrent les modalités prévues au marché de maîtrise d’œuvre. Les article
s 5.5.1 à
5.5.4 du CCAP définissent ainsi avec précision les index à prendre en compte pour la révision
de chaque phase. Or ces index imposent au maître d'œuvre et au maître d'ouvrage de justifier
dans le détail les dates de remise des documents et d'exécution des prestations, ce qui
nécessite une organisation interne bien rôdée à ce genre de fonctionnement. Le contrôle
défaillant pour un grand nombre de marchés sur les modalités d’application des révisions
montre que l’organisation interne de Marseille Aménagement n’est pas adaptée à des
modalités aussi complexes de révisions.
Lot
Objet du marché
Index
utilisé
Index
à privilégier
Signification
1
Aménagements extérieurs VRD
BT01
BT 02
Terrassements
2
Gros œuvre, revêtements de sols durs,
faïences
BT01
BT 06 / BT 09
Ossature, ouvrages en béton armé /
Carrelage et revêtements céramiques
3
Structure bois
BT01
BT 17a
Charpente bois
4
Etanchéité
BT01
BT 53
Etanchéité asphalte
5
Electricité courant fort et faible
BT01
BT 47
Electricité
6
Chauffage, ventilation, plomberie
BT01
BT 40 / 41
Chauffage central / Ventilation
et conditionnement d’air
7
Menuiserie extérieure et serrurerie
BT01
BT 20a
Menuiserie et
sa quincaillerie extérieure
9
Cloisons, revêtements sols souples
BT01
BT 18a
Menuiserie bois
et sa quincaillerie intérieure
y compris cloisons et parquets
10
Menuiserie intérieure
BT01
BT 18a
Menuiserie bois
et sa quincaillerie intérieure
y compris cloisons et parquets
11
Ascenseur
BT01
BT 48
Ascenseurs
47
L’utilisation du logiciel «
Gesprojet
» en tant qu’instrument de suivi de marchés
Le logiciel Gesprojet
de suivi d’opération et de marchés a été mis en place par
Marseille Aména
gement en 2000. Son utilisation dans le cadre de l’opération de la Capelette
fait ressortir des questions ou problématiques liées à la fiabilité des circuits financiers de
traitement des factures et situations.
La chambre a ainsi pu relever des décalages entre la date de saisie de la facture sous
Gesprojet, qui correspond à la date de facturation fournisseur (vérification sur pièce réalisée
sur les marchés d’études), et la date d’enregistrement comptable de la facture.
A son arrivée, la facture suit en effet un circuit, validé par note de service n° 06/01
du 27 janvier 2006, qui ne prévoit un enregistrement en comptabilité des factures reçues que
postérieurement à l’enregistrement de la facture sous
Gesprojet, à la vérification par le service
marché et à la validation par le service comptable dans Gesprojet
. L’enregistrement en
comptabilité ne correspond donc,
ni à la date d’arrivée de la facture chez Marseille
Aménagement, ni à la date de facturation, mais à la date à laquelle une réunion appelée
« réunio
n d’approvisionnement
» a décidé de la conformité de la facture et donc son
règlement. Cette méthodologie pose clairement un problème de suivi du marché et des litiges
fournisseurs éventuels. Outre la saisie sous Gesprojet et sous le logiciel comptable, une
« troisième comptabilité » est par ailleurs tenue par la SCET pour le suivi des marchés sur un
tableur Excel ce qui rajoute une couche de complexité.
Un problème d’organisation des archives
Les pièces relatives à la procédure de mise en concurrence des marchés de maîtrise
d’œuvre, coordination de sécurité et de protection de la santé (CSPS), contrôle technique
(CT), sondages de sols, ordonnancement, pilotage et coordination (OPC) et mission de
synthèse n’avaient toujours pas été communiquées à la cham
bre plusieurs mois après avoir été
demandées.
Ce sont parfois des marchés eux-
mêmes qui n’ont pu être retrouvés. Tel est le cas
notamment du marché n°
04/82 de travaux d’évacuation des terres polluées
dont le montant
est important
puisqu’il s’élevait ini
tialement à 7 894
572,00 €
HT et pour lequel la chambre
n’a donc pas pu s’assurer du respect et de l’existence même de la mise en concurrence, et de
la conformité de son exécution.
Pour
expliquer cette situation, Marseille Aménagement a évoqué à plusieurs reprises
ses difficultés pour retrouver les dossiers « anciens » et archivés. Cet argument, à supposer
qu’il soit exact, montre l’existence d’un problème majeur au niveau de l’organisat
ion de la
chaîne d’archivage et du classement des dossiers administratifs au sein de la SEMA, alors que
la passation de marchés et donc la conservation de leurs pièces constitue une activité de base
de cette société. Il est donc nécessaire que la SEMA révi
se ses procédures d’archivage des
dossiers administratifs et qu’elle s’organise pour conserver ses archives afin de pouvoir y
accéder facilement pendant une durée minimale de dix ans à compter de l'admission ou de la
réception des prestations.
48
4.3
Une opéra
tion sous mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée
: le
palais omnisport de Marseille grand-Est
Le palais omnisport de Marseille grand-Est (POMGE) est un équipement public de
12 000 m² implanté dans le quartier de la Capelette. Inauguré en décembre 2009, il se
compose d’une patinoire dotée de deux pistes, l’une sportive de 1 800 m² et l’autre ludique de
1
250 m², d’un « skatepark indoor
17
» ainsi que d’espaces communs nécessaires au
fonctionnement de l’équipement. L’exploitation a été confiée en juillet 2009
à la société LS-
PGG, filiale de la société UCPA SAS, par contrat de délégation de service public pour une
durée de quatre ans.
4.3.1
Le projet du palais omnisport de Marseille grand-Est
Le conseil municipal de la ville de Marseille a été appelé à délibérer à de nombreuses
reprises entre 2002 et 2011
sur les points essentiels du projet à l’exception notable des coûts
de fonctionnement de l’équipement. Cette carence est à mettre en relation avec le manque
d’information sérieuse sur la fréquentation attendue. A pe
ine peut-
on relever qu’il est fait
mention, dans les attendus de la délibération n° 05/121 du 7 février 2005, d’une fréquentation
annuelle de 4 à 500 000 visiteurs. Faute d’information sur le futur coût du fonctionnement, le
conseil municipal n’a donc pas
été correctement informé des conditions de réalisation de
l’équipement. Ce déficit d’information du conseil municipal trouve son origine dans les
insuffisances des études préalables dont Marseille Aménagement avait la charge.
4.3.1.1
Des études préalables insuffisantes et contradictoires
Par délibération n° 02/667 du 24 juin 2002, Marseille Aménagement a été mandatée
par la ville de Marseille pour réaliser les études préalables en vue de la réalisation de plusieurs
équipements sportifs, dont le palais omnisport de Marseille grand-Est sur le site de la
Capelette.
La SEMA a elle-même confié ces études à un consultant. Le rapport final de faisabilité
élaboré par Marseille Aménagement a été rendu le 13 janvier 2003 et portait sur cinq points :
faisabilité foncière, faisabilité urbaine et architecturale, programme, faisabilité économique et
coût du programme.
Ce rapport de faisabilité souligne notamment les différentes contraintes du terrain :
occupation irrégulière d’une parcelle par la société Laser, faible access
ibilité du site en
transport en commun, absence de places de stationnement, saturation des voies d’accès et
proximité d’un centre de transfert des déchets urbains.
Trois points sont manifestement insuffisamment analysés : le besoin d’une patinoire,
les entrées prévisibles et le coût de fonctionnement.
En ce qui concerne le besoin d’une patinoire, l’étude note qu’une seule patinoire existe
dans le département des Bouches-du-Rhône, à Aubagne, et se borne à en déduire «
un besoin
renforcé
» pour ce type d’équipement sans autre précision, si ce n’est la nécessité d’allier le
commerce aux activités sportives et ludiques.
17
C'est-à-dire une zone dédiée à la pratique de la « glisse urbaine » : roller, skate, bmx.
49
L’estimation de la fréquentation potentielle a été établie,
notamment
, sur la base d’une
étude
d’un
consultant, elle-même fondée sur les statistiques du syndicat national des
patinoires pour l’année 1998. Les différentes hypothèses de fréquentations, sont assez
contradictoires : les chiffres avancés sont, selon les sources, de 240 000 ou 320 000 entrées
pour la patinoire, 200 000 ou 320 000 entrées pour la glisse. Ces estimations sont très
supérieures à la fréquentation réelle.
En pratique, le palais omnisport a en effet enregistré 56 641 entrées pour la partie
glisse (dont 54 748 payantes) en 2010, et 152 510 entrées à la patinoire (dont 145 339
payantes). La fréquentation réelle est donc sensiblement en-deçà de la prévision affichée dans
le rapport final de faisabilité.
Enfin, en ce qui concerne les coûts de fonctionnement, ils sont estimés à 1,25 M€ HT
par an. Ce montant est obtenu en multipliant une surface de SHON par un coût au m² de
SHON par an, variable selon le type de dépense (maintenance, salaires, entretien général) ;
toutefois, aucune indication n’est donnée sur l’origine de ces références et aucune
comparaison
n’est effectuée.
Cette évaluation des charges est donc sommaire et dès lors inexacte : elle se révèle être
en pratique plus de deux fois inférieure aux charges réelles enregistrées en 2010, qui se
montent à 3 050 748 €. Elle est même inférieure aux hypot
hèses les plus basses formulées par
les candidats au cours de la procédure de sélection du délégataire.
De surcroît, seules les charges sont estimées et encore, comme on vient de le voir, de
façon très sommaire. Cette absence d’estimation des recettes n’est pas surprenante puisqu’elle
est la conséquence de l’absence d’estimation
fiable des entrées payantes déjà évoquée. Faute
de réflexion sur ce point, il était en effet impossible de prévoir les recettes d’exploitation et
donc le coût d’exploitation de ce
t équipement sportif.
La ville de Marseille s’est donc lancée dans la construction d’un équipement public de
grande ampleur en ayant une idée très imparfaite de la demande à satisfaire, de la
fréquentation prévisible et du coût d’exploitation de l’équipe
ment.
Marseille Aménagement s’est contentée
pour sa part de remettre un rapport à la ville
de Marseille qui ne l’éclairait pas suffisamment sur tous les aspects du programme et qui
comportait des différences importantes et non justifiées avec les chiffre
s de l’étude sur
laquelle le rapport était censé se baser.
Il incombait pourtant à la SEMA de veiller à renseigner de manière complète et
précise la ville de Marseille qui lui avait commandé cette étude et, au-delà, le conseil
municipal appelé à délibére
r sur l’opportunité de
construire un tel équipement.
Lors de la contradiction, la ville de Marseille a invoqué une décision qui lui incombe
en totale opportunité et une information jugée satisfaisante du fait des données fournies et de
sa connaissance des attentes de sa population et de son territoire.
50
4.3.1.2
La localisation du POMGE
Le palais omnisport de Marseille grand-Est est implanté dans le quartier de la
Capelette, mais en-dehors de la ZAC du même nom, sur un terrain délimité par trois voies
urbaines (Rabatau, Bonnefoy et Capelette).
Le site d’implantation
Dès la délibération n° 02/667 du 24 juin 2002, l’implantation du palais omnisport de
Marseille grand-Est sur le site de la Capelette est évoquée. On ne trouve cependant aucune
trace d’une alternative dans les délibérations ou les documents d’étude
; l’implantation
du
POMGE sur le tènement immobilier qu’il occupe n’a donc obéi à aucune autre
considération que la
disponibilité foncière de son terrain d’assiette.
Le site d’implantation cumule pourtant, actuellement, les handicaps
: accessibilité en
transport en commun difficile puisque seule la ligne de bus n° 72 le dessert directement,
réseau routier sous-dimensionné et saturé, parking inexistant
18
, présence à proximité
immédiate de sources de nuisances sonores (autoroute) et visuelles (centre de transfert des
déchets urbains). Ces handicaps ne pourront être corrigés qu’à long terme et à condition que
des solutions opérationnelles soient trouvées pour le centre de transfert des déchets urbains et
la mise en place d’un TCSP.
Le palais omnisport de Marseille grand-Est, conçu pourtant comme un équipement
public « structurant » apte à accompagner la mutation du quartier de la Capelette a donc été
achevé avant la nécessaire remise à niveau des infrastructures publiques (routes, transports en
commun) qui sont actuellement manifestement sous-dimensionnées pour un tel équipement.
De fait, même si Marseille Aménagement et la ville de Marseille se sont efforcées de
tirer le meilleur
parti possible du terrain d’assiette, à ce jour, et pour une période relativement
longue, le Palais omnisport de Marseille grand-Est apparaît en décalage avec son
environnement. La ville de Marseille «
revendique pleinement ce choix
(d’implantation)
,
puisque cela lui permet de mailler son territoire d'équipements structurants sans attendre que
celui-ci soit parfaitement et préalablement irrigué en réseau de déplacement et
infrastructures de transports, et d'éviter a contrario de localiser systématiquement les
équipements attractifs dans des lieux qui le sont déjà
».
18
Un parking provisoire a été aménagé de 2009 à 2012 et la création d’un parking souterrain de 1500 place
s est
prévue dans le cadre du projet de centre commercial « Bleu Capelette ».
51
L’acquisition du terrain par Marseille Aménagement
L’établissement Réseau Ferré de France était propriétaire d’une parcelle, portant le
numéro de cadastre R36, que louait en partie la société Laser. Afin de faciliter son acquisition,
cette parcelle a été divisée en deux nouvelles parcelles portant les numéros R66 et R67.
La société Marseille Aménagement a, dans un premier temps, acquis le 24 juillet 2001
la parcelle R67, d’une superficie de 26
702 m² et libre de toute occupation, pour un prix
de 1 834
974 €, soit 68,72 €/m². Elle est destinée à accueillir
le pôle commercial et de loisir
« Bleu Capelette ».
Deux ans plus tard, le 10 septembre 2003, Marseille Aménagement a acquis la
seconde parcelle R66, d’une superficie de 18
741 m², toujours auprès de Réseau Ferré de
France, en vue cette fois de l’implant
ation du Palais omnisport de Marseille grand-Est, pour
un prix de 1 376
062 €, soit 73,43 €/m².
Cette parcelle était alors occupée par la société Laser Propreté, ce qui aurait dû
déboucher sur une diminution du prix au m² par rapport à celui de la première vente et ce
d’autant plus qu’il était à cette époque notoire que son occupant était réticent à libérer les
lieux et qu’une procédure en ce sens avait été engagée sans succès depuis plus de 5 ans
19
.
Marseille Aménagement aurait donc dû négocier une réduction du prix de la parcelle pour
tenir compte de cette circonstance qui minorait fortement la valeur vénale du terrain.
La libération du terrain
Sur la nouvelle parcelle R66, la société Laser Propreté était titulaire d’un bail précaire
courant jusqu’au 1
er
mars 2008. La SNCF, propriétaire historique du terrain, avait en effet
consenti à cette société une autorisation précaire d’occupation pour une durée de 15 ans à
compter du 1
er
mars 1993. A compter du 1
er
janvier 1997, RFF s’est substitué à la SNCF pour
la gestion de ces immeubles, qui représentaient une surface importante de friches industrielles
à l’emplacement de l’actuel parc du 26ème centenaire et du
POMGE. Le conseil
d’administration de RFF a prononcé le déclassement de la parcelle R66 lors de la r
éunion du
17 septembre 1998.
La cession de ces terrains, à cette époque à la ville de Marseille elle-même, a été
décidée par RFF
20
, qui a résilié dans cette optique la convention d’occupation avec la société
Laser Propreté par courrier du 27 août 1998, soit antérieurement au déclassement du bien du
domaine public et donc plus de cinq ans avant l’acquisition du terrain par Marseille
Aménagement en septembre 2003. Mais pendant ces cinq longues années, Réseau Ferré de
France a été
incapable d’obtenir le départ de ce locataire, pourtant titulaire à l’origine d’un
simple bail précaire d’occupation du domaine public. Les décisions judiciaires se sont
succédé, sans que Réseau Ferré de France
n’obtienne
le départ de son locataire.
La société Marseille A
ménagement a alors pris la décision d’acquérir elle
-même le
tènement foncier occupé auprès de Réseau Ferré de France et de se substituer à
l’établissement public pour obtenir le départ du locataire.
19
Le bail précaire a été résilié le 27 août 1998 (cf. plus loin).
20
Avec faculté pour la société Marseille Aménagement de se substituer à la ville de Marseille.
52
Une fois l’acquisition faite, Marseille Aménagement a e
ngagé avec la société Laser
Propreté des négociations en vue d’obtenir cette libération des lieux et a sollicité le service
des domaines, lequel a estimé,
dans un avis du 4 mai 2004, à 153 200 € l’indemnité à verser à
l’occupant. Cette indemnisation a été
jugée insuffisante par la société Laser Propreté, laquelle
disposait d’une évaluatio
n établie par un expert mandaté par elle à hauteur de 4 250 000
€.
En raison de l’importance de l’écart entre les prétentions et propositions indemnitaires
des parties, les négociations ne purent aboutir. Marseille Aménagement engagea alors une
procédure judiciaire par assignation du 12 juillet 2004, en vue d’obtenir le constat
d’occupation sans droit ni titre de la société Laser, et son expulsion. De son côté, la société
Laser Propreté maintint sa position en revendiquant le statut protecteur du bail commercial et
donc une indemnité adaptée.
Les parties se mirent cependant très rapidement d’accord pour confier une mission à
un
expert immobilier près la Cour d’Appel d’Aix
-en-Provence, afin de régler leur différend.
Dans sa réponse, la SEMA qualifie cet expert à la fois de tiers et d’arbitre, alors qu’il n’était
pas tiers et ne pouvait davantage être un arbitre puisque, selon les termes même de son rapport
il était déjà en relation avec Laser quand les deux parties lui ont confié cette mission, ce qui
démontre la confusion dans laquelle le recours à cet expert a été décidé et sa mission s’est
déroulée.
L’expert
a rendu son rapport dès le 3 août 2004, dans lequel il considérait que
Marseille Aménagement contestait à tort la qualification de bail commercial de la société
Laser Propreté et fixait à 2
068 061 € le montant de l’indemnité due. Dès le lendemain de la
remise de ce rapport, Marseille Aménagement et Laser Propreté décidèrent de signer un bail
commercial d’une durée de 9 ans, prenant effet rétroactivement à compter du
10 septembre
2003. Le 30 décembre 2004, les deux parties signèrent une convention de résiliation amiable
du bail commercial prévoyant le versement à Laser p
ropreté d’une indemnité de 2 M€ par
Marseille Aménagement.
Cette convention a fait l’objet d’une présentation au conseil d’administration de
Marseille Aménagement du 19 novembre 2004 et a été approuvée à l’unanimité. Il aurait
cependant été souhaitable q
ue ce même conseil d’administration donne son feu vert
dès le
départ, au lancement de la procédure transactionnelle incluant le recours à un expert, car il
était difficile, une fois cette procédure lancée d’un commun accord, d’en refuser les
conclusions. L
a SEMA n’a pas contesté
cette observation dans sa réponse.
Marseille Aménagement ayant fait sienne la question de la libération de la parcelle
R66, il ne lui était pas possible de se retourner contre le vendeur pour obtenir
a posteriori
une
minoration du
prix de vente qui aurait dû en tout état de cause être obtenue dès l’achat,
puisque le problème était connu de longue date.
Le rapport d’expertise et le montant de l’indemnité transactionnelle
Le contrat d’occupation précaire signé en 1993 entre la so
ciété Laser Propreté et la
SNCF prévoyait dans son article 14 la possibilité d’une résiliation pour motif d’intérêt général
avant terme.
L’indemnité maximale à laquelle la société pourrait alors prétendre s’élevait à la
date de la résiliation du bail, en 1998, à 1 266 000 francs soit 193
000 €.
53
La société Laser a donc obtenu une indemnité 10 fois plus élevée que l’indemnité
maximale conventionnelle, par son maintien forcé et sa revendication de l’existence d’un bail
commercial.
Le rapport de l’expert, qui
a abouti à ce résultat, n’est pas exempt de critiques. Son
appréciation de la nature commerciale du bail est non seulement expéditive
21
mais surtout
illégitime car il a outrepassé son rôle.
En effet, si l’on raisonne par analogie avec une
expertise judicia
ire, l’
expert ne peut en aucun cas évoquer ou trancher une question de droit,
comme en l’espèce la nature commerciale d’un bail
22
. Les parties ne lui avaient pas davantage
donné mission de le faire.
Dès lors, l’expert n’aurait pas dû prendre position sur l’existence d’un bail commercial
et son estimation du montant de l’indemnité aurait dû prendre en compte la possibilité que la
société Laser Propreté ne soit pas titulaire d’un tel bail.
Au demeurant il était pour le moins paradoxal, s’il existait bien
, c
omme l’affirmait
l’expert
,
un bail commercial, de devoir en signer un comme l’on fait les parties, ce bail
prévoyant de surcroît une entrée en vigueur rétroactive.
En outre, la présentation du litige dans le rapport d’expertise est tronquée
puisqu’elle
omet un détail qui acquiert une importance fondamentale au moment de conclure à la
présence d’un bail commercial. En effet, la circonstance que le bail précaire a été résilié par
RFF le 27 août 1998, soit avant le déclassement du domaine public de la parcell
e, n’a pas été
mentionnée. La résiliation a été présentée implicitement comme postérieure au déclassement.
Or un titulaire d’un bail précaire qui se maintient sur une parcelle déclassée n’est pas dans la
même situation qu’un titulaire d’un bail précaire su
r le domaine public qui se maintient après
résiliation de son bail, alors que le bien était toujours classé dans le domaine public, quand
bien même le terrain ferait ultérieurement l’objet d’un déclassement. La société Marseille
Aménagement aurait dû veill
er à donner à l’expert une présentation complète et exhaustive
des faits afin de préserver ses droits.
Dans sa réponse la SEMA n’a pas contesté ce point.
L
’expert n’a pas tenté
, de son côté, de justifier sur le fond, la position prise dans son
rapport, ma
is s’est efforcé au contraire d’en
relativiser la portée pour les parties, ce qui est peu
cohérent avec le caractère définitif de son diagnostic sur l’existence d’un bail commercial et
apparait en outre contradictoire avec la réponse de la SEMA qui le qual
ifie d’arbitre. La ville
de Marseille n’a
pas répondu aux observations de la chambre sur cette transaction qui la
concerne pourtant directement.
Dans cette affaire, plus que la préservation de ses droits, Marseille Aménagement a
choisi de privilégier une libération rapide du terrain malgré le coût élevé induit pour les
finances publiques.
En définitive le coût d’acquisition de ce terrain s’est élevé à 3
395
487 € pour
Marseille Aménagement.
21
«
La qualification de bail commercial est contestée par Marseille Aménagement, à notre avis à tort eu égard à
la nature des immeubles concernés (ex-domaine public, déclassé le 6 avril 2000) et au statut respectif des
parties opposées ».
22
Article 238 du code de procédure civile :
« le technicien doit donner son avis sur les points pour l'examen
desquels il a été commis. Il ne peut répondre à d'autres questions, sauf accord écrit des parties. Il ne doit jamais
porter d'appréciations d'ordre juridique ».
54
La dépollution du terrain d’assiette
A la suite de la
réalisation d’études de sols approfondies, le terrain d’assiette du
POMGE s’est révélé être pollué. Marseille Aménagement a donc diligenté un référé devant le
tribunal de grande instance de Marseille, aux fins de désignation d’un expert judiciaire. Au vu
d
es conclusions du rapport de l’expert, Marseille Aménagement a initié une action récursoire
à l’encontre du vendeur du terrain et sollicité la condamnation judiciaire de Réseau Ferré de
France au remboursement des frais de dépollution.
Ils s’élèvent, pour
la seule parcelle du palais omnisport de Marseille grand-Est, à la
somme de
5 637 482,43 €. Cependant, seul le marché n° 06.25 pour les travaux de
terrassement préliminaire d’un montant 859
730,85 € TTC a été, à ce jour, comptabilisé dans
les coûts de construction du palais omnisport de Marseille grand-
Est et a fait l’objet d’un
remboursement par la ville de Marseille
23
. En revanche, le solde, soit 4
777 751,58 €, a été
financé par Marseille Aménagement en dehors du cadre du mandat confié par la ville de
Marseille pour la construction du POMGE et comptabilisé au bilan de la concession
d’aménagement. Marseille Aménagement estime en effet qu’il s’agit de frais qui devraient
être à la charge du vendeur du terrain et a d’ailleurs obtenu un jugement de principe e
n sa
faveur du tribunal de grande instance de Marseille le 8 novembre 2011, mais pour une autre
parcelle vendue par RFF (lotissement Cap Est). Ce jugement n’est toutefois pas définitif,
Réseau Ferré de France ayant interjeté appel. Marseille Aménagement a confirmé à la
chambre qu’elle avait bien intenté une action en justice similaire contre RFF pour le terrain du
POMGE, en réclamant un montant de 5 643
489,45 €.
4.3.2
La construction du POMGE
La construction du POMGE a été confiée à Marseille Aménagement par convention de
maîtrise d’ouvrage déléguée, modifiée par trois avenants. Le coût total de construction
incluant les honoraires de maîtrise d’ouvrage déléguée, s’est élevé à 46
022 350 € TTC. A ce
coût de construction doivent être ajoutés des coûts indirects financés par Marseille
Aménagement dans le cadre de la concession d’aménagement.
4.3.2.1
Le mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée de la SEMA
Le mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée a été signé en juillet 2003. Il prévoyait
alors une rémunération forfaitaire de
Marseille Aménagement de 1 281 573 €, correspondant
à 4,5
% du montant HT de l’opération. Il était à l’époque dispensé d’une procédure de mise en
concurrence et pouvait donc être passé directement par la ville de Marseille.
Un premier avenant d’avril 200
5 a confié à Marseille Aménagement la mission
d’assistance au choix du délégataire de service public appelé à exploiter le palais omnisport
de Marseille grand-Est. La rémunération supplémentaire de Marseille Aménagement à ce titre
était de 39
000 € HT. Une
telle mission n’aurait pas dû être confiée à Marseille aménagement
par voie d’avenant à un mandat de maîtrise d’ouvrage déléguée car les missions confiées par
cet avenant à Marseille Aménagement ne concernent en aucune façon la maîtrise d’ouvrage
déléguée
. Il s’agit en effet d’une prestation d’assistance à maîtrise d’ouvrage clairement
dissociable de la délégation de maîtrise d’ouvrage. Le montant de l’avenant est certes faible et
ne bouleverse pas l’économie du contrat, mais la ville de Marseille a ainsi fait l’économie de
la passation d’un marché à
procédure adaptée.
23
La société Marseille Aménagement estime en effet que les travaux de terrassement préliminaire doivent être
entrepris même en l’absence de pollution du terrain et donc mis à la charge, de ce fait, de la ville de Marseille.
55
Une telle manière de procéder est symptomatique de l’existence de pratiques, déjà
constatées lors de l’analyse de la concession d’aménagement, cherchant à s’affranchir des
procédures de mise en concurrence.
L’avenant n° 2 (signé en novembre 2006) a modifié la rémunération du mandat
principal de construction et l’a portée à 1
447
872 € HT, correspondant à 3,86 % du montant
HT de l’opération, en raison de l’augmentation de l’enveloppe financiè
re prévisionnelle de
35,6
M€ à 44,8 M€ consécutive à l’augmentation de la SHON de 18
000 à 20 700 mètres
carrés.
L’avenant n° 3 (signé en octobre 2009) a modifié à nouveau l’enveloppe financière
prévisionnelle et l’a portée de 44,8 M€ à 46,74 M€ en raison de l’augmentation du coût de la
révision des prix, elle-
même liée à l’au
gmentation plus forte que prévu des indices de
révision. La rémunération du mandataire Marseille Aménagement est cependant restée
inchangée à 1 447
872 € HT.
C’est dès lors par rapport à l’avenant n° 2 (signé en novembre 2006) qu’il faut se
situer pour vérifier le respect par le maître d’ouvrage délégué de l’enveloppe budgétaire
24
. Le
coût prévisionnel HT hors révision de prix de l’avenant n° 2 était de 35
932 872
€ à comparer
au coû
t définitif HT hors révision qui s’est élevé à 35
367 051
€. La société Marseille
Aménagement a donc respecté l’enveloppe budgétaire impartie dans le cadre de son mandat
de maîtrise d’ouvrage déléguée.
Au 1
er
janvier 2012, la rémunération enregistrée dans les comptes de la société est de
1 377
428,39 €
; elle est donc, à l’heure actuelle, conforme au contrat.
Le marché de maîtrise d’œuvre
La passation et l’exécution du marché de maîtrise d’œuvre n’appelle pas
d’observation. Selon Marseille Aménagement
le total facturé au 31 décembre 2011 était de
3 308
435 € HT incluant la dernière facture de
201
699,55 € HT
. Il reste une différence de
53
225 € entre le montant total payé au maître d’œuvre et le montant prévu de sa
rémunération définitive. Marseille Aménagement a justifié cette différence par des factures
non encore émises par le maître d’œuvre.
Le montant définitif des travaux de construction sur lequel la rémunération définitive
du maître d’œuvre était fixée, a été de 25 367 222,65 € HT, soit
28 337
935,34 € en valeur
actualisée incluant les révisions de 2 970 712,69 € HT. L’envelop
pe définitive fixée à la suite
de
l’avenant n° 2 était de 25
000
000 € HT (en valeur octobre 2004). La maîtrise d’œuvre a
donc respecté l’enveloppe budgétaire qui lu
i avait été impartie.
24
En effet,
l’avenant n°3 a été signé en octobre 2009, date à laquelle les travaux étaient en voie d’achèvement
puisque la réception a été prononcée par ordre de service en date du 11 décembre 2009 avec effet au 30 octobre
2009. La signature de cet avenant a été uniquement motivée par la nécessité de prendre en compte le montant
définitif plus important des révisions de prix.
56
4.3.2.2
Le lot n° 1.4 de
gros œuvre et structure
La passation de ce lot a été marquée par deux appels d’offre
s infructueux, avant que la
procédure ne soit relancée en procédure négociée avec au préalable une nouvelle estimation
par le maî
tre d’œuvre des besoins et un nouveau découpage des marchés. Les offres des
entreprises étaient toutes supérieures à l’estimation du maître d’œuvre, même après la
procédure négociée.
Le montant HT du total du décompte général était de 4 305
158,41 €, soit
un montant
inférieur au montant initial du marché (4 509 311 €). L’état du solde était même en faveur du
maître d’ouvrage puisqu’il était négatif à hauteur de 599
309,61 € du fait des pénalités de
retard appliquées à l’entreprise. Cette dernière a refusé le décompte général et, de ce fait, n’a
pas réglé ce solde. Elle a réclamé au total 4 892 416,43
€ au titre de travaux en plus
-value, de
la restitution des pénalités de retard, et d’intérêts moratoires.
Après le refus tacite de Marseille Aménagement de donner suite au mémoire en
réclamation, l’entreprise a porté le litige devant le tribunal administratif de Marseille. Les
deux parties ont cependant négocié une solution transigée dans laquelle la SEMA a accepté
d’abandonner la quasi
-totalité des pénalités
qui se montaient à près d’1 M€, contrairement aux
intentions affichées lorsque cette question avait été évoquée avec la chambre en cours
d’instruction.
La construction du Palais omnisport de Marseille grand-Est a donc été relativement
bien maîtrisée par M
arseille Aménagement. Le coût d’objectif fixé à l’avenant n° 2 du contrat
de maîtrise d’œuvre a été respecté. Le chantier a toutefois connu une dérive au niveau des
délais de deux ans en phase étude et une dérive de 10 mois en phase de construction, due à
divers incidents de chantier imputables aux entreprises, sans que cette dernière dérive n’ait à
ce jour d’incidence sur les coûts.
Pour mesurer ce coût, il convient de prendre en compte non seulement les coûts directs
(construction, terrain) mais aussi les dépenses prises en charge directement pas la ville de
Marseille ainsi que les travaux hors mandats enregistré
s dans la concession d’aménagement
mais qui concernent pourtant exclusivement le POMGE et dont le tableau ci-après donne le
détail.
Source : comptabilité de Marseille Aménagement.
L’essentiel de ces coûts concerne les frais de dépol
lution pour un montant de
4 777 751,58
€. Le surplus se compose notamment des frais d’aménagement du parking
provisoire à l’usage exclusif du palais omnisport de M
arseille grand-Est.
Imputation comptable
Total réglé TTC en €
381000
Etudes
15 249,00
384000
Travaux
5 171 165,75
384200
Honoraires sur Travaux
51 481,82
387500
Frais divers
26 514,82
38700004
Rémunération sur recettes
135 436,94
5 399 848,33
TOTAL
57
Le tableau suivant récapitule l’ensemble des coûts liés au POMGE :
Intitulé
Coût TTC
Coût de construction
46 022 350
Acquisition du terrain
3 395 487
Dépenses prises en charge directement par la ville de Marseille
1 960 000
Dépenses enregistrées dans la concession d’aménagement
5 399 848
TOTAL
56 777 686
Source : chambre régionale des comptes à partir de la comptabilité de Marseille Aménagement et de la ville de
Marseille
4.3.3
L’exploitation du POMGE
Par délibération du 5 février 2007, le conseil municipal a approuvé le
principe d’une
gestion déléguée du service public de l’exploitation du palais omnisport de Marseille grand
-
Est pour 4 ans. Le 29 juin 2009, il a approuvé la signature du contrat de régie intéressée avec
la société LS-Palais omnisport de Marseille grand-Est, filiale de la société UCPA SAS, pour
une durée de quatre ans.
4.3.3.1
Le choix du délégataire
L’avenant n° 1 au contrat de maîtrise d’ouvrage déléguée a confié à Marseille
Aménagement la m
ission d’assistance au choix du délégataire pour l’exploitation du palais
omnisport de Marseille grand-Est pour une rémunération de 39
000 € HT. Marseille
Aménagement a donc aidé à la rédaction du document programme de l’article L. 1411
-1 du
code général des collectivités territoriales
25
et effectué l’analyse des offres des candidats.
La rédaction du document programme
Les prévisions établies entre 2005 et 2009 montraient, dans tous les cas de figure, une
exploitation déficitaire et un coût à la charge de la ville compris entre 800
000 € et 1,2 M€.
Source : tableau élaboré par la chambre à partir des documents de Marseille Aménagement.
NB
: le coût à la charge de la collectivité est l’addition de la compensation du RBE négatif et du coût des entrées
à la charge de la ville de Marseille (scolaires et centres de loisirs sans hébergement).
La comparaison avec le réalisé en 2010, montre que les dépenses sont très nettement
supérieures au montant anticipé, y compris vis-à-
vis de la fourchette haute de l’est
imation
de 2009. Les recettes sont
à l’inverse
très nettement inférieures au montant anticipé. Le
résultat brut d’exploitation est donc logiquement plus élevé que prévu, et atteint même quatre
fois le montant des estimations les plus pessimistes. Pour autant le coût à la charge de la
collectivité en 2010 n’est «
que » doublé par rapport aux montants anticipés en raison de
l’absence totale
de fréquentation par les scolaires et les centres de loisirs sans hébergement
(CHLS) dont le coût est à la charge de la ville de Marseille.
25
L’article L.
1411-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que «
la collectivité adresse à chacun
des candidats un document définissant les caractéristiques quantitatives et qualitatives des prestations ainsi que,
s'il y a lieu, les conditions de tarification du service rendu à l'usager
».
Fourchette basse
Fourchette haute
Fourchette basse
Fourchette haute
Fourchette basse
Fourchette haute
Charges
2 037 515
2 359 792
2 079 545
2 391 477
2 048 480
2 455 802
3 050 748
Recettes
1 486 000
1 741 000
1 552 000
1 792 000
1 788 050
2 071 400
974 621
Résultat brut d'exploitation
551 515
-
618 792
-
527 545
-
599 477
-
260 430
-
384 402
-
2 076 127
-
Coût à la charge de la collectivité
887 515
954 792
863 545
935 477
1 026 732
1 230 539
2 096 377
Réalisé 2010
Prévision en 2005
Prévision en
2007
Prévision en 2009
58
La chambre constate également que le délégataire n’a pas été en mesure d’assurer une
politique « évènementielle » suffisamment génératrice de recettes. Dans sa réponse la ville
souligne la difficulté à mettre en place une telle politique. Pour les scolaires elle annonce en
revanche une amélioration de la fréquentation.
L’examen des offres des candidats.
Les offres des candidats ont été analysées à la fois par Marseille aménagement et par
la ville alors que cette tâche relevait clairement de la mission confiée à Marseille
Aménagement. Ce doublon risquait surtout de déboucher sur des contradictions qui se sont
effectivement produites.
La comparaison des offres des candidats avant négociation établie par Marseille
Aménagement ne diffère certes pas substantiellement du document final de la ville de
Marseille. Seule différence : alors que Marseille Aménagement ne proposait de discuter
qu’avec deux des trois candidats, la ville de Marseille a finalement décidé de négocier avec
tous les candidats (FSL/SEM, UCPA et Vert Marine).
En revanche, l’analyse des offres des candidats avant négociation établie par Marseille
Aménagement diffère substantiellement du document final de la ville qui contredit plusieurs
appréciations de Marseille Aménagement comme le montre le tableau suivant
26
:
Source : tableau élaboré par la chambre à partir des documents de Marseille Aménagement et de la ville de
Marseille. (En surligné les points les plus contradictoires entre les deux analyses)
L’origine de ces discordances se trouve dans les différences d’approche entre la ville
et Marseille Aménagement, la première ayant effectué une analyse plus complète des offres
notamment sur le plan juridique. C’est ainsi que, sur le critère n° 1, l’offre
du candidat Vert
Marine a été jugée, à juste titre, non conforme par la ville de Marseille en raison de son refus
de fournir une garantie à première demande de 250
000 €, comme demandé au cahier des
charges.
L’offre du candidat FSL/SEM était la moins oné
reuse pour la ville en apparence mais
le caractère optimiste des recettes a été relevé.
Les prévisions de recettes des trois candidats étaient au demeurant trop optimistes si
on les compare aux charges allouées par le budget 2010 de la ville à l’exploitation du
POMGE.
*moyenne annuelle
26
Les critères étaient les suivants :
-
n° 1 : adéquation des moyens avec les missions de service public ;
-
n° 2 : qualité des propositions « activité, animation, promotion » ;
-
n° 3 : qualité des propositions financières.
SEMA
VDM
SEMA
VDM
SEMA
VDM
Critère n°1
Peu satisfaisant
Insuffisant
Assez satisfaisant
Satisfaisant
Assez satisfaisant
Non conforme
Critère n°2
Satisfaisant
Satisfaisant
Satisfaisant
Satisfaisant
Satisfaisant
Satisfaisant
Critère n°3
Peu satisfaisant
Moyen
Très peu satisfaisant
Moyen
Très satisfaisant
Peu satisfaisant
Appréciation globale
Peu satisfaisant
Moyen
Peu satisfaisant
Satisfaisant
Satisfaisant
Peu satisfaisant
FSL/SEM
UCPA
VERT MARINE
FSL/SEM
UCPA
VERT MARINE
Budget
2010
Réalisé 2010
Charges brutes* (1)
2 959 767 €
2 933 056 €
2 778 294 €
3 153 616 €
3 050 748 €
Recettes* (2)
2 081 491 €
1 905 801 €
1 945 035 €
1 857 784 €
974 621 €
Dotation ville (1-2)
878 276 €
1 027 255 €
833 259 €
1 295 832 €
2 076 127 €
59
La ville de Marseille a donc alloué à son régisseur un budget très élevé, censé lui
permettre d’offrir des animations au public, mais n’a pas récolté le supplément de recettes
escompté.
4.3.3.2
Le contrat de régie intéressée
Le contrat de régie intéressé pour l’exploitation du POMGE a été signé par la ville
avec l
’Union nationale des centres sportifs de plein air (UCPA) en juillet 2009 et a été
modifié ultérieurement par cinq avenants. L’un d’eux substitue à cette association une entité
spécialement dédiée à la gestion du Palais omnisport de Marseille grand-Est : la société LS-
PGG, filiale à 100 % de la société UCPA SAS.
La chambre note que contrairement à ce qui est écrit littéralement dans la convention
(article 7.1) les travaux d’entretien, de réparation et de maintenance courante devraient relever
de la ville.
L
a comptabilité d’un régisseur intéressé, qui gère des fonds publics, doit isoler et
retracer les opérations effectuées pour le compte de la collectivité à l’égard de laquelle il agit
comme un mandataire. La comptabilisation de ces opérations doit mettre la collectivité en
mesure, dans le cadre de son obligation de contrôle du délégataire, de faire le rapprochement
entre les résultats financiers qui lui sont présentés dans le rapport au délégataire et la
comptabilité du régisseur.
En l’espèce, la société
LS-
PGG comptabilise en charges, en classe 6, l’ensemble des
débours et constate en fin d’année un produit à recevoir
27
du même montant en classe 7, en
considérant que l’intégralité des dépens
es sera acceptée par la ville. En revanche, les recettes
ne sont
pas comptabilisées en produits mais directement sur un compte d’attente de la classe 4
(467) qui est apuré régulièrement par un virement à la ville de Marseille. Cette méthode de
comptabilisation adoptée par la société ne permet pas de rapprochement pour les recettes
puisque ne figure dans la comptabilité de la société que le solde des recettes non encore
reversées à la ville de Marseille.
Seule une comptabilisation de l’intégralité des mouvements financiers (dépenses et
recettes) effectués pour le compte de la ville de Marseille en compte de tiers de classe 4
permettrait un tel contrôle. C’est d’ailleurs la solution que préconise le mémento comptable
Francis Lefebvre
28
. L’intégralité de ces dépenses et recettes doit également être comptabilisée
par la ville dans le budget annexe du POMGE.
Dans sa réponse, la ville a fait part de son intention de passer d’une régie intéressée à
un affermage. La ville n’ayant pas fourni de détail sur les modalités juridiques et financières
de cet affermage, ni précisé comment elle entend financer le fonctionnement de cet
équipement déficitaire, la chambre n’est pas en mesure d’indiquer si les problèmes relevés
dans le cadre de la régie sont résolus par l’affermage.
27
Mais le produit à recevoir ne sera jamais reçu puisqu’il a déjà été encaissé lors du renouvellement de l’avance
recomplétable, comptabilisée elle-même en classe 4.
28
Cf. n°4184 : opérations faites pour le compte de tiers ; intermédiaire agissant en qualité de mandataire.
60
4.3.3.3
La gestion du POMGE
La fréquentation
Le Palais omnisport de Marseille grand-Est a enregistré 209 151 entrées en 2010. Il
n’a donc pas atteint la fréquentation attendue de 268 800 entrées. Le tableau suivant détaille
les entrées par catégories :
Source : rapport 2010 du délégataire. Les chiffres de fréquentation en 2010 incluent le mois de décembre 2009.
C’est, pour l’essentiel, l’absence totale de venue de scolaires qui explique cette
fréquentation inférieure aux estimations. Les entrées payantes « grand public » représentent
95,6% des entrées totales.
En 2011, la fréquentation de la partie glace a connu une baisse assez sensible tandis
que la partie glisse a légèrement augmenté ses entrées ; la fréquentation globale est également
en baisse sensible (moins 13 %) :
Source : SL-PGG. Les
chiffres des entrées en 2010 diffèrent du tableau précédent car ils n’incluent pas le mois de
décembre 2009 pour faciliter la comparaison avec 2011.
Les résultats financiers
Le compte de résultat adressé au délégataire ne fait donc apparaître que des charges ce
qui débouche sur un déficit de 2 801
996 € en 2010. En revanche, les comptes de l’année
2010 de la société SL-
PGG déposés au greffe du tribunal de commerce font état d’un déficit
de seulement 1 799 €.
Espace
Catégorie
Prévisionnel
2010
Réalisé 2010
Accès grand
public
132 000
145 339
Accès groupe
10 000
3 881
Cours enseignés
6 600
3 290
Scolaires
76 800
0
Accès grand
public
16 800
54 748
Accès groupe
5 000
756
Cours enseignés
2 400
1 137
Scolaires
19 200
0
268 800
209 151
Glace
Glisse
TOTAL
Espace
Entrées 2010
Entrées 2011
Evolution
Glace
137 327
107 353
-22%
Glisse
53 597
57 813
8%
TOTAL
190 924
165 166
-13%
61
Selon le commissaire aux comptes de SL-PGG
, cette situation s’explique par l’absence
de décompte définitif des dépenses prises en charge par la ville de Marseille au moment où le
délégataire clôt les comptes de la délégation. Une telle explication n’est cependant pas
recevable car ce ne sont pas les dépenses prises en charge par la ville de Marseille qui doivent
être présentées au titre des recettes, mais le produit de la billetterie du palais omnisport de
Marseille grand-Est
29
. En rétablissant les recettes omises par le régisseur intéressé, le résultat
de l’exercice 2010 est un déficit de 2
218
221 €
30
.
L’exécution du budget
En dépenses, les prévisions ont été respectées. Il était ainsi prévu que pour 2010
(incluant la période du 12 au 31 décembre 2
009) les dépenses seraient de 3 318 628 €. Le
réalisé s’est élevé à 3
050 748
€, soit 92 % du prévisionnel. Cette bonne maîtrise des dépenses
n’est pas surprenante. En effet, le montant du prévisionnel éta
nt supérieur de plus de
500 000
€ à l’estimation haute des dépenses faite en 2009, le régisseur bénéficiait d’un budget
confortable qu’il n’a donc pas eu trop de difficulté à respecter.
En recettes, le prévisionnel pour l’année 2010 était de 1 838 883 € HT. Le réalisé n’est
que de
974 621 €, soit 53 % des prévisions. Le régisseur met en avant dans s
on rapport
plusieurs motifs pour expliquer cette baisse des recettes : absence des recettes liées à la
fréquentation des scolaires, recettes des clubs minorées par la mise en place de tarifs
préférentiels, contraintes du bâtiment pour l’activité évènementi
elle (puissance électrique,
accès au bâtiment et logistique) et absence d’équipement adapté à l’évènementiel
(sonorisation, lumières, zones de stockage, ponts de scène).
Il convient de relever que le régisseur a réalisé 92 % des entrées payantes « grand
public » prévues pour la partie glace et 203 % des entrées du même type prévues pour la
partie glisse. La fréquentation payante du grand public est donc, globalement, un succès.
Les chiffres ci-
après montrent que l’insuffisance de fréquentation et de re
cettes est en
majeure partie imputable à la ville de Marseille qui n’a pas su convaincre l’Education
nationale et ses propres services de l’intérêt du Palais omnisport de Marseille grand
-Est. Ces
recettes représentaient pourtant 22 % des produits estimés.
Source : SL-PGG.
Mais la gestion de l’activité évènementielle par le régisseur intéressé n’est pas non
plus à l’abri des critiques. Il n’a en effet encaissé que moins de 20 % des recettes
prévisionnelles sur cette activité (83
756 € réalisés contre un
e prévision de 428
028 €) et n’a
pas su développer une politique suffisamment génératrice de recettes. Ces recettes « location
et évènementiel » représentaient pourtant 22 % des produits estimés.
29
Le rapport du délégant (la ville de Marseille) présenté au comité consultatif des services publics locaux sur la
gestion du POMGE par le délégatair
e au titre de l’année 2010 a rétabli les recettes omises par le régisseur.
30
Source : ville de Marseille, rapport du délégant présenté au comité consultatif des services publics locaux sur
la gestion du POMGE par le délégataire au titre de l’année 2010.
Libellé
Prévisionnel
Réalisé
% de réalisation
Scolaires glace
282 542 €
827 €
0,29%
Accès CHLS
24 000 €
1 415 €
5,90%
Scolaires glisse
64 214 €
167 €
0,26%
Mise à disposition VDM
41 000 €
-
0,00%
Total
411 756 €
2 409 €
0,59%
62
En 2011, les recettes ont connu dans leur ensemble une baisse de 16,8 % liée à la
chute de la fréquentation.
Source : SL- PGG.
La ville ne conteste pas ces chiffres
mais soutient qu’un
bilan fiable des dépenses, de
la fréquentation, et du déficit, ne peut pas être fait sur la base des chiffres 2010 et 2011. Elle
ajoute
que des mesures ont été prises pour l’amélioration de la fréquentation notamment au
niveau des scolaires mais reste évasive sur leur contenu et leur impact. Elle indique ainsi que
4 138 entrées d’élèves soit 51
667
€ de produits supplémentaires
auraient été enregistrés de ce
fait depuis 2011 mais sans préciser le terme de la période concernée.
LS PGG ne conteste pas, lui non plus, les chiffres de la chambre mais indique que
pour les résultats financiers 2011 et 2012 une présentation différente de celle retenue en 2010,
qui était critiquée par la CRC, a été appliquée.
La rémunération du régisseur pour 2010
La rémunération du régisseur est fixée par l’article 11 du contrat de régie intéressée.
La part fixe est donc de 50 000 € et la part
variable est calculée ainsi :
-
de 1 à 10 000 entrées supplémentaires = 0,6 €/entrée
-
de 10 001 à 20 000 entrées supplémentaires = 1 €/entrée
-
de 20 001 à 30 000 entrées supplémentaires = 1,2 €/entrée
-
au-
delà de 30 000 entrées supplémentaires = 1,5 €/entrée
Les entrées supplémentaires sont calculées sur la base de la fréquentation « grand
public payant » (entrées individuelles enfants, adultes tarif réduit ou plein tarif, tarif famille,
groupes, cartes d’abonnement, location de matériel, leçons individuelles o
u collectives et tarif
visiteur).
Le régisseur intéressé a perçu au titre de l’année 2010 une rémunération
de 90 000
HT, soit le montant maximum prévu au contrat. Cette rémunération a été calculée
sur la base de 40 108 entrées supplémentaires. Le prévisionnel étant de 162 440 entrées et le
réalisé de 202 548, le calcul de la rémunération est donc correct et conforme au contrat.
Il apparaît toutefois paradoxal que le régisseur puisse être rémunéré au niveau
maximum de la part variable liée à la fréquentation, alors que la fréquentation du Palais
omnisport de Marseille grand-Est a été globalement décevante en 2010. Le passage prochain
en affermage fournit une occasion de corriger cette anomalie.
4.3.3.4
Le budget annexe du Palais omnisport de Marseille grand-Est
Le compte de résultat 2010
La lecture du compte de résultat 2010 du budget annexe du palais omnisport de
Marseille grand-Est fait apparaître des divergences sur le montant des dépenses et des recettes
avec le rapport du régisseur intéressé, comme le montre le tableau ci-après :
Espace
Produits 2010
Produits 2011
Evolution
Glace
776 619 €
613 454 €
-21,0%
Glisse
194 087 €
194 258 €
0,1%
TOTAL
970 706 €
807 711 €
-16,8%
63
Source : chambre régionale des comptes à partir des données du Trésor public/Xémélios Web et du régisseur.
La chambre n’a pas obtenu d’explication satisfaisante à cette discordance qui pose
problème car elle pourrait signifier que des sommes versées par la société SL-PGG ne seraient
pas parvenues en intégralité dans la caisse du comptable.
Le bilan 2010
Le terrain d’assiette du Palais omnisport de Marseille grand
-
Est n’était pas
comptabilisé à sa valeur d’achat (2,15 M€). La
ville de Marseille a cependant corrigé cette
anomalie comptable.
La ville de Marseille a par ailleurs décidé de ne pas comptabiliser d’amortissements au
titre de l’année 2010 dans le budget annexe du Palais omnisport de Marseille grand
-Est. Cette
positi
on de la ville n’est pas conforme à l’instruction budgétaire et comptable M4 applicable
aux services publics industriels et commerciaux qui prévoit que
«
l’amortissement d’une
immobilisation commence à la date de début de consommation des avantages économiques
qui lui sont attachés, qui correspond à sa date de mise en service (application du prorata
temporis)
31
».
L’amortissement du palais omnisport de Marseille grand
-Est aurait donc dû
commencer dès l’année 2010 puisqu’il a été mis en service au mois de déc
embre 2009.
La ville a certes décidé de commencer à amortir le bien en 2011 mais sur des bases
insuffisantes puisque l’amortissement serait seulement de 631
985,44 €. Or au 31 décembre
2010, le bilan du budget annexe du palais omnisport de Marseille grand-Est enregistre déjà un
montant d’immobilisations corporelles de 39
277
609,94 €, ce qui correspondrait à un
amortissement annuel, calculé sur trente ans, de 1 309 253,66 €
32
.
La ville de Marseille a ainsi abusivement différé d’une année la comptabilisation d’un
amortissement et minoré de moitié son montant lors de la première année d’application.
Recommandation n° 2 à la ville de Marseille
C
orriger l’insuffisance d’amortissement constatée au titre des années 2010 et 2011 dans
le budget annexe du POMGE.
31
Instruction budgétaire et comptable, M4, 2
ème
partie « cadre comptable », p. 36
32
Compte tenu de la délibération 11/0175/FEAM du conseil municipal de Marseille qui prévoit dans son
article 11 que les bâtiments, installations et aménagements du POMGE seront amortis sur 30 ans et le mobilier et
matériel sur 10 ans (7 ans pour le matériel informatique).
Rapport du régisseur intéressé
Comptabilité budget annexe PGG
Dépenses
3 050 748 €
2 321 310 €
729 438 €
Recettes
974 621 €
864 692 €
109 929 €
2010
différence
Intitulé
64
4.3.3.5
Le coût d’une entrée au palais omnisport de Marseille grand
-Est
33
Le rapport du régisseur intéressé pour l’année 2010 fait état de dépenses et de recettes,
auxquelles il convient de rajouter le montant de l’amortissement qui aurait dû être
comptabilisé en 2010 tel que calculé par la chambre (soit 1 238
528,14 €) ainsi qu
e le montant
des frais financiers enregistrés dans le budget annexe (251
442,44 €).
Le montant ainsi calculé divisé par le nombre d’entrées permet d’obtenir le coût
unitaire de l’entrée au palais omnisport de Marseille grand
-Est :
Source : chambre régionale des comptes
Le coût total d’une entrée pour le contribuable de la ville de Marseille peut donc être
évalué à
17 €. L’entrée plein
-
tarif étant de 5 €, l’utilisateur du palais omnisport de Marseille
grand-
Est ne paye donc, au mieux, que moins d’un ti
ers du coût réel du service.
Un tel niveau de subventionnement d’un service public n’est pas inhabituel mais il
aurait été préférable que la ville de Marseille en ait clairement conscience, avant de décider de
la construction de cet équipement, afin de se déterminer en toute connaissance de cause.
L’insuffisance des études préalables sur ce point trouve ici sa traduction la plus directe.
La ville de
Marseille n’a pas contesté ces chiffres. Elle a au contraire indiqué être
«
très attentive au suivi de ce ratio
» en ajoutant qu’elle «
entend bien le voir s’améliorer au
fil des années.
».
4.4
Les actions de Marseille Aménagement sur le centre-ville de
Marseille
L’examen par la chambre des actions conduites par Marseille Aménagement dan
s le
centre-
ville de Marseille a porté sur les opérations d’aménagement confiées par la ville à cette
société d’économie mixte dans le cadre, soit de périmètres de restauration immobilière (PRI),
soit d’opérations programmées d’amélioration de l’habitat (O
PAH).
Il s’agit plus précisément des PRI Thubaneau (créé le 28 juin 1993), Centre
-ville (créé
le 27 février 1995), et Panier (créé le 21 décembre 1998, pour ce qui concerne Marseille
Aménagement), et des OPAH Centre-ville (créée le 20 juin 1995) et République (créée
le 22 avril 2002).
La chambre a également étudié l’action de Marseille Aménagement dans le cadre de
l’OPAH République bien qu’elle n’ait pas été, cette fois, le concessionnaire, mais pour
laquelle elle s’est vu confier un rôle d’animateur.
33
Sur la base des chiffres mentionnés dans le rapport du régisseur
Intitulé
Exercice 2010
PRODUITS COURANTS NON FINANCIERS (A)
974 621,00 €
CHARGES COURANTES NON FINANCIERES (B)
3 050 748,00 €
Intérêts et charges assimilées (C)
251 442,44 €
Amortissement des immobilisations (D)
1 238 528,00 €
Résultat (E=B+C+D-A)
3 566 097,44 €
Nombre d'entrées (F)
209 151
Coût unitaire d'une entrée (G=E/F)
17,05 €
65
Le choix du contrôle de ces opérations a été fait en fonction de leur importance
financière. En effet, au 31 décembre 2010, sur l’ensemble des concessions confiées à
Marseille Aménagement, les trois PRI cumulaient à eux seuls environ 23 % du total des
participations versées par les différents concédants à la SEMA. Les trois PRI représentaient
21 % des dépenses réalisées et provisions toutes concessions confondues.
Parmi les nombreux éléments recueillis durant l’instruction, la chambre s’est
particulièrement appuyée sur les réponses apportées par Marseille Aménagement lors de son
audition le 22
avril 2010 devant la commission municipale d’évaluation des PRI, dont la
première réunion a eu lieu le 28 décembre 2009 et la dernière le 17 mai 2010. Aucun rapport
f
inal n’a cependant été remis par
cette commission alors que les informations recueillies à
cette occasion fournissaient une base de travail intéressante pour tenter d’établir un bilan
quantitatif et qualitatif de l’action menée dans le centre
-ville de Marseille.
4.4.1
Les caractéristiques de l’aménagement du centre
-ville de
Marseille
4.4.1.1
Les enjeux financiers
Les dépenses effectuées dans le cadre des PRI Thubaneau, Centre-ville et Panier
avaient atteint au 31 décembre 2010 un montant total de 109 377
407 €, selon l
es projets de
bilans établis en août 2011 par Marseille Aménagement.
Ce montant se répartit à hauteur de 70 687 820 € pour
le PRI Centre-ville, de
17 049
375 € pour le PRI Thubaneau et 21 640 212 € pour le PRI Panier.
Les recettes de ces mêmes PRI, incl
uant la subvention d’équilibre versée par la ville
de Marseille, avaient atteint, à la même date (fin 2010), un montant total de 109 354
665 €,
dont 70 329
543 € pour le PRI Centre
-
ville, 17 049 375 € pour le PRI
Thubaneau et 21 975
747 € pour le PRI Panie
r.
Au sein de ces recettes, la subvention d’équilibre de la ville de Marseille s’élevait au
total à 49
350 543 €, dont 29 528 392 € pour le PRI Centre
-
ville, 10 597 151 € pour le
PRI Thubaneau et 9
225 000 € pour le PRI Panier.
La subvention d’équilibre
de la ville a donc couvert 42 % des dépenses pour le PRI
Centre-ville, 62 % pour le PRI Thubaneau
34
et 43 % pour le PRI Panier.
34
Concernant le PRI Thubaneau, le montant de 10 597
151 € comprend 4
225
000 € de participat
ion aux
équipements, qui correspond à la seule opération de réalisation du Mémorial de la Marseillaise. Ainsi, si l’on
considère seulement le reste de la participation publique, soit 6 372
151 €, elle représente 37,37 % du total des
recettes du PRI.
66
4.4.1.2
Les contraintes structurelles de l’urbanisme en centre
-ville de
Marseille
La question de la place du centre-ville à Marseille est posée depuis la fin du XIX
e
siècle avec l’extension du port. Elle a été rendue encore plus cruciale par trois phénomènes
majeurs : la désindustrialisation des quartiers qui, au nord de la cité, entourent le centre-ville,
les difficultés du port mariti
me à la suite des mouvements de décolonisation, et l’afflux en
quelques années de nouvelles populations.
Selon une étude du dispositif régional d’observation sociale (DROS) de mai 2012,
Marseille est une ville pauvre puisque «
28 % des habitants vivent sous le seuil de pauvreté
(fixé en
2012 à 942 € par mois, soit 60 % du revenu médian
).
La même étude souligne
« la
faiblesse du parc social en Paca, qui compte 56 logements sociaux pour 1 000 habitants,
contre 105 pour 1 000 en Ile-de-France ».
S’agissant
plus précisément du centre-ville, le GIP Politique de la Ville
35
a mandaté
l’agence d’urbanisme de l’agglomération marseillaise (AGAM
) pour créer un « observatoire
des quartiers ». Ce dernier indique, dans une étude publiée en mai 2009, que le centre-ville
compte parmi les territoires du contrat urbain les plus marqués par la précarité, avec de
multiples composantes : pauvreté, difficultés d'insertion professionnelle, rupture du lien
social. Il ressort ainsi de cette étude que, dans le centre-ville, 29 % des demandeurs d'emploi
étaient en 2005 sans qualification et 26 % étrangers, alors que la moyenne pour l’ensemble de
Marseille est de 17 %
36
.
4.4.1.3
Les volontés d’aménagement du centre
-ville sont anciennes et
relèvent
actuellement
de
la
compétence
de
nombreuses
collectivités publiques
L’aménagement de la ville de Marseille, incluant son centre
-
ville, n’a cessé, depuis la
fin du XIX
e
siècle, de faire l’objet de réflexions, qui se sont intensifiées après 1945. Plusieurs
plans se sont ainsi succédé au cours de la première moitié du vingtième siècle
37
.
35
Cré
é en 1998 par la ville de Marseille et l’État, le Groupement d’Intérêt Public pour la Gestion de la Politique
de la Ville constitue la structure juridique et financière d’animation et de gestion des programmes successifs mis
en place à Marseille dans le cadre de la Politique de la Ville (Contrat de Ville 2000-2006, puis Contrat Urbain de
Cohésion Sociale).
36
L’étude ajoute que
« le poids des populations à très faible ressource et très important dans le secteur du
centre-ville. Le centre-ville représente un quart des allocataires des minima sociaux du contrat urbain de
cohésion sociale en 2006 (17 % de ceux de Marseille). (…) En centre
-ville, près de la moitié des ménages
fiscaux ont des revenus inférieurs au seuil de pauvreté théorique. Les quartiers Belsunce et Noailles sont
particulièrement défavorisés : ces deux quartiers comptent en 2006 le quart des allocataires CAF à bas revenus
du centre-ville. On y note un poids élevé des résidences sociales et logements d'urgence (plus de 350 logements).
La part des plus de 60 ans y est également élevée. Le quartier de la Joliette présente lui un habitat dégradé
parfois insalubre suroccupé. On y note le faible niveau de qualification des demandeurs d'emploi : 43 % sont
sans qualification contre 29 % pour le centre-ville en 2005. Les quartiers le Chapitre Thiers possèdent une part
importante de bénéficiaires de minima sociaux : 43 % représentant près d'un millier de bénéficiaires contre 42
% en centre-ville.
37
Plan d'Aménagement, d'Extension et l'Embellissement de Marseille dit Plan Greber de 1931, à la suite de la loi
Cornudet qui rendait obligatoire l'établissement d'un tel plan pour les villes de plus de 10 000 habitants, puis plan
Beaudoin de 1943, puis Plan Directeur d'Urbanisme approuvé par la ville en 1949 et l'Etat en 1959 ; ce plan
restera en vigueur jusqu'en1978.
67
Dans le centre, la ville a lancé de nombreuses opérations au cours des quarante
dernières années. Ainsi la butte des Carmes a été démolie puis reconstruite, de même que le
triangle Sainte-Barbe. Le 20 juillet 1971, la ZAC de la Bourse est créée. En mai 1972, la ZAD
Belsunce-Grand Carmes est instaurée. Une opération groupée de restauration immobilière (ou
OGRI) est lancée de 1972 à 1978 sur le quartier du Panier. En 1975, la ZAC Sainte-Barbe
regroupant la butte des Carmes, le triangle Sainte-Barbe et le secteur de la porte d'Aix, est
créée. En 1979, une OPAH prend la suite de l'OGRI Panier.
Cette succession d’opérations se poursuit au début des années quatre
-vingt. Ainsi, en
janvier 1980, un plan de référence pour le centre-ville est adopté. De 1983 à 1994, trois
OPAH se succèdent sur le quartier Belsunce. En 1985 est créée auprès du secrétariat général
de la ville de Marseille une « mission centre-ville » qui sera abandonnée en 1995.
La responsabilité de l’aménagement du
centre-ville est actuellement partagée entre
plusieurs collectivités, dont la ville de Marseille n’est que le partenaire. Ce partage de
compétences accroît les besoins de coordination et rend difficilement lisibles les politiques
menées. Ainsi, sur la zon
e de compétence de l’OPAH République, près de dix entités
publiques ou parapubliques interviennent :
l’Etat, l’établissement public d’aménagement
Euroméditerranée (EPAEM), la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), l’Agence
nationale de l’habitat (ANAH),
la Région PACA, le département des Bouches-du-Rhône, la
Communauté urbaine Marseille Provence Métropole, la ville de Marseille, ainsi que Marseille
Am
énagement à laquelle la société publique locale d’aménagement SOLEAM va en grande
partie succéder.
4.4.1.4
L’Opé
ration Grand Centre-ville (OGCV) perpétue en grande
partie
les
opérations
menées
jusqu’ici
par
Marseille
Aménagement dans le centre-ville
Le conseil municipal de Marseille a défini par deux délibérations du 25 octobre 2010
et du 6 décembre 2010, une nouve
lle opération d’aménagement portant sur le centre
-ville de
Marseille, dite Opération Grand Centre-
ville, qu’elle a confiée à la SOLEAM.
Elle s’étend certes sur un périmètre bien plus large que celui des opérations gérées
jusqu’ici par la SEM
L Marseille Aménagement pour le compte de la ville, mais sur les 35
« pôles » inclus dans cette opération, 11, soit environ un tiers, correspondent au périmètre
d’intervention des trois PRI conduits jusqu’ici par Marseille Aménagement.
Ainsi :
-
au PRI Panier correspondent les trois pôles Abadie Hôtel Dieu, Fonderie Vieille (Hôtel
Dieu), et Folies Bergères ;
-
au PRI centre-ville et Noailles correspondent les huit pôles Noailles-Capucin, Bata
(Noailles), Nadar Pouillon (Belsunce), Saint Louis Delacroix (Noailles), Arc-Palud
(Noailles), Bedarrides Lieutaud (ND du Mont - Noailles), Nationale Providence
(Belsunce), et Korsec Velten Fabre.
Sur les 1 000 hectares de l’Opération Grand Centre
-ville, 30 % correspondent donc à
l’ancien périmètre des opérations conduites par Marseill
e Aménagement, que la ville avait
pourtant décidé de clore de manière précipitée au 31 décembre 2009.
68
Cette Opération Grand Centre-
ville s’inscrit dès lors clairement dans la poursuite de ce
qu’a fait Marseille Aménagement au niveau du centre
-ville de Mar
seille, et qu’elle n’a, aux
dires mêmes de son directeur général lors de son audition par la chambre, pas terminé.
Cette continuité est confirmée par les propos tenus par le directeur général de la
SOLEAM, M. Miaux, lors du premier
conseil d’administration de cette société
. Il a en effet
précisé à propos de l’opération «
centre-ville » que «
le patrimoine transféré à la Ville suite à
l'achèvement du PRI du centre-ville au 31 décembre 2009, pourrait servir de point de départ
à cette opération
».
4.4.2
L’OPAH République
Les opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), constituent un outil
de la politique
publique d’incitation à la réhabilitation de logements. Aux termes de
l’article
L. 303-1 du code de la construction et de l
’habitation, elles «
ont pour objet la
réhabilitation du parc immobilier bâti. Elles tendent à améliorer l'offre de logements, en
particulier locatifs, ainsi qu'à maintenir ou à développer les services de voisinage. Elles sont
mises en œuvre dans le respec
t des équilibres sociaux, de la sauvegarde du droit des
occupants et des objectifs du plan départemental d'action pour le logement des personnes
défavorisées ainsi que, s'il existe, du programme local de l'habitat. Ces opérations donnent
lieu à une convention entre la commune ou l'établissement public de coopération
intercommunale compétent en matière d'habitat ou le syndicat mixte qui aurait reçu mandat
de ces derniers, l'Agence nationale de l'habitat et l'Etat ».
La convention précise notamment le périmètre de l'opération et le montant total des
aides susceptibles d'être accordées dans ce cadre par l'Agence nationale de l'habitat (ANAH),
l'Etat et les collectivités publiques.
L’OPAH
Marseille République a été créée par convention du 22 avril 2002 signée par
la ville de Marseille, Euroméditerranée, le Conseil général des Bouches-du-Rhône, la Région,
l’ANAH et la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), pour une durée de 4 ans, jusqu’au
31 décembre 2006.
L’animation et le suivi de cette opération ont été
confiés à Marseille Aménagement
dans le cadre d’un marché de prestation de services signé avec la ville de Marseille qui lui a
été notifié le 29 juillet 2002. Le rôle de Marseille Aménagement consiste à faire adhérer les
propriétaires au processus de réhabilitation et à les accompagner tout au long de cette
démarche.
L’OPAH République présente trois particularités
:
Le secteur de l’OPAH République est inclus (à l’exception de la rue Colbert) dans le
périmètre de l’Opération d’intérêt national (OIN) Euromé
diterranée. Marseille Aménagement
y effectue une opération d’animation dans le cadre de l’OPAH. Pour sa part,
Euroméditerranée ne subventionne pas les travaux des propriétaires de logements privés, mais
effectue des opérations d’aménagement sur ce territoi
re.