Le Président
Nantes, le 5 juillet 2013
Référence à rappeler :GD131267 KJF
GREFFE N° 2013-218
Monsieur le Président,
Je vous ai adressé par lettre du 28 mai 2013 le rapport
d’observations définitives pour les années
2008 et suivantes concernant
l
’enquête relative à la politique d’accueil de la petite enfance du
département de la Mayenne, que vous administrez.
Aucune réponse n’étant parvenue à la chambre à l’issue du délai
d’un mois qui était imparti, la procédure est désormais close et vous
trouverez ci-joint le rapport.
En application de l’article L.
243-5 du code des juridictions
financières, ce rapport doit être communiqué à votre assemblée délibérante
dès sa plus proche réunion. Il doit être inscrit à son ordre du jour, être
annexé à la conv
ocation adressée à chacun des membres de l’assemblée et
donner lieu à un débat.
A compter de la date de cette réunion, que je vous serais obligé de
me faire connaître, la communication du rapport à toute personne en faisant
la demande est de droit. J’en t
ransmets par ailleurs une copie au représentant
de l’Etat dans le département et au
Directeur départemental des finances
publiques.
Je vous prie d’agréer
, Monsieur le Président,
l’expression de ma
considération distinguée.
Louis VALLERNAUD
Monsieur Jean ARTHUIS
Président du conseil général de la Mayenne
Hôtel du département
39, rue Mazagran
B.P. 1429 - 53014 LAVAL CEDEX
25, rue Paul Bellamy
–
BP 14119
–
44041 NANTES cedex 1 -
02 40 20 71 00
–
Télécopie 02 40 20 71 01
crcpdl@pl.ccomptes.fr
Le Président
Nantes, le 28 mai 2013
GREFFE N° 2013-114
013L025/SM
Observations définitives concernant l’accueil
de la petite enfance dans le département de la
Mayenne (53)
Années 2008 et suivantes
Principales observations du rapport
Après s’être doté de façon prioritaire d’un schéma de prévention
et de protection de l’enfance et de la jeunesse, et avoir réalisé un audit du secteur
de la protection maternelle et infantile (PMI), le département annonce son intention
d’élaborer un schéma d’accueil de la petite enfance d’ici le premier semestre 2014.
Le président du conseil général estime toutefois que «
l’accueil de la petite enfance
en Mayenne ne constitue pas une problématique en soi
».
Ce schéma est de nature à améliorer le pilotage de la politique
d’accueil
de la petite enfance qui pâtit aujourd’hui d’un cantonnement du
département et de la
caisse d’allocations familiales (
CAF) sur leurs domaines de
compétences respectifs, ce qu’illustre la rareté et la lourdeur des réunions de la
commission départementale d
’accueil du jeune enfant (
CDAJE)
et l’insuffisante
fluidité de l’information entre ces deux acteurs.
Une démarche globale de pilotage devrait permettre de traiter plus
rapidement les marges de progression identifiées, que ce soit dans la connaissance
de l
’offre et de la demande effective (décalage entre la capacité d’accueil théorique
et l’accueil effectif), dans la sous
-
utilisation de l’outil informatique créé à
l’attention des familles pour connaître la disponibilité effective des assistantes
maternelles
, dans la remontée et l’analyse des doléances des familles, ou encore
dans l’évaluation des dispositifs structurels (maisons d’assistantes maternelles
) ou
financiers (aide au fonctionnement des structures en milieu rural).
L’importance primordiale de l’ac
cueil individuel en Mayenne
devrait enfin conduire le département à mettre progressivement en place une
véritable gestion prévisionnelle de la population des assistantes maternelles
.
CRC des Pays de La Loire
2/32
SOMMAIRE
1
Procédure
4
2
Le pilotage général, la cohérence des objectifs et la coordination des acteurs
4
2.1
Les objectifs de la politique de la petite enfance
4
2.1.1
Au titre des compétences obligatoires
4
2.1.2
En matière de compétences facultatives.
4
2.1.3
Le plan d’action du département en matière de petite enfance
5
2.2
L’articulation des instances et des outils de planification de l’offre d’accueil
5
2.2.1
La commission départementale d’accueil du jeune enfant (CDAJE)
5
2.2.2
Absence de schéma départemental de la petite enfance
6
2.2.3
Absence de contrat enfance et jeunesse (CEJ)
6
3
L’offre d’accueil
7
3.1
Le cadrage quantitatif de l’offre sur le territoire
7
3.1.1
L’offre globale
7
3.1.2
L’offre d’accueil collectif (EAJE)
8
3.1.3
L’offre d’accueil individuel
10
3.1.4
Les maisons d’assistant
es maternelles (MAM)
12
3.1.5
Les relais d’assistant
es maternelles (RAM)
13
3.1
La fréquentation des dispositifs d’accueil
14
3.1.1
L’offre d’accueil collectif (EAJE)
14
3.1.2
L’offre d’accueil individuel
15
3.2
Les effets de la généralisation de la prestation de service unique (PSU)
16
3.3
Les services chargés de la petite enfance
16
3.3.1
L’organisa
tion des services de la petite enfance
16
3.3.2
Modalités de gestion des EAJE
17
3.3.3
La procédure d’agrément et de contrôles des structures d’accueil
collectif
17
4
L’adéquation de l’offre à la demande –
Impacts de cette politique
19
4.1
De l’identification au traitement des besoins des familles
19
4.1.1
L’identification des besoins
19
4.1.2
L’information
20
4.1.3
L’attribution des places
20
4.2
L’adéquation de l’offre aux besoins des familles
21
4.2.1
L’évaluation des réponses apportées
21
CRC des Pays de La Loire
3/32
4.2.2
Modalités d’évaluation de la satisfaction des familles
21
4.3
Les impacts de la politique d’accueil du jeune enfant
22
4.3.1
L’impact sur les objectifs généraux de politique publique
22
4.3.2
L’impact sur les objectifs de politiques publiques locales
23
5
Le coût du service rendu
24
5.1
Il n’existe pas en Mayenne d’EAJE dont la gestion directe soit assurée par le
département, qui a d’autre part décidé la suppression à partir de 2013 de
l’aide facultative au fonctionnement des structures implantées en milieu
rural.
24
5.2
Rémunération et formation des personnels sont les deux postes les plus
importants de la dépense départementale.
25
6
Les métiers de la petite enfance
27
6.1
L’agrément, la formation et le contrôle des assistant
es maternelles
27
6.1.1
La procédure
d’agrément et de contrôle des assistant
es maternelles
27
6.2
La formation professionnelle
29
6.2.1
La mise en réseau des assistantes maternelles
30
7
Transition entre l’accueil du jeune enfant et sa scolarisation
30
7.1
L’évolution de l’effectif des enfant
s préscolarisés à deux ans
30
7.2
Eléments d’explication
31
8
Recommandations
32
CRC des Pays de La Loire
4/32
1
Procédure
En application de l’article L. 211
-8 du code des juridictions financières, la chambre a
inscrit à son programme de l’année 2012 l’examen de gestion du département de la Mayenne à
compter de 2007. Le contrôle s’inscrit dans le cadre d’une enquête évaluative sur l’accueil de la
petite enfance conduite par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes, dont celle
des Pays-de-la-Loire, et se limite à cet objet.
L’ouverture de ce contrôle a été notifiée par lettre du président de la chambre région
ale des
comptes au président du conseil général de la Mayenne en date du 20 mars
2012. L’entretien de fin
de contrôle s’est déroulé le 29 novembre.
Le rapport a été délibéré le 19 décembre 2012, puis adressé le 16 janvier 2013 au président
du conseil général. Sa réponse en date du 28 février a été transmise et enregistrée au greffe le
7
mars. Le rapport d’instruction d’observations définitives a été délibéré le 7 mai
2013.
2
Le pilotage général, la cohérence des objectifs et la coordination des acteurs
2.1
Les objectifs de la politique de la petite enfance
2.1.1
Au titre des compétences obligatoires
Le département assure, via le service de protection maternelle et infantile (PMI), la
surveillance et le contrôle des établissements et services d’accueil des enfants d
e moins de six ans
ainsi que des assistantes maternelles (article L. 2111-2 du code de la santé publique).
L’agrément de ces derniers relève également du département qui en assure l’organisation et
le financement (art. L. 421-
3 du code de l’action sociale
et de la famille - CASF), tout comme la
formation obligatoire.
Le président du conseil général ou son représentant assure également la présidence de la
commission départementale d’accueil d
u jeune enfant (CDAJE) instituée par la loi n° 2002-2 du
2 janvi
er 2002 rénovant l’action sociale et médico
-
sociale, reprise à l’article L.
214-5 du CASF.
2.1.2
En matière de compétences facultatives.
La volonté de corriger l’inégale répartition de l’offre d’accueil sur le territoire et d’apporter
une meilleure réponse aux
familles tout en assurant une promotion de la profession d’assistante
maternelle ont conduit l’assemblée départementale à instituer en décembre 2000 une participation
financière aux modes d’accueil de la petite enfance en Mayenne.
Réservée aux structures situées dans les communes de moins de 7
000 habitants, d’un
montant de 230 kF
pour la première année, d’un montant moyen de 110
k
€
entre 2008 et 2011, cette
participation départementale a été supprimée lors du vote du budget primitif pour 2012. Le
départem
ent n’apporte pas par ailleurs d’aide à l’investissement.
CRC des Pays de La Loire
5/32
Afin d’améliorer la réponse aux familles et valoriser la profession d’assistante maternelle,
le conseil général participe également au fonctionnement des lieux de rencontres assistantes
maternelles. La subvention annuelle
de fonctionnement a toujours été plafonnée à 762,25 € par lieu
(5
000 F à l’origine).
2.1.3
Le plan d’action du département en matière de petite enfance
Défini dans un programme « accueil de la petite enfance », il vise à garantir une qualité des
modes d’accueil pour les enfants de moins de six ans sur l’ensemble du territoire par l’agrément et
le suivi des assistantes maternelle
s, et par l’autorisation ou l’avis portant sur le fonctionnement des
structures d’accueil développées par les collectivités, les assoc
iations ou les entreprises.
L’objectif stratégique prioritaire
est de répondre aux besoins des familles par une offre
d’accueil diversifiée sur l’ensemble du territoire en privilégiant la qualité de l’accueil aux enfants.
Dans le cadre des projets annuels de performance (PAP) du département, des objectifs sont
proposés par la direction et validés par les élus, membres de la commission solidarité, enfance,
famille et insertion. La réalisation ou non des objectifs fait l’objet d’une évocation dans le compte
a
dministratif de l’année concernée.
Les actions du programme correspondent aux compétences obligatoires et facultatives et
mobilisent un peu moins de 46,3 agents équivalents temps plein (ETP), effectif total du service de
protection maternelle et infantile
(PMI), également en charge d’une partie des missions de
prévention et de protection de l’enfance. Au
-
delà de l’élémentaire distinction comptable et
budgétaire de ces deux missions bien différente
s que sont l’accueil de la petite enfance et la
protection d
e l’enfance et de la jeunesse, une véritable comptabilité analytique visant à répartir de
façon détaillée les coûts entre les différentes missions offrirait une vision plus claire des charges
que représente cette politique.
2.2
L’articulation des instances et
des outils de planification de l’offre d’accueil
2.2.1
La commission départementale d’accueil du jeune enfant (CDAJE)
Créée en 2003 à la suite de la publication du décret du 3 mai 2002, pris en application de la
loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002, la commission
départementale d’accueil du jeune enfant (CDAJE)
comprend 32 membres représentant toutes les institutions concernées par l’accueil de la petite
enfance. Elle est chargée d’étudier toute question relative aux politiques en faveur de la petite
enfance dans un cadre multi-
partenarial. C’est au sein de cette instance qu’ont été présentées les
maisons d’assistantes maternelles (MAM) en 2005, nommées à l’époque
« regroupements
d’assistantes maternelles
»
ainsi que les jardins maternels expérimentés dans le département.
Six sessions plénières ont eu lieu depuis sa création, soit moins d’une par an, des groupes
de travail portant sur des thématiques précises ayant été constitués. L’avant dernière plénière était le
8 novembre 2010, et la dernière s’est tenue le 15 o
ctobre 2012. Les trois points principaux de
l’ordre du jour de cette dernière réunion portaient sur les évolutions du contexte depuis 2010,
l’évolution et la photographie de l’offre d’accueil du jeune enfant, et
« les problématisations, mises
en perspectives et chantiers »
.
CRC des Pays de La Loire
6/32
Pour la seconde fois depuis la création de la CDAJE, la présentation a été élaborée et
présentée en commun par le conseil général et la caisse d’allocations familiales (CAF). Ceci traduit
un rapprochement des deux institutions, mais confirme également le caractère principalement
informatif et analytique de cette instance, dépourvue de la dimension opérationnelle nécessaire à un
véritable pilotage. Il en résulte que cette fonction de pilotage est assurée par chacune des deux
institutions pour ce qui relève de ses propres compétences, et que les deux acteurs ne mettent en
œuvre aucun pilotage global partagé.
2.2.2
Absence de schéma départemental de la petite enfance
Le département explique l’absence de schéma
« petite enfance » à ce jour par
l’attente de
textes relatifs aux maisons d’assistantes maternelles, attente qui ne s’opposait pourtant en rien à
l’élaboration d’un schéma
:
«
l’expérimentation menée s’agissant des maisons d’assistantes
maternelles et l’attente de la publication de la loi
relative à la création de ces dernières n’ont pas
permis de réaliser ce schéma plus tôt »
.
Il convient cependant de préciser que l’élaboration d’un schéma de prévention et de
protection de l’enfance et de la jeunesse a été considérée comme prioritaire pa
r les autorités
départementales. Elaboré entre janvier et octobre 2011, présenté à l’assemblée départementale et
approuvé par elle en sa séance du 14 novembre 2011, il a représenté une lourde charge de travail
pour les équipes de la direction solidarité-insertion-enfance-famille.
La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance ayant pleinement reconnu la
PMI comme vecteur de la politique en faveur de l’enfance, on peut considérer que l’audit de ce
secteur conduit par le département en 2012 pour trouver les solutions à son problème de
démographie médicale, vaut travail préparatoire à l’éventuel futur schéma d’accueil de la petite
enfance.
Les axes de travail définis au cours de la dernière réunion de la CDAJE tenue le 15 octobre
2012 prévoient, c
omme c’était déjà le cas lors de
sa précédente session de novembre 2010,
l’élaboration de ce schéma, sans aucune indication ni objectif de calendrier.
Une étape semble toutefois avoir été franchie très récemment, puisqu’un calendrier
prévisionnel a été ré
alisé à la suite d’une réunion de travail tenue le 10 janvier 2013 entre
représentants de la CAF et du département.
L’élaboration d’un schéma départemental de la petite
enfance est ainsi programmée au 1
er
semestre 2014.
2.2.3
Absence de contrat enfance et jeunesse (CEJ)
La situation est caractérisée par l’absence de CEJ conclu entre le département et la CAF.
La formule d’une convention territoriale globale (CTG) envisagée par la CAF n’est
à ce jour ni
portée, ni rejetée par le département. De façon plus pragmatique, celui-ci souhaiterait de la part de
la CAF une plus grande fluidité et une plus grande transparence dans la diffusion de l’information
dont elle dispose.
CRC des Pays de La Loire
7/32
3
L’offre d’accueil
3.1
Le cadrage quantitatif de l’offre sur le territoire
3.1.1
L’offre globale
Tableau n° 1
Capacité théorique d’accueil par les modes de garde formels
pour 100 enfants de moins de trois
ans - Réf indicateur n°8 Programme Qualité Efficience (PQE) « Famille »
Nombre de places d'accueil par les modes de garde
formels pour 100 enfants de moins de
3 ans au 31décembre
Evolution
2008
2009
2010
2011
2008-2011
Assistants maternels agrées employés par des
particuliers (personnes physiques)
10 104
9 930
9 956
10 185
0,80 %
Accueil en EAJE (collectif, familial, parental et micro-
crèche)
698
719
788
842
20,63 %
Ecoles maternelles
806
661
563
447
- 44,54 %
Total = capacité théorique d'accueil (T)
11 608
11 310
11 307
11 474
- 1,15 %
Nombre d'enfant de - de 3 ans /E
NB : pas d'autres données que celles du recensement de 2008
(source INSEE)
11 973
11 973
11 973
11 973
0,00 %
Estimation avec naissances domiciliées ajoutées des 3
années précédentes
11 904
11 653
11 689
11 578
- 2,7 %
Taux de couverture (T/E)*100 % avec estimation ci-
dessus
96,95 %
97,5 %
94,46 %
97 %
94,44 %
96,73 %
95,83 %
99,1 %
Source : département
La Mayenne se caractérise par une très nette prédominance de l’accueil individuel (92
%)
sur l’accueil collectif (8
%), ce qui est caractér
istique d’un département rural, mais correspond aussi
à un constat au plan national.
Le taux de couverture en modes d’accueil pour les enfants de moins de trois ans est stable
sur le territoire mayennais, oscillant entre 96 % et 99 % au cours des quatre années considérées et
ce, sans compter l’accueil par un salarié au domicile des parents et l’accueil lié à la solidarité
familiale (grands-
parents…).
La très faible progression du nombre de places offertes par les assistants maternels n’est
pas préoccupant
e compte tenu du niveau auquel il se situe. L’augmentation significative du nombre
de places en établissements d’accueil du jeune enfant (EAJE) reflète l’évolution de ce type de
structures et est analysée infra.
Les besoins sont couverts à l’échelle du dé
partement alors que les places offertes en écoles
maternelles pour les moins de trois ans ont diminué de près de 45 %, tendance par ailleurs observée
sur le plan national (source : inspection académique).
CRC des Pays de La Loire
8/32
Au plan méthodologique, les données relatives au
x capacités d’accueil et à l’activité sont
sollicitées chaque année par le service de la PMI auprès des gestionnaires d’établissements, et
constituent la base des statistiques demandées par la direction de la recherche des études, de
l’évaluation et des st
atistiques (DRESS) du ministère des affaires sociales.
Au plan des moyens d’analyse, l’argument du département selon lequel «
il n’existe pas à
l’heure actuelle d’observatoire local de la petite enfance mais une collaboration avec la CAF est
engagée
», tr
aduit l’intérêt accordé à l’éventualité d’un tel dispositif et son caractère non prioritaire.
3.1.2
L’offre d’accueil collectif (EAJE)
Au 1
er
janvier 2012, le département de la Mayenne compte 38
établissements d’accueil du
jeune enfant (EAJE) répartis en sept crèches collectives, deux
crèches familiales, six
micro-crèches,
douze
haltes garderies, trois
haltes garderies parentales et huit structures multi accueil représentant
une capacité globale de 920 places. Cette offre d’accueil collectif prédomine en
milieu urbain et
péri-urbain.
CRC des Pays de La Loire
9/32
Tableau n° 2
Evolution du nombre de places agréées en EAJE pour 100 enfants de moins de trois ans
Source : département et CAF (encadré gras)
Nombre de places agréées en EAJE au 31 décembre pour 100 enfants
de - de 3 ans au 31 décembre
2008
2009
2010
2011
Evolution
2008-2011
Crèches collectives
(C)
335
335
335
386
+ 15,22 %
Crèches familiales (F)
58
50
50
38
- 32,76 %
Crèches parentales (P)
32
32
32
32
0,00 %
Micro crèches (M)
9
18
40
60
566,67 %
TOTAL EAJE (T=C+F+P+M)
434
435
457
516
19,12 %
Nombre d'enfants de moins de 3 ans au 31/12//N E
NB : pas d'autres données que celles du recensement de 2008 (source
INSEE)
11 973
11 973
11 973
11 973
Estimation avec naissances domiciliées ajoutées des 3 années
précédentes
11 904
11 653
11 689
11 578
- 2,7 %
% de places agréées en EAJE pour 100 enfants de - de 3 ans
% avec estimation ci-dessus
3,62 %
3,64 %
3,63 %
3,73 %
3,82 %
3,90 %
4,32 %
4,45 %
Nombre d'enfants de moins de 3 ans au 31/12//N
10 672
10 427
10 421
10 270
- 3,8 %
% de places agréées en EAJE pour 100 enfants de - de 3 ans
% selon données CAF
4 %
4,2 %
4,4 %
5 %
+ 25 %
%
de
places
agréées
en
EAJE
pour
100
enfants
de
- de 3 ans en incluant les HG et multi-accueil (2)
7,14 %
7,41 %
7,63 %
8,35 %
+ 16,95 %
Répartition des places agréées d'EAJE par type de gestionnaire:
Secteur public
599
607
609
615
3,19 %
dont communal
495
503
505
511
3,23 %
dont intercommunal
104
104
104
104
0,00 %
dont départemental
0
0
0
0
0,00 %
Secteur associatif
171
169
190
198
15,79 %
Secteur à but lucratif
0
0
0
36
0,00 %
Répartition des places agréées d'EAJE par
accueil régulier (dont micro crèches)
434
435
457
517
19,12 %
accueil occasionnel
205
196
208
126
-38,54 %
Multi accueil
129
145
135
204
58,14 %
CRC des Pays de La Loire
10/32
La croissance de plus de 19 % du nombre de places dans les EAJE mayennais au cours de
la période recouvre des évolutions très contrastées par type de structures.
Le premier phénomène important est la très forte croissance des micro-
crèches, dont l’o
ffre
augmente de 51 places. Il y avait une micro-crèche en 2008 et six en 2011, trois étant en projet en
octobre 2012 (attente d’un accord de la CAF). La gestion est en l’occurrence associative.
Le deuxième constat porte sur
l’augmentation de 51 places en
crèches collectives. Les
crèches collectives sont conçues et aménagées pour recevoir des enfants dans la journée,
collectivement et de façon régulière. Ce sont des crèches inter-entreprises à grande capacité qui ont
créé cette offre supplémentaire.
Le troisième élément est la baisse du nombre de places en crèches familiales, également
appelée
s services d’accueil familial, qui passent de 58 à 38, soit une baisse de plus de 30
%.
Le pourcentage de places agréées en EAJE pour 100 enfants de moins de trois ans oscille
entre 3,6 % et 4,4 % au cours de la période. La Mayenne se situe donc très en deçà du taux moyen
d’équipement en accueil collectif et familial en France métropolitaine, qui s’établit à 15,3 places
pour 100 enfants de moins de trois ans. Ceci est
contrebalancé par le très fort taux d’équipement en
places auprès d’assistantes maternelles, caractéristique de plusieurs départements ligériens.
Le critère du type de gestionnaire souligne le rôle dynamique de l’initiative associative et
privée, cependan
t que celui du type d’accueil établit la prépondérance du multi
-
accueil sur l’accueil
occasionnel.
Au plan méthodologique, on constate que les effectifs d’enfants de moins de trois
ans que
la CAF peut communiquer sont uniquement ceux qui sont connus dans les fichiers allocataires au
31 décembre, hors ceux relevant de la mutualité sociale agricole (MSA) et ceux de familles dont les
revenus n’ouvrent pas droit à la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE).
3.1.3
L’offre d’accueil individuel
Le conseil général
n’a pas renseigné le tableau relatif à
«
l’évolution du nombre de places
auprès d’assistant
es maternelles pour 100 enfants de moins de trois ans »
du fait que
«
l’agrément
délivré en Mayenne ne permet pas encore totalement de différencier le nombre de places
spécifiquement destinées aux enfants âgés de moins de trois ans, de l’ensemble des places
accordées. »
La formulation utilisée est impropre puisqu’elle donne à penser que cette différenciation
pourrait être faite sous peu, alors qu’il n’en est rien. Ce
sur quoi le département a travaillé est la
possibilité de différencier les agréments selon qu’ils permettent l’accueil d’enfants de moins d’un
an ou de plus d’un an, le critère étant celui de la maîtrise de la marche par l’enfant. En cohérence
avec la mis
sion première de la PMI, l’approche est donc qualitative par rapport au travail des
assistantes maternelles, et non quantitative par rapport à l’adéquation de l’offre aux tranches d’âge.
Le département estime que la démarche qui lui permettrait de comptabiliser le nombre de places
spécifiquement destinées aux enfants âgés de moins de trois ans complexifierait fortement la
gestion et entraînerait des coûts supplémentaires, sans intérêt direct pour lui.
Le département précise que
s’agissant du nombre d’assis
tantes maternelle
s, c’est du
nombre de places théoriques
dont il a connaissance, mais non du nombre d’enfants effectivement
accueillis.
CRC des Pays de La Loire
11/32
Le nombre croissant de professionnels exerçant en MAM a contribué à l’augmentation du
nombre d’assistant
es maternelles agréée
s pour l’accueil de quatre enfants, la superficie des locaux
dédiés et les nombreuses sollicitations des familles pour ce mode d’accueil favorisant l’octroi de ce
quatrième agrément.
Complété par la CAF à la demande du département, le tableau n° 4 est le suivant :
Données au 31 décembre
Places auprès d’assistants
maternels
Données départementales
2008
2009
2010
2011
Evolution
2008-2011 (%)
Nombre de places auprès
d'assistants
maternels
en
exercice (a)
9 513/ 9 891
9 818/ 10 090
ND 10 810
ND/ 11 089
+
12,1 %
Dont
places
potentielles
pour des enfants de moins
de 3 ans (A)
9 513/ 9 891
9 818/ 10 090
ND/ 10 810
ND/ 11 089
ND
dont places en MAM (b)
0
ND
381
496
Sans objet
dont
places
en
crèches
familiales
55
50
50
50
- 9,1 %
dont autres places
9 836
10 040
10 760
11 049
+ 3,5 %
Nombre total d'enfants de
moins de 3 ans(B)
10 672
10 427
10 421
10 270
- 3,8 %
Places potentielles pour des
enfants de moins de 3 ans
pour 100 enfants de moins
de 3 ans (A/B)
89.1/ 92.7
94.2/ 96.8
/ 103.7
108.0
+ 16.5 %
Nombre moyen de places par
assistant maternel agréé (3)
3,2
3,3
3,3
3,3
+ 4 %
Source : CAF
Des écarts significatifs existent en termes de nombres de places offertes par les assistantes
maternelles déclarées disponibles auprès de la PMI, entre les chiffres du conseil général et ceux de
la CAF. Ainsi, en 2008, le chiffre est-il de 10 108 pour le département et de 9 513 pour la CAF, soit
un écart de 595, de 9 930 et 9 818 en 2009, soit un écart de 112,
la mesure de l’indisponibilité
n’étant pas disponible dans les fichiers transmis à la CAF pour les deux années suivantes.
Ces écarts résultent de ce que le département raisonne en termes de nombre de places
supposées disponibles puisqu’elles n’ont pas ét
é déclarées indisponibles, alors que la CAF raisonne
en termes de places actives, c’est
-à-
dire ayant donné lieu à au moins un accueil dans l’année, et
donc au versement de la PAJE.
Les divergences de chiffres ne traduisent donc pas une incohérence, mais reflètent la
mission et le rôle de chacune des deux institutions par rapport à ces professionnels.
Les maisons d’assistantes maternelles (MAM) concentrent les places déjà existantes, sauf
en cas de nouvel agrément d’un professionnel. Ainsi, début 2012, seu
les 10 des 146 assistantes
maternelles exerçant dans les 45 MAM mayennaises avaient obtenu leur agrément pour exercer
directement en MAM, les 136 autres ayant décidé d’exercer en MAM après une ou plusieurs années
d’exercice classique.
CRC des Pays de La Loire
12/32
Au plan méthodologiq
ue, il convient de souligner que le nombre d’enfants de moins de
trois ans correspond, pour la CAF, à celui des allocataires au 31 décembre de l’année considérée, et
que le ratio de places potentielles pour 100 enfants de moins de trois ans prend en compte
l’ensemble des places agréées, et non la notion d’agrément par âge.
3.1.4
Les maisons d’assistant
es maternelles (MAM)
a)
Origine du dispositif
En 2005, le législateur a décidé de poursuivre le processus de professionnalisation des
assistantes maternelles en imp
osant la signature d’un contrat de travail et en prévoyant une
rémunération horaire. C’est ainsi que l’assistant
e maternelle est devenue la personne qui,
moyennant rémunération, accueille habituellement et de façon non permanente des mineurs à son
domicile (article L. 421-
1 du CASF). L’exercice à domicile est donc une obligation.
Toutefois, lors des débats de ce qui devait devenir la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005
relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux, l’idée d’un regroupement des
assistantes maternelle
s dans un lieu autre que leur domicile a émergé. Elle n’a cependant pas abouti
à l’époque en raison des problématiques juridiques soulevées, notamment celles relatives à la mise à
disposition d’un local par une collectivité publique.
En 2008, des assistantes maternelles se sont réunies dans un local. La réussite de
l’expérimentation a fait l’objet d’une première reconnaissance par le législateur en 2008, avec
l’adoption de l’article 108 de la loi n° 2008
-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la
sécurité sociale pour 2009. Le texte autorisait les professionnels à se regrouper, sous réserve de la
signature d’une convention entre chacun d’eux, le président du conseil général et la caisse
d’allocations familiales.
Le système a été critiqué, notamment du fait de ses lourdeurs administratives. La caisse
nationale d’allocations familiales (CNAF) avait pourtant élaboré une convention type. Mais les
conseils généraux l’ont jugée inapplicable pour plusieurs raisons. D’abord, elle interdisai
t la
délégation de l’accueil d’un enfant d’une assistante maternelle à une autre, fondement même du
regroupement. Ensuite, les collectivités territoriales ne voulaient pas que leur soit imposée une
convention nationale ne leur laissant aucune marge de manœ
uvre pour faire face aux spécificités
locales. Enfin, les relations entre les parents et les assistantes maternelle
s n’étaient pas encadrées
juridiquement.
Deux ans plus tard, la loi du 9 juin 2010 créait les maisons d’assistant
es maternelles, qui
reposent sur le principe suivant : les parents emploient une seule assistante maternelle, mais peuvent
l’autoriser à déléguer temporairement la garde de leur enfant aux professionnels qui travaillent dans
la même maison. Les assistantes maternelles doivent garant
ir la surveillance, la sécurité et l’accueil
des enfants qui leur sont confiés.
b)
Les spécificités du dispositif
Les MAM ont pour avantage de proposer aux familles un mode de garde diversifié, à mi-
chemin entre l’accueil collectif et individuel.
Un autre avantage réside dans la flexibilité offerte au niveau des horaires de
fonctionnement, permettant ainsi un accueil sur des horaires atypiques (dès 4 heures du matin).
CRC des Pays de La Loire
13/32
Le système permet également aux assistantes maternelles concernées de rompre
l’isolement
dont elles peuvent souffrir dans l’exercice de leur profession ainsi que de mieux établir
la distinction entre vie familiale et vie professionnelle. Elles peuvent également se répartir les
activités selon leurs goûts et/ou aptitudes.
Enfin, pour les communes « accueillantes », outre le fait de rendre leur territoire plus
attracti
f (horaires, diversification,…), le dispositif permet à ces municipalités de bénéficier d’un
mode d’accueil à coût réduit, comparé aux structures classiques, type crèches.
c)
Bilan provisoire tiré par le département deux ans et demi après le vote de la loi
Pour les parents, il s’agit d’une offre supplémentaire en matière de mode de garde avec un
accueil « collectif » à petite dimension, un dispositif répondant aux attentes en matière de sécurité,
de qualité, d’horaires.
Pour les assistantes maternelles, ce mode d’exercice constitue une reconnaissance
professionnelle essentielle, des responsabilités partagées ainsi qu’une gestion du temps et de
l’accueil des enfants en équipe.
Si les premières MAM ont plutôt « déplacé
» les places d’accueil offertes au lieu
d’accroître leur nombre, force est de constater aujourd’hui que leur développement a accru les
capacités d’accueil, certaines assistantes maternelles n’auraient en effet pas sollicité d’agrément
pour exercer seules, chez elles. Symétriquement, les échanges intervenus avec plusieurs assistantes
maternelles ont clairement établi qu’aucune de celles qui étaient passées d’un exercice à domicile à
un exercice en MAM ne renoncerait plus à celui-ci pour revenir à celui-là.
Enfin, pour les services du département, la prise en charge collective des enfants confiés
accroît la sécurité de ces derniers et permet de diversifier les activités d’éveil proposées aux enfants
et de mutualiser les compétences des assistantes maternelles.
Le projet annuel de performance pour 2013 du programme d’accueil de la petite enfance
précise qu’au 15 mai 2012, 45 MAM étaient dénombrées sur le territoire du département, dont 11
avaient été ouvertes au cours de l’anné
e 2011.
3.1.5
Les relais d’assistant
es maternelles (RAM)
S’agissant des relais assistantes maternelles (RAM), leur nombre s’est progressivement
accru sous l’impulsion de la CAF et des communautés de communes, pour couvrir aujourd’hui
80 % du territoire. Si le département ne participe pas, à proprement dit, au développement des
RAM, il existe une coopération étroite entre ces relais et la PMI, notamment pour l’élaboration de
documents à destination des assistantes maternelles (élaboration commune de contrats de travail
types, guide pour ces professionnels…) ainsi que pour la recherche en «
urgence
» d’une solution
d’accueil pour des familles dont l’agrément de l’assistant
e maternelle a été suspendu ou retiré.
Quant aux missions menées par les RAM, il est important de souligner que le travail réalisé par ces
professionnels allège de manière quotidienne la tâche des agents de la PMI en prenant en charge
l’aspect administratif de l’accueil (calcul de la rémunération, rédaction du contrat, gestion des
congés, gestion d
es licenciements…).
CRC des Pays de La Loire
14/32
3.1
La fréquentation des dispositifs d’accueil
3.1.1
L’offre d’accueil collectif (EAJE)
Tableau n° 5
Evolution du taux d’occupation des établissements d’accueil pour jeunes enfants
Taux d’occupation des EAJE
2008
2009
2010
2011
Evolution
2008-2011 (%)
Nb total d’heures payées (A)
1 067 224
1 069 909
1 109 206
1 128 514
+ 5,74 %
Capacité théorique retenue (B)
1 467 505
1 463 741
1 390 623
1 508 160
+ 2,77 %
Taux moyen d’occupation des EAJE (1)
72,72 %
73,09 %
79,76 %
74,83 %
+ 2 ,90 %
% d
es EAJE ayant un taux d’occupation > 70%
59,37 %
71,87 %
71,87 %
63,63 %
+ 7,18 %
Taux
d’occupation
d’EAJE
par
type
de
gestionnaire :
Secteur public
72,42%
72,69%
80,25%
78,85%
+ 8,88 %
Secteur associatif
75 %
76,21 %
76,16 %
72,67 %
- 3,1 %
Secteur à but lucratif
26,41%
Taux d’occupation par type de structure (2)
:
Accueil collectif
72,23%
72,75%
80,03%
74,42%
+ 3,03%
Accueil familial
78,82%
77,47%
77,93%
85,17%
+ 8,06 %
Accueil parental
75,36%
71,76%
64,77%
42,96%
- 42,99 %
Jardin
d’enfants
Micro crèches
ND
ND
76%
en cours
Source : département
Le taux moyen d’occupation des EAJE, constamment supérieur à 70
%, croît de près de
3
% sur la période. Ce taux est un taux d’occupation financier, calculé pour ce qui concerne les
EAJE hors micro-crèches, puisque ces dernières ne bénéficient pas de la prestation de service
unique (PSU), mais fonctionnent avec la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE).
Le pourcentage d’EAJE ayant un taux d’occupation supérieur à 70
% est passé de 59,37 %
en 2008 à 63,63 % en 2011, soit une progression de 7 %.
La baisse du taux de fréquentation global constatée en 2011 s’explique par l’ouverture et le
lent démarrage de la fréquentation de la crèche collective privée (SIGMA) du quartier lavallois du
Tertre.
Quant à la baisse significative, de près de 43
% sur les quatre années, concernant l’accueil
parental, elle est due aux crèches parentales rurales fonctionnant seulement un à deux jours par
semaine avec une baisse du nombre d’enfants accueillis.
Le suivi des places d’accueil en structure collective est porté par l
a CAF et partagé avec le
conseil général lors de la préparation des sessions de la CDAJE. Le taux d’établissements
bénéficiant d’une modulation est très élevé puisqu’il est proche de 76
%.
La demande de modulation, qui consiste à moduler le nombre d’enfants pouvant être
accueillis selon le moment de la journée, est formulée par la structure afin d’optimiser sa
fréquentation et d’atteindre le plancher de 70
% conditionnant le bénéfice de la PSU.
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15/32
Cette demande est instruite par les services de la PMI et donne lieu à un arrêté ou un avis
du président du conseil général selon que la structure est publique ou privée.
3.1.2
L’offre d’accueil individuel
La fréquentation chez les assistantes maternelles est « mesurable » par la PMI grâce aux
avis d’accueil transmis par ces professionnels. La législation en vigueur prévoit en effet que
l’assistant
e maternelle
doit déclarer à la PMI, sous les huit jours, toute arrivée ou départ d’un
enfant.
Au vu de l
a requête ainsi réalisée, il apparaît qu’au 31 décembre 2011, 1’accueil
individuel, proposé par 3 206 assistantes maternelles agréées, dont 3 037 en activité, représentaient
une capacité globale d’accueil de 10
442 places accueillant 9 118 enfants. Au 15 septembre 2012,
9
497 enfants étaient accueillis chez une assistante maternelle sur l’ensemble du territoire
mayennais. Deux principales explications peuvent être fournies quant à l’écart constaté entre l’offre
proposée (nombre de places offertes) et le nom
bre d’enfants effectivement accueillis.
En premier lieu, le nombre de places offertes constitue une capacité « théorique », capacité
totale calculée à partir de l’agrégation de la capacité d’accueil de chaque assistante maternelle.
Toutefois, une assistante maternelle agréée pour quatre enfants par exemple, peut très bien,
pour des raisons personnelles, s’autolimiter de manière ponctuelle, à l’accueil de deux ou trois
enfants.
De même, certaines assistantes maternelles, après avoir exercé un ou deux ans, peuvent
décider de cesser leur profession pour reprendre une autre activité sans pour autant renoncer à leur
agrément ou en avoir même informé la PMI. Dès lors, leurs capacités d’accueil demeurent
inchangées et sont donc comptabilisées dans l’offre totale
.
En second lieu, si les avis d’accueil sont enregistrés de manière régulière, il peut être
constaté un retard dans leur saisie. C’est particulièrement le cas en début et fin d’année scolaire où
de nombreux mouvements interviennent chez les assistants maternels. En outre, compte tenu des
délais réglementaires de la procédure d’agrément, priorité est donnée au traitement de ces
agréments.
Le département ne dispose pas de tableaux de bord retraçant le nombre d’enfants
accueillis. Toutefois, il est possible à
tout moment d’actualiser la requête et de suivre l’évolution.
La Mayenne étant jusqu’à présent bien dotée en termes de volume, ce point ne fait pas l’objet d’un
suivi particulier.
La dégradation de la situation économique et sociale est néanmoins de nature à conduire
les partenaires à porter une attention particulière à la situation de l’emploi des assistant
es
maternelle
s. L’association locale des assistant
es maternelles et certains professionnels ont déjà
mentionné le fait qu’au sein de certains quartier
s, des assistantes maternelles étaient au chômage,
faute d’enfants à accueillir.
L’information délivrée aux assistant
es maternelle
s est
relayée
par l’association
précédemment mentionnée, fortement active sur le territoire, et dont près de 60 % des assistants
maternels sont membres.
«
Enfin
»
,
précise le département,
«
si une commune ou intercommunalité sollicite le
Conseil général pour disposer d’éléments quant aux nombre d’enfants gardés sur son territoire, les
services s’organisent, presque immédiatemen
t,
pour répondre aux intéressés. A la connaissance de
la direction, il n’a jamais été fait mention de difficultés ou doléances particulières sur cette
question »
.
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16/32
3.2
Les effets de la généralisation de la prestation de service unique (PSU)
Le département a
indiqué ne disposer d’aucune information s
ur cette question et ne pas en
sollicit
er. Il considère qu’il s’agit d’une compétence exclusive de la CAF.
Il convient de rappeler que le dispositif de la PSU, établi en 2002 et aujourd’hui basé sur
une lettre circulaire de la CNAF n° 2010
–
034 du 24 février 2010, complétée par la lettre circulaire
n°2011-105 du 29 juin
2011, est un système d’aide à la structure correspondant à la prise en charge
de 66 % du prix de revient horaire de l’EAJE, dans la limite du prix
plafond fixé par la CNAF, et
déduction faite des participations familiales. Ce système est destiné à alléger le coût de l’accueil
pour les familles dès lors que le taux de fréquentation est supérieur à 70 %.
La CAF a indiqué à la CDAJE du 15 octobre 2012
qu’en 2011, 33 EAJE mayennais ont
bénéficié de la PSU pour un montant de 3 013
715 €. L’absence d’information du département sur
ce sujet confirme son positionnement strict sur son propre champ de compétences. Le département
ne s’approprie pas les données
financières importantes du dispositif d’accueil de la petite enfance,
dès lors qu’il n’en a pas la responsabilité.
3.3
Les services chargés de la petite enfance
3.3.1
L’organisation des services de la petite enfance
L’organigramme du service de la PMI n’a pas évolué entre 2008 et 2011. L’effectif en était
de 45,5 ETP au 31 décembre 2011, représentant une masse salariale (rémunérations brutes) de près
de 600
k€. Deux assistantes du service social ont été recrutées à la suite de l’audit réalisé en 2011.
Au côté des actions de prévention médico-sociale menées par les professionnels du service
dans le cadre du programme «
prévention et protection enfance-famille
», les actions du programme
«
Accueil Petite Enfance
» s’organisent sous la direction du médecin chef du se
rvice.
Le « Pôle gestion des agréments » est composé de quatre gestionnaires, disposant chacun
d’un secteur géographique défini, et ayant en charge le suivi administratif des agréments
d’assistants maternels et familiaux.
Au sein des zones d’actions médi
co-sociales (ZAMS) et des antennes solidarité, les
infirmières puéricultrices et les assistantes du service social de PMI procèdent à l’évaluation de
l’ensemble des demandes inhérentes aux assistant
es maternelles de leurs secteurs respectifs ainsi
qu’à l’a
ccompagnement de ces derniers en cas de sollicitations. Les médecins de secteur visent
chaque rapport d’évaluation avant traitement des dossiers par les agents du pôle précité. Une
commission d’agrément composée de l’ensemble des médecins de PMI statue de
façon
hebdomadaire sur les situations litigieuses. Le médecin chef de PMI décide de la délivrance de
l’ensemble des agréments, par délégation du président du conseil général.
Le service de PMI qui a la charge de la surveillance et du contrôle des structure
s d’accueil
collectif travaille de façon coordonnée avec tous les services petite enfance de la ville de Laval et
des communes à forte implantation d’EAJE. Cette coordination est assurée par le médecin chef de
PMI. En 2011, un référentiel sur l’administrat
ion des soins et des urgences en EAJE a été validé par
le service de PMI pour favoriser l’harmonisation des pratiques professionnelles dans les structures
d’accueil collectif.
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La gestion administrative des EAJE est assurée par le secrétariat de PMI qui reçoit
l’ensemble des demandes d’ouverture, de modulation et de transformation des structures d’accueil,
vérifie les pièces des dossiers et rédige les arrêtés d’ouverture ou avis formulés. Il travaille en lien
avec les médecins de secteur chargés de la surveillance et du contrôle de ces établissements (visite
préalable à l’autorisation ou avis, visite de suivi et préconisations pour garantir la qualité de
l’accueil). Il est à noter que le secrétariat de PMI assure également l’organisation des groupes de
formation des assistantes maternelle
s, et qu’il est aussi le référent pour le prestataire délivrant cette
formation.
La coordination et la gestion de l’aspect administratif des MAM sont
, quant à elles,
assurées par le binôme du secrétariat.
3.3.2
Modalités de gestion des EAJE
Le département n’assure pas la gestion d’établissements d’accueil collectif.
Au titre de ses missions de protection de l’enfance et d’insertion professionnelle, le conseil
général a adopté, par délibération de la commission permanente du 19 janvier 2009, le principe de
la réservation d’un berceau. Ceci s’est traduit par la signature d’une convention en date du
31
décembre 2010 avec l’association Aid à Dom, gestionnaire de trois micro
-crèches, dont la
première micro-crèche lavalloise.
Dans le cadre du dispositif de prévention et protection enfance-
famille, l’objectif est
d’offrir, en tant que besoin, une prise en charge des jeunes enfants dans un cadre commun et ce,
pour divers motifs
(fatigue des parents, traitements…) et d’éviter ainsi de rec
ourir à des mesures
d’aide sociale à l’enfance de type placement.
S’agissant de l’insertion professionnelle, la place réservée concerne les bénéficiaires du
revenu de solidarité active (RSA)
en situation de reprise d’activité et ne disposant pas de mode d
e
garde pour leur enfant, l’objectif étant que l’accueil des enfants ne soit pas un frein à la reprise
d’activité. Il n’a pas été procédé à une mise en concurrence pour cette réservation, qui émane de
réflexions initiées au cours de la phase de montage du projet par les différents partenaires.
3.3.3
La procédure d’agrément et de contrôles des structures d’accueil collectif
La procédure d’autorisation (ou d’avis) est formalisée par le service de PMI.
Conformément à la législation en vigueur, toute création, trans
formation ou extension d’EAJE fait
l’objet d’une demande d’autorisation (ou d’avis) auprès du président du conseil général.
La visite d’autorisation est effectuée par les médecins de secteur (4,8 ETP consacrant 20
%
de leur temps de travail à l’APE, soit au total 0,96 ETP) au moyen d’une grille type. Toute visite
d’autorisation (ou d’avis) fait l’objet d’un rapport qui conclut, si nécessaire, à des préconisations
afin de garantir la santé, la sécurité et l’épanouissement des enfants accueillis. L’arrêté d’
ouverture
ou l’avis destiné au maire de la commune clôture la procédure. Le service de PMI reçoit toutes les
demandes de modulation qui sont examinées avec la CAF.
La raison pour laquelle les chiffres relatifs au nombre de contrôles ne sont pas renseignés
dans les tableaux n° 6 et 7 est que les informations ne figurent que sur les agendas des médecins,
sans consolidation ni gestion informatisée. Ceci traduit une carence qui devrait pouvoir être corrigée
par un effort de formation et une meilleure utilisation des ressources informatiques existantes. Selon
l’ordonnateur, un outil informatique a été élaboré et mis en place en janvier 2013 pour y pallier.
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Les contrôles des EAJE ne sont pas systématisés en Mayenne, compte tenu de la
démographie médicale (1,7 ETP de médecins manquant depuis 2007). Toutefois, le service de PMI
est bien repéré comme ressource potentielle en la matière : tout changement dans le taux
d’encadrement, le taux d’occupation, les demandes de dérogation pour les professionnels est notifié
au service.
Par ailleurs, le service de PMI est régulièrement consulté pour les questions relatives aux
mesures préventives d’hygiène et de santé. A ce titre, il intervient en cas de maladies contagieuses.
Régulièrement, des informations et préconisations
à l’attention des professionnels d’établissements
et des parents sont transmises par le service (pandémie, pollution, canicule, grippe, gale…).
Suite aux récentes conclusions d’un audit du service PMI mené en 2011, la réorganisation
du service prévu en 2013 va directement concerner les actions relatives à la petite enfance, avec
notamment le recrutement d’une puéricultrice
-coordonnatrice qui aura en charge ces actions. Un
plan pluriannuel de contrôles des structures par les médecins de secteur sera également élaboré.
Tableau n° 6
Autorisations et contrôles d’EAJE par la PMI
2008
2009
2010
2011
Nombre de dossiers de
demande d'autorisation
4
3
2
7
(et/ou d'extension) déposés
Nombre
de décisions favorables
4
3
2
7
dont nombre de décisions tacites d'acceptation
0
0
0
0
dont nombre de décisions favorables provisoires
0
0
0
0
Nombre de décisions de refus
0
0
0
0
Nombre de
contrôles d'EAJE
sur place
12
15
15
13
dont statut public
NR
NR
NR
NR
dont statut associatif
NR
NR
NR
NR
dont statut à but lucratif
NR
NR
NR
NR
Nombre de retraits d'agrément
0
0
0
0
A noter en 2010 un projet de micro crèche dont le dossier déposé était incomplet avec avis défavorable du maire de
la commune. Le gestionnaire pressenti n'a pas donné suite.
Source : département
Les aides au fonctionnement allouées par le conseil général
L’assemblée départementale a adopté, le 28 janvier 2000, la mise en place d’un dispositif
d’aide financière destiné à promouvoir les modes d’accueil diversifiés de la petite enfa
nce,
notamment en milieu rural.
Les bénéficiaires sont les structures d’accueil (gestion associative ou publique) implantées
sur une commune de moins de 7 000 habitants. La participation financière du conseil général est
calculée à partir de la fréquentat
ion des structures au cours de l’année précédente, sur la base de
0,60 € par heure et par enfant.
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19/32
Dans le cadre d’un projet de refonte du dispositif, il a été demandé en 2010 aux structures
de transmettre leur budget (réalisé 2009) afin d’analyser les conséquences d’un éventuel
désengagement du département en la matière. Parmi les 14 établissements ayant répondu, il est
apparu de fortes disparités, certains pouvant présenter un déficit et d’autres un excédent.
Lors de l’examen du budget pour 2012, l’assemblée départementale s’est prononcée en
faveur de la suppression de ce dispositif pour 2013. Les lettres adressées par le directeur général des
services (DGS) aux gestionnaires pour leur notifier la fin du dispositif sont datées du
25 octobre 2012.
4
L’adéquation de l’offre à la demande –
Impacts de cette politique
4.1
De l’identification au traitement des besoins des familles
4.1.1
L’identification des besoins
La dernière CDAJE, tenue en octobre 2012, a dressé un état des lieux de l’accueil de la
petite enfance et arrêté les axes de travail
suivants : élaborer et mettre en œuvre, de façon concertée,
un référentiel d’évaluation pour chaque mode d’accueil, enrichir la réflexion à partir des
préconisations formulées par la chambre régionale des comptes, partager les priorités de territoires,
pour chaque institution, dans ce domaine, élaborer le schéma départemental de l’accueil du jeune
enfant sur la
base d’un diagnostic partagé.
Force est de constater - hors le second point, de circonstance - la grande similitude de ce
p
rogramme de travail avec celui qui avait été arrêté à l’issue de l’avant
-dernière CDAJE, tenue en
novembre 2010
: mettre en œuvre un référentiel commun d’évaluation des modes d’accueil,
procéder à une veille sur les équilibres entre territoires des offres développées, définir un label
« petite enfance », élaborer un schéma départemental
de l’accueil du jeune enfant.
Ceci confirme que la CDAJE est une instance de concertation et d’information, chacune
des institutions concernées par l’accueil de la petite en
fance restant cantonnée à ses compétences et
entendant y conserver sa propre liberté de manœuvre.
Selon le département, les acteurs ont toutefois
pleinement conscience qu’il convient aujourd’hui d’agir pour développer les synergies entre les
institutions.
La préparation du schéma d’accueil de la petite enfance, annonc
ée «
pour une parution
courant 2014
»
, en offre l’occasion.
a)
Les besoins quantitatifs
La Mayenne se distingue toujours par un taux de natalité et un taux de fécondité parmi les
plus élevés de France, même si celui-
là affiche un léger recul, ainsi que par un taux d’activité
féminine très important. Et les familles expriment toujours des besoins en équipements et services
permettant d’améliorer la conciliation entre vie familiale, professionnelle e
t sociale.
Par ailleurs, la crise économique et sociale s’aggrave dans ce département comme ailleurs,
ainsi que l’indiquent de nombreuses données dont notamment l’augmentation de 15,5
% en un an de
la population au chômage, qui représente désormais 6 % de
la population active, ou l’augmentation
de 4 % du nombre de dossiers de surendettement.
Les besoins de ces familles en matière d’accueil s’en ressentent forcément : besoins
d’accueils souples, ponctuels, parfois en urgence (ou relais) permettant notamment
la recherche, la
reprise ou le maintien dans l’emploi, la formation
; besoins d’horaires adaptés (atypiques,
spécifiques….)
; besoins de solutions combinées (crèche, assistante maternelle, services à la
personne,…)
; besoins d’informations.
CRC des Pays de La Loire
20/32
L’ensemble de
ces éléments joue un rôle dans l’évolution de facteurs tels que
des
demandes d’agréments par les assistantes maternelles, qui ont augmenté entre 2007 et 2009, puis
diminué les deux années suivantes : - 18 % en 2011 par rapport à 2010
(la perte de l’emplo
i rend de
facto une famille disponible pour garder ses enfants), ou une montée en charge des structures multi-
accueils, combinant accueil occasionnel et permanent).
b)
Les besoins qualitatifs
Afin de faciliter l’adaptation de l’offre d’accueil aux particula
rités des familles
(monoparentalité, réinsertion professionnelle, prévention), le département a opté pour la réservation
d’une place d’accueil d’urgence dans une micro
-crèche de Laval.
S’agissant des horaires atypiques, le développement des MAM a permis
de répondre à
certaines demandes des familles mayennaises et particulièrement à Evron, où l’implantation
d’entreprises agro
-
alimentaires fonctionnant en trois fois huit heures engendre des besoins d’accueil
sur ces horaires décalés. La MAM d’Evron fonction
ne ainsi du lundi au vendredi, de 4 heures du
matin à 22 heures le soir, ainsi que certains samedis. D’autres MAM disposent d’horaires de
fonctionnement souples, adaptés aux besoins des parents.
4.1.2
L’information
Le conseil général a acquis en 2009 le progiciel « enfenconfiance », service mis en
production en mars 2010 et permettant aux parents de chercher, via internet, les assistantes
maternelles en fonction de zones géographiques précises et de connaître leurs disponibilités. Les
structures d’accueil collec
tif, les relais ainsi que les MAM, sont également signalés sur ce site. Une
fois par an, le département incite les assistantes maternelles à se signaler pour y être prises en
compte.
La principale faiblesse du site du département (assistants maternels 53.fr) comme de celui
de la CAF (mon-enfant.fr
) est qu’entre 50 % et 60 % seulement des assistantes maternelles s’y sont
signalées et l’actualisent en fonction de l’évolution de leur disponibilité. L’outil informatique est
donc en l’espèce sous
-utilisé. Le département en est conscient mais ne dispose guère pour y
remédier que de la possibilité de procéder à des relances périodiques auprès des assistantes
maternelles, à titre individuel ou à titre collectif sous forme de campagnes de communication via
notamment le journal départemental « Horizons 53 ».
Les RAM constituent également un service à destination aussi bien des familles que des
professionnels.
4.1.3
L’attribution des places
Le département estime que
«
si l’attribution des places est bien entendu du ressort
des
gestionnaires, il peut être toutefois précisé que les gestionnaires des structures collectives des
3 pôles urbains du département sont attentifs à répondre aux besoins ponctuels et spécifiques
exprimés par les services de la DSEFI (prévention, handica
p, échec d’un autre mode de garde…).
»
CRC des Pays de La Loire
21/32
4.2
L’adéquation de l’offre aux besoins des familles
4.2.1
L’évaluation des réponses apportées
Les principaux constats de la dernière session de la commission départementale d’accueil
du jeune enfant réunie en octobre 2012 concernent, dans un contexte de crise économique, de
démographie dynamique et de taux d’activité féminine très supérieur à la moyenne nationale, la
nécessité d’une bonne réactivité entre le besoin et l’offre (reprise d’activité
- mode de garde en
relais) et
l’information des familles, l’émergence du secteur privé, et une répartition inégale de
l’offre d’accueil du jeune enfant sur les territoires.
Globalement, l’inégalité de l’offre d’accueil, tous modes de garde confondus, se fait au
détriment du nord et du nord-est et du centre, où la couverture des enfants de moins de six ans est
inférieure à la moyenne nationale (57 %).
La mise en place de propositions innovantes
Sur la base des constats réalisés les années précédentes, les travaux de la commission
réuni
e en novembre 2010 ont porté sur l’étude et la mise en œuvre de projets innovants, à l’image
de l’expérimentation relative aux jardins maternels, en janvier 2005, à l’issue des congés de Noël, et
des MAM, dès l’automne 2005.
Les premiers, mis en œuvre au
sein de deux communes « volontaires », reposaient sur
l’objectif d’articuler, pour les enfants âgés de deux à trois ans, une demi
-
journée d’initiation
scolaire sous la responsabilité de l’instituteur avec une demi
-
journée consacrée au repos et à l’éveil
so
us la responsabilité d’un professionnel de la petite enfance. Avec un taux de scolarisation précoce
très élevé dans le département, il s’agissait à la fois d’adapter le rythme des activités en fonction de
l’âge de ces enfants tout en permettant aux enseignants d’accentuer le soutien scolaire autour de
l’apprentissage des savoirs fondamentaux en classe préparatoire. Après évaluation du dispositif,
l’expérience n’a toutefois pas été reconduite les années scolaires suivantes, compte tenu de la faible
fréquentation de ces structures (choix des parents).
Outre le fait de rendre le métier d’assistant
e maternelle plus attractif et de diversifier les
modes d’accueil, la possibilité d’ouverture des MAM selon des horaires atypiques, en réponse à la
demande des familles, constituait un atout majeur pour ce dispositif innovant. Le développement
des micro-crèches procède de la même volonté de recherche de solutions toujours plus adaptées.
4.2.2
Modalités d’évaluation de la satisfaction des familles
Si les enquêtes de satisfact
ion auprès des usagers potentiels et auprès des parents d’enfants
accueillis sont organisées par les collectivités gestionnaires pour apprécier les besoins, les attentes
et recenser les difficultés rencontrées, les services du département et particulièrement la PMI sont
attentifs aux remarques et doléances des parents, notamment s’agissant de la qualité de l’accueil
délivré chez une assistante maternelle ou en MAM. Toutefois, le département, non gestionnaire, ne
procède pas à des enquêtes de satisfaction proprement dites. La vacance prolongée de postes de
médecin de PMI a par ailleurs contribué à tarir les remontées d’informations qu’ils assuraient à
partir des conseils de crèches.
CRC des Pays de La Loire
22/32
4.3
Les impacts de la politique d’accueil du jeune enfant
4.3.1
L’impact sur les obje
ctifs généraux de politique publique
La croissance démographique à l’échelle du territoire
France
Région
Mayenne
Croissance
annuelle
population
dont flux
migratoire
Croissance
annuelle
population
dont flux
migratoire
Croissance
annuelle
population
dont flux
migratoire
période 2003-2008
0,65 %
0,22 %
1 %
0,50 %
0,70 %
0,20 %
Sources : INSEE
Après avoir été négatif jusqu’en 1975, le solde migratoire est positif en Mayenne depuis
plusieurs années. Il est moins soutenu que le solde régional mais s’
inscrit dans la dynamique
nationale.
La politique de la petite enfance a-t-elle contribué à la croissance démographique du
territoire ?
La Mayenne se situe en 24
ème
position des départements pour le taux de places d’accueil
pour les tout petits (INSEE avril 2012). Le taux de femmes actives est à corréler avec le faible
niveau des revenus salariés dans le département. L’économie mayennaise est encore fondée en
partie sur des industries à faible valeur ajoutée et à forte main d’œuvre peu qualifiée. Ainsi, le
département se situe au 65
ème
ran
g sur le plan national s’agissant des salaires (salaire annuel moyen
brut d’un salarié
: 28
556 € en 2009). Des écarts encore plus prononcés que sur l’ensemble du
territoire subsistent entre les hommes et les femmes.
Le taux d’emploi des mères de familles
à l’échelle du territoire
France
Région
Mayenne
Taux activité des
femmes
Taux activité des
femmes
Taux activité des
femmes
Recensement-2008
59%
62,3%
65,8%
Source : Insee, RP2008 exploitation principale EMP T2 - Activité et emploi de la population de 15 à 64 ans
par sexe et âge en 2008 étant précisé que le taux d’activité des femmes en âge d’avoir des enfants avec
besoin de garde
est supérieur à 80%.
Ce taux d’emploi est le deuxième plus élevé de France. La part du travail intérimaire est
très imp
ortante, du fait, en particulier, de l’importance des emplois industriels de proximité
requérant de la main d’œuvre (agro
-alimentaire, sous-traitance industrielle) ou, depuis quelques
années, de centres d’appels sur la ville centre.
France (1)
Région
Mayenne
Revenu
moyen
des
femmes
Revenu moyen des
femmes
Revenu
moyen
des
femmes
Recensement-2008
15 959 €
15 510 €
14 835 €
(1)
France de province, hors IDF
CRC des Pays de La Loire
23/32
4.3.2
L’impact sur les objectifs de politiques publiques locales
De par ses missions de contrôle et de surveillance, le service de PMI joue un rôle
déterminant pour aider au développement de l’enfant et
réduire les handicaps chez les enfants de
moins de trois ans accueillis en accueil collectif et individuel. Il intègre également pleinement
l’accueil de la petite enfance dans l’ensemble des actions de prévention qu’il mène (campagne
vaccinale, lutte contr
e l’obésité…)
En matière d’accueil individuel
:
-
toutes les évaluations réalisées au titre de l’agrément (1
ère
demande, renouvellement,
extension, MAM incluses...) mettent l’accent sur l’appréciation des assistant
es
maternelle
s autour des besoins de l’enf
ant, les aptitudes éducatives, ainsi que leurs
capacités à gérer des situations particulières. Le repérage de difficultés va, soit
conduire à indiquer un accompagnement rapproché par la puéricultrice de secteur au
cours du premier accueil, soit se solder p
ar une décision de refus d’agrément
: environ
15
% des demandes d’agrément formulées aboutissent à un refus
;
-
à compter de 2013, la réorganisation du service prévoit de recentrer la mission
d’agrément des puéricultrices de secteur sur l’accompagnement et l
e suivi des
assistantes maternelles. Ces derniers représentent en effet une ressource appréciable
pour l’éveil des enfants et pour leurs parents, surtout s’ils sont confrontés à des
difficultés sociales et/ou psychologiques et/ou économiques. Au besoin, la puéricultrice
qui repère des difficultés de comportement va aider à proposer une orientation vers le
médecin traitant ou le médecin de PMI pour un examen médical ;
-
les liaisons professionnelles entre la PMI et le RAM sur des temps et des espaces
partagés
constituent des opportunités d’échange pour les assistant
es maternelles et de
découverte et d’éveil pour les enfants. Les thématiques abordées lors des actions
collectives touchent aux problématiques rencontrées dans l’accueil de l’enfant
présentant un handicap, aux réponses apportées dans un cadre éducatif, aux rythmes et
aux besoins des enfants, à l’administration des médicaments.
Les assistantes maternelle
s sont également destinataires de l’ensemble des documents
réalisés et préconisations formulées dans le cadre des campagnes menées en matière de santé
publique, et ce de manière directe ou par le biais d’une intervention de la PMI lors de réunions
animées par les associations locales.
Les professionnels du service participent à diverses manifestations organisées sur le plan
local, élaborent et transmettent à cette occasion des brochures ou documents sur différentes
thématiques (alimentation…). Un guide est remis aux assistants maternels au cours des visites de
suivi pour aborder la question de l’alimenta
tion.
En matière d’accueil collectif
:
-
les évaluations portent sur l’organisation des espaces d’éveil en fonction de l’âge des
enfants accueillis, les modalités et espaces dédiés à la restauration, la conformité des
espaces de repos, la qualification des p
rofessionnels, le taux d’encadrement
;
CRC des Pays de La Loire
24/32
-
les questions relatives au statut vaccinal, à la prise en charge d’enfants présentant un
handicap selon un projet d’accueil individualisé (PAI), la prévention des risques liés à
une mauvaise alimentation sont abordées dans le règlement intérieur pour lequel la
PMI est sollicitée pour avis. Les projets éducatifs et pédagogiques sont élaborés en
équipe et veillent à centrer les actions sur les besoins des enfants en matière de
socialisation et d’éveil. Le service a égal
ement élaboré un protocole de soins et
d’urgenc
e à destination des structures ;
-
il arrive que les structures d’accueil collectif soient sollicitées par la puéricultrice pour
un enfant dont le mode d’accueil précédent ne semble pas répondre à ses besoins o
u
aux attentes de la famille. L’accueil collectif devient alors un cadre plus sécurisant pour
les parents et où l’enfant peut évoluer à un rythme plus adapté.
Enfin, dans le cadre d’une convention partenariale avec l’association Aid à Dom, le conseil
géné
ral a réservé une place d’accueil d’urgence au sein d’une micro
-crèche pour aider les familles
en difficultés ou en réinsertion professionnelle.
5
Le coût du service rendu
5.1
Il n’existe pas en Mayenne d’EAJE dont la gestion directe soit assurée par le
départe
ment, qui a d’autre part décidé la suppression à partir de 2013 de l’aide
facultative au fonctionnement des structures implantées en milieu rural.
Comme indiqué supra, le conseil général intervient en allouant une subvention de
fonctionnement aux structur
es d’accueil (gestion associative ou publique) implantées sur une
commune de moins de 7
000 habitants (0,60 € par heure et par enfant).
L’assemblée départementale a, lors de l’adoption du budget pour 2012, décidé le principe
de la fin de ce dispositif, qui a été notifié aux gestionnaires des structures par une lettre du DGS en
date du 25 oct
obre 2012. Le montant de l’aide étant arrêté au vu du réalisé de l’année n
-1, celle-ci
sera versée pour la dernière fois en 2013.
Les services ont indiqué que cette aide représentait au maximum 15 % du budget de
chacune des 15 structures concernées. L’ordonnateur a par ailleurs fait état d’une étude réalisée à
partir des budgets démontrant que l’aide départementale accentuait les disparités entre les structures
et que sa suppression ne compromettrait pas la pérennité des établissements jusque là
subventionnés.
Ce nonobstant, les contraintes budgétaires du conseil général et la nécessité dans laquelle il
se trouve de réaliser des économies ont eu un rôle déterminant dans cette décision de suppression,
qui est intervenue sans évaluation préalable de l’efficacité et de l’efficience du dispositif. Rien
n’indique qu’une telle évaluation aurait conduit à le maintenir, mais rien n’indique non plus le
contraire.
Le département n’intervient pas s’agissant de l’investissement.
CRC des Pays de La Loire
25/32
5.2
Rémunération et formation des personnels sont les deux postes les plus importants de
la dépense départementale.
Tableau n° 7
Les dépenses supportées par le département (hors EAJE dont il serait gestionnaire)
Tableau 11 - Les dépenses supportées par le département (hors EAJE dont il serait le gestionnaire)
Département de : MAYENNE
(comptes administratifs)
2008
2009
2010
2011
Evolution
2008/2011
Effectifs total PMI (ETP) (A)
43,5
43,8
45,2
45,7
5,06 %
Effectifs
PMI
(ETP)
uniquement
mobilisés sur des missions relevant de
l'accueil du jeune enfant et affectés à
l'accueil des structures d'accueil, au
contrôle des structures d'accueil, au
contrôle des assistants maternels, aux
autres
missions
d'accueil
du
jeune
enfant (B)
8,74
10,32
10,65
10,77
23,22 %
la gestion de la formation des
assistants maternels
0
0
0
0
Ratio B/A
0,2009195
0,235616438
0,235619469
0,235667396
Rémunérations brutes des effectifs de
PMI uniquement
458 093,00 €
563 570,00 €
586 082,00 €
599 363,00 €
7,64 %
mobilisés sur l'accueil du jeune enfant
(C1)
Dépenses de formation des assistants
maternels (C2)
110 400,00 €
175 510,00 €
165 553,00 €
163 074,00 €
47,71 %
Subventions de fonctionnement
(C3)
94 592,93 €
101 821,44 €
120 675,45 €
124 456,50 €
31,57 %
Prestations départementales d'accueil du
jeune enfant (C4)
0,00 €
0,00 €
0,00 €
0,00 €
0,00 %
Subventions d'investissement (C5)
0,00 €
0,00 €
0,00 €
0,00 €
0,00 %
Autres dépenses (C6)
(enf'enconfiance
+ lieux de rencontre AM)
14 466,45 €
106 096,00 €
78 083,50 €
37 835,63 €
161,54 %
Total des dépenses (C=C1à C6)
677 552,38 €
946 997,44 €
950 393,95 €
924 729,13 €
36,48 %
Nombre
total
de
places
d'accueil
agréées sur le territoire du département
(EAJE + AM) (D)
10 802
10 649
10 744
10 993
1,77 %
Ratio C/D
62,72 €
88,93 €
88,46 €
84,12 €
34,11 %
Source : département
Le montant total des dépenses exposées par le département pour l’accueil de la petite
enfance est passé de 677
k€ en 2008 à 924
€ en 2011, soit une augmentation de 36,48
%, cependant
que le nombre de places d’accueil est passé de 10
802 à 10 993, soit une progression de 1,77 %.
CRC des Pays de La Loire
26/32
Rapportée au nombre de places d’accueil, la dépense départementale est passée de 62,72 €
à 84,12 €, soit une progression de 34,11 %.
Les postes de dépense les plus importants sont la rémunération des personnels (64,8 % en
2011), la formation (17,6
% en 2011) et les subventions de fonctionnement aux structures d’accueil
(13,4 %).
Dans le
cadre des préconisations de l’audit de la PMI, un travail autour des temps de
charge des activités des professionnels de PMI est en cours et devra permettre à terme d’évaluer les
coûts unitaires de réalisation des activités.
Tableau n° 8
Dépenses relatives à «
l’accueil de la petite enfance
»
Département de MAYENNE
(comptes administratifs)
2008
2009
2010
2011
Evolution
2011/2008
Dépenses totales (A)
293 145 010,01 €
304 586 576,62 €
304 946 710,64 €
298 025 137,76 €
1,66%
dont dépenses politiques
sociales (B) (*)
119 364 016,81 €
123 439 583,04 €
127 128 801,64 €
131 782 264,77 €
10,40%
dont dépenses "Familles et
enfance" (C) (**)
39 710 326,48 €
44
317 242,86 €
46 884 399,63 €
52 117 367,61 €
31,24%
dont dépenses programmes
PPEF / APE (D)
23 385 435,00 €
24 881 939,00 €
26 685 795,28 €
28 299 736,62 €
21,01%
Ratio B/A
40,72%
40,53%
41,69%
44,22%
8,60%
Ratio C/A
13,55%
14,55%
15,37%
17,49%
29,09%
Ratio D/A
7,98%
8,17%
8,75%
9,50%
19,03%
Ratio C/B
33,27%
35,90%
36,88%
39,55%
18,88%
Ratio D/B
19,59%
20,16%
20,99%
21,47%
9,61%
(*) insertion, personnes âgées,
aide sociale à l'enfance, famille
et enfance
(**) Montants en principe
égaux ou proches des montants
totaux ressortant des tableaux
10 et 11
Source : département CA
De même que ceux des autres interventions du département, les coûts des actions menées
en matière d’accueil des jeunes enfants sont présentés au conseil général lors d
es sessions
budgétaires.
Exception faite de l’expérimentation du dispositif MAM, il n’y a pas eu de débat
spécifique au cours de la période sous revue, ce qui tient à l’absence de problème de fond en
matière d’accueil de la petite enfance.
CRC des Pays de La Loire
27/32
6
Les métiers de la petite enfance
6.1
L’agrément, la formation et le contrôle des assistants maternels
6.1.1
La procédure d’agrément et de contrôle des assistants maternels
La Mayenne ne souffre pas d’une pénurie de places chez les assistant
es maternelles, la
capacité d’accueil théorique étant, au vu des avis d’accueil transmis au service, supérieure aux
nombres d’enfants accueillis
1
. Toutefois, comme l’a constaté la CDAJE, l’adéquation territoriale
entre l’offre et les besoins n’est pas garantie, et certain
es assistantes maternelles ne trouvent pas de
travail, notamment dans les quartiers urbains « vieillissants ». Sur cette question, un travail de
coopération est nécessaire et envisagé avec la CAF afin d’analyser plus finement l’offre et les
besoins de garde sur le territoire da
ns le but d’apporter les réponses adéquates.
Si une veille existe s’agissant de l’évolution de cette profession, il n’existe pas, à l’heure
actuelle, de véritable gestion prévisionnelle des assistantes maternelle
s. L’âge moyen de ces
dernières est actuellement de 48 ans sachant que la profession se renouvelle tout de même de
manière régulière avec l’agrément de jeunes candidat
e
s. L’ancienneté dans la profession s’établit à
10 ans.
Le département ne s’est pas fixé d’objectifs s’agissant du nombre d’agrément
s délivrés. A
partir des demandes formulées et conformément à la législation en vigueur, l’agrément est délivré à
partir du moment où les critères requis et définis réglementairement sont réunis.
L’information transmise aux futur(e)s candidat(e)s
Le conseil général organise mensuellement des réunions à cette fin dans les trois principales
villes du département (Laval, Mayenne et Château-Gontier). Animées par des professionnels de
PMI, leur objet est de présenter la profession, notamment ses droits et obligations et de renseigner
les éventuelles candidate
s sur les étapes de la procédure d’agrément ainsi que sur la formation
obligatoire. Les professionnels répondent également à toutes les interrogations sur le sujet et
informent les personnes présentes que
l’agrément est bien un préalable à l’activité et qu’il n’est pas
systématiquement synonyme d’emploi.
A ce titre, un rapide état des lieux de la situation peut être
mentionné lors de la réunion.
Il est enfin à préciser que c’est au cours de ces réunions que
sont
donnés les dossiers de demandes d’agrément, l’objectif étant de limiter, si possible, les candidatures
non motivées, dues principalement à une méconnaissance de cette activité. Cette action
d’information ne représente pas de coût supplémentaire pour la collectivité car elle s’effectue au
sein des locaux du conseil général et constitue une des missions de ses professionnels de PMI.
Un accompagnement des assistantes maternelle
s au cas par cas s’agissant des aides
allouées pour l’amélioration de l’habi
tat
Le département connaît le dispositif d’aides accordées par la CAF s’agissant du prêt à
l’amélioration de l’habitat (circulaire ministérielle du 1
er
juin 2010). A cet effet, les services de la
PMI et de la CAF coopèrent afin de savoir si une aide formul
ée s’inscrit dans les objectifs du
dispositif initial (
«
travaux permettant d’améliorer l’accueil, la santé ou la sécurité des enfants
accueillis,…et faciliter l’obtention, le renouvellement ou l’extension de l’agrément
»
).
Les assistantes maternelles peuvent être orientées vers ce dispositif par les professionnels
de PMI si besoin.
1
9 497 enfants accueillis au 31 décembre 2011 pour plus de 10 000 places.
CRC des Pays de La Loire
28/32
Les modalités d’accompagnement ciblées
Compte tenu de l’activité actuelle, cet accompagnement s’effectue avant tout à la demande
des assistantes maternelle
s. L’audit de la PMI a identifié cette question et l’accompagnement
portera en premier lieu sur les professionnelles nouvellement agréées et/ou accueillant un premier
enfant ainsi que sur celles pour lesquelles des réserves ont pu être identifiées au cours de
l’instruction, sans toutefois remettre en cause la délivrance de l’agrément. Les RAM jouent par
ailleurs un rôle pour l’information des assistant
es maternelles.
L’information aux maires via le site internet
Les mairies du département disposent toutes d’un code d’ac
cès personnel sur le site
asssitantsmaternels53.fr, cité précédemment, leur permettant de connaître le nombre, les noms,
coordonnées et capacité d’accueil des assistant
es maternelles de leurs communes respectives. Ces
données peuvent être actualisées à tout instant. Les mairies utilisent effectivement cette source
d’information.
Une procédure d’agrément homogène
Les professionnels chargés de l’instruction des demandes utilisent tous la même grille
d’agrément à partir d’une procédure reprenant globalement les critères nationaux de l’agrément
:
sont ainsi évaluées les capacités éducatives et relationnelles de la personne, les conditions
matérielles de l’accueil, la disponibilité et la capacité d’organisation et d’adaptation, la capacité de
communication et de dialogue, la prise en compte des besoins particuliers de chaque enfant, la
connaissance du rôle et des responsabilités de l’assistant
e maternelle
. L’agrément est accordé par le
médecin chef de PMI, par délégation du président du conseil général.
S’agissant des déménagements (aussi bien à l’intérieur du département que pour une
personne venant d’un autre département), la visite des nouvelles conditions d’accueil s’effectue
dans le mois suivant la transmission de l’information. Il existe à ce titre une p
rocédure spécifique
« déménagement
», axée sur l’évaluation des conditions matérielles de l’accueil et l’organisation
envisagée. Des préconisations peuvent être formulées dans ce cadre.
Dans l’année qui précède la date d’échéance de l’agrément et au moins
quatre mois avant
cette date, le pôle chargé des agréments adresse à l’assistant
e maternelle, le formulaire requis de
demande de renouvellement d’agrément et le certificat médical à compléter par le médecin traitant.
Ce dossier est adressé à tous les profe
ssionnels, même ceux n’exerçant pas leur activité à cette date
(cessation temporaire d’activité, maladie…). C’est seulement en cas de cessation définitive notifiée
par l’intéressé ou de non satisfaction à l’obligation de formation, que le dossier de renouv
ellement
n’est pas transmis. Les critères administratifs et techniques sont identiques à ceux décrits dans la
procédure d’agrément. Est également prise en compte la capacité de l’assistante maternelle à
évoluer dans sa pratique et à tenir compte des consei
ls destinés à améliorer les conditions d’accueil
qui lui sont fournis par les professionnels.
Répartition des agréments au 31décembre des quatre dernières années
Pourcentage d’AM agréés
31/12/2008
31/12/2009
31/12/2010
31/12/2011
Pour 1 enfant
4,64%
5,08 %
2,08%
2,27%
2 enfants
18,30%
18,72 %
16,48%
15,44%
3 enfants
25,37%
24%
23,5%
23,10%
4 enfants
51,3%
51,65%
56,6%
59,17%
+ de 4 enfants
0,36%
0,42 %
0,43 %
0,26%
CRC des Pays de La Loire
29/32
Assistantes maternelles exerçant en MAM au 1
er
octobre 2012
A la date du 1
er
octobre 2012, 132 assistantes maternelles exerçaient au sein des 49 MAM
en fonctionnement sur le territoire mayennais, soit 4,17 % d’entre eux. Hormis le bilan déjà
mentionné dans les parties précédentes, il peut être ajouté ici que le développement des MAM a
suscité une évolution du métier d’assistante maternelle (travail en commun, gestion d’un lieu et
d’un budget).
Le recueil de doléances
Il n’existe pas de dispositif pour recueillir et comptabiliser les doléances des parents.
Chaque doléance adressée au service est examinée par le médecin chef de PMI et en fonction de la
nature, donne lieu à une visite de contrôle de la PMI (à domicile et/ou entretien dans les locaux du
service). Un compte rendu est établi afin de déterminer les suites à donner (recadrage
de l’assistante
maternelle, avertissement, accompagnement renforcé, passage en commission consultative paritaire
départementale pour retrait ou restriction d’agrément, absence de suite).
Il n’existe pas de cahier de doléances dans chaque service, ni de re
cueil systématique et
exhaustif permettant d’en prendre l’exacte mesure, ce qui constitue une faille dans le dispositif.
Ceci a également été pointé par l’
inspection générale des affaires sociales (IGAS) dans son rapport
en date du 10 septembre 2012
2
.
On peut souligner que la majeure partie des doléances est relative à des insuffisances dans
la qualité de l’accueil de l’enfant, à l’occasion desquelles surgissent, ou resurgissent des litiges
financiers évoqués le plus souvent après la fin de la prise en charge.
Les assistants maternels
2008
2009
2010
2011
Nombre de demandes
d'agrément
enregistrées
321
338
303
265
Nombre d'agréments accordés
272
307
252
213
Nombre de décisions de refus
46
28
35
46
Délai moyen d'instruction des demandes
(en jours)
57
72
65
62
Nombre d'AM en exercice (= disponibles)
3038
3049
2973
2991
Nombre de
visites de contrôle
sur place d'AM
NR
NR
NR
17
dont visites programmées
NR
NR
NR
NR
dont visites inopinées
NR
NR
NR
NR
Nombre de suspensions d'agrément
0
2
1
2
Nombre de retraits d'agrément
1
2
1
3
Source : département
Les suspensions et retraits d’agrément, très peu nombreux, correspondent à des suspicions
ou des incriminations très graves, telles que syndrome du bébé secoué, maltraitance ou abus
sexuels.
6.2
La formation professionnelle
Les 60 premières heures de formation obligatoire, préalable à l’accueil, sont délivrées
rapidement en Mayenne (au maximum dans les deux mois suivant la notification d’agrément).
2
Rapport définitif de l’IGAS RM2012
-055P
–
contrôle du service d’aide sociale à l’enfance de la Mayenne.
CRC des Pays de La Loire
30/32
En 2011, 387 professionnels ont été formés (201 pour
les 60 heures préalables à l’accueil
et 186 pour la seconde partie) pour un total de 25 062 heures délivrées. Sur ce point, il est à noter
que la formation pré-accueil inclut en plus des 60 heures initiales, six
heures d’initiation aux gestes
de premiers secours.
A l’issue des 120 heures de formation, s’agissant des candidat
es inscrite
s à l’épreuve n°
1
(EP1) du CAP Petite enfance à la session de juin 2011, 130 personnes ont obtenu cet EP1 sur 165
présents, soit un taux de réussite de 78,8 %. Ce taux était de 85 % les années précédentes.
6.2.1
La mise en réseau des assistants maternels
Le département estime que le tissu associatif des assistantes maternelles est très actif en
Mayenne et que la PMI est un partenaire privilégié de ces associations. Même s’il n’exist
e pas
d’accompagnement des assistant
es maternelles en coordination avec les RAM, la coopération entre
les deux services s’organise, cela d’abord sur les aspects administratifs (rédaction commune de
documents…). Au sein de certains territoires, des actions
collectives sont menées conjointement par
l’animatrice de relais et l’infirmière
-puéricultrice de secteur sur des thématiques diverses.
7
Transition entre l’accueil du jeune enfant et sa scolarisation
7.1
L’évolution de l’effectif des enfants préscolarisés à de
ux ans
Le graphique suivant permet d’établir
:
Une tendance lourde depuis plus d’une décennie à la diminution du taux de
scolarisation des enfants de moins de trois ans au plan national ;
Une évolution concordante dans le périmètre de l’
académie de Nantes et le
département de la Mayenne ;
Alors que 70 % des enfants mayennais de moins de trois ans étaient scolarisés à la
rentrée 2001, ils n’étaient plus que 22,2
% à la rentrée 2012, et 16,1 % au niveau
académique.
Source : inspection
d’
académie
0
10
20
30
40
50
60
70
80
1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11 2010/11
Mayenne*
Académie*
France**
CRC des Pays de La Loire
31/32
Cette évolution est confirmée par les chiffres du taux de préscolarisation, qui est passé de
30,52 % en 2006/2007 à 11,47
% en 2011/2012, alors que le nombre d’enfants de deux ans et moins
a très légèrement diminué, passant de 3 932 à 3 897.
7.2
El
éments d’explication
Les facteurs explicatifs de cette évolution sont, pour l’inspection d’académie, par ordre
d’importance décroissante
:
Le schéma d’emploi de l’Education Nationale
: le tableau suivant permet de suivre la
constante diminution des effe
ctifs d’enseignants alloués à la tranche d’âge concernée
:
2008/2009
2009/2010
2010/2011
Public
Privé
Total
Public
Privé
Total
Public
Privé
Total
Nombre total de
postes
1 213,50
540,15
1 753,65
1 199
535,40
1 734
1 197
536,40
1 733,4
Nombre
d'enseignants
élémentaire
754
363
1 117,00
748
387
1 135
757
376
1 133
Nombre
d'enseignants
maternelle
413
155
568,00
344
159
503
335
148
483
2011/2012
2012/2013
Public
Privé
Total
Public
Privé
Total
Nombre total de postes
1 183,50
528,50
1 712,00
1 160,50
522,66
1 683,16
Nombre d'enseignants
élémentaire
762
367
1 129,00
704
365
1 069,00
Nombre d'enseignants
maternelle
344
144
488,00
315
141
456,00
Ce tableau fait clairement apparaître que la baisse générale du nombre de postes
d’enseignants, de 1
753 en 2008/2009 à 1 712 en 2011/2012, recouvre une légère augmentation de
ceux dévolus au niveau élémentaire (de 1 117 à 1 129) et une forte baisse de ceux dévolus au niveau
maternelle, de 568 à 488. Ceci aurait pour causes, selon les explications données par
l’inspection
d’académie
:
Un recentrage progressif de l’Etat et des collectivités territoriales sur leurs
compétences propres, accompagné d’une lecture plus stricte des textes
;
Un choix d’un nombre de plus en plus important de parents de ne pas scolaris
er leur
enfant de moins de trois ans.
CRC des Pays de La Loire
32/32
8
Recommandations
1
–
Assortir d’un phasage précis et d’un calendrier contraignant l’élaboration, l’adoption et
le vote du schéma départemental d’accueil de la petite enfance, érigé en véritable objectif
opérationnel en janvier 2013.
2 -
Activer l’outil de la CDAJE en la réunissant plus souvent, en en allégeant la
composition, et en spécialisant les réunions sur des thématiques précises.
3 -
Améliorer les synergies avec la CAF, notamment au plan de l’échange d’inform
ations,
au travers d’une contractualisation formelle ou de tout autre moyen approprié.
4 -
Rentabiliser l’effort d’équipement informatique consenti par le département en
augmentant le taux d’exhaustivité du site
assistantsmaternels53.fr via notamment une action
renforcée de sensibilisation des assistantes maternelles à son utilisation.
5 - Réaliser un bilan qualitatif, quantitatif et financier du dispositif des maisons
d’assistant
es maternelle
s (MAM), dans l’élaboration et le développement duquel le dépar
tement de
la Mayenne a eu un rôle pionnier.
6 - Mettre progressivement en place une véritable gestion prévisionnelle de la population
des assistantes maternelle
s, ressource humaine dont rien ne permet d’être assuré à long terme du
renouvellement à hauteur des besoins mayennais.
7 - Organiser la remontée et la synthèse des enquêtes de satisfaction et du suivi des
doléances réalisés par les gestionnaires auprès des familles, ainsi que des éléments collectés par le
service de la PMI dans le cadre du suivi des assistantes maternelles.