Bureau 413/MCB
./.
6, Cours des Roches - B.P. 226 - Noisiel - 77441 Marne la Vallée Cedex 2
Tel.
01.64.80.88.88
Fax
01.64.80.88.53
L
e
P
résident
N°/G/164/13-0495 B
NOISIEL, le
-4 SEP. 2013
N° 13-0138 R
RECOMMANDE AVEC A.R.
Monsieur le Président,
Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations
définitives arrêtées par la chambre régionale des comptes d’Ile-de-France sur la gestion des
ressources humaines de la région Ile-de-France.
Il est accompagné de la réponse reçue à la chambre dans le délai prévu par l’article
L. 243-5, alinéa 4, du code des juridictions financières.
Il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe à l’assemblée
délibérante. Conformément à la loi, l’ensemble doit :
1. faire l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de
l’assemblée ;
2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ;
3. donner lieu à débat.
Dès la plus proche réunion de l’assemblée, le document final sera considéré comme
un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les
conditions fixées par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
Vous voudrez bien informer le greffe de la chambre de la date à laquelle le rapport
d’observations et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l’assemblée
délibérante.
P.J. :
1
Monsieur Jean-Paul HUCHON
Président du conseil régional d’Ile-de-France
33, rue Barbet-de-Jouy
75007 PARIS
Bureau 413/MCB
2
Enfin, je vous précise qu’en application des dispositions de l’article R. 241-23 du
code précité, le rapport d’observations et la réponse jointe sont transmis au préfet de la région
d’Ile-de-France, préfet de Paris, et au directeur régional des finances publiques d’Ile-de-
France et du département de Paris.
Veuillez agréer, Monsieur le Président, l’expression de ma considération distinguée.
Jean-Yves BERTUCCI
«
La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration
»
Article 15 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen
RAPPORT
SUR LA GESTION
DE LA REGION ILE-DE-FRANCE
---
Gestion des ressources humaines
-----
Exercices 2004 et suivants
OBSERVATIONS DEFINITIVES
délibérées le 11 juillet 2013
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
2/40
SOMMAIRE
SYNTHESE
...........................................................................................................................................................
3
RECOMMANDATIONS
......................................................................................................................................
5
OBSERVATIONS
.................................................................................................................................................
6
1. RAPPEL DE LA PROCEDURE
.....................................................................................................................
6
2. L’IMPACT DES TRANSFERTS DE PERSONNELS DE L’ETAT
............................................................
6
2.1. La croissance des effectifs régionaux
...............................................................................................................
6
2.1.1. Le cadre juridique des transferts
...................................................................................................................
6
2.1.2. Des effectifs multipliés par huit entre 2004 et 2012
......................................................................................
7
2.2. La mutation du profil des agents régionaux
...................................................................................................
10
2.2.1. La prédominance des emplois d’exécution
.................................................................................................
10
2.2.2. Un personnel dont l’âge moyen croît
..........................................................................................................
11
2.3. Une politique salariale favorable aux agents transférés
.................................................................................
11
2.3.1. La revalorisation du régime indemnitaire des agents des lycées
.................................................................
11
2.3.2. Une carrière accélérée par la généralisation de l’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale et des taux
élevés de promotion
....................................................................................................................................
13
2.3.3. La politique de
déprécarisation
des agents non titulaires
...........................................................................
14
3. L’EVOLUTION DES SERVICES ET DES POLITIQUES DE GRH
.......................................................
16
3.1. Les services en charge des ressources humaines
............................................................................................
16
3.1.1. L’unité
personnel et ressources humaines
..................................................................................................
16
3.1.2. Les autres acteurs de la GRH
......................................................................................................................
18
3.2. L’évolution des recrutements et de la mobilité
..............................................................................................
20
3.2.1. L’évolution des modes de recrutement
.......................................................................................................
21
3.2.2. La mobilité interne
......................................................................................................................................
22
3.3. La politique de formation
...............................................................................................................................
23
3.3.1. Le renforcement du dispositif de formation continue des agents des lycées
...............................................
23
3.3.2. L’adaptation de l’offre de formation
...........................................................................................................
25
3.4. Les dépenses d'action sociale
.........................................................................................................................
26
3.5. La politique d’hygiène et de sécurité
.............................................................................................................
26
3.6. La communication interne
..............................................................................................................................
27
4. QUATRE ENJEUX PLAIDENT POUR UNE POLITIQUE DE GRH MIEUX FORMALISEE
...........
28
4.1. La croissance des frais de personnel
..............................................................................................................
28
4.2. Des outils embryonnaires de prévision des emplois et de la masse salariale
.................................................
29
4.2.1. Les outils de prévision pluriannuelle des dépenses de personnel
................................................................
29
4.2.2. Une réflexion est engagée pour faire évoluer les critères d’allocation des emplois dans les lycées
...........
31
4.3. Un taux d’absentéisme onéreux
.....................................................................................................................
32
4.3.1. Un taux d’absentéisme élevé
.......................................................................................................................
32
4.3.2. Un impact économique et financier significatif
..........................................................................................
33
4.3.3. Les mesures prises par la collectivité
..........................................................................................................
34
4.4. Une régularisation inachevée du régime de temps de travail des agents des lycées
.......................................
36
4.4.1. Un régime de temps de travail des agents des lycées irrégulier entre 2006 et 2011
....................................
36
4.4.2. L’entrée en vigueur progressive, à partir de septembre 2011, d’un règlement sur le temps de travail des
agents des lycées
........................................................................................................................................
37
4.4.3. La question du suivi individuel du temps effectivement travaillé par les agents n’apparaît pas résolue de
manière satisfaisante
...................................................................................................................................
39
GLOSSAIRE DES SIGLES
...............................................................................................................................
40
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
3/40
SYNTHESE
La chambre a examiné la politique de gestion des ressources humaines (GRH) de la région Ile-de-
France depuis 2004, année où la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a
prévu le transfert de l’Etat aux régions de nombreux personnels occupant, pour l’essentiel, des
emplois de techniciens, ouvriers et de service (Tos) au sein des lycées publics. En Ile-de-France, ce
transfert a ainsi concerné 469 établissements scolaires.
Ces transferts, pour l’essentiel, se sont achevés en 2010. Trois ans après, les éléments de bilan
suivants se dégagent.
1 - La mise en œuvre de la loi de 2004 a entraîné une très forte croissance des effectifs régionaux
Au 31 décembre 2011, la région rémunère 10 642 agents, tous statuts confondus, pour 9 848 emplois
budgétaires inscrits au compte administratif. Au 31 décembre 2012, 10 146 emplois budgétaires sont
inscrits à ce même compte.
A cette date, ses effectifs budgétaires ont été multipliés par huit par rapport à 2004. Cette croissance
résulte à 91,9 % du transfert d’emplois budgétaires de l’Etat, en application de la loi précitée, soit
8 168 emplois, et à 8,1 % de la création d’emplois à l’initiative de la région, soit 718 emplois.
Quantitative, la mutation des effectifs régionaux est aussi structurelle. D’une administration de
conception, largement composée de cadres de catégorie A, la région est passée, avec l’intégration des
personnels des lycées, à une administration de gestion employant de nombreux personnels
d’exécution.
2- Une politique salariale favorable aux agents des lycées transférés
Alors qu’au départ, les agents de l’Etat transférés manifestaient des réticences, leur intégration au sein
des services régionaux s’est avérée favorable en termes de situation salariale, par rapport aux
conditions prévalant avant la décentralisation.
Le régime indemnitaire des agents des lycées a été fortement revalorisé, notamment en application du
principe de rapprochement progressif du régime indemnitaire des agents des lycées de celui des
agents du siège appartenant à un cadre d’emploi de même niveau. La collectivité fait valoir à cet égard
qu’il s’agit d’une mesure de rattrapage, comparable à celle que d’autres collectivités locales
concernées par la loi précitée ont également mise en œuvre.
Au début de l’année 2013, alors que ce mouvement de convergence n’est pas achevé, le montant
moyen des indemnités versées aux agents des lycées a progressé de 382 % par rapport à 2007, selon le
rapport de présentation de la délibération n° CR 54-13 de juin 2013, soit en moyenne un gain de 304 €
bruts mensuels par agent concerné.
Pour la collectivité, les charges liées à ces revalorisations ont été étalées dans le temps. Globalement,
l’impact des mesures intervenues à ce titre entre 2007 et le début de l’année 2013 peut être estimé à
44,6 M€
(1)
en année pleine, soit l’équivalent de 12,1 % des charges de personnel inscrites au compte
administratif 2012 de la région.
(1)
M€ : millions d’euros.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
4/40
Par ailleurs, les règles de gestion désormais en vigueur conduisent à accorder à la quasi-totalité des
agents des avancements d’échelon indiciaire à la durée minimale prévue par les textes, alors qu’avant
la décentralisation, comme pour l’ensemble de la fonction publique de l’Etat, ces modalités
d’avancement étaient encadrées par des quotas. Cette politique, pour un agent de catégorie C du
premier grade ayant été transféré et pour une durée de carrière de 30 ans, induit une accélération du
déroulement de carrière d’environ quatre ans.
La collectivité a également consenti, en faveur des agents des lycées, des efforts significatifs en
matière de formation, de communication interne et, surtout, de médecine professionnelle et d’hygiène
et sécurité.
Enfin, entre 2007 et 2012, la région a mis en œuvre un plan dit de déprécarisation, prévoyant un
nombre important de titularisations : 1 723 prévues, dont 1 322 réalisées entre 2007 et 2010. L’impact
de ce plan sur le nombre d’agents non titulaires en fonction a cependant été limité : entre 2008 et
2010, le solde entre le nombre d’agents non titulaires recrutés et le nombre d’agents titularisés s’est
ainsi élevé à 1 185 agents en faveur des premiers.
3 - La maîtrise de l’absentéisme, le suivi du temps effectif de travail et le renforcement des outils de
pilotage pluriannuels des charges de personnel constituent des enjeux budgétaires importants
Trois facteurs plaident pour une stratégie de gestion des ressources humaines renforcée compte tenu
de leur impact budgétaire.
a) Le taux d’absentéisme : en 2011, en moyenne, un agent permanent de la région a été absent
30,5 jours pour des raisons liées à la maladie, la maternité ou l’adoption. Ce chiffre, légèrement
sous-estimé en raison de biais déclaratifs, a même atteint 33,7 jours pour les agents des lycées,
en 2010. Cet indicateur, en augmentation depuis 2007, sauf en 2011 où une stabilisation semble
s'amorcer, est supérieur à la moyenne des régions françaises ou des collectivités locales
franciliennes. Le coût de l’absentéisme peut être évalué, en 2010-2011, à 40,3 M€ par an, soit
10,9 % des charges de personnel de la collectivité en 2011.
b) Le caractère inachevé de la régularisation du régime de temps de travail des agents des lycées,
entamée en 2011.
Entre 2006 et juin 2011, le régime de temps de travail des agents était irrégulier, la région n’ayant pas
adopté la décision expresse obligatoire prévue à cet effet par l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 13 août
1984. Au demeurant, si la durée effective du temps de travail des agents concernés n’a jamais été
mesurée, elle ne semblait pas en adéquation avec le droit commun de la fonction publique.
A partir de juin 2011, une régularisation a été entamée, marquée, en juin 2012, par l’adoption d’un
règlement définitif du temps de travail des agents des lycées. Celui-ci fixe la durée du temps de travail
des agents des lycées à 1 568 heures par an, soit 39 heures de moins que le régime de droit commun
de la fonction publique, hors exceptions légales (1 607 heures).
La mise en œuvre effective de ces règles demeure complexe, compte tenu de la faiblesse des outils
automatisés de suivi du temps de travail des agents. Si la collectivité a indiqué avoir engagé le
déploiement d'un tel outil, la date d'achèvement de sa mise en place n'est pas précisée.
c) Enfin,
la région ne dispose pas d’un outil fiable de prévision pluriannuelle des emplois et de la
masse salariale. De même, structurellement, du fait de l’application de la réglementation, les
principales données relatives aux dépenses de personnel et à leurs facteurs d’évolution apparaissent
peu lisibles dans les documents budgétaires, ce qui ne facilite pas leur suivi par l’assemblée
délibérante.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
5/40
RECOMMANDATIONS
Pour améliorer la transparence et la lisibilité de la politique de gestion des ressources
humaines
1.
Compléter les bilans sociaux pour se conformer aux obligations réglementaires quant à
leur contenu, notamment en ce qui concerne les logements de fonction et le décompte des
absences pour
autres motifs, en particulier les autorisations exceptionnelles d'absence
pour événements familiaux.
2.
Pour faciliter une lecture plus stratégique des données significatives en matière de
dépenses de personnel, actuellement dispersées, en présenter une synthèse consolidée
dans les rapports de présentation des documents budgétaires. Outre une présentation des
principales données relatives aux effectifs et à la masse salariale, elle pourrait également
expliciter leur évolution au cours des derniers exercices.
De même, indiquer et expliciter dans le rapport de présentation du débat budgétaire
annuel les objectifs que s'assigne la collectivité en matière de dépenses de personnel à
moyen terme.
3.
Formaliser dans une délibération les critères, la procédure et les délais de recrutement
pour les fonctionnaires recrutés sans concours et les agents non titulaires recrutés sur
emplois permanents et non permanents.
Pour améliorer les outils de pilotage de la masse salariale et des emplois
4.
Doter la région d’un outil de prévision plus fiable de l’évolution des charges de personnel à
moyen terme.
5.
Fixer des objectifs de coût pour les principales prestations de service produites, de
manière à pouvoir arbitrer en toute connaissance de cause l’allocation des postes entre
services et établissements et, le cas échéant, mettre en place des démarches de
mutualisation ou d’externalisation de la production de ces services.
6.
Fiabiliser la mesure de l’absentéisme en y intégrant la totalité des autorisations spéciales
d’absence qui ne sont pas comptabilisées et, plus largement, renforcer les mesures de
lutte contre l’absentéisme, en particulier au sein de certains établissements scolaires où
il atteint un niveau élevé.
7.
Doter les établissements scolaires et les services du siège d’un dispositif de gestion
automatisée du temps de travail, de sorte que les règles adoptées puissent être plus
facilement mises en œuvre par les gestionnaires.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
6/40
OBSERVATIONS
1.
RAPPEL DE LA PROCEDURE
Le présent rapport porte sur l’examen de la GRH de la région Ile-de-France, au cours des
exercices 2004 et suivants.
Le contrôle a été ouvert le 19 février 2010, par courrier du président de la chambre adressé au
président de la région.
Conformément à l’article L. 243-1 du code des juridictions financières, l’entretien préalable a
eu lieu, le 9 février 2012, avec M. Jean-Michel Thornary, directeur général des services,
représentant le président.
Lors de la séance du 23 mars 2012, la chambre a arrêté des observations provisoires qui ont
été notifiées par lettre du 24 septembre. Par courrier enregistré au greffe de la chambre, le
23 novembre 2012, le président de la région a fait connaître ses réponses à ces observations.
Lors de sa séance du 11 juillet 2013, la chambre a arrêté les observations définitives suivantes.
2.
L’IMPACT DES TRANSFERTS DE PERSONNELS DE L’ETAT
Entre le 1
er
janvier 2007 et le 31 décembre 2010, la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004
relative aux libertés et responsabilités locales a conduit au transfert de 8 168 emplois
équivalents temps plein (ETP) d’agents de l’Etat à la région Ile-de-France.
Il s’agit, pour l’essentiel, de personnels techniciens, ouvriers et de service (Tos) de l’Etat,
exerçant leurs fonctions au sein des lycées franciliens. Ce transfert, long et complexe à gérer,
a logiquement constitué, depuis 2004, la priorité de la gestion des ressources humaines de la
collectivité.
2.1.
La croissance des effectifs régionaux
2.1.1.
Le cadre juridique des transferts
L’essentiel des transferts de personnels de l’Etat intervenus au cours de la période a concerné
des agents exerçant leurs fonctions au sein des lycées.
L’article 82 de la loi précitée, codifié aux articles L. 214-6 et L. 214-6-1 du code de l’éducation,
a transféré à la région le recrutement et la gestion des Tos des lycées d’Ile-de-France.
La région est en charge de 469 établissements d’enseignement secondaire public, représentant
environ 6 millions de mètres carrés et 430 000 élèves, et de 213 lycées privés sous contrat
d’association. Propriétaire des locaux, la collectivité assure la gestion de l’accueil, de la
restauration, de l’hébergement, ainsi que l’entretien général et technique des locaux des lycées
franciliens, à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves.
Cette période initiale a été marquée par des mouvements sociaux parmi les agents concernés,
qui craignaient de perdre les avantages liés à leur statut et de voir se dégrader leurs conditions
de travail.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
7/40
Juridiquement, la procédure de transfert des personnels s’est déroulée entre le 1
er
janvier 2005
et le 1
er
janvier 2009, date à laquelle la région est devenue l’employeur de la totalité des
anciens Tos de l’Etat exerçant leurs fonctions dans les lycées publics d’Ile-de-France, qu’ils
aient été intégrés ou détachés sans limitation de durée.
Dans les faits, la complexité et les retards pris dans la procédure de transfert ont conduit à ce que
la date butoir du 1
er
janvier 2009 ne soit pas respectée, en Ile-de-France comme au niveau
national. La région a ainsi accueilli 1 220 Tos au cours de l’année 2009, par intégration ou
détachement.
Au total, à l’exception de quelques textes d’application ayant un faible impact, on peut
considérer que la procédure de transfert de ces agents s’est achevée en 2010.
Au 31 décembre 2011, la région rémunérait 8 667 agents des lycées, titulaires ou non titulaires,
sur emplois permanents, dont 8 145 emplois budgétaires de l’Etat (ministère de l’éducation
nationale) transférés au titre de cette compétence. A titre de comparaison, le nombre d’agents
transférés est estimé à environ 5 000 dans la région Rhône-Alpes et à 3 813 dans celle du Nord-
Pas-de-Calais.
Statutairement, les trois corps nationaux d’agents de catégorie C de la fonction publique de l’Etat
ont été fondus au sein d’un cadre d’emploi unique, celui des adjoints techniques territoriaux des
établissements d’enseignement (ATTEE), créé en 2007. Le corps de catégorie B, qui existait au
sein de la fonction publique de l’Etat, n’a, en revanche, pas donné lieu à la création d’un cadre
d’emploi spécifique. Il a été fondu dans celui des contrôleurs territoriaux de travaux, ce qui
soulève des difficultés de gestion des carrières, les ATTEE peinant à réussir le concours interne
d'accès au cadre d'emploi de contrôleur territorial de travaux.
2.1.2.
Des effectifs multipliés par huit entre 2004 et 2012
2.1.2.1.
La fiabilité et la lisibilité des documents relatifs aux effectifs et aux dépenses de
personnel
Les données qui figurent dans les documents obligatoires ou facultatifs retraçant l’évolution
des effectifs de la collectivité apparaissent perfectibles en ce qui concerne leur fiabilité et leur
lisibilité.
a) Les rapports sur l’état de la collectivité (Rec), réalisés tous les deux ans en application de
l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la
fonction publique territoriale, ne reprennent pas la totalité des informations devant y figurer.
En 2005, la région n’a pas produit ce document. Pour les rapports réalisés au titre des
exercices 2007, 2009 et 2011, deux informations obligatoires font défaut, faute d'être intégrées
dans le système informatisé de gestion des ressources humaines
de la collectivité :
-
le nombre de logements de fonction. Or, on 2012, la région recense 1 177 logements de
fonction, essentiellement au sein des lycées ;
-
le nombre de jours d’absence pour événement familial, ce qui conduit à sous-estimer le
niveau d'absentéisme au sein des services régionaux.
Le nombre d’agents reconnus inaptes en raison de leur état de santé, qui ne figurait pas dans
les Rec pour 2007 et 2009, a été intégré dans celui réalisé au titre de 2011, présenté à
l’automne 2012 aux instances paritaires.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
8/40
Enfin, le montant des dépenses d’action sociale retracé dans le Rec 2011 (2,18 M€) est
différent de celui qui figure au compte administratif du même exercice (4,33 M€) et de celui
inscrit au bilan social facultatif réalisé au titre de la même année (3,6 M€). Ces données
gagneraient à être harmonisées ou explicitées.
Recommandation n° 1
Compléter le rapport obligatoire sur l’état de la collectivité pour se conformer aux
obligations réglementaires quant à son contenu,
notamment en ce qui concerne les
logements de fonction et le décompte des autorisations d'absence devant figurer dans la
rubrique
autres motifs
, qui comprennent, notamment, les autorisations d’absence pour
événements familiaux.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, la collectivité a indiqué avoir engagé
un développement de son système informatisé de gestion des ressources humaines afin
d’intégrer les informations manquantes.
b) Plus largement, malgré les améliorations apportées au compte administratif 2012, la
présentation des données relatives aux dépenses de personnel apparaît encore perfectible :
- l’état des effectifs joint en annexe aux documents budgétaires, en application de l’article
L. 4313-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), dont le contenu est
défini réglementairement, comportait, jusqu’en 2013, des doubles-comptes. Les agents
non titulaires rémunérés sur des emplois permanents y figuraient deux fois, à la fois en
tant qu’agents permanents et en tant qu’agents non titulaires. Par ailleurs, cet état
obligatoire ne permettait pas de faire le lien entre le tableau des emplois budgétaires
autorisés par l’assemblée délibérante et les emplois effectivement occupés par grade,
mesurés en ETP. Le modèle d’annexe budgétaire a cependant évolué, en application de
l’arrêté du 26 décembre 2012 relatif à l’instruction budgétaire et comptable M. 71
applicable aux régions, ce qui devrait permettre de résoudre ces difficultés ;
- les rapports de présentation des documents budgétaires présentaient, par ailleurs, une
évaluation non conforme aux principes applicables pour mesurer le coût net des mesures
de décentralisation intervenues en application de la loi du 13 août 2004. A compter du
compte administratif 2012, la collectivité s’efforce notamment de mieux distinguer les
dépenses relevant de charges nettes non compensées par l’Etat de celles qui résultent de
l’application des mesures nouvelles qu’elle a adoptées depuis 2004 ;
- enfin, l’application de la norme comptable M. 71, dans le cadre de laquelle les documents
budgétaires sont votés par fonction et accompagnés d’une présentation croisée par nature
et fonction, conduit à une dispersion des données les plus significatives en matière de
dépenses de personnel, sans qu’elles fassent l’objet d'une présentation synthétique. De
même, aucun objectif pluriannuel en matière de dépenses de personnel ne figure au
rapport de présentation du débat d'orientation budgétaire. Certes, cette problématique
n’apparaît pas spécifique à la région Ile-de-France, ne concerne pas que les dépenses de
personnel, ainsi que l’ont récemment relevé les inspections générales des finances (IGF)
et de l’administration (IGA)
(2)
, et elle appelle des mesures de nature réglementaire.
(2)
Inspection générale des finances / inspection générale de l'administration,
La transparence financière des collectivités locales
,
rapport sous la direction de Mme Danièle Lajoumard et
Patrice O’Mahony, décembre 2012.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
9/40
Cependant, pour faciliter la lecture des documents budgétaires relatifs aux dépenses de
personnel, tant pour les membres de l’assemblée délibérante que pour les administrés, la
chambre recommande à la collectivité de mettre à profit les rapports de présentation de ces
documents pour expliciter de manière synthétique et consolidée les principales données
relatives à sa politique de ressources humaines.
Recommandation n° 2
Inclure une synthèse des principales données relatives aux dépenses de personnel dans
les rapports de présentation des documents budgétaires. Outre une présentation
consolidée des principales données relatives aux effectifs, à la masse salariale, et à leurs
composantes respectives, elle pourrait également retracer leur évolution au cours des
derniers exercices et expliciter les écarts constatés.
De même, le rapport de présentation du débat budgétaire, sur la base des mêmes
données, pourrait présenter les objectifs à moyen terme que s’assigne la collectivité en
matière de dépenses de personnel.
2.1.2.2.
La croissance des effectifs entre 2004 et 2012
La croissance des effectifs régionaux a été très forte entre 2004 et 2012, que celle-ci soit
mesurée à l’aide du nombre d’emplois budgétaires inscrits aux comptes administratifs ou à
partir des effectifs rémunérés figurant dans les bilans sociaux. Cette évolution s’explique
principalement par des transferts d'emplois intervenus dans le cadre de la décentralisation.
Le nombre d’emplois budgétaires de la collectivité a été multiplié par huit entre le
31 décembre 2004 et le 31 décembre 2012, passant de 1 260 emplois budgétaires à la fin
de 2004 à 10 146 emplois budgétaires inscrits dans le compte administratif 2012, soit
8 886 créations d'emplois.
La plus grande partie de cette croissance s’explique par l’impact des transferts de personnels
de l’Etat intervenus en application des mesures de décentralisation prévues dans le cadre de la
loi du 13 août 2004. Sur un total de 8 886 créations d’emplois budgétaires intervenues entre le
31 décembre 2004 et le 31 décembre 2012, 8 168, en effet, l’ont été à ce titre, soit 91,9 % du
total.
En complément, 718 créations d’emplois correspondent à des créations, soit 8,1 % de la
croissance des emplois budgétaires au cours de cette période.
Tableau n° 1 -
Création
nette
d’emplois
par
la
région
Ile-de-France,
entre
le
31 décembre 2004 et le 31 décembre 2012, hors transferts d’emplois
intervenus en application de la loi du 13 août 2004
Nombre
Part (en %)
Création d’emplois budgétaires entre le 31 décembre 2004 et le 31 décembre 2012
8 886
100
Dont emplois budgétaires transférés par l’Etat au titre du transfert des lycées
publics (ministères de l'éducation nationale et de l’agriculture)
8 145
91,7
Dont emplois transférés par l’Etat au titre des formations sanitaires et sociales et
de l’inventaire du patrimoine
23
0,2
Solde = création nette d’emplois par la région entre 2004 et 2012, hors transferts
d’emplois par l’Etat
718
8,1
Source : région Ile-de-France
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
10/40
Les effectifs rémunérés par la collectivité, tous statuts confondus, figurant dans les Rec
transmis au ministère de l’intérieur ont été, quant à eux, multipliés par 8,2 entre le
31 décembre 2003 et le 31 décembre 2011, passant de 1 291 agents à la fin de 2003 à
10 642 agents à la fin de 2011. A cette date, la région rémunérait 10 419 agents sur un emploi
permanent et 222 sur un emploi non permanent ou un autre emploi.
Pour la période allant du 31 décembre 2004 au 31 décembre 2010, pour laquelle il existe des
données comparatives nationales, le rythme de croissance annuel moyen des effectifs au sein
de la région Ile-de-France a été plus rapide, de près d'un quart chaque année, que celui de la
moyenne des régions françaises. La croissance annuelle moyenne des effectifs s’est élevée à
41,4 % durant cette période en Ile-de-France, contre 33,8 % pour l’ensemble des régions
(3)
.
Compte tenu de cette croissance plus rapide, la part de l’Ile-de-France dans le total des
effectifs permanents des régions françaises est passée de 10,3 %, au 31 décembre 2004, à
12,3 % à la fin de 2010, bien qu’à cette date le nombre d’agents régionaux, rapporté au
nombre d’habitants de l’Ile-de-France, demeure inférieur à la moyenne des régions françaises.
2.2.
La mutation du profil des agents régionaux
2.2.1.
La prédominance des emplois d’exécution
Caractérisée, avant les transferts des personnels Tos, par des effectifs relativement peu
nombreux, majoritairement issus de la filière administrative et exerçant principalement des
missions de conception, la répartition par catégorie et par filière des effectifs de la région
correspond désormais à celle d’une administration de gestion, dont près de neuf agents sur
10 appartiennent à la catégorie C. Ainsi, à la fin de l’année 2011, la part des agents d’exécution
dans les services régionaux dépasse la moyenne nationale observée dans les communes
(4)
.
Au 31 décembre 2011, la part des agents de catégorie C parmi les agents permanents de la
région s’élevait à 89,4 %, contre 46 % avant la mise en œuvre de la loi de décentralisation.
Symétriquement, la part des agents de catégorie A est passée de 39 % des effectifs
permanents, en 2003, à 7,5 %, en 2011. Enfin, le transfert des personnels Tos a conduit à une
large prédominance de la filière technique parmi les effectifs, celle-ci passant de 27,3 % des
effectifs, en 2003, à 87 %, en 2011.
Tableau n° 2 -
Evolution des effectifs sur emplois permanents au 31 décembre 2003-2011
% des effectifs en 2003
% des effectifs en 2011
Catégorie A
38,8
7,5
Catégorie B
15,1
3,1
Catégorie C
46,1
89,4
Total
100
100
Source : Région Ile-de-France - Bilans sociaux.
(
3
)
Sources : d’après les bilans sociaux de la collectivité et la direction générale de l’administration et de la fonction publique
(DGAFP), rapport annuel sur l’état de la fonction publique 2011-2012,
La documentation française
, 2012.
(4)
La part des agents de catégorie C au sein des communes était de 83,3 %, au 31 décembre 2011.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
11/40
En revanche, le transfert des personnels Tos n’a eu d’effets notables ni sur le taux de
féminisation des personnels
(5)
, ni sur la progression des cadres A parmi les effectifs du siège,
leur part étant passée de 38,8 %, en 2003, à 45 %, en 2011.
2.2.2.
Un personnel dont l’âge moyen croît
Le transfert des agents des lycées s’est traduit par une progression de plus de six ans de l’âge
moyen des personnels en fonction. Ainsi, à la fin de l’année 2011, l’âge moyen des agents
rémunérés était de 47 ans (43 ans pour les agents du siège et 48 ans pour les agents des
lycées), contre 40,8 ans en 2003. Pour les seuls agents des lycées, la mutation est plus rapide
encore, l’âge moyen des agents étant passé, entre 2003 et 2011, de 35,1 ans à 48 ans.
2.3.
Une politique salariale favorable aux agents transférés
Globalement, la politique salariale suivie par la région, dans le cadre du transfert des
personnels travaillant dans les lycées, s’est avérée favorable aux agents concernés.
2.3.1.
La revalorisation du régime indemnitaire des agents des lycées
Historiquement, les personnels Tos relevant du ministère de l’éducation nationale
bénéficiaient d’un niveau indemnitaire modeste.
Ainsi, la région estime que l’écart moyen entre le régime indemnitaire versé aux adjoints
techniques affectés au siège et celui des agents techniques territoriaux des lycées s’élevait à
482,91 € bruts mensuels (5 794,92 € bruts annuels), en 2007, lors du transfert de ces agents.
Depuis lors, plusieurs revalorisations sont intervenues, la région ayant posé, dans la délibération
n° CR 57-11 du 24 juin 2011, le principe de l’alignement progressif des situations indemnitaires
des agents des lycées et de ceux du siège. Deux types de mesures ont été utilisées dans ce cadre,
soit communes à l’ensemble des agents, soit spécifiques à certains métiers.
2.3.1.1.
Mesures communes à l’ensemble des agents des lycées
L’article 3 de la délibération n° 72-06 du 16 juin 2006 a posé le cadre du régime indemnitaire
applicable aux personnels Tos intégrés au sein des services régionaux, et ce texte institue un
régime indemnitaire beaucoup plus complet que celui existant précédement
(6)
. Seule
l’indemnité d’exercice des fonctions de préfecture demeure, pour des raisons réglementaires,
spécifique aux agents affectés au siège de la région.
Le principe du maintien du versement de l’indemnité d’administration et de technicité (IAT),
en cas d’absence pour maladie a par ailleurs été adopté, comme la réglementation relative à la
fonction publique territoriale le permet. Avant la décentralisation, plusieurs inspections
d’académie et rectorats de la région parisienne procédaient, dans ce cas, à une réfaction de
l’indemnité ; c’était notamment le cas pour les personnels Tos en fonction dans les
départements de Paris, de la Seine-et-Marne, des Yvelines et du Val-d’Oise.
(5)
Le taux de féminisation des effectifs, de 2003 à 2011, est resté stable, autour de 61 %, le taux des agents Tos transférés étant
comparable à celui des agents du siège avant la mise en œuvre de la loi de décentralisation.
(6)
Le régime indemnitaire comprend désormais l’IAT, l’indemnité horaire pour travaux supplémentaires (IHTS), l’indemnité
pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants, et le complément de fin d’année, d’un montant de 1 500 € bruts.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
12/40
Entre 2007 et 2013, le niveau des primes versées à l’ensemble des agents des lycées a été
réévalué à quatre reprises. Ce mouvement devrait se poursuivre à court terme. Le rapport de
présentation de la délibération n° 54-13 du 21 juin 2013 indique ainsi que
« l’objectif est de
porter le coefficient d’IAT à huit pour l’ensemble des agents des lycées avant la fin de la
mandature »
, en 2015, contre un coefficient de 6,5 en vigueur à la fin de l’année 2012.
2.3.1.2.
Mesures spécifiques à certains métiers ou fonctions
Ces mesures visent, au delà des mesures applicables à l’ensemble du cadre d’emploi, à pallier
les sujétions spécifiques à certains emplois occupés par les agents des lycées, notamment pour
l’encadrement intermédiaire.
La part des agents des lycées bénéficiant de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) a
légèrement progressé, passant de 25 % des agents des lycées, en 2007, à 29,2 %, en 2011.
Dans sa réponse au rapport d’observations provisoires, la région explique ce phénomène par
un rattrapage en faveur d’agents qui auraient dû bénéficier, de droit, de ce complément de
rémunération avant la décentralisation, notamment lorsqu’ils occupaient des fonctions
d’encadrement.
Par ailleurs, deux délibérations de juin 2011 et juin 2013 ont acté une majoration du
coefficient d’IAT spécifique aux personnels des lycées exerçant des responsabilités
d’encadrement. A compter du 1
er
octobre 2013, ce coefficient devrait atteindre le plafond
réglementaire autorisé de huit. En outre, le régime indemnitaire de ces agents sera majoré de
l’équivalent d’un point d’IAT supplémentaire à compter de la même date.
Enfin, une mesure catégorielle a été prise par la délibération n° CR 108-11 du 17 novembre
2011 pour faire face aux difficultés de recrutement sur les emplois de cuisinier dans les
cantines scolaires. La dépense correspondant à cette mesure s’est élevée à 68 000 € en 2012.
2.3.1.3.
Impact global des mesures indemnitaires
En termes de gains individuels, le rapport de présentation de la délibération n° CR 54-13 du
21 juin 2013 indique qu’un agent du cadre d’emploi des adjoints techniques territoriaux des
établissements d’enseignement affecté à la région Ile-de-France percevait, en moyenne,
383,53 € bruts de régime indemnitaire mensuel (4 602,36 € annuels) au début de l’année
2013, contre 79,55 € bruts mensuels au moment de son intégration, en 2007 (954,6 € annuels),
soit une progression de 382 % en six ans.
En termes budgétaires, l’impact total de ces mesures, intervenues sur une période de six ans,
doit être apprécié en année pleine. En 2013, il peut être évalué, en rapportant la progression
du régime indemnitaire moyen servi aux agents des lycées, entre 2007 et début 2013, soit
3 647,8 € bruts par an, au nombre d’agents concernés, soit 8 667 agents permanents au
31 décembre 2011, à 31,6 M€, hors charges sociales.
Sur la base du taux des charges sociales versées par l’employeur en 2011 pour les agents des
lycées, soit 47,6 % des rémunérations brutes, l’impact en termes de charges sociales peut être
évalué à 15 M€.
Sur ces bases, l’impact total en année pleine des revalorisations indemnitaires accordées aux
agents des lycées de la région Ile-de-France peut être estimé à environ 44,6 M€, soit
l’équivalent de 12,1 % des charges de personnel inscrites au compte administratif de la région
pour 2012 (chapitre globalisé 012).
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
13/40
Cette évaluation apparait cohérente avec la croissance des charges de personnel des agents des
lycées observée en 2012. Ainsi le comité économique, social et environnemental régional
relève, dans son avis relatif au compte administratif 2012, que les charges afférentes à
l’emploi des agents techniques des lycées ont progressé de 28 M€ en 2012, soit une
croissance de 9,1 % par rapport à l’exercice antérieur
(7)
.
2.3.2.
Une carrière accélérée par la généralisation de l’avancement d’échelon à
l’ancienneté minimale et des taux élevés de promotion
Avant leur transfert, les personnels Tos se voyaient appliquer les règles de notation et
d’évaluation applicables aux fonctionnaires de l’Etat. Celles-ci prévoient, depuis 2010,
qu’après avis de la commission administrative compétente, il est réparti annuellement entre
les fonctionnaires d’un même corps un ou plusieurs mois de réduction d’ancienneté pour être
promu à l’échelon supérieur de son grade, sur la base de 90 mois de réduction d’ancienneté
pour 100 agents en fonction dans un corps de fonctionnaire
(8)
.
En revanche, il n’existe pas de quotas réglementaires encadrant les réductions d’ancienneté au
sein de la fonction publique territoriale. Dès lors, sauf exceptions peu fréquentes liées à la
manière de servir, les agents des lycées bénéficient en Ile-de-France d’un avancement
d’échelon à la durée minimale.
Ce mode de gestion a pour effet d’accélérer d’environ quatre ans le déroulement de carrière
d’un agent technique des établissements d’enseignement de première classe sur l’ensemble de
sa carrière par rapport aux règles en vigueur avant le transfert. Le dernier échelon du grade est
atteint en 22 ans, contre 26 ans en moyenne, si les réductions d’ancienneté étaient encadrées
par les quotas en vigueur au sein de la fonction publique de l’Etat, et 30 ans si cet agent ne
bénéficiait d’aucune réduction d’ancienneté.
Comme de nombreuses collectivités territoriales, la région Ile-de-France fait ainsi une
interprétation très favorable aux agents de l’article 78 de la loi précitée du 26 janvier 1984, qui
dispose que
«
l’avancement d’échelon [...] est fonction à la fois de l’ancienneté et de la valeur
professionnelle [...]. L’avancement d’échelon à l’ancienneté minimale peut être accordé au
fonctionnaire dont la valeur professionnelle le justifie
».
Elle apparaît toutefois porteuse de risques juridiques au regard de la jurisprudence du Conseil
d’Etat qui juge que cet article n’autorise l’avancement d’échelon à la durée minimale que si la
valeur professionnelle de l’agent le justifie
(9)
, et présente également un impact sur les charges
de personnel.
Par ailleurs, pour accélérer les carrières de ces agents, la région, entre 2007 et 2011, a
pleinement utilisé les possibilités de promotion de grade au sein du nouveau cadre d’emploi
des adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement.
(7)
Conseil économique, social et environnemental de la région Ile-de-France, avis n° 2013-07 du 13 juin 2013 relatif au compte
administratif pour 2012, p. 7.
(8)
Article 8 du décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010 relatif aux conditions générales de l’appréciation de la valeur
professionnelle des fonctionnaires de l’Etat.
(9)
Conseil d’Etat, 31 juillet 1992,
Commune de Saint-Gratien
, requête 119431.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
14/40
Les promotions de grade ont concerné 13,6 % des agents des lycées titulaires ou stagiaires en
fonction à la région au 31 décembre de l’année en 2007, 36,6 % en 2008, 22,1 % en 2009,
13,5 % en 2010 et, enfin 4,75 % en 2011, contre une moyenne de promotion de grade, pour
l’ensemble des agents de la fonction publique territoriale, tous cadres d’emplois confondus,
s’élevant à 6,6 % en 2007 et à 8,6 % en 2009
(10)
.
2.3.3.
La politique de
déprécarisation
des agents non titulaires
Entre 2007 et 2012, la région a conduit une politique de
déprécarisation
des agents non
titulaires, visant à les recruter sur des emplois de titulaires. Les agents des lycées ont été les
principaux bénéficiaires de cette politique.
La région, indique avoir procédé, dans le cadre de cette politique, à 1 782 titularisations, dont
159 au siège et 1 623 dans les lycées.
Tableau n° 3 -
Nombre de non-titulaires nommés stagiaires sans concours dans le cadre
du plan de déprécarisation - 2007–2012
Mesures de titularisations
Agents du siège
Agents des lycées
2007
62
283
2008
29
234
2009
35
196
2010
33
450
2011
0
220
2012 (prévisionnel)
0
240
Total
159
1 623
1 782
Sources : Bilans sociaux 2007-2011 / réponse au rapport d’observations provisoires
Ce dispositif apparaît, toutefois, critiquable à deux titres :
a) L’appellation
plan de
déprécarisation
, qui figure dans les documents budgétaires et sociaux,
entretient la confusion avec les plans de titularisation communs aux trois secteurs de la fonction
publique, régulièrement négociés par les pouvoirs publics, dont la caractéristique est de prévoir,
par des mesures législatives dérogatoires du droit commun, des dispositifs permettant
d’améliorer la carrière des agents non titulaires.
En l’absence de telles dispositions en vigueur entre 2006, date d’expiration du plan de
titularisation adopté en 2001, et le 12 mars 2012, date à laquelle une loi posant le principe d'un
nouveau plan de titularisation a été promulguée, les titularisations réalisées par la région
résultent de la simple application du droit commun de la fonction publique.
(10)
Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) / Direction générale des collectivités territoriales (DGCL) -
synthèse nationale des rapports au CTP sur l’état des collectivités territoriales au 31 décembre 2007 et au 31 décembre 2009.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
15/40
Dans ces conditions, les titularisations réalisées par la région, entre 2007 et 2012, relèvent de
choix de gestion, qui visent à :
-
mettre en œuvre l’article 38 de la loi du 26 juillet 1984, qui autorise, par dérogation au
statut des fonctionnaires, à recruter sans concours les fonctionnaires de catégorie C, lorsque
le grade de début est doté de l’échelle de rémunération la moins élevée de la fonction
publique, le cas échéant sous réserve des conditions d’aptitude prévues par les statuts
particuliers ;
-
réserver la plus grande part de ces recrutements sans concours, en ce qui concerne les
agents des lycées, à des agents non titulaires en fonction, recrutés initialement pour assurer
des remplacements ou pourvoir des postes momentanément vacants (alinéa 1
er
de l’article 3
de la loi du 26 janvier 1984), ou pour faire face à des besoins occasionnels ou saisonniers
(alinéa 2 de l’article 3 de la loi du 26 juillet 1984), plutôt qu’à recruter des agents titulaires
sans concours ;
-
continuer à recruter, dans le même temps, de nouveaux agents non titulaires. En effet,
comme le montre le tableau ci-dessous, la mise en œuvre du plan n’a pas fait baisser les
recrutements d’agents des lycées non titulaires, entre 2008 et 2010, années où ce solde peut
être calculé.
Tableau n° 4 -
Impact du plan de
déprécarisation
sur l’emploi des non titulaires recrutés
sur emplois permanents dans les lycées - 2008-2010
2008
2009
2010
Nombre d’agents non titulaires en fonction au 31 décembre de l’année n -1 (a)
709
1 401
1 312
Départ d’agents non titulaires recrutés sur emplois permanents au cours de l’année (b)
232
345
270
Nombre théorique d’agents non titulaires en fonction au 31 décembre de l’année (c) = (a) - (b)
477
1 056
1 042
Nombre d’agents non titulaires effectivement en fonction au 31 décembre de l’année (d)
1 401
1 312
1 047
Ecart = recrutement d’agents non titulaires sur emplois permanents en plus des
remplacements des agents titularisés dans l’année (d) - (c)
+ 924
+ 256
+ 5
Source : Etat des effectifs annexé aux comptes administratifs pour les effectifs en fonction / bilans sociaux pour les
mouvements dans l’année.
b) L’utilisation non transparente de ces diverses modalités de recrutement fait courir le risque
que des agents puissent être recrutés sur des statuts successifs, sans que cela n’apparaisse dans
les documents budgétaires ou sociaux, et hors des dispositions prévues par la loi précitée :
-
une première fois comme non titulaire sur emploi non permanent, pour un besoin
occasionnel ou saisonnier (alinéa 2 de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984) ;
-
une seconde fois, pour une durée maximale d’un an, sur un emploi de non-titulaire sur
emploi permanent (alinéa 1
er
de l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984) ;
-
puis, éventuellement, par titularisation sans concours, en application du décret n° 2007-913
du 15 mai 2007 portant statut du cadre d’emploi des ATTEE, l’agent étant alors nommé
stagiaire pour un an, et ce recrutement étant alors comptabilisé comme une mesure de
déprécarisation.
Si cette politique offre une grande souplesse à l’employeur et peut répondre à des difficultés
spécifiques rencontrées dans la gestion du cadre d’emplois des ATTEE (absentéisme, temps de
travail, notamment), elle n’apparaît pas satisfaisante en termes de transparence et de lisibilité de
la politique de gestion des ressources humaines.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
16/40
Recommandation n° 3
C’est pourquoi, la chambre recommande à la région de renforcer la transparence en
matière de recrutement, en formalisant dans une délibération les procédures internes et les
critères utilisés pour le recrutement d’agents titulaires sans concours ou d’agents non
titulaires sur emploi permanent ou non permanent.
3.
L’EVOLUTION DES SERVICES ET DES POLITIQUES DE GRH
3.1.
Les services en charge des ressources humaines
Les acteurs de la gestion des personnels comprennent le vice-président du conseil régional en
charge des ressources humaines, la direction générale des services et l’unité
personnel et
ressources humaines
(UPRH), appuyée, dans son domaine de compétence, par l’unité
lycées
.
L’organisation de l’UPRH a fortement évolué, entre 2004 et 2012, pour faire face à la forte
mutation des effectifs consécutive aux transferts des agents des lycées.
3.1.1.
L’unité
personnel et ressources humaines
L’UPRH a pour mission de conduire la politique du personnel et d’accompagner les services
dans la mise en œuvre de la gestion des ressources humaines.
3.1.1.1.
Les services centraux de l’UPRH
L’UPRH compte cinq sous-directions, un secrétariat général et un service de communication
interne.
Le nombre d’agents de l’UPRH a été multiplié par quatre, entre 2004 et 2011, pour faire face
à la très forte croissance des effectifs gérés. Il est passé de 43 agents, soit 3,7 % des agents
permanents, en 2004, à 173 agents, soit 1,7 % des agents permanents, en 2011.
Globalement, les dépenses de rémunération liées aux agents de cette unité ont représenté
1,94 % des frais de personnels de la région en 2011, contre 2,1 % en 2007.
Le transfert des personnels Tos s’est traduit par des gains de productivité dans les coûts de
gestion des personnels. Le nombre d’agents gérés par agent en fonction au sein de cette unité
a ainsi sensiblement progressé ces dernières années, 48,5 en 2007, 60,2 en 2011.
Ces gains ont été rendus possibles par des économies d’échelle, l’externalisation de certaines
prestations (action sociale, chômage des non titulaires, hygiène et sécurité, par exemple) et
des réorganisations internes au sein de l’unité.
En revanche, l’unité ne dispose pas d’objectifs affichés à moyen ou long terme, par exemple
dans un projet de service. En 2012, l’UPRH ne jugeait pas qu’une telle démarche, parmi les
chantiers en cours, soit prioritaire.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
17/40
3.1.1.2.
Les référents de l’UPRH au sein des services du siège
La sous-direction
GRH du siège et formation
dispose de cinq référents
ressources humaines
,
affectés dans les autres unités du siège, soit environ un référent pour 500 agents en fonction.
Agents de catégorie A essentiellement, ils sont placés sous l’autorité directe du sous-directeur
et ils sont les interlocuteurs de premier niveau des agents pour les actes de gestion courants de
leur carrière : mobilité, congés, aménagement et réduction du temps de travail (ARTT),
rémunération. En cas de difficulté, l’agent est invité à se rapprocher des services de l’UPRH.
Cette action est jugée positive, en termes de proximité des agents, par les référents rencontrés.
Ces référents sont également chargés de missions de conseil en matière de moyens et
d'organisation des services.
3.1.1.3.
Les antennes territoriales
Quatre antennes territoriales ont été créées, en 2008, afin de rapprocher les services
gestionnaires des agents. Ces antennes sont implantées à Nanterre, Pantin, Fontenay-sous-
Bois et Boulogne-Billancourt. Chacune gère les personnels d’environ 125 établissements
publics locaux d’enseignements (EPLE). L’organigramme-type comporte un chef d’antenne,
un médecin, une assistante sociale, deux ou trois assistants de gestion et quatre référents
emploi, soit un référent pour 460 agents en moyenne.
Le rôle des antennes, d’abord centré sur la gestion des absences et des suppléances
(remplacements en cas de congés), a été progressivement élargi aux domaines suivants :
-
gestion de certains actes relatifs aux carrières des agents des lycées : présélection,
proposition de recrutement en qualité de stagiaire, avis sur la titularisation, instruction des
propositions de promotion, étude préalable des dossiers de discipline et de recours contre la
notation, contrôle de l'attribution de la NBI et de la prime d’encadrement ;
-
conseil auprès des établissements en matière d’organisation ou de gestion ;
-
gestion des formations et de l’apprentissage ;
-
médecine du travail : suivi médical, commissions de reclassement, ergonomie, informations
du siège en vue d’harmoniser les pratiques.
Depuis 2010, les antennes ont été étoffées par le recrutement de quatre ergonomes dont les
premières actions ont porté sur la réalisation d’un état des lieux, en matière d’accidents et
d’adaptation des conditions de travail. Par ailleurs, un groupe de travail réunissant les
responsables d’antennes, les médecins et les ergonomes, a été mis en place sur le thème de la
sécurité au travail.
Les antennes ne disposent pas de l’autonomie administrative, même si les chefs d’antenne ont
délégation de signature pour certains actes de gestion de carrière des agents des lycées
(11)
,
hors actes relatifs à la rémunération, à la notation ou aux absences, adressés directement au
siège par les établissements d’enseignement.
(11)
A l’exception des nominations et des actes engageant financièrement la région.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
18/40
Au total, la création des antennes territoriales a permis un pilotage plus proche de la gestion
des personnels et des besoins des établissements d'enseignement, bien que leur autonomie
demeure encore assez limitée.
3.1.2.
Les autres acteurs de la GRH
3.1.2.1.
Les organismes partenaires et les prestataires de services
Pour adapter son organisation au transfert des agents des lycées, la région a externalisé la
gestion de certaines prestations. Cinq types de conventions peuvent être cités :
-
trois conventions ont été signées, à partir de 2007, avec le centre interdépartemental de
gestion (CIG) de la grande couronne parisienne, auquel la région est affiliée. Elles étendent
aux agents des lycées l’organisation de la médecine préventive, mission que le CIG assurait
déjà pour les agents du siège, prévoient la mise à disposition de quatre assistants sociaux et
la réalisation des missions d’inspection en ce qui concerne l’hygiène et la sécurité. La
région estime que ce partenariat a permis de développer un suivi médical efficient des
agents des lycées ;
-
un partenariat avec l’Association pour l’emploi dans l’industrie et le commerce a été
conclu, également à partir de 2007, pour la gestion et l’indemnisation du risque de perte
d’emploi des 1 300 agents non titulaires des lycées. La région estime que le coût de ce
risque est moins élevé lorsque sa gestion est déléguée qu’en
auto-assurance
;
-
la région a adhéré, du 1
er
septembre 2007 au 21 décembre 2009, au Comité national
d’action sociale (Cnas), pour assurer la gestion et le versement de certaines prestations
d’action sociale auparavant gérées en interne. Elle a toutefois mis fin à cette convention, en
raison d’une offre estimée peu réactive et d’un taux de retour sur les cotisations versées
évalué à 54,8 %, en 2009. Depuis le 1
er
janvier 2010, les prestations sont de nouveau
gérées, soit par les services régionaux, soit par l’Association sportive et culturelle des
personnels de la préfecture de la région Ile-de-France (Ascrif), qui organise des activités
sportives et culturelles pour les agents de la collectivité et bénéficie, pour ce faire, d’une
subvention ;
-
un partenariat a été engagé avec Pôle emploi, en 2009, afin d’augmenter le nombre de
candidatures reçues pour les vacances de postes d’agents des lycées pour lesquels il existe
des difficultés de recrutement, métiers dits
en tension
, principalement la restauration
scolaire et le secteur du bâtiment. La région considère que les résultats sont limités, peu de
candidatures étant transmises par cette voie ;
-
enfin, la région a conclu, en 2009, une convention de partenariat avec le Centre national de
la formation publique territoriale (CNFPT), pour préciser les conditions dans lesquelles cet
organisme organise les actions de formation à destination des agents des lycées, pour
l’essentiel financées par sa cotisation obligatoire. Dans sa réponse au rapport
d’observations provisoires, la région indique que, jusqu’en 2011, la convention avec le
CNFPT a permis d’atteindre les objectifs de formation qu’elle s’était fixée, notamment au
regard des formations obligatoires des agents des lycées.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
19/40
3.1.2.2.
Les instances paritaires
La région dispose de six instances paritaires, modifiées pour tenir compte du transfert des
agents des lycées, par la délibération n° 72-06 du 26 juin 2006.
A l’issue des élections professionnelles de novembre 2008, le syndicat Force ouvrière (FO)
est arrivé en tête des suffrages parmi les agents de catégorie C, 43 % des voix et quatre sièges
sur les huit réservés aux organisations syndicales à la commission administrative paritaire
(CAP), 41 % des voix et sept sièges sur 15 pour l’élection des représentants au comité
technique paritaire (CTP), et 40 % des voix et cinq sièges sur 10 au comité hygiène et sécurité
(CHS). Dans ces conditions, il a paru utile de recueillir le point de vue des représentants de
cette organisation sur les conditions du transfert des agents des lycées.
En dépit de leur opposition initiale au principe de la décentralisation des personnels Tos, dont
ils estimaient qu’elle était défavorable aux agents, en termes de congés et de retraites
notamment, les représentants syndicaux relèvent plusieurs avancées dans la situation des
agents des lycées transférés :
-
une revalorisation du régime indemnitaire ;
-
un renforcement des moyens dédiés à la formation et aux politiques sociales ;
-
un renforcement de la médecine préventive et la mise en place d’un suivi médical régulier ;
-
une amélioration globale des conditions de travail, du fait de la politique de rénovation des
établissements.
Ces mêmes représentants évoquent quatre thèmes qui, selon eux, devraient faire l’objet de
discussions, s’agissant toujours des personnels des lycées :
-
la double hiérarchie des personnels des lycées, placés à la fois sous l’autorité hiérarchique
du président de la région, ou de son représentant, et sous l’autorité fonctionnelle de
gestionnaires d’établissement demeurés fonctionnaires de l’Etat. Il s’agit, toutefois, de
dispositions de nature législative, sur lesquelles la région ne peut intervenir directement ;
-
l’organisation du temps de travail des agents des lycées, les représentants rencontrés
souhaitant le maintien des règles en vigueur avant la décentralisation ;
-
le dispositif de mobilité, jugé trop complexe pour les personnels Tos, habitués auparavant à
des mouvements de mutation à l’échelle nationale. Ils souhaiteraient un renforcement de
l’accompagnement individualisé des agents lors de cette procédure ;
-
la répartition des effectifs par établissement scolaire, estimée inégalitaire. Elle résulte de la
mise en œuvre de critères fixés, avant 2004, par le ministère de l’éducation nationale.
L’UPRH partage ce diagnostic et a engagé, en 2009, une réflexion pour moderniser les
critères d’affectation des effectifs par établissement.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
20/40
3.1.2.3.
L’unité
lycées
Cette unité a en charge la modernisation et l’adaptation du patrimoine scolaire. Elle répartit
les crédits versés aux établissements scolaires, y compris les subventions correspondant aux
rémunérations des agents recrutés sur contrats aidés
(12)
, les rémunérations des Tos des lycées
d’enseignement privé. Enfin, elle gère les attributions des logements de fonction et la
restauration scolaire. En 2011, ses effectifs s’élevaient à environ 270 agents, affectés au siège
et au sein du réseau des antennes territoriales, partagé avec l’UPRH.
La mise en cohérence des objectifs de l’unité chargée des lycées et de l’UPRH est assurée par
la direction générale et des contacts réguliers entre services.
3.1.2.4.
Les responsables d’établissements d’enseignement
Les chefs d’établissement et gestionnaires des établissements publics de la région sont des
fonctionnaires de l’Etat. Ils disposent d’une autorité fonctionnelle sur les agents des lycées
(notation, proposition de recrutement, de création de poste ou d’affectation) et sont en charge
de l’organisation des postes de travail et de la répartition des tâches au sein de l’établissement.
Ils sont associés à la définition des programmes de formation destinés aux agents des lycées, à
la préparation du budget annuel, aux recrutements d’apprentis ou d’agents, ainsi qu’aux
programmes de construction ou de rénovation des établissements scolaires.
En application de l’article L. 421-23 du code de l’éducation, les rôles respectifs de la région et
des chefs et gestionnaires d’établissement, dans la gestion des personnels transférés, ont été
définis par une convention adoptée par délibération du 6 octobre 2006.
Trois chefs d’établissement ont été rencontrés lors de l’instruction. Ils portent une appréciation
positive sur trois types de politique qui ont été renforcés depuis la décentralisation :
-
la politique de formation, qui contribue à améliorer la qualité du service rendu ;
-
la politique d’hygiène et de sécurité au travail, dont ils espèrent qu’elle permettra de limiter,
à terme, le taux d’absentéisme des agents ;
-
l’accès aux données individuelles relatives à la carrière des agents, via le logiciel de gestion
des effectifs.
En revanche, ils jugent globalement encore trop complexe le circuit des procédures au sein
des services régionaux, malgré les efforts mis en œuvre par les services centraux de l’UPRH,
et seraient favorables à une plus forte déconcentration des actes de gestion.
3.2.
L’évolution des recrutements et de la mobilité
L’évolution des effectifs régionaux a également conduit à la refonte de certaines procédures
de gestion des personnels.
C’est notamment le cas en ce qui concerne les procédures de recrutement et de mobilité, les
dispositifs de formation, d’hygiène et de sécurité et de communication interne.
(12)
Les contrats aidés sont traités comme des subventions versées aux lycées par la région. Les établissements scolaires sont les
employeurs de ces agents, qui ne sont pas comptés parmi les effectifs de la région.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
21/40
3.2.1.
L’évolution des modes de recrutement
Entre 2008 et 2011, la région a recruté 4 894 agents sur un emploi permanent, soit, en
moyenne, 1 223 agents chaque année.
Pour ce faire, le recours à des non-titulaires, hors missions de remplacement, est devenu, le
mode de recrutement majoritaire. Il a représenté, en moyenne, 57,1 % de l’ensemble des
recrutements (62,1 % au sein des lycées et 32,2 % au siège).
Le recrutement direct, qui est, par exemple, le mode de recrutement prévu par le statut des
ATTEE de 2
ème
classe, joue également un rôle significatif (7,2 % des recrutements au sein du
siège, 26,2 % au sein des lycées).
Dès lors, globalement, seuls 3,7 % des recrutements ont été réalisés par concours entre 2008 et
2011, soit 181 des 4 894 nouveaux agents. Cette évolution est particulièrement marquée pour
les agents des lycées, pour lesquels ce mode de recrutement ne représente plus que 1,5 % des
arrivées sur des emplois permanents.
Même au sein des services du siège, la part du recrutement par concours a été divisée par deux
en quelques années : en 2003, la part des recrutements par concours représentait 29 % des
recrutements sur emplois permanents, contre une moyenne de 14,8 % entre 2008 et 2011.
Tableau n° 5 -
Modes de recrutement des agents permanents de 2008 à 2011
2008
2009
2010
2011
Part dans le recrutement
total (en %) - 2008-2011
Siège
Lycées
Siège
Lycées
Siège
Lycées
Siège
Lycées
Siège
Lycées
Ensemble
Non-titulaires,
hors
remplacements
40
739
96
716
83
560
40
519
32,2
62,1
57,2
Recrutement direct
0
234
17
183
15
436
17
218
7,2
26,2
23,0
Mutation
82
39
67
37
35
41
33
39
26,8
3,8
7,6
Détachement
17
64
10
45
6
31
7
31
5,0
4,2
4,4
Concours
46
20
18
13
18
14
38
14
14,8
1,5
3,7
Autres
(réintégrations)
15
11
3
33
6
21
9
20
3,0
2,2
2,3
Promotion interne
19
0
0
0
36
0
19
0
11,0
0
1,8
Total
219
1 107
211
1 027
199
1 103
163
849
100
100
100
Source : Région Ile-de-France - Bilans sociaux
Pour assurer le recrutement des agents, la région a mis en place une procédure interne qui
comporte trois étapes :
-
définition du poste, identifiant les fonctions et les compétences requises. Le contenu des
fiches est normalisé et les établissements d’enseignement ou unités d’affectation sont
associés à leur rédaction ;
-
diffusion des fiches à l’ensemble des agents en fonction, par affichage et publication sur les
sites internet et intranet de la collectivité, mais aussi par voie d'annonces dans la presse ;
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
22/40
-
finalisation du recrutement, différenciée selon le grade ou la spécialité. L’UPRH réalise une
première évaluation des candidatures. Puis, dans le cas des agents des lycées et lorsque le
poste est spécialisé, un jury est constitué, comprenant un référent emploi, un représentant
du lycée concerné et un technicien ou chef d’équipe. La région indique avoir étoffé ses
grilles
d’entretien
et
d’évaluation
des
parcours
professionnels,
grâce
à
la
professionnalisation et à la formation des équipes de recrutement. Le niveau de diplôme,
s’il demeure un critère pour apprécier les candidatures, a été progressivement relativisé
dans l’appréciation de la valeur professionnelle du candidat.
Cependant, alors que, désormais, plus de 95 % des recrutements sont réalisés sans concours et
que le volume d’emplois offert représente un enjeu non négligeable, à l’échelle du marché du
travail francilien, cette procédure gagnerait à être mieux formalisée.
C’est pourquoi la chambre recommande à la région de formaliser la procédure et les critères
de recrutement des agents non titulaires et des agents titulaires recrutés sans concours dans
une délibération, document opposable aux tiers et accessible à tous.
3.2.2.
La mobilité interne
La collectivité a redéfini, en 2001, pour les agents du siège, puis, en 2006, pour les agents des
lycées, les règles relatives à la mobilité interne. Cette organisation de la mobilité
au fil de
l’eau
est jugée par la région satisfaisante et conforme aux pratiques majoritaires des
collectivités comparables.
Exprimée en valeur absolue, entre 2009 et 2011, la mobilité a progressé légèrement pour les
agents du siège (94 mutations en 2009, 109 en 2011) et plus sensiblement pour les agents des
lycées (186 mutations d’agents des lycées en 2011, contre 132 en 2009).
Exprimée en valeur relative, par rapport aux effectifs sur emplois permanents, la mobilité des
agents des lycées demeure cependant plus faible que celle des autres catégories de personnels.
En 2011, 2,1 % des agents permanents de catégorie C des lycées ont effectué une mutation,
contre un taux variant entre 3,5 % et 5 % des agents permanents de catégorie C du siège, entre
2009 et 2011, et un taux variant entre 5 % et 7 %, selon les années, pour les agents de
catégorie A.
La région a développé, à partir de 2007, des dispositifs pour élargir le vivier des candidatures dans
les métiers pour lesquels elle rencontre des difficultés à recruter. Ces métiers, dits
en tension
,
concernent principalement les emplois de la restauration scolaire et du bâtiment. Outre la
convention signée avec Pôle emploi en juin 2009 et le recours à des mesures indemnitaires
évoquées
supra
, elle développe la professionnalisation des référents RH pour ce type de
recrutements et a recours à l’apprentissage.
Les résultats de ce dernier dispositif apparaissent variables, le nombre d’apprentis en fonction
au sein des services ayant progressé jusqu'en 2009, de 61 apprentis en 2007 à 108 en 2009,
avant de décroître. Il s’est établi à 69 apprentis au 31 décembre 2011.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
23/40
Trois types de difficultés sont rencontrés :
-
les candidatures restent peu nombreuses ;
-
la pratique a démontré que l’apprentissage ne confère pas une autonomie immédiate aux
jeunes. C’est pourquoi la région souligne, auprès des établissements et des maîtres de stage,
que les postes d’apprentis ne se substituent pas à des postes d’agents expérimentés ;
-
enfin, en cours de formation, les abandons sont assez fréquents, comparables au demeurant
aux taux constatés pour ces filières auprès des autres employeurs d’apprentis.
Au total, si l’extension de l’apprentissage constitue une réponse complémentaire aux
difficultés de recrutement observées pour certains emplois, sa part demeure modeste dans
l’ensemble des effectifs régionaux.
Enfin, la collectivité a mis en place un référentiel des fonctions exercées par les agents des
lycées à partir de 2010. Elaboré à partir des indications du décret n° 2007-913 définissant les
missions des adjoints techniques territoriaux des établissements d’enseignement
(13)
, il recense
18 grandes fonctions.
Au sein des services du siège, un référentiel des métiers et des emplois a été élaboré en 2005
et actualisé en 2011 à partir de l'analyse de 1 700 fiches de poste. Il est utilisé pour identifier
les besoins de formation, faciliter la mobilité des personnels et, le cas échéant, d’éventuels
redéploiements, et offrir des points de comparaison objectifs aux encadrants lors des
entretiens d'évaluation annuels.
3.3.
La politique de formation
3.3.1.
Le renforcement du dispositif de formation continue des agents des lycées
A partir de 2007, un effort de rattrapage, en matière de formation continue, a été réalisé en
faveur des agents des lycées. Cette évolution s’est notamment traduite par l’ouverture de la
formation continue, en 2009, aux agents non titulaires des lycées recrutés sur emplois
permanents, et l’adoption d'un plan de formation 2009-2011 ambitieux en ce qui concerne cette
catégorie d’agents.
Dans le cadre de ce plan, 14 900 stagiaires ont été formés entre 2009 et 2011, représentant plus
de 28 110 jours de formation continue, avec des taux de réalisation satisfaisants en ce qui
concerne les formations hygiène et sécurité, qui constituaient l'une des priorités majeures pour
les agents des lycées.
Dans ces conditions, en 2011, le nombre moyen de jours de formation suivi par agent
permanent de la région Ile-de-France (deux jours par an) se rapproche des moyennes
nationales des régions françaises (deux jours par an, en 2009) et de celle des collectivités
locales franciliennes (2,3 jours par an, en 2009).
(13)
Articles 3 et 4 du décret n° 2007-913 du 15 mai 2007.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
24/40
Par ailleurs, des progrès ont été enregistrés dans participation des agents de catégorie C aux
actions de formation. La part des agents des lycées ayant suivi une formation dans l’année est
passée de 35 %, en 2009, à 45,4 %, en 2010, chiffre qui tend à se rapprocher de la moyenne
des collectivités territoriales franciliennes
(14)
.
Tableau n° 6 -
Nombre moyen de jours de formation suivis par agent permanent formé -
première couronne parisienne et région Ile-de-France (en jours)
Région
Ile-de-France
2007
Région
Ile-de-France
2010
Région
Ile-de-France
2011
Ensemble des
collectivités
d’Ile-de-France - 2009
Nombre moyen de jours de formation
par agent permanent en fonction
2,2
1,5
2
2,3
dont agent de catégorie A
3,6
3,5
3,0
3,2
dont agent de catégorie B
6,5
3,1
3,4
3,2
dont agent de catégorie C
1,6
1,3
1,2
2
Sources : Bilans sociaux - région Ile-de-France / Synthèse des bilans sociaux 2009 des collectivités d’Ile-de-France.
En incluant les cotisations versées au CNFPT, la dépense de formation pour l’ensemble des
agents de la région, hors rémunération des stagiaires, atteint 2,9 M€ en 2011, soit 0,8 % des
charges de personnel de l'exercice. La dépense totale à ce titre a progressé de 88 % entre 2007 et
2011.
Cet effort a été réalisé à coût maitrisé, les dépenses de formation progressant moins
rapidement que les effectifs régionaux formés.
Les efforts de la région pour contenir les achats de formation, en dehors de la cotisation
obligatoire au CNFPT, ont contribué, de 2007 à 2011, à cette modération. Comme l’illustre le
tableau ci-dessous, la dépense annuelle moyenne par agent éligible au plan de formation a été
maîtrisée, entre 2007 et 2011.
Tableau n° 7 -
Dépenses de formation par agent éligible au plan de formation
(hors frais de déplacements des stagiaires) - 2007-2011
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution 2007 /
2011 - en %
Siège Lycées Siège Lycées Siège Lycées Siège Lycées Siège Lycées
Siège
Lycées
Part
des
dépenses
de
formation
rapportée
aux
rémunérations
brutes
versées
aux
agents
sur
emplois permanents (en %)
2,2
1,1
2,1
1
1,8
0,9
1,8
0,9
2,1
0,9 - 0,1 point
- 0,2 point
Dépense
moyenne
par
agent éligible au plan de
formation (en €)
755
247
729
203
654
176
660
189
736
191
- 2,5 %
- 22,6 %
Source : d’après bilans sociaux et rapports sur l'état de la collectivité
(14)
Le taux de départ en formation des agents de catégorie C est d’environ 50 % en 2009. CIG Petite couronne / CIG Grande
couronne / CIG Seine-et-Marne : synthèse des données des bilans sociaux des collectivités territoriales d’Ile-de-France 2009.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
25/40
Une marge de progression en termes de coût semble cependant encore exister, en particulier
pour les agents du siège. Le coût moyen d’une journée de formation pour les agents de la région
est ainsi supérieur de 23 % à la moyenne du coût d’une journée de formation destinée aux
agents des collectivités franciliennes en 2009 (170 €/jour, en 2010, contre 138 €/jour, en 2009).
En outre, des disparités subsistent dans les moyens budgétaires alloués selon que les agents
soient affectés au siège ou dans les lycées. Ainsi, rapportée aux effectifs permanents
concernés, la dépense moyenne de formation est 3,8 fois supérieure pour un agent du siège, en
2011, à celle d’un agent des lycées.
Une partie de cet écart s'explique, certes, par des différences sociologiques entre ces deux
populations. De manière générale, le taux de participation aux actions de formation tend à baisser
ou à augmenter avec le niveau de qualification initial des agents et l’âge moyen.
C’est pourquoi, la région indique vouloir poursuivre son effort de formation en faveur des agents
des lycées, en particulier en ce qui concerne l’actualisation des compétences en matière d’hygiène
et de sécurité, de préparation aux concours et de reconnaissance et de valorisation de l’expérience
professionnelle (VAE-REP).
3.3.2.
L’adaptation de l’offre de formation
Conformément à son obligation légale, la région a élaboré un plan triennal de formation,
couvrant la période 2009-2011, qui a pour objectif d’anticiper et d’accompagner l’évolution
des missions et des métiers de ses agents.
En ce qui concerne les agents des lycées, il a été élaboré à partir d’un état des lieux des
besoins de formation, réalisé en mai 2008 auprès des chefs d’établissement. En termes
qualitatifs, il met notamment l’accent sur les formations statutaires des nouveaux arrivants, à
réaliser dans le cadre de la procédure de transfert, et sur les formations techniques obligatoires
pour l’exercice de certaines fonctions, habilitations électriques, par exemple.
Pour les agents du siège, le plan de formation a été conçu à partir des priorités des
responsables d’unités opérationnelles et des vœux exprimés par les agents, en matière de
carrière et de formation (taux de réponse d’environ 30 % de la part des agents en fonction).
Le plan de formation ci-dessus comporte quatre axes, dont la déclinaison opérationnelle a été
adaptée pour tenir compte des besoins des agents des lycées :
-
les formations stratégiques, dont l’objet est d’accompagner les agents dans la mise en
œuvre des priorités de l’exécutif régional. Dans le cadre de ces formations, outre des
projets techniques pour les services du siège, l’accent a été porté, pour les agents des lycées
transférés, sur l’accueil, l’hygiène et la sécurité, puis, à compter de 2009, sur les formations
au management ;
-
les formations transversales, qui correspondent à des compétences potentiellement
communes à plusieurs métiers au sein des services : bureautique, langues étrangères,
management. Un groupe de réflexion sur les formations au management a été initié
en 2009 ;
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
26/40
-
les formations destinées à accompagner les agents dans la réalisation de projets spécifiques
à leur unité, par exemple la préparation à la certification des comptes pour l’unité
finances,
audit et contrôle de gestion
;
-
les formations individuelles, qui visent à prendre en compte des actions sollicitées par les
agents, préparation aux concours, formation à la prise de poste, participation à des
séminaires ou colloques, par exemple.
La région a par ailleurs agi pour que le contenu des formations statutaires obligatoires délivrées
aux agents de l’Etat transférés fasse l’objet d’une adaptation à ce public
(15)
. Cette action s’est
notamment matérialisée par la signature d’une convention triennale avec le CNFPT, le 23 juin
2009. Elle vise à définir l’organisation des formations que cet établissement met en œuvre,
essentiellement au titre de la cotisation obligatoire versée
(16)
et à limiter les achats de formation
effectués auprès d’autres organismes de formation.
Par ailleurs, la région indique souhaiter la mise en place de centres de formation au sein des
lycées, de manière à faciliter l’accès à la formation des agents. En 2010, une vingtaine de lycées
ont été volontaires pour accueillir des formations en leur sein, plus d’une trentaine
d’établissements s’étant portés candidats en 2012.
3.4. Les dépenses d'action sociale
Les dépenses d’action sociale retracées dans les bilans sociaux ont progressé, passant de
993 000 €, en 2003, à 3,6 M€, en 2011, selon le bilan social facultatif de la collectivité.
Il existe cependant des écarts dans le montant des dépenses d’action sociale en faveur des
personnels régionaux, selon les sources, sans que ceux-ci ne soient explicités.
Ainsi, au titre de l’exercice 2011, les dépenses d’action sociale, y compris l’aide aux
mutuelles et les subventions versées aux associations gérant des prestations, sont évaluées
à 4,33 M€ dans le compte administratif, contre 2,18 M€ dans le rapport au CTP sur l’état de la
collectivité et, enfin, 3,6 M€, dans le bilan social facultatif réalisé par la collectivité.
3.5. La politique d’hygiène et de sécurité
L’arrivée des agents des lycées a donné lieu à un effort particulier en matière de médecine
professionnelle et préventive, le nombre de visites ayant été multiplié par 5,7, entre 2004 et
2011. Depuis 2008, le rythme de ce suivi est devenu biennal, sauf pour les agents présentant
un risque médical particulier, pour lesquels il est annuel.
(15)
En application de la loi du 19 février 2007, entrée en vigueur le 1
er
juillet 2008, les formations statutaires obligatoires
recouvrent ce qui était auparavant dénommé
formation initiale
. Auparavant réservées aux agents de catégorie A et B, elles sont
désormais étendues à toutes les catégories d’agents.
(16)
1 % de la masse salariale, sauf au titre de l’exercice 2012, où ce taux a été fixé à 0,9 % de la masse salariale.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
27/40
Pour ce faire, le nombre de médecins de prévention en fonction est passé de un, en 2007, à
cinq, en 2011. A cette date, la collectivité a également recours aux services de quatre
assistants sociaux, d’un psychologue du travail et d’une chargée de mission handicap pour
faire face aux difficultés rencontrées par les agents. Par ailleurs, une équipe composée d’un
agent chargé de la mise en œuvre de la politique de prévention des risques professionnels, au
siège, et de quatre ergonomes, dans les antennes territoriales, concoure à la politique
d'hygiène et de sécurité en faveur des agents des lycées.
En 2011, 380 agents potentiellement soumis à des risques professionnels ont été recensés
parmi les agents du siège. S’agissant des agents des lycées, le nombre d’agents
potentiellement exposés a fortement progressé, pour atteindre 7 447 agents à la fin de 2011,
sous l’effet de l’augmentation des effectifs concernés, mais aussi des mesures prises pour
mieux recenser ces risques. Les agents sont essentiellement soumis à des risques liés à la
manipulation des produits (37 % des risques recensés), à la manutention (36 %) et aux
postures (13 %). Au total, 2 303 agents sont soumis à une surveillance médicale particulière.
La région n’a pas produit de document de prévention des risques professionnels, au titre de
l’article L. 230-2 du code du travail, ni de rapport sur l’évolution des risques professionnels,
au titre de l’article 40 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et à la sécurité
du travail, ainsi qu’à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique
territoriale.
La collectivité a indiqué s’être engagée, en 2011, dans l’élaboration d’un document unique de
prévention des risques professionnels pour les services du siège. Ce document devrait être
disponible au second semestre 2013.
S’agissant des lycées, en application de l’article R. 421-10 du code de l’éducation, la mise en
place d’une telle démarche relève de la responsabilité des chefs d’établissements, en liaison
avec les autorités administratives compétentes.
Au total, bien qu’encore en phase de montée en puissance, la politique d’hygiène et de
sécurité a fait l’objet d’efforts notables de la collectivité.
3.6. La communication interne
De même, des efforts significatifs ont été réalisés en faveur de la communication interne, afin
de favoriser la bonne intégration des agents des lycées.
Le service de communication interne, composé désormais de 10 agents, contre quatre en
2004, est en charge de la diffusion des informations à destination du personnel : formation,
mouvements de personnel et mobilité, dialogue social, enquêtes internes, accueil des
nouveaux arrivants. Il gère, par exemple, l’intranet
Intrarif
, l’extranet
eLien
à destination des
agents des lycées, la lettre
Infos-Services
, destinée aux agents du siège, la revue
Le Lien,
pour
l’ensemble des agents (9 000 exemplaires diffusés), ainsi que les livrets d’accueil et supports
spécifiques aux agents des lycées et aux chefs d’établissement. Une équipe de conseillers
joignables par téléphone a également été mise en place en 2006 pour répondre aux questions
de premier niveau des agents des lycées en ce qui concerne les ressources humaines
(23 100 appels traités en 2011, essentiellement en ce qui concerne des questions relatives à la
mobilité interne, la carrière et les prestations sociales).
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
28/40
4.
QUATRE ENJEUX PLAIDENT POUR UNE POLITIQUE DE GRH MIEUX
FORMALISEE
Alors que ces dernières années l’accent a surtout été mis sur l’intégration des agents des
lycées au sein des services régionaux, la nécessité, pour l’avenir, de dégager des marges de
manœuvre financières et organisationnelles plaide pour la mise en place d’une politique de
GRH mieux formalisée. Quatre enjeux sont à prendre en compte à cet égard.
4.1.
La croissance des frais de personnel
Les charges de personnel, définies à partir du périmètre du chapitre globalisé 012 du plan
comptable par nature
(17)
, ont progressé de 60,4 M€, en 2004, à 384,2 M€, en 2012.
Tableau n° 8 -
Evolution des charges de personnel – 2004-2012
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2012
Croissance
moyenne
annuelle
Evolution
2004 - 2012
Charges de personnel et
frais
assimilés
(chapitre
012) - (en M€)
60,4
66,9
89,8 146,4 300,2 361,1 364,0 368,6
384,2
+ 26,0 %
+ 436,1 %
Variation annuelle - (en %)
10,3
10,7
34,3
63,0 105,1
20,3
0,8
1,3
4,2
Dépenses
réelles
de
fonctionnement prises en
compte - (en M€)
(1)
1 154,2
1 403,6 1 786,5 2 156,8 2 344,2 2 464,7 2 564,7 2 572,3
2 667,1
+ 11,0 %
+131 %
Part
des
frais
de
personnel
dans
les
dépenses
réelles
de
fonctionnement (en %)
5,2
4,8
5,0
6,8
12,8
14,7
14,2
14,3
14,4
N.S.
+ 9,2 points
Source: comptes administratifs de la région
(1) A partir du compte administratif 2012, les dépenses réelles prises en compte pour cet indicateur sont nettes du
prélèvement au titre du fonds national de garantie individuelle de ressources régionales (FNGIR).
La croissance des charges de personnel de la région Ile-de-France s’établit à 436,1 % en
huit ans, de 2004 et 2012, soit une progression de 26 % par an, en moyenne, entre 2004 et
2012. Trois périodes peuvent cependant être distinguées :
- une légère baisse de la part des frais de personnel parmi l’ensemble des dépenses réelles de
fonctionnement, entre 2004 et 2006, avant que les mesures de transfert n’aient pris effet ;
- une augmentation très rapide entre 2006 et 2009, années où les transferts de personnels ont,
pour l’essentiel, été réalisés ;
(17)
Défini par la norme comptable M. 71 applicable aux régions, ce chapitre de dépenses, intitulé
charges de personnel et frais
assimilés
regroupe les comptes 621 (personnel extérieur au service), 631 et 633 (impôts, taxes et versements assimilés sur
rémunérations versées à l’administration des impôts ou à d'autres organismes) et 64 (charges de personnel).
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
29/40
- enfin, à partir de 2010, la part des frais de personnels tend à se stabiliser, pour s'établir dans
une fourchette comprise entre 14,2 % et 14,7 % du total des dépenses réelles de
fonctionnement hors prélèvement au titre du fonds national de garantie individuelle de
ressources régionales (FNGIR), soit un niveau environ 2,8 fois supérieur à celui de 2004.
Il convient cependant de rester prudent quant à l’évolution la plus récente. En effet, en 2012,
les dépenses du chapitre 012 ont progressé de 4,2
%, soit à un rythme plus rapide que la
moyenne de l’ensemble des régions au cours de cet exercice, 3,8 %
(18)
. Au-delà des facteurs
exogènes de croissance, communs à l’ensemble des régions (relèvement du minimum de
traitement dans la fonction publique territoriale, relèvement de la cotisation employeur à la
Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), cet écart
s’explique par l’impact des décisions adoptées par l’assemblée délibérante, notamment en
matière de régime indemnitaire.
Au total, en fin de période, si le niveau de dépenses de personnel par habitant demeure, en Ile-
de-France, inférieur à la moyenne des régions françaises, son rythme d’évolution ces
dernières années contribue, parmi d’autres facteurs, à réduire les marges de manœuvre
financières de la région, notamment en termes d’autofinancement de l’investissement.
4.2.
Des outils embryonnaires de prévision des emplois et de la masse salariale
La région réalise un suivi mensuel des emplois et de la masse salariale. Mais, hormis une
prévision de la masse salariale sur trois ans, peu opérationnelle, il n’existe pas de prévisions
pluriannuelles fiables ou d’objectifs prévisionnels chiffrés permettant un pilotage à moyen
terme des emplois et de la masse salariale.
Une réflexion utile a cependant été engagée sur l’allocation des emplois dans les lycées.
4.2.1.
Les outils de prévision pluriannuelle des dépenses de personnel
La région a mis en place une programmation pluriannuelle de ses dépenses destinée à faciliter
les arbitrages, lors de la phase de préparation du budget de l’année N+1, en septembre et
octobre de l’année N. Pour les dépenses de personnel, cette procédure est pilotée par le
secrétariat général de l’UPRH. Ainsi, à l’automne 2010, la région disposait de prévisions pour
les dépenses de personnel sur la période 2010-2013, avec un suivi par section, investissement
et fonctionnement, par chapitres, sous-fonctions, programmes et actions.
Pour les exercices 2011 et 2012 les écarts entre les prévisions de l’UPRH et les budgets
primitifs votés ont été les suivants :
(18)
Observatoire des finances locales -
Les finances des collectivités locales en 2013
, p. 41.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
30/40
Tableau n° 9 -
Comparaison entre les prévisions de dépenses de personnel de l’UPRH,
au 1
er
septembre 2010, et les budgets primitifs votés pour 2011 et 2012
(en M€)
Prévisions UPRH
budget 2011 en
septembre 2010
Budget primitif
2011 voté en
décembre 2010
Prévisions UPRH
frais de personnel
2012 en septembre
2010
Budget primitif
2012 voté en
décembre 2011
Ecart entre les
prévisions de l’UPRH
et le budget primitif
2012 voté
Chapitre 930
Services généraux
104,09
103,13
105,63
105,47
- 0,1 %
Sous-fonction 02 - Administration générale
104,09
103,13
105,63
105,47
- 0,1 %
0201
Personnel non ventilé
101,57
99,76
103,09
101,78
- 1,3 %
0202
Autres moyens généraux
2,52
3,37
2,54
3,69
+ 45,3 %
Programme
dépenses associées
aux frais de personnel
2,52
3,37
2,54
3,69
Chapitre 932
Enseignement
309,87
277,43
322,30
287,32
-10,9 %
Programme
rémunération des
agents techniques titulaires
277,42
253,50
289,27
260,23
- 10,0 %
Avant BP 2011,
programme unique
rémunération des
agents techniques
non titulaires
Programme
rémunération des
agents techniques non titulaires
sur emplois vacants
25,59
9,29
26,10
11,47
- 12,3 %
Programme
rémunération des
agents techniques non titulaires
sur des missions de suppléance
10,80
11,43
Programme
dépenses associées
aux frais de personnel
6,86
3,84
6,93
4,19
- 39,5 %
TOTAL
413,96
350,56
427,93
392,29
- 8,3 %
Ecart entre les prévisions de l’UPRH et le budget voté
- 15,3 %
-8,3 %
Source : Chambre régionale des comptes, d’après les chiffres communiqués par l’UPRH et budgets primitifs
Ainsi que le montre l’écart significatif entre les prévisions budgétaires de l’UPRH et le budget
primitif finalement adopté, ces prévisions sont peu fiables. Au demeurant, elles sont avant
tout un instrument de négociation interne entre services régionaux, pour la mise au point du
projet de budget, et présentent plusieurs faiblesses :
-
les hypothèses sur lesquelles elles se fondent ne sont pas explicitées, y compris pour les
déterminants essentiels de la masse salariale : prévisions de recrutement et de départ, taux
de promotion des agents, évolution du taux d’absentéisme ou du délai de carence pour le
remplacement des personnels absents ;
-
elles semblent établies sur un effectif constant et non sur
effectif-cible
, fixé à moyen terme ;
-
aucune revalorisation du régime indemnitaire n’est inscrite dans les prévisions réalisées en
septembre 2010, alors qu’une augmentation significative du régime indemnitaire des agents
a été votée en juin 2011.
Au total, ces évaluations, qui ne sont pas contraignantes et ne font pas l’objet d’une
exploitation particulière après la phase de mise au point du projet de budget, constituent un
instrument limité de pilotage des ressources humaines de la région.
Recommandation n° 4
Doter la collectivité d’un outil de prévision plus fiable de l’évolution des charges de
personnel à moyen terme.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
31/40
4.2.2.
Une réflexion est engagée pour faire évoluer les critères d’allocation des emplois
dans les lycées
A partir de la fin de 2009, la région a réalisé un bilan de l’emploi dans les lycées, afin
d’évaluer les critères d’allocation de ces emplois.
Il a porté sur les agents permanents en fonction, hors contrats aidés conclus par les EPLE,
avec une subvention spécifique de la région, soit en moyenne, en 2010, 2,7 emplois par
établissement.
En 2010, une nouvelle enquête déclarative, menée auprès de gestionnaires d’EPLE gérant
5 650 agents, a également examiné les métiers exercés par les agents des lycées. Les résultats
sont globalement comparables, avec parfois quelques différences liées aux difficultés
pratiques pour répartir précisément les fonctions mixtes, entretien/ restauration par exemple.
Sur cette base, la répartition des emplois dans les lycées, par métiers, était la suivante :
Tableau n° 10 -
Répartition des emplois dans les lycées franciliens par métiers en 2009-2010
Enquête UPRH – fin 2009
Enquête
Ernst and Young
– septembre 2010
Fonctions
Nombres de postes (ETP)
Part (en %)
Part (en %)
Entretien des locaux et fonctions mixtes
(notamment entretien et restauration)
4945,5
62
56
Maintenance des bâtiments et entretien des
espaces extérieurs
1094
14
13,9
Restauration (chefs et cuisiniers)
975
12
18,8
Accueil
588
7
8,8
Autres
fonctions
(lingerie,
équipes
mobiles
d’ouvriers
professionnels,
informatique,
magasinier)
372
5
2,5
Total
7975,5
100
100
Source : Région – UPRH, 2009, et enquête Ernst and Young sur le temps de travail des agents des lycées, septembre 2010.
En moyenne, en 2009, il existait un poste d’ETP d’agent des lycées pour 57 élèves scolarisés.
En moyenne, un agent chargé de l’entretien général (ou sur fonction mixte) était responsable
de l’entretien de 1 676 m², un agent chargé de la maintenance des bâtiments entretenait
6 273 m² de bâti, pour un référentiel théorique de 7 500 m², et un chef de cuisine ou un
cuisinier était chargé de la préparation de 178 repas/jour ouvré. Par ailleurs, le logiciel
recensait un personnel d’encadrement intermédiaire pour 10 agents en fonction.
L’affectation des emplois au sein des établissements, très complexe, est réalisée sur la base de
16 critères de référence, hérités du référentiel utilisé par les services rectoraux du ministère de
l’éducation nationale, avant la décentralisation. Ces critères, s’ils permettent de cartographier les
besoins théoriques des établissements, induisent des effets pervers dans l’allocation des emplois,
notamment du fait des effets de seuils, favorables aux petits établissements, de la prise en compte
insuffisante de facteurs importants en termes d’organisation : l’âge moyen des agents, le taux
d’absentéisme, l’ergonomie des locaux et la satisfaction des usagers.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
32/40
De manière générale, la région envisage de simplifier les critères d’allocation des emplois au
sein des lycées, comme l’ont déjà fait certaines collectivités locales, d’affiner le référentiel
des emplois utilisés dans les fiches de postes et dans le logiciel
Geff
, y compris en utilisant un
outil dématérialisé de gestion des données relatives aux lycées (
EMILY
), notamment en
quantifiant le volume d’activité consacré, d’une part, au service de l’entretien des locaux et,
d’autre part, au service de la restauration. Cette mesure a commencé à être mise en œuvre,
en 2011.
Les études réalisées par l’UPRH sur la répartition de l’emploi au sein des lycées constituent
une première réflexion utile, susceptible d’être utilisée à l’avenir pour définir des indicateurs
et objectifs chiffrés pour la politique régionale de gestion des ressources humaines. Elle
pourrait être utilement étendue aux métiers des services du siège.
Recommandation n° 5
Poursuivre et étendre aux services du siège la réflexion engagée sur les critères
d'allocation des emplois au sein des lycées et fixer des objectifs permettant de piloter, à
moyen terme, la répartition des emplois. Il pourrait, par exemple, s’agir d'indicateurs
sur le coût complet des principales prestations de service produites.
4.3.
Un taux d’absentéisme onéreux
4.3.1.
Un taux d’absentéisme élevé
En 2011, 318 280 jours d’absence ont été recensés pour les 10 420 agents sur emplois
permanents de la région, soit une moyenne de 30,5 jours par agent. En 2010, dernière année
pour laquelle le détail est connu, cette moyenne s’établissait à 33,7 jours par an pour les
agents des lycées.
Ce chiffre doit être considéré comme légèrement sous-estimé puisque la région, en 2011, ne
comptabilisait, jusqu’à l’entrée en vigueur, au 1
er
septembre 2012, du nouveau règlement de
travail des agents des lycées
(cf. infra)
, aucune autorisation exceptionnelle d’absence accordée
aux agents pour
autres motifs,
notamment pour événements familiaux (garde d'un enfant
malade, mariage, décès, naissance, déménagement), pour passer des concours et examens ou
exercer une fonction élective. Or, ces situations ouvrent droit à des autorisations spéciales
d’absence au sein des services régionaux
(19)
. L’impact de ce biais sur la mesure de
l’absentéisme peut être évalué à environ 0,5 jour par an et par agent permanent si l’on se
réfère aux absences déclarées à ce titre, en 2009, par l’ensemble des régions françaises.
Ce nombre de jours a plus que doublé, entre 2003 et 2011, en raison de l’intégration des
agents des lycées qui, en moyenne, sont deux fois plus absents que les agents du siège, mais
aussi du fait de la croissance des absences de ces derniers (+ 31,5 % entre 2003 et 2010).
Parmi les agents des lycées, la part des agents ayant été absents au moins une fois au cours du
premier semestre de l’année 2009, tous motifs confondus, a atteint 62 %.
(19)
Une liste des règles relatives à ces autorisations figure, notamment, en annexe du règlement du temps de travail des agents des
lycées adopté par la région en 2012.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
33/40
Tableau n° 11 -
Nombre
moyen
de
jours
d’absence
par
agent
permanent
(motifs liés à la santé et à la maternité/paternité/adoption)
2003
2007
2008
2009
2010
2011
Evolution
2011 / 2003 (en %)
Ensemble des agents
permanents
12,7
31,2
28,5
30,1
30,8
30,5
+ 140,2
dont agents du siège
12,7
11,4
13,0
14,7
16,3
Non précisé
+ 31,5
dont agents des lycées
N.C.
42,5
31,9
33,1
33,7
Non précisé
- 20,7
Taux d’absentéisme moyen
(
*
)
(en %)
3,5
8,5
8,6
8,8
9
9
+ 5,5 points
(
*
)
Calculé sur la base du nombre de jours calendaires, selon la méthode en vigueur pour l’ensemble de la fonction publique
territoriale. En réalité, le nombre de jours d’absence des agents des lycées chutant nettement durant les périodes de congés
scolaires, ce taux serait bien supérieur s’il était calculé par jour ouvré dans les établissements scolaires.
Source : d’après les bilans sociaux de la région.
Cette évolution rejoint une tendance observée pour l’ensemble des agents de la fonction
publique territoriale ces dernières années. Elle est cependant plus marquée pour la région Ile-
de-France que pour la moyenne des collectivités, y compris les autres régions, compte tenu
des fortes mutations sociologiques observées ces dernières années, notamment le
vieillissement des effectifs.
En 2003, le nombre moyen de jours d’absence par agent permanent en Ile-de-France était
inférieur de 44 % à la moyenne des régions françaises (12,7 jours, contre 22,7 jours).
En 2009, au contraire, dernière année pour laquelle des chiffres nationaux consolidés sont
disponibles, le nombre moyen de jours d’absence dépassait légèrement, malgré le biais
déclaratif évoqué plus haut, la moyenne des régions françaises (30,1 jours d’absence, contre
30,3 jours
(20)
).
Cette même année, l’absentéisme au sein des services régionaux était également supérieur
d’environ 15 % à la moyenne des collectivités locales franciliennes, 30,1 jours, contre
26,1 jours. Il était notamment supérieur à la moyenne des plus grosses collectivités d’Ile-de-
France, départements, communes employant plus de 1 000 agents, au sein desquelles
l’absentéisme est traditionnellement élevé, dans une proportion variant de 5 % à 17 %
(21)
.
4.3.2.
Un impact économique et financier significatif
L’impact économique et financier de l’absentéisme, sur la base des exercices 2010 et 2011,
peut être évalué à partir de trois données :
-
le montant des rémunérations brutes (traitement et indemnités) versées au titre de jours non
travaillés. Si la région fait valoir que le fait que l’agent travaille ou non ne représente pas un
coût supplémentaire, les rémunérations versées au titre des jours non travaillés ont
néanmoins un impact économique, aucun service, dans ce cas, n’étant produit en
contrepartie ;
(
20
)
Source : CNFPT/ DGCL, synthèses nationales des rapports au CTP sur l’état des collectivités territoriales, au
31 décembre 2003 et 31 décembre 2009.
(
21
)
Source : CIG de la petite couronne parisienne / CIG Grande couronne / CIG de Seine-et-Marne : bilans sociaux des
collectivités territoriales de la région Ile-de-France, synthèse des données 2009, novembre 2011.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
34/40
-
le montant des charges sociales patronales versées au titre des jours non travaillés. Par
convention, le taux de ces charges est évalué en rapportant le montant des charges sociales
inscrites au compte administratif 2011 au montant des rémunérations brutes totales
annuelles. Ce taux est évalué à 41,3 % du montant des rémunérations annuelles brutes
versées aux agents du siège et à 47,6 %, en ce qui concerne les agents des lycées
(22)
;
-
la rémunération versée en 2011 aux agents non titulaires assurant le remplacement des
agents permanents absents. Pour les agents des lycées, celle-ci correspond, dans le compte
administratif 2011, au montant inscrit sous l’action
rémunération des agents techniques
non titulaires des lycées assurant des missions de suppléance
. Pour les agents du siège, ce
chiffre n’est pas connu.
Tableau n° 12 -
Evaluation de l’impact financier de l’absentéisme des agents
permanents de la région
Agents du siège
Agents des lycées
Taux moyen d’absentéisme des agents permanents en
2010, (en %) (a)
4,47
9,26
Rémunérations annuelles brutes versées aux agents
permanents en 2011, (en M€) (b)
62,45
186,04
Montant des rémunérations versées au titre de jours
d’absence, (en M€) (c) = (a)*(b)
2,79
17,23
Charges sociales
patronales correspondant à des jours
d’absence, (en M€)
(d) = 41,3 % * (c) pour les agents du siège
(d) = 47,6 % * (c) pour les agents des lycées
1,15
8,20
Rémunération des agents non titulaires assurant des
suppléances, (en M€)
n.c.
10,98
Total, (en M€)
3,94
36,41
Source : Compte administratif 2011 pour les rémunérations / Bilan social 2010 pour le taux d’absentéisme.
Au total, en 2010-2011, l’impact financier de l’absentéisme, calculé dans les conditions
précitées, peut être évalué à 40,35 M€ par an, soit environ 10,9 % des charges de personnel de
la région, en 2011.
4.3.3.
Les mesures prises par la collectivité
Parmi les causes d’absence, on distingue traditionnellement celles sur lesquelles la GRH de la
collectivité peut avoir un impact, à court et moyen terme, à travers les dispositifs de
prévention et d’incitation salariale notamment, des autres, essentiellement liées aux maladies
les plus graves et à la maternité / adoption, sur lesquelles celle-ci a peu d’impact.
Les premières correspondent à un absentéisme dit compressible et comprend principalement
les absences pour maladie ordinaire et pour accident du travail et de trajet. Les secondes sont
les principales causes de l’absentéisme dit incompressible, qui recouvre les absences pour
longue maladie, longue durée et les congés de maternité/paternité.
(22)
Ce taux est plus élevé pour les agents des lycées car il diminue à mesure que la part des indemnités dans la rémunération
brute totale des agents augmente. Or, les agents des lycées percevaient proportionnellement moins d’indemnités que les agents
du siège en 2011. A titre indicatif,
Dexia-Sofcap
estime à 50 % le taux de charges sociales patronales versées sur les indemnités
journalières, dans son étude de novembre 2010, sur
Les enjeux économiques des absences au travail pour raison de santé dans
les collectivités territoriales
.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
35/40
Dans le cas de la région Ile-de-France, 59,5 % des causes d’absence relèvent d’un absentéisme
compressible, sur lesquelles la politique de la collectivité est susceptible d’avoir un impact, en
particulier s’agissant de la maladie ordinaire. La part de ce type d’absentéisme a décru ces
dernières années, sous l’effet de la croissance des congés pour longue maladie/longue durée,
elle-même liée au vieillissement des effectifs des services régionaux.
Tableau n° 13 -
Répartition des causes d’absences pour maladie, maternité et adoption -
2003-2011
(en %)
2003
2009
2010
2011
Maladie ordinaire
63,5
51,5
49,5
47,9
Accident du travail y compris trajets
1,7
11,9
12,1
11,6
Sous- total absentéisme
compressible
65,2
63,4
61,6
59,5
Longue maladie, maladie de longue durée
23,6
31,7
33,5
35,6
Maternité, paternité et adoption
11,2
4,9
5,0
4,9
Sous-total absentéisme
incompressible
34,8
36,6
38,5
40,5
Source : d’après les bilans sociaux de la région.
En ce qui concerne les congés pour maladie ordinaire, qui représentent près de 48 % des
absences en 2011, l’UPRH a mené des études montrant que l’absentéisme des agents des
lycées atteint un niveau élevé dans certains établissements scolaires, où la moyenne des
absences dépasse 45 jours par an, soit près du quart du temps effectif de travail des agents
technique des lycées
(23)
.
Dans sa réponse, la région souligne la stabilisation du taux d’absentéisme global des agents
régionaux entre 2010 et 2011. Il convient cependant de rester prudent sur la pérennité de cette
évolution. Elle correspond, en effet, à la période l’annonce de la création d’une journée de
carence pour les agents publics en cas d’arrêt pour maladie ordinaire, mise en place par la loi
de finances 2012. Or, en 2013, la suppression de cette mesure a été annoncée.
Par ailleurs, elle met en avant les mesures prises pour lutter contre l’absentéisme. Celles-ci
reposent notamment sur la prévention, à travers le développement de la médecine préventive et
le renforcement des conditions d’hygiène et de sécurité au travail. Elle a permis, en 2011, de
faire baisser l’absentéisme dit
compressible
, et notamment les absences consécutives à un
accident du travail, une maladie professionnelle ou un accident de trajet.
La région a également développé un système d’information dédié au suivi des données
disponibles sur l’absentéisme, au sein de son progiciel de gestion
Astre
. Celui-ci permet,
notamment, un suivi par unité, service ou établissement scolaire. La collectivité ne fait
cependant pas état des mesures prises, le cas échéant, à partir de ces analyses.
(23)
UPRH / sous-direction de la gestion des personnels des lycées, cartographie des absences pour maladie ordinaires dans les
lycées en 2009. Cette situation concerne surtout Paris, la petite couronne et quelques villes isolées au nord du Val-d’Oise
ou au sud de l’Essonne et de la Seine-et-Marne. La région a indiqué qu’elle envisageait d’approfondir ce suivi, en vue
d’engager un dialogue avec la hiérarchie fonctionnelle des agents concernés.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
36/40
A partir de 2011, une inflexion a été amorcée au niveau de la gestion. La région vise
désormais à mieux prendre en compte l’absentéisme dans le temps de travail effectif des
agents des lycées, ainsi que la réglementation le prévoit, et souhaite allonger le délai de
carence, avant que les agents techniques des lycées absents soient remplacés, afin de limiter le
coût des suppléances.
Recommandation n°6
Fiabiliser la mesure du taux d’absentéisme en y incluant la totalité des autorisations
spéciales d'absence accordées aux agents régionaux et renforcer la lutte contre
l'absentéisme au sein des établissements scolaires où il atteint des niveaux élevés.
4.4.
Une régularisation inachevée du régime de temps de travail des agents des lycées
La régularisation du régime de temps de travail des agents des lycées a été engagée à titre
expérimental, à partir de la rentrée 2011, puis à titre définitif, sur la base du projet présenté
devant le CTP, le 27 juin 2012.
Si l’adoption de ces nouvelles règles constitue une avancée, la question du suivi individuel du
temps de travail des agents, indispensable pour s’assurer du respect des règles en vigueur,
n’apparaît cependant pas encore résolue de manière satisfaisante.
4.4.1.
Un régime de temps de travail des agents des lycées irrégulier entre 2006 et 2011
Entre 2006 et 2011, l’organisation du temps de travail appliquée aux agents des lycées n’était
pas conforme aux dispositions législatives, en l’absence d’une décision expresse du conseil
régional qui aurait décidé le maintien du régime en vigueur avant la décentralisation.
En effet, aux termes de l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 13 juillet 1984 modifiée, «
les règles
relatives à la définition, à la durée et à l’aménagement du temps de travail des agents des
collectivités territoriales et des établissements publics mentionnés au premier alinéa de l’article 2
sont fixées par la collectivité ou l’établissement, dans les limites applicables aux agents de l’Etat,
en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements
[….]. Les régimes de travail mis en place antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi n° 2001-2
du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l’emploi précaire et à la modernisation du
recrutement dans la fonction publique, ainsi qu’au temps de travail dans la fonction publique
territoriale, peuvent être maintenus en application par décision expresse de l’organe délibérant
de la collectivité ou de l’établissement prise après avis du comité technique [….]
».
Dans son bilan social annuel des années 2007, 2008 et 2009, la région Ile-de-France indique que
«
par une délibération de juin 2006, il a été décidé, dans l’attente d’une négociation sociale sur le
temps et la durée du travail des agents des lycées, de maintenir les règles définies précédemment
par l’éducation nationale
».
L’UPRH a indiqué que le bilan social fait ainsi «
référence à la délibération CR 72-06 du
22 juin 2006, qui renvoie implicitement au comité technique paritaire le soin de statuer sur
l’organisation des conditions collectives de travail dans le cadre de ses missions générales
».
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
37/40
Or, le dispositif de la délibération n° 72-06 du 22 juin 2006 n’évoque pas la question du temps
de travail des personnels des lycées. Au demeurant, les visas de cette délibération ne
mentionnent pas les textes législatifs et réglementaires relatifs à cette question.
Dans ces conditions, faute de décision expresse du conseil régional, le régime de temps de travail
en vigueur entre 2006 et 2011 ne respectait pas l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 13 juillet 1984.
4.4.2.
L’entrée en vigueur progressive, à partir de septembre 2011, d’un règlement sur le
temps de travail des agents des lycées
Le conseil régional a adopté, à titre expérimental, par délibération n° 57-11 du 24 juin 2011,
un règlement relatif au temps de travail des agents des lycées. Par la suite, après une phase de
test et d’évaluation, le règlement a été définitivement adopté par la commission permanente
du conseil régional, le 12 juillet 2012, et est entré en vigueur le 1
er
septembre 2012.
Ce règlement a pour objectifs :
-
de mettre en conformité avec la législation en vigueur les règles applicables aux agents des
lycées ;
-
d’harmoniser les règles en vigueur au sein des établissements, alors que celles-ci sont, selon
un audit réalisé par les services régionaux en 2010, très hétérogènes. Le règlement précise,
en particulier, les modalités d’octroi des congés bonifiés, les autorisations spéciales
d’absence, le statut de la pause méridienne et des jours fériés précédés au suivis d’un jour
travaillé et l’impact des absences sur les jours de réduction du temps de travail (RTT) ;
-
d’harmoniser ces règles avec celles des agents du siège.
L’adoption de ce règlement a été marquée par plusieurs mouvements revendicatifs en 2011-
2012, pour demander le retour au régime d’organisation du travail en vigueur entre 2002 et
2011, issu de la circulaire du 21 janvier 2002
(24)
précisant les modalités d’application du
décret n° 2000-815 du 25 août 2000 relatif à l’ARTT dans la fonction publique de l’Etat, pour
les services déconcentrés de l’éducation nationale.
Dans le cadre de cette circulaire, la réduction du temps de travail liée au passage à l’ARTT était
calculée sur une durée théorique annuelle de 1 586 h/an, de laquelle étaient déduites neuf
semaines, ou 45 jours ouvrés, de congés annuels accordés aux agents à temps complet des
services déconcentrés du ministère de l’éducation nationale.
Par ailleurs, dans le temps de service effectif des agents, étaient pris en compte, sans base
légale, divers éléments ouvrant droit à récupération :
-
les jours fériés légaux, lorsqu’ils étaient précédés ou suivis d’un jour travaillé, jours
correspondant donc à un jour ouvré. En 2010, 79 % des EPLE de la région Ile-de-France
décomptaient ainsi ces jours fériés comme temps de service effectif
(25)
;
(24)
Circulaire n° 2002-7 du 21 janvier 2002 relative aux obligations de service des personnels Iatoss et d’encadrement exerçant
dans les services déconcentrés du ministère de l’éducation nationale – NOR : MENA0102886C.
(25)
Etude
Ernst and Young
sur le temps de travail dans les lycées, septembre 2010.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
38/40
-
le temps de restauration des agents, c’est-à-dire la pause méridienne d’une durée d’environ
30 minutes, «
dans le cadre des missions de service public propres à l’éducation
nationale
». En 2010, 26 % des lycées gérés par la région comptabilisaient cette pause
comme temps de travail
(26)
;
-
les différents congés énoncés à l’article 34 de la loi précitée du 11 janvier 1984, congés de
maladie, de maternité, de formation. En 2010, seuls 4 % des établissements gérés par la
région identifiaient l’impact des jours d’absence pour maladie dans le calcul des jours de
congé ;
-
les autorisations spéciales d’absence, pour enfant malade, examens, concours et décharges
syndicales.
Enfin, les pratiques de gestion, hors circulaire de 2002, conduisaient à prendre en compte les
journées de grèves dans l’emploi du temps de l’agent, et étaient donc susceptibles, elles aussi,
d’ouvrir droit à récupération.
En tout état de cause, de nombreux éléments indiquent que le temps de travail effectif des
agents des lycées, au moins jusqu’en 2011, était sensiblement inférieur aux obligations de temps
de travail applicables aux fonctionnaires ne bénéficiant pas d’une dérogation légale, à savoir
1 607 heures par an.
En 2009, une étude interne de l’UPRH estimait ainsi le nombre de jours travaillés par les
agents des lycées à 182,5 jours par an, soit 24,5 jours de moins que la durée de référence pour
les agents de droit commun de la fonction publique bénéficiant de l’ARTT (207 jours/an)
(27)
.
L’adoption d’un règlement régional du temps de travail pour les agents des lycées constitue
une première avancée, au regard du respect des règles de droit commun de la fonction
publique sur les trois points ci-après :
-
il satisfait à l’obligation posée par l’article 7-1 de la loi n° 84-53 du 13 juillet 1984
modifiée ;
-
il rapproche la définition du temps de travail effectif des règles posées par l’article 2 du
décret précité du 25 août 2000, qui prévoit que «
la durée du travail effectif s’entend
comme le temps pendant lequel les agents sont à la disposition de leur employeur et
doivent se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations
personnelles
», ce qui exclut les pauses méridiennes, sauf si l’agent reste à disposition de
son employeur, les jours fériés correspondant à un jour ouvré ou les journées de grève ;
-
il contribue à harmoniser le régime du temps de travail entre les établissements scolaires,
alors que des pratiques variables y étaient précédemment relevées.
Cependant, il s’écarte toujours de la durée précitée du temps de travail de droit commun dans
la fonction publique, fixée à 1 607 heures par an.
(26)
Etude
Ernst and Young
sur le temps de travail dans les lycées, septembre 2010, op. cité p. 69.
(27)
Etude de la sous-direction.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
39/40
Le règlement provisoire du temps de travail, adopté en 2011, fixait ainsi la durée du temps de
travail à temps complet à 1 593 heures par an
(28)
. Cette durée a été ramenée à 1 568 heures à
partir de septembre 2012, après l’adoption du règlement définitif relatif au temps de travail
des agents des lycées, soit 39 heures par an de moins que l’obligation légale.
L’impact de cet écart peut être estimé à 2,4 % de la masse salariale des agents des lycées, soit
environ 6,6 M€ par an, sur la base des rémunérations brutes et des charges sociales versées
en 2011.
4.4.3.
La question du suivi individuel du temps effectivement travaillé par les agents
n’apparaît pas résolue de manière satisfaisante
La collectivité ne mesure pas de manière totalement fiable le temps effectivement travaillé par
les agents, au sens du décret du décret du 25 août 2000, qu’ils soient en fonction au siège ou
dans les établissements scolaires.
En 2010, elle a lancé un audit sur le temps de travail dans 325 lycées franciliens. La grande
hétérogénéité des pratiques en vigueur au sein des établissements et l’absence de dispositif de
contrôle automatisé du temps de travail ont conduit les auteurs de cette étude à conclure qu’ils
n’étaient pas en mesure de calculer le temps de travail effectif des agents des lycées. L’étude
se limite, dans ces conditions, à recenser le volume horaire annuel des agents déclaré par les
responsables d’établissement. Or, cette donnée n’est pas significative, dans la mesure où les
pratiques locales ne respectaient pas, le plus souvent, la définition réglementaire du temps de
travail effectif.
Dans ce contexte, les services de la région constataient, en 2010, que 82 % des établissements
scolaires ne disposaient pas d’un outil informatisé de gestion du temps de travail des agents, la
comptabilisation de ce temps reposant sur le suivi effectué manuellement par les gestionnaires.
Recommandation n°7
Pour que le règlement relatif au temps de travail des agents des lycées puisse être
aisément appliqué dans l’ensemble des établissements scolaires, les doter de systèmes de
gestion automatisée du temps de travail des agents enregistrant, notamment, le début et
la fin des plages de travail effectif.
Dans sa réponse aux observations provisoires, la région indique qu’un outil dématérialisé de
gestion des plannings et du temps de travail a commencé à être déployé en septembre 2012 dans
les établissements scolaires. Cependant, le terme du déploiement de cet outil au sein des
établissements n’est pas précisé.
(28)
Ce chiffre est parfois ramené à 1 579 heures / an dans la communication de la région, les 14 heures de différence résultant des
deux jours de congé qui peuvent être attribués par le président.
Région Ile-de-France – Gestion des ressources humaines – Exercices 2004 et suivants - Observations définitives
S2-2130312 / BB
40/40
GLOSSAIRE DES SIGLES
Acmo
Agent chargé de la mise en œuvre des règles d’hygiène et de sécurité
ARTT
Aménagement et réduction du temps de travail
Ascrif
Association sportive et culturelle des personnels de la préfecture de la région Ile-de-France
ATTEE
Adjoint technique territorial des établissements d’enseignement
CAP
Commission administrative paritaire
CGCT
Code général des collectivités territoriales
CHS
Comité d’hygiène et de sécurité
CIG
Centre interdépartemental de gestion
Cnas
Comité national d’action sociale
CNFPT
Centre national de la fonction publique territoriale
CNRACL Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales
CTP
Comité technique paritaire
DGAFP
Direction générale de l’administration et de la fonction publique
DGCL
Direction générale des collectivités territoriales
EPLE
Etablissement public local d’enseignement
ETP
Equivalent temps plein
FNGIR
Fonds national de garantie individuelle des ressources régionales
FO
Force ouvrière
GRH
Gestion des ressources humaines
IAT
Indemnité d’administration et de technicité
IGA
Inspection générale de l’administration
IGF
Inspection générale des finances
IHTS
Indemnité horaire pour travaux supplémentaires
NBI
Nouvelle bonification indiciaire
Rec
Rapport sur l’état de la collectivité
RTT
Réduction du temps de travail
Tos
Techniciens, ouvriers et personnels de service
UPRH
Unité
personnel et ressources humaines