Monsieur le Président,
Par lettre citée en référence, j'ai porté à votre connaissance les observations provisoires de la
chambre régionale des comptes concernant la gestion du Syndicat Départemental d'Electricité du
Rhône au cours des exercices 1999 et suivants. Certaines de ces observations ont également été
adressées à des personnes nominativement ou explicitement mises en cause, dans le cadre de la
procédure contradictoire prévue par la loi.
Après avoir pris acte des réponses et procédé aux auditions demandées, la chambre a arrêté ses
observations sous leur forme définitive. Elles font l'objet du rapport ci-joint.
Conformément à l'article L. 241-11 du code des juridictions financières, vous avez la possibilité
d'adresser au greffe de la chambre, dans le délai d'un mois, une réponse écrite au rapport
d'observations définitives, accompagnée, si possible, d'un support informatique comprenant la
reproduction de cette réponse au format PDF.
Monsieur Maurice POUILLY
Président du Syndicat Intercommunal d'Electricité du Rhône
23 Avenue Raymond e Veyssière
69131 ECULLY Cedex
A l'issue du délai d'un mois précité, je vous notifierai à nouveau le rapport d'observations
définitives, accompagné, le cas échéant, de votre réponse écrite. A compter de cette seconde
notification, vous aurez l'obligation, en application de l'article L. 241-11 du code des juridictions
financières, de communiquer ce rapport, y compris, le cas échéant, votre réponse écrite, à votre
assemblée délibérante, dès sa plus proche réunion. Celui-ci deviendra alors communicable à
toute personne qui en ferait la demande, conformément à l'article R. 241-18 du code des
juridictions financières.
Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma considération la plus distinguée.
Bernard LEVALLOIS
Chambre régionale des comptes
de Rhône-Alpes
______
RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES
SYNDICAT DEPARTEMENTAL D'ELECTRICITE DU RHONE
(SYDER)
(Département du Rhône)
Exercices 1999 et suivants
La chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a procédé, dans le cadre de son programme
de travail, au contrôle des comptes 1999 à 2002 du syndicat départemental d'électricité du Rhône
et à l'examen de la gestion du syndicat pour la même période, prolongé sur les exercices les plus
récents en fonction des informations recueillies.
L'entretien préalable prévu par l'article L. 241-7 du code des juridictions financières a eu lieu le 15
novembre 2004, avec le président, Monsieur POUILLY.
Lors de sa séance du 12 janvier 2005, la chambre a formulé des observations provisoires qui ont
été adressées le 15 mars 2005 au Président du SYDER.
Après avoir examiné les réponses écrites et procédé aux auditions demandées, la chambre, lors
de sa séance du 24 août 2005, a arrêté les observations définitives reproduites ci-après. Celles-ci
portent plus particulièrement sur les points suivants :
-
la situation statutaire du SYDER,
-
le pouvoir décisionnel et le fonctionnement des instances du SYDER ;
-
l'exercice des compétences et les implications juridiques, financières et comptables,
-
les relations avec le syndicat intercommunal de gestion des énergies de la région lyonnaise
(SIGERLY),
-
les relations avec les entreprises concessionnaires EDF et GDF,
-
l'exécution budgétaire et comptable.
SOMMAIRE
PRESENTATION 3
1- LA SITUATION STATUTAIRE DU SYDER 4
1.1 LES CIRCONSTANCES AYANT CONDUIT À LA RECONFIGURATION EN 2002 5
1.2 LA TRANSFORMATION DU SYDER ET LA SITUATION STATUTAIRE 6
1.3 LA DUALITÉ DEPUIS 2002 DE L'ORGANISATION DE LA DISTRIBUTION DU GAZ ET DE
L'ÉLECTRICITÉ DANS LE DÉPARTEMENT 7
2. LE POUVOIR DÉCISIONNEL ET LE FONCTIONNEMENT DES INSTANCES DU SYDER 8
2.1 LE BUREAU 8
2.2 LES COMMISSIONS 9
2.3 LES DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCES 9
2.4 L'ACTIVITÉ DES INSTANCES SYNDICALES. 10
2.5 L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU SYDER. 11
2.6 LA PROGRAMMATION DES TRAVAUX 12
3. L'EXERCICE DES COMPETENCES ET
LES IMPLICATIONS JURIDIQUES, FINANCIERES
ET COMPTABLES 12
3.1. LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE D'ÉLECTRICITÉ 12
3.1.1 L'autorité concédante de distribution d'électricité 12
3.1.2 Les ouvrages de la concession et leur comptabilisation 14
3.1.3. La taxe sur l'électricité 15
3.2. LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE D'ÉCLAIRAGE PUBLIC 15
3.2.1 L'exercice de la compétence d'éclairage public par le SYDER et la comptabilisation des
travaux 15
3.2.2 La remise aux collectivités des investissements achevés. 17
3.2.3 Les subventions du SYDER aux travaux d'éclairage public 18
3.2.4 Le cadre juridique et comptable d'exercice de la compétence. 18
3.3 LA COMPÉTENCE EN MATIÈRE DE GAZ 19
3.4 LES AUTRES COMPÉTENCES 19
4. LES RELATIONS AVEC LE SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE GESTION DES ÉNERGIES
DE LA RÉGION LYONNAISE (SIGERLY) 20
5. LES RELATIONS AVEC LES ENTREPRISES CONCESSIONNAIRES EDF ET GDF 21
5.1 LE CONTRAT DE LA CONCESSION AVEC L'ENTREPRISE EDF 21
5.2 L'ACTIVITÉ DE CONTRÔLE DU SYDER AUPRÈS D'EDF ET GDF 23
6. L'EXECUTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE 23
6.1 LA SITUATION PATRIMONIALE ET L'ÉTAT DE L'ACTIF 24
6.2 LES OPÉRATIONS POUR LE COMPTE DE TIERS ET LA COMPTABILISATION DES
ÉCRITURES 25
6.3 LA PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE 27
6.4 LA TENUE DE LA COMPTABILITÉ D'ENGAGEMENT 27
6.5 LES RESTES À RÉALISER 27
6.5.1 Les états de restes 27
6.5.2 L'analyse des restes à réaliser 29
6.6 LE SOLDE D'EXÉCUTION D'INVESTISSEMENT REPORTÉ 30
6.7 L'AFFECTATION ET LA COMPTABILISATION DU RÉSULTAT 31
PRESENTATION
Le syndicat départemental d'électricité du Rhône (SYDER) a été créé en 1950 à l'initiative du
Syndicat intercommunal du Gaz et l'électricité de la région lyonnaise (SIGERLY) et du conseil
général.
Rapidement, il a emporté l'adhésion de syndicats d'électricité pré-existants ainsi que de plusieurs
communes du département, à l'exception de la ville de LYON.
Depuis sa création ce syndicat a fait l'objet d'importantes modifications, notamment en 1992 et en
2002 qui ont porté sur son organisation territoriale, sur ses statuts et sur ses compétences.
Actuellement, le SYDER qui porte le nom de " syndicat départemental des énergies du Rhône " en
vertu d'une délibération du 29 mars 2002 exerce, en lieu et place des 235 collectivités adhérentes,
le pouvoir concédant et l'organisation du contrôle d'une part, de la distribution électrique pour le
compte de 235 communes et, d'autre part, de la distribution du gaz pour le compte de 106
communes.
Ce service a été concédé aux entreprises Électricité de France et Gaz de France.
En outre et à titre optionnel, ce syndicat est habilité à exercer des compétences en matière :
* d'éclairage public, pour le compte de 228 communes au titre de travaux d'investissements,
pour
184 collectivités au titre de la maintenance et pour 175 concernant l'exploitation des installations ;
* de distribution de chaleur pour le compte de 5 communes (organisation et pouvoir concédant) ;
* de développement de la communication électronique ;
* d'informatisation des services publics telle que la cartographie assistée par ordinateur ;
* et de gestion comptable des énergies.
Seules quatre collectivités ont adhéré aux trois dernières compétences et de manière purement
formelle (Montromant, Saint Igny de Vers, Trades, Vaux en Beaujolais).
En 2002, le budget du SYDER s'est élevé à 19 Meuros pour le fonctionnement et à 39 Meuros
pour l'investissement. Au cours de cet exercice, le syndicat a réalisé 22 Meuros de travaux sur les
réseaux des communes.
Le syndicat n'a pas de fiscalité propre. Ses recettes proviennent principalement des contributions
et participations des collectivités, des redevances (R1 de fonctionnement et R2 d'investissement)
pour les concessions EDF et GDF, de la taxe sur l'électricité et d'un important recours à l'emprunt.
1- LA SITUATION STATUTAIRE DU SYDER
Par arrêté préfectoral du 26 mai 1950 a été créé, à l'initiative du syndicat intercommunal du gaz et
d'électricité de la région lyonnaise (SIGERLY) et du conseil général, le syndicat départemental
d'électricité du Rhône (SYDER) dont le but était le regroupement au sein du département des
syndicats d'électrification déjà existants et de communes isolées en vue d'exercer leurs droits et la
défense de leurs intérêts de collectivités concédantes et la réalisation de travaux d'électrification.
Cette départementalisation s'est trouvée renforcée par la présence à titre consultatif d'un
conseiller général au comité syndical, et par de larges participations financières du conseil général
qui ont cessé en 2002, avec le versement d'un reliquat de 500 000 euros.
Bien qu'actuellement, plus aucune participation financière ne soit versée, la présence d'un
conseiller général est toujours prévue statutairement. La Chambre note cependant que les statuts
en cours d'examen prévoient en leur article 10 une rédaction plus conforme à l'esprit des textes en
levant l'ambiguïté qui pouvait subsister quant à la nature juridique du syndicat, où la présence d'un
représentant du département pouvait lui donner un caractère de syndicat mixte ouvert.
Depuis son origine, l'organisation du syndicat et ses statuts ont fait l'objet de nombreuses
modifications qui, pour la plupart ont porté sur une extension de son assise territoriale.
En effet, au fil du temps, le SYDER s'est organisé de manière assez complexe
autour du
SIGERLY, de quatre syndicats mixtes d'électricité (comprenant eux même six syndicats dits
"régionaux"),
de cinq autres syndicats d'électricité dits "primaires" et de quelques collectivités.
Ainsi, en sus de quelques communes adhérant isolément, neuf syndicats adhéraient directement
au SYDER et six autres indirectement par l'intermédiaire de ces derniers
Cette formation au fil du temps a regroupé, jusqu'à la dernière transformation en 2002, l'ensemble
des communes rurales et urbaines du département du Rhône exceptée la ville de Lyon,
soit au
total 292 communes.
Une autre modification statutaire importante a concerné l'élargissement des compétences.
Le SYDER a décidé le 8 septembre 1992 d'étendre sa compétence de droit qu'est le pouvoir
concédant et l'organisation du service de distribution d'électricité à d'autres compétences
optionnelles comme l'éclairage public, l'organisation et le pouvoir concédant des services publics
de distribution du gaz et de distribution de chaleur, puis par la suite, le développement de la
communication électronique, l'informatisation du service de cartographie et la gestion comptable
des énergies.
Enfin, plus récemment en 2001, le SYDER s'est profondément transformé à la suite
d'une
demande des services préfectoraux concernant la dissolution de l'ensemble des syndicats qu'ils
soient adhérents directs (9) ou indirects (6), et de la décision de retrait du SIGERLY.
En 2002 la séparation entre le SYDER et le SIGERLY a conduit à une reconfiguration complète de
ces syndicats selon une répartition fondée sur la distinction géographique entre communes de
l'agglomération lyonnaise ou de son proche environnement (SIGERLY) et communes du reste du
département (SYDER).
1.1 Les circonstances ayant conduit à la reconfiguration en 2002
Les nombreuses modifications de territoire et de compétences ont rendu le fonctionnement de ce
syndicat de plus en plus complexe.
Parallèlement, les dispositions statutaires arrêtées en 1993 ne sont plus en conformité avec ce
fonctionnement ni avec la réglementation en vigueur.
Cette situation de moins en moins lisible a alerté les services du contrôle de légalité de la
Préfecture à partir de 1997.
Entre la Préfecture et le syndicat, des échanges de courriers, de
demande d'explications et de réunions se sont étalés sur prés de quatre années pour aboutir en
2001 à une situation de blocage.
En effet, à l'occasion d'un contrôle sur la délibération du 1er décembre 2000 relative au
recouvrement des contributions 2001, les services préfectoraux ont relevé de nombreuses
irrégularités.
En tant que syndicat mixte, exclusivement composé de syndicats de communes et de communes
isolées, le SYDER était soumis aux mêmes dispositions financières que les syndicats de
communes. En conséquence, les ressources de ce syndicat devaient être constituées, entre
autres, en application de l'article L. 5212-19 du CGCT, de la contribution des communes et des
membres associés.
Le SYDER devait appeler les contributions auprès de ses adhérents, en l'occurrence les syndicats
et non, comme il le pratiquait, auprès des communes ou communautés de communes, adhérentes
elles-mêmes à ces syndicats.
Par ailleurs, le recours à une fiscalisation des contributions ainsi que l'avait instauré le SYDER
n'était possible en application de l'article L. 2331-3 du CGCT que si les communes étaient
adhérentes directement. En l'occurrence, ce n'était pas le cas, puisque la plupart des membres
adhérents étaient des syndicats.
Le préfet du Rhône a donc demandé l'annulation de délibérations de plusieurs communes du
département.
Le préfet a rappelé également au président du SYDER, le 7 juin 2001, les nombreux
dysfonctionnements relevés depuis 1998 dans les marchés publics, dans l'exercice des
compétences, dans les modalités relatives aux contributions et aux financements d'opérations ou
de la récupération de la TVA, autant de sujets vis-à-vis desquels le SYDER ne prenait pas de
décisions malgré les engagements pris lors de réunions.
Face à cette situation, le préfet du Rhône a demandé aux services fiscaux que toutes les
contributions fiscalisées 2001 ne soient pas prises en compte dans l'élaboration des rôles des
impôts locaux. Cette décision a entraîné un blocage total du fonctionnement du SYDER.
Par délibération du 26 octobre 2001, le SYDER a pris acte de cette situation et a appelé les
syndicats à se dissoudre. Après avis favorable donné par la commission permanente du conseil
général le 23 novembre 2001, selon les dispositions de l'article L. 5211-18-1 du CGCT, les
syndicats d'électricité et les syndicats primaires (15 au total) ont voté leur dissolution.
Le SIGERLY est le seul syndicat qui n'a pas souhaité être absorbé par le SYDER et n'a pas
accepté la dissolution. Entre ces deux structures intercommunales sont apparues des divergences
exprimées à travers des comptes rendus de réunions et les procès verbaux d'assemblée de leur
comité syndical.
A l'occasion de l'assemblée générale du 19 décembre 2001, le comité du SIGERLY a demandé
son retrait définitif du SYDER ; celui-ci a été formalisé par arrêté préfectoral du 17 décembre
2002.
1.2 La transformation du SYDER et la situation statutaire
A la suite des délibérations adoptées par l'ensemble des communes rurales ayant décidé
d'adhérer au nouveau SYDER et à ses compétences, un arrêté préfectoral du 18 décembre 2002,
est venu modifier les articles 1 "Constitution" et article 3 "Objet" des statuts du 22 janvier 1993.
Des modifications de dispositions aussi fondamentales que l'objet, la composition, le périmètre et
le fonctionnement du syndicat ont, transformé le SYDER dans sa structure ;
en effet, ce syndicat
mixte fermé
sans fiscalité propre, est devenu un syndicat de communes.
Cette transformation aurait pu être regardée comme la création d'un nouveau syndicat sans pour
autant que la dissolution soit nécessaire, comme le dispose l'article L. 5111-3 du CGCT 1er alinéa
"Lorsqu'un établissement public de coopération entre collectivités territoriales sans fiscalité propre
se transforme en une autre catégorie d'établissement public de coopération entre collectivités
territoriales, les règles de transformation applicables sont celles de la création d'un nouvel
établissement public de coopération".
Dans ce cas la nouvelle décision institutive aurait dû non seulement porter sur la volonté
clairement affichée des collectivités de s'associer en respectant des règles de majorité, mais
également comprendre l'approbation de statuts définissant clairement les nouvelles règles de
fonctionnement et d'exercice des compétences.
En effet, le SYDER a fait le choix d'exercer, outre sa compétence d'autorité concédante en
matière d'électricité et de gaz, d'autres compétences de nature optionnelle, ayant chacune d'elles
une spécificité et des règles juridiques, financières et comptables très différentes.
Cette forme de syndicalisme à la carte a été mise en place par la loi sur l'intercommunalité du 5
janvier 1988 et permet aux collectivités de n'adhérer au syndicat que pour une partie seulement
de ses compétences,
avec à tout moment, la possibilité d'opter ou de se retirer de la compétence,
sans que le champ d'attributions du syndicat en soit modifié.
Il importe alors, comme l'a souligné le ministre de l'intérieur dans la circulaire du 29 février 1988 et
comme le prévoit l'article L. 5212-16 du CGCT, que la décision d'institution et les statuts soient
rédigés dès le départ en des termes précis et décrivent les différentes hypothèses susceptibles
d'être rencontrées en fonction des adhésions et options de chaque collectivité membre (annexe I
et II parue au Journal Officiel du 18 mars1988).
Or, jusque là les conditions d'exercice de chacune des compétences et le mode de financement
n'ont jamais été réellement explicitées ni statutairement, ni dans certains cas, contractuellement ;
aussi le syndicat agit actuellement dans une grande insécurité juridique qui se traduit par des
difficultés et des dysfonctionnements d'ordre comptable et financier qui sont développés plus loin.
Fin 2003, conformément aux souhaits du préfet du Rhône, le SYDER, avec le concours d'une
société d'avocats conseils, a entrepris l'élaboration d'un projet de statuts qui n'a pas encore
abouti.
1.3 La dualité depuis 2002 de l'organisation de la distribution du gaz et de l'électricité dans le
département
Dans le Rhône, contrairement à d'autres départements, l'exercice des pouvoirs concédants des
services publics de l'électricité et du gaz et la maîtrise d'ouvrage des travaux d'électrification et de
l'éclairage public autour d'un seul syndicat au niveau du département, avec une volonté de
solidarité entre les zones urbaines et les zones rurales, a été possible pendant une assez longue
période, jusqu'à la transformation très récente du SYDER avec le départ du SIGERLY.
Ce regroupement à l'échelon départemental a toujours été encouragé par les ministères de
l'économie et des finances et de l'intérieur comme le montre cet extrait tiré de la circulaire du 27
juillet 1993 adressée aux préfets : "Il nous paraît essentiel qu'à l'occasion de ces négociations, le
regroupement des pouvoirs concédants soit largement encouragé. En effet, face à l'unicité de
l'organisation d'EDF au niveau départemental, il est essentiel, pour que les autorités concédantes
puissent exercer leur rôle avec l'efficacité maximale, qu'elles n'interviennent pas en ordre
disperser. C'est la raison pour laquelle, la formule de calcul de la redevance de concession que
nous avons approuvée, est délibérément conçue pour inciter les collectivités locales à regrouper
leur pouvoir concédant ; cette mesure vise en effet à améliorer l'efficacité de la part du contrôle
qui revient à l'autorité concédante et va clairement dans le sens de l'intérêt des consommateurs".
De même, la cour des comptes s'est montrée favorable à une telle organisation comme il ressort
de son rapport public 2001 :
"Le service de la distribution de l'électricité s'effectue généralement dans le cadre d'une
intercommunalité à deux niveaux. A plusieurs syndicats intercommunaux"primaires" se superpose
le plus souvent un établissement public de coopération agissant dans le ressort du
département"
....
"En l'absence d'une définition claire des compétences de chacun, une telle
architecture est source d'errements et d'insécurité juridique. Le fonctionnement des instances
délibérantes, l'information des usagers et la transparence des décisions se ressentent de cette
départementalisation inachevée"...
"Lorsque les partenaires ont clairement opté pour la départementalisation du service, ces conflits
de compétence sont évités"...
"La constitution de blocs de compétences cohérents regroupant le pouvoir concédant et la
maîtrise d'ouvrage peut paraître souhaitable compte tenu notamment du fait que les ouvrages des
réseaux ont vocation à être intégrés à la concession. En particulier le transfert à un établissement
public de coopération intercommunale de l'ensemble de la compétence en matière d'électricité,
qui entraînerait pour les communes rurales une mutualisation des ressources associées,
favoriserait une rationalisation du service..."
2. LE POUVOIR DÉCISIONNEL ET LE FONCTIONNEMENT DES INSTANCES DU SYDER
Le comité syndical est composé de 256 titulaires et 235 suppléants représentant les communes.
Ceux-ci ont élu en leur sein un président, six vice-présidents.
Des attributions ont été déléguées au bureau syndical et de manière plus informelle à des
commissions locales.
2.1 Le bureau
Le SYDER comprend un bureau syndical dans lequel figurent des membres du bureau exécutif et
des représentants des commissions locales.
Ce bureau a reçu conformément à une délibération du 25 mars 2003, délégation d'une partie des
attributions de l'organe délibérant.
Parallèlement a été mis en place un autre bureau dénommé "exécutif ou restreint" composé de six
vice-présidents, un secrétaire et un secrétaire adjoint.
Ce bureau restreint est comme le précise le président
"un groupe de réflexion proche de lui pour
lui permettre d'être plus efficace dans les démarches et ne pas avoir à réunir trop de personnes
souvent : c'est l'objet du bureau, nommé "bureau restreint ou exécutif " dont le rôle n'est que de
mener à bien des réflexions, des préparations des travaux de bureau ou de comité, etc...".
Il est consulté par le président pour avis et à sa libre appréciation.
Son fonctionnement s'apparente à celui de réunions d'adjoints d'un conseil municipal. Ces
réunions peuvent être élargies à des personnes qualifiées en fonction des sujets abordés. Elles
sont informelles et leur tenue ne donne lieu à aucun compte rendu ou procès verbal.
L'existence de ces deux bureaux n'est
pas contestée par le SYDER. Simplement il a été précisé
que dans la nouvelle configuration, compte tenu du nombre de délégués (256) et de suppléants
(235) la démarche d'échanges est encore plus compliquée qu'avant. Il a donc été décidé
d'associer un peu plus d'élus locaux dans les commissions géographiques qui sont des lieux
d'échanges d'informations importants mais ne disposent d'aucun pouvoir et sont purement
informels.
La chambre rappelle que seul le bureau prévu statutairement et institué conformément à l'article L.
5211-10 du CGCT a un pouvoir décisionnel dans la limite des attributions qui lui sont déléguées
par l'organe délibérant et à l'exception de celles énumérées dans ce même article.
De plus, en vertu de cette délégation, il lui appartient lors de chaque assemblée de porter à la
connaissance des membres les décisions prises et les travaux effectués par le bureau syndical.
Il doit rester la seule émanation de l'organe délibérant et sa composition être suffisamment
représentative pour exercer en toute légitimité son pouvoir décisionnel par délégation.
2.2 Les commissions
Neuf commissions dites "locales" ont été mises en place.
Elles sont réparties par secteur géographique : 1 secteur de Belleville/Beaujeau/Monsols ; 2 :
secteur de Villefranche-sur Saône ; 3 : secteur de Lamure/Le Bois d'Oingt ; 4 secteur de
Tarare/Amplepuis ; 5 : secteur d'Anse ; 6 : secteur de l'Arbresle/Vaugneray ; 7 : secteur de St
Laurent-de-Chamousset et St-Symphorien-sur-Coise ; 8 : secteur de Givors/Condrieu/Mornant ;
9 : secteur du Sud-Est-lyonnais.
Les commissions n'ont pas de statut juridique propre mais se présentent, selon le syndicat,
comme une force de proposition technique et politique auprès du bureau, ou du comité, voire du
président.
Ces commissions se réunissent autour d'élus, de responsables techniques et de toute personne
susceptible d'être concernée par les travaux ou les actions du syndicat.
Le SYDER considère qu'elles sont un observatoire local permettant un rapprochement entre les
élus, les usagers et le syndicat.
En dehors de ces structures de dialogue, il n'existe pas d'autres commissions constituées.
Ainsi il n'a jamais été mis en place de commission spécialisée (comme celles des finances par
exemple), alors que chacun des vice-présidents a reçu une délégation dans des compétences
précises comme les finances, les travaux, l'énergie et l'environnement, les concessions et la
coordination des travaux.
Le SYNDICAT a cependant, en décembre 2004, procédé comme le prévoit l'article 5 de la loi n°
2002-276 du 27 février 2002 et à l'article L. 1413-1 du CGCT à la création d'une commission
consultative des services publics locaux pour l'ensemble des services publics confiés à un tiers
par une convention de délégation de service public.
2.3 Les délégations de compétences
Par délibérations des 28 janvier 2003 et 23 juin 2004, le comité syndical, considérant que les
domaines de compétences pouvant être déléguées à un président d'un syndicat sont du même
ordre que celles qui peuvent être consenties à un maire, a décidé de déléguer à son président les
compétences suivantes :
* "En application de l'article L. 2122-22-4 du code général des collectivités territoriales, de
préparer, d'exécuter et de régler les marchés de fournitures, de services et de travaux qui peuvent
être passés selon la procédure adaptée ;
* des décisions d'aliéner de gré à gré des biens mobiliers jusqu'à 4 600 euros ;
* des passations des contrats d'assurance ;
* des réalisations d'emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget
et passation à cet effet de tous les actes nécessaires ;
* des acceptations de dons ou legs non grevés de conditions ou de charges ;
* des fixations des rémunérations et règlement des frais et honoraires des avocats, notaires,
avoués huissiers de justice et experts ;
* des règlements des conséquences dommageables des accidents dans lesquels sont impliqués
des véhicules du SYDER dans la limite fixée par le budget" ;
Cette délégation a été accordée en application de dispositions conjointes de l'article L. 2122-22 du
CGCT concernant les maires et de l'article L. 5211-10 du CGCT concernant les EPCI.
Or, cette délégation prise en vertu de ces dispositions cumulées pose un problème de droit qui a
été tranché par le Conseil d'Etat par un arrêt du 17 décembre 2003, dans une affaire
opposant la
communauté urbaine de Dunkerque et le préfet du Nord.
Cet arrêt a décidé l'annulation d'un marché et d'un contrat avec la société Cégélec, lesquels
avaient été conclus par le président de la communauté urbaine en vertu d'une délégation
accordée au titre des marchés publics conformément aux dispositions de L. 2122-22 du CGCT
(alinéa 4).
Il ressort de cette jurisprudence que les règles fixées par le CGCT en matière de délégations de
compétences des conseils municipaux accordées aux maires (L. 2122-22) ne peuvent s'appliquer
aux présidents des EPCI qui en la matière sont régis par des règles spéciales prévues à l'article L.
5211-10 du CGCT.
Les dispositions de l'article L. 2122-22 du CGCT doivent donc être regardées comme contraires
aux dispositions de l'article L. 5211-10 du CGCT, qui, dès lors, trouvent seules à s'appliquer aux
délégations consenties aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale.
Si les dispositions de l'article L. 5211-10 autorisent le comité d'un syndicat à déléguer ses
attributions en matière de marchés publics, une telle délégation doit être précise et ne peut
s'inscrire dans un transfert total de compétence au président ou au bureau.
2.4 L'activité des instances syndicales.
La chambre, malgré ses demandes, n'a pu obtenir la production d'un tableau sur la périodicité des
réunions du comité, du bureau, des commissions ou groupes de travail de 1999 à 2003.
D'après certaines informations communiquées, la cadence des réunions tenues par le passé par
le comité syndical a été, de trois à quatre fois par an.
Quant au bureau syndical, il ne s'est réuni que pour préparer les travaux du comité, ou pour traiter
des problèmes spécifiques comme la réflexion sur les statuts, c'est-à-dire, d'après les procès
verbaux produits, une fois en 1999 (26/05/1999), aucune en 2000, une fois en 2001 (17/12/2001),
et depuis aucune autre réunion.
La fréquence réduite des réunions de l'organe délibérant et du bureau sur la période examinée
depuis 1999 montre la faiblesse de l'activité de ces instances au regard de la diversité et de
l'importance des compétences de ce syndicat et de l'enjeu financier.
Le nouveau règlement intérieur approuvé par délibération du 28 janvier 2003 prévoit que le comité
devrait se réunir au moins deux fois par an. Or cette périodicité n'est pas conforme aux
dispositions de l'article L. 5211-11 du CGCT qui prévoient une réunion au moins une fois par
trimestre. La chambre a pris acte de l'engagement du syndicat de modifier son règlement intérieur
pour se mettre en conformité avec les textes.
2.5 L'organisation administrative du SYDER.
Le SYDER a fonctionné avec une équipe réduite à 11 personnes. Très récemment (depuis juin
2004) cet effectif est passé à 14.
A la tête des services se trouve le directeur chargé de mettre en ouvre toutes les décisions prises
par l'organe délibérant et de piloter les services administratifs et techniques.
Dans l'organisation passée et présente, c'est à ce niveau de responsabilité que sont suivis et
tenus tous les dossiers d'un point de vue administratif, juridique et comptable.
Administrativement, ce directeur est épaulé par une secrétaire et un agent dont les fonctions sont
assez polyvalentes, touchant surtout à l'administration générale, à la communication et assez peu
aux aspects comptables.
Très récemment une personne a été recrutée et devrait être chargée des marchés, des archives
et de la presse.
Par ailleurs, l'équipe technique est encadrée par un responsable de la maîtrise d'ouvre.
Ce pôle technique est réparti en quatre secteurs géographiques (Nord, Sud Ouest, Centre et Sud
Est). Chacun d'eux est piloté par un ingénieur assisté d'une secrétaire. Le rôle de ces techniciens
est d'être des interlocuteurs privilégiés des collectivités et des entreprises.
Ils assurent la maîtrise d'ouvre et la coordination des travaux tout au long des chantiers.
Là aussi, cette équipe vient d'être renforcée récemment par un agent chargé des attributions
relevant de l'éclairage public : la gestion, la maintenance et l'exploitation.
Jusqu'en 1992, le SYDER a eu recours pour des prestations de maîtrise d'ouvre aux services de
la Direction Départementale de l'Équipement et ceux de l'Agriculture. Depuis, cette maîtrise
d'ouvre est totalement assurée par le SYDER
En outre, le SYDER fait appel à des professionnels et experts extérieurs comme le cabinet conseil
JPB pour les prestations intellectuelles, à la société Epilog pour les prestations informatiques, et à
l'agence SCRIBE pour ce qui relève de la communication.
L'importance de ce syndicat est incontestable tant en ce qui concerne le volume de dossiers
traités ou des chantiers suivis que de la gestion financière (le budget d'investissement excède 40
Millions d'euros). Cependant la part du budget consacrée au personnel est assez faible (en 2002,
elle s'élevait à 376 013 euros soit 5,05 % des dépenses de fonctionnement) ; en 2003, elle
s'élevait à 447 916 euros.
Or, la faiblesse des moyens en personnel est particulièrement manifeste dans le domaine
juridique et comptable comme le révèlent les nombreuses défaillances constatées au cours du
contrôle.
Dans l'optique d'un meilleur fonctionnement du syndicat, l'effectif de l'équipe administrative devrait
être renforcé par un personnel ayant de bonnes connaissances juridiques et comptables ; cet
effort a été engagé par le syndicat depuis 2004.
2.6 LA PROGRAMMATION DES TRAVAUX
Outre la programmation des travaux dans le champ de la concession, le SYDER assure
également la maîtrise d'ouvrage de travaux d'investissement et de maintenance d'éclairage public.
Dans ce domaine, la programmation se réduit à une collecte des besoins exprimés par les
collectivités par écrit, ou au cours de comités ou de réunions.
Sur cette base de prévisions de travaux est établi chaque année un programme.
Cette démarche est complexe, lourde et présente de nombreuses défaillances ; la programmation
est souvent conçue dans l'urgence, sans une réflexion préalable permettant une réelle prévision
pluriannuelle et budgétaire.
Une des caractéristiques de ces travaux est leur réalisation sur plusieurs exercices. Or,
actuellement, les prévisions budgétaires de ces investissements se font par référence aux
programmations précédentes.
Cette pratique conduit à constater chaque année d'importants reports de crédits et se traduit par
un recours systématique à des marchés de travaux à bon de commande n'offrant pas les
meilleures garanties quant aux conditions de concurrence et de coût.
Il convient de reconnaître les difficultés que peut poser l'élaboration d'une programmation
s'agissant de petites communes, ou de l'imprévisibilité de certains travaux ou les contraintes de
coordination des différents opérateurs, mais celles-ci ne peuvent justifier l'absence d'une
programmation pluriannuelle et fiable.
En conséquence, le SYDER devrait s'employer à revoir toute la procédure actuelle de
programmation des travaux et prévoir un nouveau règlement d'intervention (le précédent remonte
à 1996).
3. L'EXERCICE DES COMPETENCES ET
LES IMPLICATIONS JURIDIQUES, FINANCIERES
ET COMPTABLES
3.1. La compétence en matière d'électricité
3.1.1 L'autorité concédante de distribution d'électricité
Actuellement, 235 communes ont transféré la compétence d'électricité et comme par le passé, le
SYDER assure pour leurs comptes le rôle d'autorité concédante de distribution d'électricité.
Le SYDER a toujours confié la concession de ce service à Électricité de France (EDF).
Le dernier contrat encore en vigueur actuellement a été conclu le 24 février 1993. Son contenu est
conforme au modèle validé par le conseil supérieur de l'électricité et du gaz le
31 mars 1992.
Pour l'accomplissement et le contrôle de sa mission de service public, le SYDER en tant
qu'autorité concédante perçoit en application de l'article 4 du cahier des charges (article 2 de son
annexe), une redevance comportant deux parts :
* R1 dite de "fonctionnement" qui sert à financer les dépenses annuelles de structure comme le
contrôle de la bonne exécution du contrat de concession, les conseils donnés aux usagers pour
l'utilisation rationnelle de l'électricité et la bonne application des tarifs, le règlement des litiges, la
coordination des travaux, le contrôle de la voirie et des autres réseaux ;
* R2 dite d'investissement, qui représente chaque année, une fraction de la différence, si elle est
positive, entre certaines dépenses d'investissement effectuées et certaines recettes perçues par
l'autorité concédante durant l'année N-2.
A ces deux titres le SYDER a perçu en 2002 un montant total de 2 842 859 euros représentant
près de 15% des recettes de fonctionnement du syndicat.
Toutefois, en vertu d'un accord conclu par conventions des 29 septembre 1992 et
7
octobre 1993 le SYDER reverse chaque année une partie de cette redevance au SIGERLY (cette
part représente annuellement environ 850 000 euros).
Les conditions de versement de ces redevances appellent deux observations.
1. Concernant la part reversée au SIGERLY en application des conventions conclues entre ces
deux syndicats, aucune explication sur les raisons de cet accord n'a pu être apportée et,
notamment sur la justification de l'utilisation, par le SIGERLY, de cette part de redevance, versée
à la fois en fonctionnement et en investissement.
En effet, le pouvoir concédant au titre duquel cette redevance est versée par EDF est détenu
exclusivement par le SYDER ; le SIGERLY, dès lors qu'il a adhéré au SYDER, n'a plus été
l'autorité organisatrice et concédante.
En conséquence, le SYDER est le seul syndicat susceptible d'être bénéficiaire de cette redevance
versée par le concessionnaire.
2. S'agissant de la liquidation de la redevance pour la partie "investissement", elle est effectuée
par EDF sur la base d'éléments et de justificatifs produits par le SYDER. Après échanges et
ajustements entre ces deux services, EDF adresse un chèque d'un montant global incluant les
redevances R1 et R2.
En application des dispositions de l'article 2 de l'annexe 1 du cahier des charges de la concession,
l'entreprise EDF est tenue de produire à l'autorité concédante un état détaillé de calcul de la
redevance, avant le 30 juin de l'année au titre de laquelle elle est due.
Le syndicat et la société EDF ont indiqué qu'il n'était pas produit d'états liquidatifs du calcul de ces
redevances.
3.1.2 Les ouvrages de la concession et leur comptabilisation
Selon les dispositions du contrat de concession modifié du 24 février 1993 à l'article 2 du cahier
des charges, la composition des ouvrages concédés à EDF se définit ainsi :
> "l'ensemble des installations affectées à la distribution publique de l'énergie électrique existant
au moment de la signature du contrat de concession, dans le périmètre de la concession,
> ainsi que toutes celles de tension strictement inférieure à 63 000 volts qui seront établies par le
concessionnaire avec l'accord de l'autorité concédante et par l'autorité concédante avec l'accord
du concessionnaire,
> les branchements de toutes canalisations ou partie de canalisations en basse tension ayant
pour objet d'amener l'énergie électrique du réseau à l'intérieur des propriétés desservies."
Depuis l'origine de cette concession aucun inventaire contradictoire de ces biens n'a été établi. Le
SYDER n'a pas été en mesure de produire un quelconque document faisant état de la
consistance de ce réseau ni au moment de la mise en concession, ni en fonction des travaux
intervenus par la suite.
Cet aspect n'a été à aucun moment suivi de près par le SYDER même dans le cadre de sa
mission de contrôle de la concession : actuellement le syndicat n'a pas la connaissance exacte de
ces immobilisations.
Or, l'amortissement et le renouvellement de ces biens incombe au concessionnaire EDF comme
le prévoit les dispositions ci-après de l'article 10 du contrat de concession : "En vue de pourvoir au
financement des travaux de renouvellement de l'ensemble des biens concédés, tels qu'ils figurent
au bilan sous la rubrique "immobilisation du domaine concédé" et devant faire l'objet d'un
renouvellement avant ou après le terme normal de la concession, le concessionnaire sera tenu de
pratiquer des amortissements industriels et de constituer des provisions pour renouvellement en
prenant en considération le coût de remplacement des immobilisations concernées".
En effet, comme l'a rappelé le conseil national de la comptabilité, EDF a l'obligation de renouveler
les immobilisations mises en concession, que ces biens aient été financés par cette entreprise ou
par l'autorité concédante ou par des tiers. En outre EDF doit constituer les provisions nécessaires
pour ce renouvellement.
La mise en concession de ces biens doit être également retracée de manière concordante dans la
comptabilité du concessionnaire et dans celle du concédant.
S'agissant du SYDER, la comptabilisation des immobilisations concédées n'a pas toujours été
conforme aux dispositions de l'instruction M14 , et elle nécessite une clarification rapide par la
tenue d'un inventaire précis et détaillé établi contradictoirement avec EDF.
Concernant la tenue comptable par EDF, le SYDER n'a jamais exercé directement de contrôle sur
ce point ; les missions diligentées par l'AEC sur la demande du syndicat non plus.
La chambre a noté l'effort récent du SYDER et de l'entreprise EDF pour clarifier la situation des
immobilisations concédées, en procédant à une mise à jour de l'inventaire des biens de la
concession.
3.1.3. La taxe sur l'électricité
Toute commune peut instituer la taxe sur les fournitures d'électricité sous faible ou moyenne
puissance en application de l'article L. 2333-2 du CGCT. Celle-ci peut également être instituée et
perçue en vertu de l'article L. 5212-24 du CGCT par un syndicat de communes pour l'électricité au
lieu et place des communes adhérentes dont la population agglomérée au chef lieu est inférieure
à 2000 habitants.
Conformément aux décisions prises par le comité syndical le 30 juin 1970 complétée par des
décisions du bureau les 17 septembre, 18 novembre 1970 et 26 septembre 1978, le SYDER
perçoit cette taxe au titre des communes de moins de 2000 habitants mais également au titre de
communes de plus de 2000 habitants (décision du 18 novembre 1970).
La chambre rappelle que les nouvelles dispositions sur l'intercommunalité introduites par la loi du
13 août 2004, prévoient que le syndicat peut percevoir la taxe au lieu et place des communes de
plus de 2000 habitants à la condition que celle-ci soit établie par délibérations concordantes du
syndicat et de la commune.
Par ailleurs, le syndicat a mis en place un mécanisme d'utilisation de la taxe. Il consiste à "alléger"
la charge de la dette des communes vis-à-vis desquelles il la perçoit, en appliquant sur les
contributions de ces collectivités un abattement qui est actuellement de 65 %. Cet abattement est
fixé chaque année par le comité pour garantir l'équilibre entre la somme perçue et les annuités
d'emprunts de l'exercice.
Ce procédé assez complexe n'a jamais été explicitement validé par le comité syndical.
3.2. La compétence en matière d'éclairage public
3.2.1 L'exercice de la compétence d'éclairage public par le SYDER et la comptabilisation des
travaux
C'est à titre optionnel que la compétence de l'éclairage public est exercée par le SYDER depuis
une délibération prise le 8 septembre 1992.
Les conditions d'exercice et de financement des travaux dans ce domaine de compétence n'ont
jamais été définies explicitement dans les statuts en vigueur (adoptés en 1993).
Par le passé, le SYDER a considéré qu'il intervenait pour le compte des collectivités comme s'il
n'y avait pas eu de transfert de la compétence. Il a comptabilisé depuis la mise en place de
l'instruction M14 ces opérations au compte 458 "opérations pour le compte de tiers".
Depuis la modification du SYDER actée par arrêté préfectoral du 18 décembre 2002 cette
compétence est proposée aux collectivités selon une formule au choix : l'investissement, la
maintenance et l'exploitation. Ont ainsi adhéré :
* 228 communes au titre des investissements ;
* 184 communes pour la maintenance ;
* de 175 communes pour l'exploitation des installations.
175 communes ont confié la compétence globale de l'éclairage public.
Cette compétence est exercée de manière morcelée selon la décision des collectivités de
conserver ou non la maîtrise d'ouvrage des travaux, de confier ou pas la maintenance ou de
garder ou non l'exploitation.
Ces conditions d'exercice de la compétence "éclairage public" sont critiquables et ne sont pas
conformes à la réglementation en vigueur notamment depuis la loi sur l'intercommunalité de 1999.
En effet, selon le principe d'exclusivité, le transfert à un syndicat de communes de toute
compétence emporte pour la collectivité le dessaisissement total et immédiat de cette
compétence. La jurisprudence est constante en la matière (cf. C.E. Commune de St Vallier, 1970).
Ce principe a été explicitement rappelé dans la loi 12 juillet 1999, et respectivement prévus dans
les articles L. 5211-5 (création), L. 5211-17 (extension de compétences) et
L. 5211-18
(extension de périmètre) qui stipulent que le transfert de compétences entraîne le transfert à
l'E.P.C.I. des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice ainsi que de
l'ensemble des droits et obligations qui y sont attachés.
C'est pourquoi la compétence ne peut être sécable. Ceci a d'ailleurs été rappelé récemment dans
la circulaire du 15 septembre 2004 du ministère de l'intérieur concernant les nouvelles dispositions
relatives à l'intercommunalité.
Dès lors qu'une collectivité décide d'adhérer à une compétence, elle abandonne la totalité des
moyens concourant à l'exercice de la compétence en cause.
Le transfert des droits patrimoniaux du propriétaire, sans transférer le droit de propriété, emporte
l'intégralité de la prise en charge, par le bénéficiaire, des dépenses d'entretien courant et des
réparations nécessaires à la préservation des biens et équipements.
Le retour de ces investissements aux collectivités s'effectue au moment du retrait de la
compétence, ou du retrait du syndicat, dans les conditions prévues à l'article L. 5211-25-1 du
CGCT.
Dans ce cas, la comptabilisation des opérations doit être retracée par le syndicat au compte 217
"immobilisations reçues au titre de cette mise à disposition". Les travaux d'investissement sont
effectués en maîtrise d'ouvrage directe et sont retracés au compte 232 puis une fois achevés, ils
sont transférés au compte 217. Ces investissements doivent être amortis ainsi que les
subventions reçues par le syndicat bénéficiaire au compte 28. Le syndicat peut bénéficier pour
ces opérations de la récupération du FCTVA (cf. Instruction CP N° 98-090 MO du 29 juillet 1998).
Par ailleurs, les travaux d'entretien et d'exploitation relèvent de la section de fonctionnement et
doivent être comptabilisé au compte 615.
La chambre rappelle que le SYDER ne peut agir en tant que mandataire ou prestataires de
services que lorsque la collectivité n'adhère pas à la compétence ou n'adhère pas au syndicat. Et,
cette activité ne peut être qu'accessoire par rapport aux compétences statutaires.
L'intervention par voie de mandat prévue par l'article L. 5211-56 du CGCT et à l'instruction M14
requiert, par ailleurs, à peine de nullité une convention particulière définissant les rapports entre la
commune mandante et le groupement mandataire ; les prestations de services au titre de
l'entretien ou de l'exploitation doivent être retracées dans un budget annexe.
Le SYDER n'a, jamais conclu de convention ni de contrat avec les collectivités définissant les
relations et les conditions financières.
3.2.2 La remise aux collectivités des investissements achevés.
L'absence d'apurement des comptes 21 et 23 ou des comptes d'opérations pour le compte de
tiers 458 montre manifestement un manque de suivi et de rigueur dans le retour des biens aux
collectivités.
Concernant les travaux d'éclairage public, l'imputation d'origine de ces opérations et la non
application par la suite des dispositions évoquées ci-dessus ont entraîné une comptabilisation
assez confuse.
Avant l'application de la M14, ces travaux ont été comptabilisés au compte d'immobilisations 21,
puis lors de la mise en place de l'instruction M14, le SYDER a pris la décision de les imputer en
opérations pour le compte de tiers aux comptes 4581 et 4582.
Actuellement, au compte 21, outre certaines opérations effectuées sur le réseau électrique et qui
relèveraient du champ de la concession, figurent des opérations d'éclairage public que le SYDER
n'a pas été encore en mesure d'identifier.
Par ailleurs, d'importantes opérations aux comptes 458 n'ont pas encore été soldées et
transférées aux collectivités.
En effet, que ce soit dans le cadre du retrait de la compétence ou du syndicat, ou dans celui des
opérations effectuées sous mandat, la remise des immobilisations aux collectivités n'a pu être
valablement constatée.
Le SYDER établit simplement en guise d'attestation de transfert comptable une fiche par année
de programme et par collectivité dans laquelle figurent des montants comprenant indistinctement
des travaux d'investissement de l'éclairage public et d'entretien (comme des guirlandes
lumineuses, etc
....
).
Le caractère très sommaire de ce document qui ne comporte aucune indication sur des aspects
importants comme le montant TTC ou HT, la distinction entre le fonctionnement et
l'investissement, ne suffit pas à attester la remise des biens.
En outre, étant donné l'absence de dispositions précises dans les statuts et de convention
prévoyant les conditions de financement, de prise en charge comptable et de remise des biens, la
chambre est en droit de s'interroger sur les comptabilisations pratiquées par les collectivités
depuis l'origine.
C'est pourquoi, la Chambre estime devoir rappeler que la remise des biens par le syndicat aux
collectivités doit être parfaitement formalisée de part et d'autre dans un souci de transparence
comptable et patrimoniale et que le retour de ces biens doit systématiquement s'effectuer dans les
conditions prévues par les textes selon les cas suivants :
> En cas de retrait de la collectivité du syndicat en application de l'article L. 5211-19 du CGCT ;
> En cas de retrait de la compétence transférée au syndicat en application de l'article L. 5211-25-1
du CGCT ;
> En cas d'opération effectuée pour le compte des collectivités, ce retour des biens s'effectue dès
l'achèvement des travaux selon les dispositions prévues par la convention de mandat conclue
avec la collectivité et conformément à l'instruction comptable M14 Volume I Tome II , p 116 § 4.
3.2.3 Les subventions du SYDER aux travaux d'éclairage public
Par délibérations du comité syndical du 22 mars 1988, et du bureau des 25 octobre 1994 et 5
novembre 1997, le SYDER a décidé d'accorder des aides aux communes et groupements de
communes qui font entretenir leurs installations d'éclairage public par le syndicat et qui ont décidé
d'abandonner la taxe sur l'électricité au SYDER. Ces subventions sont calculées selon un barème
défini par le SYDER.
Le versement de ces subventions n'est pas fondé. En effet, en vertu du principe de spécialité, le
SYDER ne peut intervenir que dans les compétences qui lui sont transférées (spécialité
fonctionnelle) et à l'intérieur de son périmètre (spécialité territoriale) : son budget ne peut donc
comporter d'autres dépenses ou recettes que celles qui se rapportent à l'exercice de ses
compétences.
De plus, le transfert de compétences au syndicat comme indiqué ci-dessus emporte
dessaisissement immédiat et total des communes qui ne peuvent plus intervenir dans ce champ
de compétences.
En vertu de ces deux principes de spécialité et d'exclusivité qui sont de jurisprudence constante et
qui ont été rappelés explicitement par le Ministre de l'intérieur à une question écrite du député
Jacques Godfrain (J.O du 2 décembre 2002, p 4649, parue dans le bulletin de la FNCCR 218), le
syndicat ne peut attribuer de subventions à ses collectivités membres :
* ni dans le champ de ses propres compétences puisque les communes sont dessaisies et
qu'elles ne peuvent plus intervenir ;
* ni dans le champ des compétences communales puisque le syndicat n'est pas compétent.
D'après le SYDER, ces aides ne seraient pas des subventions directes versées aux membres
adhérents, mais correspondraient à la partie des annuités d'emprunts affectées au capital en
réduction de la dette du syndicat, au compte 27 en recettes d'investissement.
Cependant, la chambre croit devoir rappeler que, dans la comptabilisation d'une opération pour le
compte de tiers comme le prévoit l'instruction M14, il peut être admis que la part d'emprunt
financée directement par le mandataire s'analyse comme une subvention (seulement dans
l'hypothèse où le mandataire finance une partie de l'opération par l'emprunt et si cela est prévu
dans le mandat). Dans ce cas, cette part s'impute au débit du compte 657 et la contrepartie de
cette écriture doit s'inscrire au crédit du compte 4582.
3.2.4 Le cadre juridique et comptable d'exercice de la compétence.
La chambre rappelle que la compétence d'éclairage public ne peut être sécable et que toutes les
conditions d'exercice doivent être explicitement prévues par les statuts dans le respect des
dispositions réglementaires et comptables en vigueur.
Les modalités d'exercice de cette compétence peuvent prendre diverses formes desquelles il en
découle des conséquences juridiques et comptables bien différentes.
Soit le SYDER reçoit des collectivités un transfert plein et entier de la compétence conformément
aux dispositions définies dans les statuts en application des articles L. 5211-5 III et L. 1321-1 à L.
1321-8 du CGCT, soit, dans des cas restreints, les collectivités n'adhèrent pas au syndicat ou ne
transfèrent pas la compétence, ce dernier intervient alors pour leur compte en tant que mandataire
de travaux d'investissement ou en tant que prestataires de services pour les travaux de
maintenance ou d'exploitation.
3.3 La compétence en matière de Gaz
Le SYDER exerce la compétence Gaz de manière optionnelle depuis 1992.
Contrairement à l'électricité, le territoire de cette compétence est plus restreint (40 communes y
ont adhéré avant 2003 soit directement, soit par l'intermédiaire de leurs syndicats adhérents).
Depuis 2003, en raison de la séparation avec le SIGERLY, l'exercice de cette compétence a été
étendu à 107 communes.
Ce service, comme celui de l'électricité a été concédé pour une durée de 25 ans à Gaz de France
selon un contrat signé le 18 juin 1997. Les dispositions contractuelles (cahier des charges,
annexes et protocole de partenariat) s'inspirent du modèle élaboré par la FNCCR et Gaz de
France, proposé par la circulaire du 19 août 1994.
A l'instar de la concession d'électricité, le syndicat perçoit une redevance de concession qui lui
permet de financer les moyens nécessaires au contrôle de la bonne exécution du contrat et au
contrôle des réseaux et de jouer le rôle assigné aux collectivités locales par la loi du 3 janvier
2003 sur le service public de l'énergie.
L'exercice de cette compétence gaz appelle les mêmes observations que celles formulées au titre
du rôle de concédant de la distribution de l'électricité s'agissant de l'état de liquidation du calcul de
la redevance, de l'état des ouvrages de la concession et leur comptabilisation et du contrôle de
cette concession, développé plus loin.
De plus, la chambre attire l'attention du syndicat sur la circulaire du 2 mai 2002 des ministères de
l'intérieur et de l'économie et des finances qui rappelle : " l'article L. 2224-1 du CGCT prévoit que
les budgets des services publics à caractère industriel ou commercial, qu'il soient exploités en
régie, affermés ou concédés par les communes doivent être, pour la partie comptable relevant de
la collectivité territoriale, équilibrés en recettes et en dépenses. Ce principe budgétaire est
applicable aux services publics de distribution de gaz combustible ".
3.4 Les autres compétences
Le SYDER propose d'autres compétences comme le service public de distribution de chaleur et le
développement de la communication électronique, l'informatisation des services publics
(cartographie assistée par ordinateur) et la gestion comptable des énergies.
Ces compétences ne sont pas réellement exercées pour l'instant. Cinq communes y adhèrent,
(Montromant, Saint Igny de Vers, Trades, Vaux en Beaujolais, Villié Morgon).
La diversification progressive des compétences du syndicat dans des activités très différentes ou
exigeant des techniques spécifiques montre une tendance à un syndicalisme à la carte.
Cela suppose non seulement une structuration très rigoureuse de l'exercice de chacune de ses
compétences et de leur financement mais également une présentation budgétaire complétée par
un tableau récapitulatif croisant les comptes par nature et les compétences transférées par les
communes adhérentes. Cet état permet de distinguer les dépenses d'administration générale des
dépenses afférentes à chacune des compétences du syndicat et de calculer les contributions de
chaque commune adhérente au regard des compétences qu'elle a effectivement transférées.
4. LES RELATIONS AVEC LE SYNDICAT INTERCOMMUNAL DE GESTION DES ÉNERGIES
DE LA RÉGION LYONNAISE (SIGERLY)
Par délibération du 22 novembre 2002, le SYDER et le SIGERLY ont décidé de manière
concordante des conditions de retrait de ce dernier.
Ainsi ont été réglées conformément aux dispositions de l'article L. 5211-25-1 du CGCT les
conséquences matérielles et financières et les modalités de transfert notamment en matière
d'immobilisations.
Les opérations comptables de transfert des immobilisations sur le réseau de distribution publique
d'énergie électrique (biens de la concession) ont été arrêtées par délibération du syndicat en date
du 16 décembre 2003, conformément aux demandes du comptable public.
Aucune opération de règlement de créances ou de dettes n'a été effectuée à ce jour de part et
d'autre depuis cette décision prise fin 2003.
Par ailleurs, au titre des travaux d'éclairage public réalisés par le SYDER pour le compte des
communes appartenant au SIGERLY, les contributions dues par ces dernières ont été arrêtées de
la sorte :
Le montant total des contributions dues au titre des travaux réalisés en maîtrise d'ouvrage par le
SYDER et qui font l'objet d'un remboursement étalé jusqu'en 2017 par les collectivités urbaines
qui adhérent désormais au SIGERLY, a été évalué par les deux parties à 16 041 736,88 d'euros.
La liquidation de ce montant n'a pu être vérifiée car le SYDER ne tient pas de réels échéanciers
des contributions dues par chacune des collectivités.
A l'avenir, cette créance devra être suivie et retracée en engagement hors bilan conformément
aux dispositions de l'instruction M14 de la même manière que l'ensemble des créances de toutes
les collectivités.
5. LES RELATIONS AVEC LES ENTREPRISES CONCESSIONNAIRES EDF ET GDF
5.1 Le contrat de la concession avec l'entreprise EDF
Le SYDER a concédé à l'entreprise Electricité de France la distribution de l'énergie électrique sur
l'ensemble du territoire des communes ayant transféré cette compétence.
Le dernier contrat (cahier des charges, annexes et protocole de partenariat) a été conclu le 24
février 1993 pour une durée de 25 ans.
Il a fait l'objet de modifications successives intervenues par les avenants des
24 octobre
1997, 9 octobre 1998, 17 mai 1999, 29 juin et 20 décembre 2000.
A la suite du retrait du SIGERLY, les deux syndicats ont mis en place une commission ad hoc afin
de régler les conditions de cette séparation.
D'un commun accord les deux syndicats, qui se sont partagés la compétence sur deux territoires
distincts, se sont entendus sur une modification du contrat de concession par un simple avenant,
et donc sur la poursuite de la concession par le maintien d'un seul contrat, alors que les deux
syndicats se séparaient définitivement.
Sur la base de cet accord, le SYDER (seul syndicat contractant à la concession) a soumis à la
signature de l'entreprise EDF le 23 janvier 2003 un projet d'avenant N°6 portant modifications de
certaines dispositions du cahier des charges.
Par courrier du 14 mars 2003, le directeur d'EDF répondait au SYDER que l'étude de cet avenant
ne permettait pas de donner une suite favorable au regard des dispositions du CGCT.
Il poursuivait en indiquant "Nous continuons de penser que le retrait du SIGERLY du SYDER
conduit à distinguer deux autorités organisatrices du service public de distribution de l'électricité,
sur deux territoires différents. A ce titre, il induit deux délégations de service public organisées
sous le régime de la concession, incompatibles avec le maintien d'un seul contrat de
concession"..."Pour acter la situation nouvelle, nous vous confirmons notre souhait que le SYDER
signe un avenant au contrat de concession précisant la modification de son périmètre et que le
SIGERLY signe un contrat de concession reprenant pour son territoire, les dispositions du contrat
en cours".
Le SYDER invoque, de son coté, que cet avenant peut être conclu en application des dispositions
de l'article L 5211-25-1 du CGCT qui stipule "En cas de retrait de la compétence transférée à un
établissement public de coopération intercommunale :
......
les contrats sont exécutés dans les
conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de
personae morale aux contrats conclus par les établissements de coopération intercommunale
n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant L'établissement public
de coopération intercommunale qui restitue la compétence informe les cocontractants de cette
substitution "
....
L'entreprise EDF a confirmé sa position par lettre du 11 mars 2004.
Ce point de désaccord total entre EDF et les deux syndicats (SYDER et SIGERLY) semble tenir à
des raisons purement financières.
En effet, le regroupement du pouvoir concédant en matière de distribution de l'électricité sur tout
le territoire départemental a permis d'obtenir une prime de regroupement qui résulte de la prise en
compte de certains paramètres retenus dans la formule de calcul de la redevance.
Cette incitation au regroupement, dans le but d'améliorer l'efficacité et l'exercice du contrôle des
autorités concédantes dans l'intérêt général des consommateurs, s'est traduite par une prime dont
le montant est évalué à 300 000 euros par an.
Or la scission de ces pouvoirs concédants entre le SYDER et le SIGERLY et la conclusion de
deux contrats distincts avec EDF conduirait à la perte de cette prime de regroupement non
seulement pour le SYDER, qui est la seule partie au contrat de concession, mais également pour
le SIGERLY. En vertu d'une convention conclue par les deux syndicats le 29 septembre 1992, la
redevance perçue par le SYDER (R1 et R2) a toujours été reversée au SIGERLY au prorata des
collectivités adhérentes à ce syndicat. La perte pour le SIGERLY représenterait donc la moitié soit
150 000 euros.
Actuellement, c'est le statu quo de part et d'autre. Cette situation entraîne depuis plus d'un an une
insécurité juridique totale des relations avec le concessionnaire, voire même des relations entre le
SYDER et le SIGERLY.
Dans ce litige, en dehors de toute considération qui serait d'ordre politique ou financier, il subsiste
un problème juridique de fond posé par l'entreprise EDF.
Le contrat de concession a été conclu par deux parties : le SYDER (comprenant à l'époque
l'ensemble du territoire sous le régime d'électrification urbain et rural) et l'entreprise EDF. Le
SIGERLY n'a jamais été au nombre des parties liées par ce contrat même si par ailleurs, un
accord de restitution d'une partie de la redevance a été décidé entre les deux syndicats.
Dans ces conditions, il ne semble pas que le SIGERLY puisse se prévaloir de l'application et de la
permanence d'un contrat pour lequel il n'a jamais été partie contractante.
Par ailleurs, l'application des dispositions de l'article L. 5211-25-1 du CGCT, comme le
souhaiterait le SYDER ne parait pas indiqué au cas présent puisque ces dispositions se
rapportent principalement au cas de collectivités qui décideraient de transférer à un EPCI
(notamment les communautés de communes ou communautés urbaines) des compétences
qu'elles avaient précédemment transférées à un syndicat de communes ou un syndicat mixte.
Dans cette hypothèse, la substitution d'un EPCI au syndicat ne remet pas en cause les contrats
conclus antérieurement par le syndicat.
Le cas du SYDER et du SIGERLY ne rentre pas dans ce cadre fixé par la loi.
En effet, depuis le retrait du SIGERLY du SYDER, l'organisation et le pouvoir concédant de la
distribution d'électricité et du gaz ainsi que les compétences en matière d'éclairage public ont été
réparties entre deux personnes morales distinctes ayant certes des compétences similaires mais
sur des territoires distincts : le champ de la concession définie en 1993 n'est plus le même et par
conséquent tous les paramètres de calcul de la redevance liées à ce territoire sont modifiés.
De plus, les immobilisations mises en concession par les syndicats doivent être traitées de
manière distincte et doivent figurer à l'actif de chacun des syndicats en application des principes
généraux de spécialité et d'exclusivité.
Par conséquent, les biens doivent être suivis sur le plan comptable séparément conformément
aux prescriptions de l'instruction M14.
De plus l'entreprise EDF a l'obligation pour le compte du délégataire, d'amortir les biens de la
délégation.
Aussi, la
proposition de l'entreprise délégataire EDF qui consiste à poursuivre le contrat avec le
SYDER en modifiant le périmètre par avenant, et à conclure un nouveau contrat avec le
SIGERLY, pourrait être une solution adaptée dans la mesure où, d'une part, le contrat existant ne
serait pas résilié avec indemnisation du délégataire et, d'autre part, le contrat initial ne serait pas
scindé en deux contrats distincts ; l'économie générale du contrat initial ne serait pas bouleversée
de manière substantielle. (cf. réponse du ministère de l'intérieur à un élu - J.O du 31/08/2004 p
6833-).
5.2 L'activité de contrôle du SYDER auprès d'EDF et GDF
Conformément à l'article 32 des contrats de concession de l'électricité en date du
24 février
1993 et du gaz en date du 18 juin 1997, et comme le prévoient les dispositions de l'article L 2224-
31 du CGCT, le SYDER en sa qualité d'autorité concédante a l'obligation d'exercer un contrôle du
bon accomplissement des missions confiées aux concessionnaires EDF et GDF.
Le président du SYDER a désigné le directeur pour exercer administrativement ce contrôle avec
l'appui d'experts de l'association d'expertise des concessions (AEC).
Il ressort des lettres de commande transmises par le SYDER que les thèmes de vérifications ne
sont choisis par l'autorité syndicale qui se contente d'accepter les propositions faites par l'AEC.
Entre 1999 et 2003 les missions sollicitées ont principalement portées sur des aspects assez
descriptifs comme l'analyse des incidents, le suivi de principaux indicateurs, l'actualisation de
tableaux de bords très généraux de suivi de la concession, l'enquête de satisfaction près des
usagers, l'examen de la facturation.
Ce n'est qu'à partir de 2004 que la mission de contrôle, notamment celle portant sur la concession
EDF, a été orientée sur des thèmes plus techniques et comptables comme le suivi du patrimoine,
le rapprochement des inventaires.
En effet, ces aspects importants semblent avoir été largement négligés jusque là.
La Chambre rappelle l'importance que revêt ce contrôle par le concédant sur le concessionnaire,
qui ne peut seulement se limiter à la communication de données d'information très générales,
mais doit exercer des contrôles sur place, à partir de consultation de documents techniques et
comptables comme le prévoit le cahier des charges.
Il importe que le syndicat ait une implication plus importante dans ces contrôles et leurs
programmations de manière à ce que les rapports d'activités présentés annuellement par le
SYDER comportent des indications et un éclairage plus orienté sur le domaine patrimonial et
comptable.
6. L'EXECUTION BUDGÉTAIRE ET COMPTABLE
L'examen des budgets et des comptes a révélé de nombreuses anomalies ou incohérences dues,
à la complexité du fonctionnement du syndicat depuis son origine, ou dans certains cas à
l'absence de mise en conformité des dispositions législatives portant sur l'intercommunalité, ou à
la nouvelle application comptable M14.
Certaines de ces anomalies ont des conséquences importantes sur la fiabilité des comptes.
La Chambre recommande d'entreprendre à l'avenir un travail de clarification et de comptabilisation
conforme à l'instruction comptable M14 dans les domaines suivants :
6.1 La situation patrimoniale et l'état de l'actif
Certaines immobilisations figurant à l'actif du syndicat, notamment aux comptes 205
"Immobilisations incorporelles, concessions et droits similaires" et 2315 "Immobilisations
corporelles en cours", qui présentaient un solde respectif fin 2002 de 49 641,08 euros et
62 021
727,16 euros, n'ont pas été justifiées par l'état produit à l'appui des comptes de cet exercice.
Or, le solde de ce compte est extrêmement important car le SYDER n'a pas toujours procédé au
transfert systématique au compte définitif 21 des opérations et des ouvrages achevés. De plus, il
apparaît qu'ont été comptabilisées à ce compte d'une part,
des opérations effectuées sur le
réseau concédé qui à priori doivent être remises en concession et, d'autre part, des travaux
d'éclairage public imputés à ce compte avant la décision prise de les retracer au compte 45
"opérations pour le compte de tiers" au moment du passage à l'instruction M14.
Ce compte 2315 n'a pas encore été apuré ni ajusté.
S'agissant des immobilisations entrant dans le champ de la concession, le SYDER a procédé à la
demande du comptable en 2001 à une vaste opération de transfert au compte 241 "biens mis en
concession " de travaux d'un montant de 108 915 915,83 euros relatifs à des programmes de
1960 à 1993.
Cette opération s'est effectuée par l'établissement le 24 février 2000 d'un simple certificat
administratif.
Là également, aucun état précis et détaillé de ces immobilisations concédées à EDF n'a pu être
produit.
En conséquence, le syndicat doit s'attacher impérativement :
> d'une part, à identifier toutes les opérations retracées au compte 2315 après transfert définitif au
compte 21 et à entreprendre un apurement rapide en distinguant d'une part, les immobilisations
relevant de la concession, qui doivent être systématiquement transférées au compte 24 et, d'autre
part, celles concernant l'éclairage public, que le syndicat doit remettre aux collectivités lorsque ces
dernières n'adhèrent plus à la compétence ou au syndicat ;
> d'autre part, à procéder, en relation avec le concessionnaire, à un recensement et à une
évaluation précise des immobilisations mises en concession ou réalisées postérieurement. Il
importe aussi, bien pour le SYDER que pour l'entreprise EDF, d'avoir une parfaite connaissance
de ces biens pour lesquels celle-ci doit, en principe, procéder à un amortissement et à la
constitution de provisions pour leur renouvellement ;
> enfin, à veiller à l'avenir, en relation avec le comptable, à comptabiliser les opérations réalisées
conformément au cadre dans lequel elles s'inscrivent statutairement ou contractuellement et selon
les dispositions de l'instruction comptable M14.
La chambre rappelle que l'instruction M14, tome 2 - titre 4 impose de justifier de l'ensemble des
comptes 2315 en stipulant " il doit y avoir correspondance entre le montant des immobilisations
figurant au bilan et le montant total des subdivisions correspondants de l'état de l'actif ".
6.2 Les opérations pour le compte de tiers et la comptabilisation des écritures
Fin 2002, le montant des opérations pour le compte de tiers figurant au bilan s'élevait à 47 888
611,16 euros au titre des créances (montants dus par les collectivités) et à 52 660 614,70 euros
au titre des dettes (montants versés par les collectivités).
La décomposition de ces opérations par programme se présente ainsi :
L'importance de ces soldes tient à plusieurs facteurs.
- le syndicat a depuis l'application de l'instruction M14 comptabilisé ces opérations, en tant que
mandataire des collectivités comme s'il n'avait pas reçu la compétence et la mise à disposition des
immobilisations ou comme si les collectivités n'étaient pas membres adhérents ; ce n'était pas le
cas de la majorité des collectivités qui avait adhéré au syndicat en donnant compétence ; aussi ce
qui devait être une comptabilisation strictement réservée à certaines collectivités est devenue la
pratique générale de comptabilisation des opérations ;
- l'apurement de ces comptes ne s'est pas effectué régulièrement (certains programmes anciens
ne sont toujours pas clôturés) ;
- la comptabilisation des opérations présente des incohérences comptables ;
Selon le SYDER, le schéma des écritures comptables passées par le syndicat se présente ainsi :
La passation de ces écritures n'est pas tout à fait conforme aux prescriptions de l'instruction M14.
Toute la procédure comptable permettant de parvenir au solde des opérations est liée à une
parfaite comptabilisation des écritures quel que soit le mode de financement choisi.
En effet, comme le prévoient les dispositions de l'instruction comptable M14 (Tome II, titre 3,
Chapitre3 § 4), les opérations pour le compte de tiers doivent être tenues et suivies à la fois par la
collectivité mandataire et par la collectivité mandante pour chacune des opérations.
Une fois les travaux achevés et le financement réalisé, ces comptes doivent présenter un solde
égal et ainsi chaque opération peut être clôturée en soldant le débit par un crédit. Après quoi, au
vu d'un état signé par l'ordonnateur et le comptable de la collectivité mandataire, le comptable de
la collectivité mandante intègre les travaux et les financements.
Toutes ces opérations comptables ont pour objectif de remettre au mandant les immobilisations
ainsi que les sources de financement correspondantes.
Or, la procédure suivie n'a pas observé rigoureusement cette comptabilisation.
En effet, à aucun stade de la passation de ces écritures n'est prévu le schéma pratiqué par le
SYDER concernant un remboursement par le biais des contributions directes ou fiscalisées.
Cette pratique découle du mécanisme de financement mis en place par ce dernier en accord avec
les collectivités qui consiste à un remboursement des travaux d'investissement ou d'entretien de
l'éclairage public par le versement des contributions budgétaires (compte 731), ou fiscalisées
(compte 747), échelonnées sur une période de 15 ans. (cf. supra).
Par ailleurs, le compte 768 n'a pas été mouvementé pour la part correspondant aux intérêts des
emprunts remboursés par les collectivités.
La chambre recommande
que le syndicat procède à un apurement des opérations pour le compte
de tiers comptabilisés dans le passé et, pour l'avenir, respecte strictement les écritures
comptables prévues par l'instruction M14.
6.3 La présentation budgétaire et comptable
Le SYDER est soumis aux règles budgétaires et comptables de l'instruction M14.
En effet, comme le prévoit l'instruction M14, Volume I, Tome 3, Titre 3, l'ensemble des
dispositions régissant le cadre budgétaire et comptable des communes, tel qu'il est décrit dans les
Tomes I et II de cette instruction, sont applicables aux établissements publics de coopération
intercommunale.
S'agissant d'un syndicat offrant des compétences " à la carte " au sens de l'article L. 5212-16 du
CGCT, la présentation budgétaire doit être complétée par un tableau récapitulatif croisant les
comptes par nature et les compétences transférées par les communes adhérentes.
Cet état permet de distinguer les dépenses d'administration générale des dépenses afférentes à
chacune des compétences du syndicat, et de calculer les contributions de chaque commune
adhérente, au regard des compétences qu'elle a effectivement transférées.
Dès que le SYDER disposera de statuts conformes à l'exercice de toutes les compétences
d'attributions qui lui seront transférées, il devra compléter ses budgets et ses comptes par une
présentation croisée par compétence, conformément à celle prévue au volume II, tome V de
l'instruction comptable M14.
6.4 La tenue de la comptabilité d'engagement
Le SYDER ne tient pas de comptabilité d'engagement dans les conditions prévues par l'instruction
comptable M14 (Volume I, Tome 2, Titre 4) et par l'arrêté du 26 avril 1996.
Actuellement, seules les opérations d'investissement sont suivies dès la prise en charge du bon
de commande jusqu'à leur achèvement par un logiciel spécifique "WYPSY" qui permet au
syndicat d'arrêter en fin d'exercice le montant des travaux restant à réaliser.
Ce logiciel est totalement indépendant du logiciel comptable M14 "NEMAUSIC". Ces traitements
comptables en parallèle sans connexion possible seraient à l'origine de nombreuses incohérences
ou anomalies.
Compte tenu du volume et de la masse financière que représentent les opérations
d'investissement réalisées, souvent pluriannuelles, il importe que le syndicat mette en place une
réelle comptabilité d'engagement des dépenses conforme aux dispositions de l'instruction M14
précitées, lui permettant d'établir en fin d'exercice un état des dépenses engagées non
mandatées.
Par ailleurs, le SYDER devra veiller à présenter et à arrêter de manière cohérente les données
comptables même si elles sont issues de logiciels distincts.
6.5 Les restes à réaliser
6.5.1 Les états de restes
De nombreuses incohérences sont apparues dans l'examen des états des restes à réaliser.
L'état produit à l'appui du compte administratif de l'exercice 1998 comporte une erreur d'un
montant de 777 489,77 euros (5 099 998,54F).
En effet, cet état a été arrêté par le président du SYDER à la somme de
36 291 466,99 euros
(238 056 418,11 F). Or, entre le montant des crédits inscrits en prévisions 56 846 756,50 euros
(372 890 278,56 F) et le montant des dépenses de l'exercice 21 332 779,28 euros (139 933
858,99 F), il ressort, par différence, un total de 35 513 977,22 euros (232 956 419,57 F), et non un
total de 36 291 466,99 euros (238 056 418,11 F).
Au cours des exercices suivants, d'importantes incohérences sont également apparues entre
d'une part, les montants de crédits inscrits en prévisions et en dépenses réalisées de la section
d'investissement figurant sur le tableau "Vue d'ensemble" et ceux repris sur le tableau "Exécution
du budget" des comptes administratifs et d'autre part, entre ces mêmes montants et ceux produits
sur les états de restes à réaliser arrêtés et visés par le président :
Alors que ces données doivent être parfaitement identiques d'un document à l'autre, elles différent
dans la plupart des cas.
D'après le SYDER
l'origine de ces discordances réside dans une anomalie du logiciel comptable
"Némausic", lequel "annule régulièrement les crédits inscrits et réalisés dans le récapitulatif des
restes à réaliser figurant aux comptes administratifs".
La chambre rappelle au président que le compte administratif constitue un arrêté des comptes
dans lequel tous les restes à réaliser doivent apparaître.
C'est pourquoi, toutes les opérations comptables y compris les créances des collectivités (cpte 27)
retracées aux comptes administratifs, qu'elles soient prévisionnelles ou réalisées, doivent être
parfaitement cohérentes entre elles, et concordantes avec celles figurant sur les états de restes à
réaliser et sur le compte de gestion.
6.5.2 L'analyse des restes à réaliser
L'exécution budgétaire au cours de la période contrôlée de 1999 à 2002 se présente ainsi:
Le SYDER constate chaque année d'importants crédits restant à réaliser atteignant régulièrement
et en moyenne près de 40 % et parfois plus.
Le niveau élevé de ces restes est principalement lié à l'absence de programmation réelle des
investissements.
Le syndicat effectue actuellement une programmation au fil de l'eau en fonction des demandes de
travaux au coup par coup des collectivités. C'est ainsi qu'il explique la prévision très large des
crédits.
Toutefois, comme le montre l'analyse chiffrée ci-dessus, le SYDER procède chaque année, de
manière constante, à d'importantes annulations de crédits, tant en dépenses qu'en recettes,
pouvant atteindre jusqu'à 15 % et plus.
La chambre recommande de mieux anticiper la remontée d'informations des collectivités et de
mettre en place une gestion prévisionnelle plus conforme à la réalité des investissements et des
financements s'y rapportant.
L'intérêt de la mise en place d'une comptabilité d'engagement, déjà évoqué plus haut, est
confirmé par le nécessaire suivi des restes à réaliser.
6.6 Le solde d'exécution d'investissement reporté
A la clôture de chaque exercice examiné, le SYDER a dégagé de sa section d'investissement les
soldes d'exécution suivants :
Les soldes constatés sur l'exercice suivant et comptabilisés (Cpte 001) en prévisions de dépenses
aux comptes administratifs de ces mêmes exercices se présentent ainsi :
La reprise d'un exercice à l'autre du solde d'exécution de la section d'investissement n'a pas été
correctement comptabilisée en prévisions sur les exercices 2001 et 2002.
La chambre rappelle au SYDER l'obligation de respecter strictement la procédure de reprise des
résultats de l'exercice N-1 au budget de l'exercice suivant, et ce, conformément aux dispositions
de l'instruction comptable M14 (Tome 2, Titre1 - § 2.1.2.7).
Le solde d'exécution d'investissement en l'occurrence négatif correspond à un besoin de
financement qui doit être prioritairement couvert par le résultat de la section de fonctionnement et
il participe à l'équilibre du budget comme le prévoit les dispositions de l'article L 1612-4 du CGCT.
6.7 L'affectation et la comptabilisation du résultat
Au cours de la période contrôlée, la formation du résultat et son affectation par l'assemblée
délibérante du SYDER se présente ainsi :
Comme il ressort de ce tableau, l'affectation des résultats intervenue depuis 1999, à l'exception de
1998, n'est pas conforme aux dispositions de l'instruction comptable M14 dans la mesure où le
syndicat n'a pas pris en compte le solde des restes à réaliser dans la couverture du besoin de
financement de la section d'investissement.
Si ce principe avait été respecté, cette affectation ce serait présenté ainsi :
En effet, à la clôture de l'exercice, le résultat de fonctionnement lorsqu'il est excédentaire comme
c'est le cas doit couvrir principalement le solde négatif d'exécution de la section d'investissement
qui doit être corrigé du solde déficitaire ou excédentaire des restes à réaliser, l'ensemble
correspondant au besoin de financement de l'investissement.
Non seulement, ce principe n'a pas été appliqué mais de plus, l'assemblée délibérante a selon
une décision modificative du budget 2002 (délibération du 22/11/2002) procédé à un comblement
du déficit des restes à réaliser de 2001 (-4 944 344 euros) en réduisant les dépenses de travaux
(cpte 2315) d'un montant de - 3000 000 euros et en ayant recours à l'emprunt (cpte 1641) pour un
montant de 1 944 344 euros. Or cette pratique est irrégulière.
La chambre rappelle que sur l'affectation des résultats, comme dans les autres domaines, le
syndicat doit s'attacher au respect strict de l'instruction M14 (Tome 2, titre 3 Chapitre 5).
* * * *
Réponse de l'ordonnateur :
RAO04110501.pdf
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