ROD.0372
RAPPORT D’OBSERVATIONS DEFINITIVES
- Communauté urbaine d’Arras (CUA) -
(Département du Pas-de-Calais)
SUIVI, LE CAS ECHEANT, DE LA REPONSE DE L’ORDONNATEUR
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Résumé
La communauté urbaine d’Arras (CUA) créée le 1
er
janvier 1998, s’est substituée au district
urbain d’Arras créé en 1965. Les possibilités offertes par la loi Chevènement du 11 juillet 1999 et
par la loi relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 n’ont pas été mises à profit
pour étendre le périmètre et créer un territoire continu ; d’autre part, en dépit des dispositions de
l’article L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales, les statuts ont maintenu un
partage de compétence avec les communes membres, en matière d’aménagement et de voirie.
Les services de la CUA sont passés de 197 agents en 1998 à 317 à la fin de l’année 2004,
compte tenu notamment des nouvelles missions techniques et de la nécessité de l’encadrement. En
ce qui concerne la gestion du personnel, il a été relevé l’absence de la tenue d’un compte de cumul
de rémunération et de fonction.
Avec une progression des recettes légèrement supérieure aux dépenses entre 1997 et 2003,
et un endettement contenu, la situation financière de la CUA est globalement saine en fin
d’année 2003. Toutefois, il convient de relever la part importante de redistribution de la fiscalité
collectée aux communes membres, signe manifeste d’un défaut d’activités propres à la CUA.
La chambre a plus particulièrement contrôlé l’exercice de la compétence « collecte et
traitement des déchets ». La gestion des déchets de la région arrageoise implique trois organismes :
la communauté urbaine d’Arras (CUA), le syndicat mixte Artois Valorisation (SMAV) et la régie
arrageoise Triartois Services. En 2002, à la création du syndicat mixte, la CUA a transféré au
SMAV la partie « Traitement » de la compétence « Elimination des déchets », tout en conservant la
partie « Collecte ». Sans les formalités nécessaires, la régie Triartois Services, établissement public
créé par la CUA en 1999, a été considérée comme rattachée au SMAV en 2002, situation qui ne
permet pas d’assurer la sécurité juridique des décisions prises depuis lors.
Pour réaliser les missions dont elle est chargée, la régie exploite des installations dont la
CUA a, ou a eu, la propriété et qui, en dépit des efforts engagés, ne respectent pas toutes encore la
législation sur les installations classées. L’utilisation de ces équipements est facturée à la CUA
comme aux autres membres du SMAV dans des conditions qui pourraient être assimilées à un
marché passé sans mise en concurrence.
En matière de collecte, l’action de la CUA se traduit par la prise en charge de volumes de
déchets conséquents, financée par le produit de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
(TEOM), la redevance spéciale n’ayant pas été instituée. Le coût du service s’élève annuellement à
un montant de l’ordre de 120 € par habitant.
Jusqu’à la création du SMAV, la CUA a assuré la maîtrise d’ouvrage de l’usine de
traitement Arthélyse, dont la mise en service devrait permettre d’atteindre une grande partie des
objectifs du plan départemental d’élimination des déchets (PDED). Le démarrage effectif de l’usine,
prévu mi-2004, n’a pu se faire dans les délais contractuels. La gestion du projet, techniquement
novateur et complexe, aurait pu être optimisée, notamment au niveau de sa préparation.
De fait, les trois structures impliquées dans la compétence emploient les mêmes personnels
de direction et il n’a pas été fait appel à une assistance à maîtrise d’ouvrage. Il n’est pas certain que
cette organisation ait été en adéquation avec l’importance du projet technique
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I. PROCEDURE
L’examen de la gestion de la communauté urbaine d’Arras a porté sur la période courant à
partir de l’année 1998.
L’entretien préalable prévu par l’article L. 241-7 du code des juridictions financières a eu
lieu les 17 décembre 2004 et 11 mars 2005 avec le président de la CUA.
La chambre, dans sa séance des 15 et 16 juin 2005, a formulé les observations provisoires
qui ont été adressées à l’ordonnateur le 19 janvier 2006. Sa réponse est parvenue à la chambre le
20 mars 2006.
Des extraits de ces observations les concernant ont par ailleurs été adressés le
19 janvier 2006 aux personnes visées à l’article R. 241-12 du code des juridictions financières.
Après avoir examiné ces réponses, la chambre a, lors de sa séance du 13 juillet 2006, arrêté
les observations définitives suivantes :
II. OBSERVATIONS DEFINITIVES
Le présent rapport d’observations définitives comprend deux parties. La première, relative à
une étude d’ensemble de la communauté urbaine d’Arras, portant sur ses compétences, son
fondement et sa situation financière. La seconde, relative à l’examen détaillé de la compétence
« Elimination des déchets », est présentée en quatre points : le partage de la compétence
« déchets », l’exercice des compétences « collecte » et « traitement » et les coûts du service.
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PREMIERE PARTIE : ETUDE D’ENSEMBLE
La communauté urbaine d’Arras (CUA) créée le 1
er
janvier 1998, s’est substituée au district
urbain d’Arras créé en 1965, avant la promulgation de la loi Chevènement du 12 juillet 1999 dont
l’objectif était la création de communautés ayant au moins la dimension d’une aire urbaine, telle
que définie par l’INSEE, c'est-à-dire une continuité territoriale et un bassin d’emploi suffisant.
Depuis sa création, ni les dispositions de la loi précitée, ni celles de la loi du 13 août 2004 relative
aux libertés et responsabilités locales, n’ont été mises à profit pour étendre le périmètre de la
communauté afin d’en faire un territoire pertinent et cohérent tel que défini notamment aux
articles L. 5211-41-1, L. 5215-40-1 et L. 5216-10 du code général des collectivités territoriales.
C’est ainsi que la CUA, qui compte 24 communes et 93 571 habitants, est d’une surface
inférieure à l’aire urbaine d’Arras qui compte 124 967 habitants et qu’elle comprend une enclave
formée des communes d’Ecurie et de Richemont. Elle est aussi inférieure aux limites du schéma de
cohérence et d’organisation territoriale (SCOT) approuvé le 13 juin 2000 par le syndicat d’étude du
schéma directeur de la région d’Arras (SESDRA). En effet, le périmètre de ce schéma comprend,
outre la communauté d’Arras, la communauté de communes de l’Artois et la communauté de
communes du Val du Gy.
I - LES COMPETENCES DE LA CUA
Elles sont définies à l’article 4 des statuts, qui reprend les dispositions prévues à
l’article L. 5215-20-1 du code général des collectivités territoriales, sous les réserves suivantes :
- la création de ZAC destinées à l’habitation, qui ne revêtent pas d’intérêt communautaire, et
les zones tertiaires existant à la création de la CUA restent de la compétence des communes ;
- la prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et la détermination
des secteurs d’aménagement mentionnés à l’article L. 332-9 du code de l’urbanisme ne s’exercent
pas dans les zones définies ci-dessus qui restent de la compétence des communes ;
- en matière de voierie, la communauté n’est compétente que pour la voierie
d’agglomération.
La
CUA exerce, en outre, diverses
autres
compétences, non
prévues
par
l’article L. 5215-20-1 précité, qui étaient déjà exercées par le district et qui concernent notamment
les installations sportives des établissements d’enseignement du second degré et du supérieur,
l’accueil des gens du voyage, le traitements des eaux pluviales et le domaine de l’environnement.
La chambre constate que certaines communes membres de la CUA appartiennent toujours à
des EPCI dont les compétences recoupent en tout ou partie celles qui sont exercées par la CUA et
notamment :
-
Saint-Laurent-Blangy
et
Saint-Nicolas-les-Arras
qui
appartiennent
au
syndicat
intercommunal de la zone d’habitation de ces deux communes qui intervient dans la politique de la
ville ;
- Anzin-Saint-Aubin et Sainte-Catherine qui appartiennent au syndicat à vocation unique de
la Scarpe dont l’objet est l’entretien des berges de la Scarpe jusqu’à Arras.
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Par ailleurs, la chambre a aussi constaté, après examen des comptes administratifs ou de
gestion de l’année 2002 des communes membres, que certaines d’entre elles effectuent encore des
dépenses importantes dans des domaines qui sont de la compétence de la CUA. A titre d’exemple
on peut notamment relever les dépenses de transport urbain de la ville d’Arras pour environ 1,5 M€,
et celles d’eau et d’assainissement des communes de Beaumetz-les-Loges et Sainte-Catherine, pour
environ 0,1 M€ chacune.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine considère que la coexistence sur le
territoire de l’Arrageois d’intercommunalités presque similaires doit être également regardée
comme un facteur de compétitivité des territoires et de préservation de leur spécificité. Il précise,
par ailleurs, que les trois EPCI ont décidé de jouer le jeu de la « rationalité » en acceptant de se
réunir dans une forme supérieure de coopération, celle qu’autorise le concept juridique de « pays »,
augurant ainsi d’une fusion à terme de leurs intérêts aujourd’hui distincts ou séparés.
II - LES OPERATIONS DE TRANSFERT ENTRE LE DISTRICT ET LA
COMMUNAUTE
A - Le transfert de propriétés des biens et droits immobiliers
Le district, créé en 1965, a été dissous et liquidé au 31 décembre 1997, l’actif et le passif
ayant été directement transférés à la communauté. La chambre constate que la voirie communale
n’a pas été transférée dans son intégralité à la communauté qui s’est limitée à reprendre dans son
patrimoine la voirie précédemment gérée par le district, sur la base d’un état mis à jour le
10 décembre 1997 qui indique que la voirie transférée est de 23 948 mètres pour 128 292 mètres
restant de la compétence des communes. Cette situation résulte de l’article 4 alinéa 10 des statuts
qui précise : «
la communauté urbaine n’est compétente que pour la voirie d’agglomération
».
Aucune délibération n’a toutefois défini cette notion de voirie d’agglomération et aucune précision
n’a pu être donnée en cours d’instruction sur les modalités pratiques d’intervention de la
communauté et des communes membres sur ces espaces qui comportent nécessairement des parties
communes.
B - Le transfert des personnels
Sur la base d’un arrêté du 23 mars 1998, avec effet au 1
er
janvier 1998, les 200 agents du
district ont été rattachés à la communauté. Cet arrêté n’appelle pas de commentaire particulier.
Par ailleurs, par délibération du 26 juin 1998, il a été décidé de «
créer en plus de l’effectif
actuel autant d’emplois en grades d’avancement que d’emplois occupés actuellement en grade
initial, étant précisé que ces créations ne pourront être pourvues que par voie d’avancement et ne
pourraient donc pas conduire à des recrutement supplémentaires
». Cette décision revient à vider
de sa substance le tableau prévisionnel des emplois et prive pratiquement l’assemblée délibérante de
tout contrôle sur l’évolution des effectifs.
- 6 -
III - ORGANISATION DES SERVICES ET GESTION DU PERSONNEL
Les services de la communauté sont placés sous l’autorité d’un directeur général et
organisés en neuf directions d’inégales importances, qui recoupent l’ensemble des compétences de
la CUA :
- la direction des services urbains est la plus importante avec 126 agents ;
- la direction des services techniques avec 70 agents gère les ateliers, la fourrière et les salles
de sports ;
- la direction de la coordination extérieure et de la logistique avec 40 agents, dont 19 pour
l’école des métiers d’arts ;
- la direction des ressources avec 22 agents, pour la gestion du personnel, des finances et de
la comptabilité ;
- la direction du développement durable avec 18 agents ;
- la direction juridique avec 11 agents ;
- trois directions pour le développement social, le développement économique et la
communication avec au total 15 agents ;
- enfin une direction générale de 4 agents et le cabinet du président avec 8 agents.
Au total, l’effectif de la communauté à la fin de l’année 2004 est de 317 agents, à comparer
aux 197 agents transférés du district si l’on exclut les 23 sapeurs-pompiers affectés depuis à une
autre structure. Les recrutements les plus importants concernent les personnels techniques qui, tous
grades confondus, sont passés de 130 à 210, le renforcement de l’encadrement (catégorie A) dont
l’effectif de personnel titulaire est passé de 15 à 31, ainsi que les emplois spécifiques (chargés de
mission divers, chef de projet…) en lien avec les compétences de la CUA dont l’effectif est d’une
vingtaine en fin d’année 2004.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine indique que la progression
s’explique notamment par la création de nouveaux services communautaires (service d’aide
technique aux communes, service de chenil fourrière), la réalisation de tournées supplémentaires
d’enlèvement des ordures ménagères, le rattachement de l’Ecole Supérieure des Métiers d’Art et le
renforcement de l’encadrement du fait des missions de planification dévolues à la CUA.
En ce qui concerne les recrutements effectués depuis 1998, la chambre a plus
particulièrement relevé le cas d’un poste de conseiller, assimilé à un emploi de direction. Le
titulaire de ce poste a été recruté par contrat et bénéficie d’une rémunération basée sur l’échelle
lettre C, 3
ème
chevron de la fonction publique, en principe accordée à un fonctionnaire de haut
niveau en fin de carrière. Ce type d’emploi doit être normalement pourvu par un fonctionnaire et les
services de la CUA n’ont pas été en mesure de produire les diligences effectuées auprès du centre
national de la fonction publique territoriale afin de pourvoir ce poste, ni les justifications d’un tel
niveau de rémunération.
Par ailleurs, la chambre a relevé qu’aucun compte de cumul des rémunérations n’est établi
pour les agents exerçant en plus de leur activité au sein de la communauté d’autres activités
rémunérées, comme le prévoit le décret-loi du 19 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de
rémunérations et de fonctions, dont l’article 12 précise notamment que : «
Toutes rémunérations
- 7 -
mises en paiement à quelque titre que ce soit par les collectivités, services ou organismes visés à
l'article 1
er
devront être notifiées à l'ordonnateur du traitement principal qui sera chargé de les
centraliser et d'en établir chaque année un relevé certifié exact et complet par l'intéressé … »
. Il est
rappelé que ces dispositions sont destinées à permettre à l’ordonnateur du traitement principal de
l’agent concerné, de s’assurer que l’ensemble des rémunérations ainsi perçues n’excédent pas le
double de sa rémunération principale et de contrôler la durée du temps de travail.
S’agissant des agents de la CUA, ce compte de cumul aurait au moins dû concerner un des
directeurs généraux adjoints, qui exerce en plus de ses activités à la CUA des fonctions de direction
au SMAV, à la régie Triartois et à la « gare routière ». Le cumul d’emplois est donc avéré, dans des
proportions qui paraissent dépasser la limite, fixée à 115 % de la durée légale du travail, par les
articles 104 et 106 de la loi du 26 janvier 1984 et le décret du 20 mars 1991. En outre, la position de
mis à disposition pose problème. Administrateur territorial, l’intéressé est déjà détaché de son corps
d’origine pour occuper l’emploi fonctionnel de directeur général adjoint de la CUA. Or un
fonctionnaire ne saurait être à la fois détaché de son corps et considéré comme en position d’activité
dans ce corps pour être mis à disposition. Le cumul de ces deux positions contrevient aux
dispositions statutaires de l’article 55 de la loi du 26 janvier 1984.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine prend acte des observations de la
chambre et précise qu’une solution conforme à la réglementation sera recherchée et mise en oeuvre,
sachant que l’intéressé a démissionné de l’établissement « Gare routière d’Arras » en 2005. Il ajoute
qu’un compte de cumul sera mis en place en 2006 pour l’ensemble des agents.
IV - LES FINANCES ET LA FISCALITE
Les comptes de la communauté présentent un budget principal et différents budgets
annexes, dont l’un est consacré au projet d’usine Arthélyse (voir 2
ème
partie). Les dépenses de
fonctionnement consolidées sont passées de 32,2 M€ en 1998 à 64,4 M€ en 2003, soit un taux
moyen annuel de croissance de 14,87 % avec une tendance à la baisse au cours du dernier exercice,
puisqu’en 2002 ces dépenses se sont élevées à 67,4 M€. Ces données sont comparables aux recettes
de fonctionnement qui passent de 38,4 M€ en 1998 à 75 M€ en 2003, soit une progression moyenne
de 14,33 % par an. Il s’ensuit un résultat de fonctionnement en constante augmentation, qui passe
de 6,2 M€ en 1998 à 10,6 M€ en 2003, soit une progression moyenne annuelle de 11,32 %.
Parmi les recettes de fonctionnement, les compensations représentent, en 2003, le tiers des
produits de la fiscalité directe et sont pratiquement équivalentes aux autres impôts et taxes
(compte 73). La DGF représente 20 % de la fiscalité directe.
Dans les dépenses de fonctionnement, il convient de souligner la part élevée de
redistribution aux communes, signe d’un défaut d’activités propres à la CUA dans ses domaines de
compétence. En effet, sur 64,4 M€ de dépenses de fonctionnement en 2003, moins de la moitié, soit
31,5 M€ concernent des dépenses pour l’exercice réel des compétences de la CUA, le reste étant
reversé aux communes membres sous forme de transfert et de reversements fiscaux.
L’épargne brute de la collectivité, égale au résultat de fonctionnement plus les dotations aux
amortissements et provisions est passée de 10,4 M€ à 14 M€ en progression moyenne annuelle de
6 %, et sur l’ensemble de la période le ratio encours de la dette en capital sur épargne brute a
toujours été proche de 5, ce qui traduit une situation financière globalement saine. Par ailleurs,
l’endettement reste stable sur ces années.
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Pour l’exercice 1999, les restes à réaliser représentent 60 % en dépenses d’investissement et
pour les autres exercices de la période contrôlée, une moyenne de 31 %. Il est ainsi relevé que sur
l’ensemble de la période, les restes à réaliser en section d’investissement sont très importants par
rapport aux crédits effectivement employés. En effet, ils représentent en moyenne 31 % de ces
crédits en dépenses (dont 60 % pour l’année 1999) et 51 % pour les recettes d’investissement. Cela
traduit un manque de fiabilité des prévisions lors des votes des budgets.
Depuis l’année 2000, les EPCI ont la possibilité de voter, en plus de la taxe professionnelle
unique, une fiscalité additionnelle au titre de la taxe d’habitation et de taxes foncières dont le taux
s’ajoute à celui de chaque commune membre de l’EPCI. L’étude réalisée sur l’exercice 2002, par la
direction générale des collectivités locales, montre que les taux moyens additionnels, dans les
27 EPCI qui les pratiquent, sont les suivants : 4,30 % pour la taxe d’habitation, 4,62 % pour la taxe
foncière sur les propriétés bâties et 5,53 % pour la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
S’agissant de la communauté urbaine d’Arras, ces taux sont inférieurs à ces moyennes : 4,06 %
pour la taxe d’habitation, 4,60 % pour le foncier bâti et 10,93 % pour le foncier non bâti. En
revanche, le taux de taxe professionnelle unique est, selon les mêmes études, supérieur à la
moyenne : 15,87 % à la communauté urbaine contre 14,66 % en moyenne.
V - LES ACTIONS DE LA CUA DEPUIS SA CREATION
Depuis sa création, la communauté s’est notamment investie dans la collecte et le traitement
des déchets qui font l’objet de la deuxième partie de ce rapport, dans des études tendant à améliorer
la qualité de vie dans l’agglomération et dans la création de zones d’aménagement concertées.
En ce qui concerne les études, la chambre relève qu’un contrat d’agglomération, qui fixe
jusqu’en 2006 les principales actions structurantes à mener en matière d’aménagement et de
développement du territoire, a été arrêté le 18 octobre 2002 en association avec l’Etat, la région et le
département. Préalablement à la conclusion de ce contrat, la communauté avait engagé, dès l’année
1998, la mise à l’étude d’un plan de déplacement urbain (PDU).
S’agissant du plan local de l’habitat (PLH), le premier, mis en oeuvre par le district en 1997,
est arrivé à son terme en 2002. Les études entreprises depuis par un bureau d’études lillois en 2003,
portant sur la situation du logement dans l’Arrageois et les orientations stratégiques à mettre en
oeuvre, bien qu’approuvées par un comité de pilotage ad hoc le 4 juin 2004, n’ont pas encore été
concrétisées par l’approbation en conseil communautaire. En réponse, le président de la
communauté urbaine précise que l’élaboration du PLH avait été dévolue, par le district, au syndicat
d’études du schéma directeur de la régie d’Arras (SESDRA). La CUA a décidé, lors de sa séance du
6 février 2006, de se réapproprier la compétence totale, dans le nouveau cadre législatif prévoyant
notamment la délégation par l’Etat de la gestion des aides à la pierre.
En termes d’aménagements concertés, la communauté urbaine a réalisé 9 zones d’activités,
d’une superficie comprise entre 10 et 290 hectares, soit une superficie totale de 700 hectares, en
grande partie commercialisée. L’examen a plus particulièrement porté sur la 9
ème
et dernière zone,
la plus importante, celle d’Actiparc (290 hectares) et a porté sur les conditions particulières de sa
création, ainsi que sur le coût des investissements.
- 9 -
La création de la zone d’activités d’Actiparc a nécessité l’acquisition, à l’amiable ou par la
voie de l’expropriation, des terrains situés sur le territoire des communes d’Athies (environ
67 hectares), de Bailleul-Sire-Berthoult (environ 62 hectares), Gavrelle (environ 13 hectares) et
Saint-Laurent-Blangy (environ 130 hectares). A cet effet, une délibération du conseil de
communauté sollicitant l’ouverture des enquêtes d’utilité publique a été prise le 26 janvier 2001. Le
préfet du Pas-de-Calais a déclaré d’utilité publique et urgente la création de la zone d’activités
Actiparc.
A la suite de cette décision, deux conventions ont été signées par le président de la
communauté urbaine, l’une, le 15 mars 2001, avec le directeur de l’établissement public foncier du
Nord - Pas-de-Calais pour une mission d’assistance technique pour la libération de l’assiette
foncière, l’autre, le 30 mars 2001, avec le président de la fédération départementale des syndicats
d’exploitants agricoles (FDSEA) du Pas-de-Calais, en raison de la procédure d’expropriation de
terres agricoles.
Le protocole relatif à l’indemnisation a été signé le 12 mars 2001 entre le président de la
CUA, le président de la chambre d’agriculture, le président du syndicat des propriétaires exploitants
agricoles et le président de la FDSEA et transmis en préfecture le 4 avril 2001. Au terme de ce
protocole, chaque parcelle située dans la zone d’aménagement concerté était rachetée en totalité au
prix de 47 000 F/ha, même si sa superficie excédait les limites de la zone, étant précisé que dans ce
cas, le propriétaire conservait la jouissance de l’excédent. L’estimation des terrains, établie par le
service des domaines en date du 5 mars 2001, prévoyait un prix de l’hectare à 22 000 F auquel
pouvait s’ajouter un remploi de 20 % limité à 5 500 F soit un total de 27 500 F. Le protocole a donc
fixé un prix supérieur de 170 %.
L’estimation du coût de l’opération Actiparc s’élève, pour le foncier, à 6,71 M€ auxquels
doivent s’ajouter les travaux primaires, réseaux et voiries, pour un montant de 23,78 M€ HT, ainsi
que des dépenses secondaires pour 14,48 M€ soit au total 44,97 M€ HT. Les recettes attendues de
cette opération sont du même ordre.
L’entreprise qui devait initialement s’installer sur la totalité de la zone d’activités ayant fait
défection, un protocole d’accord a été conclu en juillet 2003 avec le groupe GAZELY et la CCI
d’Arras pour l’aménagement et la commercialisation de 150 hectares (sur 220). Un comité de suivi
doit se réunir 4 fois par an pour faire le point sur la commercialisation, la gestion des contrats
commerciaux et l’avancement des travaux.
Le bilan prévisionnel équilibré de la ZAC Actiparc reste donc très dépendant de réalisations
futures soumises à la conjoncture économique, même si les autres ZAC de l’agglomération étant
déjà remplies, le fait de disposer d’une zone équipée ne pourra que permettre de réagir rapidement à
toute nouvelle demande.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine rappelle que cette opération a été
réalisée à la demande de l’Etat, qui visait la réalisation d’un projet économique d’intérêt national
qui a avorté. La CUA assume donc seule la viabilité de la zone.
- 10 -
DEUXIEME PARTIE - LA COMPETENCE « ELIMINATION DES DECHETS »
I - LE PARTAGE DE LA COMPETENCE
A - Les acteurs
L’article 71 de la loi du 12 juillet 1999 qui complète l’article L. 2224-13 du code général
des collectivités territoriales (CGCT) dispose : «
Les communes peuvent transférer à un
établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte soit l’ensemble de la
compétence d'élimination et de valorisation des déchets des ménages, soit la partie de cette
compétence comprenant le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les
opérations de transport, de tri ou de stockage qui s’y rapportent ».
La collecte et le traitement
constituent ainsi deux missions distinctes du service d'élimination, les opérations de transport, de tri
ou de stockage qui se situent en amont ou en aval à la marge des missions de collecte et de
traitement, pouvant être intégrées selon le cas d’espèce à l’une ou l’autre. L’organisation du service
public d’élimination des déchets dans la région arrageoise repose, depuis la création du syndicat
mixte Artois Valorisation (SMAV), sur cette distinction. Toutefois, elle ne peut se comprendre
qu’en fonction de la situation antérieure.
1 - Avant la création du SMAV : les compétences de la communauté urbaine d’Arras
Pour les communautés urbaines, la compétence relative à l’élimination et la valorisation des
déchets ménagers et assimilés est obligatoire (article L. 5215-20 du code général des collectivités
territoriales). C’est dans cet esprit qu’il convient de lire l’article 4 des statuts de la CUA qui
dispose :
« Au 1
er
janvier 1998, la communauté exercera les compétences suivantes, en application
de l’article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales : …7° : … ordures ménagères
et traitement des déchets provenant des jardins et espaces verts publics ».
Il convient de préciser
que le district urbain d’Arras, dont la communauté a repris les droits et obligations, exerçait la
compétence d’enlèvement et de traitement des ordures ménagères.
Jusqu’à la création du SMAV, la communauté urbaine d’Arras exerçait l’intégralité de la
compétence, pour l’essentiel en régie. Ce mode de fonctionnement a été conservé, en ce qui
concerne la mission de collecte des ordures ménagères en porte à porte et les activités qui y sont
liées
1
: collecte sélective en porte à porte, collectes, sélectives ou non en apport volontaire, apports
volontaires de verre et gestion des déchetteries fixes et mobiles. Un effectif d’environ
126 personnes y est employé.
La partie « traitement » de la compétence (y compris mise en décharge, tri, traitement et
stockage) était initialement assumée également par la CUA. Elle avait délégué, à cette fin,
l’exploitation de l’usine d’incinération située à Tilloy-les-Mofflaines, qui a cessé de fonctionner
le 30 novembre 2000. La CUA a développé, en remplacement, le projet de l’usine Arthélyse, à
Saint-Laurent-Blangy, usine dont la phase de test a démarré le 1
er
juin 2004. La CUA a donc dû
gérer les solutions intermédiaires, entre la fermeture de l’usine de Tilloy-les-Mofflaines et le
transfert de la compétence au SMAV.
1
Selon les dispositions de l’article 107 de la loi de finances initiale pour 2004 :
« la collecte en porte à porte ou en
apport volontaire, qu’elle soit sélective ou non, ainsi que l’exploitation d’un réseau de déchetteries relèvent de la
collecte dans son ensemble et ne peuvent être exercées séparément »
.
- 11 -
2 - Le rôle du SMAV
Créé le 18 mars 2002, le syndicat mixte Artois Valorisation (SMAV) a pour objet
« le
traitement des déchets ménagers et assimilés qui comprend les prestations suivantes :
- les opérations de tri
- la valorisation matière et énergétique
- les opérations de stockage
- et l’ensemble des opérations rattachées au traitement et à la valorisation des déchets
ménagers et assimilés, dont les opérations de valorisation des encombrants »
. Le SMAV est un
syndicat mixte ouvert auquel la communauté urbaine d’Arras a transféré sa compétence
« traitement ». Les communautés de communes de l’Artois et du Val du Gy, pour lesquelles la
communauté urbaine d’Arras assure, par convention, le service de collecte en ont fait autant. Le
syndicat mixte de la région de Bapaume (SMRB) a également adhéré au SMAV.
Le SMAV assurait ainsi, en 2004, la compétence « traitement » pour une population de
131 800 habitants relevant de 119 communes. Sa création se comprend en liaison avec le projet de
réalisation d’une usine de grande capacité, l’usine Arthélyse à Saint-Laurent-Blangy. Les retards
dans la réalisation de ce projet font que, pour la période contrôlée par la chambre, le SMAV a
principalement géré les suites des solutions intermédiaires mises en place par la communauté
urbaine d’Arras, c’est-à-dire l’enfouissement des déchets non valorisés ni recyclés au centre
d’enfouissement technique (CET) d’Hersin-Coupigny.
Les premiers déchets ont été pris en compte par l’usine en avril 2004. Depuis juin 2004,
date officielle du démarrage de la phase de test, l’ensemble des déchets collectés transite par l’usine
de thermolyse (pour des pesées notamment). Mais une grande partie continue d’être enfouie. Durant
la première année, seules 20 à 200 tonnes (c'est-à-dire 20 % au plus) d’ordures ménagères par
semaine sont traitées sur les quelques 700 tonnes produites par les habitants du périmètre du
SMAV. Ce pourcentage a ensuite progressé. A ce jour, aucune date de mise en service nominal de
l’usine n’a pu être communiquée.
Le SMAV est présidé par un vice-président de la communauté urbaine d’Arras, par ailleurs
président de la régie Triartois Services. Il emploie 5 personnes, dont son directeur, également
directeur de la régie. Son siège est domicilié dans les locaux de la communauté urbaine.
3 - La régie Triartois Services
Les missions de tri et de valorisation des déchets sont liées à la compétence traitement. Dans
des conditions examinées infra, la communauté urbaine d’Arras avait délégué par conventions le
service à deux structures, la SEM Triartois et l’association Triservice, toutes deux présidées par un
vice-président de la communauté urbaine, qui recherchaient l’insertion par l’économie des
chômeurs de longue durée et des bénéficiaires du RMI. Par délibération du 28 mai 1999, la
communauté a créé un établissement public qui lui était rattaché, la régie arrageoise de valorisation
des déchets dénommée « Triartois Services ». Cette régie à autonomie financière et personnalité
morale a repris les missions et partie des personnels de la SEM et de l’association ainsi que des
sociétés PSA et ECOPSI, en relations avec la SEM et l’association, étant précisé que la
communauté urbaine avait racheté les installations et l’activité de la société ECOPSI. Un vice-
président de la communauté urbaine est devenu président de la régie.
- 12 -
L’objet de la régie est précisé à l’article 1 de ses statuts :
« La régie a pour objet principal
d’exploiter et de développer les services de tri et de valorisation des déchets de la CUA. La
consistance et les modalités d’exploitation de ces services sont définies dans le cahier des charges
annexé. Elle a également pour objet d’exercer à titre accessoire toute autre activité de tri ou
connexe au tri et à la valorisation des déchets, notamment au bénéfice des communes de la CUA ou
des communes pour lesquelles la CUA assure la prestation de collecte des ordures ménagères. »
Dans des conditions également examinées infra, lors de la création du SMAV, la régie s’est
trouvée considérée comme un établissement public rattaché à ce syndicat et non plus à la
communauté.
A un titre ou à un autre, la régie, pour la période examinée par la chambre, s’est
progressivement vu confier la gestion de quatre équipements. En premier lieu, la régie exploite le
centre de tri des emballages et des encombrants de Tilloy-les-Mofflaines, contigu à
l’ancienne usine d’incinération. Ce centre, propriété de la communauté et précédemment géré par
l’association Triservice, emploie 36 personnes. S’est ajoutée, en 2000 jusqu’en 2005,
l’exploitation de la recyclerie de Saint-Laurent-Blangy, créée par une entreprise d’insertion,
rachetée par la communauté. Enfin, la régie gère deux centres de compostage : la plateforme de
Tilloy-les-Mofflaines, propriété de la communauté jusqu’en 2005, et précédemment exploitée par la
société PSA ; le centre de compostage de Bapaume, propriété du SMRB, mis à disposition du
SMAV au 1
er
janvier 2003 et exploité par la régie depuis le 1
er
janvier 2004.
B - Les objectifs et leur suivi
1 - Le plan départemental d’élimination des déchets (PDED)
Elaboré en 1996, le PDED 62 a été révisé par arrêté préfectoral en date du 26 juillet 2002.
En application de la loi du 13 août 2004, la gestion du plan a été transférée au conseil général du
Pas-de-Calais, début 2005. Les objectifs du plan sont déclinés à deux horizons, 2006 et 2011 et
s’imposent à la communauté urbaine d’Arras comme au SMAV et à la régie. La chambre n’a
cependant pas trouvé, dans les divers documents ou procès verbaux de la CUA, de référence au
PDED 62. En réponse, l’ordonnateur précise qu’il a signé en 2005, avec l’agence de
l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) un contrat territorial déchets.
S’agissant de la collecte, le plan insiste sur l’intérêt de la collecte sélective et celle-ci a été
généralisée très tôt au sein de la CUA, sauf dans l’habitat vertical où cette action est limitée à la
mise en place de colonnes enterrées. Une quinzaine de milliers d’habitants, environ, n’en
bénéficiaient pas. En outre, le plan suggère une collecte en porte à porte des bio-déchets mais cette
disposition, considérée comme trop dispendieuse, n’est pas envisagée, hormis auprès des gros
producteurs.
2 - Le suivi des objectifs
La chambre observe que le plan départemental liste quelques indicateurs qui permettent de
mesurer le travail accompli. Toutefois, la CUA en utilise peu, même si la réflexion est en cours. Il
n’existe pas davantage d’étude prospective quant aux évolutions attendues en matière de services
rendus ou d’équipements.
- 13 -
Toutefois, au niveau opérationnel, la CUA a mis en place une collecte de données qui lui
permet, depuis l’année 2003, et surtout 2004, de connaître les flux de collecte. Le bilan des
tonnages collectés (source CUA) est présenté dans le tableau suivant, en distinguant, d’une part la
collecte sélective et, d’autre part l’ensemble du tonnage collecté. Son analyse (sur la base d’une
population INSEE 1999 en double compte – 93 571 hab), montre :
- l’importance des collectes au niveau de la CUA (630 kg/hab/an) ;
- une stabilité des tonnages de la collecte d’ordures ménagères et de la collecte sélective ;
- une forte hausse de la collecte de végétaux, maintenant à 85 kg/hab/an ;
- une croissance, faible mais régulière, de la collecte du verre ;
- une quantité de refus de tri qui se stabilise autour de 18 kg/hab/an ;
- une baisse des volumes des encombrants résiduels.
L'examen de la qualité de la collecte sélective et du contenu des ordures ménagères met en
évidence des marges de progression qui justifient les campagnes d’information en cours. La
généralisation de la collecte sélective à l’ensemble de la CUA au cours des prochaines années (prise
en compte de l’habitat fortement urbanisé) devrait y contribuer.
- 14 -
Les volumes collectés (source CUA), répartis entre la collecte sélective (y compris des déchetteries) et la collecte des ordures ménagères :
Tonnages collectés (en tonnes)
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Kg/hab/an
Evolution 2004/98 (%)
VALORISATION matières et organiques
EMBALLAGES MENAGERS et JRM
VALORISES
1 958
2 954
3 201
3 714
4 179
3 493
3 620
3821
42,8
29
BOIS
800
500
650
1 130
966
1 150
1 490
1 558
16,7
212
PNEUMATIQUES
0
0
0
0
0
18
23
25
0,3
MATERIAUX INERTES
3 000
3 000
2 600
2 450
2 500
1 210
701
700
7,5
- 77
Déchets Ménagers Spéciaux (DMS)
9
10
10
10
10
0
38
39
0,4
290
Produits électriques et électroniques (PEEFV)
0
0
0
0
0
41
64
92
1
VEGETAUX
4 880
4 860
5 475
7 170
7 076
5 880
6 138
7 952
85
64
CARTONS ONDULES (hors contrat EE)
0
0
0
0
0
1 772
1 984
21,2
CARTONS ONDULES (intégration au contrat
EE)
930
493
1 333
1 102
1 167
1 500
179
179
1,9
338
JOURNAUX REVUES MAGAZINES
(Associations)
320
727
756
701
579
480
485
533
5,7
- 27
VERRE d'emballage
2 571
2 749
2 935
3 054
3 483
3 097
3 511
3 773
40,3
37
FERRAILLE en mélange
1 572
1 466
1 300
1 163
651
806
1 115
1 043
11,1
- 29
HUILES minérales
0
0
0
0
0
20
28
15
0,2
EMBALLAGES d'huiles minérales
0
0
0
0
0
3
4
7
0,1
DECHETS ALIMENTAIRES
830
1 200
1 200
850
850
0
0
0
0
Total 1 - Collectes sélectives
16 870
17 959
19 460
21 344
21 461
17 698
19 168
21 721
232,1
21
INCINERATION (1997 à octobre 2000) puis ENFOUISSEMENT en Centre d’enfouissement technique (CET) de Classe 2 (2001 à 2004)
ORDURES MENAGERES
33 011
31 262
30 250
30 927
28 093
29 593
29 600
29 506
315,3
-
6
REFUS de TRI d'emballages ménagers
490
739
800
929
1 045
1 950
1 980
1 701
18,2
130
DECHETS INDUSTRIELS BANALS
3 500
3 000
4 060
3 720
3 144
3 190
2 988
3 563
38,1
19
ENCOMBRANTS RESIDUELS
4 750
4 200
3 520
4 320
3 322
2 572
1 307
2 012
21,5
ENCOMBRANTS Arthélyse
426
4,6
- 42
Total 2 - Ordures ménagères
41 750
39 200
38 630
39 895
35 604
37 305
35 875
37 208
397,6
-
5
Total du tonnage collecté
58 620
57 159
58 090
61 239
57 065
55 003
54 645
58 929
629,8
3
- 15 -
Ces données peuvent être rapprochées de données nationales. L’ADEME a réalisé, en 2001,
une étude sur les coûts intitulée « Etudes des coûts 2001 de la collecte sélective et du tri des OM
recyclables ». Parue en décembre 2002, elle fournit une base référentielle, mise à jour par une étude
complémentaire en 2003. Il apparaît ainsi que la collecte des ordures ménagères représente en 2004
398 kg/hab/an à la CUA contre 353 kg/hab/an en moyenne nationale. Si l’on considère l’ensemble
des collectes (ordures ménagères et collectes sélectives), l’écart demeure : 630 kg/hab/an pour la
CUA contre 550 kg/hab/an en moyenne nationale (+ 15 %). Par contre, en matière d’emballages secs
(emballages ménagers et journaux, revues et magazines valorisés), la CUA affiche des valeurs de
47 kg/hab/an, dans la moyenne nationale (44 kg/hab/an).
En réponse, le président précise que la CUA, en sus des résultats cités, valorise en agriculture
10 000 t/an de boues des stations d’épuration. Plus généralement, il souligne la difficulté des
comparaisons fondées sur des données nationales, dans la mesure où les réalités de mise en oeuvre
lui paraissent différer.
C - L’exploitation des outils et la législation relative à l’environnement
La législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE)
distingue le régime de la déclaration et celui de l'autorisation. La déclaration, qui est une
notification, concerne les activités les moins polluantes ou dangereuses. Elle consiste à faire
connaître au préfet l’activité et les mesures prises pour le respect des prescriptions standardisées. En
retour,
les
services
préfectoraux
remettent
un
récépissé
de
déclaration.
L'autorisation
(articles L. 512-1 à L. 512-7 du code de l’environnement) concerne les activités les plus polluantes
ou dangereuses. La procédure se termine par la délivrance (ou le refus) de l'autorisation sous la
forme d'un arrêté préfectoral contenant les prescriptions que doit respecter l'exploitant, que ce soit un
industriel ou une collectivité.
Parmi les équipements gérés et utilisés par la régie Triartois Services et propriétés, à un
moment donné de la CUA, plusieurs sont soumis à déclaration ou à autorisation. La chambre
constate que même si les exploitants travaillent à rendre conformes les installations, certaines
fonctionnent ou ont fonctionné sans autorisation réglementaire, en dépit de contrôles annuels de
l’Etat (DDE).
Il en est ainsi du centre de tri de Tilloy-les-Mofflaines. Propriété de la CUA, le centre de tri
est l’équipement principal de la régie Triartois Services, qui en assure l’exploitation depuis 1999. Ce
centre emploie une trentaine de personnes, essentiellement sur la chaîne de tri. Un centre de transfert
de bois et un centre de transfert des encombrants sont contigus à l’installation : le premier est
assujetti à déclaration, le second à autorisation. D’abord exploitée sans autorisation par l’association
Triservice, la structure a ensuite été transférée par la CUA à sa régie Triartois Services, sans
régularisation, alors que les tonnages triés et les effectifs impliqués progressaient régulièrement. La
chambre constate, à l’examen des rapports annuels d’inspection de la DDE, l’absence d’autorisation
d’exploiter de cette installation pendant 5 ans. Le dossier a été régularisé fin 2005, à l’initiative de la
régie.
Par ailleurs, la plate-forme de compostage de Tilloy-les-Mofflaines a obtenu l’autorisation
d’exploitation en 1995 sous le régime de la déclaration. Exploitée depuis 2000 par la régie, elle a
connu une augmentation des tonnages traités qui la placerait sous le régime d’autorisation depuis
2003. En outre, les rapports d’inspection de la DDE ont montré que, contrairement à la
réglementation applicable, la totalité de la surface du site n’est pas imperméabilisée, ce qui induit un
risque de pollution par les eaux de ruissellement. L’ordonnateur ne conteste pas ce point, non plus
que la nécessité d’un fonctionnement sous le régime de l’autorisation. A l’initiative de la régie,
désormais propriétaire, un projet de refonte doit faire l’objet d’un appel d’offres courant 2006.
- 16 -
Enfin, les déchetteries de Dainville et d’Achicourt, propriétés de la CUA et exploitées par
celle-ci sont placées sous le régime de la déclaration. Pour les deux sites, un nouveau dossier
d’exploitation a été déposé en 2003. Au cours de l’année 2004, la DDE a demandé une adaptation
des sites en matière d’écoulement des eaux pour répondre à la législation. L’ordonnateur considère
le point comme techniquement mineur..
Plus généralement, la chambre constate une recherche de cohérence dans les implantations.
En effet, sur un site de 20 hectares localisés sur la commune de Saint-Laurent-Blangy, qui jouxte la
commune d’Arras et dont la CUA est le principal propriétaire, est rassemblé un ensemble de
structures liées à l’amélioration de l’environnement. A proximité du centre de retraitement des eaux,
est installée l’usine de retraitement des résidus urbains (Arthélyse) et devant elle une nouvelle
déchetterie qui surplombe la nouvelle recyclerie, ainsi qu’à court terme, un nouveau centre de tri.
Ces trois derniers équipements remplacent des outils trop vétustes. L’objectif est de constituer un
« Ecopole » aux portes d’Arras qui sera à la fois une zone industrielle tournée vers le traitement et la
valorisation des pollutions et un outil pédagogique, à destination des écoles ou du public, en matière
de protection de l’environnement.
D - Les relations avec les usagers
1 - L’information obligatoire
Afin d’assurer la transparence auprès des usagers du service, l’article L. 2224-5 du CGCT
prévoit que le maire, ou le président de l’EPCI compétent, doit présenter chaque année un rapport
sur la qualité et le prix du service public d’élimination des déchets à son conseil municipal ou à son
assemblée délibérante. Le décret n° 2000-404 du 11 mai 2000 a fixé les indicateurs techniques et
financiers qui doivent figurer obligatoirement dans ce rapport. Dans les communes de plus de
3 500 habitants, ce rapport est public. Un exemplaire du rapport est adressé pour information aux
préfets concernés.
Pour la CUA, seul le rapport de 2000 (pour l’exercice 1999) a été remis. Celui de
l’exercice 2003 n’était pas disponible. Constitué durant le contrôle de la chambre, il a été remis au
cours du mois de décembre 2004.
2 - L’information pratique
Les nouveaux habitants reçoivent une série de documentation expliquant les consignes de tri
et les modalités pratiques de collecte. Depuis le mois d’octobre 2004, dans le cadre d’une opération
importante de communication, quatre ambassadeurs du tri rencontrent les foyers, un par un, pour
leur distribuer et leur commenter un guide du tri conçu par la CUA. L’opération, qui s’est achevée
fin 2005, s’est concentrée sur l’habitat urbanisé.
3 - La mesure de la satisfaction des usagers
La satisfaction des usagers est habituellement évaluée de deux manières : par sondage au
niveau d’une partie représentative de la population ou de manière systématique par l’envoi d’un
questionnaire aux usagers. La CUA n’a communiqué à la chambre aucun document susceptible de
l’éclairer sur ce sujet. Toutefois, l’opération de communication évoquée ci-dessus, a également
comme objectif de relever par questionnaire l’avis des habitants sur le service pour un bilan en fin
d’année. En conséquence, en dehors de l’avis des responsables, il n’est pas possible, et ce depuis au
- 17 -
moins 1998, de se rendre compte du degré de satisfaction des usagers concernant la qualité du
service : périodicité et horaire des collectes, nuisances générées par celles-ci, adaptation des
équipements,
types de déchets collectés.
En réponse, le président de la communauté urbaine précise que les réclamations, traitées par
les ambassadeurs du tri du point « info déchet »,
« sont rares en ce qui concerne la qualité du
service et rarissimes en ce qui concerne le coût de celui-ci »
.
II - L’EXERCICE DE LA COMPETENCE « COLLECTE »
A - L’organisation
Assurée en régie, la collecte employait, fin 1998, la moitié des agents de la communauté
urbaine (115 sur 227). En 2004, en dépit d’une progression de ses effectifs, le poids relatif du service
au sein de la communauté a baissé (126 sur 297), du fait de la montée en puissance des autres
compétences.
Le service relève de la direction des services urbains. Il est organisé en trois pôles. La
collecte en porte à porte emploie 76 agents et dispose de 21 véhicules spécialisés dont l’entretien est
assuré par le service du garage (9 personnes) commun à toutes les directions de la communauté. La
gestion des trois déchetteries fixes et des bennes pour la collecte sélective (dites déchetteries
mobiles) est assurée par 28 personnes. Enfin, l’information à la population et le point « info
déchets » emploient 5 agents.
B - Le financement
1 - La TEOM
Le financement du service est assuré par le produit de la taxe d'enlèvement des ordures
ménagères (TEOM) qui repose sur la valeur locative cadastrale. Il s’agit donc d’une taxe fiscale,
additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties. Son institution, facultative, est laissée à
l’initiative des conseils des collectivités compétentes qui peuvent y préférer la redevance
d’enlèvement des ordures ménagères (REOM) qui, elle, est proportionnelle au service rendu et
confère au service un caractère industriel et commercial. Le choix de la TEOM, dont le
recouvrement suit celui des impôts locaux, permet à la communauté de financer également le service
par les ressources du budget général. Elle impose toutefois de mettre en place une redevance
spéciale (RS) en cas de collecte des déchets produits par le commerce et l’artisanat et assimilés aux
ordures ménagères (article L. 2333-78 du CGCT).
A l’occasion de l’adhésion de nouvelles communes qui ont rejoint la CUA et compte tenu
des services rendus, notamment en matière de collectes sélectives, des zones ont été définies et il a
été adopté des coefficients de TEOM variables. Cette possibilité est désormais prévue par l’article
107 de la loi de finances initiale pour 2004.
- 18 -
Trois taux ont été retenus et tendent à se rapprocher, comme le montre le tableau ci-dessous.
Zones
Taux 1998
Taux 1999
Taux 2000
Taux 2001
Taux 2002
Taux 2003
Taux 2004
2004/1998
1
9,77
9,81
9,9
10,10
10,30
10,30
10,90
+ 11,5 %
2
5,86
5,89
5,94
7,57
8,93
8,25
8,70
+ 48,5 %
3
7,70
/
L’augmentation du produit qui est passé de 5 061 740 € en 1998 à 6 956 258 en 2004, soit
+ 37,5 %, tient à la croissance des taux mais aussi à l’augmentation des bases, notamment du fait de
l’élargissement du périmètre de la communauté.
2 - Les autres ressources
La chambre constate que la CUA n’a pas mis en place la redevance spéciale, obligatoire
depuis l'adoption de la loi du 13 juillet 1992 sur l’élimination des déchets et les installations classées
modifiant les dispositions de l'article L. 2333-78 du CGCT à compter du 1
er
janvier 1993
.
Son
institution est destinée à résoudre le problème de l'élimination des déchets assimilés à des ordures
ménagères produits par le commerce, l'artisanat ou d’autres activités tertiaires. Il s'agit des déchets
d'origine tertiaire ou artisanale qui, eu égard à leurs caractéristiques et aux quantités produites,
peuvent être éliminés sans sujétion technique particulière et sans risque pour l'environnement.
Si la CUA n’a pas institué la redevance spéciale, pourtant obligatoire, des contrats
particuliers (contrats Déchets Industriels Banals - DIB) existent toutefois, au bénéfice de certaines
entreprises. Initialement conclus par la régie Triartois qui n’exerce pas la compétence « collecte »
mais bénéficiait de cette ressource, ces contrats ont été transférés à la communauté, à compter de
janvier 2003, par délibération du 20 décembre 2002.
Ces contrats, volontaires, s’adressent à l’artisanat, aux commerces et aux PME. Il s’agit
essentiellement de la collecte de déchets classiques, mais en volume plus important que celui des
particuliers, et de leur traitement par les voies classiques. En 2005, ils étaient au nombre de 240. Ils
n’exonèrent pas de la TEOM mais proposent, pour un ramassage parfois quotidien, la gratuité pour
1 100 litres hebdomadaires, et, au-delà, une somme proportionnelle au volume.
Le tableau suivant (sources régie et CUA) met en évidence l’évolution des sommes perçues
par la régie ou la CUA dans ce cadre. Il consacre une croissance régulière du montant des contrats.
Contrats DIB (€ TTC)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Produit Régie (compte706)
/
25 358
79 454
108 934
112 481
/
/
Produit CUA (compte 7061)
/
/
/
/
/
136 292
160 867
C - Les achats
Pour l’accomplissement du service de collecte, en régie, la communauté urbaine est conduite
à conclure régulièrement des marchés d’approvisionnement en conteneurs et bennes à ordures. Le
tableau ci-dessous en donne la liste.
Nombre de marchés
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Conteneurs
1
1
1
1
1
1
0
Bennes à ordures
1
1
1
2
0
- 19 -
Les marchés relatifs aux bennes à ordures sont désormais conclus pour 18 à 24 mois, en
prévoyant un lot fixe et un lot en option. Par contre, les achats de conteneurs sont lancés quasi
chaque année. Il s’agit pourtant de matériels simples qui n’ont pas de caractéristiques fluctuantes et
présentent une durée de vie de l’ordre de 10 ans (durée d’amortissement votée par la CUA),
imposant de ne pas modifier leur utilisation de manière considérable. Or, les articles 272 et 273 du
code des marchés publics (valables avant 2001) ou les articles 5, 15 et 72 de l’actuel code précisent
« que la personne responsable des marchés est tenue de déterminer aussi exactement que possible
les spécifications et la consistance des prestations avant tout appel à la concurrence … Lorsque,
pour des raisons économiques, techniques ou financières, le rythme ou l'étendue des besoins à
satisfaire définis dans les conditions prévues dans les articles ci-dessus ne peuvent être entièrement
arrêtés dans le marché, l'autorité compétente de la collectivité ou de l'établissement peut passer un
marché fractionné sous la forme d'un marché à bons de commande ou d'un marché à tranches
conditionnelles… »
. Il apparaît donc à la chambre que les marchés annuels passés (de l’ordre de
100 000 à 200 000 €) se prêtent moins à des économies d’échelle que des marchés à bons de
commande ou à tranches conditionnelles sur plusieurs années et, de plus, augmentent les charges
administratives de la collectivité.
La chambre relève en outre un manque de précision de certains intitulés (quantité et type de
conteneurs) dans la tenue des inventaires. En outre, certains libellés ne sont pas suffisamment
discriminants pour des matériels pourtant différents (les trois parties d’une benne à ordures
ménagères ne sont pas distinguées). Enfin, les conteneurs pour les ordures ménagères (bacs gris et
verts) et pour la collecte sélective (bacs jaunes et bleus) mis à disposition des habitants, dont la durée
de vie est estimée à 10 ans, ne font l’objet d’un suivi précis que depuis fin 2003.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine indique que l’achat des bennes à
ordures ménagères et des conteneurs roulants fait maintenant, systématiquement, l’objet de marchés
à bons de commande.
III - L’EXERCICE DE LA COMPETENCE « TRAITEMENT »
A - La valorisation des déchets et les relations avec la régie Triartois
1 - La création de la régie
Afin de faciliter l’insertion par l’économie des chômeurs de longue durée et des bénéficiaires
du RMI et de valoriser sous toutes leurs formes les déchets ménagers, le district puis la communauté
urbaine d’Arras avaient entrepris diverses actions, dont la participation au capital de la SEM
Triartois. En outre, trois conventions avaient été conclues, le 25 janvier 1991 avec la société
anonyme ECOPSI, le 5 juillet 1994 avec la société anonyme PSA dont le gérant était identique à
celui de la SA ECOPSI et le 10 janvier 1993 avec l’association Triservice.
Dans les trois cas, un marché public était nécessaire. En leur absence, se fondant
légitimement sur la violation du code des marchés publics, le comptable public a refusé de payer et
s’est trouvé réquisitionné, à 41 reprises, par l’ordonnateur, c’est-à-dire le président de la
communauté, pour un montant global de 385 604,91 €. C’est dans ces circonstances que, par
délibération en date du 28 mai 1999, la communauté urbaine d’Arras a décidé la création d’une régie
autonome de valorisation des déchets, dénommée « Triartois Services ».
- 20 -
2 - Les relations de la CUA avec la régie
La chambre a bien noté que la création de la régie Triartois avait mis fin aux
dysfonctionnements graves, relatifs aux marchés de prestations de service pour la valorisation des
déchets qui avaient donné lieu aux refus de paiement du comptable. Elle observe toutefois que les
relations financières entre la régie et la communauté continuent d’appeler des observations.
Elle s’interroge sur le poids dans les ressources de la régie des subventions émanant de la
communauté urbaine, par ailleurs collectrice de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères. Ces
subventions, qui ont cessé en 2003, atteignaient 31,6 % du total des recettes de fonctionnement en
1999, 27,7 % en 2000, 8,75 % en 2001 et 20,5 % en 2002. Elles sont explicitement interdites par les
articles L. 2224-1 et L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, dès lors que la régie
gère un service public à caractère industriel et commercial.
La régie, chargée de la valorisation des déchets, pour le compte de la CUA puis du SMAV et
de leurs membres, gère les centres de compostage de Tilloy-les-Mofflaines et de Bapaume, depuis le
1
er
janvier 2003, le centre de tri des emballages et des encombrants de Tilloy-les-Mofflaines, et la
recyclerie de Saint-Laurent-Blangy. Elle facture l’utilisation de ces équipements, qui ont été mis
gratuitement à sa disposition soit par la communauté urbaine, soit par le syndicat mixte. Ces
facturations, considérées comme des prestations de service, sont adressées aux membres de la
collectivité de rattachement de la régie, la CUA, puis le SMAV. Le prix est fixé à la tonne, par
catégorie de prestation.
La chambre appelle l’attention sur le fait que ces prestations constituent un marché public de
services, au sens du droit communautaire et doivent faire l’objet d’une procédure de publicité et de
mise en concurrence (CE - 20 mai 1998 - communauté de communes de Piémont de Barr). En
l’absence d’un tel marché, le fondement des relations facturées par la régie à ses clients publics
apparaît source de fragilité juridique et de contentieux.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine souligne qu’il ne partage pas la
position de la chambre. Il précise que la création du SMAV a entraîné un transfert de la compétence
« traitement des déchets » des membres du syndicat mixte à ce dernier et que la régie agit dans le
cadre de cette compétence. Il ajoute qu’à défaut d’une unification des compétences « collecte et
traitement » dans une même entité qui disposerait alors du levier fiscal, la facturation sur la base du
tonnage collecté semble être la seule réponse pertinente.
La chambre maintient son analyse. En effet, les compétences transférées au SMAV sont bien
constitutives, pour le SMAV comme pour la régie, d’un « droit exclusif » au sens de l’article 18 de
la directive 2004/18/CEE relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics
et, à ce titre, dérogatoire au code des marchés publics. Toutefois, cette exception ne peut être mise en
oeuvre que dans le cadre de l’application des statuts votés. Or, ni ces derniers, ni le règlement
intérieur de la régie ne prévoient le mode de facturation qui est mis en oeuvre à l’encontre des
membres du syndicat.
La chambre note que ces prestations de service ont doublé de 2000 (991 180,82 €) à 2004
(2 079 814 €), en liaison avec l’augmentation des volumes livrés. Ces derniers viennent en
diminution des tonnages qui devront être traités par la future usine Arthélyse et sont actuellement
enfouis. En 2004, ces prestations, assurées pour le compte des membres du SMAV et,
marginalement, pour des entreprises, se répartissaient ainsi : 69 % facturés à la CUA, 21 % au
syndicat mixte de la région de Bapaume, 6 % à la communauté de communes de l’Artois, 3 % à celle
du Val du Gy et 1 % à des entreprises. Ces pourcentages sont très proches des parts représentatives
des populations concernées.
- 21 -
La chambre précise que la progression des recettes de prestations de services est d’autant
plus notable qu’avant 2003 le compte enregistrait également le montant du produit de deux contrats
particuliers. Le premier, conclu avec l’organisme Eco-Emballages garantit la reprise des tonnes
triées, aux conditions fixées et apporte une contribution à la mise en place et au suivi de la collecte
sélective. D’un montant de 928 337,81 € en 1999, l’aide est passée à 813 850,99 € en 2002. Le
syndicat mixte Artois Valorisation a ensuite conclu directement avec Eco-Emballages, à la place de
la régie qui lui a été rattachée. Le second contrat a été conclu avec les entreprises, pour le traitement
des déchets industriels banals (DIB), c’est-à-dire des déchets analogues aux déchets des ménages
pour leur nature mais produits en quantité supérieure. Cette prestation inclut la collecte des déchets
en cause. En l’absence de convention passée avec la communauté urbaine, compétente en la matière,
l’intervention de la régie s’appuyait sur un dispositif fragile. De fait, il y a été mis fin au 1
er
janvier
2003 et la communauté urbaine en a repris la gestion. Les sommes concernées ont évolué de 23 358
€ en 1999 à 112 481 € en 2002.
3 - Le rattachement de la régie
Créée par délibération de la communauté urbaine d’Arras comme établissement public
rattaché, la régie est considérée comme un établissement public rattaché au syndicat mixte Artois
Valorisation en raison d’une délibération de ce syndicat en date du 16 octobre 2002. Cette dernière
considérait que
« la compétence valorisation et traitement ayant été transférée au syndicat mixte, il y
a, de par la loi, transfert des moyens concourant à la mission vers la nouvelle structure
intercommunale. C’est pourquoi, [il convient d’acter] le rattachement de l’EPIC régie autonome
Triartois Services au syndicat mixte ».
La chambre relève que ce « transfert » n’a pas permis de constater les excédents existants
2
qui, en cas de dissolution, seraient revenus à la communauté urbaine. Surtout, elle observe que le
transfert de compétence a bien entraîné de plein droit la mise à disposition de la collectivité
bénéficiaire de biens meubles et immeubles mais que, pour autant, ce transfert ne peut avoir pour
effet de modifier, au surplus sans délibération concordante de la communauté urbaine, la collectivité
de rattachement. Elle appelle l’attention sur l’illégalité de cet acte dont le degré lui paraît tel que les
délais de recours pourraient, selon une jurisprudence constante du Conseil d’Etat, être regardés
comme absents. En d’autres termes, à tout moment, la délibération pourrait être contestée et
rapportée et, avec elle, tous les actes pris depuis son intervention et sous son régime, en ce qui
concerne notamment le fonctionnement de la régie ou la composition de son conseil
d’administration. Dès lors, la sécurité juridique des décisions intervenues depuis ce rattachement
n’est pas assurée, y compris en ce qui concerne les marchés ou emprunts conclus.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine prend acte de la position de la
chambre et propose une délibération de la CUA sur le sujet. La chambre prend note de cette
démarche, mais appelle l’attention sur les dispositions du CGCT (articles L. 2221-10 et R. 2221-16)
relatives à la création et à la dissolution des régies dotées de la personnalité morale et de l’autonomie
financière.
2
602 822 € fin 2001 et 541 234 € fin 2002.
- 22 -
B - Les autres déchets
1 - L’exercice de la compétence jusqu’à la création du SMAV : le projet Arthélyse
a - Les enjeux et les objectifs du projet
L’usine « Arthélyse », de traitement des déchets par thermolyse, a pour objectif de prendre le
relais de l’usine d’incinération de Tilloy-les-Mofflaines dont l’exploitation a cessé fin 2000. Outil de
traitement majeur pour le syndicat, élément structurant dans le cadre du plan départemental
d’élimination des déchets du département, cet équipement industriel devrait permettre à la région
arrageoise (via le SMAV) de retrouver son autonomie en matière de traitement et de mettre en oeuvre
l’ensemble de sa compétence, dans des conditions environnementales satisfaisantes. Au-delà des
aspects politiques et environnementaux, l’enjeu est également technique. Fortement aidé par
l’ADEME, et particulièrement suivi par cette agence et par la DRIRE, le projet est très attendu : si
plusieurs usines utilisent le procédé de la thermolyse à travers le monde, il n’y a toujours pas d’usine
opérationnelle du même type en France.
La thermolyse (appelé également pyrolyse) est un procédé de traitement thermique dans
lequel les déchets ne sont pas brûlés mais chauffés à moyenne température (entre 450 à 750 °C) en
l’absence d’oxygène. La chaleur et l'absence d'oxygène entraînent une décomposition des matières
organiques, sans produire les fortes pollutions de l’incinération.
L’objet du marché consiste à concevoir, réaliser et exploiter une usine de traitement des
résidus urbains basée sur la thermolyse, avec une valorisation énergétique. Il se décompose en deux
phases d’un niveau financier équivalent : la préparation et réalisation du projet puis l’exploitation de
l’usine pendant 10 ans. Le rapport de présentation de ce marché le rappelle, en précisant qu’il s’agit
d’obtenir un coût de traitement de l’ordre de 76 € HT (500 F HT) la tonne, comprenant
l’amortissement d’une installation sur 20 ans. Le SMAV sera propriétaire de l’équipement dès sa
réception officielle (après la phase de mise en service industrielle). Celui-ci sera exploité et maintenu
par l’industriel, qui a la charge du traitement des résidus en sortie d’usine (valorisation de certains
déchets, enfouissement des déchets ultimes) et la mise en oeuvre de la valorisation énergétique.
L’exploitant percevra les recettes de valorisation des produits en sortie d’usine qu’il partagera avec
le SMAV. Il doit prendre en charge les déchets dès leur livraison sur le site.
b - L’historique du projet
Le projet Arthélyse, préparé et notifié par la CUA, a été transféré au SMAV (en même temps
que les emprunts en cours) à la création de celui-ci. La mise en place de ce syndicat a été un moyen
de fédérer les collectivités autour d’un objectif et il convenait de les mobiliser assez tôt. Elle
permettait également de partager les coûts d’investissement.
Les dix dates suivantes résument l’histoire du projet. Le 19 décembre 1997, le conseil du
district d’Arras arrête son choix technologique pour la prochaine usine : la thermolyse. Le
27 avril 1998 est passé le premier appel d’offres sur performances pour le marché de
réalisation/exploitation de l’usine et l’appel d’offres pour le marché d’assistance. Le 23 juin 1998, la
commission spécialisée de la CUA décide de déclarer sans suite l’appel d’offres sur performances.
Le 10 juillet 1998, un nouvel appel d’offres restreint est publié. Le 4 mai 1999, la commission
d’appel d’offres propose de retenir le groupement Thide Environnement (mandataire) – Saged –
Ecopsi. Le 2 août 2000, le marché est notifié. Les travaux de réalisation de l’usine débutent le
19 juillet 2002. La durée des travaux est de 24 mois. En juin 2004, les premiers tests industriels sont
réalisés par l’exploitant de l’usine. Le démarrage officiel n’a pas encore eu lieu.
- 23 -
Le long délai, plus de 8 années, qui s’est écoulé entre la décision de construire l’usine et sa
mise en service traduit un manque de maîtrise de l’ensemble de l’opération mais force est de
constater que la CUA ne s’est pas donnée les moyens de la maîtriser.
En effet, la décision de recourir à une assistance à maîtrise d’ouvrage aurait dû être
concrétisée dès le début de l’opération ; or la chambre constate que cette décision a été prise le
29 juin 2001 alors même que le marché de travaux était notifié depuis plus de 11 mois le
2 août 2000. En outre, les travaux n’ont commencé qu’un an après cette notification.
Le président de la communauté urbaine estime, dans sa réponse, que la CUA disposait en
interne des compétences nécessaires à la conduite du projet et rappelle la présence d’une maîtrise
d’oeuvre pour l’accompagnement de l’opération. La chambre maintient son observation.
c - L’usine de Thermolyse et les marchés connexes
Le projet Arthélyse a nécessité la mise en place de plusieurs marchés, dont certains ont été
analysés par la chambre. Il s’agit des marchés suivants : l’assistance à maîtrise d’ouvrage pour la
préparation du marché (études préliminaires), le choix d’un entrepreneur (un groupement industriel)
pour le marché de conception/réalisation de l’usine, la maîtrise d’oeuvre pour la réalisation de l’usine
Arthélyse, les marchés d’assurances et de coordination en matière de sécurité, de protection de la
santé de niveau 1 et de contrôle technique. Parmi ces marchés, préparés par la CUA, ceux qui
n’étaient pas terminés ont été transférés au SMAV en juillet 2002 par l’avenant n° 1, dit « de
transfert », quant le projet est passé sous maîtrise d’ouvrage du syndicat.
Les études préliminaires
Une consultation (en marché négocié) a été lancée pour la désignation d’un bureau d’étude
chargé de définir le dossier programme (aspect juridique et technique), de préparer les contrats et de
faire la synthèse des offres dans un rapport d’analyse. La date limite de remise des offres a été fixée
au 27 avril 1998. La chambre constate que le pouvoir permettant au représentant mandataire du
groupement finalement retenu de signer les pièces contractuelles engageant une des sociétés du
groupement (Dechelette - juriste indépendant) est daté du 14 mai 1998 et donc postérieur à la date
limite. Le mandataire s’est donc engagé, au moment du dépôt de l’offre, pour une société sans
mandat de celle-ci, contrairement aux dispositions de l’article 46-1 du code des marchés publics qui
indique :
« Les candidatures ou les offres sont signées soit par l'ensemble des entreprises groupées,
soit par le mandataire s'il justifie des habilitations nécessaires pour représenter ces entreprises au
stade de la passation du marché, sans qu'un même mandataire puisse représenter plus d'un
groupement pour un même marché ».
Dans sa réponse, l’ordonnateur signale :
« qu’il n’a pas échappé à la communauté urbaine
d’Arras que la société BCEOM (mandataire du groupement) ne disposait pas, à ce stade du dossier,
de toutes les habilitations nécessaires prévues par l’article 46.1 du code des marchés publics. Pour
autant, la procédure engagée pour ce marché étant négociée, il a été considéré que ces habilitations
pouvaient être prises en compte au stade de la négociation avec le groupement retenu »
.
L’assistance à maîtrise d’ouvrage
La CUA, par délibération du 29 juin 2001, a décidé d’un appel d’offres en vue du suivi des
études préalables à la construction, du visa des études d’exécution, de la direction de l’exécution des
travaux et de l’assistance lors des opérations de réception. Le contenu du marché, quelle qu’en soit
la dénomination retenue, en fait un marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage.
- 24 -
La chambre note que le groupement retenu est composé de SOTRAFRANCE INGENIERIE
(mandataire) et BCEOM. Elle relève que la société BCEOM était déjà mandataire du groupement
qui avait remporté le marché relatif aux études préliminaires et s’interroge, en conséquence, sur le
respect de l’égalité de traitement entre candidats.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine considère que le marché visé était
un marché de maîtrise d’oeuvre d’exécution comprenant des missions restreintes. Il estime, par
ailleurs, que la jurisprudence du Conseil d’Etat (
29 juillet 1998, Garde des Sceaux c/sté Génicop,
req n° 177952)
autorisait de retenir le groupement cité.
Sur le premier point, la chambre constate que les missions confiées au groupement (visa des
études d’exécution et assistance lors des opérations de réception, notamment) sont celles que la
loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 retient pour définir la notion d’assistance à maîtrise d’ouvrage.
Nonobstant la dénomination retenue, elle précise que la jurisprudence évoquée établit qu’il n’est pas
porté atteinte à l’égalité de traitement des candidats si la société qui a déjà contracté pour une partie
du projet (sa préparation) n’a pas recueilli d’information susceptible de l’avantager pour la suite du
projet. Les éléments de réponse ne permettent pas de préciser ce point.
Les assurances
Par délibération en date du 21 décembre 2001, la CUA a décidé de recourir à un dispositif
d’assurance sur la base de 3 lots répartis comme suit : lot n° 1 : tous risques chantier – montage –
essais ; lot n° 2 : dommages/ouvrage avec option PUC (police unique de chantier) ; lot n° 3 :
responsabilité civile du maître d’ouvrage.
La chambre s’étonne de cette définition des besoins. Les lots 1 et 2 intéressent en effet la
responsabilité des entreprises attributaires des travaux. De fait, le SMAV à qui le marché a été
transféré a contracté une assurance au seul titre du lot 3.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine indique
« qu’il ne parait pas
fondamentalement anormal (même si le droit en vigueur et en particulier la jurisprudence
administrative considèrent qu’un ouvrage appartient aux entreprises attributaires des marchés
depuis l’ordre de service de commencement des travaux jusqu’à leur réception) que ce souci de
sécurité puisse, aujourd’hui, être reproché à un maître d’ouvrage conscient de ses responsabilités,
difficiles à quantifier s’agissant d’un processus industriel quasi expérimental comme l’est celui
d’Arthélyse »
.
Le marché de conception-réalisation
- La notification
A la suite d’un premier appel d’offres, publié le 8 mai 1998 et déclaré « sans suite », un
second appel d’offres a été organisé. Le 28 mai 1999, la commission a retenu le groupement Thide
Environnement (mandataire) –Saged– Ecopsi pour la réalisation et l’exploitation de l’usine. Ce
groupement est composé des sociétés Saged, Ecopsi et Thide Environnement SA, ce dernier étant
mandataire du groupement. Au moment de la notification, l’actionnariat du mandataire était le
suivant : Maguin (39 %), COGAC - Groupe Gaz de France (34 %) et CPX Holding - Institut
Français du Pétrole (27 %). Il a évolué en 2005, au profit de COGAC (52,49 %).
- 25 -
La chambre constate toutefois qu’un délai de plus d’une année s’est écoulé entre la décision
de la commission et la notification du marché au groupement, qui est intervenue le 2 août 2000. Un
premier délai de 4 mois a été proposé au groupement pour lui permettre de préparer le marché
définitif. Une équipe d’élus et de techniciens s’est alors rendue au Japon pour visiter la première
réalisation du groupement. En effet, les ingénieurs de Thide Environnement avaient assisté le groupe
HITACHI Ltd dans la réalisation de sa première usine de thermolyse à NAKAMINATO, au Japon.
Près de 6 mois après la décision, le 17 décembre 1999, les réponses du groupement et de l’ADEME
aux questions techniques et financières ont été jugées satisfaisantes et par délibération du même jour,
la CUA a accordé, à nouveau, des délais supplémentaires au groupement.
Bien évidemment, seul le groupement retenu a bénéficié de cette année complémentaire pour
finaliser son offre. La chambre appelle l’attention sur la rupture conséquente qui en résulte quant à
l’égalité de traitement des candidats.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine justifie ces délais par la volonté de
s’entourer du maximum de précautions compte tenu de l’ampleur et de la complexité du projet. Tout
en prenant acte de cette réponse, la chambre constate que ces précautions ont été de peu d’effet sur le
résultat final dont les modalités de réalisation sont détaillées dans le rapport d’observations
définitives adressé au syndicat mixte Artois Valorisation.
- L’établissement des coûts
La chambre observe plusieurs incohérences dans la rédaction des marchés qui nuisent à un
calcul exact des prix. Ainsi, selon le texte de la pièce G du marché, le taux de marge brute à
appliquer aux charges variables, pour la rémunération de fournitures d’exploitation, est fixé à 20 %.
Le calcul opéré témoigne toutefois de l’application d’un taux de 25 % (907 370 F HT pour
3 629 480 F HT de charges variables). Les indices utilisés pour l’actualisation des prix suscitent
également des observations.
La redevance annuelle d’exploitation est calculée selon une formule complexe. Le cahier des
clauses administratives particulières (CCAP) du marché notifié en août 2000 (page 51), modifié par
l’avenant n° 2, présente, pour son actualisation, de nombreux indices et index. Parmi ceux-ci, la
chambre note les indices DECH1, DECH2, DECH3 pour lesquels il n’est pas indiqué le référentiel
qui permet leur utilisation et leur mise à jour. Par ailleurs, l’indice H2O qui est utilisé fait référence
au coût de l’eau. Or, d’après les détails de l’offre retenue, le projet ne nécessite aucun apport
extérieur d’eau.
Dans leurs réponses, l’ordonnateur et le président de la société Thide Environnement
indiquent qu’une négociation (pour un avenant) est en cours sur ces points.
2 - Les relations avec le SMAV
Les équipements ont été transférés (par des mises à disposition) de la CUA au SMAV, lors
de sa création. Ce transfert a été constaté dans les statuts. Cependant, aucun de ces équipements n’a
fait l’objet d’une convention, pour en détailler les modalités d’utilisation et le périmètre de la mise à
disposition, en dépit des dispositions de l’article L. 1321-1 du CGCT, ce qui aurait, par exemple,
permis de faire le point sur le dossier d’exploitation de l’équipement avant son transfert.
- 26 -
Au-delà de la date de création du syndicat mixte (20 mars 2002), la CUA a continué de
régler les prestations d’enfouissement pour toute la durée de l’année 2002. Le SMAV a remboursé
cette somme conséquente (2 093 476,85 €) par son mandat n° 172/2003. La communauté urbaine
avait financé des études préliminaires de la prochaine usine de traitement des déchets, de 1998 à
2002, pour un montant de 1 775 940,23 € HT (2 124 024,52 € TTC). Par délibération en date du
20 mars 2002 (soit deux jours après sa création), le SMAV a voté le remboursement à la CUA des
frais occasionnés par ces études. Cependant, ces dispositions n’avaient pas été prévues à l’origine.
IV - LES COUTS DU SERVICE
A- Selon l’état annexe du compte administratif
Les recettes et les dépenses du service de gestion des déchets sont incluses dans le budget
principal de la communauté urbaine. Sur la période analysée (1998–2004), un état annexe du
compte administratif les présente dans un classement par fonction (812 jusqu’en 2002) puis par
nature (908-12). Cependant, ce classement, détaillé en 1998 et 1999, s’est agrégé de manière
considérable les années suivantes. Surtout, il intègre des dépenses communes à l’ensemble de la
communauté (gestion du garage) et ne tient pas compte de la part des charges communes, imputables
au service, ni de celui des amortissements, qui ne sont pas pratiqués. Enfin, pour la période
examinée, le périmètre de la communauté a été modifié et ses compétences également, ce qui
explique certaines évolutions.
Sous ces réserves, l’analyse des dépenses sur la période examinée met en évidence une
croissance régulière.
En euros
DEPENSES
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2003/98
Chapitre 011
Charges à caractère
général
2 917 422,90
2 272 039
2 612 857,30
4 261 109,57
5 742 595,42
4 760 164,04
63 %
Chapitre 012
Charges personnel
et frais assimilés
2 482 680,47
2 771 742
2 906 281,94
3 129 597,67
3 220 096,83
3 691 022,99
49 %
Chapitre 65
Autres charges de
gestion courante
178 881,39
236 096,52
25 717,39
25 717,39
347 450
86 821
- 51 %
Chapitre 67
Charges
exceptionnelles
15 439,88
129 582
487 836,86
152 449,02
274 931,10
0
FONCTIONNEMENT
TOTAL
Fonctionnement
Dépenses
5 594 424,64
5 409 459,52
6 032 693,49
7 568 873,65
9 585 073,35
8 538 008,03
53 %
Chapitre 20
Immobilisations
incorporelles
0
0
3 389,68
0
0
0
Chapitre 21
Immobilisations
corporelles
786 921,05
655 779
1 213 313
914 952,39
1 101 417
1 052 987,01
34 %
Chapitre 23
Immobilisations en-
cours
401 542,85
522 278
873 420,47
77 558,35
1 680 281,70
70 359,21
- 82 %
Chapitre 27
Autres
immobilisations
financières
0
228 674
0
0
0
0
INVESTISSEMENT
TOTAL
Investissement
Dépenses
1 188 463,90
1 406 731
2 090 123,15
992 510,74
2 781 698,70
1 123 346,22
- 5 %
Fonction 812
TOTAL
GENERAL
Dépenses
6 782 888,54 6 816 190,52 8 122 816,64 8 561 384,39
12 366 772,05
9 661 354,25
42 %
- 27 -
Cette augmentation est particulièrement sensible en 2002, tant en fonctionnement
(chapitre 011 « charges de fonctionnement à caractère général ») qu’en investissement (chapitre 23
« immobilisations en cours »). Pour la section de fonctionnement, la hausse est due à celle des
subventions d’exploitation à la régie Triartois (0,23 M€) et au versement d’une avance (qui sera
remboursée) au SMAV, qui s’ajoute à la contribution de la CUA au syndicat. Pour la section
d’investissement, il s’agit des premières dépenses pour le marché Arthélyse qui seront remboursées
(en 2004) par le SMAV (2,124 M€) et de la mise en place du marché pour la dépollution de la partie
la plus dangereuse de l’ancienne usine d’incinération de Tilloy-les-Mofflaines (0,3 M€).
Au-delà de cet aspect conjoncturel, le tableau met en évidence la forte hausse des dépenses
de la fonction « déchets » (+ 42 %) entre 1998 et 2003, essentiellement due au fonctionnement, et
notamment aux charges à caractère général et aux charges de personnels et frais assimilés. Cette
croissance est très largement supérieure à l’accroissement du périmètre de collecte dû à la
conclusion de contrats avec des communes membres du SMAV et à l’élargissement propre de la
communauté, dont témoigne le tableau suivant (population INSEE 1999 avec doubles comptes).
Populations (habitants)
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
CUA
90 550
90 550
90 550
92 475
93 571
93 571
93 571
La hausse des dépenses se vérifie après élimination des charges directement imputables au
garage, soit les « Taxes et impôts véhicules » (compte 6355), « Essence » (compte 606221), « Gasoil
ou carburant » (compte 606222) et « Matériel roulant » (compte 61551).
En euros
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2003/98
Taxes et impôts véhicules (6355)
1 808
1 672
15 299
16 485
19 208
19 236
+ 964 %
Essence (606221)
36 088
38 966
42 625
43 307
47 734
0
Gasoil ou carburant (606222)
202 028
228 558
292 986
288 890
267 153
332 255
+ 40 %
Matériel roulant (61551)
195 692
205 700
212 219
210 939
246 121
249 157
+ 27 %
Dépenses de fonctionnement du garage
inclus dans le 812
435 616
474 896
563 129
559 621
580 216
600 648
+ 38 %
Dépenses
fonction
812
-
ordures
ménagères
6 782 889 6 816 191 8 122 817 8 561 384 12 366 772 9 661 354
+ 42 %
Dépenses fonction 812 sans les dépenses
de fonctionnement du garage
6 347 273 6 341 295 7 559 688 8 001 763 11 786 556 9 060 706
+ 43 %
Etape 1 : coût des OM par habitant /
fonction 812 sauf dép fct du garage
70
70
83
87
126
97
(*)
+ 39 %
Il convient de noter que le rapport annuel sur le prix et la qualité du service public
d’élimination des déchets de la CUA, pour l’année 2003, établit un coût annuel par habitant
(*)
proche
de la valeur proposée par la chambre, soit 96,56 €/hab/an.
Ce coût moyen peut être rapproché de l’évolution du produit de la TEOM qui s’établit ainsi :
En euros
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2004/1998
TEOM
5 066 198 5 224 624 5 429 600 5 786 392 6 140 038 6 436 482 6 969 991
+ 37,5 %
Population CUA (INSEE 99)
90 550
90 550
90 550
92 475
93 571
93 571
93 571
+ 3,3 %
Montant de la TEOM/hab
56
58
60
63
66
69
74
+ 32 %
- 28 -
B - La prise en compte des coûts indirects
La chambre a cherché à évaluer les dépenses de structure, dans le coût de la compétence
déchets, en retenant les dépenses d’administration générale du budget principal et celles relatives au
garage. Pour ce faire, elle a utilisé une clé de répartition, correspondant au poids de la fonction 812
dans le budget de la communauté. Le bilan est alors le suivant :
En euros
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2003/98
Dépenses fonction "0"
4 257 704
3 690 149
3 618 053
3 684 949
4 597 008
5 250 372
+ 23 %
Dépenses fonction "0" + dépenses du
garage
4 693 320
4 165 045
4 181 182
4 244 570
5 177 224
5 851 020
+ 25 %
Ratio de représentation 812/total des
fonctions
0,141
0,118
0,104
0,106
0,135
0,117
- 17 %
Part de la fonction "0" attribuable au
service de la fonction 812
663 638
490 868
433 915
451 473
698 667
683 193
+ 3 %
Etape 2 : coût des OM par habitant - fct
812
+
prorata
des
dépenses
d'administrations générales
77
75
88
91
133
104
+ 35 %
Les dépenses d’administration générale et de fonctionnement du garage augmentent de 25 %
de 1998 à 2003, alors que dans la même période, les dépenses relatives aux déchets
augmentent de
42 %.
Afin de parfaire son estimation, la chambre a, enfin, tenu compte, avec la même clé, des
charges « non ventilées » (entre 15 et 40 M€) du budget principal, à l’exclusion des mouvements
d’ordres et des montants manifestement hors de la compétence (construction de la station
d’épuration des eaux, attribution de compensation ou dotation communautaire de solidarité par
exemple). Le nouveau bilan est présenté ci-après.
En euros
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2003/98
Total Dépenses "non ventilées"
24 414 894
15 755 991
35 804 461
36 457 371
41 531 815
39 697 449
+ 63 %
Part du "non ventilé" rattachable au 812
14 150 534
14 150 534
10 958 717
11 548 877
8 563 258
7 993 435
- 44 %
Ratio de représentation 812/non ventilé
-
0,141
0,118
0,104
0,106
0,135
0,117
- 17 %
Part du "non ventilé" rattachée au 812
2 000 894
1 667 700
1 137 274
1 228 393
1 155 612
933 351
- 53 %
Etape 3 : coût des OM par habitant -
fonction 812 + prorata des dépenses
d'administration
générales
et
"non
ventilée"
100
94
101
105
146
114
+ 14 %
Ces données sont comparables avec l’évaluation figurant pour l’année 2003 au rapport
d’activité de la communauté qui estime le coût annuel de la compétence à 10 824 500 €, soit
116 €/hab, passant en 2004, selon le budget, à 11 140 063 €, soit 119 €/hab, dont 55 % au titre de la
collecte et 45 % au titre du traitement.
A titre d’information, la chambre précise qu’une étude ADEME/AMF (association des
maires de France) donnait une fourchette de valeurs pour le « coût aidé annuel de gestion globale »
en 1998, de 45 à 85 € par habitant. Une actualisation utilisant le taux de 11,3 % d’évolution des prix
à la consommation (données INSEE) est nécessaire. Il convient également de prendre en
considération l’importance des collectes au niveau de la CUA (630 kg/hab/an), supérieures de 15 %
aux données nationales (550 kg/hab/an) qui servent de base aux prix de l’étude ci-dessus. En
appliquant ces hausses, la fourchette initiale [45 - 85 €] devient alors la suivante : [57 – 107 €]. Le
coût à l’habitant constaté à la CUA se situe donc au niveau de la borne supérieure de la fourchette,
étant précisé que la charge des amortissements n’est pas prise en compte par la communauté.
- 29 -
Par ailleurs, l’ADEME, dans son étude sur les coûts en 2001, présentait un coût moyen
global aidé de 150 € HT à la tonne collectée. Pour la CUA, le coût moyen, en 2004, pour
58 929 tonnes collectées s’élève donc à 189 €/tonne.
Dans sa réponse, le président de la communauté urbaine précise que
« si l’intercommunalité
« des déchets » coûte cher, c’est aussi parce que le législateur l’a voulu ainsi »
et que
« les coûts de
la collecte et du traitement sont fonction des choix faits par les structures compétentes en termes de
qualité, de quantité et d’implication environnementale »
. Il en est ainsi du choix de traiter et de
collecter des déchets d’équipements électriques électroniques (DEEE) et des déchets ménagers
spéciaux (DMS) qui génère des dépenses supplémentaires. L’ordonnateur ajoute que de plus la
disparité des déchets collectés rend difficile les analyses comparatives.
*
*
*
ROD.0372
REPONSE AU RAPPORT D’OBSERVATIONS
DEFINITIVES
- Communauté urbaine d’Arras (CUA) -
(Département du Pas-de-Calais)
Ordonnateur en fonction pour la période examinée :
- M. Jean-Marie Vanlerenberghe :
sans réponse.
« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la
chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai précité,
ces réponses sont jointes au rapport.
Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs
» (article 42 de
la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).