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COUR DES COMPTES
Dépôt du Rapport public annuel
devant le Sénat
22 février 2006
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Allocution de M. Philippe SÉGUIN,
Premier président de la Cour des comptes
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Monsieur le Président,
En application de l’article L 136-1 du code des juridictions
financières, j’ai l’honneur de déposer sur le bureau du Sénat le rapport
public annuel de la Cour des comptes que j’ai remis ce matin à
Monsieur le Président de la République.
Monsieur le Président,
Monsieur le Président de la Commission des finances,
Monsieur le Rapporteur Général,
Monsieur le Président de la Commission des affaires sociales,
Mesdames, messieurs les sénateurs,
Ce nouveau millésime du rapport annuel est l’aboutissement
d’une année de travail des juridictions financières, Cour et chambres
régionales réunies. Il constitue une sélection, établie à votre attention,
de ce qu’on peut retenir de plus exemplaire, en bien comme en mal,
dans le résultat de nos contrôles. Comme chaque année, vous y
trouverez
des
observations
sur
les
politiques
publiques,
sur
l’organisation et la gestion de l’Etat et de ses opérateurs, sur les
entreprises publiques ou sur les collectivités territoriales.
Mais la nouveauté principale du présent rapport réside dans les
174 pages de sa première partie, consacrées aux suites données aux
observations de la Cour.
Nous avons voulu répondre de la sorte à l’idée trop longtemps
et largement répandue, selon laquelle les observations de la Cour ne
seraient pas suivies d’effets, idée en effet bien mal fondée …
La Cour elle-même a toujours systématiquement contrôlé les
conséquences de ses précédentes interventions lorsqu’elle entreprenait
ses contrôles périodiques.
Les commissions des Finances et des affaires sociales du
Parlement, soit par les rapports qu’elles demandent à la Cour, soit par
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le biais des travaux de leurs missions d’évaluation et de contrôle, ont
elles-mêmes contribué à l’existence de ces suites.
Mais’il manquait un moyen de porter une appréciation
d’ensemble et si différents projets de commissions de suivi ont été
évoqués, ils n’ont jamais véritablement abouti.
Et de ce fait, les suites de nos travaux demeurent ignorées de
l’opinion publique, qui peut légitimement en conclure qu’il n’y en a
pas.
*
Aussi la Cour a-t-elle décidé de s’organiser elle-même pour
effectuer un suivi systématique de l’impact de ses travaux les plus
significatifs et c’est donc un réel droit de suite que nous commençons à
mettre en oeuvre avec ce rapport. Nous programmerons ainsi, chaque
année, des contrôles sur les suites qui auront été données aux insertions
et aux rapports publics thématiques antérieurs et ceci dans un délai
relativement bref après leur parution. Les réponses des organismes et
services concernés seront, elles aussi, publiées avec les constats de la
Cour.
*
Vous pourrez ainsi constater que la Cour a généralement été
suivie
lorsqu’elle
a
dénoncé
des
irrégularités
ou
des
dysfonctionnements majeurs. Les progrès constatés à la préfecture de
police avec une réorganisation des services et la rationalisation des
avantages en nature des policiers en sont un bon exemple. Il en est de
même de la remise en cause de certains contrats peu conformes au
principe de mise en concurrrence entre France-Télévisions et les
annonceurs publicitaires.
En revanche, le contrôle de la navigation aérienne offre
l’illustration des résistances qui peuvent se faire jour lorsque nous
préconisons des réformes concernant l’organisation du temps de travail,
le statut des personnels ou leur régime indemnitaire.
Dans le domaine de l’immobilier également, la Cour peut être
entendue et approuvée, malgré la vivacité de ses critiques, mais les
progrès sont lents.
Les effets d’une de nos interventions en la matière, au ministère
de la culture, le démontrent ; les réformes y sont en effet entravées par
nombre de rigidités et de situations acquises : préférence pour les
opérations nouvelles par rapport à l’entretien, ou lacunes dans la
connaissance du patrimoine, autant de freins à une gestion dynamique
de son immobilier par l’Etat.
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Des autres observations, qui témoignent toutes du sérieux avec
lequel les services ont su prendre nos recommandations, je ne mettrai
en exergue que celles qui font suite au rapport thématique sur l’accueil
des immigrants et l’intégration des populations issues de l’immigration,
publié en 2004. La Cour a noté que des textes législatifs et
réglementaires avaient été publiés, des actions entreprises, des
réorganisations engagées, allant dans le sens de plusieurs de ses
préconisations. Vous en trouverez le détail dans le rapport. Mais la
Cour a remarqué aussi que la question centrale posée par son rapport
qui soulignait les effets négatifs de la concentration géographique
n’avait pas encore été réellement abordée.
*
Nous ne nous sommes bien entendu pas contentés de suivre les
effets de nos précédents travaux et vous trouverez également dans le
rapport des insertions issues de nouveaux contrôles dans des domaines
aussi divers que la fiscalité, l’action sanitaire, ou le logement social :
- la première insertion est consacrée à la prime pour l’emploi
qui concerne aujourd’hui un foyer fiscal sur quatre ; on ne peut que
constater pourtant ses effets limités en termes de redistribution des
revenus et ses conséquences incertaines en termes de retour à l’emploi.
Malgré les réformes engagées en 2006, des progrès restent à faire
notamment pour mieux cibler les bénéficiaires, et, d’une façon plus
générale, pour clarifier le paysage des mesures fiscales et sociales de
retour à l’emploi, paysage peu lisible mais surtout fort coûteux dont
personne ne sait toujours dire s’il est efficace ou non.
- d’importants développements sont également consacrés à la
participation des employeurs à l’effort de construction, le fameux « 1%
logement », qui prête le flanc à deux critiques majeures : d’une part,
l’Etat a, ces dernières années, largement renoncé à son rôle
d’orientation et de tutelle sur les partenaires sociaux gestionnaires des
fonds alors même que ces derniers ont bénéficié de subventions
publiques accrues.
D’autre part, les produits proposés pour l’emploi des fonds se
sont démultipliés sans aucune étude de besoin préalable ni évaluation
des effets obtenus en matière d’accès au logement social ;
- autre sujet d’intérêt immédiat pour les citoyens : la
périnatalité. Nous soulignons à ce sujet que la mise aux normes des
maternités en matière notamment de taux d’encadrement ou d’activité
minimum est lente et difficile ; ceci contribue sans doute à expliquer
que nos indicateurs de mortalité maternelle et infantile soient plus
mauvais que dans beaucoup de pays comparables à la France et que le
risque face à la grossesse soit réel et, qui plus est, inégal en fonction du
lieu où l’on réside.
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- nous consacrons également une insertion aux bibliothèques
universitaires, qui accusent, elles aussi, un grand retard par rapport à
leurs voisines européennes avec par exemple 2 fois moins de personnel
qu’en Grande-Bretagne et un budget d’acquisition près de 3 fois
inférieur à celui des bibliothèques allemandes. A l’heure de
l’harmonisation des cursus européens, il devient urgent de repenser
l’organisation des bibliothèques sur la base d’une meilleure évaluation
des besoins et d’une mise en réseau accrue.
- la politique de formation des travailleurs sociaux a également
été contrôlée et ce avant son transfert aux régions en 2005. La Cour ne
pouvait manquer de constater de graves lacunes de pilotage : dispersion
de l’offre de formation, absence de suivi des financements publics,
pour, au bout du compte, un nombre de diplômés insuffisant face à des
besoins fortement croissants ;
la décentralisation, certes, peut être une
opportunité pour dynamiser cette politique ; il n’en demeure pas moins
que, dans ce domaine comme dans d’autres, il subsiste de fortes
imbrications de compétences étatiques et régionales qui vont
compliquer l’exercice des responsabilités et exiger un effort soutenu de
coordination.
Comme vous pourrez le voir, nous poursuivons par ailleurs nos
contrôles sur la fonction publique, qui constituent autant d’occasions
pour nous de nous interroger sur le bien-fondé de certaines spécificités
statutaires.
- Cette année nous analysons tout particulièrement la couverture
des accidents du travail et des maladies professionnelles des
fonctionnaires, sujet majeur à l’origine de 4,6 millions de jours d’arrêt
de travail. Les régimes des fonctions publiques ont longtemps été
considérés comme plus avantageux que le droit commun. En réalité, les
lacunes et les disparités dans l’application des règles ont produit un
système engorgé et inégalitaire qui mériterait aujourd’hui d’être révisé
et harmonisé avec le régime général ;
- sont également analysées les fortes particularités du système
de retraite bénéficiant aux militaires : alors même que la réforme de
2003 avait l’ambition d’inciter les agents publics à prolonger leur
carrière, les militaires peuvent continuer à bénéficier de départs
précoces et de taux de remplacement élevés. La Cour recommande un
réexamen attentif de ces régimes afin d’éviter que le poids des retraites
constitue une charge financière trop lourde pour le budget de la
Défense.
Vous trouverez également dans ce rapport les résultats de ce que
nous
appelons
dans
notre
pratique
quotidienne
les
contrôles
« organiques ». Nous avons retenu cette année ceux portant sur trois
institutions
qui
partagent,
c’est
le
hasard
des
contrôles,
la
caractéristique d’oeuvrer hors du territoire métropolitain :
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- le ministère de l’Outre-Mer, qui faute d’avoir opéré un choix
clair entre une logique de mission et une logique de gestion, ne garantit
ni une coordination interministérielle suffisante ni une bonne
évaluation des actions en faveur de l’outre-mer. Il est à ce titre
symptomatique que le ministère peine à renseigner les indicateurs de
performance qu’il a lui-même définis dans le cadre de la LOLF ;
- le territoire des Terres australes et antarctiques françaises, qui
diversifie étonnamment ses missions dans des conditions qui ont
dégradé sa situation financière, sans définition claire de la répartition
des rôles avec l’Institut Paul-Emile Victor chargé de mener des
activités de recherche.
L’utilisation du navire de desserte Marion Dufresne, nourrit
d’ailleurs ces ambiguïtés puisqu’il est utilisé par les deux structures
tantôt comme un navire de desserte (mission pour laquelle il apparaît
surdimensionné) tantôt comme un outil de recherche océanographique,
ce qui est à l’origine de relations financières pour le moins
compliquées.
- Nous consacrons également une insertion à l’association des
volontaires pour le progrès, association qui reçoit près des deux tiers
des subventions versées par le ministère des affaires étrangères aux
associations de volontaires.
La pertinence du niveau de cette subvention ne va
pourtant pas
de soi : les charges de la structure sont en effet excessives, le réseau de
représentations
en
Afrique
est
exagérément
développé,
et
l’encadrement trop important, alors même que le nombre de volontaires
se réduit.
Je voudrais également vous signaler les développements
consacrés à l’Agence nationale des Chèques-vacances. Les chèques-
vacances sont désormais très largement attribués, souvent sans
condition de ressources, et permettent ainsi autant aux familles de
classe moyenne de consommer plus de loisirs qu’aux salariés les plus
modestes de partir en vacances. Cette évolution mal contrôlée des
missions de l’établissement public se double en outre de graves
défaillances de gestion et de contrôle dans l’attribution des chèques qui
se sont soldées par de nombreux détournements.
Cette présentation serait incomplète si je n’évoquais pas les
contrôles d’entreprises publiques. Cette année, nous avons contrôlé
Radio-France où nous avons pu constater une progression continue des
charges de personnel avec une augmentation de 34 % des effectifs en
10 ans, tandis que se profilent des investissements lourds pour la
rénovation et le désamiantage du bâtiment.
Enfin, le chapitre consacré au secteur local est toujours
l’occasion d’évoquer des problèmes très divers de la vie locale.
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- Cette année nous abordons le cas d’une commune dont les
quelques succès en termes d’activité et d’emploi ont été acquis au prix
d’une forte dégradation de sa situation financière.
- Nous revenons par ailleurs, après avoir conduit la même étude
en Ile-de-France et en Provence-Alpes-Côte d’Azur, sur les modalités
de la restauration collective dans les établissements scolaires et certains
établissements sociaux en Alsace où nous mettons en exergue
l’insuffisance de contrôle de la prestation des fournisseurs et une
mauvaise connaissance des coûts à l’origine d’aléas regrettables en
matière de tarifs.
- Le rapport décrit aussi un cas de superposition et de
succession d’organismes intervenant dans le domaine de l’eau et de
l’assainissement,
système
qui
est
à
l’origine
non
seulement
d’irrégularités mais aussi d’une certaine opacité dans la fixation des
tarifs.
- Enfin, et c’est une illustration de la préoccupation croissante
des juridictions financières au regard de la qualité des états financiers
publics, le rapport contient un exemple des défauts que peut comporter
une comptabilité patrimoniale de collectivité territoriale.
*
J’attire aussi votre attention sur deux insertions de ce rapport
qui présentent des aspects méconnus du travail de la Cour.
-
le premier concerne le commissariat aux comptes de
l’ONU pour lequel nous exerçons un mandat récemment renouvelé.
Il nous a paru intéressant de montrer comment prend corps ce
mandat et surtout, d’illustrer par des exemples concrets la manière
dont l’ONU prenait en charge, après notre intervention, la mise en
oeuvre de nos recommandations ;
-
le second concerne le contrôle des organismes faisant
appel à la générosité publique.
Le rapport que nous publions aujourd’hui donne les tout
premiers constats sur l’utilisation des dons pour l’Asie du sud-est suite
au raz de marée du 26 décembre 2004. Plus de 300 M€ ont été collectés
en France par les organismes faisant appel à la générosité publique dont
un tiers par la Croix Rouge. Cependant, selon les premières données
obtenues par la Cour pour les trois premiers trimestres 2005, seul un
tiers des fonds collectés aurait été dépensé et si l’on exclut le comité
français de l’Unicef qui transfère les fonds à son siège, la part des
dépenses tombe à moins du quart de la collecte.
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Début 2007, nous serons en mesure de publier les résultats
complets de ces contrôles et de mettre en lumière les conditions dans
lesquelles se sont déroulés les opérations de collecte, l’affectation des
dons et le choix des actions engagées par les organismes.
*
Je voudrais enfin vous informer que le rapport d’activité annuel
de la Cour de discipline budgétaire et financière, juridiction
administrative spécialisée dans la répression des irrégularités en
matière de finances publiques, et institution associée à la Cour des
comptes, fait cette année l’objet d’une publication séparée et annexée.
Cette nouvelle formule du rapport de la Cour de discipline
budgétaire et financière propose désormais une présentation des arrêts
enrichie de références jurisprudentielles et doctrinales. Mais elle met
surtout l’accent sur les réformes que connaît cette juridiction. Ainsi le
décret du 17 juin 2005 a permis de premières améliorations, en
renforçant ses moyens d’instruction et de jugement. Cette réforme
réglementaire est doublée d’améliorations du fonctionnement interne à
la Cour. L’objectif doit être de permettre à la Cour de discipline
budgétaire et financière de jouer pleinement le rôle qui lui a été confié
par le législateur.
Il serait souhaitable que ces premières réformes soient
prolongées et que la CDBF voie son rôle renforcé, en raison des marges
de liberté accrues conférées aux gestionnaires dans le cadre de la
modernisation de la gestion publique, et en particulier dans le cadre de
la LOLF. En effet, la liberté ne saurait aller sans responsabilité, surtout
lorsqu’il s’agit d’argent public. Et l’opinion publique supporte de
moins en moins que des irrégularités dans la gestion publique restent
sans sanction.
A cet égard, je crois utile d’informer le Sénat qu’un groupe de
travail va être mis en place conjointement avec les autorités judiciaires
pour réfléchir à une meilleure articulation entre la CDBF et les
juridictions pénales. Car il est évident que la CDBF peut contribuer à
limiter le risque de pénalisation de l’action publique, à condition que
son fonctionnement soit amélioré, que ses infractions soient adaptées
aux évolutions de la gestion publique et que le champ de ses
justiciables soit étendu.
*
Voilà, tracées à grands traits, les principales lignes de ce rapport
public annuel. Je ne manquerai pas de rappeler devant votre assemblée
que ce rapport
ne résume pas, mais vous le savez bien, l’importante
activité de contrôle de la Cour, et n’est pas non plus la seule expression
publique de la Cour.
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Depuis le dernier rapport annuel, nous avons en effet publié six
rapports thématiques dont quatre ont été élaborés avec les CRC :
- un rapport sur la Banque de France dans lequel nous
soulignons le surdimensionnement de son réseau et de ses moyens au
regard de ses voisines européennes ainsi que le risque d’une
dégradation continue de la situation financière de la banque qui a connu
son premier déficit en 2003.
- une publication sur les transports publics urbains dans
laquelle nous soulignons notamment la nécessité d’une meilleure
maîtrise des coûts des opérateurs de transport privés.
- Nous avons par ailleurs publié un rapport sur la gestion de la
recherche dans les universités dans lequel nous insistons sur le besoin
de rationaliser l’évaluation, le suivi des coûts et des résultats, et sur le
besoin de mieux cibler les financements.
- Dans le domaine social et médico-social, nous avons analysé
les modalités de prise en charge des personnes âgées dépendantes et
déploré à cette occasion l’absence de choix entre une gestion par la
Sécurité sociale et une gestion réellement décentralisée, situation qui
obère fortement la lisibilité du système et les possibilités de suivi et de
contrôle.
-
Nous
avons
également
publié
un
rapport
sur
l’intercommunalité dans lequel nous recommandons clairement une
simplification de la carte administrative et une fusion de nombre
d’établissements publics intercommunaux, dans lequel nous soulignons
également la nécessité de revoir le partage des ressources fiscales entre
intercommunalité et communes membres en fonction de la réalité des
charges transférées.
- Plus récemment encore, nous avons présenté un rapport sur la
gestion des prisons. La Cour y constate notamment une diminution du
nombre des mesures alternatives à l’incarcération comme les travaux
d’intérêt
général
ou
le
bracelet
électronique
du
fait
d’un
accompagnement social insuffisant. Enfin, alors que le recours à des
prestataires privés pour nombre de fonctions (hygiène, restauration…)
se développe, force est de constater que l’Etat est dans l’incapacité de
s’assurer que ces modes de gestion sont moins coûteux et plus efficaces
qu’une gestion publique.
Je ne peux devant vous oublier les travaux de plus en plus
importants que nous effectuons dans le cadre de notre mission
d’assistance à votre assemblée et qui vous sont désormais les plus
familiers.
Je pense ainsi au rapport que nous vous avons remis cette année
au titre de l’article 58-6 sur les décrets d’avance et aux huit rapports
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élaborés au titre de l’article 58-2, des rapports sur lesquels je ne
m’attarderai pas car vous avez pu en prendre connaissance, et qui ont
été
consacrés à
des
sujets
aussi
divers
que
les
subventions
d’équipement dans le domaine de la recherche universitaire, les aides
de l’Etat aux ONG dans le cadre de l’aide publique au développement,
les frais de justice, l’indemnisation des conséquences de l’utilisation de
l’amiante, ou le service de l’équarrissage ; les autres ayant été
consacrés à Météo France ainsi qu’à deux fonds : le fonds
d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce, et le fonds
de soutien à l’expression radiophonique locale.
L’importance croissante de ces diverses collaborations m’a
d’ailleurs conduit à demander à un magistrat de la Cour d’assurer des
fonctions de contact permanent avec votre Assemblée.
Enfin, et ainsi que j’ai déjà pu l’annoncer, la Cour sera en
mesure d’être présente en 2007 aux divers rendez-vous que lui fixent
les lois organiques sur les lois de finances et les lois de financement de
la Sécurité sociale.
Des rendez-vous dont je ne suis d’ailleurs pas assuré du bon
positionnement, puisqu’il est désormais clair qu’ils vont entrer en
collision avec d’autres rendez-vous, de nature politique ceux-là.
En tout cas et sans attendre cette échéance, vous trouverez dans
le rapport sur l’exécution budgétaire et les résultats, que nous vous
remettrons en mai prochain, des éléments sur les missions, les
programmes, les indicateurs de performance et sur les conditions de
mise en oeuvre de la LOLF dans les ministères, avant que nous soyons
en mesure, en tout état de cause, en 2007 de nous prononcer sur les
premiers rapports annuels de performance.
Dans le rapport sur les comptes, et même si la certification
proprement dite n’interviendra qu’en 2007, nous pourrons nous
prononcer dès cette année sur la qualité du référentiel comptable, les
procédures actuelles de comptabilisation et les dispositifs de contrôle
interne, autant d’éléments déterminants pour la certification à venir.
Pour faire face à ces diverses missions, qui représentent autant
de responsabilités que de charges nouvelles, nous avons d’une part
réalloué des moyens et d’autre part recruté des auditeurs spécialisés
grâce aux emplois supplémentaires qui nous ont été accordés. Ceci
permettra d’assurer la certification des comptes de l’Etat.
S’agissant de la certification des comptes de la sécurité sociale
tout est malheureusement différent. Contrairement à ce qui a été fait
pour la certification des comptes de l’Etat, aucune dotation nouvelle ne
nous a été allouée et la vérité est que l’état actuel de nos forces ne nous
permet pas d’assurer cette mission supplémentaire. Des moyens
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nouveaux ne manqueront pas, j’en suis persuadé, de nous permettre de
relever ce défi imposé par les textes.
Je soulignerai enfin que pour vous apporter l’information que
vous êtes en droit d’attendre en matière budgétaire, notre rapport
« préliminaire » devient un rapport sur la situation des finances
publiques et leurs perspectives. Tout nous y incite : l’urgence de la
réaction nécessaire face à l’évolution de notre situation budgétaire,
mais aussi l’importance de plus en plus grande des flux financiers entre
l’Etat, les collectivités locales et la sécurité sociale que la vision des
juridictions financières permet d’embrasser complètement.
Ce souci n’est pas totalement nouveau. Il y a cinq ans déjà,
notre rapport sur l’exécution budgétaire soulignait l’inquiétant
gonflement de la dette. L’an dernier, le premier rapport préliminaire
que nous rendions public rappelait que la dette publique représentait
l’équivalent de deux ans de salaire de l’ensemble des français actifs.
Or, le recours à la dette, qui est l’étalement du financement
d’une dépense sur le futur, ne paraît trouver de justification que s’il
finance des investissements également productifs dans la durée, et qui
nourriront la croissance. Alors que le déficit voté pour 2006 dépasse
celui de 2005, il me semble plus que jamais utile de rappeler ces
quelques observations de bon sens et nous voulons voir dans les
rapports et annonces récentes un écho aux précédentes analyses de la
Cour.
*
Tels sont, Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les
sénateurs, les quelques éléments du rapport que je souhaitais mettre en
exergue.
Tandis que la préparation du projet de loi de finances pour 2007
commence, j’espère que nos travaux, le rapport public annuel que nous
vous déposons ce jour et les rapports financiers que nous vous
remettrons en mai prochain vous apporteront des analyses et une
expertise utiles et éclaireront vos débats.
Je l’espère d’autant plus que les prochaines années seront
l’occasion de nouveaux développements et approfondissements pour
les relations du Sénat et de la Cour. Notre juridiction, en tout cas, est
mobilisée dans cette perspective
Je vous remercie de votre attention.
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